INTRODUCCIN

Con la promulgacin de la transparencia como principio administrativo de carcter

general en la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela (1.999), se
incrementa la necesidad de una Administracin Pblica subordinada al control
permanente de los ciudadanos, para una mayor eficacia y eficiencia. Pensando la
transparencia como la necesidad de la administracin pblica de presentar y someter
al permanente escrutinio de la ciudadana la informacin relativa a la gestin
pblica, al manejo de los recursos que la sociedad le confa, a los criterios que
sustentan sus decisiones y a la conducta de los servidores pblicos1.Para lograr este
cometido, el Estado, como parte de su actividad, necesita una administracin que
tenga por finalidad la sociedad, para la cual labora en su permanencia y progreso.
La administracin pblica como actividad del Estado, debe realizar actividades
funcionales e institucionales, las primeras dirigen la realizacin del trabajo que es el
objeto vital de la administracin pblica, las institucionales son las encargadas de su
mantenimiento y operatividad, ejecutadas con

transparencia; la cual exige la

necesidad de una tica en quienes desempean la funcin controladora, que cumpla

con los valores y roles necesarios en el desempeo de la gestin pblica, entendiendo
por valores aquellas formas de ser y de actuar de los servidores pblicos. La
transparencia, es ms que el derecho fundamental al acceso de la informacin
pblica, incluye integrar a los ciudadanos en el proceso participativo de produccin
de polticas pblicas, promover nuevos elementos para una permanente rendicin de
cuentas y el ataque continuo de la corrupcin.

Normas para la Transparencia en la Gestin Pblica, artculo 1, numeral 13. Gaceta Oficial de la
Repblica de Panam. N 24.476 del 22-01-2002.

En este mismo orden y direccin, el pensamiento de Cortina (2000), se enfoca

dentro del modo y la tica discursiva, que permite al hombre diferenciar los juicios
morales vlidos de los juicios convencionales, es decir, el servidor pblico al actuar
de esa manera alude al operar ticamente, y su relacin de otredad con otros y
consigo mismo, aqu, lo tico pertenece al mbito de los valores, donde hay normas
establecidas o inmanentes a la cultura. Para complementar este actuar, se requiere
explicitar los mnimos morales que una sociedad democrtica transparente debe
transmitir, que son sus principios, valores, cualidades y costumbres a los que no se
puede renunciar, pues al hacerlo sera renunciar a la propia esencia del ser social.
En tal sentido, el problema de

investigacin es la transparencia en la

administracin pblica venezolana y el significado que le asignan en la praxis los

servidores pblicos en la gestin contralora. Desde esta perspectiva, se pretende
elaborar un corpus de proposiciones tericas que permitan develar, interpretar,
comprender y configurar los significados y principios de la transparencia en la
administracin pblica. En la actualidad, la corrupcin como anttesis de la
transparencia no se considera un fenmeno realmente nuevo, incorpora una peligrosa
amenaza para la permanencia y estabilidad de las sociedades al desmejorar las
organizaciones y los valores de la democracia, la moral y la igualdad, al complicar el
desarrollo sostenible y el mandato de la ley.
Para llevar a cabo los lineamientos que subyacen en este trabajo, se fundamentar
el mismo en principios, donde la moral como parte visible del accionar tico est
impuesta al hombre, no es algo de su praxis natural o cotidiana, sino que forma parte
de los cambios que se dan en la relacin Estado-Sociedad; las implicaciones que
internalizan los servidores pblicos, su comportamiento organizacional,

la

comprensin y el sentido que para ellos tiene la transparencia, se hace de manera

subjetiva, intersubjetiva y compleja.
La investigacin se abordar simultneamente en tres etapas dentro de marcos
referenciales ontolgicos, axiolgicos, epistmicos, metdicos y tericos en forma

simultnea. Siendo el problema de estudio la transparencia, su significado en la praxis

contralora, y su conexin con el fenmeno de la corrupcin, como manifestacin de
opacidad en la actividad administrativa del Estado y de los servidores pblicos en
funcin contralora, planteando la necesidad de una tica pblica y la transparencia
para el combate del flagelo de la corrupcin, de manera de contextualizarla como eje
emprico.
Incursionamos en, investigaciones, estudios, y teoras relacionadas con el tema
objeto de estudio, de manera de apuntalar el desarrollo del proyecto. Para ello se
revisarn diferentes concepciones tericas conexas con la investigacin, como la
Teora General del Estado de De La Hidalga L; Estado, Gobierno y Sociedad de
Norberto Bobbio; el poder en Foucault, Principios de Administracin Pblica de
Bonnin Ch; la Administracin Pblica a Travs de las Ciencias Sociales de Omar
Guerrero; la Realidad Social, el Problema de la Estructura Social y la fenomenologa
de Alfred Schtz, Thomas Luckmann y Peter Berger; la tica de Edgar Morn y
Adela Cortina; diversas perspectivas administrativas, transparencia, sistemas sociales,
gestin pblica, lo pblico y lo privado
Conocimiento que permea y enriquece diferentes reas del saber humano, permite
bases slidas para el fortalecimiento de la Administracin Pblica y los servidores
pblicos que desarrollan labores contraloras en las diferentes zonas del rea
Metropolitana de Caracas. Con el objetivo de permitir develar, comprender,
interpretar y elaborar comprensiones del problema de la transparencia y el significado
que le asignan los servidores pblicos en su realidad de vida cotidiana.
La metdica se asumir, desde una perspectiva que permita acceder y aplicar en la
medida que se requiera la complementariedad y construir el mtodo a instaurar en la
investigacin. Iniciando con los planteamientos de Schtz para interpretar los
significados que tengan los actores sociales (servidores pblicos) que intervienen en
el estudio. De manera enriquecedora, apoyaremos este marco metodolgico con los
Sistemas Sociales de Luhmann, interpretando la Administracin Pblica como un

Sistema Social, finalizando con los aspectos tcnicos de recoleccin de informacin,

sujetos de estudios, sistematizacin e interpretacin de los hallazgos.

PRESUPUESTOS EMPRICOS

Objeto de Estudio.
El Estado es una sociedad humana, establecida en un determinado territorio bajo
un orden jurdico, instaurado por un poder soberano que le es propio y los une. De la
Hidalga (2008), asume esa sociedad humana como pueblo, engloba a todas las
personas que habitan un territorio, bajo un mismo orden jurdico, sobre un inters
general y comn que los vincula. Entendiendo pueblo como una agrupacin de
personas establecidas como producto y proceso de asociacin individual en un
ambiente fsico y cultural, anterior al Estado y condicin bsica para su existencia; el
territorio como espacio o localizacin geogrfica determinada, sirve de permanencia
a las personas, Francisco Porra (1954), lo considera como el elemento fsico de
primer orden para el surgimiento y conservacin del Estado.
El Estado est constituido por tres elementos fundamentales: las personas, el
territorio y un poder de mando (orden jurdico-poltico). Podemos asumir el poder
como una relacin de fuerza, o ms bien Toda relacin de fuerzas es una relacin
de poder (Foucault, 1979, pp. 20, 120, 158), su caracterstica fundamental es estar
en relacin con otras fuerzas, es decir, la fuerza no tiene otro objeto y sujeto que la
fuerza, y cada poder se remite al campo poltico del que forma parte. En este caso, el
poder sera poder de Estado, el mismo estara localizado en el aparato del Estado,
muestra que el Estado aparece como un efecto de conjunto o una resultante de
multiplicidad de engranajes y de ncleos que se sitan a un nivel completamente
distinto y que constituyen de por s en una microfsica del poder.

Las tesis fundamentales de poder en l son, el poder no es esencialmente

represivo (incita, suscita, produce); se ejerce ms que se posee (slo se posee bajo
una forma determinable, clase, y determinada, Estado); pasa por los dominados tanto
como por los dominantes (pasa por todas las fuerzas en relacin). Lo que origina que
hay tres formas de poder, econmico, ideolgico y poltico, es decir, de la riqueza,
del saber y de la fuerza (Bobbio, 1985, p.110).
El poder econmico crea la propiedad de bienes necesarios logra determinar el
comportamiento de aquellos que carecen ellos, haciendo que desarrollen trabajo til
en su beneficio; el poder ideolgico, logra ejercer dominio en los miembros de un
grupo o sociedad, mediante el conocimiento, la informacin, ciertas formas de
discernir, adoctrinamiento, formas de conducta; el

poder poltico cuyo medio

especifico es la fuerza, permite considerarlo como el poder supremo, la posesin

legitima y determina la clase dominante, adems, implica la presencia de un poder u
orden normativo con capacidad o autoridad de dominio, freno y control de las
personas o esa sociedad humana, con el objeto de limitar su libertad, y reglamentar
su actividad.
En este contexto, Este poder puede ser por el uso de la fuerza, la coercin
voluntaria, y como en toda relacin social el poder presupone la existencia de una
subordinacin de orden jerrquico, de competencias o cooperacin reglamentadas
(De La Hidalga, 2008, pp. 153-155). As el Estado, tiene algunos atributos para
institucionalizar su autoridad como expresin de la voluntad popular, y racionalizar
el uso de la fuerza, mediante la imposicin de una estructura de relaciones de poder
(poltico, jurdico y simblico), siendo entonces capaz de ejercer el dominio sobre los
medios organizados de coercin.
A partir del poder fsico y el poder fiscal emergen un conjunto funcionalmente
diferenciado de instituciones pblicas relativamente autnomas respecto a la
sociedad civil, con cierto grado de profesionalizacin de sus funcionarios y una

medida de control sobre sus mltiples acciones. En Venezuela el Poder Pblico est
constituido por el Poder Municipal, el Poder Estadal y el Poder Nacional, este ltimo
forma los poderes: Ejecutivo; Legislativo; Judicial; Ciudadano y Electoral.
(Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela. 2009, p. 28).
La actividad del Estado est encaminada a producir las condiciones que facilitan
la perpetuacin de la sociedad y crear las capacidades de desarrollo de los elementos
que la constituyen (Guerrero, 1997, p. p. 25). La administracin pblica como
actividad del Estado, ejecuta actividades funcionales e institucionales; las primeras
dirigen la realizacin del trabajo que es el objeto vital de sta, y las segundas las
efectan instituciones encargadas de su mantenimiento y operatividad.
El origen social y poltico de la referida Administracin descansa en la
delimitacin del Estado y la sociedad, existe para mediar entre Estado y la sociedad,
concretando en la sociedad la universalidad del Estado, Guerrero (1997) expone que
consiste en la actividad del Estado. Es decir, su objeto es la sociedad, para la cual
trabaja en su mantenimiento y desarrollo, est caracterizada por atributos
propiamente estatales, en consecuencia, es una cualidad del Estado y slo se puede
revelar a partir del Estado como organizacin poltica de la sociedad.
La administracin pblica por principio realiza sus operaciones con transparencia,
emplea una tica o principios de valores en quienes desempean la funcin pblica
dentro de un marco de honestidad, integridad y orientacin hacia el bien comn2
La transparencia y tica estn vinculadas por su afinidad a las normas a las que
hacen referencia, las cuales implican valores fundamentales como lo bueno, lo justo.
Cuando la tica se pone en prctica en las organizaciones pblicas se define como
2

Bien comn entendido como principio y fin ltimo del Estado para lograr el mayor bien a favor de
los administrados (Aristteles, Poltica, Libro Tercero, Captulo IV). Este principio est referido no
slo al bien comn, sino a todos los elementos que beneficien a un grupo social, es superior por ser el
bien del todo social, por su esencial ndole moral, tambin est incluye la virtud, es decir, por todo lo
que permite desarrollar en forma positiva y estable al ser humano, adems, esta grupo social tiene en
el bien comn su objeto inmediato y propio.

36

tica Pblica, tambin nombrada como tica para la administracin y la poltica

pblica. La tica Pblica seala principios y valores deseables a ser aplicados en la
conducta del hombre que desempea una funcin pblica (Bautista, 2007, p.32).
Esta tica3 ofrece herramientas y comprensin al servidor pblico para ejecutar
sus acciones en beneficio de la comunidad en la que est realizando sus funciones.
La tica aplicada en la funcin pblica tiene como elemento principal la expresin
mxima del buen servicio, en la bsqueda del bien comn. Es la expresin clara del
buen comportamiento, la conducta honesta, eficaz y eficiente del servidor pblico;
por lo tanto herramienta bsica como apalancamiento de la transparencia y evitar los
efectos negativos de la no observancia de los principios fundamentales de la tica
Pblica en concordancia con Adela Cortina (2000)4. En consecuencia, Qu relacin
tiene la transparencia y la tica en la funcin pblica y como est determinada por
las estructuras de poder?
Los servidores pblicos5 cumplen diversos roles en el desempeo de la funcin
pblica, sin los cuales no puede existir un Estado 6. Este desempeo est mediado
por la conciencia7 del servidor pblico en la cotidianidad de la organizacin,
3

Observamos la tica como una filosofa moral, al aclarar en qu consiste la misma, fundamentar sus
principios, y aplicarlos en las diferentes reas de la sociedad
4
Ponencia en las Jornadas sobre tica Pblica realizadas en Madrid en abril de 1997.
5
Definido en Venezuela en el artculo 3 de la Ley Contra la Corrupcin (LCC) (2003), como
Funcionarios o empleados pblicos, los que estn investidos para tal fin, al servicio de la Repblica,
de los Estados, de los territorios y dependencias federales, de los distritos, de los distritos
metropolitanos o de los municipios, de los institutos autnomos nacionales, estadales, distritales y
municipales, de las universidades pblicas, del Banco Central de Venezuela o de cualquiera de los
rganos o entes que ejerzan el Poder Pblico, y los definidos en el artculo 3 de la Ley del Estatuto de
la Funcin Pblica (LEFP) 2010, como toda persona natural que en virtud de nombramiento expedido
por la autoridad competente, se desempee en el ejercicio de una funcin pblica remunerada con
carcter permanente. Sin menoscabo de lo expresado en estas Leyes, en esta investigacin utilizaremos
Servidor Pblico como sinnimo de las definiciones de funcionario y/o empleado pblico.
6
Aristteles Poltica. Libro IV, Captulo 8, p 1321b.
7
La conciencia es la parte subjetiva interna del ser, donde ocurren los fenmenos y contenidos de la
vida intelectual de los cuales somos conscientes. Husserl presenta la conciencia como un conjunto de
actos conocidos como vivencias, la cual fenomenolgicamente no puede ser afectada por los objetos de
los que somos conscientes. Toda aprehensin que la conciencia tenga del objeto constituye ya una
actividad de sta, as sea de manera pasiva la conciencia pre constituye los objetos. Desde esta
perspectiva, la conciencia es el punto de partida de la actividad humana, es incuestionable y necesaria

36

conciencia que permite la comprensin de la propia vida, vida repleta de experiencias

y significados que condicionan su actuacin y desempeo. Por consiguiente, Qu
significados otorgan los servidores pblicos en funciones de control a la trasparencia
y a la opacidad8 como fenmenos emergentes en el mundo de las organizaciones
pblicas?
Los marcos regulatorios establecen que la funcin pblica debe ser ejecutada bajo
acciones con altos niveles de transparencia, aunque la realidad venezolana refleje
quiebres importantes, entre la legalidad y la legitimidad de las acciones. La legalidad
como expresin de una racionalidad formal articulada por la ley se refiere al
enunciado de la racionalidad de una comunidad de sujetos racionales, la ley es la
representante

de su voluntad poltica en tanto expresin de consenso comn

(Habermas. 1988: pp. 35, 37, 39).

Es decir, lo poltico es el principio que acta como base, construyndolo la
voluntad como lo propiamente poltico y la ley como el medio formal en que se
desarrolla este procedimiento y se manifiestan sus resultados; la legitimidad es la
pretensin de un orden poltico de ser reconocido como correcto y justo, tambin, o
en el caso del servidor pblico, la necesidad de merecer reconocimiento por parte
del orden poltico Habermas (35, 37, 39, 42). En Habermas, la pretensin de
legitimidad hace referencia a la garanta - en el plano de la integracin social de
una identidad social por vas normativas (ob. cit, pp. 42). La justificacin del poder
poltico y su definicin, como el poder que dispone del uso exclusivo de la fuerza en
un grupo social, cabe preguntar si es suficiente el uso de la fuerza para persuadir a
este grupo a obedecerlo, es asumido por Bobbio (1985: pp. 117, 118).

puesto que resulta evidente para s misma. Adems, es una actividad intencional, lo cual le permite
manifestarse de tres maneras, actual, potencia y atencional.
8
En algunos pases como Espaa, Gran Bretaa, Israel, Argentina, Mxico, Uruguay, y Venezuela, la
Opacidad es entendida como la falta de transparencia en las diversas actividades administrativas del
Estado.

36

La funcin pblica enfrenta el reto de repensar la legalidad y legitimidad, as

como propiciar una tica o principios de valores en quienes la desempean,
entendiendo por valores aquellas formas de ser y de actuar de los funcionarios que
son altamente deseables como atributos o cualidades de transparencia que posibilitan
la elaboracin de una convivencia organizacional en el marco de la dignidad humana.
Para el presente siglo la tica pblica debe responder a dos parmetros: la adopcin
de la probidad como parmetro moral, por un lado, y la bsqueda constante del
mejoramiento del desempeo y la calidad de atencin al ciudadano, por otro lado
Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo (CLAD 2008, p. 10).
Otro aspecto determinante en la imagen del Estado es la confianza, confianza a
quien se le ha otorgado el poder de gobernar, sta se debate en la construccin de
transparencia, ejercicio de la autoridad y conciencia colectiva del patrimonio pblico
que se administra. Este escenario est atravesado por una tensin en reconocer la
dificultad que supone combinar individualismo y autoridad. Aunque la autoridad es
indispensable, esa necesidad convive con el temor de que se convierta en una
amenaza. Por lo tanto, en una dependencia de autoridad9 se especula cmo la persona
que posee ese poder, mediante la manipulacin o influencia en la gente y lo utiliza en
beneficio propio y no del inters comn. De esta manera, la autoridad y el poder
funcionan como un hbrido en la funcin pblica. Por lo tanto Cmo el poder y la
autoridad estn enraizados al fenmeno de la opacidad?
Por otra parte, el dficit que acumula el fenmeno del

burocratismo y las

debilidades originadas en el actual declive del Estado, tanto en oriente como en

occidente, en la derecha y en la izquierda han llegado a originar una serie de
problemas en el control, y en la rendicin de cuentas en la administracin pblica, En
el caso de pases como Argentina y Brasil, entre otros, el Estado se ha comportado
9

Relacin de autoridad concebida como caracterstica comn que poseen aquellos que ocupan roles
activos en las polticas que llevan a cabo la gestin poltica de un sistema: poder legitimado
(Gonzlez 2011, p. 35). En la investigacin la relacin de autoridad la ejecutan funcionarios pblicos
en su praxis contralora.

36

en nuestra regin como un agente predatorio y como un espacio colonizado por

intereses particulares (Iazzetta 2007, p. 25). Situacin esta que ha distorsionado el
sentido de lo pblico.
Desde estas dimensiones el Estado trasluce o distorsiona sus acciones, generando
o no la transparencia; origina eficacia para el conjunto de burocracias, efectividad en
tanto sistema legal, credibilidad como expresin del bien comn, comportamientos
ticos como coherencia de vida. En la lgica contraria reproduce en sus dimensiones:
ineficacia de las burocracias estatales, inefectividad en su sistema legal, bajos niveles
de credibilidad y corrupcin10 como fenmeno estructural de opacidad.
La credibilidad de las instituciones pblicas es seguida por Organismos
Nacionales e Internacionales a nivel mundial, entre estos se encuentra la
organizacin no gubernamental Transparencia Internacional (TI), institucin que
mide a travs de una encuesta el ndice de Percepcin de Corrupcin (IPC)11. Los
estudios actualmente se realizan a nivel mundial, el nivel de percepcin de la
corrupcin lo valoran en una escala de 1 al 10, asimismo establece la percepcin de
mayores niveles de corrupcin u opacidad cuando el valor tienda ms a cero (0),
La transparencia en los mltiples espacios y reas del gobierno se define como el
conjunto de decisiones y acciones del gobierno que tienen por objeto entregar a las
personas interesadas y a los propios funcionarios, de informacin clara, precisa,
accesible y abundante sobre dimensiones diversas del desempeo gubernamental
10

Referida a la realizacin de actos indebidos a cambio de ciertos beneficios econmicos o de otra

ndole, la corrupcin es un comportamiento que se aparta de las obligaciones normales de la funcin
pblica por motivos privados, pecuniarios o de incremento de status, es decir, un comportamiento
desviado con una motivacin particular, que es la del beneficio privado o costa de lo pblico.
Ackerman Susan (1999), expone que La corrupcin es el uso incorrecto del poder pblico para
obtener beneficios privados (p. 125). En concordancia con lo anterior, podemos considerarla como
el uso de recursos econmicos y de posiciones de influencia pblica para obtener dinero o ms
influencia, en beneficio particular.
11
El ndice de percepcin de corrupcin (IPC), es una opinin recogida mediante encuestas realizadas
a terceros (empresarios, empresarios, estudiosos, medios y especialistas en riesgos, que mide la
percepcin de corrupcin en el sector pblico, realizado por la organizacin no gubernamental
Transparencia Internacional (TI), domiciliada en Alemania y con representacin en ms de 100
delegaciones en diversos pases.

36

(Guerrero 2008. p. 8). As las diferentes organizaciones pblicas comunican a la

sociedad sobre los mtodos, prcticas, praxis y efectos relacionados a la toma de
decisiones. Cmo perciben los venezolanos las actuaciones del estado que
comunican a travs de los diversos medios de comunicacin en materia de
transparencia?
De esta forma, transparencia implica algo ms que mostrar, implica dejar ver, que
el actuar de la administracin pblica se deje ver como a travs de un cristal
(Delpiazzo, 2000), el objetivo es permitir que el poder pblico y su accionar se
encuentren a la vista de todos, sin velos ni secretos, en situacin tanto pasiva como
activa: dejar ver y mostrar. En este sentido, el Instituto de Transparencia y Acceso a
la Informacin Pblica del Estado de Mxico (ITAIPEM, 2009), asume la
transparencia como la obligacin que tienen los funcionarios pblicos en suministrar
de manera clara y expedita, la informacin que se deriva de las funciones que
desempean12. Por consiguiente, representa un sentido de obligatoriedad por parte de
los Funcionarios Pblicos quienes deben actuar con transparencia, al dar a conocer
de forma trasparente sin opacidad, la gestin pblica.
En Venezuela la transparencia y la rendicin de cuenta se instituyen

como

principios administrativos Constitucionales. De forma frecuente en el contenido del

artculo 141 de la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela (CRBV)
2009, lo cual implica la nocin de una administracin pblica sometida a la
contralora de los ciudadanos como requisito necesario para su mayor y mejor
eficiencia y eficacia. La transparencia es, de hecho, un medio para que la ciudadana
desarrolle presin directa en la administracin pblica, y as, reparar las diferencias
12

Para ello, la transparencia se utiliza como un doble instrumento, en el control de la administracin,

permitiendo la participacin en la misma y para conferirle mayor proximidad y legitimidad respecto
de los administrados. Se puede afirmar que es un atributo o cualidad que permite tener informacin
clara y precisa sobre una persona o algo, lo que redundara en el aumento de nuestras capacidades de
comprensin, vigilancia y comunicacin. Para ello se hace indispensable la participacin activa del
ciudadano.

36

de poder en la toma de decisiones en el mbito pblico y en la prestacin de bienes y

servicios.
Por motivos de beneficio privado y pblico, la informacin del accionar del
Estado est limitado, prctica que contraran lo concerniente en el artculo 143 de la
CRBV, referido al derecho constitucional al acceso a los archivos y registros
administrativos, todo ello contenido en la Ley Orgnica de la Administracin
Pblica (LOAP, 2008), segn la cual las personas tienen derecho a estar al tanto de
los procedimientos en que tenga inters y a obtener a los documentos y registros de
la administracin pblica y entes que la conforman.
Este principio de transparencia est presente igualmente en el artculo 6 de la Ley
Orgnica del Poder Ciudadano 2001, en el artculo 3 de la Ley Orgnica del Poder
Electoral 2002, en el artculo 1 de la Ley Contra la Corrupcin 2014, en el artculo 3
de la Ley Orgnica de Procesos Electorales 2009, en el artculo 2 de la Ley Orgnica
de Administracin Financiera del Sector Pblico 2010, en el artculo 18, numeral 3
de la Ley Orgnica de Bienes Pblicos 2012, en el artculo 2 de la Ley de
Contrataciones Pblicas 2014. Distinguimos que de las Leyes y el sistema
Constitucional se deriva el principio de transparencia, siendo el secreto y la reserva
excepciones que debern estar fundamentadas ya sea en razones de inters generales
o en la proteccin de los derechos individuales13.
El Estado debe estar abierto al pblico y ofrecer la ms amplia informacin sobre
sus recursos, actos y decisiones de sus funcionarios de manera que ellos resulten
conocibles para el conjunto de los ciudadanos. Ser la comunicacin el medio
pblico y privado que coadyuve al sostenimiento de un estado trasparente?
Asumiendo la informacin como un bien pblico y de inters colectivo; es un
derecho de los ciudadanos acceder a ella para posibilitar una mayor transparencia
que contribuya a erradicar la cultura del secreto de estado.
13

Cassinelli (2005). El Principio de Publicidad en la gestin Administrativa. Revista de Derecho,

Jurisprudencia y Administracin. T. 58. Uruguay.

36

Esta acepcin de lo pblico como lo opuesto a secreto es un legado del

pensamiento actual y es una de las promesas incumplidas de la democracia
inventariadas, (Bobbio, 1994). En un Estado democrtico la exigencia de visibilidad
y publicidad tiene un carcter emblemtico; sin embargo, las democracias actuales
asisten a una fuerte tendencia a que el Ejecutivo concentre mayor poder decisorio,
aumentando la opacidad y privacidad del estado (Iazzetta, 2007, p. 24).
El problema central es asegurar la obtencin de informacin administrativa,
financiera y operativa til, confiable y oportuna para la toma de decisiones frente a la
sociedad. Por esta razn, la nocin de Estado democrtico an descansa en la
expectativa moderna de establecer una clara delimitacin entre lo pblico y lo
privado (Arendt, 1993, p. 48). Los atributos y tareas problematizados se deben a la
idea de someter al Estado a controles cruzados que eviten la concentracin del poder
y su uso discrecional.
Se trata de una aspiracin de racionalizar el poder del Estado (fsico, fiscal y
simblico), y hacerlo ms pblico desde las dimensiones administrativa, jurdica,
ideolgica y subjetiva. En la dimensin administrativa subyace un conjunto de
burocracias capaces de cumplir sus funciones con razonable eficacia. Por su parte, la
dimensin jurdica se expresa en un sistema legal que el Estado establece y debe
garantizar de manera efectiva en un territorio delimitado. Mediante la dimensin
ideolgica el Estado transparenta su deseo de ser un Estado para la nacin,
orientando sus decisiones al concepto del bien comn. La dimensin subjetiva
constituye el punto crucial del Estado, se compone de personas, sujetos, que definen
su accionar cotidianamente entre lo individual y lo colectivo, lo privado y lo pblico,
el ser y el deber ser; mbitos finitos de sentido donde se debate el vnculo entre lo
subjetivo y lo objetivo (Bobbio 1994, Arendt 1993, Iazzetta 2007, Rabotnikof 1993).

36

Estas dimensiones permiten identificar los niveles praxiolgicos14 a los cuales

desciende la transparencia en el Estado.
En relacin al caso venezolano, los estudios realizados

por Transparencia

Internacional (TI) desde el ao 1995 hasta el ao 2013 demuestran que Venezuela ha

desmejorado el IPC de dos coma sesenta y seis (2,66) en el ao 1995 a dos (2) para el
ao 2013. En este ltimo perodo, de 177 pases encuestados Venezuela ocupa el
lugar N 160. Venezuela se encuentra ubicada en el rango de los ms corruptos (Ver
Grfico N 1).
La evidencia revela que en el ao 2013, el pas menos corrupto de Amrica Latina
es Uruguay seguido por Chile, los peores ubicados son Venezuela y Paraguay. Por
otra parte, la opacidad es de tal magnitud que desdibuja la imagen de lo pblico y
resquebraja la cultura tica del sistema democrtico de gobierno, esto permea las
dimensiones administrativa, jurdica, ideolgica y subjetiva del Estado. En este
sentido, pareciera insuficiente la base legal y de control que regula la administracin
de lo pblico, ponindose en cuestionamiento el sentido de lo pblico que motiva el
para qu y el por qu de las acciones de gobierno? Lo Pblico-Estatal en orden a
la transparencia, aparece caracterizado por la opacidad en la manera como se ha
conducido la administracin de lo pblico, desde las estructuras de gobierno del
Estado en la regin latinoamericana.

14

Es el saber hacer, comprende las diferentes conductas humanas y las actividades de creacin,
produccin y de fabricacin; las actitudes, las habilidades; las practicas, los mtodos de trabajo; las
tcnicas, los procedimientos (Bdard: 1996, p.7). Son los niveles donde las prcticas y conductas de la
persona, representan la parte visible del comportamiento humano

Grfico N 1.
ndices de Percepcin de Corrupcin (IPC) Venezuela 1995-2013.
Fuente: IPC - Transparency International 1995 2013.

El Estado es por definicin una entidad monoplica que logra convertirse en un

centro de autoridad autnomo concentrando recursos y competencias. Sin embargo,
la debilidad del Estado reproduce intercambios particularistas (relaciones
clientelares) en menoscabo de los universalismos que en teora proclama. El
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD, 2010). Nuestra
Democracia, destaca esta debilidad en su documento Nuestra Democracia, en el
cual recoge una serie de dficits bsicos que padecen las democracias
latinoamericanas, uno de ellos son:
Las debilidades de los controles y contrapesos entre los poderes del Estado y las insuficientes
transparencia y rendicin de cuentas de los poderes pblicos hacia la ciudadana, que redundan
en mayores oportunidades para la corrupcin y, por consiguiente, en el desprestigio de la
poltica, la funcin pblica y finalmente de la propia democracia (p. 16).

Al mismo tiempo el Estado y sus estructuras burocrticas pueden estar

condicionados por grupos particulares que lo conciben primordialmente como un
36

espacio susceptible de apropiacin y beneficio privado, en Venezuela la Contralora

General de la Repblica Bolivariana de Venezuela manifiesta que las organizaciones
pblicas carecen de un adecuado control interno, falta de planificacin y
organizacin, carencia de profesionalizacin en los distintos niveles de gerencia,
ausencia de diseo e implementacin de manuales y normativas que regulen los
procesos de contrataciones, dbiles mecanismos de supervisin y seguimiento,
tambin demuestra que hay un conjunto de situaciones que afecta la eficiencia y
transparencia en la prestacin de diversos servicios pblicos, as como la ejecucin
de importantes proyectos dirigidos a solucionar carencias de larga data de los
sectores ms vulnerables de nuestra poblacin (Informe de Gestin, 2012, p. VII).
Asimismo, se observan anomalas del ejercicio en la administracin de personal y
en la adquisicin y control de bienes, inobservancia de la normativa vigente para las
adquisiciones de bienes y servicios, falta de compromiso con el servicio pblico que
gener ineficiencia y otras debilidades en la gestin de programas sociales,
debilidades en la concepcin y ejecucin de proyectos comunitarios que afectan la
salvaguarda de los recursos pblicos. Estas anomalas demuestran que persisten en
las organizaciones pblicas venezolanas deficiencias significativas en los procesos
utilizados para realizar las adquisiciones de bienes y servicios, as como en la
salvaguarda de los bienes adquiridos. (ob. cit. 2012).
Otros referentes que reflejan los problemas de transparencia u opacidad en la
funcin pblica son las sanciones por responsabilidades y medidas accesorias a
Funcionarios Pblicos que dictan los rganos de control de fiscal. En el Informe de
Gestin 2012 emitido por la Contralora General de la Republica, se establecieron
un total de doscientos setenta y seis (276) suspensiones de cargos, 14 destituciones
sin sueldo, 77 destituciones e inhabilitaciones, 507 inhabilitaciones a funciones
pblicas (Ver Grfico 2).

36

Estas evidencias reflejan actuaciones del Estado en la materia, sin embargo, son
insuficientes por la magnitud de la estructura actual de la administracin pblica.
Cifras que conllevan a elucidar sobre cmo el incremento de la estructura
administracin pblica venezolana puede ser el factor que condiciona la opacidad de
la gestin?

Grfico N 2.
Declaracin de Responsabilidades y Sanciones Accesorias Ao 2012.
Fuente: Informe de Gestin 2012 de la Contralora General de la Repblica
Bolivariana de Venezuela.
Adems, se han establecido ochocientas sesenta y seis (866) responsabilidades
administrativas desde los perodos Econmicos Fiscal 2001- 2012 (Ver Grfico N3).

36

Grfico N 3.
Declaracin de Responsabilidades.
Fuente: Informe de Gestin 2012 de la Contralora General de la Repblica
Bolivariana de Venezuela.
En la actualidad el Estado venezolano se ha incrementado vertiginosamente
(perodo 1999 2013), tanto en su organizacin como en funciones y medios de
accin, lo cual se refleja en la creacin de nuevos rganos,

ministerios,

superministerios y ministerios con status especiales, sin percibir un incremento en la

calidad del servicio al ciudadano, sin embargo,

el Poder Ejecutivo ha creado un

conjunto de rganos y entes ordenados bajo relaciones de dependencias, ha realizado

cambios estructurales que toman en cuenta a todos los sectores en beneficio de las
diferentes reas de la poblacin. (Romero 2014: p.25). (Ver Cuadro N 1).
As mismo, agrega Romero, en el Estado han proliferados rganos con distintas
estructuras; coadyuvando al incremento de la opacidad, y en consecuencia
disminucin en los niveles de transparencia de la funcin pblica. Adems del
aumento y diversificacin de funciones y relaciones mltiples desde las cuales ha
irrumpido en el mundo de la salud, finanzas, negocios, construccin, mercado,
servicios, recreacin, alimentacin, vivienda y educacin.
Cuadro N 1.
Poblacin ocupada 1999 (2do semestre) - 2013 (1ro y 2do semestre).
Variacin

Fuerza

2 Semestre

1 semestre

2 Semestre

Variacin

Laboral

1999

2013

2013

1999-2013

8.741.645

12.512.526

12.948.068

4.206.423

435.542

1.319.796

2.596.152

2.597.967

1.278.171

1.815

Total

1/2
Semestre 2013

Ocupados
Ocupados
Sector
Pblico

36

Ocupados
Sector

7.421.849

9.916.374

10.350.101

2.928.252

433.727

Privado

Fuente: Instituto Nacional de Estadstica, Encuesta de Hogares por Muestreo Situacin en la

Fuerza de Trabajo Venezuela 2do Semestre 2013. Clculos propios ocupados sector Privado.
Febrero 2014.

Este rostro opaco del Estado Venezolano, es un problema de los pases

Latinoamericanos, el Centro Latinoamericano de Administracin para el desarrollo
CLAD (2010) en un documento doctrinario denominado "Gestin Pblica
Iberoamericana para el siglo XXI"15, sobre la fragilidad de la esfera pblica como
generadora de opacidad, seala que la opacidad, y no la transparencia, es la marca
del Estado.
Se aprecia un desplazamiento del significado de lo pblico-estatal, con cierta
lgica marcada por la exaltacin individualista del poder discrecional, hacia el desvo
de los recursos pblicos de la administracin para favorecer beneficios particulares,
Ser que el poder que caracteriza el modelo de

administracin pblica en

Venezuela favorece la opacidad?

Asistimos a una a una falta de compromiso con lo pblico, traducido en
actuaciones poco transparentes, que condicionan la democracia. La transparencia en
los Estados permite resignificar el debate y destino de los asuntos comunes, la
transparencia de las acciones estatales es el punto de partida de este proceso de
democratizacin del Poder Pblico y signific la creacin de mecanismos que abren

15

El documento sita la problemtica de la gestin pblica en el contexto temporal, aproximndose a

un diagnstico en siete legados negativos que marcan esta realidad: el patrimonialismo, el
formalismo burocrtico, el proceso incompleto de modernizacin generado por el aislamiento
burocrtico, la fragilidad de la gestin pblica en el rea social, la excesiva centralizacin, la imitacin
de frmulas extranjeras y el dficit democrtico.

36

al pblico las informaciones y los procesos decisorios gubernamentales 16 CLAD

(2010, p. 7)
Por otra parte, la tradicin de la opacidad como opuesto de la transparencia
coloca en contraste el umbral mnimo de condiciones que debe reunir un rgimen
poltico para ser considerado como transparente, algunos dilemas emergentes
describen la universalidad de significados en los cuales se debate la responsabilidad
y la rendicin de cuentas, rivalizando el carcter privado con el carcter pblico. Por
esta razn, no solo asistimos a una prdida de significados, sino tambin a una crisis
de confianza en las instituciones y sus representantes que en el caso venezolano
alcanza niveles inditos de repudio ciudadano (Kornblith, 2002, p. 29).
Ahora bien, la recuperacin del significado de lo pblico descansa,
primordialmente, en la construccin de instituciones imparciales y permanentes que
privilegien intercambios universalistas, resguardando al Estado y a la Sociedad de la
propensin humana a la concentracin y abuso de poder. En este caso, la
identificacin del Estado y sus estructuras con lo pblico, no agota lo pblico pero
expresa transparencia17:
En cuanto a lo pblico como lo comn a todos, se denota la apropiacin colectiva
de bienes materiales, administrativos y simblicos pertenecientes al patrimonio
pblico, su gestin se encuentra temporalmente a cargo de un servidor pblico que
bajo la figura del mandato dispone de ellos para la satisfaccin de intereses
colectivos. Edificios pblicos, empleados pblicos, bienes pblicos, fondos pblicos
definen un espacio comn orientado por polticas pblicas en entornos mltiples:
salud, educacin, empleo, bienes y servicios, administracin de justicia, cultura,
16

Fundamentado en instrumentos propios del gobierno electrnico, en leyes que obligan al Estado a
divulgar, datos de sus actividades e informacin de los individuos que posean gobiernos. A partir de
tales medidas, la tradicin de opacidad, especialmente de los gobiernos latinoamericanos, empieza a
cambiar.
17
En la presentacin de estos dilemas se emplean posturas como las de Arendt (1993), Rabotnikof
(1993) e Iazzetta (2007) y se reinterpretan orientadas a la transparencia. 18

36

deportes, seguridad, alimentacin, transporte, vivienda, hbitat, finanzas. La

opacidad tiene lugar cuando el servidor pblico ignora este sentido comn y
administra o gestiona en orden a esferas patrimoniales personalistas
Lo pblico como opuesto a lo privado, dibuja un segmento institucional
diferenciado del sector privado, particular o personal, que no responde a intereses
generales sino individuales o pertenecientes en forma exclusiva a un determinado
grupo poltico, cultural, religioso o social. El rgimen que gua la actuacin en este
mundo es totalmente distinto, pues sus principios y reglas son otros. La
incongruencia se genera cuando lo pblico se tramita como privado y lo privado
como pblico, entrando en contradiccin intereses opuestos produciendo opacidad.
La opacidad de las instituciones estatales condiciona y refuerzan comportamientos
en los servidores pblicos, sobre todo en reas y espacios donde el control se disipa
debido a la complejidad del Estado y sus instituciones.
En este contexto, en los actuales momentos en Venezuela los problemas que
origina la falta de transparencia en la funcin pblica no parecen encontrar respuesta
en los marcos regulatorios, as como tampoco en los regmenes de compensaciones
salariales, las respuestas debemos buscarla desde otras miradas del ser humano,
desde su mundo, como posible campo de accin del servidor pblico. 19
En este mundo, los servidores pblicos configuran una nocin de transparencia en
forma compartida (similares), o antagnicas (divergentes), creando prcticas
contraloras donde existen singularidades que requieren ser develadas, lo que conlleva
a indagar Cmo experimentan y viven los servidores pblicos los problemas
asociados a la transparencia? Desde ese mundo, Ser posible encontrar la
comprensin del fenmeno de la transparencia de la funcin Contralora desde las
estructuras esenciales de la conciencia, y de la experiencia intencional,

de los

servidores pblicos de la Controlara General de la Repblica de Venezuela, como

fundamento de la Administracin Pblica en el rea Metropolitana? De esta manera,
36

se busca revelar Qu significados otorgan los servidores pblicos de Control Fiscal

a la transparencia en su mundo de vida laboral? En esta perspectiva, surgen los
siguientes propsitos de la investigacin.
Develar la prctica de la funcin Contralora orientada por

el principio de

transparencia en la Administracin Pblica de los rganos de control fiscal

internos y externos.
Interpretar los significados que adjudican a la funcin Contralora y al principio de
Transparencia los servidores pblicos en funciones de control.
Configurar el entramado relacional que explica las praxis de la funcin Contralora
orientada por el principio de Transparencia en la Funcin Pblica en el contexto
de la Venezuela actual.
Construir un corpus de proposiciones tericas de la praxis de la funcin contralora
orientada por el principio de transparencia de los Servidores Pblicos como
fundamento de la administracin pblica en el rea Metropolitana.
Justificacin del estudio.
La transparencia en la administracin pblica, es el componente bsico del buen
funcionamiento del Estado, originando el accionar responsable de los servidores
pblicos, lo cual hace de ella una herramienta necesaria en el sostenimiento de la
Democracia y, tambin de conflicto, dada las distorsiones que llevan a la opacidad.
Una mayor transparencia permitir un mayor flujo de informacin hacia el
ciudadano con el fin de comunicar, recibir y divulgar, los asuntos pblicos,
permitiendo al poder pblico llevar a cabo polticas de Estado a favor de la
transparencia y rendicin de cuentas. Lograr que no sean solo los funcionarios del
poder ejecutivo los obligados a mantener y promover una administracin

36

transparente, sino los todos los componentes del poder pblico, y alcanzar una mayor
participacin de particulares interesados en los asuntos del Estado. 20
Esta investigacin observa que en

la actualidad la funcin pblica sigue

representando un elemento atractivo para realizar investigacin, en concordancia con

dos ltimos planes de la patria, ms aun un conocimiento de realidades especficas
como es caso de Venezuela, realidad que se presenta acicateada por el problema de la
corrupcin como anttesis de la transparencia. Esta problemtica es una lnea de
trabajo abierta en Venezuela por el Estado durante muchos aos, contenida en los tres
ltimos planes de la patria y manifestado en las diversas alocuciones presidenciales
por cuanto el problema de la transparencia no ha sido estudiado. Sin embargo el
estudio de la transparencia como principio de la administracin pblica venezolana
parece ser poco conocido dentro de la realidad. Cuando se habla de transparencia
existen vacos en el contexto macro, aun cuando solo una mayor participacin activa
de la sociedad garantiza la transparencia, responsabilidad, rendicin de cuentas y
publicidad un fundamento de la legitimidad moral y tica en la que descansa el
sistema democrtico, al ejercer controles formales e informales sobre sus
representantes polticos y el comportamiento de los administradores pblicos
Con el nuevo proyecto poltico y los diferentes planes de la nacin, se hace
necesaria la transparencia de la administracin pblica. Como soporte de este
proyecto poltico en la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela
(2009), en el Captulo V, del Poder Ciudadano, se crea este poder, ejercido por el
Consejo Moral Republicano, integrado por el Defensor del Pueblo, el Fiscal General
de la Repblica y el Contralor General de la Repblica, tienen a su cargo la
prevencin, investigacin y sancin de los hechos que atenten contra la tica pblica
y la moral administrativa, en consecuencia velarn por toda la actividad
administradora del Estado. En consecuencia, y de acuerdo con el contenido en el
Captulo IV, Del Poder Ciudadano, es la Contralora General de la Repblica el
36

rgano de control, vigilancia y fiscalizacin de los ingresos, gastos y bienes pblicos,

as como de las operaciones relativas a los mismos, para lo cual se le otorgan las ms
amplias competencias. 21
La investigacin se realiza en el rea del Distrito Capital-Miranda, por ser enclave
fsico y geogrfico de la mayor actividad central y administrativa del Estado, en
donde el problema de estudio es la transparencia, desde la realidad del servidor
pblico contralor, fundamentada en principios, donde la moral es parte visible de la
tica, y como la accin tica del hombre est impuesta, no es algo de su praxis
natural o cotidiana, sino que forma parte de los cambios que se dan, en la relacin
Estado Sociedad y, los significados e implicaciones que internalizan los Funcionarios
Pblicos de esta administracin, su comportamiento organizacional, comprensin y
sentido que dan a la transparencia (intersubjetiva-compleja).

PRESUPUESTOS TERICOS
Estudios previos.
Desde el siglo pasado la transparencia como principio incluye aspectos como la
publicacin de cuentas y auditoras en los presupuestos del Estado, datos sobre
financiamiento de partidos polticos, significa mostrar una apertura de la
administracin pblica a las personas interesadas en las actividades del Estado y del
resultado de la aplicacin de las polticas del mismo en beneficio de inters pblico.
En aras del inters investigativo, se revisan trabajos relacionados con la
transparencia. Este concepto se utiliza como anttesis en varios contextos tales como
corrupcin, control mercados financieros, de armas, trfico de influencia, nepotismo,
36

gobernanza, contrataciones pblicas. Asumir en lo pblico que transparencia es

proveer a cualquier persona interesada, informacin sobre las operaciones del
gobierno y su administracin, es presentar el accionar pblico de manera clara, tal
como se ha ejecutado, buscando mayor responsabilidad en la rendicin de cuentas.
La investigacin que se desarrolla esta articulada a una lnea de trabajos anteriores
sobre la corrupcin en Venezuela, entre los que destaca el desarrollado por
Monasterio (2003), realizado durante dos dcadas (1980-2000), desde una
interpretacin hermenutica y una complementariedad de tcnicas e instrumentos.
En un primer momento, utilizo diversos textos con el propsito de comprender e
interpretar las causas de la corrupcin en Venezuela desde el texto, artculos de
prensa, revistas u otros rganos de divulgacin que contenan temas relacionadas con
el caso de estudio. Por otra parte, procedi al estudio de documentos, donde las
unidades de anlisis la constituyeron fuentes impresas; informes del Banco Central de
Venezuela; Banco mundial; Contralora General de la Repblica Bolivariana de
Venezuela, informes y publicaciones del Programa de Desarrollo Humano de las

36

Naciones Unidas (PNUD); informes de Organismos Internacionales que describen y

comparan a nivel Internacional el ndice de Percepcin de Corrupcin (IPC);
documentos de los cuales se obtuvieron los indicadores sociales y econmicos, as
como el ndice de Transparencia Internacional para las dcadas estudiadas.
En otra instancia, los datos recopilados de los documentos se vaciaron en matrices
de anlisis. Asimismo, se aplicaron tcnicas de encuesta con cuestionarios en la
poblacin constituida por personal Ejecutivo de niveles altos, medio y apoyo, en
cargos gerenciales en Organismos y Empresas de Sectores Pblicos y Privado,
ubicadas en el Distrito Capital, los Estados: Miranda, Aragua, Barinas, Carabobo,
Nueva Esparta, Gurico, Barinas; Lara y Carabobo,

los sujetos muestrales lo

conformaron 325 unidades (de Organismos e Instituciones del Sector Pblico), y 205
empresas del sector privado, para un total de 530 unidades de los cuales la muestra
definitiva del Sector Pblico se conform con 304 sujetos (94 % del tamao muestral
requerido);en el Sector Privado la muestra definitiva la integraron 235 sujetos (92 %
del tamao muestral requerido), para un total general de 539 sujetos.
La investigadora demuestra que la corrupcin es un componente vinculado al
comportamiento

humano,

como

resultado

de factores

polticos,

jurdicos,

econmicos, sociales y culturales, asociados a componentes especficos de la

administracin, con

races histricas y culturales, genera

injusticia, afectan la

legitimidad poltica, manifiestan debilidad en las estructuras del gobierno,

determinando falta de independencia en las instituciones encargadas de velar por los
controles. Sin embargo, el estudio deja una arista abierta en la dimensin sociocultural y recomienda realizar estudios desde las lgicas emergentes que demandan
el rescate de subjetivo e intersubjetivo en las investigaciones. Desde este vaco, la
investigacin que se desarrolla pretende dar respuesta al fenmeno de la corrupcin,
por consiguiente, permite vincularla al proyecto de investigacin, y comprender
desde una perspectiva fenomenolgica los fundamentos de la transparencia como
componente de la tica y su

relacin con el

funcionarios en su praxis contralora.

36

significado que le asignan los

El modelo desarrollado por Monasterio ayuda a explicar la corrupcin como el

resultado de la opacidad en las econmica, social, poltico, jurdico y cultural,
destacando dimensin poltica como el eje de las otras dimensiones. Este estudio,
deja un vaco de comprensin en cuanto a las prcticas de la transparencia desde la
accin humana, a pesar que muestra una diversidad de resultados inherentes a
prcticas corruptas, recomienda la necesidad de continuar con nuevas investigaciones
centradas en la bsqueda de ese ser que se encuentra en cargos pblicos, mediante el
desarrollo de mtodos de carcter interpretativos.
Aproximarse a una comprensin de los significados de la transparencia en el
entorno gerencial actual con nfasis en las organizaciones pblicas, aparece en la
actualidad como uno de los ms grandes desafos, debido a la crisis axiolgica
instaurada en el modo de vida contemporneo. Las prcticas gerenciales ocurren y se
expresan ante un pblico, ante un entorno, el cual a su vez toma posicin ante su
aparecer. La accin es ntegra, honesta y proba si el entorno la reconoce como
acertada y pertinente; de lo contrario pierde su legitimidad y poder generando
opacidad
En este orden, Polanco (2007), desarrolla una investigacin a partir de lo
encontrado por Monasterio en las dcadas estudiadas, la investigadora aporta nuevos
datos sobre las conductas sociales inherentes a las prcticas de corrupcin en el
ejercicio de la funcin pblica. El estudio es descriptivo no experimental, con un
diseo correlacional; el universo lo forman los Funcionarios Pblicos al servicio de la
Administracin Pblica Nacional, Estadal y Municipal; delimitada por los servidores
pblicos del Ministerio del Poder Popular para las Finanzas, tanto empleados como
obreros (constituido por 411 empleados y 514 obreros, para un total de

925

Funcionarios Pblicos), ), seleccionndose para estudio una muestra del 30 % (277

funcionarios, 123 empleados y 154 obreros).
La investigacin determina la presencia de las acciones corruptas de los
Funcionarios Pblicos. Concluye que el gnero masculino se asocia con la presencia
de comportamientos corruptos en la administracin pblica, mediante conductas
socialmente rechazadas que destacan las faltas a las
36

polticas y normas

institucionales, el abuso de recursos pblicos y el abuso de autoridad aspectos, que

confirman lo expresado por Monasterio y Gorrachategui en relacin al conjunto de
factores, modalidades y relaciones que condicionan los actos de corrupcin en los
organismos pblicos del pas.
Adems aporta diversos marcos tericos administrativos e institucionales de
carcter preventivo, que impiden la

aparicin de acciones corruptas, desarrolla

perspectivas tericas hacia los servidores pblicos, en la aplicacin de controles

previo y posterior para evitar el flagelo de la corrupcin.
Esta investigacin, emprendida desde la tradicin positivista aborda al sujeto como
objetivo independiente de la subjetividad del investigador, limitado por coordenadas
de tiempo, espacio y masa, no discierne sobre aspectos subjetivos de la realidad, por
consiguiente, es de inters de la investigacin profundizar el conocimiento del poder
simblico de la transparencia en el mundo de vida de las personas que laboran en las
contraloras del rea Metropolitana del Distrito Capital-Miranda en la actualidad.
Con ello se pretende superar los resultados de Polanco mediante la comprensin
del significado de la transparencia como principio detrs de cada accin gerencial
pblica la cual descansa en un continuo ir y venir entre el significado objetivo y el
significado subjetivo.
En esta lnea de trabajo, Monasterio. (2008); incorpora nuevos elementos tericos
para el estudio de la transparencia en la Administracin Pblica, en esta oportunidad
desde los planteamientos Moreanos de altruismo y el egosmo como aspectos
inherentes a la condicin del humano como ser bueno y como ser malo. Es decir, el
hombre es unidual, un ser completamente biolgico y completamente cultural, por lo
tanto, hay que pensarlo como un ser dialgico superando los antagonismos,
volvindolos complementarios buscando generen armona.
Este ensayo, aporta al estudio nuevas comprensiones de ser humano en la funcin
pblica, considera la dualidad del ser y la tendencia al egosmo como actitud asociada
a las prcticas poco trasparentes. Por consiguiente, el abordar la moral requiere la
presencia de una conducta tica presente verificable y el comportamiento tico
potencial (no visualizable); es decir, la persona al estar aislada posee una conducta o
36

comportamiento predecible, mientras

que al interactuar con otros sujetos, su

comportamiento es inimaginable. De esta manera, la investigacin que se desarrolla,

considerar la perspectiva de una gerencia pblica permeada por una tica compleja y
difcil de entender.
Siguiendo el trazo de las investigaciones anteriores, Taborda (2008), investiga
sobre la percepcin que tienen los servidores pblicos que laboran en los rganos
contralores sobre la certeza del ndice de Transparencia Internacional (IPC) como
indicador de corrupcin. Intenta dar repuesta al debate que presenta Monasterio 2003
a los planteamientos de Clodosvaldo Russian, ex contralor de la Repblica
Bolivariana de Venezuela (fallecido), con relacin a la veracidad del ndice de
corrupcin. La poblacin de estudio es de 125 servidores pblicos que laboran en la
Direccin de Auditora Interna del rgano Contralor de la Administracin Pblica, 99
empleados y 26 obreros, la muestra la conforman el 30 %, es decir, 30 empleados y 8
obreros.
Concluye con referencia a la percepcin del ndice de Percepcin de Corrupcin
(IPC), que los Funcionarios Pblicos que conformaron la muestra, desconocen y
carecen de nivel conocimientos tcnicos e intelectuales que les permita una real
percepcin del IPC como indicador de transparencia en la Administracin Pblica.
Demuestra que existen principios ticos en el individuo que tienen su base
fundamental en los valores ticos de los servidores pblicos y en las exigencias
morales objetivas del Estado, con toda una base legal como eje reglado para
desarrollar altos niveles de Transparencia como lucha contra la corrupcin en las
Organizaciones Pblicas en el pas.
En esta lnea de investigacin Hernndez (2010), demuestra que la transparencia
es un principio fundamental del Estado para garantizar el acceso de la informacin
pblica y de sus acciones a toda persona interesada en verificar o supervisar la
actividad en los asuntos pblicos, se debe realizar una poltica pblica a favor de la
transparencia y la rendicin de cuentas, examinando de forma constante el ejercicio
del poder, adems, fortalecer el derecho a la informacin como elemento fundamental
a la libertad de expresin.
36

Asume que la transparencia guarda relacin entre la demanda de acceso a

informacin y a los documentos que la conforman, resultando una mayor
participacin en la toma de decisiones, origina as un sentimiento de proximidad en la
comunidad, orientada hacia una mayor motivacin de la administracin pblica a
permitir una mayor participacin de las personas tanto en la informacin pblica,
como en los diferentes quehaceres del Estado, permite as una mayor legitimidad
administrativa, el principio se refiere a la apertura y flujo de informacin de las
organizaciones polticas y burocrticas al dominio pblico.
Demuestra que la transparencia es la mayor intencin de claridad en sus
actividades, a la forma de adoptarlas y al contenido de los mismos. Como resultado
final, este principio se orienta hacia una mayor motivacin de la administracin
pblica a permitir una mayor participacin de las personas tanto en la informacin
pblica, como en los diferentes quehaceres del Estado, logrando as una mayor
legitimidad administrativa.
La transparencia admite la necesidad de un derecho a la informacin, as como el
de cualquier persona al acceso a la informacin pblica, adems, puede sumirse al
Estado como garante de este derecho; que el informar y publicar sea para todas las
entidades que reciban o ejecuten recursos pblicos, as como su respectiva rendicin
de cuentas. Para ello, De Freitas (2010), expresa,

El derecho al acceso a la

informacin pblica es el nuevo paradigma de la gestin pblica (p. 5). Podemos

entender que la corrupcin se concibe bajo dos enfoques: los factores socio culturales
que explican la presencia de la corrupcin, y el problema de gobernabilidad y calidad
democrtica, esta ltima ha contribuido a una postura de tolerancia y pasividad frente
a este fenmeno.
Aporta nuevos elementos a la compresin de la transparencia en la praxis de la
gerencia en Venezuela la investigacin desarrollada por Gonzlez (2011), el estudio
terico aborda la Gerencia Poltica del Estado en Venezuela, desde el anlisis del
discurso poltico realizado desde

la gerencia del sector pblico en el periodo

comprendido entre los aos 1999 al 2009, donde el constituyente principal son las
acciones y no los sujetos, logrando un comprensin de la praxis de la gerencia
36

poltica, incluye la revisin de 238 discursos, alocuciones, entrevistas al Presidente

Hugo Chvez en el perodo 1999-2010, de los cuales se seleccionaron 15 de ellos
como muestra de estudio tomando en cuenta

la existencia de 4 categoras de la

gerencia como son la planificacin, organizacin, direccin y control.

Analiza cmo se va estructurando el significado en los distintos niveles del texto
desde las microestructuras hasta las macroestructuras, la cual define el significado
como un todo nico (p. 28). Esta investigacin, se realiza desde la concepcin de
Van Dijk (1998, 1999) en relacin a los elementos culturales que parten de la
valoracin del contexto como eje de conocimiento y comprensin fundamental, una
proposicin comprensiva del fenmeno gerencial a saber: que la lnea de la gestin
natural del ser humano como un ser vivo particular, tiene base biolgica que
determina esa accin, la cual se expresa en los significantes del lenguaje.
La investigacin abre un espacio para el debate de la trasparencia, que comienza
por asumir para nuestra investigacin la dcima cuarta premisa La moral como
dimensin axiolgica en el proceso de control de la gerencia pblica (p. 148), define
como legitimo aquel gobierno que es aceptado por la mayora de los ciudadanos de
un determinado Estado, y percibir el poder como el instrumento o la fuerza que usa el
Estado para hacer respetar el orden, adems, el discurso poltico legitimado proviene
de la aceptacin por la mayora del pueblo.
Permite al investigador la comprensin de la transparencia en la funcin
contralora, asumir la moral como categora terica a desarrollar en la construccin de
la investigacin, logrando comprender la posicin de Monasterio y Gonzlez (2012),
en su estudio repensar la tica como una extensin de lo humano (p. 113). En el
caso de una toma de decisin, una actuacin es guiada por un sentir de la valoracin
del bien hecho valorado por creencias y actitudes. Para complementar este actuar, se
requiere explicitar los mnimos morales que una sociedad democrtica debe
transmitir, que son sus principios, valores, actitudes y hbitos a los que no se puede
renunciar, pues al hacerlo sera renunciar a la propia esencia del ser social. Tal vez no
puede responder a todas las aspiraciones que conllevara el cumplimiento de una tica

36

de mximos, pero es el costo por pretender ser recorrida y traspasada todos los
encargados de la administracin pblica.
En este trayecto investigativo sobre la transparencia y la corrupcin, irrumpe la
investigacin de Chourio (2013) realizado a los voceros comunales y gerentes
pblicos seleccionados del rea Metropolitana de Caracas compuesta por los
Municipios Libertador, Chacao, Sucre, El Hatillo y Baruta, eje donde se instaur la
investigacin. Entre los diversos aspectos estudiados expone la tica como una
condicin

exigida para el manejo de los recursos pblicos necesaria en los

procesos gerenciales de las organizaciones pblicas. Unida indisolublemente a la

publicidad y la rendicin de cuentas, es decir, la gestin de lo pblico no pueden estar
ocultos a los ciudadanos, todos pueden conocerlos, la informacin se encuentra
abierta y disponible para ser evaluada o revisada por cualquier ciudadano. Esta
investigacin, seala que para la construccin de transparencia en lo pblico se
requiere comprender lo pblico como opuesto a privado (p.p. 284, 286).
El autor logra incorporar otro elemento al estudio de la trasparencia como es la
tica, entendida como una condicin bsica para el manejo de los recursos y fondos
pblicos, entendiendo lo pblico como lo perteneciente al pueblo a todos, por lo cual
hay que administrarlo correctamente, esta acepcin de lo pblico determina cuatro
rasgos que definen y sustentan la transparencia, a saber, lo pblico como lo comn a
todos, lo pblico como lo opuesto a lo secreto, lo pblico como lo opuesto a
intercambios particulares y lo pblico como lo opuesto a lo privado.
En la lnea de trabajo sobre la funcin pblica, resalta la presentada por Romero
(2014), investigacin enmarcada desde la tradicin hermenutica, especficamente la
de Paul Ricoeur en relacin al concepto de mmesis desde su origen. La mmesis,
para Aristteles, es la imitacin de la naturaleza con fines artsticos, de manera
diferente, es la reproduccin del mundo para transformarlo en arte (pintura, msica,
literatura), la investigacin logra unir la fenomenologa con la hermenutica,
retomando el concepto de mmesis para hablar del tiempo y de la narracin,
entendiendo el tiempo como lo que hay antes y despus de la accin, en el problema
de estudio.
36

Romero muestra como la trasparencia en la funcin pblica tiende a degradarse

ocasionando el fenmeno de la corrupcin (poltica y administrativa), trmino
opuesto a la transparencia, entendida como abuso de poder mediante la Funcin
Pblica para beneficio personal o de unos pocos (p.63). Propone la necesidad de
aplicar la tica y la poltica en el servicio pblico, para lograr

se traduce

transparencia, accin responsable, conducta virtuosa, espritu de servicio a la

comunidad, satisfaccin de las demandas y necesidades de las personas, mejora de la
vida de los ciudadanos, y es un ingrediente vital para la creacin y el mantenimiento
de la confianza en la administracin e instituciones del Estado Venezolano.
El recorrido por el estado de arte del estudio, refleja una lnea emergente para este
proyecto en el estudio de las organizaciones pblicas en Venezuela. En sntesis, las
investigaciones presentadas conforman un tejido significativo que refleja el valor e
inters del fenmeno de estudio, Comprender y explicar la problemtica de la
trasparencia tiene una tradicin y una historicidad en las ciencias administrativas,
especficamente en la administracin pblica.
Referentes Tericos
La Transparencia como categora de anlisis en la Administracin Pblica.
La administracin como ciencia que tiene su propia doctrina, determinada por la
naturaleza de los objetos que comprende; tiene sus elementos legislativos designados
por la naturaleza de las cosas cuyo arreglo le corresponde. Lo cual segn Guerrero
(2010), est avalado por Bonnin (1809), quien afirma la administracin pblica
emana de un principio primigenio de la necesidad social: el gobierno Fundamenta su
teora de la administracin como una ciencia social cuando expone La
administracin pblica slo es posible all donde cuaja la nacin y se decreta la
igualdad jurdica de todos los hombres Podemos admitir

el gobierno como la

administracin suprema del Estado, La administracin pblica tiene la gestin de los

asuntos comunes respecto de las personas, de los bienes y de las acciones del
36

ciudadano como miembro del Estado, y de su persona, sus bienes y sus acciones
como incumbiendo al orden pblico (p. 33, 99). Posteriormente, la denota como una
fortaleza que permite el avance, direcciona las personas organizadas y sus cosas.
Caracterizada por su naturaleza propiamente estatal como resultado de lo pblico,
por principio es un atributo del Estado, y slo la podemos revelar como una
organizacin poltica de la sociedad que lo origina, el fin de la administracin pblica
es buscar y realizar lo til al inters pblico de la comunidad. Es Bonnin (1809),
quien expone, la administracin pblica es quien tiene la gestin de los asuntos
comunes respecto de la persona, de los bienes y de las acciones del ciudadano como
miembro del Estado, y de su persona, sus bienes y sus acciones como incumbiendo al
orden pblico (Ob. Cit. p 106).
La transparencia en la Administracin Pblica, es la exigencia de presentar y
rendir al examen la informacin relativa a la gestin pblica, al manejo de los
recursos que la sociedad le confa, a los criterios que sustentan sus decisiones y a la
conducta de los servidores pblicos (Cotino. 2003, p. 29), debe contener el derecho
de acceso a los documentos, publicidad de normas, posibilidad de tener interlocutor
en su relacin con la administracin, e identificacin de los servidores pblicos en
contacto con los actos administrativos que relaciona. Entiende la transparencia como
un concepto borroso que rene normas e instituciones del sistema poltico,
econmico, financiero, y administrativo, unida a la apertura, participacin, publicidad
y acceso a la informacin pblica (Cotino, 2005. p.726).
La funcin contralora en la Administracin Pblica.
Una de las tareas propias del Estado es el control de gestin de sus operaciones,
con el propsito de salvaguardar los recursos y bienes que integran el patrimonio
pblico lograr el cumplimiento de las polticas, misin, objetivos, metas, planes,
programas y presupuestos y garantizar la rendicin de cuentas.
El Control Fiscal es un principio fundamental del Derecho pblico, como elemento
bsico del Estado de Derecho Pblico y como uno de los elementos bsicos del
36

Estado de Derecho, es saber su por qu y para qu, principios, modalidades y formas;

aceptar la necesidad de su existencia, y , la certeza de que nicamente subyugado a
principios constitucionales bsicos podr desenvolverse y desarrollar la accin
institucional dentro de un Estado, y solo se da en un Estado Democrtico (Araujo,
2012, p. 60) .
En su alcance legislativo, los titulares de las funciones estatales y, de manera
concreta de la funcin administrativa, estn sometidos en toda su amplitud y alcance
de todo su accionar pblico, en el entender de un Estado de Derecho, a diferentes
controles pblicos, los cuales van hacer efectivo el principio de legalidad y eficacia,
es decir, ninguna actividad administrativa debe contrariar a una norma jurdica
vigente, implica la exigencia una atribucin legislativa formal. Se enuncia como
sistema el control pblico sobre la Administracin Pblica. De donde la nocin de
control pblico segn Giannini, citado por Araujo, nace como expresin de la ciencia
de la Administracin, como comprobacin de regularidad de una funcin propia o
ajena. Dos elementos configuran el control, una funcin y normas. Funcin que puede
recaer sobre una persona fsica o grupo de ellas, de un ente (centralizado o no), o de
una cosa en cuanto pueda cumplir una funcin (funcin virtual) (ob. cit. P. 62), y la
norma o regla, con la cual se hace la comprobacin de la regularidad o irregularidad
de una funcin. Para la nocin de control tales normas pueden ser escritas o no, estas
normas pueden ser escritas o no, son simplemente reglas de prcticas.
La clasificacin del control pblico responde a la finalidad o naturaleza;
oportunidad; objeto; ubicacin del rgano o del titular del control o de la actividad
contralora; y vinculacin de los rganos entre los que establecen la Actividad de
Control (ob. cit, p. 68). De estas, la actividad establece el Control Legislativo; el
Control Administrativo; y el Control Jurisdiccional. Con relacin al Contenido, lo
hace en cuatro reas; Control de Legalidad, referido al conjunto de normas jurdicas
que regulan la conducta del rgano o ente pblico controlado; Control de Mrito,
corresponde a la revisin de los aspectos constitutivos del mrito, es decir, la
oportunidad y conveniencia de la actividad controlada.; Control Fiscal, por cuanto las
tareas administrativas son de tipo econmicas, el control fiscal no solo verifica el
36

cumplimiento de la legalidad, controla tambin los principios de buena gestin

econmica, eficacia y eficiencia del gasto pblico (Art. 287 de Ley Orgnica de la
Contralora General de la Repblica y del Sistema Nacional de Control Fiscal
(LOCGRBV).
Por ltimo, el Control de Gestin y Resultados, considerado la forma ms
avanzada de expresado a travs de mecanismos que buscan evaluar y controlar los
resultados generales de la gestin. Verificar y evaluar como los entes pblicos
realizaron su actividad, consonancia con decisiones, planes y programas
preestablecidos, cumplimiento o no de los objetivos y metas previstas, uso y
aplicacin de recursos al servicio de la administracin Pblica.
Las perspectivas ticas y morales para la comprensin de la Trasparencia en
la Administracin Pblica.
El considerar al individuo en su complejidad, define lo humano como una
amalgama de lo social, la especie y el individuo, esta relacin entre ellos es nica,
complementaria y opuesta. Morin (2008) afirma que el hombre surge como un ser
dual, con presencia de lo bueno y de lo malo, es altruista y a la vez egocntrico, en l,
la tica se manifiesta en forma imperativa, como requerimiento moral, que se
sospecha con un nimo de la intimidacin de un deber, considera las fuentes de la
tica como naturales previas a la humanidad, mediante un principio de insercin,
transmitida genticamente. Por lo tanto, el sentido de comunidad es y ser fuente de
responsabilidad y solidaridad, ellas mismas fuentes de la tica. (pp. 25, 32,57)
La tica tiene dos objetivos, vencer

el egosmo y desarrollar la nobleza, es

consolidar el pensamiento humano para lo bueno y lograr su progreso, las buenas

acciones se conducen con actos morales como comportamientos individuales hacia
los otros y a la comunidad, dando origen al principio de religacin tica
La vida actual ha generado roturas ticas en la relacin trinitaria

individuo

sociedad especie, se dispensan mayor valoracin a lo poltico, econmico, cultural

que a la tica en s, luego la independencia tica tiende a responder a la utilidad y
36

eficiencia, mas no a lo moral, generando en la actualidad crisis en valores que

incorporan los procederes ticos y, manifiesta que la crisis tica se generaliza en la
religin, el individuo, la especie y la sociedad (Morin, 2006, p. 32). La manera de
solucionar esta situacin, es retornar a las fuentes universales hombre donde se
presentaran nuevas religaciones con el otro, con la humanidad, con la comunidad y
una reinsercin con el universo. Lo que permitir una afirmacin humana que est
en la poesa, la religacin y el amor. La tica es la religacin y la religacin es la
tica (ob. Cit, p. 43).
La tica se debe corresponder con la honestidad y el recato, determinado por
reglas y normas producidas por el hombre para controlar la conducta en las
organizaciones y en la sociedad, fundamentando para ello, un compromiso que
admitira una persona independiente capaz de distinguir lo malo y lo bueno, lo
altruista de lo egosta. Proyecta la tica de la razn (de la comprensin), como un
arte de vivir que nos pide, en primer lugar comprender de manera desinteresada...
pide argumentar y refutar en vez de excomulgar y anatematizar (Morin, 1999, pp.
50-51).
Morin afirma, esta Comprensin no exonera ni incrimina, fomenta la
introspeccin, al orientarse hacia el bien pensar, al aprehender en conjunto el texto y
el contexto, el ser y su entorno, lo local y lo global, lo complejo, reconoce la
complejidad humana, social e histrica, y comprende los extravos, derivas,
posesiones (Morn, 2006. P. 71); la introspeccin, busca la comprensin de nuestras
debilidades, es el camino al entendimiento y comprensin del otro. Reconoce que el
dejar de tomar posiciones de juez en todos los sucesos, permite emerger una tica de
la solidaridad y de la no dominacin, concibe la tica como la perspectiva humana
para evolucionar hacia el bien,

busca satisfacer las necesidades del individuo,

otorgarle mejor calidad de vida y obtener el bien comn.

La perspectiva social del control y la Transparencia desde la teora de Niklas
Luhmann.

36

La Administracin Pblica puede tener mltiples miradas desde distintos mbitos,

una, la sistmica social. Desde esta comprensin siguiendo los postulados de
Luhmann (1998), la Administracin Pblica vista dentro del Estado, constituye un
sistema social, cuya estratificacin societal y complejidad se despliega mediante un
acoplamiento autnomo al mega sistema denominado Sociedad. De esto modo, es
importante aproximarnos a las lgica sociales que subyacen en esta interaccin para
comprender el control y la transparencia como fenmenos sociales. Luhmann (1991,
2005, 2007, 2011) sostiene que la sociedad moderna se caracteriza por una profunda
crisis de racionalidad, expresada en un dficit estructural de integracin social
derivado

de

expansiones

sistmicas

incontrolables

en

sus

consecuencias;

especficamente, de los riesgos del desarrollo cientficotecnolgico y econmico:

() lo cierto es que orientndose por representaciones humanas se han tenido tan malas
experiencias, que ante ellas se debera estar prevenido. Al respecto, puede pensarse en las
ideologas de la raza y en la distincin entre elegidos y malditos, en la doctrina prescrita por el
socialismo, o en lo que significan para los norteamericanos la ideologa melting pot y el
American way of life. (Luhmann, 2005: 11).

Luhmann no pone en duda que un orden social diferenciado en sistemas

autnomos, como son la poltica, el derecho, la ciencia, la economa, implique
desconocer o desatender el problema de representar la unidad de la sociedad ante la
incapacidad de un sistema de integrar la totalidad social, pues cada sistema slo opera
con su respectiva lgica parcial: poltica-poder, economa-escasez, arte-originalidad,
intimidad-amor, ciencia-verdad, control-transparencia (Luhmann, 1993). Por ello, es
la propia diferenciacin semntica la que permite una descripcin especializada sobre
la sociedad y sus controles,

la que impide que se pueda acudir a un cdigo

generalizado para la descripcin unitaria del orden social, como lo pretendi ser el
derecho (Durkheim, 1985; Weber, 1999; Kelsen, 1981). Segn Luhmann (2007), el
camino escogido por Durkheim (1985) para describir los descontroles en la sociedad
contempornea desde las caractersticas de la diferenciacin social es clausurado por
la diferenciacin social misma. Por esta razn Luhmann (1998) propone un nfasis
social sistmico:
() hoy podemos ver y tenemos que aceptar que los valores de un sistema funcional no son
valores morales. No tiene mucho sentido juzgar la propiedad en contraste con la no propiedad
en trminos morales, es decir, en trminos de si una es moralmente buena y la otra mala (); el
alejamiento de la moralidad de estas esferas es exigido por la moralidad misma. Sera una

36

afrenta a nuestra sensibilidad moral si un partido en el poder se considerara a s mismo

moralmente superior slo porque en ese momento detenta la mayora. (p. 99)

Es posible concluir desde esta mirada, que no es viable desarrollar una

racionalidad general que trascienda las operaciones particulares de los distintos
sistemas: la misma diferenciacin funcional erosiona las posibilidades de una
coordinacin social total unidireccional (Luhmann, 2007). Esta aseveracin resulta
comprensible cuando se ilustran de un modo ms detallado las implicancias del
proceso de diferenciacin funcional. Cada sistema tiene su propia funcin. El
movimiento central de la diferenciacin funcional para encauzar problemas sociales
es la combinacin de alta abstraccin comprar cualquier bien requiere de dinero;
prohibir una conducta exige validez legal; formar una pareja demanda seguir las
reglas del amor (Luhmann, 2007).
Aproximarnos al control y la transparencia como fenmenos que dan cuenta de la
Teora de los Sistemas Sociales Luhmannianos, implica que el abordaje terico de la
investigacin que se proyecta, considerando siguientes aspectos de la propuesta
terica de Luhmann:
La observacin sistmica social, cmo se autoobserva y cmo es observado el
sistema. De esta forma el sistema puede administrar tanto la observacin interna
como la externa. Estos tipos de observacin presuponen la diferencia sistema-entorno
y pueden tener significado relevante para una teora del control y la transparencia que
se centre en cmo la administracin pblica actual es observada y cmo se
autoobserva. La observacin tica de segundo orden puede garantizar su auto y su
heterorreferencia.
La diferenciacin Sistema-Entorno, necesita un transparente conocimiento de
lo que se comprender con el concepto de sistema. Debemos cuidarnos de pensar que
un sistema funcional es una ente o un rea de resplandor y realizar un esfuerzo de
meditacin terica con miras a comprender que un sistema es una disposicin
procedimental que maniobra autogenerndose en la constante discrepancia con
relacin

a su entorno a partir del cierre de una razn operacional conveniente

36

(Luhmann, 1991). Pero, tericamente esto es insuficiente, es necesario adems poder

establecer una diferencia entre el sistema y el entorno.
La autodeterminacin y el control en los sistemas sociales, la organizacin de
un sistema enva al rea de realizacin

autopoitica de diferenciaciones que le

consiente proveer una estructura o forma concreta y ser visible por observadores
ubicados en diferentes lugares. Esto justamente es lo que ilustra la dinmica de
control y transparencia dentro del sistema Administracin Pblica (Luhmann, 2007).
Como correlato de tales operaciones, el sistema diferencia una dimensin semntica,
que es el nivel de transparencia de sus operaciones.
Los elementos constitutivos del control y la transparencia en los sistemas
sociales, los aportes tericos Luhmannianos permiten establecer que en la formacin
de transparencia y control los sistemas sociales requieren: sentido, funcin,
comunicacin, identificacin y diferenciacin, acoplamiento y doble contingencia.
Las borrosidades y opacidad dentro del sistema ocurren cuando la dinmica de estos
elementos se entraba o confunde.
La posibilidad de un meta-control y un auto-control (controlself), sustentar la
transparencia y el control bajo la perspectiva de Luhmann (2005) obliga a consentir a
la demanda de que lo legal se direccione hacia lo moral (de forma positiva o
negativa), y polticamente legtimo (sea lo legal al gobierno y lo ilcito a los
opositores; o viceversa); en virtud de las nuevas condiciones sociales en las que opera
el control y debido a que para enfrentar esas condiciones (complejidad estructural y
divergencia valrica) se diferencia en torno al cdigo legal-ilegal. La gran estrategia
de control segn Luhmann (2005) es que el sistema, alcance un grado de indiferencia
que le permita normar a partir de criterios y operaciones exclusivamente
autogenerados (meta-controles y auto-controles).
Esto no sera incompatible, para Luhmann (2005), con el empleo del derecho
(garantizar posibilidades legales) ni con su mtodo de eventualidad (la justicia). Lo
significativo para percibir esta actitud es ubicarse en una perspectiva ejecutora: Slo
el sistema controla al sistema, es la tcnica que proporciona la reproduccin

36

recursiva del observacin y la transparencia a travs de disposiciones oportunas,

avalando as su independencia en relacin con otros sistemas (Luhmann, 2005).
De este modo, el abordaje de la transparencia y el control en la Administracin
Pblica como sistema social, requiere un horizonte social de comprensin con
elevada caracterizacin social especializada en la sistematizacin de una dificultad
propia: la educacin en refrendar capacidades alcanzadas; la poltica en la ejecucin
de medidas conjuntamente vinculantes; el derecho en mantener las esperanzas
formales. Por esto todo universo social en especfico es insuficiente y ajeno en
relacin a las otros contrariedades sociales (Luhmann, 2007). Justamente por lo
anterior la economa no puede solucionar problemas estticos ya que no cuenta con
las herramientas, como el derecho no puede procesar problemas religiosos
(Luhmann, 2007).

36