DICTAMEN RECAIDO EN LOS PROYECTOS DE LEY N°

3482/2009-CR Y 3775/2009-PE, QUE PROPONEN UNA

LEY DE PROTECCIÓN Y GARANTÍAS A LAS
REMUNERACIONES

¿Cómo aportó este Balance Financiero en las decisiones de política pública?

Documento: Balances del Sistema Financiero Peruano 2004-2008

Autor: Miguel Angel Martín. Centrum-PUCP

Desde el año 2004, el CIES encarga un Balance Anual del Sistema Financiero dirigido a la
prensa. En diciembre de 2008, el análisis puso al descubierto que algunas casas comerciales
cobraban tasas de interés efectivas anual (TEA) mayores a 300%. Estas tasas se ocultaban
mediante comisiones y una serie de otros rubros. No había normas que regularan la publicidad
de bancos u otras entidades financieras en cuanto a transparencia de las tasas de interés.
Cuatro días después de la conferencia de prensa, la Superintendencia de Banca y Seguros
(SBS) emitió una normativa obligando a las entidades financieras a transparentar todos los
conceptos de cobro en una sola TEA, que debía aparecer en sus páginas web. Por su parte, la
SBS anunció que su portal virtual también publicaría dicha información de manera
consolidada. Esto permitió más información para los clientes y favoreció la competencia.

Paralelamente, el autor del Balance, Miguel Angel Martín, inició una campaña en defensa del
consumidor de servicios financieros. En el 2009, en medio de una creciente cantidad de
denuncias por cobros elevados por consumo mediante tarjetas de crédito, el Presidente de la
República, Alan García, anunció en su mensaje presidencial de fiestas patrias que el Ejecutivo
presentaría un proyecto del Código de Consumo pues los consumidores necesitaban
“defenderse de cosas concretas y diarias, como el sobrecosto de las tarjetas de crédito…”.
Tras dicho anuncio, el CIES encargó a Martín encabezar un grupo de académicos, funcionarios
públicos de defensa al consumidor y expertos para proponer una regulación de tarjetas de
crédito en dicho Código, la misma que fue alcanzada al Jefe de Estado.

Otra denuncia, sustentada en el Balance de Martín del 2008, es la inexistencia del derecho
de unos dos millones trabajadores a elegir entidad bancaria para el depósito de sus
remuneraciones, lo cual incrementa la concentración del mercado bancario. Este documento
ha sido recogido por la Comisión de Trabajo del Congreso de la República para proponer la
Ley de Protección y Garantías a las Remuneraciones, la que a la fecha se viene debatiendo
para su aprobación (ver páginas 4 y 5 del pre dictamen adjunto)

CIES, marzo del 2010

 DICTAMEN RECAIDO EN LOS PROYECTOS DE LEY N°
3482/2009-CR Y 3775/2009-PE, QUE PROPONEN UNA
LEY DE PROTECCIÓN Y GARANTÍAS A LAS
REMUNERACIONES

PREDICTAMEN DE LA COMISIÓN DE TRABAJO

Periodo Legislativo 2009-2010

Señor Presidente:

Han ingresado para dictamen de la Comisión de Trabajo, los Proyecto de Ley

N° 3482/2009-CR, presentado por la Congresista Alda Lazo de Hornung; y
3775/2009-PE, presentado por el Poder Ejecutivo; que proponen una ley que
establece el derecho de los trabajadores a elegir la entidad donde se le
depositen sus haberes.

Dicho proyectos tiene como primera comisión dictaminadora a la Comisión de

Trabajo y han sido derivados a la Comisión de Economía, Finanzas e
Inteligencia Financiera, como segunda comisión.

La Comisión de Trabajo, en su ..... Sesión Ordinaria del ... de marzo de 2010,

ha acordado por mayoría/unanimidad aprobar el Dictamen recaído en el
proyecto de ley antes mencionado.

1. DESCRIPCIÓN DEL PROBLEMA

Señala el Proyecto de Ley N° 3482/2009-CR que, según la SBS, unos dos

millones de trabajadores reciben el abono de sus remuneraciones a través del
sistema bancario, lo que es ventajoso tanto para trabajadores y empleadores.
Sin embargo, citando a Miguel Ángel Martín Mata, al no existir el derecho de
los trabajadores a elegir la entidad bancaria para el depósito de sus
remuneraciones, se producen imperfecciones en el mercado bancario. Es el
caso que sólo unos pocos bancos han creado programas de beneficios para los
pagos de remuneraciones, siendo que si hubiera libertad de elección las
entidades financieras estarían motivadas a ofrecer mayores ventajas a los
trabajadores, por una mayor competencia.

El Proyecto de Ley N° 3482/2009-PE señala como propósito proteger el pago

de los derechos laborales mediante el uso del sistema bancario a fin de dar
certeza sobre los pagos y su cuantía, evitando el fraude o simulación de pago
de remuneraciones. La norma está dirigida a los casi 900 mil trabajadores (42%
de la población laboral formal) que recibe sus remuneraciones fuera del
sistema bancario. Asimismo, se considera que será la microempresa el sector
más favorecido, pues el sector con menos bancarización. Así sólo el 4% de las
empresas con 10 o menos trabajadores pagan remuneraciones mediante
cuenta bancaria, mientras que el 85% de las empresas con más de 100
trabajadores realizan el pago de haberes mediante el sistema bancario.

2. CONTENIDO DE LA PROPUESTA DE LEY

El Proyecto de Ley N° 3482/2009-CR propone modificar el artículo 18° del

Decreto Supremo N° 001-98-TR, Normas reglamentarias relativas a obligación

de los empleadores de llevar Planillas de Pago, incorporando dos párrafos

adicionales señalando lo siguiente:
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• En el caso de que el trabajador elija el pago de remuneraciones a través de

terceros debe comunicar por escrito al empleador la entidad bancaria
elegida, al menos con diez días de anticipación a la fecha de pago. El
mismo trámite se sigue para variar de entidad bancaria.

• En caso que el trabajador no informe sobre su elección, se faculta al

empleador para que realice el depósito de la remuneración del trabajador en
la entidad bancaria más cercana de la provincia o de la provincia de mas
fácil acceso al trabajador.

El Proyecto de Ley N° 3775/2009-PE propone lo siguiente:

• Aplicación de la ley tanto al sector privado como público

• Pago de remuneraciones y derechos laborales en dinero a través del

depósito en cuanta de una empresa del sistema financiero.

• Libre elección por parte del trabajador.

• Cuentas libres de cobros por mantenimiento o cargos por conceptos

similares.

• Intangibilidad de las remuneración; sólo habrá compensación de créditos si

hubo autorización expresa del trabajador.

• Incumplimiento de obligaciones del empleador se califican como graves y

muy graves.

• Aplicación progresiva para empresas de 10 o menos trabajadores.

3. SITUACION PROCESAL DE LA PROPUESTA

Las iniciativas legislativas presentadas cumplen con los requisitos generales y

específicos establecidos en el Reglamento del Congreso de la República, por lo
que la iniciativa mencionada es admitida para estudio, conforme al Artículo 77°
del Reglamento.

4. MARCO LEGAL

Constitución, artículos 2°, inciso 14, 24°, 61°, 65° y 87°.

Ley 28194, Ley para la lucha contra la evasión y para la formalización de la

economía, artículos 4° y 6°.

Decreto Supremo N° 047-2004-EF, Reglamento de la Ley N° 28194.

Decreto Supremo N° 001-98-TR, de la Obligación de llevar Planillas de Pago,

artículo 18°.
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5. OPINIONES RECIBIDAS

Sobre el Proyecto de Ley N° 3482/2009-CR se han recibido las siguientes

opiniones

a) De la Asociación Peruana de Consumidores y Usuarios (ASPEC), mediante

Oficio N° 220-2009-ASPEC/PRES, señalando que la propuesta respeta la
libre elección de los usuarios, promueve la competencia entre empresas
financieras, elimina la artificial concentración bancaria, que distorsiona el
mercado, y abre la posibilidad que nuevas empresas se interesen en operar
en el Perú.

b) De la Cámara de Comercio de Lima, mediante comunicación

P/277.10.09/GL, señalando que la propuesta pretende corregir la
imperfección de la norma actual, dando la oportunidad al trabajador de
elegir la entidad bancaria depositaria. Asimismo, la norma propuesta
respeta el derecho a la libertad de contratación.

c) Del Ministerio de Trabajo, mediante Informe N° 123-2009-MTPE/%,

proponiendo algunas modificaciones al texto propuesto y reservando
opinión, en tanto vienen preparando una propuesta sobre la materia.

d) De la Sociedad Nacional de Industrias, mediante comunicación DL-SIN/118-

2009, señalando lo siguiente: que no se considera a las pequeñas y
microempresas que no cuentan con la tecnología necesaria para el pago de
remuneraciones mediante cuenta bancaria. Asimismo, considera que el
proyecto está dirigido a las grandes ciudades, donde se asientan las
entidades bancarias, donde los trabajadores tendrán la opción de elegir la
entidad financiera. Se considera que se atenta contra la libertad de
contratación, pues son las empresas empleadoras las que deben poder
elegir la entidad donde depositar las remuneraciones.

Sobre el Proyecto de Ley N° 3775/2009-PE se ha recibido la opinión de la

Superintendencia de Banca, Seguros y Administradoras de Fondos de
Pensiones, mediante Oficio N° 3615-2010-SBS, mediante el cual se proponen
modificaciones a los artículos 3°, 5° y 7° del texto del proyecto de ley.

6. ANÁLISIS

Actualmente, conforme se desprende de lo dispuesto en los artículos 4° y 6° de

la Ley N° 28194, Ley para la lucha contra la evasión y formalización de la
economía, existe la obligación de todos los empleadores de realizar el pago de
remuneraciones a través del sistema financiero nacional, cuando aquellas
alcancen o superen los 3,500.00 nuevos soles.
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Sin embargo, como bien se señala en el proyecto de ley, el problema que se

plantea es el de la elección, siendo el caso que actualmente es el empleador
quien decide la entidad financiera a utilizar1. A decir de los expertos, a

diferencia de lo que sucede en otros países, como sería el caso de Estados

Unidos, España y otros países de Europa y Argentina, en el Perú es el
empleador el que decide la entidad financiera. Lo cierto y real es que el artículo
18° del Decreto Supremo N° 001-98-TR no señala que sea un derecho del
trabajador.

Como consecuencia de ello, las entidades financieras se han especializado en

ofrecer servicios para las empresas y no para los trabajadores. Esto es, los
beneficios por la bancarización de remuneraciones se diseñan para las
empresas y no para el trabajador. Pero sobre todo, trae como consecuencia
una fuerte concentración bancaria. Así, se señala lo siguiente:

Esta fuerte imperfección del sistema se traduce en las siguientes consecuencias:

• Bajas tasas de interés: las tasas de interés de los principales bancos en las
cuentas que se depositan los sueldos son bajísimas (entre 2% y 2.5%),
mientras que la tasa de interés de referencia fijada por el BCRP es actualmente
5.25%.

• Nuevos Bancos: ya que no permite que los nuevos bancos que entren al
sistema puedan ofrecer cuentas nómina a los consumidores y la obtención de
los clientes bancarizados (que principalmente son los empleados de las
empresas) sea muy difícil.

• Por otro lado, dicho sistema hace que los bancos prioricen sus servicios hacia
las empresas y más si éstas son grandes (puesto que traerán mayor número
de empleados en planilla). Inclusive, les ofrecen tasas de préstamos
comerciales extremadamente bajas (8.60% en Soles) a cambio de llevarse la
planilla de sus empleados.

• Fuerte concentración de los depósitos: esto hace que el Perú tenga la

concentración de depósitos más fuerte de toda Latinoamérica.

(Miguel Angel MARTIN M. y Roddy RIVAS-LLOSA M., Un balance del sistema financiero
peruano para el año 2007. Lima, CIES, Enero 2008)

En efecto, como puede verse del cuadro siguiente, más del 70% de los
depósitos se encuentran concentrados en los tres principales bancos del Perú,
pero no sólo se parecía eso, sino que es una tendencia creciente.

1 Miguel Angel MARTIN M., Banca y Finanzas. Reformas necesarias para fomentar la transparencia y competencia

bancarias. En Contabilidad y Negocios, Revista del Departamento Académico de Ciencias Administrativas. PUCP,
Año 2, Número 4, Diciembre de 2007, pp. 32-37. Igualmente, del mismo autor, Desafíos para el Sistema Financiero.
En Revista Business, Junio 2006, pp. 28 – 29, http://www.lifien.com/download/Business%20010606.pdf. También
Miguel Angel MARTIN M. y Roddy RIVAS-LLOSA M., Un balance del sistema financiero peruano para el año
2007. Lima, CIES, Enero 2008, 46 pp.
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Miguel Angel Martín: Balance del Sistema Financiero Peruano para el año 2008. CIES –
ESAN, Febrero 2009, p. 44.

Si a ello agregamos que son las entidades bancarias las que concentran la
mayor participación del sistema, tenemos que la concentración es mayor, como
se aprecia del cuadro siguiente.

Tal situación constituyen vulneración de dos principios rectores fundamentales

de la Constitución: la protección de los derechos de los usuarios y
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consumidores y la libre y leal competencia, señalados en los
artículos 61° y 65° de la Constitución. El Tribunal Constitucional (EXP. N.°
3315-2004-AA/TC), en relación al artículo 65°, ha señalado lo siguiente:

9. El artículo 65 de la Constitución prescribe la defensa de los consumidores y usuarios, a través de

un derrotero jurídico binario; a saber:
a) Establece un principio rector para la actuación del Estado
b) Consigna un derecho personal y subjetivo.
En el primer ámbito, el artículo 65° de la Constitución expone una pauta basilar o postulado
destinado a orientar y fundamentar la activación del Estado respecto a cualquier actividad
económica. Así, el juicio estimativo y el juicio lógico derivado de la conducta del Estado sobre la
materia tiene como horizonte tuitivo la defensa de los intereses de los consumidores y usuarios.
En el segundo ámbito, el artículo 65 de la Constitución reconoce la facultad de acción defensiva de
los consumidores y usuarios en los casos de transgresión o desconocimiento de sus legítimos
intereses; es decir, reconoce y apoya el atributo de exigir al Estado una actuación determinada
cuando se produzca alguna forma de amenaza o afectación efectiva de los derechos del consumidor
o del usuario, incluyendo la capacidad de acción contra el propio proveedor.
Este Colegiado estima que el derrotero jurídico binario establecido en el artículo 65 de la
Constitución se sustenta en una pluralidad de principios, entre los cuales cabe mencionar los
siguientes:
a) El principio pro consumidor
Dicho postulado o proposición plantea la acción tuitiva del Estado a favor de los consumidores y
usuarios en razón de las objetivables desventajas y asimetrías fácticas que surgen en sus
relaciones jurídicas con los proveedores de productos y servicios.
b) El principio de proscripción del abuso del derecho
Dicho postulado o proposición plantea que el Estado combata toda forma de actividad comercial
derivada de prácticas y modalidades contractuales perversas que afectan el legítimo interés de
los consumidores y usuarios.
c) El principio de isonomia real
Dicho postulado o proposición plantea que las relaciones comerciales entre los proveedores y los
consumidores y usuarios se establezca en función de trato igual a los iguales y trato desigual a
los desiguales.
d) (…)
e) El principio de transparencia
Dicho postulado o proposición plantea que el Estado asegure que los proveedores generen una
plena accesibilidad de información a los consumidores y usuarios, acerca de los productos y
servicios que les ofertan.
f) (…)
g) El principio indubio pro consumidor
Dicho postulado o proposición plantea que los operadores administrativos o jurisdiccionales del
Estado realicen una interpretación de las normas legales en términos favorables al consumidor o
usuarios en caso de duda insalvable sobre el sentido de las mismas. En puridad, alude a una
proyección del principio pro consumidor.
h) (…)
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3482/2009-CR Y 3775/2009-PE, QUE PROPONEN UNA
LEY DE PROTECCIÓN Y GARANTÍAS A LAS
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En tal sentido, la propuesta legislativa concuerda con la norma constitucional y

deviene en un mecanismo que favorece la libre competencia entre empresas
del sistema financiero.

Sin embargo, tratándose de derechos de las personas corresponde dictar una

norma con rango de ley y no la modificación de una norma reglamentaria, como
es el Decreto Supremo N° 001-98-TR, no siendo el mecanismo legislativo
adecuado, por lo que la opción legislativa propuesta por el Poder Ejecutivo
resulta la mas viable.

7.- CONCLUSIÓN

Por las consideraciones expuestas, y de conformidad con lo que establece el

literal b) del artículo 70° del Reglamento del Congreso de la República, la
Comisión de Trabajo recomienda la APROBACIÓN de los Proyectos de Ley N°
3482/2009-CR y 3775/2009-PE, con el siguiente:

TEXTO SUSTITUTORIO
LEY DE PROTECCIÓN Y GARANTÍA A LAS REMUNERACIONES

Artículo 1.- Ámbito de aplicación de la ley

La presente ley se aplica a todos los trabajadores del sector privado y del
sector público, cualquiera fuese su régimen laboral.

La Dirección Nacional del Tesoro Público, en su condición de órgano rector del

Sistema Nacional de Tesorería, queda facultada a establecer las excepciones a
la presente disposición para las entidades comprendidas en su ámbito.

Artículo 2.- Objeto de la ley

La finalidad de la presente ley es proteger y garantizar el pago de las

remuneraciones y demás derechos laborales, que signifique la entrega de una
suma de dinero, sujeto a las disposiciones legales vigentes.

Artículo 3.- Cumplimiento de la obligación de pago de remuneraciones en

dinero

Las obligaciones de pago de las remuneraciones y demás derechos laborales

en dinero, sujetas a las disposiciones legales vigentes, se cumplen mediante el
depósito en una cuenta a nombre del trabajador, realizado por el empleador, en
una empresa del sistema financiero.

Los pagos en dinero efectuados fuera de las empresas del sistema financiero
no cancelan las obligaciones laborales, las cuales se mantiene pendientes.
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REMUNERACIONES

En los distritos, donde el trabajador presta servicios, en los que no existan

agencias o sucursales de alguna empresa del sistema financiero, el pago de la
remuneración mediante el uso de las empresas del sistema financiero está
exceptuado.

Artículo 4.- Libre elección de la empresa del sistema financiero

El trabajador tiene derecho a elegir libremente la empresa del sistema

financiero donde desea que sus remuneraciones y demás derechos laborales
sean depositados.

Están prohibidos los actos del empleador dirigidos a anular la libre elección del
trabajador. Esta infracción laboral califica como muy grave, sancionable
conforme a las normas de la inspección del trabajo.

Dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al inicio de la relación laboral el
trabajador debe comunicar al empleador el nombre de la empresa financiera
elegida y, de ser el caso, el número de la cuenta. Vencido el plazo sin que el
trabajador haya cumplido con comunicar su elección, el empleador podrá
efectuar los depósitos de la remuneración en dinero, en cualquier empresa del
sistema financiero donde se ubique el centro laboral en el que preste servicios
el trabajador.

Durante la vigencia de la relación laboral el trabajador podrá comunicar al

empleador, dentro de los primeros diez (10) días hábiles del mes
correspondiente al pago de la remuneración, el cambio de la empresa del
sistema financiero y la indicación del nuevo número de cuenta.

Artículo 5°.- Características de las cuentas de depósito de

remuneraciones y demás derechos laborales

Las cuentas de depósito mediante las cuales se paga, en dinero, las

remuneraciones y demás derechos laborales tienen las siguientes
características:

a) Están a nombre del trabajador.

b) Las remuneraciones y demás derechos laborales depositados son de libre

disposición del trabajador. La cuenta debe permitir al trabajador la libre
disposición de las sumas depositadas, en cualquier momento, por
cualquiera de los canales que ofrezca la empresa del sistema financiero,
salvo la atención en ventanilla que se sujeta a los respectivos horarios de
atención.

c) La cuenta de depósitos de remuneraciones opera como una cuenta de

ahorros y debe permitir se identifiquen las remuneraciones y demás
derechos laborales depositados.
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d) La cuenta no está sujeta al cobro de mantenimiento o cargos por conceptos

similares. La disposición de efectivo en la plaza de origen de la cuenta,
cualquiera sea el canal que se utilice para dicho fin, no está afecta a cobro
alguno, salvo cuando se trata de retiros en ventanilla en cuyo caso los cinco
primeros retiros mensuales serán gratuitos.

El trabajador podrá elegir una cuenta de depósito diferente a la regulada en el

presente artículo, la cual podrá estar, incluso, mancomunada, siempre y
cuando la cuenta permita identificar las remuneraciones y demás derechos
laborales depositados.

Artículo 6°. Empresas del sistema financiero

Las empresas del sistema financiero en las cuales se puede pagar las
remuneraciones y demás derechos laborales son aquellas autorizadas a captar
ahorros del público.

Su actuación se sujeta a las normas de la Ley General del Sistema Financiero

y del Sistema de Seguros y Orgánica de la Superintendencia de Banca,
Seguros y Administradoras Privadas de Fondo de Pensiones, Ley Nº 26702,
sus normas modificatorias, y otros dispositivos que regulan la actividad de las
empresas del sistema financiero, entre ellas la Ley 27765 y normas conexas.

Artículo 7°.- Compensación de créditos

La remuneración es intangible. Las empresas del sistema financiero podrán

hacer uso de su derecho de compensación conforme a las leyes de la materia,
siempre y cuando al momento del otorgamiento del crédito el trabajador haya
autorizado expresamente la compensación.

Artículo 8°.- Derecho de información

Las empresas del sistema financiero comprendidos en la presente ley deben

remitir periódicamente información sobre las características de las cuentas de
remuneraciones ofertadas, a la Superintendencia de Banca, Seguros y
Administradoras Privadas de Fondo de Pensiones, a fin de que ésta las
sistematice y publique en su página web.

Artículo 9°.- Depósitos al cese de la relación laboral

Al cese de la relación laboral el empleador podrá consignar o depositar los

beneficios sociales o derechos pendientes de pago. En caso que opte por
depositarlos en la cuenta de remuneraciones, el solo hecho del depósito no
significa conformidad ni con la liquidación practicada ni con el motivo de la
extinción del vínculo laboral.
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Artículo 10°.- Infracciones

Todo incumplimiento del empleador derivado de la presente ley califica como

infracción laboral grave, salvo la infracción señalada en el segundo párrafo del
artículo 4°. Estas infracciones son sancionables conforme a las normas de la
inspección del trabajo.

Las infracciones que cometan las empresas del sistema financiero son
sancionadas por la Superintendencia de Banca, Seguros y Administradoras
Privadas de Fondo de Pensiones, conforme a las normas de la materia; salvo
los casos de infracción a las normas de protección al consumidor o
competencia desleal cuya responsabilidad corresponde al Instituto Nacional de
Defensa de la Competencia y Protección de la Propiedad Intelectual.

DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS

Disposición Transitoria

ÚNICA.- Aplicación Progresiva

La presente ley inicialmente es de aplicación a los empleadores del sector

privado que cuentan con más de diez (10) trabajadores.

Mediante Decreto Supremo refrendado por el Ministro de Trabajo y Promoción

del Empleo se dispondrá la oportunidad en la que la presente ley será aplicable
a los empleadores del sector privado que cuenten con hasta diez (10)
trabajadores, lo cual podrá ser realizado por tramos. Para los empleadores con
hasta diez (10) trabajadores el uso de las empresas del sistema financiero para
el pago de las remuneraciones en dinero es facultativo de las partes, en tanto
no se disponga la aplicación de la presente ley para dicho segmento.

Disposiciones Finales

PRIMERA.- Vigencia

La presente ley entra en vigencia a los sesenta (60) días siguientes de la

publicación de su reglamento en el Diario Oficial, salvo la segunda
disposición final que entra en vigencia al día siguiente de la publicación
de la presente Ley.

SEGUNDA.- Reglamentación

El Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo reglamentará la presente ley

en un plazo de sesenta (60) días desde su publicación.

La Superintendencia de Banca, Seguros y Administradoras Privadas de Fondo

de Pensiones, en el mismo plazo, establecerá las disposiciones necesarias
para que las empresas del sistema financiero remitan la información sobre las
características de las cuentas de depósito de remuneraciones.
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LEY DE PROTECCIÓN Y GARANTÍAS A LAS
REMUNERACIONES

TERCERA.- Casos exceptuados

La presente norma no aplica para el caso de la Compensación por Tiempo de

Servicios en el Sector Público, según lo establecido en el artículo 12º del
Decreto Ley Nº 25807 y modificatorias.

Lima, febrero de 2010.

Salvo Mejor Parecer.

Dese Cuenta,
Sala de Comisiones.

JCEN/gtaa.