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Rufin
Documento
preparado
para
ser presentado
en
el
Seminario
Interagencial
acerca
de
la
descentralizacin
y
la
desconcentracin
de
los
sectores
y
los
servicios
sociales,
organizado
por
el
Insituto
Latinoamericano
de
Planificacin
Econmica y Social (ILPES), la Organizacin Panamericana de la
Salud
(OPS),
Organizacin
Mundial
de
la
Salud
(OMS)
y
la
Organizacin Regional para la Educacin de Amrica Latina y el
Caribe (OREALC-UNESCO), que tendr lugar en Brasilia entre los
dias 9 y 12 de octubre de 1989.
Introduccin.
II.
La doctrina tradicional
desconcentracin.
1."
La perspectiva
a)
b)
c)
2.-
b)
c)
d)
f)
3.-
institucional.
La perspectiva
a)
acerca de la descentralizacin y la
administrativa.
La
transferencia
de
competencias
administrativas como caracterstica comn de
los procesos.
Los
criterios
de
diferenciacin
entre
descentralizacin y desconcentracin.
Caracterizacin territorial y funcional de
las competencias.
Algunas
consideraciones
sobre
estos
criterios.
desconcentracin.
Conclusiones sobre la desconcentracin
la perspectiva administrativa.
Las
relaciones
entre
los
procesos
descentralizacin y desconcentracin.
tradicional.
desde
de
de
los
procesos
de
1."
La razn de la multiplicidad
dinmica.
2."
3."
El
rgimen
presidencial
latinoamericano
como
contexto para la sociedad poltica y la sociedad
c i v i l .
4."
IV.
La
regin
como
descentralizacin.
espacio
necesario
La descentralizacin y la desconcentracin
sociales.
1.-
b)
c)
servicios
La
poltica
social
como
poltica
central izada.
El clima intelectual prevaleciente.
El problena de la autoridad social.
Exigencias
tericas
de
opciones
descentralizar la poltica social.
a)
b)
c)
d)
3.-
la
2.-
de los
para
Caracterizacin
descentralizacin.
a)
b)
c)
para
de
los
obstculos
de
la
V.
La formulacin de una
estrategia.
1.-
La condicin previa.
2."
Las opciones
3.-
Opciones en la realidad
4.-
Las estrategias
de cambio
en torno
a nuevas
modalidades de recentralizacin desconcentrada.
5.-
Las
estrategias
de
cambio
en
torno
descentralizacin de la poltica social.
a)
b)
c)
tericas.
latinoamericana.
la
La poltica
social
descentralizada
es un
modelo global .
La creacin o renovacin de poderes locales
que amplan sus competencias descentralizadas
al
interior
de
modelos
centralmente
desconcentrados.
El seguimiento del cambio en los procesos de
descentralizacin.
Introduccin
2J -
Para
ello
dividiremos
la
exposicin
analizando
dos
perspectivas. La primera seria una perspectiva
institucional,
entendiendo por tal la proveniente de las ciencias polticas y el
Derecho
Pblico;
la
segunda
ser
una
perspectiva
ms
especficamente
administrativa.
Iniciar
este
trabajo
con la
perspectiva institucional es inevitable, ya que la ltima ratio
de este tema es la del poder poltico, y entre sus definiciones
fundamentales se incluye la relativa a la forma de Estado. Con
todo, este enfoque poltico, siendo prioritario, es incompleto,
ya que sin una referencia a la modalidad de administracin, sus
definiciones son demasiado abstractas.
1.- La perspectiva
institucional
y sta ha
L/ -
J.J.
SERVAN-SCHREIBER
El
poder
regional.
Manifiesto de 1971, Barcelona, 1971, pag. 43
Dopesa,
Sin
embargo
la
descentralizacin
puede,
bajo
ciertas
condiciones, contribuir a la democratizacin del pas porque en
principio
favorece
otros mecanismos
de participacin
de la
sociedad
civil
no
directamente
relacionados
con
la
representacin
parlamentaria,
y
porque
permite
reforzar
el
derecho de sufragio. Este reforzamiento se refiere al hecho de
que los ciudadanos no slo van a elegir a las autoridades que
gobiernen en la Administracin Central, sino tambin las que lo
hagan en espacios territoriales ms reducidos. Obviamente este
reforzamiento
tambin
se refiere
a la periodicidad
en
las
e1ec c i one s.
Puesto que estamos considerando al Estado democrtico, con
las
matizaciones
hechas
anteriormente,
la
descentralizacin
implica una redistribucin entre varios entes de la legitimidad
democrtica. Los entes descentralizados
gozarn de la misma
legitimidad que el propio Gobierno nacional y por lo tanto sern
vlidas para estos entes las exigencias de designacin o eleccin
popular de la autoridad. Ya HAURIOU seal en este sentido que la
descentralizacin
se
caracteriza
esencialmente
por
la
participacin directa del cuerpo electoral, es decir, de la
soberana, en el nombramiento de las autoridades locales. Un
planteamiento
realista
de
la descentralizacin
apunta
a la
independencia real del ente descentralizado en la toma de sus
decisiones, lo cual requiere ciertamente que esas decisiones
estn legitimadas por la soberana popular.
c) Descentralizacin y formas de Estado
La cuestin de la descentralizacin est ligada a la forma
del Estado. En este punto conviene hacer algunas matizaciones que
nos
diferencien
el
Estado
Federal
del
Estado
unitario
descentralizado. Aqul no es un Estado descentralizado en su
grado mximo, puesto que lo que est en juego en aqul es la
unidad poltica del propio Estado. El tema de la unidad poltica
hace referencia a las formas de Estado y nos permite distinguir
entre el Estado unitario y el Estado Federal; por el contrario,
el tema de la descentralizacin afecta solamente a la estructura
de
la Administracin
Pblica
y
al
sistema
de divisin
o
distribucin de sus potestades entre los distintos entes que la
componen.
La diferenciacin de estos conceptos es en principio clara y
data incluso del siglo pasado. POSADA HERRERA distingua por
ejemplo en 1843 entre unidad y central izacin, entendiendo que la
primera iba referida a la igualdad de leyes y derechos de los
ciudadanos de un mismo Estado, mientras que la centralizacin
significaba
nicamente
que
todas
las cuestiones
que
podan
6y. -
U.-
Por ltimo
el tema en Amrica Latina es especialmente
complicado por las peculiaridades del federalismo propio de
Venezuela, Argentina, Brasil y Mxico, ya que si de un rgimen
federal como el argentino dnde existen representantes elegidos
por votacin popular
en las provincias
y con
competencias
exclusivas
de stas, se ha podido decir que no existe la
situacin de las federaciones efectivamente descentralizadas, en
otros paises como Venezuela, la descentralizacin es an menor
desde
el
momento
en
que
la
designacin
y
remocin
de
gobernadores
se realiza por el Presidente de la Repblica,
faltando el requisito esencial de la descentralizacin. Por otra
parte, cuando los pases federales latinoamericanos hablan de
descentralizacin, lo que estn cuestionando es su federalismo,
pero no el problema de la descentralizacin que afectara a las
regiones
o municipios
dentro
de cada
Estado
federal;
las
presiones, mal llamadas descentralistas, lo que pretenden es
aumentar
las competencias
del
Estado
federado
frente
a la
Federacin
, es decir, descentralizar los Estados Federados de
la Nacin y por lo tanto atribuir a stos competencias que antes
correspondan a aquella.
Es en este sentido en el que a nosotros nos interesa el tema
puesto que, a diferencia de los conceptos de descentralizacin y
desconcentracin, no nos atrevemos a dar un del concepto de
federacin un concepto objetivo 9_/.
Resultar entonces
que,
utilizando
los
mismos
conceptos
de
descentralizacin
y
d e s c o n e e n t r a c i n , para
referirnos
a
la
transferencia
de
competencias desde el Estado a autoridades situadas en espacios
territoriales
inferiores
sean
estos
otros
estados
o
bien
regiones, municipios, etc.
2.- La perspectiva
administrativa
a)
La
transferencia
de
competencias
caracterstica comn de los procesos
administrativas
como
de
dLEerenciacin
entre
descentralizacin
jurdica
En
la
doctrina
a d.imLn i s tr a t i va ,
los
criterios
para
distinguir entre descentralizacin y desconcentracin
no son
siempre demasiado simples. El criterio clsico se basa en el
10
concepto
de
personalidad
jurdica,
de
modo
que
la
descentralizacin
sera
la
transferencia
de
funciones
o
competencias de la persona jurdica estatal a las dems personas
jurdicas pblicas
(territoriales e institucionales) que por
tener dicha personalidad, se conocen como entes, mientras que la
desconcentracin sera la transferencia de competencias entre
rganos de una misma persona jurdica, es decir, entre rganos de
un mismo ente 10/.
De esta manera, se hablara de descentralizacin cuando se
transfiere una competencia al rgano de gobierno de una regin o
de un municipio, gozando stos de personalidad jurdica y se
hablara de desconcentracin cuando la competencia es transferida
a un rgano de la Administracin del Estado situado fuera de la
capitalidad como son las delegaciones territoriales de ciertos
Ministerios, servicios nacionales situados en la periferia del
pas , etc.
ii." La insuficiencia del criterio
independencia en la decisin
de
la personalidad.
La
10/ - -
administrativa
11
c) Caracterizacin territorial y funcional de las competencias
Tradicionalmente
se
han
empleado
los
conceptos
de
descentralizacin
y
desconcentracin
para
referirse
a
la
transferencia
de
competencias
desde
el
Gobierno
a
las
administraciones territoriales. No obstante comenz a utilizarse
el concepto de descentralizacin funcional para referirse a la
transferencia
de
competencias
desde
el
Gobierno
a
ciertas
corporaciones,
fundaciones
y
otras
entidades
encargadas
de
ofrecer de forma autnoma, un servicio concreto dentro de todo
el territorio nacional, es decir, caracterizando la competencia
desde el punto de vista funcional y no territorial. Lgicamente,
requisito para diferenciar la descentralizacin funcional de la
simple desconcentracin por funciones es que los entes a los que
se hubieran transferido las competencias, estuvieran configurados
sobre algn sistema de eleccin
(de integracin de fuerzas
sociales) que asegurara la independencia de decisin respecto del
Gobierno, sealando incluso la doctrina que, en el caso de que
los cargos no fueran electivos no habra descentralizacin sino
desconcentracin 11/.
De todas formas existe un cierto consenso doctrinal en
considerar el concepto de descentralizacin funcional como un
concepto forzado. En realidad su empleo fue admitido en un
momento histrico determinado en Francia y en Espaa para no
establecer sistemas de descentralizacin territorial que estaban
siendo reclamados por los reagionalis tas franceses y espaoles.
El trmino hoy da genera confusin porque "oculta la realidad de
las cosas: la concentracin del poder de decisin en manos de la
administracin centralizada". 12/. No obstante trataremos de ver
su posible utilidad en Amrica Latina.
d) Algunas consideraciones
Vease
sobre
esta
cuestin
a
G.ARIO
ORTIZ
en
Descentralizacin v Planificacin ob.cit. pag. 62 y ss
a L. DUGUIT Les transformations du Droit Public. Pars
1913,
pag.
47
o
a A.
ROYO
VILLANOVA
La
nueva
descentralizacin. Madrid 1914.
12./.-
12
de descentralizacin funcional. En efecto las regiones no son
concebidas todavia, en la mayor parte de los Estados, como entes
con personalidad jurdica pero en cambio en algunos se les
atribuyen autnticas competencias de decisin que pueden ejercer
sin
la
tutela
estrictamente
jerrquica
de
las
autoridades
centrales. Asi ocurrir por ejemplo con las denominadas regiones
de planificacin existentes en algunos paises que, sin gozar de
la personalidad jurdica que las convertira en entes regionales,
no son concebidas solamente como espacios para la planificacin,
sino tambin como sujetos, estableciendo para ellas ciertas
autoridades de Gobierno en cuya eleccin participa la soberana
popular.
En
estos
casos
y
tambin
por
motivos
polticos,
el
legislador
no
se
ha
atrevido
a
establecer
una
autntica
descentralizacin territorial, sino ms bien funcional porque lo
previsto no es la autonoma de la entidad regional como tal, sino
que se recurre a otras entidades, corporaciones o fundaciones, a
las que
se otorga personalidad
jurdica,
para una
funcin
concreta como es la planificacin, atribuyndoles un espacio
territorial que coincide con la regin. Este seria el caso ce
mltiples Corporaeiones Regionales de Desarrollo, existentes en
Amrica Latina a las que al hablar de descentralizacin habra
que atribuir una naturaleza mixta entre lo territorial y lo
funcional. Este tipo de descentralizacin, la funcional, tiene la
ventaja de que evita el grado o matiz poltico que puede tener la
descentralizacin territorial 13/.
Por otra parte, las relaciones jerrquicas que se dan entre
ciertos entes con personalidad jurdica nos alejan en gran medida
de
la
independencia
en
las
decisones
a que
nos
estamos
refiriendo.
En
efecto,
las
colectividades
locales,
que
tradeionalmente s tienen personalidad jurdica, pueden estar
sometidas jerrquicamente a las autoridades centrales, sobre todo
cuando
las autoridades municipales
son designadas directa o
indirectamente por aquellas; ste es por ejemplo el caso chileno
en
el
que
en
estas
condiciones
sera
preciso
hablar
de
desconcentracin pero no de descentralizacin.
No obstante la consideracin de un criterio de este tipo
puede enfrentar las perspectivas poltica y administrativa, tal
como fueron expuestos anteriormente puesto que en la primera
exigamos participacin directa del cuerpo electoral.
13/.-
13
Una compatibilizacin de los conceptos nos permitira hablar
de descentralizacin en las regiones y en los municipios, siempre
que exista algn rgano decisorio elegido mediante sufragio o
algn
tipo
de
participacin
y
ejerzan
las
competencias
transferidas sin control por parte de la administracin central.
Por el contrario, no podremos considerar descentralizadas a las
regiones o a las colectividades locales cuyas autoridades son
nominadas directa o indirectamente por el poder central ya que
necesariamente
se
establecern
relaciones
de
jerarqua
que
impedirn la independencia en la toma de decisiones.
En Amrica Latina existirn ejemplos de regiones que, sin
gozar
de
dicha
personalidad
puedan
considerarse
como
descentralizadas por gozar de esta forma de soberana y cumplir
con los requisitos que veremos a continuacin, aunque lo normal
es todava que el nivel regional sea solamente desconcentrado.
Por el contrario podremos encontrar colectividades locales que,
teniendo personalidad jurdica, no podamos considerarlas como
entes descentralizados por faltarles el requisito poltico. Como
es sabido, la historia y la institucionalidad vigente de Amrica
Latina est llena de municipios elegidos por votacin popular
pero
con
una
vida
tan
precaria
(tanto
del
lado
de
las
competencias como de los recursos), que los hace necesariamente
poco descentralizados.
e)
Caracterizacin
desconcentracin
de
la
descentralizacin
de
la
14/-
de la
descentralizacin
G.
ARIO
ORTIZ
Descentralizacin
y
planificacin.
Instituto de Estudios de Administracin Local, Madrid
1972 pags. 67 y ss.
14
a) Que la atribucin de la potestad se haga de tal forma que
el ente u rgano pueda decidir irrevocablemente, sin que estas
decisiones
sean, de ordinario, encomendadas por el Gobierno
nacional. Para medir por lo tanto el grado de descentralizacin
habr que tener en cuenta que la competencia sea especifica pero
siempre
de
necesario
ejercicio
por
el
ente
que
la
tiene
atribuida. Dicha especificidad no es incompatible, y ello ser el
supuesto normal, con el hecho de que dicha competencia pueda ser
compartida con la Administracin Central en los trminos que
veremos
despus.
Aplicando
este
requisito
al
tema
de
la
descentralizacin de los servicios sociales, encontraremos que
existir por ejemplo descentralizacin cuando se han transferido
competencias
relativas
a los
servicios
de
salud
desde
el
Ministerio
correspondiente
a un municipio
y
ste
decide
directamente, sin que su decisin pueda ser revocada por el
Ministro .
b) El ejercicio de la potestad debe ser independiente salvo
en los aspectos y casos definidos en que existe, legalmente
establecido, un poder de control por parte del Gobierno en
garantia de la legalidad de las actuaciones y de una ordenada y
diligente
gestin.
El grado de descentralizacin
habr
que
medirlo en funcin del carcter ejecutivo de las decisiones y de
la amplitud de los poderes de revisin y control que integran su
situacin de dependencia con respecto al Estado. Continuando con
el ejemplo anterior, el Ministerio de Salud, solamente podr
controlar si el municipio ha actuado de acuerdo con la ley pero
no podr imponer criterios de decisin.
c) el ente u rgano al que se transfieren competencias no ha
de
estar
sometido
jerrquicamente
a la
autoridad
que
las
transfiere lo cual en la doctrina tradicional se manifiesta en el
hecho de tener personalidad juridica y ser por lo tanto un ente
distinto del Gobierno y no un rgano del mismo, aunque hemos
visto que este requisito puede ser medido de otra forma.
f) Conclusiones
administrativa
sobre
la
desconcentracin
desde
la
perspectiva
Ya
sealamos
que
desde
la
perspectiva
politica
la
desconcentracin no tiene apenas transcendencia porque en ningn
caso implica redistribucin del poder. En cambio desde el punto
de vista
administrativo
la desconcentracin
tiene una doble
importanc ia.
En primer lugar la administracin desconcentrada existir en
aquellos Estados en que no exista descentralizacin, existiendo
en ellos
alguna especie de administracin
territorial
cuyos
rganos
no
han
sido
elegidos
o que
no
cumplen
con
las
caracteristicas enumeradas en el epgrafe anterior. En este caso
la administracin
es centralizada y el
rol que
cumple
la
15
de s c one e n t r a c i on
consistir
precisamente
en
permitir
dicha
centralizacin, ya que las decisiones que tome la administracin
territorial
estarn
siempre
sometidas
a
la
administracin
central.
Aquella,
la
desconcentrada ,
estar
sometida
jerrquicamente a la administracin central, no ejercer sus
competencias
de forma
independiente
y sus decisiones
sern
susceptibles de revocacin. Como se comprueba, este tipo de
desconcentracin, opuesta a la descentralizacin, se caracteriza
a
travs
de
los
criterios
anteriormente
expuestos,
pero
considerndolos de forma negativa.
Por
el
contrario
existir
tambin
una
administracin
desconcentrada, y con las mismas caracteristicas anteriores, en
los Estados descentralizados, puesto que la existencia de entes
descentralizados no implica que todas las decisiones que hayan de
tomarse en los niveles territoriales inferiores sean tomadas por
stos. Por eso es preciso analizar las relaciones entre ambos
tipos de administraciones.
3.- Las relaciones
desconcentracin
entre
los
procesos
de
descentralizacin
P.
BERNARD
L
Etat
de
la
d c ent r a 11 s a t i on .
Documentation Francaise, Paris 1983, pags, 251 y 252.
La
16
administracin desconcentrada, ser la encargada de la gestin
directa, la accin concertada y de las decisiones que impliquen
la puesta en funcionamiento de la politica del gobierno y de la
reglamentacin en vigor. Los rganos desconcentrados sern los
que
dialoguen,
con
fines
de
concertacin,
con
los
entes
descentralizados. De esta manera segn el mencionado autor, la
desconcentracin ser la prolongacin, la contrapartida y la
garanta de la descentralizacin.
Ms
recientemente
exponia
M.
LAMBERT
que
uno
de
los
objetivos
fundamentales
de
este
proceso
es
colocar
en
concordancia,
en
cada
nivel
territorial,
autoridades
descentralizadas
y
autoridades
desconcentradas,
dotadas
de
poderes complementarios y de importancia considerable 16/; en
particular, una vez iniciado el proceso de descentralizacin, la
desconcentracin se impone en tres direcciones principales:
La primera tiene que ver con el principio de especiaIizacin
de
las
competencias
segn
los
diferentes
niveles
de
las
colectividades,
lo
que
no
excluye
campos
de
competencia
compartidos entre el Gobierno y las colectividades territoriales.
Si llevamos estas consideraciones a los sectores sociales, es
fcil comprobar que ninguno de ellos puede estar
totalmente
descentralizado y que siempre seguirn existiendo competencias en
manos del Gobierno nacional; la coordinacin en el territorio de
que se trate exigir
por lo tanto un proceso paralelo de
transferencia de competencias a los rganos desconcentrados.
Por otra parte, frente a las autoridades que ahora dirigirn
los entes descentralizados, que sern autoridades elegidas y que
como
ejecutivos
disponen
de
iniciativas
y de un poder
de
negociacin general, el Estado no debe encontrarse debilitado por
clulas ministeriales cerradas que le haran perder las ventajas
de una negociacin global que si sera posible si existiera, en
particular en los sectores sociales, una fuerte coordinacin
central y rganos desconcentrados.
Finalmente,
el
principio
de
transferencias
a
las
colectividades
locales
de los
servicios
necesarios
para
el
ejercicio de las competencias transferidas, conduce por s mismo,
a una distribucin de los servicios sociales del Estado.
16y.-
Maurice
LAMBERT
Contenido
y
consecuencias
de
la
descentralizacin sobre el desarrollo del territorio y
las
relaciones
de poder
en Francia"
VVAA
Funcin
Pblica V Descentralizacin. Bogot, Colombia, 1987,
pag. 42.
17
4.- El valor de la doctrina
tradicional
18
III.- Los mltiples contextos de dinmica
descentralizacin y desconeentracin
1.- La razn de la multiplicidad
de
los
procesos
de
dinmica
19
desaconsejable
en
aquellos
pases
dnde
conseguido funcionar centralizadamente.
el
sistema
no
ha
18/.-
20
En la regin latinoamericana en general, hay que hacer notar
que probablemente una de las causas de que no se haya podido
hablar de descentralizacin hasta ahora, a pesar de que al menos
los municipios
eran
concebidos
como
entes
con
personalidad
jurdica, estriba no solamente en la escasez de competencias que
a stos han sido transferidas, sino tambin a que el proceso
nunca ha ido acompaado de otro similar de desconcentracin en el
que los rganos territoriales del Estado posean un autntico
poder de decisin para concertar con los municipios.
El dilogo
de los entes descentralizados no puede ser solamente con el
Gobierno, sino con la administracin desconcentrada.
3.- El rgimen presidencial latinoamericano como contexto para la
sociedad poltica y la sociedad civil
Los procesos de descentralizacin y desconcentracin se
desenvuelven dentro de la matriz propuesta por el Estado a travs
de su ordenamiento, ello implica que la participacin que la
sociedad civil pueda tener en el proceso de toma de decisiones
est muy fuertemente determinada por el modelo de participacin
que haya establecido previamente el Estado y este modelo afectar
tanto a la sociedad poltica como a la sociedad civil.
La
primera,
la
sociedad
poltica
latinoamericana,
se
caracteriza por ser centralizada y en especial el sistema de
partidos polticos; ello provoca pocas expectativas de cambio,
incluso aunque cambie el partido gobernante. Probablemente la
razn de fondo que late bajo las frmulas centralistas que
adquiere la sociedad poltica y el sistema de partidos consiste
en
que
el
sistema
de gobierno
latinoamericano
es
siempre
pres idenc ial is ta, por lo que los partidos reproducen en su seno
la
forma
del
Gobierno
nacional.
El
presidencialismo,
latinoamericano, como forma de Gobierno, ha sido centralista y
ello influye en el resto de la sociedad.
En efecto,
el presidencialismo
que
se conoce
en
este
continente pareciera un presidencialismo "sui generis"; su lgica
esencial
es
necesariamente
centralista
por
un conjunto
de
procesos
econmicos
y
sociales
que
hacen
que
la
eleccin
presidencial se constituya en el acto de participacin poltica
por excelencia 19/.
Con una lgica como sta, los intentos de descentralizacin
se convierten
ms bien en procesos
de des localizacin
que
evidentemente no tienen nada que ver ni con la descentralizacin
ni con la desconcentracin, aunque a veces se utilicen estas
19/ .-
Es
probblemente
significativo
que
varias
constituciones latinoamericanas hayan aludido a algn
tipo de ley des cent ra 1 izado ra que despus nunca se
promulg por la propia dinmica centralista del sistema.
21
denominaciones.
La capitalidad
es uno
de
los
factores
del
presidencialismo latinoamericano y los excesos de centralizacin
son combatidos con deslocalizaciones del tipo de Brasilia en
Brasil, traslado del Congreso a Valparaso en Chile y algunos
estudios e intentos preliminares del mismo tipo en Venezuela o
Argentina.
Pero el problema es an ms grave cuando consideramos a la
sociedad civil, ya que la democratizacin de un pas se juega en
buena parte en este tipo de sociedad. Por un lado, la sociedad
civil reproduce a la poltica y, en efecto, es una conclusin
admitida por la investigacin 20/. que en Amrica Latina la
sociedad civil es modelada por el Estado y que en la medida en
que ste sea unitario y centralista, la sociedad civil lo ser
tambin por depender la base de dicha sociedad de las cpulas
centrales.
De
la
misma
manera
cuando
el
Estado
trata
de
convertirse en descentralizado y desconcentrado, la participacin
se limita a los modelos de descentralizacin y desconcentracin
propuestos desde el mismo. Existir de esta manera, una especie
de encasillamiento de la participacin, que ser la que trabe la
dinmica democratizadora
que en principio acompaara a los
procesos de descentralizacin.
Esta suerte
de encasillamiento
provoca
que, cuando
se
analizan casos empricos, pueda concluirse bastante fcilmente
que, exista poco inters en la participacin. Ello se debe, como
decamos, a que el modelo de participacin est
ntimamente
ligado con el marco institucional por lo que, si se quieren
romper formas poco adecuadas ha de reformarse precisamente dicho
marco.
La
participacin
solamente
tiene
sentido
cuando
es
ejercicio de poder y por lo tanto cualquier reforma ha de tener
en cuenta que los que participan han de sentirse ejerciendo ese
poder.
Esta
es
probablemente
la
razn
del
fracaso
de
la
participacin, cuando en un pas lo que se producen son procesos
desconcentradores
y no
autnticamente
descentralizadores.
En
efecto, aquellos sabemos que estn caracterizados por un vnculo
jerrquico que liga al Gobierno nacional con la Administracin
desconcentrada, de tal suerte que permite que sea ese Gobierno el
que tome en ltima instancia la decisin. En esas condiciones,
incentivar
un
proceso
de
participacin
implica
solamente
estimular modalidades de consulta pero no de concertacin que
20/. -
22
sera el autntico ejercicio de poder. Por el contrario, la
descentralizacin democrtica requiere que se desarrollen formas
de organizacin
variadas
y heterogneas,
independientes
del
Estado y de la propia sociedad poltica, y ello para lograr dos
cosas segn vuelve a sealar RESTREPO: primero como garanta de
una fiscalizacin permanente de las instituciones desde afuera y
segundo, como principal medio de vida de una ciudadana que se
autoregula y se autodetermina y, que lucha permanentemente contra
el encadenamiento de la sociedad civil por el Estado bajo todas
sus formas 21/.
4.- La regin como espacio necesario para la descentralizacin
Otro punto importante a considerar cuando se analizan los
contextos
de
los
procesos
de
descentralizacin
y
desconcentracin,
consiste
en determinar
si la regin puede
proporcionar el espacio necesario para la participacin, puesto
que las modernas tendencias que afectan a estos procesos tratan
de involucrar no solamente a los municipios sino a las regiones.
Efectivamente las regiones no han tenido nunca en Amrica Latina
un rol muy relevante en el proceso de toma de decisiones a nivel
nacional, y las comunidades locales o municipales, no han tenido
ms remedio que traducir el modelo de sociedad impuesto desde el
Estado. La descentralizacin requerira de un nivel intermedio,
que podra ser la regin, para democratizar la base de la
sociedad y es ste el rol diferente que ciertos pases estn
pidiendo a las regiones.
Pero lograr un nivel de este tipo en la regin no es tarea
fcil, no solamente porque la sociedad poltica no se haya
estructurado descentral izadamen t e sino porque, como expusimos
anteriormente, aunque la iniciativa descentra1 izadora proceda del
Estado, el movimiento continuo hacia la descentralizacin y
regionalizacin ha de ser tambin continuamente impulsado desde
los propios entes territoriales y por los ciudadanos. Para ello
sera preciso que existiera en Amrica Latina una especie de
lealtad de pertenencia a la regin, es decir, que los ciudadanos
de una determinada regin no solamente tengan los cauces para
participar en los problemas regionales (lo cual es un requisito
ZX./
23
que puede establecerse desde fuera),
problemas regionales tengan identidad
los problemas nacionales.
v la Desconcentracin de los
servicios
centralizada
2 3/.-
E.
PALMA
"La
descentralizacin
de
la
poltica
social:participacin e intersectorialidad" ob. cit.
2 4/.-
24
Por otra parte, en ciertos momentos ha existido un consenso
generalizado
acerca
de que
la entrega
eficaz
y masiva
de
servicios
sociales
debia
hacerse
de
forma
centralizada.
Modernamente, sin embargo, pareciera que el clima intelectual
prevaleciente aboga por la descentralizacin de este tipo de
s e rvi c ios.
b) El clima intelectual
prevaleciente
El problema de la autoridad
social
2 5/.-
denominacin
utilizada
por
Daro
I.
"Descentralizacin, Democracia y Estado
ob . cit. pag. 113.
RESTREPO,
en
autoritario",
25
i." Autoridad social como respuesta a la subordinacin de la
politica social y a la fragmentacin sectorial
La
poltica
social
encuentra
al
menos
dos
tipos
de
problemas
en
nuestros
das
relacionados
con
la
estructura
administrativa del Estado. Por una parte su posicin subordinada
respecto
de la poltica
econmica
ya que
los
Ministerios,
Direcciones
y Oficinas
encargadas
de
lo
social han
estado
separados de aquellos encargados de lo econmico, o en todo caso
nunca han sido interlocutores vlidos frente a aquellos para
destacar
la importancia
de lo social. Por otra parte, las
decisiones de poltica social se han estado tomando en forma
excesivamente sectorializada desde el punto de vista funcional,
es decir, se ha constatado la escassima coordinacin entre por
una parte los diferentes sectores como salud, seguridad social,
educacin,
vivienda,
etc.;
entre
los
diferentes
programas
(incluso intersectoriales), llevados a cabo por cada sector y
entre los agentes pblicos y privados que llevan a cabo acciones
sectoriales. El resultado de ello ha sido una poltica social
subordinada a lo econmico en el sentido de tratar de corregir
algunos efectos adversos de aquella y la no existencia de una
poltica unitaria en lo social.
i. i." La autoridad social y su insercin en la
administrtiva de carcter sectorial y espacial
estructura
El
segundo
problema
que
se plantea
es
cmo
insertar
administrativamente esa posible autoridad social si el pas est
descentralizado
(obviamente
si
no
hay
descentralizacin
la
autoridad social es una simple concentracin funcional). Ello
depender lgicamente de la opcin que se haya escogido para
disear dicha autoridad.
Bsicamente son tres los tipos de opciones que se discuten
en la regin: el primero consiste en establecer un Ministerio
encargado de los asuntos sociales, manteniendo no obstante a los
ministerios
sectoriales;
la segunda
consistira
en que
ese
Ministerio absorviera a los sectoriales y la tercera consitira
en la creacin de una especie de gabinete social que, adems de
las funciones de coordinacin, asumira importantes competencias
relativas a la asignacin de recursos.
En cualquiera de los casos, pero teniendo en cuenta las
particularidades de la modalidad elegida, lo que se requiere es
una
estricta
delimitacin
de
las
competencias
que
van a
corresponder a cada rgano, teniendo en cuenta que la posible
creacin
de una autoridad
social
implicar
una
especie de
concentracin
funcional,
es
dec ir,
una
transferencia
de
competencias desde los Ministerios sectoriales (desconcentrados
funeionalmente) , a ese rgano. Evidentemente una transferencia
de este tipo no es incompatible con la descentralizacin, y si
26
sta se produjera simultneamente, existira un doble flujo de
competencias, uno concentrador y otro descentralizador , teniendo
en cuenta la situacin de poderes compartidos que ser explicada
a continuacin.
Sealemos por ltimo que, puesto que la administracin
descentralizada puede reproducir a nivel territorial inferior,
los mismos esquemas administrativos que la administrain central,
en aquella puede volver a aparecer un rgano descentralizado que
coordine lo social dentro de ese nivel.
La conjuncin de todas estas situaciones requiere llegar a
un sisema de poderes participados o compartidos que vamos a
pasar a explicar.
2.Exigencias
tericas
poltica social.
de
opciones
para
descentralizar
la
27
que el quantum de competencias podra ser desde
entre
los
sectores
o
incluso
entre
los
descentral izados.
luego diferente
propios
entes
programas
que
se
elaboraran
debern
ir
Al
respecto
vease
por
ejemplo
el
trabajo
Descentralizacin Federal v Financiamiento del sistema
educativo. Proyecto PNUD ARG/87/012, Nov. 1987.
28
centrales. Incluso en pases federales se ha hablado de "poderes
concurrentes", para referirse a la distribucin de competencias
entre la Nacin y las provincias en materia de educacin y salud
2 7/. Es la propia Constitucin argentina la que seala que son
poderes concurrentes los que autorizan la gestin de la Nacin y
las provincias
sobre las mismas materias, especialmente
del
desarrollo
y
bienestar
econmico-soci a1 . En
concreto
la
educacin, en sus tres niveles, es gestin concurrente entre las
provincias y la Nacin y lo mismo en salud por lo que ambas se
ven
sometidas
a
movimientos
continuos
central iz ado r e s y
descentralizadores.
c)
Exigencias
de
la
administracin central
descentralizacin
relacionadas
con
la
Provincial.
En
tercer
lugar,
le
correspondera
asegurar
la
financiacin de las polticas sociales para evitar desigualdades.
Es este un punto muy delicado que requiere detenida investigacin
y anlisis puesto que desde los entes descentralizados suele
reclamarse recursos propios lo cual puede ir en merma de las
regiones o municipios ms pobres. La descentralizacin no es
incompatible con la dependencia de recursos, por lo que ser el
Gobierno nacional el encargado de asegurar la financiacin en
general
de las polticas, completando
los posibles
recursos
propios que hayan sido concedidos a los entes descentralizados;
adems debiera existir algn tipo de competencia presupuestaria
en
las
autoridades
centrales
que
asegure
una
especie
de
presupuesto integrado en lo social.
No obstante es muy importante ligar la transferencia de
competencias con la trasferencia de recursos necesaria para su
ejecucin, sobre todo si la descentralizacin ha sido contemplada
dentro de las estrategias para hacer frente a la crisis pues, en
otros
caso,
como ya han sealado
los
autores,
lo que
se
transfiere del centro a la periferia es la parcelacin de la
crisis global existente 2 9/.
Finalmente, desde el punto de vista del control, cuando
exista
descentralizacin
slo
puede
existir
un
control
de
legalidad sobre la actuacin del ente descentralizado, es decir,
un control de regularidad jurdica, control reglado, ejercitable
solamente en los casos establecidos previamente por ley y no
discrecionalmente por la Administracin central. No existir
descentralizacin en cambio cuando lo que se establezcan sean
controles de oportunidad, que son discrecionales, como(30/):
a) cuando exista de hecho una reserva de decisin a favor
del Gobierno u otro ente como ocurre con los procedimientos
bifsicos en los que en una primera fase la decisin corresponde
a un rgano pero se requiere que el procedimiento pase por una
segunda fase ante la administracin central o,
b) en aquellos casos en los que se establecen requisitos de
autorizacin o posibilidades de anulacin puesto que implicarn
29/. -
Orlando
FALS
BORDA
"Ordenamiento
territorial
integracin
regional
en
Colombia"
en
VVAA
Insurgencia de las Provincias, ob. cit. pag. 53.
e
La
30
de hecho una relacin de jerarqua, que nos llevara a hablar de
desconcentracin, pero no de descentralizacin.
Para que el Gobierno central pueda cumplir este tipo de
roles ser preciso que desarrolle una capacidad de decisin muy
importante,
pues
hasta
ahora,
a pesar
de haber
sido
una
administracin centralizada, no se han podido evitar importantes
problemas de coordinacin 31/. Este reforzamiento de la capacidad
de decisin de la administracin central, podra hacerse a travs
de una autoridad social, como sealamos anteriormente, a la que
se hubiera atribuido una estructura de competencias que incluyera
las funciones anteriores.
d) Exigencias de la descentralizacin
de la Administracin Pblica
relacionadas
con el
resto
31/.-
31
descentralizacin
madurez.
haber
conseguido
previamente
dicho
grado
de
3 2/.-
32
El tema no permite desde luego una solucin general, y ni
siquiera una propuesta que pueda tener algn matiz de generalidad
pues, dependiendo del contexto en el que se site la reforma y de
los objetivos
perseguidos, cada Estado debe decidir
en qu
espacios territoriales y bajo qu rganos o entes deben colocarse
las competencias relativas a los servicios sociales. El anlisis
comparado admite ya cualquier tipo de solucin; desde el caso
espaol,
dnde
los
sectores
sociales
son
situados
bajo
la
competencia de la regin, o el francs, dnde despreciando este
nivel,
que
todava
es algo
artificial,
se
ha
erigido
al
Departamento como el ente que tiene a su cargo casi todo lo
hasta el caso chileno, dnde es el municipio el que se ha
convertido en el detentor de este tipo de competencias. Por otra
parte hay que contar tambin con la posibilidad de que cada
sector prefiera lmites diferentes y qu stos
puedan o no ser
compatibles en la prctica. Como seala CROWTHER refirindose al
caso costarricense, existe una tensin inherente en la oferta que
tiende a mitigar contra el ordenamiento y compatib i 1 izacin de
los programas regionales de los distintos sectores. Las economas
de
escala
y
las
geogrficas
de
los
distintos
sectores
gubernamentales,
tanto
productivos
como
sociales,
implican
esquemas
muy
diferentes
de
regi ona 1 izacin
y
conflictos
inherentes sobre la extensin de los servicios.
b) La heterogeneidad
espacial v sectorial
33
b) Un segundo sentido de dicha heterogeneidad es el que se
presenta en las situaciones y entornos en los diferentes paisesy
al interior de ellos.
c) Por ltimo el tercero afecta a los propios sistemas de
salud, educacin, vivienda, etc. que tienen cada uno entidad
propia y es prcticamente imposible establecer reglas comunes
aplicables a todos. Existen discrepancias naturales entre los
sectores en cuanto a las preferencias de criterios para la
delimitacin de los lmites de las zonas y regiones.
c) El mbito de la
intersectorialidad
34
v.-
una
tericas
perspectiva
terica
las
opciones
de modelos
son
La
primera
es
la
centralizacin
total.
Los
servicios
centrales
de
a
Administracin,
dependiente
del
respectivo
Gobierno nacional, tienen a su cargo las decisiones de poltica
social. Los servicios locales tienen como nica tarea ejecutar
las rdenes e instrucciones provenientes de la Administracin
central. Probablemente esta primera opcin se corresponde con las
necesidades de pases muy pobres y de tamao reducido.
La
segunda
opcin
es
la
centralizacin
desconcentrada
territorialmente. La Administracin central transfiere ciertos
poderes de decisin a sus propios rganos territoriales situados
en la regin, comuna, departamento, provincia, etc., pero no a
tales
entes
directamente
sino
a
los
rganos
directamente
dependientes de la Administracin Central.
La
tercera
opcin
es
la
centralizacin
desconcentrada
funcionalmente. En este caso la Administracin central transfiere
cierto poder de decisin a un servicio nacional dotado de una
misin especial.
La cuarta es la descentralizain territorial. Los poderes
de decisin son compartidos entre rganos de diferente cobertura
geogrfica (nacionales, regionales, provinciales y comunales),
elegidos todos ellos por sufragio universal.
35
Finalmente
la
quinta
opcin
es
la
descentralizacin
funcional en cuyo caso se otorga un poder de decisin a un ente
especializado elegido por votacin popular. Dicha especializacin
puede provenir de la tarea o de las tareas de ente: gestin de
los
seguros
sociales
de
los
afiliados,
etc.
Este
tipo
probablemente se corresponde con pases de mayor desarrollo pero
de reducido tamao.
3.- Opciones en la realidad
latinoamericana
de
y
de
torno a nuevas
modalidades
No
debe
sorprender
que
sean
llamadas
estrategias
de
recentralizacin desconcentrada ya que implican en sus mltiples
variedades un nuevo intento de reordenamiento de los servicios
sociales
en
torno
a uno
o varios
criterios
considerados
centrales. La pluralidad de estrategias atiende, entre otros a
los siguientes criterios:
a) El surgimiento y aceptacin de nuevas orientaciones para
la poltica social: el finane iamiento, el crdito externo, la
evaluacin
de proyectos,
el carcter
intersectorial
de
los
programas, etc .
b) La bsqueda de nuevas modalidades para la centralizacin
de las decisiones nacionales de poltica
social:
ministerio
nico, nuevas agrupaciones de ministerios e instituciones.
c) Otra dimensin relevante es el papel asignado a los entes
descentralizados territorialmente y a los entes descentralizados
funcionalmente. En principio cabe al respecto una ampliacin o
una disminucin de las competencias y/o de los recursos para la
decisin y la gestin de la poltica espacial y funcionalmente
36
descentralizada. En todo caso, hay que calificar los posibles
aumentos de competencias descentralizadas. En efecto, un aumento
de las competencias descentralizadas en los pases, en que la
Constitucin y la voluntad polticas as lo consagran, implica
otro
modelo
espacial
para
los
sectores
sociales.
En
este
epgrafe,
las
referencias
atienden
a los casos
en que
la
desconcentracin
es la regla y la descentralizacin
es la
excepcin.
La desconcentracin, en estos casos, debe ser concebida como
instrumental para los nuevos objetivos perseguidos. En rigor, se
trata de que la desconcentracin territorial y funcional, si la
hubiere, sean coherentes con dichos objetivos. Las cuestiones
relativas a la coherencia incluyen la vinculacin de la oferta
con la demanda de los servicios sociales. As, en las estrategias
para erradicar la pobreza crtica, la desconeentrac in tiene que
vincular, a travs del espacio nacional, los cambios de oferta,
en cantidad y calidad, con las necesidades insatisfechas y no
expresadas,
separndolas
de
las
expectativas
de
la
demanda
satisfecha y declarada.
Todava no se ha realizado un inventario de los problemas
detectados en torno al vinculo entre oferta y demanda a travs
del espacio geogrfico nacional. Con todo, se pueden sealar
ciertos temas recurrentes.
En torno a la oferta, es frecuente la comprobacin de una
aparente paradoja: por una parte, desde el punto de vista de las
necesidades sociales, los servicios prestados por los diversos
sectores gubernamentales son complementarios y, de otra, cada
sector define su propio esquema de desconcentracin territorial
atendiendo a economas de escala, criterios tcnicos inherentes
a su especializacin, etc.
Otra
situacin
recurrente alude a la multiplicacin de
instancias
y trmites.
Como
seala
CROWTHER,
comentando
la
experiencia de Costa Rica "no solamente existe una multiplicacin
de canales de acceso a las decisiones sobre reparticin de
recursos, sino que tambin existe una multiplicacin de pautas
contradictoriales entre s de ordenamiento y priorizacin de
recursos" 34/.
Desde la perspectiva de la demanda, los problemas radican en
identificar la modalidad de participacin idnea para lograr el
acceso a la oferta de los bienes y servicios por parte de los
diferentes grupos identificados como poblacin objetivo. Es de
general comprobacin la multiplicidad de modalidades previstas
para lograr el acceso a los bienes y servicios sociales, por muy
34/ . CROWTHER
mee .
tex.
37
selectiva y focalizada que sea una determinada poltica
social.
38
5.- Las estrategias de cambio en torno a la descentralizacin
la poltica social
a) La poltica social descentralizada es un modelo
de
global
en
el
trabajo
Descentralizacin
Federal
v
Financiamiento
del Sistema Educativo. Proyecto PNUD
ARG/87/012, Nov. 1987.pag. 97.