El cambio institucional y el desempeo

de la Asamblea Legislativa del DF

lvaro F. Lpez Lara*

a oleada de cambios institucionales verificados en los ltimos

aos en la estructura de gobierno de la Ciudad de Mxico, se
asocia directamente al creciente pluralismo de partidos y al reparto
del poder en las esferas representativas. De manera gradual, y a
distintas velocidades, la ciudad capital transform su fisonoma
poltico-institucional al pasar de un rgimen excepcional de
gobierno designado y controlado por el Ejecutivo Federal, a un
rgimen representativo en el cual el acceso a los cargos pblicos
pasa por la celebracin de elecciones.
Como parte de esta nueva mecnica poltica, la Asamblea
Legislativa del Distrito Federal (ALDF) desempea un papel central
en la deliberacin pblica, el proceso de legislacin y el diseo
de polticas urbanas. Aunque sus facultades no son equiparables
a las de un congreso local, es indudable que desde 1997 cuenta
con poderes legislativos suficientes para incidir en el proceso
presupuestario, la supervisin de las finanzas pblicas y legislar en
materia de desarrollo urbano, justicia y seguridad pblica.
La configuracin partidista de la ALDF ha cambiado sustancialmente en las tres elecciones recientes. En 1997 la eleccin
dio lugar a un gobierno unificado encabezado por el Partido de la
Revolucin Democrtica (PRD) cuyos candidatos obtuvieron la ma* Profesor-investigador. Departamento de Relaciones Sociales.
milco.

UAM-Xochi-

60

Revista Veredas

yora parlamentaria y la titularidad de la Jefatura de Gobierno. En la siguiente eleccin

celebrada en el 2000, el electorado dividi su voto concediendo el triunfo al candidato
del PRD a la Jefatura de Gobierno y configurando una asamblea sin mayora en la cual el
partido gobernante fue una de las bancadas minoritarias. Considerando las tendencias
electorales, es factible suponer que la gobernabilidad institucional de la metrpoli y
las condiciones de produccin de polticas urbanas, estarn fuertemente influidas por
el equilibrio entre los poderes del Jefe de Gobierno y la Asamblea Legislativa.
En este trabajo se examina el desempeo de la ALDF y su relacin con la segunda
Jefatura de Gobierno electa que dio lugar a una experiencia de gobierno dividido. El
artculo se compone de las siguientes secciones: en la primera, se hace un recuento
de los cambios en el andamiaje institucional de la divisin de poderes y el sistema
de partidos en el DF. En la siguiente, se propone una forma de medir la productividad legislativa y el nivel de influencia de la Asamblea considerando la capacidad
de presentar iniciativas propias y enmendar la legislacin del jefe de gobierno. En la
tercera, se registra el comportamiento de las coaliciones y la cohesin de las bancadas
legislativas en las votaciones nominales. Por ltimo, se revisan los casos en que el jefe
de gobierno ejerci la facultad de veto para modificar las decisiones mayoritarias de
la Asamblea.

El cambio institucional y la representacin en la ALDF

Desde su creacin en 1987, la entonces Asamblea de Representantes del Distrito Federal (ARDF) constituy una especie singular de representacin legislativa en el marco
de los Congresos Estatales de la federacin mexicanos. En tanto que fue concebida
primordialmente como un rgano de representacin ciudadana al que se le otorgaron
competencias limitadas como la facultad reglamentaria para dictar bandos y ordenanzas
as como todos los reglamentos relativos al Distrito Federal. La Constitucin le otorg
tambin la facultad para participar en los nombramientos de magistrados del Tribunal
Superior de Justicia del DF, y de iniciar leyes o decretos ante el Congreso de la Unin
slo en materias relativas al DF (Marvn, 2000:7).
Gradualmente, las reformas institucionales incidieron en el fortalecimiento de los
poderes legislativos de la ARDF. La reforma de 1993 le otorg facultades para expedir
su propia ley orgnica y para discutir y aprobar anualmente el presupuesto de egresos
del DF y su ley de Hacienda (Molinar y Snchez, 1997:198) as como para revisar y
aprobar la Cuenta Pblica de la Administracin Local. Los poderes legislativos de la
ARDF comprendan tambin la facultad de expedir la Ley Orgnica de los Tribunales
de Justicia del DF. No obstante, la capacidad para legislar de manera autnoma fue
acotada simplemente concedindole facultades para presentar iniciativas de ley y de-

El cambio institucional y el desempeo de la Asamblea Legislativa del DF

61

creto ante el Congreso de la Unin en materias relativas al DF y especialmente en lo

relacionado con la materia electoral, la participacin ciudadana, derechos humanos,
planeacin del desarrollo ambiental y los mbitos civil y penal.
El punto de inflexin del cambio institucional en la forma de gobierno de la ciudad
se dio a raz de la aprobacin de la reforma poltica de 1996. Entre sus disposiciones,
adopt la eleccin por voto universal, libre, directo y secreto del jefe de gobierno,
pero mantuvo un sistema de designacin de los titulares de las unidades de gobierno delegacional (Marvn, 2000:9). Adicionalmente, la reforma al artculo 122 de la
Constitucin introdujo nuevas reglas que modificaron la naturaleza de la asamblea,
que a partir de 1996 dej de ser slo una Asamblea de Representantes para ampliar
sus facultades y constituirse en la Asamblea Legislativa del Distrito Federal.
De manera paralela a la dinmica del rediseo institucional de la forma de gobierno, se verific un cambio gradual de las reglas de la competencia y los niveles de
com-petitividad electoral por los escaos de la Asamblea. Desde la celebracin de las
primeras elecciones para la integracin de la ARDF, en 1988, se adopt una frmula
mixta para elegir a 40 representantes por el principio de mayora relativa y 26 de
representacin proporcional mediante listas votadas en una circunscripcin plurinominal. En los comicios de 1988 el PRI slo obtuvo 25 por ciento de la votacin, pero
gracias a la fragmentacin de la oposicin y a la aplicacin de la clusula alcanz la
mayora absoluta controlando 34 de los 66 asientos. Las reglas electorales castigaron
a los partidos de oposicin coaligados en el Frente Democrtico Nacional (FDN), pues
al no presentar candidaturas comunes en la totalidad de los distritos obtuvo slo tres
victorias mayoritarias y once curules de representacin proporcional con 43.6 por
ciento de los votos (Peschard, 1995:315) (vase Cuadro 1).
Posteriormente, la reforma de 1993 estableci un mtodo de eleccin para la
ARDF, en la que sta se renovara cada tres aos, con la aplicacin de una frmula
electoral que sobrerrepresentaba al partido mayor al otorgarle con 30 por ciento de
la votacin los representantes suficientes para alcanzar la mayora absoluta (Molinar
y Snchez, 1997:199).
La frmula electoral aplicada en el DF, hasta la eleccin de 1994, premi sistemticamente al partido mayoritario con la aplicacin de un candado de mayora o
clusula de gobernabilidad. En dicha clusula el partido que obtuviera la votacin ms
alta en la eleccin de la ARDF tendra derecho a la asignacin de un nmero de curules
de representacin proporcional necesarios para alcanzar la mayora absoluta de los
asientos (Peschard, 1995:312). Esta es una razn que explica en buena parte, por qu
el crecimiento del voto opositor y el declive del voto por el PRI no se tradujeron en
una composicin ms plural de la Asamblea.
La desproporcionalidad observada en la eleccin de los integrantes de la Asamblea,
fue mayor que en la Cmara de Diputados federal en los tres comicios celebrados

62

Revista Veredas

Cuadro 1
Integracin de la Asamblea de Representantes
del Distrito Federal 1988-1994
PRI

PAN

1988
Votos
Escaos
Representacin
Desviacin

PRD

27.41
34
51.52
87.94

24.16
18
27.27
12.88

1991
Votos
Escaos
Representacin
Desviacin

45.79
40
60.61
32.36

19.65
11
16.67
-15.18

12.02
7
10.61
-11.76

1994
Votos
Escaos
Representacin
Desviacin

40.54
38
57.58
42.02

27.01
14
21.21
-21.47

21.15
10
15.15
-28.36

PPS

PFCRN

PMS

PARM

15.91
6
9.09
-42.86

14.01
3
4.55
-67.56

8.82
3
4.55
-48.46

7.6
2
3.03
-60.13

3.13
2
3.03
-3.19

8.61
5
7.58
-12.01

PDM

2.1
1
1.52
-27.85

0.63
2
3.03
381

0.44
2
3.03
588.71

Fuente: Banamex, El Mxico electoral, Fomento Cultural Banamex, Mxico, 2001.

entre 1988 y 1994. En 1988, la aplicacin de la clusula de gobernabilidad premi

con diez curules al partido ms votado. En la eleccin de 1991 aun sin la aplicacin
de la clusula se produjo el efecto de sobrerrepresentacin del partido mayoritario,
ya que con 45.79 del voto conquist 60 por ciento de los escaos de la ARDF dejando
para la oposicin slo el reparto de las curules de representacin proporcional. En la
eleccin de 1994 la desproporcin entre votos y escaos benefici al PRI al alcanzar,
con 40 por ciento de votos, 57.6 por ciento de asientos.
Por otro lado, la demarcacin de los distritos uninominales utilizada en la eleccin
de los asamblestas en los comicios de 1988, 1991 y 1994 fue idntica a la de los
distritos electorales federales, de tal forma que su trazo no reflejaba la distribucin y
representatividad de los electores de las 16 delegaciones.
Las tendencias electorales descritas y el marco institucional de la competencia se
modificaron sustancialmente en los comicios de 1997 y 2000. Por un lado, en 1997
los partidos compitieron bajo una nueva estructura de oportunidades polticas en
la que por primera vez se eligi al jefe de gobierno, y en forma concurrente, a los

El cambio institucional y el desempeo de la Asamblea Legislativa del DF

63

diputados federales, los senadores y los diputados a la ALDF. Por otro, el desempeo
electoral del Partido de la Revolucin Democrtica super las expectativas al ganar
por un amplio margen la Jefatura de Gobierno y conquistar 38 de los 40 distritos de
mayora en la Asamblea Legislativa.
En la eleccin de 2000 los votantes eligieron por primera ocasin a los jefes delegacionales, al jefe de gobierno y a los diputados locales de la ALDF. La alianza encabezada
por el PRD triunf por un pequeo margen en la eleccin para jefe de gobierno, pero
Cuadro 2
Integracin de la Asamblea Legislativa
del Distrito Federal 2000-2003
Votos
Escaos
Representacin
Desviacin

PAN-PVEM

35.2
25
37.8
7.61

PRI

22.1
16
24.24
9.64

PRD-PSN

31.04
19
28.79
-7.26

DS

4.9
3
4.55
-6.66

PT

1.7
1
1.52
-12.46

CD-PAS

0.46
2
3.03
558.76

Fuente: Estadsticas de las elecciones locales del DF, pgina del IEDF, 2000.

no conquist la mayora en la Asamblea Legislativa (vase Cuadro 2).

La Alianza por el cambio PAN-PVEM triunf en 21 distritos de mayora, mientras
que la Alianza por la Ciudad de Mxico obtuvo 19 distritos. Aunque los dos partidos
punteros de la contienda esperaban beneficiarse de la aplicacin de la clusula de
gobernabilidad, el fallo del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin le dio
un giro singular a la contienda por las curules de representacin proporcional. Dado
que ningn partido reuni los requisitos para aplicar la clusula de gobernabilidad, el
reparto de escaos se hizo conforme a un procedimiento que benefici a la tercera
fuerza electoral. Con ese criterio, se le asignaron al PRI 16 escaos de representacin
proporcional sin haber obtenido victorias distritales, el PRD obtuvo 19 diputados, el
PAN 17, el PVEM ocho y los escaos restantes se repartieron entre tres partidos minoritarios.

La productividad legislativa
De acuerdo con el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal (1997), las facultades
legislativas de la Asamblea estn acotadas a ciertas materias dentro de la distribucin
de competencias entre los poderes de la Unin y las autoridades locales. La ALDF

64

Revista Veredas

posee facultades para legislar en materia de su propio rgimen interior, para examinar, discutir y aprobar anualmente el presupuesto de egresos y la ley de egresos del
Distrito Federal. Cuenta con la atribucin de supervisar y aprobar la cuenta pblica
del gobierno local y de expedir las disposiciones legales para organizar la hacienda
pblica, mientras que los poderes legislativos del jefe de gobierno incluyen la facultad
para iniciar leyes o decretos, y en particular, para iniciar de manera exclusiva la Ley de
Ingresos y el Presupuesto de Egresos del Distrito Federal. Adems el jefe de gobierno
est autorizado para hacer observaciones en un plazo no mayor a diez das hbiles a
las leyes aprobadas por la ALDF.
Dada esa distribucin de facultades, es pertinente preguntarse en qu medida los
cambios en la composicin partidista de la ALDF incidieron sobre la productividad
legislativa. Suponemos que la productividad o eficiencia de una legislatura se refiere
al conjunto de asuntos desahogados durante los periodos de sesiones. Dichos asuntos
incluyen las iniciativas presentadas, las rechazadas y las que se encuentran en proceso.
Una forma de medicin complementaria es el grado de influencia de la Asamblea,
proporcionada por la cantidad de iniciativas propias de los diputados y la capacidad
para enmendar la legislacin enviada por el ejecutivo.
Desde otro punto de vista, la productividad de una legislatura no radica en cuntas
leyes reforma o cuntas iniciativas aprueba, sino en la importancia y la calidad de las
mismas. Diversos estudios destacan que cuando existe incertidumbre para lograr apoyo
parlamentario a las polticas del ejecutivo, se reduce la eficacia y se corre el riesgo de
generar polticas incoherentes. Michael Mezey (1995:129), por ejemplo, argumenta
que el sistema de poderes separados dificulta la elaboracin de una poltica pblica
coherente, informada, oportuna y eficaz. La fragmentacin del poder obliga a negociar
la aprobacin de cualquier tipo de polticas en la legislatura, con la consecuencia de
producir polticas incoherentes. Adicionalmente, el estancamiento es muy probable
en un sistema en el cual cada rama del gobierno opera por su cuenta y es capaz de
impedir que el otro acte.
Durante el trienio 1997-2000, correspondiente a la I Asamblea Legislativa, la Jefatura de Gobierno cont con el respaldo de la bancada mayoritaria. Naturalmente esta
circunstancia facilit la aprobacin de iniciativas y las propuestas de nombramiento
de delegados sometidas a la consideracin de la Asamblea por el entonces jefe de
gobierno Cuauhtmoc Crdenas Solrzano.
La I ALDF recibi 265 iniciativas, de la cuales fueron dictaminadas 219. Los principales iniciadores de proyectos fueron la Jefatura de Gobierno (con 80 iniciativas) y la
fraccin parlamentaria del PRD (con 81 iniciativas) quienes presentaron 60 por ciento
de las iniciativas recibidas por la Asamblea. El PAN present quince por ciento de los
proyectos, mientras el PRI slo present 18 iniciativas (6.79%) y catorce (5.28%) fueron
presentadas de manera conjunta por ms de dos grupos parlamentarios.

El cambio institucional y el desempeo de la Asamblea Legislativa del DF

65

Los temas de las iniciativas y decretos se centraron principalmente en el desarrollo

urbano y transporte con 64 proyectos (24.15%); justicia, 50, (18.87%); finanzas pblicas, 34 (12.83%); problemtica social, 30 (11.32%); administracin pblica local, 28
(10.57%); rgimen interno de la ALDF, 23 (8.68%); participacin ciudadana y electoral,
19 (7.17%); ecologa, once (4.15%); y cultura y educacin, seis (2.26%).
En contraste, durante la II ALDF (2000-2003) en la que ningn partido detent la
mayora legislativa, distintos actores iniciaron piezas de legislacin. La bancada del
PAN fue la ms activa en cuanto a la cantidad de iniciativas presentadas, superando la
marca del PRD. Cabe destacar que en conjunto, los diputados locales propusieron ms
iniciativas que el jefe de gobierno, Andrs Manuel Lpez Obrador, quien slo inici 19
proyectos, principalmente relacionados con iniciativas presupuestales y modificaciones
al Cdigo Financiero del Distrito Federal. En trminos absolutos el xito legislativo del
PAN fue mayor que el de los legisladores del PRD y el PRI. No obstante, las cifras relativas
sugieren que la tasa de xito legislativo del jefe de gobierno (63%) super al conjunto
de las bancadas, ya que un buen nmero de proyectos archivados y desechados fueron
iniciados por los diputados integrantes de la ALDF (vase Cuadro 3).
Los datos sobre los proyectos votados en el pleno indican que la II ALDF vot 145
Cuadro 3
Leyes y decretos presentados a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal.
II Legislatura, septiembre de 2000 a enero de 2003
Iniciador
PAN
PRI
PRD
PCD
PDS
PT
PVEM
PSPPN
CDPPN
DSPPN

Jefe de Gobierno
Jefa de Gobierno
Diputados en coalicin
Independientes
Total

Presentadas
79
28
69
2
2
2
20
5
3
7
19
3
4
2
245

Aprobadas %
19
5
9
0
0
1
8
1
1
1
12
2
4
0
63

24
18
13
0
0
50
40
20
33
14
63
67
100
0
26

Rechazadas

Pendientes

2
3
6
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
11

3
11
9
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
4

58
20
54
2
2
1
12
4
2
6
7
1
0
2
171

73
71
78
100
100
50
60
80
67
86
37
33
0
100

Fuente: elaboracin propia con base en el Diario de los debates de la II Asamblea Legislativa del DF, versiones estenogrficas.

66

Revista Veredas

proyectos de ley y 19 programas delegacionales de desarrollo urbano. La agenda de los

temas de la votacin nominal en el pleno se centr en las leyes y los decretos relacionados con la reforma del aparato de Justicia y la Seguridad Pblica con 20.7 por ciento
de los proyectos, en segundo sitio se ubicaron los decretos sobre el Presupuesto y las
Finanzas Pblicas del DF con 20.1 por ciento de los proyectos, y en tercero las iniciativas
de Desarrollo Urbano con 11.6 por ciento de lo proyectos (vase Cuadro 4).
Las piezas de legislacin en las que hubo mayores desacuerdos entre los partidos y
el ejecutivo local, se situaron en el rubro presupuestal. De 33 proyectos votados, nueve
se aprobaron por mayora absoluta, catorce por unanimidad y diez fueron desechados
por la Asamblea. Entre los decretos desechados figuran cinco con adiciones a diversos
artculos del Cdigo Financiero del DF y tres con modificaciones financieras a programas
prioritarios del DF propuestos por el jefe de gobierno (vase Cuadro 5).
Aun cuando la II ALDF tuvo la tpica composicin de un gobierno dividido y de que
hubo iniciativas desechadas y desacuerdos sobre el contenido de algunas leyes, es de
subrayarse el amplio consenso observado en la votacin nominal. La grfica 1 ilustra
que 63.4 por ciento de la aprobacin de proyectos fue por unanimidad, y slo 26
por ciento se bas en coaliciones de mayora absoluta. Esta pauta se ha identificado
tambin en otros contextos de la poltica legislativa nacional, en donde la pluralidad
Cuadro 4
Temas de los proyectos votados en el pleno de la Asamblea Legislativa del DF,
II Legislatura, septiembre de 2000 a abril de 2003
Tema

Frecuencia

Justicia y seguridad pblica

Reglamento parlamentario
Presupuesto y Cuenta Pblica
Desarrollo Urbano
Administracin Pblica
Derechos humanos
Vialidad y trnsito
Desarrollo social
Reforma poltico-electoral
Ecologa y medio ambiente
Ceremonial
Asuntos fiscales
Programas delegacionales
Total

34
7
33
16
13
5
2
14
8
5
4
4
19
164

Porcentaje
20.7
4.3
20.1
9.8
7.9
3.0
1.2
8.5
4.9
3.0
2.4
2.4
11.6
100.0

Fuente: elaboracin propia con base en el seguimiento de la votacin nominal en el Diario de los
debates de la II Asamblea Legislativa del DF, versiones estenogrficas.

El cambio institucional y el desempeo de la Asamblea Legislativa del DF

67

Cuadro 5
Temas de los proyectos y resultados de la votacin nominal
en el pleno de la Asamblea Legislativa del DF, II Legislatura,
septiembre de 2000 a abril de 2003
Temas

Justicia y seguridad pblica

Reglamento parlamentario
Presupuesto y cuenta pblica
Desarrollo urbano
Administracin pblica
Derechos humanos
Vialidad y trnsito
Desarrollo social
Reforma poltico-electoral
Ecologa y medio ambiente
Ceremonial
Asuntos fiscales
Programas delegacionales

Resultado de las votaciones

Aprobado por
Aprobado por Desechado
mayora absoluta
unanimidad
12
35.3%
1
14.3%
9
27.3%
6
37.5%
4
30.8%
1
20%
1
50%
2
14.3%
1
12.5%
2
40%
1
25%
3
15.8%
43
26.2%

21
61.8%
5
71.4%
14
42.4%
9
56.3%
8
61.5%
4
80.0%
1
50.0%
11
78.6%
6
75.0%
3
60.0%
4
100.0%
2
50%
16
84.2%
104
63.4%

1
2.9%
1
14.3%
10
30.3%
1
6.3%
1
7.7%

1
7.1%
1
12.5%

1
25%
17
10.4%

Total

34
100%
7
100%
33
100%
16
100%
13
100%
5
100%
2
100%
14
100%
8
100%
5
100%
4
100%
4
100%
19
100%
164
100%

Fuente: elaboracin propia con base en el seguimiento de la votacin nominal en el Diario de los debates
de la II Asamblea Legislativa del DF, versiones estenogrficas.

68

Revista Veredas

Grfica 1
Resultados de las votaciones en el pleno de la II Asamblea Legislativa del DF,
septiembre de 2000 a abril de 2003

Porcentaje
Mayora absoluta

Unanimidad

Desechado

Fuente: elaboracin propia con base en el seguimiento de la votacin nominal en el Diario de los
debates de la II Asamblea Legislativa del DF, versiones estenogrficas.

y la ausencia de mayoras estables ha trado consigo la construccin de coaliciones

de ms de tres partidos.
Sin embargo, el amplio consenso observado no es suficiente para determinar que
una legislatura sea productiva. Considerando el nmero de iniciativas aprobadas, la
productividad de la II ALDF fue cuantitativamente menor a la legislatura anterior, ya que
slo se aprobaron 145 leyes y decretos. Adems el nmero de proyectos desechados
super la marca de la legislatura anterior. La aprobacin de algunas iniciativas entre
las que destacan la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin, el Cdigo Financiero y la de Establecimientos mercantiles agudiz el conflicto Ejecutivo-Asamblea.
El comportamiento de la productividad revela que el jefe de gobierno disminuy su
actividad legislativa y vio pospuesta la aprobacin de iniciativas esenciales en su agenda
como el proyecto para implementar la pensin universal para los adultos mayores.

Partidos y coaliciones legislativas

El cambio institucional y el desempeo de la Asamblea Legislativa del DF

69

Uno de los factores a observar en el funcionamiento de los gobiernos divididos es la

construccin de coaliciones ganadoras. En esta seccin se analiza el comportamiento
de la votacin nominal con la finalidad de conocer la frecuencia con la cual las coaliciones ganadoras incluyeron al gobernante PRD y el comportamiento de la cohesin
legislativa de las bancadas. Ms especficamente, el anlisis se realiz considerando
las siguientes variables:
a) Tamao de la coalicin, medida por el nmero de partidos incluidos.
b) Ocasiones en que dos o ms partidos construyen coaliciones ganadoras en lo
general y en lo particular.
c) Cohesin legislativa. Frecuencia con que los miembros de un partido votan en
el mismo sentido.
En la I ALDF (1997-2000), cada uno de los 66 legisladores capitalinos ejerci la votacin nominal en 216 ocasiones, sumando 11 595 votos; de ellos, 9 402 fueron votos
a favor, 1 443 en contra, 722 abstenciones y 28 votos anulados.
Se sometieron a votacin 209 dictmenes, aprobndose 201 (188 en votacin
nominal y trece en votacin econmica); seis, correspondientes a nombramientos,
programas delegacionales y a otros como las reformas a la Ley Ambiental, se desecharon
por el procedimiento de votacin nominal, adems de las mociones suspensivas que
recayeron sobre los dictmenes de la Ley de Mercados y del Cdigo Penal en materia
de delitos electorales.
De los 201 dictmenes aprobados, 77 (38.31%) alcanzaron la unanimidad y 124
(61.69%) por mayora de votos; 20 de los unnimes contaron slo con la participacin
de las fracciones del PRD y del PT. Dada su amplia mayora, el PRD recurri de forma
limitada a las coaliciones con otros partidos: vot conjuntamente con el PRI en 40.5
por ciento de las ocasiones, con el PAN en 37.7 por ciento, con el PVEM en 47.1 por
ciento y en 71 por ciento de las ocasiones con su principal aliado legislativo, el PT.
Por otra parte, de los 209 dictmenes votados, 41 (19.62%) correspondieron a
nuevos ordenamientos, 53 (25.36%) a decretos de reformas y adiciones a leyes ya
existentes; 68 (32.54%) a nombramientos (no se consideraron diez casos producto
de acuerdos especficos porque no fueron dictmenes), renuncias de funcionarios
pblicos o para hacer entrega de las tres medallas al Mrito Ciudadano 1998, 1999
y 2000; 17 (8.13%) a programas delegacionales de desarrollo urbano, parciales o de
modificacin; tres (1.44%) relacionados con la cuenta pblica y cuatro (1.91%) sobre
otros temas; 23 (11%) dictmenes restantes se refirieron a distintos puntos de acuerdo
y propuestas. De los 209 dictmenes presentados a la consideracin del pleno, las
comisiones que en lo individual aportaron el mayor nmero a esta cifra fueron las de
Administracin y Procuracin de Justicia con 55, Administracin Pblica Local 34, y

70

Revista Veredas

de Desarrollo Urbano y Establecimiento de Reservas Territoriales con 21.

En el periodo de ejercicio de la I Asamblea Legislativa del Distrito Federal (19972000) el peso del ausentismo de los legisladores fue significativo, pues 2 082 votos
no se pro-dujeron por ausencia de los diputados en el momento de la votacin, 557
por haberse retirado del recinto un grupo parlamentario, en seal de protesta y 22
por no haber asistido una fraccin partidista a sesin convocada, previo anuncio de
su inasistencia.
En el anlisis de la votacin nominal de las asambleas legislativas en Mxico las
abstenciones tienen un peso significativo y plantean dificultades metodolgicas, ya
que el registro de la votacin nominal debe considerar al menos tres alternativas:
voto a favor, en contra y abstencin. Estas dificultades afloraron al construir la base de
datos sobre votaciones nominales de la II ALDF, pues es claro que el ausentismo es una
conducta que afecta los resultados de las votaciones. Como se ilustra en el Cuadro
6, considerando las 164 votaciones nominales del periodo de ejercicio de la II ALDF
(2000-2003), es significativo que el promedio de ocasiones en que los legisladores de
las bancadas integrantes de la ALDF estuvieron ausentes en las votaciones nominales
super, incluso, al promedio de los votos en contra y la abstencin de los diputados.
Del mismo cuadro es posible interpretar el comportamiento de las bancadas ante
los 164 proyectos votados en el pleno. Agregando el voto individual de los legisladores
y determinando el promedio, encontramos que el voto de la bancada del PAN fue a
favor de 129 proyectos, mientras la bancada del PRD registra el promedio ms alto de
votos nominales en contra.
Observados desde otro ngulo, estos datos ofrecen una pista para interpretar las
consecuencias del ausentismo legislativo, puesto que en los casos del PRD y PT se deduce
Cuadro 6
Promedios de la votacin nominal de los diputados,
II ALDF 2000-2003
A favor En contra Abstencin Ausentismo
105
21
2
36
PRD
PRI
123
8
5
28
PAN
129
5
3
28
PVEM
115
5
5
39
DS
110
8
7
41
CD
120
6
3
36
PT
80
16
16
54
Fuente: elaboracin propia con base en el Diario de los debates de la II
Asamblea Legislativa del DF.

El cambio institucional y el desempeo de la Asamblea Legislativa del DF

71

que el rechazo a algunos proyectos se realiz mediante la ausencia de sus legisladores,

ms que con la emisin de votos en contra durante las sesiones plenarias.
Ahora bien, si consideramos el voto de partido, es decir, el sentido de la votacin
de 50 por ciento + 1 de sus integrantes, es evidente que hubo una marcada tendencia hacia el voto a favor de los proyectos; tanto el PAN, el PRI y el PVEM votaron como
bancada cohesionada en ms de 90 por ciento de las ocasiones. El PRD, CD, DS y PT,
Cuadro 7
Votacin nominal por partido en la Asamblea Legislativa
del DF, II Legislatura 2000-2003
Partido
A favor
En contra
Votaciones
%
Votaciones %
PAN
153
93.3
7
4.3
PRD
130
79.3
27
16.5
PRI
149
90.9
9
5.5
PVEM
155
94.5
7
4.3
DS
138
84.1
13
7.9
CD
135
82.3
11
6.7
PT
83
50.6
21
12.8
Fuente: elaboracin propia con base en el Diario de los debates de
la II Asamblea Legislativa del DF.

registraron un porcentaje menor de ocasiones en que como bancada emitieron el voto

a favor de los proyectos discutidos en el pleno de la II ALDF (vase Cuadro 7).
En relacin con las otras bancadas, la cohesin del PRD fue ligeramente ms baja
de la esperada, ya que durante el ejercicio de la legislatura se dividi en tres grupos
que mantuvieron posiciones encontradas hacia la coordinacin parlamentaria presidida
por Alejandro Snchez Camacho. Por un lado, los nueve legisladores de la Corriente
de Izquierda Democrtica se adhirieron al liderazgo parlamentario, el grupo de los
separatistas liderado por Clara Brugada y Armando Quintero, reuni a seis legisladores
y el grupo de los no alineados formado por Ruth Zavaleta, Iris Santa Cruz y Horacio
Martnez decidieron separarse de la fraccin parlamentaria (Reforma, 04/07/2002).
Durante el primer trienio de gobierno de Andrs Manuel Lpez Obrador (20002003), la aprobacin de proyectos de decreto se bas en la construccin de coaliciones
que incluyeron a ms de tres partidos.
Como se desprende del Cuadro 8, las ocasiones en que el PRI y el PAN votaron juntos,
tienen una frecuencia ms alta que las ocasiones en que el PRD vot del lado ganador.
Esto significa que aproximadamente 20 por ciento de las coaliciones ganadoras en

72

Revista Veredas

Cuadro 8
Coaliciones en la Asamblea Legislativa del Distrito Federal
II Legislatura (septiembre de 2000-abril de 2003)
PAN

PAN
PRI
PRD
PVEM
DS
CD
PT

146
121
151
133
127
78

PRI

95.4 %

122
149
132
128
75

PRD

79.1%
79.7

125
119
117
76

PVEM

98.7%
97.3%
81.6%

135
131
79

DS

CD

PT

86.9%

83.0%

51.0%

77.7%
88.2%

121
70

76.4%
85.6%
79.08%

72

49.6%
51.6%
45.75%
47.05%

Fuente: elaboracin propia con base en el seguimiento de la votacin nominal en el Diario de los debates
de la II Asamblea Legislativa del DF, versiones estenogrficas.

las votaciones nominales del pleno excluyeron al PRD. El PVEM actu como un partido
pivote al votar sistemticamente del lado ganador. Los tres partidos ms pequeos DS,
CD y el PT desempearon un papel marginal en la construccin de coaliciones ya que
sus votos no fueron decisivos para inclinar la balanza del lado ganador.

El jefe de gobierno y la facultad de veto

Otra variable pertinente para conocer el desempeo legislativo es la frecuencia con
la que el Ejecutivo Local recurri a alguna modalidad de veto legislativo. Durante el
periodo de ejercicio de la II ALDF, el jefe de gobierno, Andrs Manuel Lpez Obrador,
utiliz el veto en once ocasiones a disposiciones aprobadas por la Asamblea. Las leyes
vetadas fueron la de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica, de Fomento
Cultural, la ley para el Manejo de Residuos Slidos, de Atencin a Vctimas del Delito,
la ley para el uso y venta de Dispositivos anticontaminantes y el Cdigo Financiero
para el ao 2003 (Reforma, 31/01/2003).
En periodos anteriores, interpuso el veto a la Ley de Transporte, la Ley para el
Funcionamiento de Establecimientos Mercantiles, el Cdigo Electoral, la Ley de Obras
y Servicios, y a diversos programas de desarrollo urbano.
Aunque la ALDF aprob por mayora de votos (el 26 de septiembre de 2002), que
incluyeron a legisladores perredistas, las reformas y adiciones al Cdigo Electoral, el
jefe de gobierno se neg a publicarlo (La Crnica, 08/10/2002). Las observaciones
del Ejecutivo Local insistieron en que las reformas haran ms pesada y onerosa la
burocracia del Instituto Electoral del Distrito Federal.

El cambio institucional y el desempeo de la Asamblea Legislativa del DF

73

Asimismo, la Asamblea cit a comparecer al jefe de gobierno para el 15 de octubre

de 2002, pero la cita no fue atendida por el ejecutivo; bajo esa condicin, el pleno
de la Asamblea Legislativa determin hacer un extraamiento al jefe de gobierno del
Distrito Federal, Andrs Manuel Lpez Obrador, por el desacato a comparecer para
que explicara los motivos por los que no public a tiempo el Cdigo Electoral local
(La Crnica, 17/10/2002).
El conflicto del Ejecutivo Local con la ALDF se ha planteado en torno a algunos proyectos aprobados en coaliciones que incluyeron a la bancada del PRD. Como se puede
apreciar en el Cuadro 9, se ejerci el veto en cuatro proyectos en cuya aprobacin
particip la bancada del sol azteca.
Sin embargo, la conflictividad Ejecutivo-Legislativo no parece haber influido en las
percepciones pblicas sobre el desempeo del gobierno. Segn una encuesta trimesCuadro 9
Vetos interpuestos por el jefe de gobierno
a decisiones de la ALDF, 2000-2003
Ley vetada
Ley de Transparencia y Acceso
a la Informacin
Ley de Transporte

Tamao de la coalicin
que aprueba

Fecha de
aprobacin

PAN-PRD-PRI-PVEM-DS-CD-PT

17 /12/ 2002

(55 votos)
PAN-PRI-PVEM-DS-CD-PT

4 / 07/ 2002

(43 votos)
Ley de Fomento Cultural

PAN-PRD-PRI-PVEM-DS-CD

23 /12/ 2002

(54 votos)
Ley de Manejo de Residuos Slidos

PAN-PRI-PVEM-DS-CD

19 /12/ 2002

(40 votos)
Ley de Atencin a Vctimas del Delito

PAN-PRD-PRI-PVEM-DS-CD

26 /12/ 2002

(54 votos)
Cdigo Financiero
Ley que regula la Venta de Dispositivos
anticontaminantes
Ley de establecimientos mercantiles
Cdigo Electoral
Ley de Obras y Servicios

PAN-PRI-PVEM-CD

23 /12/ 2002

(35 votos)
PAN-PRI-PVEM-DS

(41 votos)
56 votos
PAN-PRD-PRI-PVEM-DS-CD

29 /11/ 2001
26 /09/ 2002
3 /07/ 2002

(56 votos)
Programas de Desarrollo Urbano

18 /04/ 2002

74

Revista Veredas

tral de evaluacin a la gestin del jefe de gobierno en febrero de 2003, ste alcanz
77 por ciento de aprobacin, adems el porcentaje de personas que opinaron que la
relacin entre Lpez Obrador y la Asamblea era muy buena o buena se elev de 43
a 49 por ciento (Reforma, 04/02/2003).

Controversias constitucionales
Ante los conflictos por la aprobacin de leyes, la II ALDF promovi controversias
constitucionales contra el jefe de gobierno por no acatar la Ley de Transporte, por la
publicacin parcial del Cdigo Financiero y contra la decisin de crear un organismo
regulador del agua.
El recurso de la controversia constitucional se utiliz tambin en el proceso de
discusin y aprobacin de la reforma poltica del Distrito Federal. En dicha reforma se
pusieron en evidencia las limitadas facultades constitucionales de la ALDF para incidir
en la esfera pblica y en la democratizacin del gobierno de la ciudad. El pleno de
la ALDF aprob el 8 de noviembre de 2001 por unanimidad un proyecto de decreto
que modificara diversos artculos de la Constitucin para restringir las facultades de
los poderes federales sobre el DF y dotar de autonoma a su gobierno. La iniciativa
se turn a la Cmara de Diputados en donde tambin fue aprobada por mayora de
votos. No obstante, el Senado en su papel de cmara revisora determin rechazar la
minuta y declararla improcedente bajo el argumento de la falta de atribuciones de la
ALDF para iniciar reformas a la Constitucin.
Despus de conocer la decisin del Senado, la Asamblea Legislativa del Distrito
Federal aprob un punto de acuerdo para presentar una controversia constitucional
ante la Suprema Corte de Justicia de la Nacin (SCJN) en contra del Senado de la Repblica por considerar que invade la esfera de competencia constitucional del rgano
legislativo y obstaculiza la Reforma Poltica para el Distrito Federal.
La Asamblea Legislativa del Distrito Federal acord presentar una demanda de
controversia constitucional ante la SCJN, en la que se promueva la invalidez constitucional de los actos recados en el dictamen presentado por las Comisiones Unidas del
Distrito Federal y Puntos Constitucionales y Estudios Legislativos, de fecha primero de
octubre de 2002 de la Cmara de Senadores, en virtud de que invaden la esfera de
competencia constitucional de este rgano legislativo.

A manera de conclusin
La evidencia expuesta en este trabajo constituye una aproximacin preliminar a una

El cambio institucional y el desempeo de la Asamblea Legislativa del DF

75

evaluacin ms rigurosa del desempeo de la II Asamblea Legislativa en el periodo

2000-2003. El funcionamiento de la Asamblea en este periodo ilustra el funcionamiento
de un caso de gobierno dividido, en cuanto a la productividad, el comportamiento de
la votacin nominal y las coaliciones legislativas.
El balance de la productividad legislativa de la II ALDF, refuerza la percepcin de que
el gobierno dividido se asocia a una declinacin en la cantidad de iniciativas aprobadas.
No obstante, es conveniente tomar otros indicadores para medir la productividad, en
los que se destaque la calidad de las leyes aprobadas, el impacto de la legislacin y la
capacidad para enmendar la legislacin enviada por el ejecutivo.
Por otro lado, la base de datos sobre las votaciones nominales nos ha permitido
identificar las coaliciones partidistas, pues sorprende y suscita varias preguntas el hecho
de que en una Asamblea sin mayora haya prevalecido el consenso en las iniciativas
aprobadas. Falta explicar qu significa que ms de 60 por ciento de las leyes y los decretos se aprobaran por unanimidad y 26 por ciento por mayora absoluta. Esta pauta
se ha identificado tambin en otros contextos de la poltica legislativa nacional, en
donde la pluralidad y la ausencia de mayoras estables ha trado consigo la construccin
de coaliciones de ms de tres partidos.
En el caso de la II ALDF, las coaliciones incluyeron como partidos principales al PAN
y al PRI, los cuales basaron la cooperacin legislativa tanto en la proximidad ideolgica como en su papel de fuerzas opositoras al gobierno perredista encabezado por
Andrs Manuel Lpez Obrador. El PRD no logr establecer las bases para ser el eje
de coaliciones estables: ah radic una de las fuentes de conflicto entre el jefe de
gobierno y la ALDF.

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