Bolilla 1 y 2

Derecho financiero
Derecho financiero, rama del Derecho pblico, es un conjunto de normas
jurdicas que se ocupa de ordenar los ingresos y los gastos pblicos,
normalmente previstos en el presupuesto general del Estado.
La actividad financiera del Estado genera un conjunto de relaciones jurdicas
entre los distintos rganos pblicos. Esta actividad financiera del Estado genera
relaciones jurdicas entre el estado y los particulares, y se da en dos
situaciones: la primera en que el Estado asume un papel activo, por ejemplo al
cobrar tributos, y un papel pasivo cuando se convierte en deudor en caso de un
prstamo.
Concepto
Es el conjunto de operaciones del estado, que tienen por objeto, tanto la
obtencin de recursos, como la realizacin de gastos pblicos necesarios para
movilizar funciones y servicios que satisfagan necesidades de la comunidad.
Caracteres de la actividad financiera: la actividad financiera adems de tener
como objeto obtener ingresos y realizar gastos para que el estado satisfaga sus
necesidades, cumple otras finalidades pblicas:
a) Instrumentalidad: la actividad financiera no constituye un fin en si misma, no
atiende directamente la satisfaccin de las necesidades colectivas. Sino que
cumple un fin instrumental para el desarrollo de otras actividades. Obtiene
recursos para realizar gastos que cubran las distintas necesidades pblicas.
b) Otro carcter de la actividad financiera, es que reconoce como nico sujeto
activo al estado, si bien hay otros sujetos importantes que obtienen recursos y
realizan gastos como la iglesia, quedan excluidos de este tipo de actividad.
Estado comprende tanto al estado nacional, como a los estados provinciales y
municipales representando as toda la sociedad jurdicamente organizada. Ha
el se hallan sometidas todas las personas, entidades nacionales y extranjeras
vinculadas por razones de pertenencia poltica, econmica y social.
c) Otro carcter distintivo de la actividad financiera, es que esta integrada por
tres actividades parciales diferenciadas:
La planificacin, tanto de los recursos como de los gastos pblicos, que se
materializa en el instituto del "presupuesto";
La obtencin de los ingresos pblicos, lo cual implica una decisin respecto de
cmo, cuando y de dnde obtenerlos; como tambin un anlisis sobre cules
sern las consecuencias de esta actividad sobre la economa y el orden social;
La aplicacin o inversin los recursos, las erogaciones e inversiones pblicas,
suponen tambin un anlisis sobre los efectos que las mismas producirn en la
economa y en el orden social.

Este orden es solamente didctico, por que en la realidad la actividad

financiera del estado se materializa en funcin de las erogaciones pblicas, que
son realizadas acorde a las necesidades pblicas.
En conclusin, la actividad financiera es: polifactica y de gran complejidad.
Comprende elementos econmicos, polticos, jurdicos; y accesoriamente,
elementos de tipo sociolgico, estadstico, y administrativo.
Escuelas o teoras sobre su naturaleza
Estas escuelas intentan explicar cual es la verdadera naturaleza de la actividad
financiera, las principales corrientes son:
1- Teoras Econmicas: Consideran la actividad financiera estatal como
fenmeno econmico, pero difieren en la formulacin de las explicaciones.
La escuela clsica inglesa (Smith, Ricardo) y sus continuadores; nos dicen que
la accin del Estado se traduce en un consumo improductivo, pues al
intensificar la presin tributaria sustrae a los particulares una porcin de renta
que podran utilizar en una nueva produccin de bienes.
Otros autores como Senior y Bastiat; ven a la accin del estado como una serie
de actos, entre los servicios pblicos y las prestaciones de los particulares, el
estado venda sus servicios y los particulares pagaban el precio de tales
funciones.
Esta interpretacin es objetada por ser imposible la formacin del precio de los
servicios del estado, debido a que las personas estn obligadas al pago de las
contribuciones sin tener libertad de eleccin de estas contribuciones.
Mayor trascendencia ha tenido la teora de la utilidad relativa o marginal,
creada por Emil Sax, economista de la escuela austriaca.
El pretende que lo mismo que en la economa privada, se procura llegar a la
mxima utilidad posible, logrando el mayor beneficio con el menor sacrificio.
Segn esta teora los habitantes distribuyen sus riquezas por medio de sus
representantes, los polticos, quienes satisfacen en primer trmino las
necesidades pblicas y privadas de mayor importancia y luego las de menor
intensidad, en forma tal que los fondos insumidos por el impuesto hubieran
tenido un destino ms remunerativo que en las manos de los particulares.
2- Teora Sociolgica: se considera creador de esta doctrina a Wilfredo Pareto
El discute cual es la realidad de la existencia del estado y que esconde bajo sus
atributos de mando.
Pareto critic los estudios financieros, lo hizo por entender que estos
elaboraban principios tericos que se apartaban de la verdad experimental.
Afirma Pareto que el estado es una ficcin, que en su nombre se impone a los
contribuyente todos los gravmenes posibles y luego se gastan para cubrir las
necesidades infinitas de la clase dominante.

No es el estado el que gobierna y elige en materia de gastos e ingresos

pblicos, sino la clase dominante que impone al llamado "estado" sus intereses
particulares y por ello es que el estado no es un ente superior sino tan solo un
instrumento de dominacin de la clase gobernante.
Las critica de esta tesis: Es que el estado en razn de las necesidades
colectivas y ante la imposibilidad de homogeneizar todas las necesidades
individuales, se subordina al criterio y voluntad de los gobernantes, que
establecen el orden de prelacin de las necesidades a satisfacer, segn
consideraciones de conveniencia poltica y de utilidad social.
Otra crtica es que desconoce al Estado, lo considera como un ente metafsico,
cuando se trata de una realidad imposible de desconocer.
El estado es un ser real; ya que ste es el nico sujeto activo de las finanzas, y
del cual se tiene que partir para estudiar las relaciones entre el Estado y los
contribuyentes.
3- Teoras Polticas: entienden que el problema referente a la naturaleza de la
actividad financiera solo puede ser resuelto analizando la naturaleza de su
sujeto "El Estado".
Griziotti nos dice; que siendo poltico el sujeto de la actividad financiera
(Estado), as como los medios y los fines perseguidos, debe aceptarse que esta
actividad tiene esencialmente naturaleza poltica.
Tivaroni agrega que la actividad financiera tiene indudablemente un carcter
poltico, pero que esto no basta para calificrsela como absoluta, por lo cual
llega a su conclusin: "la actividad econmica del Estado tiene naturaleza
poltica, pero calificada por principios sociales que predominan en todo Estado
y en toda poca".
Ninguna doctrina est exenta de crtica, por lo cual parece razonable colocarse
en un punto medio y afirmar que si bien la actividad financiera tiene base
econmica, no puede desconocerse la influencia de otros elementos,
especialmente del poltico y del sociolgico, que tienen importancia
preponderante.
OBJETO DEL DERECHO FINANCIERO
El Derecho Financiero, rama del Derecho pblico, es un conjunto de normas
jurdicas que se ocupa de ordenar los ingresos y los gastos pblicos.
El concepto de ingreso pblico comprende los tributos (impuestos, tasas y
contribuciones especiales), los ingresos procedentes de los bienes
patrimoniales (como pueden ser los bienes administrativos, bienes del dominio
pblico y patrimoniales), los productos de operaciones de la deuda pblica
(capitales tomados a prstamo por los entes pblicos), y los ingresos que
proceden de monopolios fiscales (actualmente lo son la lotera nacional y el
tabaco).

El concepto de gasto pblico comprende bsicamente el programa de gastos

que se aprueban por ley de ao en ao (presupuestos del Estado), y las
obligaciones del Estado.
Por su parte, el Derecho tributario es el conjunto de normas que regulan el
establecimiento y aplicacin de los tributos. Como puede verse, estudia un
grupo de ingresos pblicos, los tributos, y no se adentra en el campo de las
normas reguladoras de los gastos pblicos. Su finalidad es buscar el control y
eficiencia en la recoleccin de ingresos a travs de la figura jurdica del tributo.
Puede ser Derecho financiero patrimonial o derecho patrimonial pblico.
El objeto propio del derecho patrimonial pblico es el recurso patrimonial, o sea
la estructura y la gestin del patrimonio pblico dirigidas a la obtencin de
ingresos. En base a ello el derecho patrimonial pblico se configura en torno a
tres ncleos temticos:
1. Gestin de los bienes de titularidad pblica.
2. Gestin de empresas de titularidad pblica.
3. Participacin de los entes pblicos en empresas de titularidad privada.
Dentro del mbito de la titularidad pblica se incluyen dos grandes categoras
de bienes:
-. Los llamados bienes dominiales o de dominio pblico.
-. Los llamados bienes patrimoniales.
Junto a ellos existen regmenes especficos de propiedad pblica, como son la
propiedad pblica, la propiedad minera, el patrimonio forestal, y el patrimonio
nacional.

LA ACTIVIDAD FINANCIERA
La actividad financiera es una actividad que desempean las entes pblicas y
su finalidad es la obtencin de ingresos y la realizacin de gastos con los que
afrontar las necesidades de la colectividad social, necesidades que pasa
fundamentalmente por los pilares que contribuyen al progreso social:
educacin pblica, sanidad pblica

ENFOQUES PARA LA DELIMITACIN DEL DERECHO FINANCIERO

Existen dos tipos de normas:
1. Normas del Derecho PRIVADO: Regulan las relaciones entre particulares ya
sean personas fsicas o personas jurdicas.

2. Normas del Derecho PBLICO: Regulan relaciones en las cuales alguna de las
partes es un ente pblico. La Administracin no suele actuar como un
particular sino que posee unos privilegios o prerrogativas.
Dnde podemos ubicar el Derecho Financiero? El Derecho Financiero es una
rama del Derecho Pblico que organiza los recursos econmicos de la hacienda
del Estado y de los dems organismos administrativos y regula los
procedimientos de obtencin y percepcin de ingresos y organizacin del gasto
que tales Administraciones Pblicas dedican a sus fines (necesidades de la
sociedad).

CONTENIDO DEL DERECHO FINANCIERO

El Derecho Financiero, rama del Derecho pblico, es un conjunto de normas
jurdicas que se ocupa de ordenar los ingresos y los gastos pblicos.
Esto nos lleva a sostener que el Derecho Financiero se ocupa de una doble
vertiente:
1.Gastos 2.Ingresos
1 VERTIENTE: INGRESOS
El Derecho Financiero regula los distintos ingresos que acrecen y se destinan a
las arcas de los entes pblicos. Cules son?
Ingresos tributarios: Conocido como los tributos, son los ms importantes tanto
a nivel cualitativo como a nivel cuantitativo. Fueron objeto de un prolfico
estudio por diversos autores lo que dio lugar a su gran importancia y que en la
actualidad a esta rama del derecho se le denomine Derecho Financiero y
Tributario.
Ingresos crediticios: Son los que se obtiene un ente pblico mediante el crdito
( al principio se computa como ingreso pero luego supondr un gasto pues se
convertir en una deuda).
Ingresos patrimoniales: El Estado por su condicin de propietarios de bienes
obtiene ingresos a travs de su cesin a terceros.
Multas y sanciones pecuniarias:
2VERTIENTE: GASTOS (para la satisfaccin de las necesidades de la sociedad)
Se ocupa de los gastos pblicos en los que afecta a los procedimientos
formales que regulan la asignacin, el desembolso y el control en el empleo de
los recursos pblicos. Existen 3 grandes fases importantes:
La asignacin: Sinnimo de programacin: las autoridades ( ms bien polticas,
Parlamento, C.A) programan el gasto pblico. Esta previsin se establece en un
documento: el presupuesto, en el cual se especifica cunto vamos a gastar y

en qu lo vamos a gastar. Este documento tiene efectos jurdicos pues tiene

naturaleza de ley y por ello se habla de la Ley de Presupuestos Generales del
Estado. En el mbito Local (Pleno) ser un reglamento.
Desembolso: (ejecucin) Es la fase del gasto.
El control: En esta fase se lleva a cabo el control de los fondos pblicos es
decir, se controla la ejecucin del gasto. Por eso se dice que controlamos lo
que se gast. Aunque hay dos tipos de controles:
-Control simultaneo: realizado en el momento del gasto, es el ms efectivo
porque previene de efectos posteriores y adversos
-Control posterior.
A esta parte del Derecho Financiero se le denomina Derecho Presupuestario.

FUENTES DEL DERECHO FINANCIERO

La Constitucin: Su consideracin como norma jurdica
En la cspide (segn Kelsen) se coloca la Constitucin. El resto de normas
internas se sitan por debajo de la Carta Magna debido al principio de jerarqua
que se le atribuye a la Constitucin.
Qu valor normativo tiene la Constitucin en el Derecho Tributario y
Financiero? Es un valor normativo inmediato en cuanto a los derechos, pues es
invocable ante los Tribunales de Justicia en defensa de los derechos a quienes
asistan. Es decir, contiene normas jurdicas atributivas de derechos y
obligaciones a los ciudadanos (la obligacin ms relevante son los tributos). Es
invocable tanto por la Administracin como por los ciudadanos.
Hay que destacar tambin las sentencias del Tribunal Constitucional, este
rgano (que emite interpretacin autntica sobre la Constitucin) que no es
propiamente un rgano judicial. En la cspide no se sita el Tribunal
Constitucional, sino el Tribunal Supremo, pero cada uno pose unas
determinadas competencias. El Tribunal Supremo, por ejemplo no puede emitir
una interpretacin sobre la constitucionalidad de normas de rango de ley.
Las sentencias del Tribunal Constitucional tienen la virtud de declarar si una
norma con rango legal se ajusta o no a la Constitucin, ya sea en toda la norma
o en una parte de ella. Si no se ajusta, emite una declaracin de
inconstitucionalidad y esa norma queda expulsada del ordenamiento jurdico
con unas consecuencias importantes ( casi equivalentes a una declaracin nula
de pleno derecho) es decir, es como si la norma no hubiese existido y por lo
tanto no hubiese producido en ningn efecto posterior. Por ejemplo, un
ciudadano paga tributos al amparo de una ley que luego es declarada
inconstitucional, por lo tanto, son nulos todos los procedimientos y en principio
se deben devolver lo pagado en los tributos.

Estas sentencias que declaran la inconstitucionalidad de la ley son fuentes en

sentido negativo, es decir, expulsan las normas del ordenamiento jurdico y en
vez de crear derecho extermina derecho.
Para cerrar este apartado, la eficacia jurdica de algunos principios de la
Constitucin no queda limitada a su apreciacin por el Tribunal Constitucional,
como las de justicia financiera Art.31.1 CE.
Ej.: Si un juez ordinario duda sobre si es inconstitucional una norma de rango
legal, paraliza el proceso y emite una cuestin de inconstitucionalidad ante el
Tribunal Constitucional. Si es ante una norma comunitaria tiene que ir al
Tribunal de Luxemburgo. Si esto sucediera con un reglamento, no necesita
plantear ninguna cuestin de inconstitucionalidad, pues tiene competencia
suficiente para inaplicar el reglamento (o cualquiera otra norma de rango
infralegal) y habr de declarar la inconstitucionalidad de la norma infralegal.
En cuanto a las fuentes, pueden ser tanto del Derecho interno como del
Derecho Internacional (primaca sobre el D interno) que pueden ser: tratados
internacionales y derecho comunitario (derecho de la UE).
Los Tratados Internacionales.
Son convenios firmados entre dos o ms Estados que se regulan acuerdos que
vinculan a los estados parte. Pueden ser bilaterales o multilaterales.
Convenios de doble imposicin internacionales (generalmente internacionales)
CDI que regulan el pago de impuestos a dos estados que cobran el mismo
impuesto a un mismo contribuyente. Esto surge debido a que hay dos estados,
el estado de residencia del contribuyente y un segundo estado de fuente de
riqueza del contribuyente.
Ej.: Un residente en Corrientes es propietario de un piso en Alemania y lo
alquila a un inquilino alemn. Tiene una fuente de ingresos en Alemania pero
vive en Corrientes. Alemania quiere cobrar el impuesto y Argentina tambin
pues es la residencia fiscal del contribuyente. Esto se solventa con un CDI que
decide quien cobrar el impuesto. En los ltimos tiempos tienen otra finalidad
ya fuera de la doble imposicin fiscal que es el intercambio de informacin
entre pases para luchar contra el fraude fiscal. Hay unas zonas y determinados
Estados que no quieren firmar estos CDI, es decir son estados de baja
tributacin y muy opacos ya que no transmiten informacin a otros pases, es
lo que denominamos como parasos fiscales.

Fuentes del derecho comunitario en materia financiera. (Derecho de la

UE)
Se debe destacar el DERECHO DE LA UE, en el que hay que destacar el Tratado
de Lisboa. Ahora ya no es preciso hablar de D Comunitario sino de D de la
UE.
La UE fue creada despus de la II Guerra Mundial. Primero se denomino CECA
(Comunidad Europea del carbn y el acero) despus EURATOM, despus CEE y

finalmente con el Tratado de Lisboa se denomin UE. El Parlamento est en

Estrasburgo y el Gobierno y la Comisin en Bruselas.
DIRECTIVAS: Normas jurdicas que vinculan directamente en cuanto al
resultado. Muchas son impuestos armonizados por la UE por medio de una
directiva.
Disciplinas que estudian la actividad financiera
Nuestra ciencia tiene vinculaciones muy estrechas, con otras ciencias y estas
son:
Las ciencias jurdicas: La vinculacin con las ciencias jurdicas se da por que
las medidas de tipo financiero aparecen normalmente bajo forma de leyes; de
lo cual se desprende que no se puede comprender la naturaleza y funcin de la
ciencia de las finanzas sin referirse a lo jurdicamente existente.
El derecho financiero estudia los aspectos jurdicos; las normas, de las leyes
que determinan la distribucin de las cargas pblicas, con el objeto de indicar
su exacta interrelacin.
Ciencia de las Fianzas: el objeto de la ciencia financiera, es el estudio de
como el estado obtiene los fondos necesarios para llevar a cabo sus propsitos
y los mtodos por los cuales satisface las necesidades publicas.
Ciencia Economa: analiza el fenmeno financiero desde el punto de vista
econmico, examinando especialmente sus efectos tanto en el plano individual
como social.
Todo conocimiento profundo relativo a la ciencia financiera es imposible sin
referirse de continuo a los principios de la ciencia econmica.
Claro es que existe vinculacin entre estas, pero debemos recordar que existe
una diferenciacin sustancial entre la economa y las finanzas, esta diferencia
radica en su contenido, ambas contienen elementos de orden econmico pero
stos deben ser estudiados desde ngulos distintos.
Ciencia Poltica: se ocupa de determinar la eleccin de los gastos pblicos a
realizarse, en determinadas circunstancias de tiempo y lugar. Pone acento en
los fines.
Sociologa financiera: investiga cuales son las fuerzas sociales que actan
en los actos financieros. Se sostiene que el fenmeno financiero tiene
implicancias sociolgicas de tanta importancia que determinan
transformaciones estructurales de la vida nacional creando nuevos equilibrios
sociales.
Las finanzas con vinculacin al derecho administrativo: el estado
desenvuelve su actividad financiera mediante actos administrativos y el
derecho administrativo fija las normas dentro de las cuales puede hacerlo.
La vinculacin de las finanzas con el derecho privado (civil y comercial): la
actividad financiera es ejercida por el Estado, pero quienes estn sujetos a ella

son las personas fsicas y las entidades, las cuales son sujetos de derecho
privado. Es evidente que deben existir vinculaciones entre finanzas y derecho
privado. A ello se debe agregar que cuando el Estado realiza actividades
industriales, comerciales y de servicios, o cuando acta como accionista de las
empresas privatizadas o de otras entidades privadas, as como cuando explota
sus bienes patrimoniales, lo hace generalmente sometindose a los preceptos
del derecho privado.
Vinculacin con la historia: Gerloff dice; La historia financiera muestra la
evolucin, las condiciones de tiempo y lugar de la economa pblica,
enseando la justa apreciacin del Estado actual y de la problemtica del
futuro.
Con la estadstica: La estadstica es un valioso auxiliar de la ciencia
financiera, puesto que registra sistemticamente los datos cuantitativos de
ciertos fenmenos y establece las diferentes relaciones posibles entre los datos
referidos a un mimo fenmeno.
Fines de la Actividad Financiera
NEUTRALISMO: segn esta teora econmicas el gasto publico no tenia otro
sentido y efecto que el de atender las necesidades del estado (defensa de
fronteras en ataques exteriores, seguridad interna, educacin y justicia).
La nica finalidad del recurso pblico es proporcionar a las arcas estatales los
fondos necesarios para que el estado cubra las necesidades primordiales,
reservando todas las dems actividades a la iniciativa privada.
En el campo econmico, el estado deba abstenerse de intervenir y dejar
actuar libremente a la actividad privada.
Sus premisas: *Los gastos pblicos deban ser reducidos al mnimo, como
consecuencia lgica de la limitacin de las funciones del estado, *Deba existir
equilibrio presupuestario, esto se da cuando los ingresos y los egresos totalizan
sumas iguales
INTERVENCIONISMO: la realidad econmica y social posterior a la primera
guerra mundial nos llevo al intervencionismo social, que se realizo de
diferentes formas:
*Utilizando medidas coactivas en el mercado mediante control de precios y
salarios; *Actuando el estado directamente en la actividad econmica
regulando mecanismos econmicos mediante medidas financieras tales como;
poltica monetaria de comercio exterior, de explotaciones publicas, polticas de
control de monopolios.
Metas fundamentales: *Se propone el objetivo de lograr la plena ocupacin,
evitando el fenmeno del paro tanto de mano de obra como de los factores de
produccin, *Mejor distribucin de la riqueza, *Acelerar el crecimiento, *Ejercer
accin en el ciclo econmico, para evitar crisis cclicas y desarrollar polticas
compensadores.
Evolucin del neutralismo e intervencionismo dado en tres etapas:

Primera etapa, Neutralismo: Corresponde al perodo hasta la primera guerra

mundial, dominado por la escuela liberal inglesa, que cree en la superioridad
de la iniciativa privada y reduce la accin del Estado al cumplimiento de las
funciones ms esenciales (defensa de fronteras en ataques exteriores,
seguridad interna, educacin y justicia).
Segn esta concepcin, las finanzas deben limitarse a cubrir los gastos
pblicos y a distribuir las cargas consiguientes en forma equitativa entre los
habitantes del pas, sus principios son:
a) Limitacin extrema de los gastos pblicos; el Estado debe gastar lo menos
posible;
b) Los impuestos son gastos "improductivos" desde el punto de vista
econmico.
c) El emprstito es un recurso extraordinario, limitado a urgencias
excepcionales;
e) Condena de la inflacin monetaria.
Segunda etapa, Intervencionismo: En los aos que precedieron a la
guerra,1914-1918, se produjo la modificacin de las condiciones econmicas y
sociales como consecuencia del desarrollo del capitalismo, y la quiebra de los
principios de la libre competencia, que es reemplazada por los monopolios
ejercidos por las concentraciones industriales.
Para hacer frente a las nuevas exigencias, el Estado se ve obligado a intervenir,
refirindose a las finanzas pblicas como elemento regulador; donde se
acentuaron los tributos con finalidades extra-fiscales; aumentaron las
erogaciones ordinarias, por el incremento de los gastos de tipo social.
Pero esta intervencin se destaca por el propsito de no alterar el rgimen
econmico sino, nicamente, de modificar sus efectos; no pretende asumir un
papel directivo en la economa.
Tercera etapa, el Dirigismo: finalizada la segunda guerra mundial, da
nacimiento a una nueva modalidad de la actividad del Estado, el Estado
Fustico.
Este perodo es caracterizado por la accin paralela de un capitalismo poderoso
y de una clase cada vez ms homognea e influyente, contra la permanente
actuacin del Estado buscando la prosperidad social.

Derecho Financiero
Concepto, Giuliani Fonrouge:
Es el conjunto de normas jurdicas que regulan la actividad financiera del
Estado en sus diferentes aspectos: rganos que lo ejercen y medios en que se
exterioriza el contenido de las relaciones que origina.

Caracteres:
1- El derecho financiero es una rama del derecho pblico
2- El derecho financiero es un derecho absolutamente normal.
Son normas que regulan la actuacin del Estado, procurando los medios
econmicos que sern indispensables para la existencia de la organizacin
poltica de la sociedad.
3- El derecho financiero esta constituido por un conjunto de normas e
instituciones, de diversa naturaleza que tiene en comn el hecho de referirse a
las actividades que el estado desarrolla en el campo financiero.
Contenido del Derecho Financiero:
Regulacin Jurdica del Presupuesto. El presupuesto es un instrumento legal
que calcula y autoriza los gastos, as como prev los ingresos para
solventarlos.
Derecho Tributario: referido a las relaciones concernientes sobre tributacin en
general.
Gestin patrimonial, es regulacin jurdica de la administracin del Patrimonio
del Estado.
Crdito Pblico: la regulacin jurdica de todo lo atinente a l.
Moneda y su conjunto normas jurdicas econmicas.
Fuentes del derecho Financiero:
CONSTITUCIN: Es un medio generador fundamental de normas financieras,
contiene los principios generales bsicos y disposiciones reguladoras de la
materia financiera.
LA LEY: Es la manifestacin de la voluntad del estado y la fuente de mayor
importancia del derecho Financiero.
DECRETO LEY: La facultad de dictar leyes, es exclusiva del Poder Ejecutivo y no
es admisible en poca constitucional a menos que sea causa de emergencia.
EL REGLAMENTO: Son las disposiciones emanadas del poder Ejecutivo que
regulan la ejecucin de las Leyes; condicionan su vigencia a la reglamentacin.
LOS TRATADOS INTERNACIONALES: han adquirido importancia por la creciente
relevancia del derecho Tributario Internacional.
Se discute si son fuente directa o indirecta porque su validez depende de una
ley nacional que las apruebe. Pero al art. 31 de la CN, establece que los pactos,
son Ley Suprema.
Derecho Tributario

Concepto: El Derecho tributario[2](tambin conocido como derecho fiscal) es

una rama del derecho pblico, parte especial del derecho financiero y que
estudia el conjunto de normas jurdicas a travs de las cuales el estado regula
su poder tributario con el propsito de obtener de los particulares ingresos que
sirvan para ayudar al gasto pblico en aras de del bien comn.
-El derecho tributario es un conjunto de normas jurdicas regulan los tributos en
sus distintos aspectos.
-Es el conjunto de normas jurdicas que regulan el sistema impositivo
Subdivisiones:
Por un lado el derecho Tributario comprende dos Partes:
Parte General: Donde estn comprendidas las normas aplicables a todos y cada
uno de los tributos.
Parte Especial: contiene las disposiciones especficas, sobre los distintos
gravmenes que integran un sistema tributario.
Por otro lado el derecho tributario se divide en:
Derecho Tributario Material: que contiene las normas sustanciales referentes a
la obligacin tributaria. Estudia como nace la obligacin de Pagar los tributos y
como se extingue esa obligacin.
Derecho Tributario Formal: Estudia lo relativo a la aplicacin de la norma
material, al caso concreto en sus distintos aspectos: analiza la determinacin
del tributo, para ver que se debe y como se paga.
Derecho Procesal Tributario: Normas que regulan las controversias de todo tipo,
que se presentan entre el fisco; ya sea en cuanto a la existencia de la
obligacin, los pasos a seguir, el monto. Etc.
Derecho Penal Tributario: regula jurdicamente lo concerniente a las
infracciones fiscales y sus sanciones.
Derecho constitucional Tributario: Estudia las normas fundamentales que
disciplinan el ejercicio de la Potestad tributaria.
Derecho Tributario: Su Autonoma
Luego de la primera guerra mundial se suscitan diversas discrepancias en
cuanto a la naturaleza y alcance del derecho financiero, especialmente en lo
referido al derecho tributario, concentrndose las opiniones en tres corrientes:
1) La escuela administrativa clsica niega la autonoma cientfica al derecho
financiero y lo considera solamente como un capitulo del derecho
administrativo, o bien como parte especializada de l.
2) Las que estiman que el derecho financiero es una rama del derecho
administrativo.

3) Otra que sostiene la autonoma completa: esta corriente que se inclina hacia
la autonoma del derecho financiero, entiende como autnoma a aquella rama
del derecho que disponga de principios generales propios y que actu
coordinadamente, en permanente conexin e interdependencia con las dems
disciplinas como integrante de un todo orgnico.
DAmelio sostiene la autonoma del derecho financiero fundada en un
contenido econmico, y no en las apariencias jurdicas fundada de los actos, la
solidaridad de las obligaciones y las normas penales distintas y ordinarias.
Varoni, por su parte, considera al derecho financiero como representativo de un
conjunto de normas que, por el orden de relaciones de la vida social a que
corresponden, ofrecen caracteres propios que las diferencian de otras normas
de derecho pblico.
Sainz de Bufanda de Espaa, nos seala; La autonoma del derecho financiero,
no solo respecto a la economa financiera, sino tambin a las restantes ramas
del ordenamiento jurdico, tomando al derecho financiero como el todo y al
derecho tributario como una parte.

Las fuentes del Derecho Tributario:

Las fuentes del derecho tributario son los tributos. Impuestos, Tasas y
Contribuciones Especiales.
El Impuesto: es un tributo que se exige por imperio de la ley en funcin de la
capacidad contributiva de los obligados a su pago.
El impuesto es un medio de financiacin de servicios pblicos indivisibles, de
demanda presunta o coactiva, que satisfacen necesidades pblicas sean
primarias o secundarias.
Los impuestos ingresan al tesoro pblico como recursos corrientes o rentas
generales del estado y estn primordialmente destinados a la atencin de
todas aquellas erogaciones que derivan del normal desenvolvimiento de los
servicios
Tasas: es el medio de financiacin de servicios pblicos divisibles, de demanda
presunta o coactiva que satisfacen necesidades pblicas o colectivas.
Ej: El servicio prestado por el registro de la propiedad, con el que se cubren los
gastos ocasionados por tales servicios pblicos.
Contribuciones especiales: es el medio de financiacin de determinadas obras
y servicios pblicos divisibles de los cuales derivan ventajas especiales de
ndole patrimonial para determinados particulares.

Validez de la ley tributaria en el tiempo

La cuestin de vigencia y aplicacin de las leyes financieras en el tiempo, sufre

complicaciones por la tendencia estatal a conferirles alcances retroactivos,
afectando intereses individuales y violando muchas veces principios de justicia
y equidad.
La determinacin del momento a partir del cual son obligatorias, por lo comn
no ofrece mayor problema, porque usualmente cada ley consigna
expresamente la fecha de su entrada en vigencia.
Si no lo hiciera, sera de aplicacin la norma del art. 2, segunda parte, del
Cdigo Civil, reformado por la ley 16.504, el 29110/64, que es legislacin
supletoria, en virtud del cual "si no designan tiempo, sern obligatorias
despus de los ocho das siguientes al de su publicacin oficial", que en el
orden nacional debe efectuarse en el "Boletn Oficial"
En cuanto a la cesacin de los efectos de la ley, pueden sealarse las
siguientes causales
a) Expiracin del trmino de vigencia previsto en la propia ley
b) Derogacin expresa por el legislador;
c) Derogacin tcita por promulgacin de nueva disposicin legislativa
incompatible con la primera o por sancin de una nueva ley que regula la
materia disciplinada por otras anteriores.
Cabe sealar, que existe una norma financiera con trmino de vigencia fijo e
inalterable: la ley de presupuesto. Siendo anual por disposicin constitucional
(art. 75, inc. 8, Consto Nac.), el legislador no puede alterar su duracin;
adems, el arto 1, prrafo tercero, del decreto-ley 23.354/56, modif. por ley
16.662 (Ley de Contabilidad), estableca que el ao financiero determinante del
ejercicio, comenzaba el 1 de enero y terminaba el 31 de diciembre, pudiendo
prolongarse a los fines de la continuidad de los servicios solamente en caso de
no haberse sancionado el nuevo presupuesto.
El cdigo Civil establece que las leyes se aplican desde su vigencia, a las
consecuencias de las relaciones jurdicas existentes. Agrega que las leyes no
tienen efecto retroactivo, sean o no de orden pblico, salvo disposicin en
contrario.
Pero, en ningn caso pueden afectar derechos amparados por garantas
constitucionales.
En este sentido hay coincidencia, en que no puede haber impuesto sin ley, y
sta debe ser preexistente.

Validez de la ley tributaria en el espacio:

Principio de territoriedad de las leyes, cada estado tiene amplias facultades
para gravar todas las situaciones imponibles situadas bajo su poder de imperio,
dentro de los lmites territoriales sometidos a la Soberana del estado.

Art. 1 CC: Las leyes son obligatorias para todos los que habitan el territorio de
la republica
Tambin es posible que el estado grave a sus nacionales, residentes o
domiciliados por las riquezas obtenidas fuera del territorio del pas.
Interpretacin de las normas tributarias
Interpretar una norma es descubrir su sentido y alcance, determinar qu quiso
decir la norma y en qu caso es aplicable. Para ello se utilizamos los distintos
mtodos:
Mtodo literal: se limita a declarar el alcance manifiesto e indudable que surge
de las palabras empleadas en la ley, sin restringir ni ampliar su alcance.
Mtodo lgico: trata de resolver el interrogante de qu quiso decir la ley. Quiere
saber cul es el espritu de la norma. La interpretacin no se limita a las
palabras ni al pensamiento del legislador.
La interpretacin lgica puede ser extensiva, si se da a la norma un sentido
ms amplio que surge de las palabras.
Mtodo histrico: trata de desentraar el pensamiento del legislador,
analizando todas las circunstancias que le rodearon al momento de la sancin.
La codificacin del derecho Tributario. Estado actual:
Legislacin Nacional: En la repblica Argentina tenemos la Ley de
Procedimiento Tributario Nacional N 11.683, que contiene todas las normas
que hacen a la parte general y material que rigen en materia impositiva.
Los Cdigos Fiscales Provinciales: En las provincias, tenemos Cdigos Fiscales,
donde hay una parte general en la cual se encuentran todas las normas que se
aplican a todos los impuestos fiscales y una parte especial con el articulado
para cada impuesto.
Organizacin jurdica:
- La argentina adopta para su gobierno, la forma representativa republicana
federal.
- Existen tres niveles de gobierno: nacional, provincial y municipal.
- Las provincias conservan todo el poder no delegado a la nacin.
La nacin puede:
- Establecer impuestos internos (IVA) y externos (aduaneros)
- Imponer contribuciones directas, a titulo de excepcin y por tiempo
indeterminado
Distintos gravmenes: enumeracin de los tributos en los niveles de gobierno

- Gobierno federal: *impuesto a la ganancia, mnima presunta; * impuestos

personales, *a la transferencia de inmuebles de personas fsicas, *a los
intereses pagados, *al valor agregado, *impuestos sobre combustibles lquidos
y gas natural.
- Gobierno provincial: * impuesto sobre ingresos brutos, * sobre
manifestaciones parciales de patrimonio, de sellos y tasas por la retribucin de
los ingresos
- Gobiernos municipales: tasas de servicios, patentes.

UNIDAD II
Concepto
Caractersticas esenciales
Evolucin del concepto "gasto pblico"
Efectos econmicos
Crecimiento de los gastos pblicos
Clasificacin de los gastos
Finalidades
Lmites del gasto pblico
El gasto pblico en el derecho positivo argentino
Recursos pblicos
Recursos de las empresas estatales
Recursos tributarios
Clasificacin de los tributos
Recursos monetarios
Recursos del crdito pblico
CONCEPTO:
Son gastos pblicos todas las erogaciones dinerarias que realiza el Estado en
virtud de ley para cumplir sus fines. "El concepto est ligado a la satisfaccin
de necesidades pblicas".
Formas del gasto pblico
Directas
Indirectas
Mediante el gasto pblico el estado atiende necesidades de la poblacin por
medio de servicios pblicos, que satisfacen necesidades pblicas.

El gasto pblico tambin satisface necesidades, con los efectos que en si

mismo provoca en la economa nacional, prescindiendo de los servicios
pblicos.
Por ejemplo: un incremento considerable en la cuanta del gasto pblico puede
obrar como reactivador de una economa en recesin con prescindencia del
destino del gasto.
El presupuesto, juega un papel indispensable para que el gasto se materialice
justificadamente.
El gasto estatal presupone dos valoraciones previas de importancia,
a) La seleccin de las necesidades que se consideran pblicas.
b) La comparacin de las necesidades, urgencias, y la posibilidad material de
satisfacerlas.
El Gasto Pblico es interdependiente del recurso pblico:
Los recursos deben obtenerse proporcionalmente a lo que se debe gastar, y los
gastos slo se entendern razonablemente calculados si se tienen en cuenta
los recursos posibles.
El Gasto Pblico es el indicativo de la actividad econmica que despliega cada
pueblo y las tendencias de los mismos.
Dice Oria, que el hecho de que ciertos gastos se destinen a determinados fines
con preferencia de otros, pone de manifiesto, no slo el estado social de un
pas, sino tambin sus tendencias.
Es imposible considerar el fenmeno del recurso pblico, sin tener en cuenta lo
que el Estado restituye a la colectividad mediante el Gasto Pblico.
El costo de la actividad estatal no puede determinarse en abstracto, sin tener
en cuenta lo que el Estado devuelve a los contribuyentes y a la colectividad en
general bajo la forma de gasto pblico.
Gasto Pblico; antecedente y el resultado de la actividad financiera:
Del antecedente, porque aun siendo el gasto pblico el momento final de la
actividad financiera, l se concreta, y cuantifica, ante la existencia de
exigencias que deben analizarse y satisfacerse.
Del resultado, porque con el buen empleo del gasto pblico que se pueden
alcanzar los objetivos hacia los cuales se dirige la actividad estatal.
El gasto pblico es uno de los momentos determinantes de la actividad
financiera.

CARACTERSTICAS ESENCIALES
A) Erogaciones dinerarias: Utilizamos esta expresin porque el Gasto Pblico
siempre consiste en el empleo de bienes valuables pecuniariamente, que se
identifican con el dinero.
B) Efectuadas por el Estado: comprende todas las sumas que por cualquier
concepto salen del tesoro pblico.
Puede tratarse de gastos para la administracin pblica propiamente dicha o
para entidades estatales descentralizadas.
Siempre que tales erogaciones "incidan sobre las finanzas del Estado" y deban
ser solventadas mediante la recurrencia a sus ingresos.
C) En virtud de ley: En los Estados de derecho rige el principio de legalidad en
cuanto al gasto, es decir, no hay gasto pblico legtimo sin ley que lo autorice.
En el derecho argentino, la base legal se manifiesta de una triple manera:
a) En primer lugar, el rgimen del gasto pblico est regulado por la ley de
contabilidad pblica que establece pautas jurdicas de todas las erogaciones
que se presuma deben hacerse. Esta ley reglamenta el gasto en sus diversos
aspectos y especialmente en su ejecucin
b) La Juricidad del gasto, la estimacin y autorizacin de erogaciones que debe
realizarse mediante la ley anual del Presupuesto.
c) La legalidad del gasto pblico est referida a un momento posterior al de su
ejecucin y se identifica con el control del adecuado empleo de los dineros
pblicos
D) Para cumplir sus fines consistentes en la satisfaccin de las necesidades
pblicas:
La erogacin estatal debe ser ajustada con los fines de inters pblico
asignados al Estado "La satisfaccin de necesidades pblicas".
En la realidad, buena parte de los gastos no responden a los fines de
satisfaccin de necesidades pblicas.
Sin embargo, no dejan de ser gastos pblicos si son realizados por el Estado
con los caudales pblicos y sin responsabilidad personal para el funcionario
que los ordena.
Por eso, la necesidad pblica del presupuesto de legitimidad del gasto pblico.
EVOLUCIN DEL CONCEPTO "Gasto Pblico"

La evolucin del concepto, est ntimamente ligada a la concepcin sobre la

misin del Estado:
A) Para los hacendistas clsicos, el Estado es un mero consumidor de bienes y
para ellos los gastos pblicos constituyen la absorcin, por parte del estado, de
una parte de los bienes que estn a disposicin del pas.
Es cierto que ello es indispensable porque el Estado tiene importantes
cometidos a cumplir (ejrcito, polica, justicia), pero eso no quita que
econmicamente sea un factor de empobrecimiento de la comunidad, la cual
se ve privada de parte de sus riquezas. Estas caen a un "abismo sin fondo" del
cual no retornan.
B) Para las concepciones modernas, el Estado no es un consumidor sino un
redistribuidor de riqueza. Ellas no desaparecen en un abismo sin fondo, sino
que son devueltas ntegramente al circuito econmico.
Es decir, el conjunto de sumas repartidas a los particulares mediante el gasto
pblico es equivalente al conjunto que le fue sustrado mediante el recurso
pblico.
El Estado acta, de esta manera, como un "filtro"
Como una "bomba aspirante e impelente"; aspirante de las rentas de la
comunidad y como impelente de la riqueza obtenida, mediante los gastos
pblicos, expandindola sobre toda la economa.
EFECTOS ECONMICOS
Para darse cuenta de los efectos que produce el gasto pblico, debe partirse de
la relacin entre el volumen de los gastos pblicos y la renta nacional.
En Estados modernos, el gasto pblico excede el 30 % de la renta nacional
produciendo as una considerable influencia sobre la economa.
Cualquier modificacin en su cuanta tanto si se trata de un aumento como
de una disminucin tiene un inevitable efecto econmico.
Tambin la tiene cualquier modificacin de los diversos elementos que integran
el gasto.
Gabriel Franco, hace notar que el impacto del ingreso y del gasto es diferente
en lo que respecta a los efectos econmicos.
Las consecuencias del impuesto no siempre se advierten, debido al proceso de
repercusin y al mecanismo de los precios.
En cambio, la incidencia del gasto se percibe rpidamente, por lo que se puede
medir su alcance.

Por otra parte, los efectos de los gastos pblicos no se limitan al impulso
momentneo que prestan inmediatamente a la economa en forma de una
disminucin de la desocupacin o de un aumento de la actividad industrial.
Tienen efectos secundarios que multiplican su accin econmica creando en la
misma medida gastos y producciones, y los ingresos que originan son objeto de
ulteriores acciones de intercambios.
En vista de que el aumento de los ingresos acarrea una expansin proporcional
de las actividades de cambio y produccin, y esta expansin, por su parte,
origina la formacin de nuevos ingresos, se produce, por efecto propulsor de
los gastos pblicos, un nuevo ciclo econmico que puede ser suficiente para
poner en movimiento una recuperacin econmica o al menos para
detener o retardar el proceso de contraccin.
Sin embargo, y como bien hace notar Duverger, estas consecuencias
dependern de la naturaleza de los gastos que se van a realizar: realizar
inversiones productivas es ms eficaz que desarrollar los armamentos;
acrecentar el poder de compra de las clases pobres es ms eficaz que
aumentar an ms el de las clases ricas.
CRECIMIENTO DE LOS GASTOS PBLICOS:
En todos los pases del mundo y desde tiempo inmemorial los gastos del
Estado han tendido a incrementarse. En perodos cortos se puede observar
estabilizaciones o descensos, pero considerndolos en perodos largos, las
observaciones demuestran que la curva es siempre ascendente.
Los autores, al tratar el tema de los gastos pblicos, y al referirse a su
crecimiento, examinan las causas determinantes del aumento as las dividen
en: aparentes, relativas y reales.
A) Causas aparentes: En este caso, a primera vista el gasto pblico se ha
incrementado, pero analizando distintos parmetros, esta situacin no es real.
1) Variaciones en el valor de la moneda: La depreciacin del signo monetario es
un fenmeno observable en la generalidad de los pases.
Esta depreciacin obliga a armonizar las cifras, puesto que de lo contrario las
conclusiones sern equivocadas.
2) La evolucin de las reglas presupuestarias: La adopcin de ciertos principios
de derecho presupuestario ha llevado a modificar las formas de computar las
erogaciones, y esto puede dar lugar tambin a un incremento aparente del
gasto.
Si se pasa de un presupuesto de cifras netas a un presupuesto de cifras brutas,
habr un incremento que ser slo aparente; si se renen mltiples
presupuestos en uno solo, es evidente que las cifras de ese nico presupuesto
sern mayores, pero en este caso ese incremento ser ficticio.

B) Causas relativas: Algunos autores hablan de estas causas, que si bien no son
estrictamente aparentes, tampoco son reales, puesto que se hallan
compensadas en s mismas.
As, las anexiones que incrementan el territorio pueden aumentar los gastos,
pero ese incremento puede ser compensado con nuevos ingresos que surjan de
las regiones anexadas.
Lo mismo puede decirse con los aumentos de poblacin, de produccin y de
renta nacional, que por un lado incrementan los gastos, pero, por el otro,
aumentan tambin los recursos.
C) Causas reales:
1) Gastos militares: Sin que sea necesario hablar de las guerras, es notorio que
el equipamiento de las fuerzas armadas modernas exige sumas extraordinarias
que se incrementan por las tensiones internacionales.
Los conflictos parciales, los nuevos descubrimientos cientficos en armamentos
y la carrera espacial.
2) Expansin de las actividades del Estado: Las nuevas actividades que debe
asumir el Estado llevan a la expansin de sus funciones tradicionales y al
consiguiente aumento de gastos;
As tenemos nuevas actividades por gestiones industriales y comerciales antes
desconocidas, cargas de seguridad social (jubilaciones, pensiones, subsidios,
seguros sociales, sanidad en general, etc.), realizacin de obras pblicas.
3) Aumento de los costos: El aumento internacional de costos de bienes y
servicios incide considerablemente en los presupuestos pblicos, aparte de que
el progreso tcnico determina gastos antes desconocidos.
4) Burocracia y presin poltica: Debe mencionarse el crecimiento desmesurado
de la burocracia administrativa y la presin de grupos o sectores con influencia
poltica que tienden a satisfacer sus intereses particulares a costa del
presupuesto del Estado.
En cuanto a la burocracia es necesario diferenciar entre lo que constituye el
cuerpo de funcionarios y lo que corrientemente se conoce bajo dicho nombre
de burocracia.
El Estado debe contar con un cuerpo de funcionarios altamente responsables y
conscientes de su funcin que son indispensables para mantener un buen nivel
en la prestacin de los servicios estatales. Estos funcionarios deben gozar de
un "status" econmico y social adecuado.

La burocracia en si es la maraa de regulaciones y procedimientos

superabundantes, y cuya nica justificacin es incrementar el nmero de
empleados estatales.
Esta burocracia cada vez ms frondosa es un importante factor de crecimiento
perjudicial del gasto pblico.
CLASIFICACIN DE LOS GASTOS:
Son mltiples los criterios de clasificacin.
1- Los gastos en gastos en especie y en moneda segn el instrumento de pago
con que han sido efectuados;
2- los gastos internos o externos segn el lugar en que se han efectuado, ya
sea dentro o fuera de las fronteras del pas.
3- Tambin se distinguen en gastos personales, que son los que se pagan en
concepto de sueldos y remuneraciones del personal, y gastos reales cuando se
emplean para la adquisicin de bienes.
4- Los gastos ordinarios, cuando atienden al normal desenvolvimiento del pas,
y gastos extraordinarios, cuando se trata de aquellos que deben hacer frente a
situaciones imprevistas.
Veremos las clasificaciones que modernamente se consideran como las ms
importantes:
A) Criterio administrativo: Segn este criterio, los gastos se agrupan segn los
rganos que realizan las erogaciones y las funciones, basndose en la
estructura administrativa del Estado y en la regulacin jurdica de su accionar.
En Argentina, los gastos se distribuyen en orden decreciente (de lo general a lo
particular):
a) anexos: poder legislativo, poder ejecutivo, Presidencia de la Nacin,
ministerios, entidades descentralizadas de carcter administrativo, Tribunal de
Cuentas, deuda pblica, obligaciones generales a cargo del tesoro nacional y
crdito global de emergencia;
b) incisos; c) tems;
d) partidas. Estas ltimas son principales si su monto es fijado numricamente
por el presupuesto, y parciales si se trata de la distribucin de las anteriores
por conceptos sin fijacin de cantidades.
La ventaja de este tipo de clasificacin es que permite apreciar
comparativamente la evolucin de los distintos sectores de la administracin.
Pero pierde importancia en cuanto a la posibilidad de dar una idea de cmo

influye cada uno de esos gastos en la economa nacional tomada en su

conjunto.
B) Criterio econmico: Desde este punto de vista se establece la diferencia
entre gastos de funcionamiento (u operativos) y gastos de inversin (o de
capital), clasificacin sta, que ha sustituido a la separacin entre gastos
ordinarios y extraordinarios.
Los gastos de funcionamiento son los pagos que el ente pblico debe realizar
en forma indispensable para el correcto y normal desenvolvimiento de los
servicios pblicos y de la administracin en general.
Pueden ser gastos de consumo (p, ej., conservacin y reparacin de edificios,
renovacin de bienes muebles, etc.) o retributivos de servicios (p. ej., sueldos,
salarios, dietas y honorarios de funcionarios y empleados). Estos gastos no
significan un incremento directo del patrimonio nacional, pero contribuyen a la
productividad general del sistema econmico y son tan necesarios como los
gastos de inversin.
En lneas generales, los gastos de funcionamiento se asemejan a los "gastos
ordinarios"
Los gastos de inversin son todas aquellas erogaciones del Estado que
significan un incremento directo del patrimonio pblico.
Pueden consistir en pagos emanados de la adquisicin de bienes de produccin
(maquinarias, equipos, etc.), en inversiones en obras pblicas
infraestructurales (presas hidroelctricas, viaductos, carreteras, puentes) o en
inversiones destinadas a industrias claves (siderurgia, petroqumica,
fabricacin de equipo pesado, etc.), ya sea que stas sean motivo de
explotacin pblica o privada, en cuyo ltimo caso la inversin se hace en
forma de prstamo o aporte de capital.
Segn se observa, mientras los gastos de funcionamiento retribuyen bienes de
consumo o prestaciones de servicios, los gastos de inversin retribuyen bienes
de capital y, por consiguiente, contribuyen a aumentar el capital del sector
pblico de la economa.
Aqu el parecido con los antiguos "gastos extraordinarios" desaparece, ya que
las erogaciones de inversin no pueden ser consideradas excepcionales o
anormales.
Los gastos en gastos de servicio (o con contrapartida) y gastos de transferencia
(o sin contrapartida)
En el primer caso, los gastos de servicio, se cambia el dinero del gasto por un
servicio prestado o una cosa comprada (por ejemplo, gastos en remuneracin
del personal estatal como contrapartida de su trabajo, o gastos en pago a los
proveedores como contrapartida a sus entregas de bienes),

Mientras que en el segundo caso, los gastos de transferencia, no hay

contravalor alguno y el propsito de la erogacin es exclusivamente
promocional o redistributivo (por ejemplo, subsidios a empresas privadas
deficitarias cuya produccin es esencial, auxilios regionales por calamidades
pblicas, asistencia mdica gratuita, pensiones por accidentes de trabajo,
enfermedad, vejez y muerte, etc.).
Gastos productivos e improductivos
Los primeros seran aquellos que elevan el rendimiento global de la economa,
posibilitando mayor productividad general del sistema (adquisicin de equipos
productivos, construccin de viviendas, mejoramiento del trasporte,
investigacin cientfica, etc.),
Mientras que los segundos no tienen esa cualidad (por ejemplo, los gastos de
cobertura de los servicios pblicos esenciales, como ejrcito, justicia y polica).
FINALIDADES
Superada la nocin de que el gasto pblico tiene como nica finalidad la de
solventar el ejercicio de las funciones tradicionales del Estado, se observa que
los gastos pblicos pueden tener las ms diversas finalidades.
Algunos gastos tienen finalidades puramente electoralistas y no cumplen con el
requisito bsico de satisfacer reales necesidades colectivas.
Existen gastos con finalidad social, y por ltimo, otros gastos tienen una
finalidad econmica, como aquellos gastos pblicos que tienden a la regulacin
o el incentivamiento de la economa general o sectorial.
Dentro del campo econmico, la poltica de gastos pblicos tiene como
finalidad incrementar el producto social y los ingresos nacionales hasta llegar,
dentro de las posibilidades de la economa, a su nivel mximo.
LMITES DEL GASTO PBLICO
El problema de establecer lmites al gasto pblico es ms poltico que
econmico. No se puede dar frmulas rgidas de limitacin estableciendo, por
ejemplo, determinada proporcin de gasto en relacin a la renta nacional (un
20, 30 o 40 %). Tanto es as que puede darse el caso de que los gastos pblicos
signifiquen el 100 % de la renta, lo cual quiere decir que se trata de un Estado
socialista que dirige la actividad econmica.
Los autores modernos sostienen que los gastos pblicos pueden llegar hasta
aquel lmite en que la ventaja social de ellos se compensa con los
inconvenientes de las amputaciones hechas al ingreso nacional.
Se ha elaborado un concepto que se llama el de la "utilidad social mxima", y
que puede enunciarse aproximadamente as: el Estado deber ampliar sus
gastos hasta el nivel en que la ventaja social de un aumento de los gastos se

vea compensada por el inconveniente social de un aumento correspondiente

de las exacciones pblicas.
Otros autores, como Gangemi, piensan que de ordinario los entes pblicos no
pueden superar un cierto lmite en la expansin del gasto, lmite que se impone
ante la posibilidad de agravar la presin tributaria y por la necesidad de no
crear una presin inflacionista.
Es necesario tener presente el equilibrio entre actividad econmica y actividad
financiera.
El autor francs Duverger dice que al hablar de lmites, muchos confunden
gastos pblicos con cargas pblicas, lo cual es un error, ya que no todos los
gastos pblicos son cargas pblicas, dado que el individuo paga las
imposiciones pero recibe contraprestaciones por medio de los servicios que le
presta el Estado.
Sostiene este autor, con acierto, que ciertos gastos deben limitarse, y ellos
son: los gastos de mera administracin, los gastos improductivos de
transferencia, y las sustituciones onerosas del Estado con respecto a aquellas
actividades que resultan menos gravosas en manos de particulares.
EL GASTO PBLICO EN EL DERECHO POSITIVO ARGENTINO
El gasto pblico est regulado, en el orden nacional, por la llamada ley de
contabilidad pblica (decreto-ley 23.354/56, ratificado por la ley 14.467; con
las reformas introducidas por el decreto-ley 6190/63), y presenta estas
caractersticas:
a) El presupuesto considera el gasto en dos secciones:
La primera seccin, denominada "presupuesto de gastos", comprende los que
derivan del normal desenvolvimiento de los servicios en el ejercicio y los
servicios de la deuda pblica.
Deben ser financiados con "rentas generales".
La segunda seccin comprende el incremento patrimonial derivado de
adquisicin de bienes de uso y produccin y de la ejecucin del plan anual de
obras y trabajos pblicos.
Para financiar estos gastos se utilizan: recursos provenientes del uso del
crdito, contribuciones especiales, ventas de bienes patrimoniales y la parte de
"rentas generales" que se destinen a ese fin.
b) Tanto los gastos como los recursos deben figurar separadamente y por su
importe ntegro
c) En cuanto a la agrupacin de gastos segn los rganos y destinos
(clasificacin administrativa), se dividen en anexos, incisos, tems y partidas.

d) La ley de presupuesto debe fijar un crdito global de emergencia para el

refuerzo de las partidas que hayan resultado insuficientes (fondos de reserva),
con exclusin de las que se refieren a gastos de personal y de ejecucin de
obras y trabajos pblicos (art. 5).
Se trata de una reserva de previsin, pero con destino limitado y concreto.
e) En cuanto a obras y trabajos pblicos, el presupuesto fija la suma mxima a
invertir en el ejercicio, estableciendo el importe global para cada necesidad y
su distribucin por jurisdiccin territorial.
f) No todos los gastos a realizar durante l perodo son autorizados en forma
anual y especfica por el presupuesto. As tenemos:
1) Determinadas obras pblicas deben realizarse en un perodo mayor al ao,
por lo que se autorizan planes que abarcan varios perodos sucesivos (arts. 8 y
10);
2) Erogaciones que son autorizadas por leyes especiales. Estas leyes se
consideran complementarias del presupuesto (art. 16) y deben determinar el
recurso con que se cubrir la erogacin (art. 15),3) Ante ciertas situaciones excepcionales, el Poder Ejecutivo puede realizar
erogaciones sin autorizacin legislativa previa, aunque con la obligacin de dar
cuenta en el mismo acto al Congreso. Tales situaciones de excepcin son: 1) las
que mencionan los arts. 6 y 23 de la Constitucin nacional (intervencin a las
provincias y estado de sitio); 2) erogaciones imprevistas para cumplir leyes
electorales; 3) cumplimiento de sentencias judiciales firmes;
g) Los gastos pblicos tienen determinado procedimiento de ejecucin,
regulado por los arts. 19 y siguientes de la ley citada.
h) Tambin est expresamente contemplado por la ley (art. 72 y ss.) el
procedimiento de control de los gastos pblicos.
RECURSOS PUBLICOS:
CONCEPTO: Los recursos pblicos son aquellas riquezas que se adquieren a
favor del estado para cumplir con sus fines, y que en tal carcter ingresan a la
tesorera.
EVOLUCION CONCEPTUAL: El concepto de recurso pblico ha sufrido una
profunda trasformacin.
Ello se debe a que el concepto sobre las funciones estatales se ha ido
ampliando y hoy se admite que el Estado debe intervenir en la economa
nacional, tratando de asegurar el bienestar social y el desarrollo econmico.

Se observ con respecto a los ingresos pblicos: que el Estado, recurriendo a

sus distintas fuentes de recursos, obtiene ingresos y produce efectos decisivos,
tanto econmicos como sociales (redistribucin de riquezas, aceleracin de la
tasa de crecimiento, estmulo o desaliento a ciertas actividades, etc.).
Por eso, las concepciones financieras modernas consideran que el recurso no
puede limitarse a asegurar la cobertura de los gastos indispensables de
administracin, sino que es uno de los medios de que se vale el Estado para
llevar a cabo su intervencin en la vida general de la nacin.
Esto no significa dejar de admitir su finalidad principal de cubrir los gastos
pblicos, pero a su vez se advierte que adems de esa funcin, los recursos por
s mismos, pueden ser instrumentos para que el Estado desarrolle su poltica
intervencionista en la economa general.
Este concepto no es nuevo. Hace ya mucho tiempo, la utilizacin de los
derechos de aduana con finalidad protectora, y no fiscal, haba demostrado que
los procedimientos inventados y perfeccionados sucesivamente en el
transcurso de los aos para la cobertura de los gastos pblicos, podan ser
desviados de su primera finalidad y empleados para realizar una intervencin
del Estado en los diversos campos de la actividad social, y sobre todo en el
campo de lo econmico.
Definicin amplia del profesor Valds Costa: Recursos son todos los ingresos en
las arcas estatales, sea cual fuere el concepto por el cual los fondos ingresan.
Suele diferenciarse la palabra "RECURSO", que sera toda suma percibida, de la
palabra "INGRESO", que se referira especficamente a sumas que
efectivamente entran en la tesorera. En general ambos trminos se utilizan
indistintamente y con sentido equivalente.
CLASIFICACIN:
Clasificacin econmica
Recursos originarios: son los que las entidades pblicas obtienen de fuentes
propias de riqueza, sea de un patrimonio fructfero, o sea que ejerzan una
industria o un comercio.
Recursos derivados: son los que las entidades pblicas se procuran mediante
contribuciones provenientes de las economas de los individuos pertenecientes
a la comunidad.
Clasificacin por su origen
Los ingresos ordinarios: son los que se forman regular y continuamente para
ser destinados a cubrir el presupuesto financiero normal; por eso estn
generalmente frente a los gastos ordinarios.

Los ingresos extraordinarios: tienen carcter espordico, siendo provocados

por excepcionales necesidades.
Anlisis Particularizado de los Recursos pblicos:
1) Recursos patrimoniales propiamente dichos o de dominio; 2) Recursos de las
empresas estatales; 3) Recursos gratuitos; 4) recursos tributarios; 5) recursos
derivados de sanciones patrimoniales; 6) recursos monetarios; 7) recursos del
crdito pblico.
RECURSOS DE LAS EMPRESAS ESTATALES:
Son los obtenidos de las empresas pblicas. Estas son unidades econmicas de
produccin que desarrollan actividades de ndole diversa, produciendo bienes o
servicios con destino al mercado interno o al externo.
RECURSOS GRATUITOS: el Estado puede obtener ingresos en virtud de
liberalidades, es decir, de la entrega no onerosa de bienes por parte de
terceros. stos conceden dichos bienes en forma voluntaria y sin que el Estado
utilice su poder de imperio.
Los ingresos de este tipo pueden provenir de particulares (p. ej., donaciones,
legados, etc.), de entes internacionales o de Estados extranjeros (p.ej., ayudas
internacionales para reconstruccin de daos blicos).
RECURSOS TRIBUTARIOS:
La mayor parte de los ingresos con los cuales los pases cubren sus
erogaciones, proviene de las detracciones coactivas de riqueza denominada
"tributos".
TRIBUTOS: Desde el punto de vista de las finanzas pblicas, son tributos todas
aquellas prestaciones obligatorias exigidas por el estado, generalmente en
dinero, en virtud de su poder de imperio y a travs de una ley para obtener los
ingresos necesarios para lograr el cumplimiento de sus fines polticos,
econmicos y sociales.
CARACTERES:
Qu son los tributos?
Son prestaciones en dinero o en especie
Quin los aplica?
nicamente el estado, por el poder de imperio que detenta
Para qu?

Para cubrir los gastos que demanda el funcionamiento y el cumplimiento de los

fines del estado
Cmo se crean?
Por medio de una ley especfica sancionada por el poder legislativo
Quines lo adeudan?
Las personas fsicas y/o jurdicas que especficamente seala la ley de cada
tributo como sujetos obligados al pago
Prestaciones Dinerarias: el origen del impuesto no fue precisamente a travs
del pago de dinero (papel moneda), sino que primitivamente los pagos se
realizaban en especies.
En virtud de su Poder de Imperio: esta es una de las caractersticas
fundamentales de los tributos, la obligatoriedad por parte de los ciudadanos de
realizar el pago.
Es por esencia coactiva, sin haber voluntariedad de las partes.
A travs de la Ley: as como en derecho penal existe el principio de "no hay
delito ni pena sin ley que lo establezca", en el derecho tributario hay un
principio que dice "no hay tributo sin ley que as lo establezca".
Principio de legalidad, todo tributo debe tener su origen a travs de una ley
sancionada por el PL
Para obtener los Ingresos para el cumplimiento de sus Fines: como punto de
partida la finalidad del tributo es solventar el gasto pblico, cumpliendo en
primer lugar con las necesidades bsicas con las que debe satisfacer a su
poblacin. Esto no evita que existan otros fines a parte de los fiscales, por Ej.
Incentivos para una produccin determinada.
CLASIFICACION DE LOS TRIBUTOS:
I) Impuestos: es de donde el estado obtiene su mayor fuente de ingresos.
Podemos definirlo como "aquella prestacin dineraria exigida por el Estado a
aquellos sujetos que se encuentren en las situaciones descritas como hechos
imponibles".
El hecho imponible es la base de la creacin del impuesto, es la situacin
fctica "real" hipottica y condicionante creada por el legislador y que obliga al
sujeto que encuadra en esa descripcin a pagar ese tributo determinado.
Estas situaciones descriptas por el hecho imponible, caracterizan la capacidad
contributiva del sujeto.

Capacidad Contributiva: Es la aptitud econmica del sujeto para ver de que

manera y con cuanto puede contribuir al sostenimiento del Estado.
La capacidad contributiva es diferente de la capacidad de la capacidad jurdica
tributaria, esta ltima es una capacidad de derecho, es decir, es un sujeto, es
legalmente apto para pagar un impuesto.
Tener capacidad jurdica tributaria no implica tener capacidad contributiva.
Pero la regla al revs no es igual, quien tenga capacidad contributiva, siempre
tendr capacidad jurdica tributaria.
Naturaleza Jurdica del impuesto: Es un instituto de derecho publico, ya que es
el estado en ejercicio de su poder soberano quien ejerce coactivamente sobre
sus habitantes su poder de imperio para poder exigir el cumplimiento de estos,
logrando de esta manera contribuir al sostenimiento del gasto publico.
II) Tasas: Podemos definir a las tasas como aquellos tributos creados por ley en
los cuales el particular se ve obligado al cumplimiento de una prestacin
dineraria a cambio de una actividad estatal divisible. Caractersticas:
a) Diferencias con el impuesto: la prestacin dineraria se debe como
contraprestacin a una actividad estatal que las diferentes ramas del Gobierno
deben realizar.
b) El servicio prestado debe ser divisible: es decir, fraccionable en unidades de
uso o consumo para que pueda ser fraccionado su cobro a cada contribuyente.
c) El costo de la prestacin debe guardar razonable proporcin con el servicio
que se presta.
III) Contribuciones Especiales: son los tributos que el estado cobra por la
realizacin de una obra pblica o una actividad estatal que produce beneficios
reales o potenciales a los particulares. Pueden clasificarse en:
a) Contribuciones por mejoras: servicios cloacales o pavimento.
b) Contribuciones parafiscales: son contribuciones que exige para cumplir con
fines sociales o econmicos: aportes jubilatorios.
Principios de la tributacin:
1. Principios constitucionales:
Legalidad: no existe tributo sin ley previa.
Distribucin del poder tributario entre los distintos niveles de gobierno
(nacional, provincial y municipal).

Igualdad: la igualdad es la base del impuesto y de la carga pblica. Quienes

estn en igual situacin deben soportar la misma carga tributaria.
Retroactividad: las leyes impositivas deben ser preexistentes a los hechos que
originan el gravamen.
No confiscatorio: por considerarse inviolable la propiedad privada.
2. Principios polticos:
Equidad: cada persona debe contribuir al logro del bienestar general.
La equidad o justicia tributaria esta relacionada con la capacidad contributiva;
hechos reveladores de esa capacidad contributiva son: el nivel de vida,
propiedades muebles e inmuebles que posea, ingresos o rentas que perciba.
Deseabilidad de sus efectos econmicos: un efecto deseado de la tributacin
puede ser la neutralidad econmica, es decir, que la transferencia de recursos
del sector privado hacia el estado no provoque ningn cambio en la economa.
Instrumentalidad: se trata de establecer tributos que sean instrumentables,
administrativa y legalmente.
OTROS RECURSOS:
RECURSOS PATRIMONIALES: Comprendemos dentro de esta categora los
ingresos que el Estado obtiene tanto de los bienes de dominio pblico como de
los bienes de dominio privado.
a) Bienes de dominio pblico. El Estado posee bienes que rigurosamente
hablando son "sociales" antes qu "estatales", por cuanto estn destinados al
disfrute de toda la comunidad, y son utilizables por sus componentes sin
discriminacin.
Estos bienes surgen por causas naturales (p. ej., ros, arroyos, lagos, costas y
playas de mares, mar territorial, mares interiores, etc.) o artificiales (p. ej.,
calles, puertos, carreteras, puentes; canales de riego, plazas, parques, museos,
bibliotecas, jardines botnicos y zoolgicos, etc.).
Atento a su destino, los bienes mencionados no pueden ser objeto de
apropiacin privada, ya sea por enajenacin a los particulares o porque stos
los adquieran por el paso del tiempo (son inalienables e imprescriptibles). Ello
surge explicado por su destino de uso comn, en virtud de lo cual, su
apropiacin por ciertos particulares con exclusin de los dems, ocasionara un
evidente perjuicio a la comunidad.
Por regla general, la utilizacin de estos bienes por los particulares es gratuita,
pero en ocasiones especiales el Estado puede exigir el pago de sumas de
dinero para su uso particularizado, lo cual se materializa en forma de

concesiones o autorizaciones de uso, permisos, derechos de acceso o visita,

etc.
Esa alteracin de gratuidad puede ser ejercida por el Estado en virtud de su
poder de imperio. Tales ingresos son, por otra parte, de reducida importancia
cuantitativa.
Art.2340 CC.- Quedan comprendidos entre los bienes pblicos:
1 - Los mares territoriales hasta la distancia que determine la legislacin
especial, independientemente del poder jurisdiccional sobre la zona contigua; 2
- Los mares interiores, bahas, ensenadas, puertos y ancladeros; 3 - Los ros,
sus cauces, las dems aguas que corren por cauces naturales y toda otra agua
que tenga o adquiera la aptitud de satisfacer usos de inters general,
comprendindose las aguas subterrneas, sin perjuicio del ejercicio regular del
derecho del propietario del fundo de extraer las aguas subterrneas en la
medida de su inters y con sujecin a la reglamentacin; 4 - Las playas del mar
y las riberas internas de los ros, entendindose por tales la extensin de tierra
que las aguas baan o desocupan durante las altas mareas normales o las
crecidas medias ordinarias; 5 - Los lagos navegables y sus lechos; 6 - Las islas
formadas o que se formen en el mar territorial o en toda clase de ro, o en los
lagos navegables, cuando ellas no pertenezcan a particulares; 7 - Las calles,
plazas, caminos, canales, puentes y cualquier otra obra pblica construida para
utilidad o comodidad comn; 8 - Los documentos oficiales de los poderes del
Estado; 9 - Las ruinas y yacimientos arqueolgicos y paleontolgicos de inters
cientfico.
b) Bienes de dominio privado. El Estado posee, adems, otros bienes que
pueden satisfacer necesidades individuales o colectivas, pero que no se
afectan al uso de todos los habitantes sino al de determinadas personas
vinculadas a ellos, por su adquisicin, locacin, administracin, concesin u
otra contratacin.
Se trata de bienes que son generalmente enajenables y prescriptibles. En
cuanto se refiere especficamente a los ingresos obtenibles de estos bienes,
puede distinguirse la propiedad inmobiliaria y la propiedad mobiliaria.
Las rentas de propiedad inmobiliaria son reducidas en su monto, y puede
diferenciarse a su vez las rentas provenientes de bienes que el Estado
conserva en propiedad (por ejemplo, arrendamiento de tierras pblicas,
explotacin de bosques, concesin de minas) de aquellas otras rentas
producidas por las enajenaciones que el Estado realiza de sus bienes y que
tienen carcter excepcional (ventas de tierras pblicas, liquidacin de bienes
confiscados, etc.).
Adems, el Estado tiene rentas mobiliarias derivadas de acciones y
obligaciones de algunas empresas privadas en las cuales el Estado, como
accionista o prestamista, percibe dividendos e intereses.

Con respecto a nuestro pas, puede anotarse que los bienes de dominio privado
estn enumerados en el art. 2342 del C. Civil.
Art.2342 CC.- Son bienes privados del Estado general o de los estados
particulares:
1 - Todas las tierras que estando situadas dentro de los lmites territoriales de
la Repblica, que carecen de otro dueo; 2 - Las minas de oro, plata, cobre,
piedras preciosas y sustancias fsiles, no obstante el dominio de las
corporaciones o particulares sobre la superficie de la tierra; 3 - Los bienes
vacantes o mostrencos, y los de las personas que mueren sin tener herederos,
4 - Los muros, plazas de guerra, puentes, ferrocarriles y toda construccin
hecha por el Estado o por los Estados, y todos los bienes adquiridos por el
Estado o por los Estados por cualquier ttulo;
RECURSOS MONETARIOS:
El manejo de la banca central y el derecho a emitir moneda que corresponde al
Estado, constituye, tambin, una forma de obtener ingresos.
Su significacin es indudable si se tiene en cuenta que mediante la moneda el
Estado regula y controla directamente el intercambio de bienes y servicios y las
transacciones pblicas y privadas en general.
El emisionismo monetario puede ser considerado desde dos puntos de vista:
como procedimiento estatal de regulacin econmica y como medio de
procurarse ingresos.
a) El emisionismo como regulador econmico. Desde este aspecto, el papel
de la emisin es fundamental, por cuanto la existencia de medios de pago
debe estar en correcta proporcin al volumen de los bienes y servicios
disponibles en una economa nacional.
Si ese volumen aumentara permaneciendo invariada la masa monetaria, se
produciran descensos de precios perjudiciales a la produccin y ello conducira
a una reduccin de los bienes a disposicin de los consumidores, aparte de
otras consecuencias igualmente indeseables.
Es decir, los medios de pago deben aumentar al mismo ritmo que se
incrementa el volumen producido de bienes y servicios a pagar.
b) El emisionismo como medio de obtener ingresos. Ello ocurre cuando el
Estado cubre su dficit presupuestario con la emisin de papel moneda.
Pero, utilizar el emisionismo con tal finalidad (y en la medida que no vaya
acompaado del proporcional incremento de bienes y servicios a disposicin de
los consumidores) constituye un elemento de presin inflacionaria.
Y en la medida en que la emisin provoque inflacin, produce los efectos de un
tributo injusto para la comunidad y perjudicial para el propio Estado.

INJUSTO para la comunidad, porque la medida monetaria provocadora de

inflacin econmica es una carga que soporta la comunidad.
Unos pocos se benefician (los especuladores, los poseedores de moneda
extranjera, los exportadores, ciertos comerciantes e industriales), otros
neutralizan sus efectos (los poseedores de bienes cuyo valor y rendimiento
vara con el costo de la vida, p. ej., propietarios de inmuebles y otros activos
fijos, agricultores, etc.), y una gran mayora, formada por aquellos que cuentan
con ingresos fijos, sufre el peso de la desvalorizacin de la moneda con la
mayor intensidad (empleados, obreros, asalariados en general, jubilados,
pequeos ahorristas).
Pero tambin este emisionismo perjudica al Estado, porque los aumentos de
precios incrementan los gastos pblicos. Ante ello se hace necesario lograr
nuevos ingresos, pero como stos no alcanzan, debe incrementarse la emisin
monetaria. Ello, a su vez ocasiona nuevos aumentos de gastos pblicos, y
sigue as un crculo vicioso que hace crecer cada vez ms la espiral
inflacionista.
En consecuencia, la emisin de moneda con fin fiscal slo se justifica en casos
extremos y si la necesidad pblica lo requiere en forma absoluta. Pero es
menester tener presente que, aun as, la conveniencia de acudir a este recurso
estar condicionada a que no sea posible ninguna otra forma de procurarse
ingresos.
En otras palabras: la impresin de billetes ser utilizada como ltimo recurso y
una vez agotadas las dems fuentes de ingresos pblicos
RECURSOS DEL CRDITO PBLICO:
Las finanzas tradicionales conceban el emprstito como un recurso
extraordinario, al cual slo deba recurrirse en circunstancias excepcionales
(guerra, inundaciones, catstrofes).
La teora moderna se orienta hacia la idea de que el emprstito es un recurso
que nada tiene de anormal, y que no puede estar limitado a circunstancias
excepcionales.
Los recursos emanados del crdito pblico tienen, por supuesto, sus
limitaciones como cualquier recurso, pero estos lmites no dependen de que los
gastos a financiar sean ordinarios o extraordinarios, sino de razones de poltica
financiera.
Se tendr en cuenta la situacin del pas en el momento en que decide emitir
el emprstito, por cuanto es necesario que exista un ahorro nacional suficiente
y la correspondiente propensin a prestarlo.
Por otra parte, debern tenerse en cuenta los especiales efectos econmicos a
que puede dar lugar el emprstito, atento a esa mencionada situacin
econmica general. De estas consideraciones se deriva que el recurso

emanado del crdito pblico puede ser considerado un ingreso estatal y

estudiado junto con los dems recursos del Estado.

Unidad 3

DERECHO FINANCIERO Y TRIBUTARIO

UNIDAD III

EL PRESUPUESTO. Concepto. Funcin y significado. Contenido y

estructura. Rgimen legal.
Es un acto de gobierno mediante el cual se prevn los ingresos y gastos
estatales y se autorizan estos ltimos para un perodo futuro
determinado, que generalmente es de un ao.
El presupuesto es el instrumento de programacin econmica, financiera
y social que prev de donde obtendr los recursos para hacer frente a
los gastos, a posibles dficits, a ahorros en inversiones.
Contenido y estructura
a)

Programacin

Este principio se desprende de la propia naturaleza del presupuesto y

sostiene que el mismo debe tener el contenido y la forma de la
programacin.
Por contenido se entiende que todos los elementos que conforman la
programacin presupuestaria deben estar disponibles, en cantidad y
calidad adecuada e interrelacionados entre s. De esta manera se hace
posible su operacin coordinada, permitiendo la definicin, viabilidad y
ejecucin de los objetivos prioritarios establecidos para el sector pblico.
En cuanto a la forma, significa que para que pueda hacerse efectivo el
contenido del principio de programacin, deben explicitarse todos los
elementos de la programacin en todas y cada una de las etapas del
proceso presupuestario Esto es, se deben sealar los objetivos
establecidos, las acciones necesarias para lograrlos, los recursos
humanos, materiales y servicios de terceros que las mismas demanden,
as como los recursos financieros necesarios para adquirirlos. Estos
ltimos se expresan en los respectivos crditos presupuestarios.

b)

Unidad

Este principio se refiere a la obligacin impuesta a todas las instituciones

del sector pblico para que sus presupuestos sean elaborados,
aprobados, ejecutados y evaluados con plena sujecin a la poltica
presupuestaria. Esta debe ser nica, definida y adoptada por la
autoridad competente de acuerdo con la ley, basarse en un solo mtodo
y expresarse uniformemente. El concepto de poltica presupuestaria
nica no implica que todos los organismos pblicos ejecuten una misma
poltica, sino que sus polticas institucionales, sectoriales y/o regionales
especficas se deben enmarcar dentro de la poltica presupuestaria
global del sector pblico.
En otras palabras, es indispensable que el presupuesto de cada
jurisdiccin o entidad se ajuste al principio de unidad, tanto en su
contenido como en su mtodo y en su expresin.

c)

Universalidad

Dentro de este postulado se incluye la necesidad de que todo aquello

que constituya materia del presupuesto debe ser incorporado en l.
Naturalmente que la amplitud de este principio depende del concepto
que se tenga del presupuesto. En la concepcin tradicional se
consideraba que este principio poda cumplirse cabalmente bajo la
"prohibicin" de la existencia de fondos extra presupuestarios. En la
concepcin del presupuesto como instrumento de mltiples fines, la
aplicacin del principio de universalidad significa, adems, que la
produccin de todos los bienes y servicios, as como los recursos reales y
las disponibilidades financieras que requieren las instituciones pblicas
para producirlos, deben formar parte del presupuesto.

d)

Exclusividad

En cierto modo este principio, complementa y precisa el postulado de

universalidad, al exigir que no se incluyan en la ley anual de
presupuesto asuntos que no sean inherentes a esta materia. Ambos
principios tratan de precisar los lmites y preservar la claridad del
presupuesto.

e)

Factibilidad

Con el cumplimiento de este principio, se tiende al establecimiento de

objetivos posibles de alcanzar, altamente complementarios entre s y
considerados de la ms alta prioridad. Es decir, debe programarse lo que
es factible ejecutar.

f)

Claridad

Este principio tiene importancia para la eficacia del presupuesto como

instrumento de gobierno, de administracin y de programacin socioeconmica. Es, esencialmente, de carcter formal. Si los documentos
presupuestarios se expresan de manera ordenada y clara, todas las
etapas del proceso pueden ser llevadas a cabo con mayor ajuste a los
tiempos y a los resultados a alcanzar. Por otro lado, favorece la toma de
conocimiento e interpretacin por los ciudadanos.
La estructura del presupuesto debe ser metdica y comprensible,
debiendo utilizarse conceptos que no dejen dudas sobre su significado.

g)

Especificacin

Este principio se refiere, bsicamente, al aspecto financiero del

presupuesto y significa que, en materia de ingresos, deben sealarse
con precisin las fuentes que los originan y, en materia de gastos, las
caractersticas de los bienes y servicios que deben adquirirse.
La especificacin significa no slo la distincin del objeto de los gastos o
las fuentes de los ingresos sino, adems, la ubicacin de aquellos y, a
veces, de stos, dentro de las jurisdicciones o entidades, a nivel de las
distintas categoras programticas y segn una distribucin espacial.

h)

Periodicidad

Este principio tiene su fundamento, por un lado, en la caracterstica

dinmica de la accin estatal y de la realidad global del pas y, por otro,
en la misma naturaleza del presupuesto.
Si bien el presupuesto es un instrumento de administracin financiera de
una organizacin de vida ilimitada como es el Estado, es necesario
convenir su expresin en perodos de tiempo acordes con ciclos
naturales de la actividad econmica.

i)

Continuidad

Esta norma postula que todos y cada uno de los elementos del
presupuesto anual, deben apoyarse en los resultados de ejercicios
anteriores y tomar en cuenta las expectativas de los ejercicios futuros.
El carcter dinmico de las acciones presupuestarias hace necesario que
la anualidad se conjugue con la continuidad.

j)

Flexibilidad

Todo presupuesto es una previsin dinmica vinculada con el

desempeo de un entorno econmico y social modificable por mltiples
razones internas y externas a la organizacin pblica.
La aplicacin de este principio conduce a que el presupuesto no
adolezca de rigideces que le impidan constituirse en un eficaz
instrumento de administracin, de gobierno y de programacin
econmica y social.
Respetando las restricciones que limitan las posibilidades de modificar
por parte del poder administrador, debern existir normas objetivas que
permitan su discrecional modificacin cuando circunstancias especiales
se presenten.
Para lograr esta condicin en la ejecucin del presupuesto, es necesario
remover los factores que obstaculizan una fluida realizacin de esta
etapa presupuestaria, dotando a los niveles administrativos
participantes del poder suficiente para modificar los medios en provecho
de los fines prioritarios del Estado.
La flexibilidad tiende al cumplimiento de los objetivos del Estado, para lo
cual deben posibilitarse las modificaciones presupuestarias que sean
necesarias para su consecucin.

k)

Equilibrio

Este principio se refiere, esencialmente, al aspecto financiero del

presupuesto. Es esta su acepcin ms tradicional y postula que el total
de gastos pblicos debe ser igual al total de los ingresos pblicos. Como

tal, ha sido consagrado en leyes e incluso en las Constituciones de

algunos pases. Sin embargo depende, en ltima instancia de los
objetivos que se adopten.

l)

Anticipacin

Los presupuestos deben prepararse y sancionarse antes del perodo al

cual se refieren.

NATURALEZA JURIDICA. Posiciones doctrinaras. El problema en

nuestro pas.
En los Estados modernos, el presupuesto adopta la forma de una ley, y
en consecuencia, para su elaboracin, deben cumplirse todos los
requisitos exigidos por la Constitucin y legislacin general de los
respectivos pases. Se discute doctrinalmente si el presupuesto es una
ley slo formal, sin contenido material, o si se trata, por el contrario, de
una ley perfecta con plenos efectos jurdicos, al igual que todas las leyes
materiales. La mayora de la doctrina se inclina por la primera postura,
mientras que otros autores estn en la segunda posicin. sta es una
cuestin cuya solucin debe buscarse en el marco del derecho positivo
de los distintos pases. Aceptando que fuera vlida la distincin entre
"ley material" y "ley formal", lo cual de por s ya es muy discutible, y
tomando como base el significado que se atribuye a tales expresiones, el
hecho de que la ley presupuestaria sea slo una ley formal, o que
contenga, por el contrario, normas sustanciales creadoras de reglas
jurdicas generales o especiales, depende del alcance o limitaciones que
cada pas asigne a la ley de presupuesto. No cabe duda, por ejemplo,
que en Brasil la ley presupuestaria es una ley formal, dado que segn su
Constitucin de 1967, la ley de presupuesto no puede incluir
"disposicin extraa a la fijacin de gastos y a la previsin de ingresos"
(art. 63), por lo cual el presupuesto slo debe limitarse a calcular y
autorizar, sin que sea lcito incluir disposiciones de otro tipo, y entre
ellas, las de carcter sustancial. En cambio, en aquellos sistemas en que
el presupuesto incluye la creacin de tributos que para mantener
vigencia debe volrselos anualmente, es indudable que la ley
presupuestaria no es meramente formal, pues contiene normas jurdicas
sustanciales.
En relacin a nuestro pas, concordamos con la corriente que asigna al
presupuesto el carcter de ley formal. Con respecto a los recursos, el
presupuesto slo los calcula, pero no los crea, ya que estn establecidos

por otras leyes, con total independencia de la ley presupuestaria. En

cuanto a los gastos, la ley de presupuesto tampoco contiene normas
sustanciales, pues se limita a autorizarlos, sin obligar por ello al poder
ejecutivo a realizarlos. ste, por consiguiente, no est forzado a efectuar
todas las erogaciones contenidas en el presupuesto; por el contrario,
puede efectuar economas de funcionamiento o inversin. La nica
obligacin del poder ejecutivo consiste en no sobrepasar el lmite
mximo autorizado por la ley, ya que se es justamente el objetivo del
presupuesto en relacin a los gastos. Por otra parte, el decreto-ley
23.354/56 (art. 18) tiene establecido que "la ley de presupuesto no
incluir disposiciones de carcter orgnico ni derogatorias o
modificatorias de leyes en vigor". Esta ley, si bien no tiene jerarqua
constitucional, como en Brasil, tiene el claro propsito de limitar el
presupuesto a su funcin formal de acto gubernamental, cuyo objetivo
es autorizar los gastos a realizar en el prximo ao, y a calcular los
recursos probables con que se solventarn esos gastos. Desde otro
punto de vista, puede sostenerse que el presupuesto es un plan de
gobierno, ya que es la expresin de un programa poltico manifestado en
un actuar futuro. La orientacin del gobierno y sus objetivos, quedan
reflejados en la forma como distribuye los recursos pblicos en beneficio
de la colectividad. Es tambin un plan de administracin, dado que la
prestacin de los servicios pblicos y el cumplimiento de otras
actividades administrativas que requieren gastos, dependern, tanto en
cuanto a su funcionamiento como a su eficacia, de las partidas
presupuestaras correspondientes.
PRINCIPIOS GENERALES. Periodicidad, unidad, universalidad, no
afectacin de recursos, especificacin de gastos. Concepciones
clsicas y modernas.
UNIDAD
Uno de los principios tradicionales del presupuesto exige que todos los
gastos y recursos del Estado sean reunidos o agrupados en un nico
presupuesto.
Si bien esta regla fue fruto de elaboracin doctrinal, y no de derecho
positivo, tuvo mucha acogida en virtud de sus ventajas, consistentes en
poder apreciar el presupuesto en su conjunto, permitiendo el debido
control presupuestario, y dificultar las maniobras de disimular economas
u ocultar gastos en presupuestos y "cuentas especiales". Este principio,
aun aceptando las ventajas enunciadas, ha sufrido detrimento al
evolucionar el concepto de la accin estatal y al ampliarse sus funciones
al campo econmico-social. De all que resulte imposible reunir en un
solo documento actividades dismiles y heterogneas entre s. Las
nuevas corrientes en materia financiera propugnan la confeccin de

presupuestos dobles de capital o inversin y de operacin o explotacin,

lo cual ya tiene realidad legislativa en pases como Noruega, Suecia y
Dinamarca.
En nuestro pas, el presupuesto se confecciona siguiendo en lneas
generales el principio de la unidad, y segn las ltimas reformas, se han
suprimido las cuentas especiales y se han incorporado al presupuesto
general los recursos y gastos de las entidades descentralizadas.
No obstante, se han acogido en alguna medida las nuevas tendencias, al
dividirse el presupuesto en dos secciones distintas: una en la cual se
agrupan los gastos de funcionamiento o de operacin, y otra que agrupa
los gastos de inversin o capital.
En la primera seccin estn los gastos derivados del normal
desenvolvimiento de los servicios estatales y los servicios de la deuda
pblica, mientras que en la segunda seccin se hallan los gastos que
incrementan el patrimonio nacional mediante la adquisicin de bienes
de uso o produccin, y ejecucin del plan anual de obras y trabajos
pblicos. Podemos observar que se trata de secciones de contenidos
diferentes, pero ambas son integrantes de un presupuesto general
nico.
UNIVERSALIDAD
Segn este principio, no puede haber compensacin entre gastos y
recursos, es decir que tanto unos como unos como otros deben figurar
consignados por su importe bruto, sin extraer saldos netos. Duverger da
el siguiente ejemplo para explicar el significado de este principio: el
cobro de los impuestos aduaneros realizados por la Direccin de
Aduanas. La regla de la universalidad obliga a incluir en los ingresos de
la aduana el monto total de lo percibido por impuestos aduaneros, y en
los gastos deben incluirse los de personal, edificios, materiales, etc.;
vale decir, los gastos originados en el funcionamiento del servicio
aduanero. En cambio, si no se siguiera el principio de universalidad,
cabra incluir en el presupuesto slo el "producto neto", es decir, la
diferencia filtre lo ingresado por impuestos de aduana y los gastos que
ese ingreso supone. Sin embargo, y tal como ocurre con la unidad, la
ampliacin de funciones del Estado ha conducido a poner en duda la
utilidad de esta regla, especialmente en lo concerniente a actividades
industriales y comerciales realizadas por empresas estatales. En estos
casos, se cree conveniente prescindir del principio de universalidad y
trasladar al presupuesto nicamente el saldo neto, ya sea positivo o
negativo, que resulta de la gestin de tales organismos. Tal es la
orientacin de nuestro rgimen presupuestario nacional. En principio, se
adopta el principio de universalidad, al establecerse que "los recursos y
las erogaciones figurarn separadamente y por su importe ntegro, no
debiendo en caso alguno compensarse entre s" (art. 2, decreto-ley
23.354). Pese a ello, se admite la derogacin del principio en lo que
respecta a las entidades que desarrollan actividades industriales y

comerciales, estableciendo que nicamente se computarn en el

presupuesto general los aportes para cubrir los dficit de explotacin, o
sea, saldos negativos netos (art. 4, decreto-ley citado).
ESPECIALIDAD. Esta regla, llamada tambin de la "especificacin de
gastos", significa que la autorizacin parlamentaria de los gastos no se
da en forma global, sino que se concede en forma detallada para cada
crdito. Se aduce en favor de este principio que se dieran autorizaciones
"en bloque", sera prcticamente imposible controlar la materializacin
de los gastos con los destinos previstos en la autorizacin. No obstante
estas razones, las modernas doctrinas en la materia, sostienen que debe
limitarse este principio, atento a que el presupuesto no puede cumplir
una funcin orientadora de la economa en funcin de un plan o
programa de accin, si el poder ejecutivo no dispone de medios
adecuados para adoptar las medidas urgentes y dinmicas que exige la
movilidad de la evolucin econmica. Esa accin se dice es
obstaculizada por el excesivo detallismo presupuestario. De all las
nuevas tcnicas de los presupuestos funcionales por programa que
veremos ms adelante.
NO AFECTACIN DE RECURSOS. Ese principio tiene por objeto que
determinados recursos no se utilicen para la atencin de gastos
determinados, esto es, que no tengan una "afectacin especial", sino
que ingresen en rentas generales, de modo tal que todos los ingresos
entren en un fondo comn y sirvan para financiar todas las erogaciones.
Esta regla es adoptada en nuestra ley de contabilidad nacional en lo que
respecta a los gastos de funcionamiento, pero en la realidad actual
existen numerosos e importantes recursos afectados en forma especial
(por ejemplo, el impuesto a la primera trasferencia en el mercado
interno de automotores, destinado a gastos de Vialidad, contribuciones
especiales para fondos diversos, etc.). No obstante haber dado buenos
resultados en ciertos casos, la doctrina moderna se inclina en favor del
principio de la no afectacin de recursos, y en consecuencia, se
pronuncia en contra de tales afectaciones especiales.
MODERNAS CONCEPCIONES PRESUPUESTARIAS. PRESUPUESTOS
MLTIPLES, FUNCIONALES Y POR PROGRAMAS.
Si bien la tendencia hacia los presupuestos dobles es reciente en la
forma como actualmente se concibe, las teoras tradicionales reconocan
que los gastos normales del Estado deban distinguirse de los
excepcionales, y los gastos productivos de los improductivos. La primera
distincin aplicaba el criterio de la regularidad, y entonces, mientras al
presupuesto ordinario iban los gastos que se reproducan
peridicamente, el presupuesto extraordinario contena los gastos
accidentales e imprevisibles (guerras, catstrofes, terremotos,

inundaciones, etc.).La segunda distincin (gastos productivos e

improductivos) aplicaba el criterio de productividad, y consideraba que
en el presupuesto ordinario deban estar comprendidos los gastos
improductivos (aquellos destinados a asegurar la marcha de la
administracin y satisfacer las necesidades corrientes), en tanto que en
el presupuesto extraordinario se incluan los gastos productivos como los
de inversin. Sin embargo, en la actualidad estas consideraciones han
perdido vigencia y han sido reemplazadas. Ciertos gastos
aparentemente excepcionales en un perodo breve, llegan a ser
peridicos en un mayor lapso de tiempo. Asimismo, el criterio de
productividad o improductividad de ciertos gastos es discutible (no todos
los gastos de inversin son productivos y, por otra parte, ciertos gastos
de funcionamiento pueden ser considerados productivos, por lo menos
en forma mediata).
Las nuevas concepciones no se atienen a estos criterios, pero estiman
necesario que existan, por lo menos, dos presupuestos con contenido
diverso, aunque ello no obsta a que estn comprendidos dentro de un
solo instrumento.
En el presupuesto de explotacin u operacin deben comprenderse los
gastos normales para el funcionamiento de la administracin y la
atencin de los servicios a su cargo, las cargas permanentes de la
administracin, el servicio de la deuda pblica y los gastos de
conservacin de los bienes patrimoniales.
En el presupuesto de capital o de inversin se incluyen aquellos
conceptos que se incorporan al patrimonio del Estado que incrementan
su capital, tales como obras pblicas y adquisicin de bienes de uso o de
produccin, cuya incorporacin al patrimonio estatal tiene el carcter de
inversin. Es decir que los criterios de regularidad y productividad se
sustituyen por el de finalidad de los gastos. Carece, pues, de significado
que los gastos se produzcan regular o accidentalmente, o que sean
remunerativos o no. Lo que interesa es el objetivo que el gobierno
procura obtener mediante esos gastos. Pases como Dinamarca, Noruega
y Suecia fueron los iniciadores de esta concepcin presupuestaria, que
se expande rpidamente.
Otra moderna tcnica presupuestaria es la de los presupuestos
funcionales. El sistema consiste en reemplazar la tradicional
especificacin detallada de gastos (principio de la especialidad) por un
rgimen de asignaciones globales en favor de los funcionarios
encargados de los servicios estatales. La ley fija el mximo autorizado
para cada seccin, determinando la forma ms eficaz de realizacin
segn clculos previos. En este mtodo, no se presta tanta atencin a la
utilizacin de las partidas presupuestarias, como al control de la eficacia
de los servicios de la administracin pblica. Como puede verse, el
presupuesto funcional prescinde de la especificacin detallada de los
gastos y, en cambio, los agrupa segn las funciones que ellos deben
cumplir. Se pone de relieve las cosas que el Estado hace, antes que las

cosas en que el Estado gasta. Se asignan, entonces, sumas globales a

las distintas funciones, y los jefes de las entidades destinadas a cumplir
esas funciones deben distribuir las erogaciones segn las exigencias
reales. Si bien este sistema dificulta el control presupuestario y requiere
mayor responsabilidad de los administradores, se estima que es ms
adecuado a la expansin del sector pblico, tanto en cuanto al volumen
de los gastos, como a la cada vez mayor participacin del Estado en la
vida econmica y social de la Nacin.
Un mtodo que consiste en un perfeccionamiento del anterior es el que
se consigna con el nombre de "presupuesto por programa". Esta tcnica
consiste en que cada una de las grandes funciones del Estado agrupa los
gastos segn programas o planes a realizar y segn las actividades
concretas que deben cumplirse para ejecutar esos programas. Los
programas establecen metas concretas a cumplir y vinculan los gastos
con los resultados obtenidos, de manera tal de posibilitar la medicin de
la eficiencia estatal segn los fines de la programacin, y no limitndose
a una mera contabilizacin de los gastos segn la tcnica tradicional.
Conforme a la tcnica de elaboracin presupuestaria que estamos
estudiando, se entiende por programa al instrumento destinado a
cumplir las funciones del Estado, por el cual se establece un objetivo
(cuantificable o no) en trminos de un resultado final que se cumplir
mediante la integracin de un conjunto de acciones con recursos
humanos, materiales y financieros a l asignados, con un costo
determinado y cuya ejecucin queda a cargo de determinada unidad
administrativa de gobierno. A su vez, se distinguen dos grandes grupos
de programas: los que ponen nfasis en el funcionamiento, o sea, los
referidos a la prestacin de servicios pblicos, y los que ponen nfasis
en la inversin, referidos a obras y trabajos pblicos. Este mtodo, del
presupuesto por programa, ha adquirido gran actualidad y ha
comenzado a aplicarse en nuestro pas, tanto en la esfera nacional como
en las esferas provinciales.
EQUILIBRIO DEL PRESUPUESTO. Dficit y supervit Concepciones
clsicas y modernas.
Un presupuesto es equilibrado cuando durante su vigencia gastos y
recursos totalizan sumas iguales; es deficitario cuando los gastos
exceden a los recursos, y tiene supervit cuando queda un remanente
positivo, o sea, cuando los recursos son superiores a los gastos. A su
vez, el dficit es de caja cuando se produce en el trascurso de un mismo
ejercicio financiero como consecuencia de momentneas faltas de
fondos en la Tesorera. El dficit es material cuando el presupuesto es
sancionado de antemano con dficit, y se llama dficit financiero aquel
que surge a posteriori, una vez cerrado el ejercicio.
El supervit, en cambio, es muy raro en la actualidad, habindose
producido en otras pocas en los Estados Unidos y otras naciones

desarrolladas, habiendo sido en ese entonces combatido por los

tericos, ya que se planteaban problemas derivados del destino de esos
excedentes, y se consideraba, por otra parte, que si los recursos eran
mayores que los gastos, los ciudadanos estaban soportando una carga
fiscal superior a la correspondiente. Los problemas de equilibrio ms
importantes de la actualidad se refieren al dficit, y la mayor parte de
las referencias que constantemente recibimos sobre el tema
"presupuesto" versan sobre su dficit.
CONCEPCIONES CLSICAS Y MODERNAS.
Segn las teoras clsicas, el dficit presupuestario representa serios
peligros para los
Estados.
a) Si para conjurar el dficit el gobierno recurra a los emprstitos, era
muy posible que se produjese la bancarrota. Ello suceda porque al tener
que amortizarse los emprstitos, aumentaban los gastos en los
presupuestos posteriores, de lo cual surga un dficit cada vez mayor y
la necesidad de recurrir a nuevos emprstitos. Pero finalmente poda
darse el caso de no encontrar ya el Estado nuevos suscriptores para sus
emprstitos, y verse obligado a renunciar al pago de intereses y
amortizacin del capital, situacin que se conoce con el nombre de
bancarrota.
b) Consideraban tambin los clsicos que exista como peligro latente en
todo dficit el de la inflacin.
El Estado encuentra medios de pago imprimiendo nuevos billetes. Es
decir que aumenta el nmero de medios de pago sin aumentar el
nmero de bienes consumibles. Se deprecia, entonces, el valor real del
dinero, aumentan los precios, y ello a su vez aumenta el monto de los
gastos pblicos incrementndose el dficit. Se hacen necesarias nuevas
emisiones y se produce la llamada "espiral inflacionaria".
La concepcin moderna no deja de reconocer los peligros del dficit,
pero piensa que esos peligros han sido exagerados en mucha medida.
Tanto si se ha recurrido al emprstito como a la emisin, si las sumas as
obtenidas son empleadas en inversiones productivas que incrementan la
produccin general del pas, se produce el efecto llamado "multiplicador
de la inversin", que lleva a un crecimiento de la renta nacional. Se han
elaborado teoras al respecto, como aquella que se denomina teora del
"dficit sistemtico". Se sostiene que si se produce una situacin
deficitaria, el Estado puede cubrir el dficit con emprstitos. Sucede
entonces que al aumentar la renta nacional, crece el rendimiento fiscal
(a mayores rentas, mayores recaudaciones impositivas), y el peso real
de la deuda disminuye, ya que le es ms fcil al Estado asegurar la
amortizacin. Tampoco ven un peligro tan grave en la inflacin. Como se
efectan inversiones productivas, se afirma segn esta teora que se

incrementa la produccin de bienes consumibles, de manera tal que se

compensa el incremento del circulante, y en esa forma los precios no
aumentan. No obstante el valor tcnico de estas teoras sobre el "dficit
sistemtico", debe reconocerse que el dficit presupuestario es un
instrumento financiero muy delicado y de cuidadosa aplicacin. Su
abuso puede ocasionar verdaderos desastres econmicos. Hay
coincidencia doctrinal en que dos lmites por lo menos, deben siempre
respetarse en toda situacin de dficit:
1) El dficit no debe ser permanente. La funcin del dficit consiste slo
en poner en marcha una economa estancada, pero una vez reanimada
la economa, los gastos excepcionales que desequilibran el presupuesto
deben desaparecer, para restablecer progresivamente el equilibrio. El
dficit, por consiguiente, siempre debe ser transitorio, y es necesario
regresar al equilibrio del presupuesto a partir del omento en que la
economa funciona en forma equilibrada.
2) El dficit no debe ser cuantitativamente exagerado: el aumento de los
gastos pblicos debe efectuarse en proporcin aproximada a los factores
de produccin desocupados que deben reintegrarse al sistema
econmico. Las inversiones pblicas tienden a aumentar el nivel de
produccin, pero el ritmo de su crecimiento no puede sobrepasar cierta
velocidad, teniendo en cuenta las posibilidades de mano de obra y de
materia prima del pas. Si rebasa ese nivel, la consecuencia ser una
inflacin realmente perniciosa y muy difcil de detener. En definitiva, el
dficit del presupuesto es una delicada, difcil y peligrosa situacin, pero
ello no quiere decir que a veces no exista necesidad de utilizar el dficit
presupuestario como recurso extremo. As debieron hacerlo los Estados
Unidos en 1933, Francia en 1936 e Inglaterra en 1945.

UNIDAD 4
DINMICA DEL PRESUPUESTO. PREPARACIN.
Se acepta actualmente que la preparacin del presupuesto corresponde
al poder ejecutivo.
En la Repblica Argentina, la responsabilidad de la preparacin
presupuestaria recae slo sobre el presidente como jefe del poder
ejecutivo (art. 12, ley de contabilidad). El rgano especfico de
preparacin es el Ministerio de Economa. En este Ministerio se
centralizan las estimaciones y clculos de las diversas dependencias
estatales, considerndose todas estas estimaciones luego en conjunto,
en funcin de los planes gubernamentales y las posibilidades
financieras.
Con estos elementos, se elabora el proyecto que es sometido a la
consideracin del presidente de la Nacin. En uno o varios acuerdos de

ministros se examina el proyecto, y una vez redactado en forma

definitiva, se remite al Congreso para su sancin, acompaado de un
mensaje explicativo.
el sistema norteamericano de preparacin por el poder legislativo slo
tiene valor como antecedente histrico, ya que fue reformado en 1921, y
desde entonces en ese pas, como sucede en el resto de pases del
mundo, la iniciativa en tal materia corresponde al ejecutivo.
Segn las diversas modalidades de preparacin del proyecto
presupuestario por parte del ejecutivo, el papel recae en uno u otro
miembro de ese poder. As, en Inglaterra la intervencin del canciller del
Tesoro es preponderante, y ello le confiere una importancia poltica muy
grande. En cambio, en los Estados Unidos la responsabilidad, del
presupuesto corresponde al presidente de la Nacin, aunque, en la
prctica, ste delega la tarea a organismos tcnicos que dependen
directamente de la presidencia.
Como los problemas de preparacin presupuestaria son arduos y
complejos, se ha creado, a semejanza del rgimen de los Estados Unidos
(Burean of the Budget), un organismo especializado, denominado Oficina
Nacional del Presupuesto (decr.-ley 6190/63), dependiente de la
Secretara de Hacienda, que en la prctica cumple las delicadas tareas
de elaboracin del presupuesto.
SANCIN Y PROMULGACIN.
As como se reconoce al poder ejecutivo la facultad de preparar el
presupuesto, tambin es unnime el reconocimiento de que en los
Estados de derecho y en pocas de normalidad constitucional, su
sancin corresponde al poder legislativo (arts. 68 a 73, Constitucin
nacional).
Nuestra Constitucin nacional no establece en cul de las cmaras que
constituyen el Congreso debe iniciarse la consideracin del proyecto,
pero ello est resuelto por la ley nacional de contabilidad, cuyo art. 12
dispone que el proyecto debe ser remitido a la Cmara de Diputados,
que actuar como cmara de origen.
Segn la misma ley, el ejecutivo debe remitir al Congreso el proyecto
antes del 15 de setiembre de cada ao (ley 16.662). Si as no lo hace, la
Cmara de Diputados debe iniciar la consideracin del asunto tomando
como anteproyecto el presupuesto en vigencia.
Esta disposicin tiene por objeto evitar que por omisin del ejecutivo se
genere dificultades financieras para el pas.
En nuestro pas, la ley de contabilidad establece que toda ley que
autorice erogaciones debe determinar el recurso correspondiente (art.
15, ley de contabilidad), y que en el presupuesto no puede incluirse
disposiciones ajenas a l (art. 18, ley de contabilidad).
Una vez sancionado, el presupuesto pasa, como todas las leyes, al poder
ejecutivo para su aprobacin y promulgacin (art. 69, Constitucin

nacional). Si el presidente no observa lo sancionado en el plazo de diez

das, el presupuesto se considera aprobado y adquiere fuerza obligatoria
(art. 70, Constitucin nacional).
Segn lo establecido en el art. 72 de la Constitucin, el presidente tiene
el derecho de "veto", que consiste en la facultad de desechar, en todo o
en parte, el proyecto sancionado, devolvindolo con sus objeciones a la
cmara de origen para una nueva consideracin.
Si al tiempo de iniciarse el ejercicio no tuviese an vigencia legal el
presupuesto, debe regir el que estuvo en vigencia el ao anterior, a los
fines de la continuidad de los servicios, lo cual no se refiere a los
crditos sancionados por una sola vez, cuya finalidad estuviera
satisfecha (ley de contabilidad nacional, art. 13).
EJECUCIN DEL PRESUPUESTO.
Una vez en vigencia legal, el presupuesto comienza la fase de su
ejecucin, tanto en cuanto a los gastos como a los recursos. Las
operaciones de ejecucin en materia de erogaciones, son las que
revisten mayor importancia jurdica desde el punto de vista
presupuestario, mientras que en lo relativo a ingresos, la funcin que
cumplen otros organismos estatales es de gran trascendencia y
complejidad, pero ajena al presupuesto.
EJECUCIN EN MATERIA DE GASTOS. ETAPAS.
Las etapas de la ejecucin en esta materia dentro de nuestro rgimen
legal y segn las tendencias modernas son cinco: la orden de disposicin
de fondos, el compromiso, la liquidacin, el libramiento y el pago.
1) Orden de disposicin de fondos. Una vez en vigencia legal el
presupuesto, el poder ejecutivo debe dictar una orden de disposicin de
fondos para cada jurisdiccin, hasta el importe de los crditos otorgados
en favor de los respectivos directores generales de administracin o
funcionarios que hagan sus veces (ley de contabilidad nacional, art. 30).
Mediante esta norma, el poder ejecutivo emite una sola orden de
disposicin en favor de los funcionarios correspondientes, quienes
quedan facultados para disponer de los fondos concedidos a sus reas
de accin por el presupuesto. Este sistema es de muy conveniente
aplicacin, pues evita el burocrtico trmite anterior, segn el cual cada
entrega de fondos a acreedores del Estado o a agentes de la
administracin, requera orden escrita del presidente de la Nacin,
refrendada por el ministro respectivo.
2) Compromiso. Una vez puestos los fondos a disposicin de los jefes de
servicios administrativos, stos se hallan en condiciones de llevar a cabo

las erogaciones previstas en el presupuesto, pero antes de realizar el

gasto, ste debe comprometerse.
El "compromiso" es el acto por el cual se afecta el gasto al crdito
pertinente autorizado por el presupuesto. Es una medida de orden
interno administrativo que produce el efecto de inmovilizar el importe,
respectivo, a fin de que no pueda utilizarse para fines diversos de los
previstos en el presupuesto.
La doctrina habla de autolimitacin (Ingrosso) o de autoembargo
(Bielsa), ya que una vez comprometido el gasto, los fondos quedan
imputados a l, con prohibicin para el ejecutor de darle otro destino.
El compromiso tiene gran importancia en los presupuestos de
competencia, ya que basta que los gastos estn en esta etapa para que
sean imputados al ejercicio en que el compromiso se produce, con
prescindencia de la fecha de su materializacin.
3) Liquidacin. La erogacin calculada a los efectos del compromiso, se
torna concreta y fija mediante la. Liquidacin, acto a travs del cual se
establece con exactitud la suma de dinero a pagar.
Es decir, se constituye la deuda liquida. Como hace notar Ciuliani
Fonrouge, en ciertos casos la liquidez ya existe en el momento del
compromiso, pero en gran nmero de situaciones el importe exacto slo
puede determinarse con posterioridad a esa operacin, una vez
cumplidas las prestaciones o realizados los servicios.
4) Libramiento. El libramiento consiste en la emisin de orden o
mandato de pago para que la tesorera general haga efectivas las
erogaciones comprometidas y liquidadas. Se trata de un documento que
deben emitir los jefes de los servicios administrativos y que debe reunir
una serie de requisitos enumerados por la ley de contabilidad.
El libramiento puede ser de pago directo a terceros, o de entrega de
fondos a los propios libradores para que realicen los pagos
correspondientes.
5) Pago. El pago es el acto por el cual la Tesorera hace efectivo el
importe de la orden de pago. Se da a esta operacin la jerarqua de
etapa diferenciada, porque el tesorero no es un ejecutor ciego de la
orden de pago, sino que obligatoriamente debe examinarla para
comprobar si ha sido correctamente emitida.
Es decir que dicho funcionario asume el carcter de verificador de la
regularidad jurdica del libramiento, estando comprometida su
responsabilidad.
Si el documento no rene las formalidades legales, la Tesorera tiene la
obligacin de rehusar el pago.
EJECUCIN EN MATERIA DE RECURSOS.

La diversidad de recursos del Estado, y su distinto rgimen de

percepcin, hace que los procedimientos de ejecucin en esta materia
carezcan de la uniformidad de procedimientos que rigen en relacin a
los gastos, no siendo del caso estudiar en esta oportunidad el rgimen
jurdico de determinacin y recaudacin de los diversos ingresos
estatales.
Slo cabe recordar la norma del art. 19 de la ley de contabilidad
nacional, segn la cual se atribuye a los agentes competentes
designados por el poder ejecutivo la recaudacin en las oficinas, tiempo
y forma que determinen las leyes y reglamentos de las entradas de cada
ejercicio.
CONTROL DEL PRESUPUESTO. SISTEMAS.
El control de la ejecucin del presupuesto tiene principalmente una
finalidad tcnico- legal, vinculada a la comprobacin sistemtica de la
regularidad de cumplimiento de los actos de gestin y el adecuado
manejo de los fondos pblicos.
Existen dos sistemas principales de control en los diversos pases: el
legislativo o tipo ingls, y el jurisdiccional o tipo francs, aunque estas
expresiones no deben tomarse en trminos absolutos, por cuanto ambos
presentan caractersticas variadas.
A stos se agrega un tercer sistema, practicado en la Unin Sovitica,
en la cual existe un control de tipo partidario practicado por el partido
comunista.
a) Sistema legislativo. En Inglaterra, el control del presupuesto lo
realiza directamente el parlamento, pero ello es slo en principio,
ya que la complejidad de tareas obliga en la prctica a delegar la
funcin en otros organismos.
Sistema jurisdiccional. El sistema francs se basa en una "Corte de
Cuentas", tribunal independiente del poder ejecutivo, con funciones
jurisdiccionales. Adems existen organismos administrativos que
practican el control interno y subsiste el control final ejercido por el
parlamento.
CONTROL PRESUPUESTARIO EN LA ARGENTINA.
Conforme al rgimen de nuestro pas en el orden nacional (decreto-ley
23.354/56), que en principio sigue la doctrina francesa mediante la
creacin de un Tribunal de Cuentas, el control es administrativo,
jurisdiccional y parlamentario. A su vez, el control administrativo se
divide en control interno y externo.
rganos de control del Estado Nacional

Sindicatura General de la Nacin:

Controla a la Administracin Pblica centralizada y descentralizada,
realiza un control de tipo interno, de legalidad, auditoria y gestin.
El Sndico General es elegido por el Poder Ejecutivo y es asistido por tres
sndicos adjuntos que tambin son elegidos por Poder Ejecutivo a
propuesta del Sindico General. Es un organismo con personalidad
jurdica propia y autarqua administrativa y financiera. Funciona en el
mbito del Poder Ejecutivo y complementa su actividad con las Unidades
de Auditoras Internas que existen en cada rgano, estas unidades son
reguladas, coordinadas y supervisadas por la SIGEN.
La funcin de estas UAI es realizar un control de auditoria posterior de
las actividades administrativas y financieras que se realizan en cada
rgano.
Se ubica en la rbita del Poder Ejecutivo, realiza un control interno,
integral e integrado, anterior o posterior.
Auditora General de la Nacin:
Su funcin es efectuar un control de tipo externo, asiste tcnicamente al
Congreso de la Nacin que tiene a su cargo el control del sector pblico
nacional en los aspectos patrimoniales, econmicos, financieros y
operativos.
Tiene personalidad jurdica propia e independencia funcional y
financiera.
Ejerce un control de legalidad, gestin y auditoria publica (centralizada y
descentralizada) y fiscaliza a los poderes Legislativo y Judicial. Est en la
rbita del congreso y realiza control externo y posterior.
CIERRE DEL EJERCICIO. SISTEMAS.
La complejidad de las funciones estatales torna imposible comprender
todas las operaciones presupuestarias (gastos y recursos) dentro del
lapso de tiempo que l comprende. Existen dos sistemas para referir los
gastos y recursos a determinado ejercicio presupuestario. El presupuesto
de caja o de gestin y el presupuesto de competencia.
En el presupuesto de caja se consideran nicamente los ingresos y
erogaciones efectivamente realizados durante el perodo presupuestario,
con independencia del origen de las operaciones. Segn este sistema,
las cuentas se cierran indefectiblemente en el trmino del ao financiero
y, por lo tanto, no puede haber "residuo".
Lo que no se cobr o pag durante el ao, pasa al ejercicio siguiente. En
consecuencia, el ejercicio financiero coincide con el ao financiero.
En el presupuesto de competencia se computan los ingresos y gastos
originados en el perodo presupuestario, con prescindencia del momento
en que se hacen efectivos. Conforme a este sistema, las cuentas no

cierran al finalizarse el ao, pues deben quedar pendientes hasta que se

liquidan las operaciones comprometidas.
El "residuo" que resulte al final del ao se imputa al mismo ejercicio en
lugar de pasar al siguiente, y se fija un perodo de tiempo adicional para
que se contabilice. El ejercicio financiero no coincide entonces con el ao
financiero, ya; que el primero es ms extenso.
El sistema argentino, establecido por el decreto-ley 23.354/56, es de
caja en cuanto a los recursos, dado que stos se contabilizan en el
momento en que se perciben materialmente, y no cuando se devengan.
En cambio, en cuanto a los gastos se adopta un sistema que Giuliani
Fonrouge llama de "competencia atemperado".
Consiste en que las erogaciones se contabilizan en el perodo en que son
comprometidas, y no materializadas.
A su vez, esos gastos comprometidos, pero sin libramiento durante el
ejercicio, no pasan al ejercicio siguiente, sino que se mantienen en una
"cuenta de residuos pasivos".
A esta cuenta se imputan los libramientos posteriores, y perime a los
dos aos del cierre de cada ejercicio.