Teora y Prctica de la Economa de la Regulacin

*
Ricardo Paredes M.
Jos Miguel Snchez C
1. Introduccin
Una de las reas ms dinmicas de la microeconoma en la actualidad es la Economa de
la Regulacin, desarrollada fuertemente a partir de principios de los 1980's. Quizs si uno
de los aspectos ms sobresalientes de los que caracterizan este dinamismo, es que este
se ha dado tanto a nivel de la teora como de la prctica y, en muchos casos, la prctica ha
precedido a la teora.
En cuanto a la teora, hay tres desarrollos recientes del instrumental de anlisis econmico
que han modificado de manera fundamental la manera de enfrentar y analizar los
problemas de regulacin. Estos son: la Teora de Juegos, la Teora de los Costos de
Transaccin y la Economa de la Informacin. Este instrumental analtico ha probado ser
muy til para analizar situaciones de mercado en las cuales el paradigma de la
competencia perfecta no es adecuado.
La Teora de Juegos ha permitido analizar y modelar en forma explcita las interacciones
estratgicas que tienen lugar entre agentes econmicos, sean stas firmas en un mercado
imperfectamente competitivo o sean entre un ente regulador y una empresa regulada.
Adems, el pensar en forma rigurosa respecto a los conceptos de equilibrio ms relevantes
para distintas situaciones descritas por una interaccin ha ayudado a resaltar y entender
con mayor profundidad temas que son de gran importancia para la regulacin, como por
ejemplo, la necesidad de eliminar amenazas que no resultan crebles en la interaccin de
los jugadores y la importancia y valor estratgico de los compromisos de cada participante
("commitment").
La Teora de los Costos de Transaccin que se asocia fundamentalmente con los nombres
de Coase (1937) y Williamson (1985), plantea como su punto central la existencia de
costos de transaccin. Especficamente, Williamson se refiere a dos tipos de costos de
transaccin. Uno ocurre al momento de suscribir el contrato y el otro ocurre despus,
cuando el contrato est en vigencia. El primer tipo se debe a que hay contingencias que no
pueden ser previstas y al hecho de que tambin habr contingencias que aun si son
previstas, pueden ser difciles de incluir en un contrato. El segundo tipo se debe a que la
vigilancia sobre el cumplimiento del contrato puede ser costosa. La consecuencia principal
de esto es que los contratos que se suscriben son incompletos. Hay dos implicancias
fundamentales que surgen del hecho que los contratos sean incompletos, i) el diseo de las
instituciones responde, entre otras variables, a un intento por minimizar los costos, y por lo
tanto las instituciones son endgenas. Y ii) el hecho que los contratos sean incompletos,
hace relevante la propiedad. En otras palabras, cuando los contratos son incompletos, la
propiedad importa puesto que no es necesariamente cierto que cualquier asignacin de
derechos puede ser revertida o anulada por un contrato (excepto anulando la propiedad).
Esta idea, que ha dado lugar a teoras de la firma (Grossman y Hart, (1986)), tambin es el
punto de partida para el anlisis de la privatizacin, y para comparar la propiedad pblica
versus la propiedad privada de una empresa regulada (Laffont y Tirole, (1993)). Tambin es
fundamental para entender eventuales problemas de renegociacin post-contractual. Por
ltimo, la Economa de la Informacin ha permitido incorporar de manera explcita en los
modelos los problemas de asimetra de la informacin que existen entre el ente regulador y
las empresas reguladas, esto es, el hecho que el regulador tenga menos informacin que el
regulado. Con ello se ha podido avanzar en el diseo de contratos y mecanismos de

incentivos que tienden a minimizar los problemas en vez de exacerbarlos. Las asimetras
de informacin pueden deberse a la existencia de informacin privada que poseen las
firmas reguladas (y no el regulador) respecto a alguna variable exgena, tal como la
tecnologa. En este caso, surgira el problema que la literatura denomina "seleccin
adversa". Tambin puede deberse a la posesin de informacin privada respecto a alguna
variable que la firma regulada controla y que no es verificable por el regulador, como podra
ser el esfuerzo por reducir costos, y que corresponde a lo que la literatura denomina "riesgo
moral". Cualquiera de los dos casos constituye una restriccin bajo la cual se debe
desarrollar el proceso regulatorio. El reconocimiento de la existencia de informacin
asimtrica ha centrado el anlisis cada vez ms en los incentivos que enfrentan los agentes
participantes en el proceso regulatorio, es decir: la firma regulada, el regulador, los grupos
de inters y los consumidores.
Sin embargo, a pesar de la importancia y alcance de los desarrollos tericos sealados, lo
que realmente ha convertido a la regulacin en un tema particularmente relevante en los
pases de menor desarrollo (PNM) y en particular en Latinoamrica son sus implicancias de
poltica pblica. Ello es la consecuencia que, si bien los desarrollos ms importantes en la
teora de la regulacin han tenido lugar en los Estados Unidos y Europa, la aplicacin inicial
de muchos de esos avances se ha dado en pases latinoamericanos en los cuales
programas de reestructuracin y redefinicin de las instituciones han ocurrido ms
recientemente. As, los procesos que promueven una mayor participacin del sector
privado, presentan una oportunidad bastante especial, tal vez nica, para llevar a la
prctica esquemas de regulacin ptimos desde el punto de vista del conocimiento actual.
Ellos han estado ocurriendo muy fuertemente en pases con un nivel de desarrollo
relativamente menor y por ende no es extrao que Argentina, Chile y Nueva Zelandia, entre
otros, muestren progresos notables en lo que respecta al desarrollo de instituciones y
prcticas de regulacin.
2. Visin Neoclsica de la Teora de la Regulacin
La visin neoclsica de la regulacin es la base para el desarrollo de la mayora de los
avances recientes en el tema. Por ello, en esta seccin se analiza esta visin y se le
relaciona con desarrollos posteriores de gran influencia.
Para situamos en el tema, podemos sealar que Adam Smith, el precursor de la teora
econmica, en su libro "La Riqueza de las Naciones", sealaba que incluso en un contexto
en el cual las personas fueran absolutamente egostas, su iniciativa hacia la bsqueda del
lucro personal las conducira a hacer el bien. Existira algo as como una "mano invisible"
que llevara a las personas a hacer el bien, aunque ellas no se lo propusieron.
No se desprende de la visin de Smith que exista algo positivo en ser egosta. En su libro,
"Teora de los Sentimientos Morales", Smith haba destacado los sentimientos ms nobles
del ser humano. En cambio, la idea fundamental de La Riqueza de las Naciones es que
incluso en el caso lmite de egosmo, las personas harn el bien. En relacin a esta visin,
de la que se derivan implicancias de "dejar hacer" y de no intervencin, se pueden
contraponer visiones filosficas y prcticas. Se puede plantear, por ejemplo, que el
Cristianismo o el Marxismo discutiran la visin de Smith de la naturaleza del hombre.
Nuestro inters, sin embargo, es desde el punto de vista econmico, desde donde se
pueden desafiar la idea que, el mecanismo automtico o la mano invisible, es perfecto,
existiendo dos razones por las cuales la regulacin se justifica: las externalidades y los
monopolios.
Las externalidades son efectos de las transacciones que trascienden a las personas
directamente involucradas en ellas. La regulacin en presencia de externalidades se
justifica desde hace mucho tiempo y es Pigou quien ms claramente define la poltica a
seguir. En el caso de externalidades positivas, por ejemplo reducciones del costo de

empresas productoras de miel, debido al aumento en la produccin de manzanos, se

debera, segn Pigou, subsidiar la produccin de manzanas. En el caso de externalidades
negativas, se debera aplicar un impuesto al que la produce.
En el ao 1960, sin embargo, Ronald Coase sugiri que bajo ciertas condiciones, el anlisis
Pigoviano estaba errado y que desde un punto de vista de la asignacin de recursos, la
intervencin estatal poda incluso empeorar las cosas. Coase propuso que en el caso que
los derechos de propiedad estn bien definidos y no existieran costos de ponerse de
acuerdo entre los agentes econmicos, no debe haber intervencin por parte del Estado,
pues la asignacin de recursos ser la ptima. Ello, que se conoce como el Teorema de
Coase, sugiere que el mbito de la intervencin estatal debiera reducirse fuertemente.
Para ilustrar el punto consideremos el siguiente ejemplo:
Existe inicialmente una industria productora de aceitunas que genera una renta econmica
de $500 millones. Posteriormente llega al rea una siderrgica, que obtiene rentas por
$800 millones, pero que incremento los costos a la industria de aceitunas en $600 millones.
La sugerencia de Pigou sera hacer sentir a la siderrgica los costos que genera a la
industria de aceitunas a travs de un impuesto de $600 millones. Ello hara que la
siderrgica entrara en el negocio, pagando todos los costos que genera. En este caso, sin
embargo, la siderrgica se mantendra en produccin y se dejaran de producir aceitunas.
El anlisis de Coase indica que, en el caso que los derechos de propiedad estn bien
definidos (no importa cmo, pero si que estn claramente definidos), y que los costos de
transaccin sean cero, se llegar al mismo resultado, es decir, la industria de aceitunas
desaparecer y la siderrgica se mantendr en operacin, tambin, de una u otra forma,
pagando todos los costos que genera. Como se puede apreciar, ello es lo mejor que puede
ocurrir desde un punto de vista de la asignacin de recursos. Por supuesto, la forma en
que se asignen los derechos de propiedad afectan la distribucin de la riqueza, lo que no
es considerado desde el punto de vista de la pura eficiencia asignativa de los recursos. En
el caso que el derecho de propiedad del aire y por lo tanto a contaminar sea de la
siderrgica, es evidente que la industria de aceitunas desaparecer. Menos evidente, pero
tambin cierto es que en el caso que se defina que quien tiene derecho sobre el aire (y as
a no ser contaminado), son los productores de aceitunas, los productos de aceituna
igualmente desaparecern. En este caso, Coase propone que lo que ocurrir es que los
productores de aceitunas estarn mejor fuera de la industria, recibiendo algo ms de $500
millones por parte de la siderrgica (e.g., US$ 550), y que la siderrgica tambin estar
mejor pagando algo menos de $600 millones a los primeros. Consecuentemente, habra
una transaccin voluntaria entre ambas empresas (o industrias) sin la necesidad que el
Estado intervenga.
El anlisis anterior no slo implica que la poltica ptima es la de no intervenir, sino que
adems sugiere que intervenir, siguiendo a Pigou, sera negativo. Si se hubiera producido
el acuerdo entre las partes y posteriormente se aplica la recomendacin de Pigou, existira
un costo econmico y social por la intervencin, desapareciendo tanto la siderrgica como
la industria de aceitunas.
La implicancia de poltica econmica del Teorema de Coase es que el mbito de
intervencin del Estado es diferente al sugerido por Pigou. As, ms que intentar cuantificar
la magnitud de las externalidades, para luego aplicar impuestos o subsidios, el Estado
debiera procurar facilitar las transacciones entre privados, haciendo ms crebles los
contratos entre ellos y definiendo claramente los derechos de propiedad. De Coase se
deriva que la definicin de derechos de propiedad es por sobre todo una materia de
asignacin de recursos y no slo una materia de ndole ideolgico o de un derecho de tipo
natural o social.

As el anlisis de Coase despeja una de las ms grandes "cortinas de humo" que tienden a
justificar la regulacin. No es que sugiera que no existen externalidades o que siempre los
derechos de propiedad estn bien definidos o que en general los costos de transaccin son
cero. Lo que ocurre es que la visin Coesiana impone una disciplina al regulador para
definir cundo debe regularse. Siempre el analista podr encontrar cmo cualquier
transaccin entre individuos genera externalidades. La siembra de remolacha evita la
erosin, la educacin universitaria genera "spill-overs", la produccin de automviles
"desarrolla tecnologas aprovechables a otras industrias", etc. Con Coase, ello no es
suficiente para intervenir o regular, y por lo tanto, la regulacin se hace ms cuestionable.
2.1 Objetivo de la Regulacin
Aparte del problema de las externalidades, y especialmente si se considera la contribucin
de Coase, la existencia de monopolios puede ser la base de la justificacin para la
regulacin econmica. Sin embargo, ello todava no responde a la pregunta por qu se
regula ni qu efectos tiene la regulacin. La primera pregunta requiere referirse a algn
patrn especfico de corporacin.
Como lo indican los trabajos pioneros de Stigler y Peltzman, la comparacin a un ideal
competitivo no tiene sentido y debe reconocerse que incluso la mejor regulacin tiene
costos y por ende no constituye una situacin ideal. As, el hecho que conceptualmente la
sociedad mejore su posicin a travs de la regulacin, no justifica que esa sociedad sea
regulada. Los problemas que surgen en la prctica con las regulaciones hacen que los
mecanismos y herramientas deban ser elegidos con gran cuidado y muy selectivamente.
Consecuentemente, al objetivo de la regulacin en la visin neoclsica, actualmente la ms
aceptada, cual es la maximizacin del Bienestar Social definido como la suma de los
excedentes del consumidor y del productor (Braeutigam (1989)), debiramos agregar que
ello es neto de los costos de regular. Con este criterio, se puede plantear con bastante
fuerza el argumento que, en general, la regulacin como asignador de recursos es un
pobre sustituto de un mercado operando en competencia.
As, una implicancia
fundamental es que la regulacin debiera buscar en primer lugar, la promocin de la
competencia donde es posible que exista. En los casos en que la competencia no es
posible, dadas la estructura de informacin y los incentivos que tienen los agentes bajo
distintos esquema regulatorios el objetivo debiera ser el regular de la manera ms eficiente.
Un aspecto mucho ms cuestionable desde el punto de vista econmico, pero usualmente
tocado, se refiere a la intervencin estatal para distribuir el ingreso. Es claro que el Estado,
por la va de la cohersin, puede distribuir el ingreso de un grupo hacia otro. Sin embargo,
reconociendo que la distribucin del ingreso puede ser directamente afectada por el
Estado, este tema slo nos interesa en cuanto al hecho que la misma regulacin tiene
efectos distributivos. Tal relacin ha sido estudiada indirectamente intentando identificar
grupos de ganadores y de perdedores del proceso regulatorio, y relacionando el tamao
relativo de los grupos, con las votaciones.
La evidencia tiende a sugerir que
frecuentemente la decisin de regular tiene un componente de presin grupal.
2.2 La Teora Positiva de la Regulacin
En general, se puede plantear que no es discutible si el Estado debe o no regular, sino que
la pregunta crucial es cmo hacerlo bien. Ello reconoce que existe una brecha de
importancia entre las guas conceptuales y los aspectos prcticos que dificultan o impiden
una regulacin ptima. Por ejemplo, el mismo origen de los monopolios, aspecto
descuidado en la literatura, frecuentemente se encuentra en la regulacin estatal. En
efecto, muchos monopolios tienen su razn de ser en la imposibilidad de que nuevos
competidores entren a la industria, lo que es notable en pases con elevadas tasas
arancelarias. Ms an, frecuentemente la creacin de esos monopolios no responde a un

objetivo que propende al beneficio social, sino que suele ser slo el producto de presiones
de grupos de inters.
Esta visin ha sido empricamente explorada por economistas interesados en desarrollar
teoras positivas de la economa de las decisiones pblicas. La idea fundamental en esta
rea de la economa es que las regulaciones surgen de las presiones de grupos de inters.
Lo interesante de tal aproximacin, sustancialmente ms realista que la que propone que
las regulaciones siguen un patrn ideal, es que define y estima empricamente la hiptesis
sealada. Desde la clsica formulacin de Stigler (1971) a los ms recientes e influyentes
artculos de Peltzman (1976) y Becker (1983), se plantea que el crecimiento del tamao del
Estado y la forma de regular est fundamentalmente determinado por los grupos de presin
y que tal presin es mayor mientras ms igualitaria es la distribucin del ingreso.
Aunque la literatura no es concluyente, existe una serie de indicadores de desvos de los
objetivos ms nobles del regulador, y que permiten apoyar empricamente la hiptesis que
las regulaciones no necesariamente tendern a favorecer a los consumidores. Este es el
caso del surgimiento de barreras a la entrada por parte de los grupos que pueden
generarlas. Los casos de rutas y lneas areas, estaciones de radio, empresas en el rea
de telecomunicacin, son ejemplos muy bien documentados en la literatura, donde se ve la
intencin de quienes estn dentro de la industria de usar a la regulacin para mantener
fuera a quienes an no ingresan a la industria. En igual direccin, las regulaciones de los
gremios mdicos, de abogados y en general, profesionales que limitan fuertemente la
entrada por razones de "calidad de servicio", suelen confundirse con intereses
estrictamente econmicos.
Por otra parte, la literatura tambin ha ilustrado que los consumidores no estaran
absolutamente desprotegidos ante polticas que favorecieran slo a grupos organizados,
pues sancionaran a travs de sus votos a los congresistas que los perjudican con tales
polticas.
Stigler (1971) plantea que el problema central de la visin econmica de la regulacin es
detenninar quin recibe los beneficios y costos de la regulacin, y cmo se afecta la
asignacin de recursos. Consistente con la idea que no existe una visin ideal de la
regulacin, est su hallazgo y el motivado por otro de sus ms famosos trabajos junto a
Friedland, de que los efectos asignativos de la regulacin no son positivos. Ello incluso en
el caso de la industria elctrica en EE.LTU. en los aos 1950s, donde habra sido
relativamente evidente que su nivel de produccin, en ausencia de regulacin, divergira del
conceptualmente ptimo.
Posterior al trabajo seminal de Stigler y Friedland (1962) se han sucedido varios otros que
han seguido el debate. En esta lnea se encuentran varios casos en los cuales la
efectividad de las regulaciones es negativa en relacin al objetivo que se plante
inicialmente. Peltzman (1973), por ejemplo, concluye que la legislacin que pretendi
proteger a los consumidores del consumo de drogas inefectivas, si bien consigui su
objetivo, lo hizo a costo de reducir la innovacin en la industria. A pesar de lo anterior, ello
pudo tener un efecto positivo sobre la asignacin de recursos en el caso que se hubiera
inhibido preferentemente la innovacin en medicamentos presumiblemente inefectivos.
Ello, sin embargo, no fue el caso.
Tambin Peltzman (1975) hace una evaluacin negativa de las regulaciones tendientes a
mejorar la seguridad de los automviles.
La mayor seguridad obtenida por los
automovilistas, se sugiere, se habra traducido en mayores muertes de los peatones, de la
toma de mayores riesgos por parte de los conductores (e.g., manejar en estado de
ebriedad), y en mayores daos a la propiedad. Peterson, et.al. (1995) sugieren que la
norma la que se obliga a los fabricantes de auto a incorporar bolsas de aire, aumenta el
manejo agresivo de los conductores, afectando negativamente el grado de proteccin de

peatones y automovilistas de autos sin bolsas de aire. En otro estudio, Linnemann (1980)
encuentra que la Comisin de Proteccin a los Consumidores, encargada de velar porque
los consumidores no tomaran excesivos riesgos, no consigui en lo absoluto reducir los
riesgos de los consumidores por aumentar las exigencias de inflamabilidad en colchones,
pero si que los precios de los colchones aumentaron significativamente.
Del anlisis realizado se desprende que un primer desafo de la regulacin es el generar un
esquema objetivo, que no sea el producto de las presiones de grupos organizados y que,
por el contrario, propenda al bienestar de la comunidad toda. Ello requiere que el mismo
proceso de regulacin limite la negociacin en el proceso y que cuando ella tenga que
ocurrir, se le reconozca como lo que es, un proceso imperfecto en el cual la negociacin es
un elemento crtico. Un segundo aspecto que constituye un desafo importante, es el que
se refiere a los incentivos econmicos de las industrias reguladas. Aun cuando la
regulacin sea objetiva y clara, los incentivos de los regulados y la capacidad del regulador
limitan fuertemente el efecto positivo que la regulacin puede tener sobre el bienestar
social. Este factor, ciertamente, es el que da cuenta de la inefectividad de muchas
regulaciones.
2.3 El Tema Institucional
Uno de los mayores problemas que deben enfrentar los pases en el momento de definir los
esquemas regulatorios es, diagnosticar adecuadamente el marco bajo el cual ser aplicado
tal esquema. Ello es crucial, pues si bien es posible definir esquemas tericamente
adecuados, la prctica indica que muchos de ellos fallan cuando llega el momento de
llevarlos a la prctica.
El tema ha estado siendo progresivamente reconocido en el mbito acadmico. La teora
neoclsica tradicionalmente supuso que las instituciones estaban dadas, lo que
evidentemente es un supuesto irreal, ya que es reconocido que las economas y las
sociedades desarrollan sus propias instituciones en funcin de sus requerimientos y
restricciones. Consecuentemente, el rol de las instituciones o, la forma en que se pueden
hacer las cosas, es un factor que es determinado y a la vez determina la efectividad de la
regulacin.
La aproximacin legalista, que dice cmo se pueden hacer las cosas sin transgredir la ley,
es til, pero muy parcial. Frecuentemente los pases se han conformado con tener un
conjunto de normas que los dejan satisfechos en relacin a lo que est y no est permitido,
pero no hay una real preocupacin sobre la forma en la cual funciona el sistema despus.
Las leyes dan por supuesto un marco, pero las instituciones suelen sobrepasarlas. Por
ello, tiene especial relevancia el tema institucional concebido en forma integral, donde
adems del aspecto normativo y legal, se incluyen los procesos informales y los factores
que los determinan.
Ejemplos de leyes y normativas regulatorias que han tenido efectividad en ciertos pases y
que definitivamente no funcionan en otros son materia de cada da. Por ejemplo, la
aplicacin de garantas y otras normas de proteccin al consumidor, que en los Estados
Unidos son obvias, suelen ser descartadas en pases de menor desarrollo. De la misma
forma, entender por qu no se aplica la legislacin antimonopolios en PMD y donde se
aplica se hace deficientemente, requiere entender la distinta naturaleza de las instituciones
en esos pases. En efecto, aun cuando las leyes suelen ser las mismas y muchos PMDs
tienen hoy mayores recursos que los que tenan los Estados Unidos o Canad cuando
empezaron a utilizarlas, su aplicacin es deficiente, lo que obedece a diversos factores que
se enmarcan dentro del concepto de institucionalidad.
La institucionalidad, que se traduce en la forma de hacer y percibir, est crticamente
determinada por el compromiso del regulador a no modificar el marco de funcionamiento.

Es fundamentalmente a travs de este proceso que adquiere importancia el cambio de la

propiedad, de lo pblico a lo privado, adquiriendo vital importancia el tema de la
privatizacin, que cambia el grado de reversibilidad de las polticas.
Adicionalmente al tema de la propiedad, son dos los mbitos de la institucionalidad que se
pueden considerar ms claves en tomo a la efectividad de los esquemas regulatorios. En
primer lugar, est el marco legal, que determina en qu medida las leyes se hacen cumplir
y el grado de certidumbre que dicho marco genera. En segundo lugar, el diseo de la
regulacin, que incluye instrumentos de regulacin, sustitutos de regulacin y, muy
especialmente, polticas de fomento a la competencia.
a) El Esquema Legal
Las normas legales sealan lo que est y no est permitido, pero no necesariamente lo que
se hace o no se hace. Esta diferencia se puede percibir perfectamente cuando se
compara, a la luz del estudio de De Soto (1989), las metodologas legalistas e
institucionales, para conocer el costo que existe en Latinoamrica para la actividad del
sector privado.
En su libro, de Soto argument sobre los inmensos costos que existan en el Per, "pre
Fujimori", de iniciar empresas. Para ello, el autor sigui todos y cada uno de los
procedimientos que estn estipulados en la ley para iniciar una actividad formal. As, si la
ley requera enviar una carta y esperar rplica, la esper. Si el funcionario le sugiri hacer
largas filas, visitar varias reparticiones y efectuar diversos trmites, los hizo. A partir de
ello, calcul que el costo de iniciar una nueva actividad era muy significativo en relacin a
los costos totales de hacer negocios.
La aproximacin institucional cuestiona este procedimiento para calcular los costos de
hacer negocio. Efectivamente tal metodologa responde la pregunta sobre los costos que
surgiran en el caso que todos los pasos legales se sigan, pero no responde cules son los
costos efectivos de hacer negocio. La existencia de pasos informales, de elementos que
apuran los procesos son muy comunes en Latinoamrica de manera que la existencia de
normas ms claras y simples no necesariamente se debiera traducir en una efectiva
disminucin de los costos de hacer negocio.
No obstante lo anterior, el ambiente legal es importante por si mismo. Karst y Rosenn
(1984) refirindose a Brasil, describen su sistema como uno en el cual las leyes son tan
complejas y los procedimientos tan costosos, que no es posible confiar en las instituciones
formales para resolver problemas del da a da en materias de regulacin y de
transacciones de negocios. Los mismos autores consideran al sistema legal brasilero
como uno caracterizado por una ley formal extraordinariamente especfica, que fue
aprobada sin correspondencia ni al contexto econmico ni al resto del cuerpo legal.
Ejemplifican su apreciacin con el requerimiento en 1981 de 1.470 acciones legales en
trece ministerios y cincuenta agencias para conseguir una licencia de exportacin.
Evidentemente, la existencia de un cuerpo legal engorroso da lugar a la aparicin de
instituciones que reducen los costos, pero que sin dudas, son muy imperfectas. As, por
ejemplo, la inversin externa, motor fundamental del desarrollo esperado de la regin
latinoamericana, debiera estar mucho ms determinada por la ley escrita que por la
existencia de instituciones informales. En otras palabras, los inversionistas extranjeros
debieran ser difciles de convencer con argumentos del tipo "la ley es dura, pero nadie la
cumple".
Son dos los elementos, estrechamente vinculados, que describen el contexto legal y que
permiten tener una idea del medio en el cual se desenvuelven las empresas y los
requerimientos que impone al aparato regulador: el diseo de la ley y su cumplimiento.

Un buen diseo de la ley requiere un cuerpo simple, que pueda ser claramente
comprendido, que no est permanentemente sujeto a presiones por su modificacin y por
ende, sea consistente con principios generales aceptados. Una legislacin simple suele ser
ms efectiva en conseguir las metas relevantes que se plantea. Legislaciones engorrosas
son el resultado del deseo de introducir demasiados objetivos en una norma, mucho de
ellos inconsistentes. La simplicidad, a su vez, facilita el cumplimiento de la legislacin.
Evita el que, a travs de interpretaciones, se exima a grupos o personas del cumplimiento
de la ley y, por ende, reduce la presin a burocratizar su implementacin y a la corrupcin.
La consistencia de la norma con principios generales no slo reduce las presiones para que
ella se modifique, sino que ms importante, da el marco que permite los cambios y
adaptaciones necesarias de la ley a los requerimientos especficos en cada momento del
tiempo. Determinar en forma precisa si la ley ayuda al cumplimiento de objetivos es mucho
ms importante que determinar si la ley dice tal o cual cosa. As, por ejemplo, ante el
principio general de velar por la salud e integridad de la poblacin, uno puede discutir en
cada momento si una norma especfica contribuye o no a ese principio sin necesidad de
debatir sobre el principio mismo. Ello hace cada norma menos inamovible, susceptible de
cambio o reemplazo y por ende, a la ley ms flexible.
El cumplimiento de la ley est entonces determinado por la simplicidad de las normas.
Tambin lo est por otros factores, entre los que destacan elementos ms arraigados de la
forma en que se ha aplicado la ley. La diferente importancia a la ley escrita, a las
costumbres y a la jurisprudencia (e.g., Common Law vs Civil Law) pueden ser muy
importantes en el momento de evaluar la naturaleza de la regulacin. Leyes interpretables,
ms generales, requerirn instituciones ms crebles que las implementen. De otra forma,
la incertidumbre jurdica, elemento fundamental en desalentar innovacin, pasa a primar.
b) Polticas Pro-Competencia
Regular es difcil y por ende, costoso. Por ello los pases debieran primeramente procurar
el uso de polticas alternativas a la regulacin directa, siendo la promocin de la
competencia el medio ms obvio, barato y efectivo de conseguir la mejor asignacin de
recursos. Aunque la promocin de competencia no descarta esquemas de regulacin que
la complementan, una mirada directa al tema permite entender su relevancia en el diseo
institucional.
Las polticas de competencia deben definirse en forma amplia, por lo que si bien incluyen
como elemento a la legislacin antimonopolios, no se limita a ese mbito. Polticas de
competencia pueden definirse genricamente como lo que el Estado hace (o deja de hacer)
para profundizar mercados y maximizar la suma de excedentes econmicos de
consumidores y productores. As definidas, las polticas de competencia no se traducen
necesariamente en promover una gran participacin de operadores. La desregulacin en
ciertas industrias de insumos bsicos, que se trasmiten a menores precios del producto,
puede no aumentar el nmero de participantes en el mercado y pueden incluso disminuirla,
pero s implicar un mayor bienestar para los consumidores.
Una poltica de competencia bien diseada debe preservar la coherencia entre distintas
polticas en el sentido que todas y cada una de las normas deben tender a reducir la
discresionalidad del Estado y entregar al sector privado un rol fundamental. La evidencia
sugiere que no es posible hacer una poltica de competencia sin que haya o se cree una
institucionalidad coherente. En particular, est lejos de ser suficiente promulgar una ley
antimonopolios, por ejemplo, para garantizar que ella tenga efectividad. Esta idea es
coincidente con Waller (1994) quien argumenta sobre las dificultades de transferir polticas
antimonopolios entre pases con historias y regmenes legales diferentes. Tambin lo es
con Newberg (1994) quien argumenta que la falta de tradicin en polticas antimonopolio
hace inexistente o inoperante una estructura legal que la apoye, y por ende le ha restado
viabilidad a la aplicacin efectiva en varios pases. Ms an, es consistente esta idea con

todas las experiencias conocidas, incluyendo la de Chile, que al menos por tratarse de un
PMD en el que se ha verificado un xito relativo en tal poltica, parece especialmente
relevante de considerar.
Las polticas de competencia comprenden varias dimensiones. Posiblemente las menos
interesantes desde el punto de vista de la teora de la regulacin, las constituyen las ms
obvias. La regulacin de precios, presente en muchas economas de pases de menor
desarrollo no slo impide la competencia por esa va, sino que muy especialmente genera
presiones y gastos para influir al regulador y hacen mucho menos rentable competir por
vas ms positivas, como a travs de la reduccin de costos. Por ello, la desregulacin de
precios es parte fundamental de una poltica de competencia. En igual direccin, la
existencia de aranceles altos y por lo general determinados en base a criterios no
econmicos es fuente de ventajas no competitivas que incentivan gastos excesivos. Ms
importante, por definicin los aranceles son una fuente importante de monopolios, y son
fuentes consecuentes de regulacin.
La eliminacin de barreras a la entrada o de polticas implementadas que generen
racionamientos, especialmente en el caso de insumos esenciales es un tercer elemento de
poltica pro-competencia. Ello adquiere especial relevancia cuando las barreras a la
entrada se aplican a insumos esenciales, como el mercado laboral y del crdito. Adems
de limitarse la competencia en esos mercados, ello tiene efectos en la cadena productiva
de una gran cantidad de industrias.
Por ltimo, un factor importante, es la poltica antimonopolios. Este tipo de poltica es de
gran relevancia, especialmente porque debiera estar considerada fundamentalmente para
el caso de industrias que no tienen caractersticas de monopolio natural, aunque el mbito
de la ley debe incluir tambin industrias reguladas.
Las legislaciones antimonopolios en los pases desarrollados han estado permanentemente
bajo escrutinio pblico y de analistas y el debate sobre la conveniencia de su
implementacin persiste. Sin embargo, es bastante claro que un diseo adecuado debiera
contribuir al bienestar social, haciendo que las instituciones antimonopolios intervengan en
los casos en que pueden efectivamente contribuir. Asimismo, ellas debieran excluirse
definitivamente de los casos que no les compete.
La experiencia de implementacin de legislaciones antimonopolios en PMDs es escasa y
por lo general demuestra un desempeo pobre. Tal vez la experiencia chilena es nica en
el sentido de comprender el caso de un PMD que se puede evaluar positivamente.
Elemento clave en esta evaluacin es la coherencia de las polticas y en particular, su
diseo de modo de miniminizar la reversibilidad de las mismas. Ello es crtico porque la
experiencia comparada indica que entre los factores que explican la falta de
implementacin de normas antimonopolios destaca el uso de fijacin de precios, aranceles
y otras polticas de parte de la autoridad administrativa, que la hacen menos relevante.
3. Regulacin de Monopolios Naturales
Un resultado bien conocido en teora econmica es el de la optimalidad del equilibrio
competitivo. Bajo condiciones bastante generales, la interaccin de la oferta y la demanda
en el mercado produce una asignacin de recursos que es eficiente. Existen, sin embargo,
algunas situaciones de mercado en que el paradigma competitivo no es razonable y se
obtienen, en cambio, equilibrios que no tienen las propiedades de optimalidad de los
equilibrios competitivos. Uno de estos casos es el del monopolio. La asignacin de
recursos que resulta con monopolio conlleva una prdida social comparada con la que
resultara bajo competencia perfecta. Esta prdida resulta del hecho que el monopolio
produce una cantidad menor que la de competencia. Unidades que son valoradas por los

consumidores en ms de lo que le cuesta a la sociedad producirlas, no son producidas por

el monopolista en su afn por maximizar sus beneficios.
Muchas veces, la existencia de monopolios se debe a la existencia de barreras a la
entrada en una industria que de otro modo sera competitiva. En este caso, en que no
existen razones tecnolgicas para que exista un monopolio, el rol del regulador debiera ser
el de remover las barreras a fin de promover la competencia en el sector. Sin embargo,
existen actividades o industrias donde la competencia no es posible. En la provisin de
muchos servicios de utilidad pblica tales como las telecomunicaciones, la electricidad, el
agua potable y alcantarillado y el gas,
es comn que existan actividades con
caractersticas de monopolio natural, al menos en algunas de las etapas de la produccin.
El que una industria tenga caractersticas de monopolio natural significa que se pueden
producir los distintos niveles de producto a menor costo si se producen por una sola firma
que si se producen por dos o ms firmas. Esta propiedad de la tecnologa se denomina
subaditividad de la funcin de costos. Si la funcin de costos es subaditiva significa que
conviene consolidar produccin en una sola firma.
Hay dos razones fundamentales para que la tecnologa en una determinada industria
exhiba subaditividad de costos: economas de mbito y economas de escala. La primera
se refiere al ahorro en costos que se logran por la produccin conjunta de ciertos bienes
respecto a lo que costara si se produjeran en forma separada y es por tanto una propiedad
que slo pueden exhibir firmas que producen ms de un bien. El tpico caso en que esto
ocurre es cuando se comparte algn costo fijo en la produccin de varios bienes o
servicios. La segunda se refiere al ahorro en costos que ocurre por la expansin en la
escala de produccin .
3.1 Nociones de Bienestar asociadas con el monopolio natural.
Considere el caso de un monopolio natural que produce un solo bien, como el ilustrado en
la figura 1 donde la funcin de costos que se ha supuesto es una que se caracteriza por
tener un componente fijo (asociado por ejemplo a la existencia de una red para proveer un
servicio) ms un costo marginal constante.
Figura 1 Monopolio Natural Uniproducto.

10

Si se adopta el criterio de maximizar el bienestar social definido como la suma de los

excedentes del consumidor y el productor, el precio ptimo uniforme es igual al costo
marginal k. En este equilibrio de "primer mejor" (punto E en el grfico) se producen q*
unidades del bien que se proveen a todos los consumidores que estn dispuestos a pagar
al menos el costo marginal de produccin. El excedente maximizando est dado por el
rea AEk menos F (el costo fijo). El principal problema con esta solucin es que con este
precio el monopolista no cubre sus costos fijos incurriendo en prdidas que ascienden a
un monto igual a F. La nica solucin para lograr el primer mejor manteniendo el precio
uniforme, es que el gobierno subsidie al monopolista por el monto de los costos fijos. Esta
alternativa tiene, sin embargo, al menos dos problemas: el primero es que para el
regulador es generalmente polticamente poco presentable aparecer subsidiando a un
monopolista. El segundo problema y ms fundamental es que el subsidiar al monopolista
trae costos sociales por cuanto es necesario recaudar los fondos para el subsidio
poniendo impuestos distorsionadores en otros sectores de la economa. Tiene adems
problemas de incentivos en el tiempo porque si una empresa es subsidiada de manera de
financiar sus costos, los incentivos a controlar los costos desaparecen.
Es comn, por lo tanto, que el regulador al determinar las tarifas del monopolio lo haga
adoptando un criterio de segundo mejor. Este es un criterio de optimalidad restringida que
consiste en maximizar la eficiencia econmica, definida como la suma de excedentes del
consumidor y del productor, sujeto a la restriccin de que el monopolista se autofinancie.
En la figura 1, la solucin de segundo mejor est dada por el punto S, donde el precio o la
tarifa fijada es igual al costo medio del monopolio. El excedente total en este caso
restringido est dado por AST y la prdida social en que se incurre por estar en un ptimo
de segundo mejor, en lugar de estar en el primer mejor, est dada por el tringulo SUE.
Esta rea es prdida de excedente del consumidor que no es capturada por nadie, de
manera que representa una prdida neta para la sociedad que ocurre porque en la solucin
restringida se producen menos unidades que en el primer mejor, unidades que son
valoradas por los consumidores en ms de lo que le cuesta a la sociedad producirlas.
Desde un punto de vista normativo se puede plantear la pregunta de si el hecho que una
industria tenga caractersticas de monopolio natural es una razn suficiente para regularla,
especialmente cuando se tiene en cuanta que, tal como hemos argumentado, la regulacin
es generalmente imperfecta y el regulador enfrenta una serie de restricciones que hacen
muy difcil que en la prctica la regulacin resulte eficiente. El anlisis econmico ha
reconocido que la posibilidad de los reguladores de llegar a conocer los costos est muy
limitada y que as, la regulacin puede llegar a ser muy imperfecta. La constatacin de
aquello ha generado dos tipos de recomendaciones en torno a la forma que debe intervenir
el Estado. La primera, es ideando nuevos mtodos o creando nuevas instancias donde se
pueda competir, a pesar que la competencia parece imposible. La segunda vertiente, que
tambin parte de la constatacin que el regulador no posee toda la informacin necesaria,
estudia las condiciones que inducen a los agentes (e.g., industrias reguladas) a realizar las
acciones que el regulador desee que se hagan, a pesar que el regulador no tenga toda la
informacin necesaria.
3.2 Optimalidad sin regulacin
El hecho de que una industria est caracterizada como un monopolio natural no implica
necesariamente que sta se deba regular para alcanzar resultados de segundo mejor,
pues si bien es cierto que la competencia en ese mercado no podr existir, an podra ser
posible que exista competencia por el mercado. En una competencia ex-ante las firmas
competiran por el derecho a ser monopolio y bajo ciertas circunstancias el resultado ser
precisamente aqul que se logra en un equilibrio de segundo mejor.
Un ejemplo de este mecanismo de competencia ex-ante, que se ha empezado a usar
extensivamente en distintos pases, es el de licitacin de concesiones. En algunos casos

11

de construccin de obras pblicas, como tneles, puentes etc., hay claras caractersticas
de monopolio natural, es decir, no es posible ni conveniente que haya competencia. El
mrito de esta lnea conceptual, iniciada por Demsetz (1968), es que no es necesario
regular tarifas si es que previo a la conformacin del monopolio se permite la competencia.
As, por ejemplo, en el caso que se decida construir un tnel que tendr caractersticas de
monopolio, en lugar de regular la tarifa una vez que este ha sido construido, se puede licitar
el derecho a construirlo, dndoselo a quien est dispuesto a cobrar menos por el uso del
tnel. De esta forma, no hay competencia posterior a la construccin del tnel, pero se
garantiza que el precio por pasada ser el menor posible. De hecho, en el caso uniproducto
con precio uniforme, se puede esperar que el precio por el cul se termine adjudicando el
monopolio sea igual al que resulta de la interseccin de la demanda con el costo medio,
que es la solucin de segundo mejor. Un problema prctico que tiene este esquema es
que al asignar el monopolio segn el criterio de la menor tarifa hay que establecer a priori
los estndares de calidad con que se debe prestar el servicio, por cuanto la firma que
resulta con el derecho a ser monopolio tiene todos los incentivos a ofrecer un servicio de
menor calidad una vez que ya est operando bajo condiciones monoplicas a fin de
minimizar los costos de produccin. Existe tambin el problema de que una vez que
tenemos el monopolio asignado y operando sea necesario renegociar el contrato de
adjudicacin. Esto es posible ya que, como hemos argumentado los contratos son
incompletos y por lo tanto siempre habrn situaciones que requieren ser renegociadas y
para la autoridad regulatoria es mucho ms complicado renegociar un contrato de
regulacin cuando ya tiene un monopolio operando.
En una lnea argumental muy similar, Baumol, Panzar y Willig (1982) propusieron el
concepto de los mercados desafiables. En sntesis, un mercado es desafiable si puede
haber entrada rentable a la industria por parte de potenciales competidores en igualdad de
condiciones a las que enfrenta un monopolista activo, es decir la entrada es sin desventaja
y es reversible. Bajo estas condiciones, la competencia potencial disciplina al monopolista
activo. Si la funcin de costos es subaditiva y el mercado es desafiable, entonces el
equilibrio de la industria est caracterizada por un precio igual al costo medio (solucin de
segundo mejor).
Uno de los puntos ms importantes de la teora de los mercados desafiables es que
enfatiz el rol que juegan los costos hundidos en la estructura de mercado. Los costos
hundidos, que por definicin corresponden a aquellos costos que no pueden ser evitados
por la firma durante algn perodo de tiempo, aun si sta no produce, no representan costo
de oportunidad para la firma una vez que ya estn realizados. En cambio, para un
potencial entrante que est considerando entrar o no a una industria, los costos son
evitables mientras no entre a operar y deba hundir costos. La existencia de costos
hundidos por parte del monopolista activo, por lo tanto, introduce una ventaja frente al
potencial entrante. Por este motivo, la no existencia de costos hundidos es una condicin
necesaria para que un mercado sea desafiable. La importancia de este resultado para la
poltica regulatoria es que si el mercado es desafiable, no se requiere regular precios y el
rol del regulador queda limitado a asegurar que existan las condiciones para que sea
posible la entrada a la industria por parte de potenciales competidores.
Despus del entusiasmo inicial que acompa el surgimiento de la teora de los mercados
desafiables, diversos autores (por ejemplo, Schwartz y Reynolds (1983) y Schwartz
(1986)) han tratado de explicar porqu, en la prctica se encuentran tan pocos mercados
que pudieran ser clasificados como desafiables. En las evaluaciones empricas se ha
puesto en duda incluso el que las lneas areas, que fue el ejemplo usado por Baumol,
Panzar y Willig para ilustrar un mercado desafiable, sea de hecho un mercado con esas
caractersticas.
Entre las crticas principales que ha encontrado el concepto de
desafiabilidad para su aplicacin es que detrs de l hay dos condiciones que son poco
probables de que se cumplan y que son necesarias para que la competencia potencial
efectivamente discipline al monopolista. La primera es que no deben existir rezagos a la

12

entrada a la industria por parte de potenciales entrantes y la segunda es que exista un

rezago en el ajuste en precios que un monopolista activo puede hacer para enfrentar a
potenciales entrantes (Schwartz (1986)). La primera condicin quiere decir que frente a
cualquier existencia de benficos econmicos en la industria, existirn entrantes que
pueden entrar instantneamente y en cualquier escala. La segunda condicin, que se tiene
que cumplir para que el monopolista
est permanentemente disciplinado por la
competencia potencial, es que exista un cierto rezago en el ajuste en precios. De lo
contrario el monopolista podr mantener sus precios elevados (por sobre el costo medio y
recibiendo ganancias econmicas) para reducirlos slo cuando enfrente la entrada de un
competidor. En suma, si un mercado es o no desafiable es una pregunta emprica cuya
respuesta tiene importantes consecuencias para la regulacin.
Competencia Intermodal.
Al analizar la conveniencia o no de regular una industria que tiene caractersticas de
monopolio natural, es importante definir correctamente cual es el mercado relevante por
cuanto puede darse el caso de que ampliando la definicin del bien surjan alternativas
que lo hacen competitivo. El caso del monopolio natural del ferrocarril es ilustrativo. Este es
un caso que por mucho tiempo se ha sealado como monopolio natural. Es cierto que es
costoso construir dos lneas frreas paralelas y que pudieran existir economas de escala
(estrictamente funciones subaditivas de costo) y que por ende, no sea conveniente la
existencia de ms de una lnea. Sin embargo, antes de profundizar en el tema tecnolgico,
se debiera descartar que esta empresa tiene poder monoplico. En efecto, la existencia de
competencia intermodal por parte de una red de carreteras con transporte de carga y
pblico muy sustituto pudiera hacer absolutamente intil dedicar demasiado esfuerzo a la
regulacin de esta industria.
3.3 Modelos de primer mejor
Una vez determinada la existencia del monopolio natural y convencidos de la imposibilidad
de generar competencia por el mercado y competencia potencial, se debe disear un
esquema concreto de regulacin. Si se desea alcanzar el "primer mejor", se debe buscar
un mecanismo regulatorio que permita que el monopolio tarifique y se autofinancie. Ya se
mencion que una manera posible de lograrlo es mediante un subsidio del Estado
acompaando a una tarificacin a costo marginal. Existen al menos otras dos maneras de
lograrlo. La primera de ellas es la tarificacin no lineal y dentro de sta, las tarifas en dos
partes. Hay muchas maneras de estructurar este tipo de tarifas. Una de ellas es permitir a
la firma cobrar un cargo variable por unidad igual al costo marginal de corto plazo ms un
cargo fijo, independiente de la cantidad consumida. Este tipo de cobro es comn en los
servicios de utilidad pblica tales como la telefona local, el agua potable y la electricidad.
Bajo este tipo de cobro todos los usuarios pagan un precio por unidad que difiere segn la
cantidad que consumen. La aplicacin de un esquema regulatorio de esta naturaleza es
complejo y es particularmente sensible a la informacin que posee el regulador por cuanto
las diferentes combinaciones de cargos fijos y cargos variables (tarifas) deben disearse
para acomodar las distintas demandas, sin que se excluyan consumidores y de manera
tal que cada consumidor elija la tarifa que fue diseada para l y que no tenga incentivo
para no representar sus verdaderas preferencias para acceder a una tarifa que fue
diseada para otro grupo de consumidores.
La segunda manera de acercarse a una solucin eficiente al mismo tiempo que se logra
que la firma se autofinancie es permitindole al monopolista alguna discriminacin de
precios, es decir el cobro de precios distintos por el mismo bien o servicio a los distintos
consumidores. En ciertos casos se podr con este esquema alcanzar el primer mejor y en
otros casos se alcanzar el segundo mejor. La tarificacin tipo Ramsey presentada en la
siguiente seccin, est en esta lnea de utilizar la informacin de demanda, aunque no se

13

trata exactamente de discriminacin por cuanto se trata de tarificar distintos bienes y

servicios que produce una firma multiproducto.
3.4 Modelos de segundo mejor.
La tarificacin a la Ramsey consiste en determinar las tarifas que maximizan el bienestar
sujeto a la restriccin de autofinanciamiento de la firma. En otras palabras, busca tarifas de
segundo mejor, que son Pareto ptimas dada una restriccin de financiamiento. Como
hemos argumentado, en el caso de una industria que exhibe caractersticas de monopolio
natural, la tarificacin a costo marginal no permite que la firma se financie y por lo tanto al
imponer una restriccin de autofinanciamiento debemos alejarnos de la tarificacin
eficiente. Sin embargo, en el contexto de una firma que produce ms de un producto, hay
muchas combinaciones de precios que permiten a la firma autofinanciarse. La solucin de
Ramsey busca aquella que minimiza la prdida social de alejarse del costo marginal. En su
versin ms conocida, que supone demandas independientes, el resultado es el que se
denomina "regla de la elasticidad inversa" que seala que la magnitud que debemos
alejarnos del costo marginal, expresada como porcentaje del precio, es mayor para los
bienes con menor elasticidad de demanda.
En la prctica la tarificacin tipo Ramsey raramente ha sido empleada por diferentes
razones. En primer lugar le impone al regulador importantes necesidades de informacin al
requerirse informacin de las demandas y de costos para cada uno de los bienes que el
monopolista multiproducto produce. En segundo lugar, su aplicacin puede enfrentar
importantes objeciones por llevar a soluciones que se pueden considerar inequitativas al
recargar con mayor intensidad los precios de los bienes cuya demanda es ms inelstica.
Por ltimo, su aplicacin requiere realizar un proceso iterativo de prueba y error con los
precios para poder encontrar la solucin consistente con segundo mejor, lo que
obviamente tiene costos tanto para el regulador como para los regulados.
Sin embargo, a pesar de las dificultades mencionadas para su aplicacin, la solucin de
Ramsey tiene una gran importancia desde el punto de vista conceptual por ser la solucin
de segundo mejor por excelencia y por lo tanto referencia obligada para comparar con
cualquier otra solucin propuesta.
En la prctica, los mecanismos regulatorios que se emplean difieren de los presentados en
las secciones anteriores, los cuales tenan una pretensin de optimalidad, aunque fuera
restringida. Hay dos mecanismos que han recibido mucha atencin en la literatura y entre
los organismos encargados de la regulacin en diversos pases. El primero de ellos ha
sido ampliamente utilizado en la regulacin de monopolios naturales en los Estados Unidos
desde fines de los aos 50 y principios de los 60. Este mtodo se denomina regulacin por
tasa de retorno. El segundo mtodo es uno que ha recibido una creciente atencin en el
ltimo tiempo porque resuleve al menos en parte algunos de los problemas de la regulacin
basada en la tasa de retorno.
3.5 Modelos de Regulacin por tasa de retorno
La regulacin sobre la tasa de retorno es el mtodo de regulacin dominante en los
Estados Unidos. La idea bsica es que el regulador fija una tarifa tal que permite a la
empresa recuperar sus costos operativos y obtener una rentabilidad mnima sobre el
capital. El problema fundamental de este tipo de regulacin es que no induce a las firmas a
comportarse apropiadamente, en trminos de reducir costos y proveer el servicio
adecuado. La crtica fundamental de este mtodo corresponde a Averch and Johnson
(1962), en el sentido que el mtodo induce a sobreinvertir y no a reducir costos. En efecto,
el hecho que los costos sean cubiertos por la tarifa hace que las firmas no tengan
incentivos para reducirlos. Sin embargo, peor que ello es que al garantizarse una tasa de
retorno sobre el capital, tender a haber un exceso de inversin en las industrias reguladas.
Por sus claras implicancias, este artculo ha tenido gran incidencia en la forma que los
analistas visualizan el problema de regulacin.

14

Aparte del problema asociado a la inversin, uno ms directo y preciso se refiere a la

determinacin y cmputo de los costos. Los costos que se requiere conocer para regular no
son los costos que aparecen en los balances. En efecto, el concepto de costo econmico
pertinente para este caso es el de mnimo costo posible, para producir. As, la
recomendacin de fijar una tarifa telefnica, por ejemplo, no debe considerar el costo
histrico de la empresa a ser regulada, sino el que es posible que una empresa que sirve el
nmero de clientes que sirve, con las proyecciones que tiene, puede tener.
Consecuentemente, los antecedentes que dispone el regulador no son necesariamente los
que se refieren a los costos econmicos, por lo que no es de extraar entonces, que los
proceso de regulacin (e.g., fijacin tarifaria) estn dominados por la negociacin y no por
discusiones de orden tcnico.
3.6 Regulacin de Precio Techo. (Price Caps)
Debido a la insatisfaccin con el desempeo de la regulacin basada en la tasa de retorno,
utilizada especialmente en los Estados Unidos, a principios de los aos ochenta, durante el
proceso de privatizacin de empresas pblicas en Inglaterra, se desarroll un mtodo de
regulacin que en lugar de poner un techo a la tasa de retorno de la firma regulada,
impone un techo a los precios. Este mtodo, conocido como RPI - X (retail price index
menos un factor x) , limita la tasa de crecimiento promedio de los precios regulados a la
tasa de crecimiento del ndice de precios al consumidor (RPI) menos X%. La idea detrs
de este factor es que las tarifas calculadas se debieran ir ajustando hacia abajo a medida
que se obtienen ganancias de productividad en el sector. De esta manera el regulador
traspasa a los consumidores de una manera preanunciada las ganancias esperadas en
eficiencia entre una fijacin tarifaria y otra. Con este mecanismo, se le garantiza a los
consumidores que las tarifas irn bajando en trminos reales segn el factor de aumento
de productividad. Esto puede ser muy importante para lograr el apoyo de los consumidores
a un programa que involucre algn grado de privatizacin.
Sin embargo, para que este sistema de regulacin por incentivos tenga los efectos
deseados, debe quedar muy claro la forma en que se determina, de otro modo se podra
convertir en un factor de incertidumbre si se percibe que el factor de aumentos en
productividad puede ser manejado de manera arbitraria por la autoridad.
Con todo, se ha sostenido que este esquema supera al de regulacin por la tasa de
retorno en varios aspectos (Amstrong, Cowan y Vickers (1994)). El primero es que
protege contra el monoplico concentrndose slo en los servicios con caractersticas
monoplicas dejando los dems servicios para que exista competencia. El segundo es
que poniendo techo a los precios en vez de al retorno, se incentiva la eficiencia en la
produccin y se promueve la innovacin debido a que cualquier reduccin de costos es
capturada por la firma. En tercer lugar, el mecanismo reduce la carga para el regulador
debido a que solo hay que calcular ndices de precios y no es necesario valorar activos ni
calcular tasas de retorno. Por esta misma simpleza el riesgo de captura del regulador por
parte de la firma regulada tambin se ve disminuido. Por todas esas razones este
mecanismo se ha estado utilizando cada vez con mayor frecuencia y se puede esperar que
contine utilizndose en los prximos aos.
3.7 Problemas de informacin para el regulador
La regulacin ptima requiere que el regulador conozca un conjunto de informacin que
rara vez est disponible. Especficamente, requiere informacin de la demanda que
enfrenta el monopolio que se quiere regular y de sus funciones de costos. Tpicamente,
existen dos tipos de problemas que inciden en la falta de disponibilidad de la informacin.
El primero se refiere al tipo de informacin con que el regulador debe trabajar y el segundo
se relaciona con las asimetras de informacin que normalmente existen entre el regulador
y el regulado. Respecto al tipo de informacin, es comn que los costos histricos y de
balances reemplacen a las funciones de costo sugeridas por la teora econmica.

15

La dificultad de interpretar la informacin histrica y de usarla en la prediccin de costos se

presenta en la generalidad de los casos y no en la excepcin. Por otra parte, los problemas
de asimetras de informacin que existen entre el ente regulador y las empresas reguladas
se manifiesta con mayor fuerza en la consolidacin de informacin entre filiales no
reguladas y firmas reguladas, el ocultamiento de datos y la carencia de medios tcnicos
que permitan verificar el cumplimiento de reglas especficas. Las asimetras de informacin
pueden deberse a la existencia de informacin privada que poseen las firmas reguladas (y
no el regulador) respecto a alguna variable exgena tal como algn parmetro tecnolgico
o de productividad y que correspondera a la situacin que la literatura denomina
"seleccin adversa" o pueden deberse a la posesin de informacin privada respecto a
alguna variable endgena no verificable tal como el esfuerzo por reducir costos y que
corresponde a lo que la literatura denomina riesgo moral. Cualquiera de los dos casos
constituye una restriccin bajo la cual se debe desarrollar el proceso regulatorio (Laffont y
Tirole (1993)). La consecuencia ms directa de la falta de informacin por parte del
regulador es que los parmetros de referencia que sirven para la regulacin (por ejemplo
para la fijacin de precios) son a lo ms, aproximaciones imperfectas de los verdaderos.
3.8 La Competencia por Comparacin y la Empresa Modelo.
Producto de las importantes asimetras de informacin entre el regulador y el regulado, la
regulacin basada en informacin de costos de la firma, enfrenta problemas prcticos al
momento de su aplicacin que limitan la efectividad de la regulacin. El regulador debe por
lo tanto, buscar mecanismos que reduzcan los problemas de informacin. Un ejemplo
ilustrativo se encuentra en la Ley elctrica, especficamente en el proceso de fijacin de
tarifas de distribucin. La Ley seala que la tarifa se determinar ponderando en dos
tercios la tarifa propuesta por la autoridad regulatoria y en un tercio la tarifa propuesta por
la firma regulada. Con este mecanismo, las tarifas propuestas por las partes tienden a
alejarse en vez de converger por cuanto la firma regulada sabe que su propuesta entra
ponderada por lo menos en un tercio. Un esquema que ya est siendo empleado en
algunos marcos regulatorios (por ejemplo, en el marco que rige al sector sanitario en Chile
y en los programas de concesiones de obras pblicas) y que viene de la legislacin laboral
chilena, consiste en que ante una situacin de arbitraje, por no haber acuerdo entre las
partes, el rbitro debe pronunciarse por una de las dos posiciones y no por una intermedia.
Con esto se generan incentivos para que las posiciones se tiendan a acercar porque
ambas partes saben que si piden algo desmesurado, el rbitro puede elegir la propuesta de
la otra parte. En suma, en el mismo proceso regulatorio se deben generar los incentivos
para minimizar las asimetras de informacin.
En la prctica el regulador debe emplear toda la informacin que est disponible respecto
a los parmetros tecnolgicos y a los costos de la firma que se est regulando para poder
reducir las asimetras de informacin. En definitiva, el regulador necesita tener marcos de
referencia contra los cuales poder comparar la informacin que provee la firma regulada.
Una alternativa es lo que se conoce como competencia subrogada y que consiste en
obtener informacin sobre los parmetros relevantes observando a otras firmas
tecnolgicamente similares para inferir de ellas los costos para ser aplicados en la
regulacin tarifaria de la firma que se est regulando. Para que esta comparacin tenga
algn valor es necesario que no exista colusin entre las firmas ni ningn tipo de
integracin horizontal.
La pregunta clave en este aspecto es emprica. Justifica las ganancias en informacin
que se pueden obtener mediante la competencia subrogada las potenciales prdidas en
eficiencia por el no aprovechamiento de economas de escala? Hay que tener presente, sin
embargo, que al limitar la propiedad horizontal se puede estar incurriendo en costos por
el no aprovechamiento de economas de escala, las que podran surgir por el ahorro en
costos de administrar activos (redes por ejemplo) diferentes en forma conjunta. Tambin
conviene cuestionarse la relevancia prctica de la competencia subrogada, por cuanto si

16

bien conceptualmente es atractiva, en la prctica ha sido limitada su utilidad para la

determinacin tarifaria por cuanto se ha visto (en el caso ingls) que las empresas tienden
a diferenciarse en ms aspectos que en los que tienden a parecerse (Laffont y Tirole
(1993), Beesley (1994)).
Hay un segundo tipo de enfoque para reducir las asimetras de informacin y que tambin
se basa en comparaciones del desempeo de la firma que se desea regular con otra firma
pero esta vez se trata de una firma ficticia. esto es lo que se conoce como Modelo de
Empresa Eficiente o Empresa Modelo. Este mtodo de tarificacin se utiliza ampliamente
en Chile, por ejemplo para la fijacin tarifaria de las empresas sanitarias (agua potable y
alcantarillado) y telefona local. La ley define a una empresa modelo como una empresa
que parte de cero y utiliza solo los activos necesarios para prestar ese servicio.
Generalmente se estipula un plan de desarrollo de las inversiones para las empresas.
Obviamente hay diferentes formas de llevar a la prctica el modelo de la empresa eficiente
dependiendo del sector que se desea regular y en algunos casos ha funcionado mejor que
en otros. Uno de los problemas que enfrenta este enfoque es que para su aplicacin se
debe alimentar el modelo con parmetros tecnolgicos y de costos y en la prctica el
modelo termina utilizando los parmetros de la empresa real con lo que se pierde el sentido
de comparacin a que obedece el modelo. Esto ocurre especialmente cuando hay una
firma dominante en el sector. La experiencia muestra que la empresa modelo se termina
pareciendo demasiado a la empresa real.
Por ltimo se debe mencionar que estos enfoques no son excluyentes por cuanto el modelo
de empresa eficiente puede utilizar los parmetros que surjan de la comparacin con otras
empresas del sector como lo sugiere la competencia subrogada.
4. Integracin Vertical
No es posible tratar en forma adecuada el tema de integracin vertical sin referirse a la
teora de Coase (1939) sobre el origen y naturaleza de la firma. Este anlisis de la firma es
importante pues no slo es una teora fundamental en el anlisis microeconmico, sino
porque visualiza muy positivamente los procesos de integracin vertical. En trminos
simples, dicho anlisis admite que en determinadas circunstancias el uso del mercado
como asignador de recursos es costoso, y pudiera ser ms conveniente sustituirlo por otro
mecanismo o institucin ms eficiente.
Para Coase, la firma consiste en una serie de procesos verticalmente integrados, que si
bien podran ser sustituidos por el mercado a travs de un nmero de transacciones, son
canalizadas al interior de una institucin.
Se puede pensar que una firma, como por ejemplo una fbrica de automviles, consiste en
los procesos de "tornera", "ensamblaje", "pintura", "prueba de calidad" y "distribucin". Las
piezas torneadas podran ser producidas por una sola unidad y ellas podran ser vendidas a
otra que slo las ensamblara. A su vez, la entidad que ensambla pudiera vender su
producto ensamblado a otra entidad que pinta y sta a otra que slo prueba. Por ltimo, la
entidad que prueba pudiera vender su producto a otra entidad que las distribuye y sta a
los consumidores.
Todos esos procesos estaran "desintegrados" verticalmente y, en la terminologa de
Coase, no constituiran por si mismos firmas. El hecho es que en nuestro ejemplo estos
procesos estn integrados verticalmente, porque las sucesivas compras y ventas (o uso del
mercado) son costosas. La integracin de estos procesos, que sustituyen al mercado,
constituyen entonces la esencia de la firma para Coase.
La naturaleza de los costos de usar el mercado es una vertiente de gran inters que sigui
al trabajo de Coase. A Williamson y a Klein, Crawford y Alchian (1978) se les asocia la
mayor contribucin respecto de la naturaleza de tales costos. Estos costos de usar el

17

mercado, segn estos analistas, provienen de la coexistencia de tres factores: i) el que no

pueda preverse perfectamente el futuro, con lo que necesariamente los contratos son
incompletos e imperfectos, ii) el que no se pueda tener perfecta certidumbre sobre los
acuerdos de palabra o los acuerdos implcitos (o en otros trminos, el que no exista certeza
de la honestidad de las contrapartes), y iii) el que las inversiones tengan un grado de
especificidad a terceros. La
coexistencia de estos tres elementos es lo que hace que existan costos de transaccin no
triviales de usar el mercado.
Para ilustrar esta idea, considrese el caso de una persona que evala hacer un proyecto
consistente en una plantacin de frambuesas destinadas a la exportacin. Ello requiere
arrendar un terreno en NM$100, producirlas a un costo de NM$50 (lo que incluye siembra,
fumigacin, riego, cosecha, etc.) y transportarlas, al pas de destino. Suponemos que el
valor pagado por las frambuesas en el lugar de destino es MM$200 y que el transporte
hacia ese lugar est servido por un slo transportista. El costo que el inversionista cotiza
por el transporte, antes de producir sus frambuesas, es NM$30. Con ello, el proyecto
parece rentable y se realiza.
El problema que puede surgir en esta situacin es caracterizado como sigue. Llegado el
momento de cosechar, el inversionista desea concretar el transporte de su produccin. Sin
embargo, en ese momento el transportista incremento el precio del flete y, sabiendo de la
especificidad de la inversin a su transporte, prev que igualmente el transporte ser
realizado. En efecto, el dueo del transporte pudiera incrementar su precio no slo hasta
MM$50, valor que le extraera todas las rentas de la actividad. El precio podra
incrementarse incluso hasta algo marginalmente menos de MM$200, puesto que siendo la
alternativa para el productor transportarla por ese medio o perder la produccin, el
productor de frambuesas optara por lo primero.
Lo anterior es evidentemente un ejemplo extremo, que slo ilustra un aspecto del
problema.
En efecto, se puede plantear que bastara un contrato muy simple,
estableciendo el precio del transporte con antelacin para que el problema no se produzca.
Ello es as, en este ejemplo, pero tal como un contrato simple solucionara el problema en
cuestin, el ejemplo tambin es extremadamente simple.
La realidad suele ser
sustancialmente ms compleja y, por lo tanto, requiere de contratos tambin mucho ms
complejos, algunos irrealizables, si se quieren estipular todas las posibles situaciones
futuras.
Un aspecto adicional que se visualiza en este ejemplo, es que no se requiere la existencia
de ningn poder monoplico o de rentas econmicas para que se le pueda producir un
seno problema al productor de frambuesas. El aumento del precio del transporte le extrajo
rentas y cuasi-rentas, las ltimas equivalentes al valor de los costos irreversibles que se
haban hecho especficos al mercado de exportacin una vez que se realiz la inversin.
As, de haber podido disponer el productor de un medio de transporte alternativo o de un
mercado alternativo (por ejemplo el interno), no le hubiera sido posible al transportista
incrementar el precio, a menos que existieran razones reales de costo detrs de tal
incremento.
Lo que existe en el ejemplo es una situacin en la cual la transaccin a travs del mercado
es costosa. El uso del mercado hace mas caro producir, lo que puede revertirse mediante
la incorporacin de una filial de transporte a la empresa productora de frambuesas.
Evidentemente se debe evaluar si es ms costoso integrarse verticalmente de la manera
sealada, o escribir contratos completos. En nuestro ejemplo no sera extrao que la
solucin vaya por el lado de los contratos. En otros casos, la solucin va por la integracin
vertical y en otros, a resignarse a incurrir en los costos de usar el mercado sin contratos.
No existe una regla absoluta que seale en qu caso es ms eficiente la integracin
vertical. La confianza entre quienes transan, lo repetitivo que sean las negociaciones, la

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capacidad de cambiarse de oferentes, son algunos de los muchos factores que inciden en
tal decisin. De cualquier modo, en Coase y en el ejemplo que hemos sealado, es
evidente que la integracin vertical es una manera de evitar costos y por ende ella
constituye una alternativa, muchas veces la ms eficiente de organizacin.
4.1 Monopolizacin y Extensin del Monopolio a travs de la Integracin Vertical
Contrariamente a lo que pudiera resultar de la intuicin, la integracin vertical aguas abajo,
es decir, hacia etapas ms cercanas al consumidor final, no permite el mayor
aprovechamiento de un eventual poder monoplico. Ello porque el enfrentamiento directo a
los consumidores finales no es necesario para explotar todo el poder monoplico existente
en una etapa anterior. En otras palabras, ello se puede lograr mediante un apropiado
cobro de precios al distribuidor del bien. Ello es de gran importancia pues de no existir un
propsito y por sobretodo una probabilidad para crear o mantener un poder monoplico a
travs de la integracin vertical, ella no debiera ser materia de discusin desde la
perspectiva de regulacin y en particular, desde la visin de la legislacin antimonopolios.
De hecho, sta fue precisamente la doctrina seguida en uno de los casos ms relevantes
tratados en los Estados Unidos y que ya desde comienzos de siglo ha generado una
jurisprudencia fundamental en esta materia. As, en el caso Colgate Co. versus los
Estados Unidos, la Corte Suprema norteamericana seal:
"en ausencia de un propsito para crear o mantener un monopolio, la ley (Sherrnan Act) no
restringe el largamente reconocido derecho de un manufacturero a ejercer libremente su
discresin sobre a quien o con quien transa". (United States, v. Colgate Co., 250; U.S. 300
(1919).
Por lo anterior, es crucial ver si existen medios por los cuales la integracin vertical permite
que, dado un poder monoplico, se extraigan ms rentas a los consumidores que las que
se extraeran sin integracin. El anlisis econmico indica que ello es posible, por ejemplo,
cuando un monopolista vende su producto en dos mercados que tienen distinta elasticidad
precio y el monopolista est capacitado para discriminar: La integracin vertical en el
mercado con mejores sustitutos puede evitar el arbitraje y as permitir la discriminacin.
Esto es, slo la integracin habr permitido ejercer un poder de discriminar mercados. Sin
embargo, si bien estos casos son posibles, resultan poco relevantes para casos referidos a
industrias que producen bienes no almacenables, tales como electricidad y algunos
relacionados a la industria de las telecomunicaciones. A continuacin se presentan
argumentos de aplicacin ms general que indican bajo qu circunstancias se induce la
integracin vertical por razones monoplicas y qu efectos tiene sta sobre el bienestar
social.
a) Integracin sin Regulacin
Para ilustrar los elementos analticos ms aceptados, hacemos uso de un ejemplo simple
pero de bastante aplicabilidad. Considrese que para acceder a una playa se debe
transitar por un camino y que el camino y la playa constituyen los nicos insumos para los
baistas, que valoran baarse en el mar. Suponemos tambin, sin ninguna prdida de
generalidad, que tanto el camino como la playa no tienen costos de operacin ni
mantencin y que la demanda por bario puede representarse de la siguiente forma: existe
un grupo de 10 potenciales baistas que estn dispuestos a pagar $100 por baarse, un
grupo de 10 que estn dispuestos a pagar $90, un grupo de 10 que estn dispuestos a
pagar $80 y as, sucesivamente, hasta un grupo de 10 que estn dispuestos a pagar $10.
Un primer caso de inters es considerar que existe un nico camino y una nica playa y
que ambos procesos estn monopolizados por un nico dueo. En este caso, el
monopolista, que no est regulado, maximizar sus beneficios cobrando por el acceso $50,
y sus beneficios sern $2.500.

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Consideremos, en segundo lugar, que existe un nico camino e infinitas playas. En este
caso existir "competencia de playas" y como el costo de operar las playas se ha supuesto
cero, el precio de la playa ser tambin cero. As, el monopolista dueo del camino
cobrar $50, con lo que accederan 50 baistas, y obtendr un beneficio de $2.500, que
como se desprende del caso anterior, es lo mximo que se puede conseguir. En otros
trminos, este monopolista no podra ganar ms dinero integrndose tambin a una playa.
Ms precisamente, la integracin aguas abajo no es un medio para obtener ms beneficios
por la va de monopolizar otro mercado.
Un tercer caso es el de un monopolio en la playa y donde existen muchas alternativas de
camino, los que para simplificar suponemos que tambin son provistos a un costo cero.
Tampoco en este caso la integracin vertical puede aumentar las rentas monoplicas, ya
que el monopolista no 'integrado podr cobrar $50 por el uso de la playa y ser
exactamente lo que paguen los 50 baistas que comprarn el servicio. Este ejemplo
tambin ilustra el hecho de que no existe para el dueo de la playa ningn 'incentivo para
integrarse a un camino.
Qu ocurrira, sin embargo, si camino y playa pertenecen a dos monopolistas? Lo que
pueda cobrar el dueo de la playa depender de lo que cobra el dueo del camino. Si el
dueo del camino cobra, por ejemplo $50, el precio que ms beneficio otorga al dueo de
la playa es $20. Con esos precios, quienes se bailen habrn pagado un total de $70 y el
nmero de baistas ser 30. A su vez, lo que cobre el dueo del camino depender de
cunto piense ste que cobrar el dueo de la playa. Ello hace al problema complejo, pues
la interaccin es crtica y no existe una "mejor estrategia" sino que la estrategia a seguir,
depende de la estrategia del otro.
Existe una literatura extensa, sobre "teora de juegos" que trata bien este problema. Esta
literatura sugiere, por ejemplo, que mientras ms veces las personas piensen que se
relacionarn, menos ser el precio final pagado por los consumidores, acercndose a $50
que es el menor precio al que pueden acceder los consumidores, dado que se trata de un
monopolio no regulado.
En conclusin, una aproximacin realista en cuanto a propuestas de regulacin es entender
que para un monopolista no regulado no existen incentivos de carcter monoplico para
integrarse a una de las etapas en las que no participa. Todo lo que puede ganar lo gana
cobrando el precio adecuado en la etapa en la que posee el poder monoplico. El nico
caso en el cual hay incentivos para 'integrarse es cuando existe ms de un monopolista en
la cadena productiva. En ese caso, sin embargo, la integracin es beneficiosa.
b) Incentivos para la Integracin con Regulacin
El caso relativo a integracin vertical que ms preocupa a los analistas es uno en el cual
existe un monopolio regulado en una etapa. Para ilustrarlo, podemos seguir con nuestro
ejemplo, suponiendo que la playa es un monopolio regulado y la otra etapa, camino, es
potencialmente competitiva. Suponemos tambin que el regulador prohibe cobrar por el
uso de la playa (ha fijado una tarifa igual al costo marginal de operarla), y al considerar que
es competitivo el acceso, la tarifa del camino ha decidido no regularla.
Es en este caso que existirn incentivos para el dueo de la playa a integrarse al camino
(tener un camino propio) y cobrar por su uso. Sin embargo, se puede argumentar que a un
monopolista integrado no le ser posible cobrar por el camino un precio superior a cero,
pues existirn caminos alternativos que no cobran. Es aqu donde juega un rol fundamental
la exclusin, es decir, el que el dueo de la playa tenga la posibilidad de hacer ms difcil el
acceso por caminos alternativos al propio. En otras palabras, se requiere que el dueo de
la playa favorezca a los usuarios del camino, impidiendo o limitando el acceso a los
usuarios de otros caminos que, por operar bajo competencia y no tener costo, no aplican
cobro. Por lo tanto, la posibilidad de exclusin es crtica para que la integracin se

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constituya en un medio para sobrepasar la regulacin y generar un efecto perverso a los

consumidores. Por ello, el anlisis de regulacin sobre integracin vertical se debe centrar
en los aspectos de exclusin, intentando el regulador impedir que el sueo de un insumo
esencial, como una red de telfonos o de agua, favorezca a su filial por sobre las
competidoras y en desmedro de los consumidores.
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