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amnistia en 1978, se 10gr6 desmovilizar a los ultimos reductos de la guerrilla urbana que quedaban a la fecha.

En 1978, el Partido Dem6crata Mexicano (PDM),el Partido


Comunista Mexicano (PCM)y el Partido Socialista de los Trabajadores (PST)obtuvieron su registro condicionado, sumandose a los cuatro partidos reconocidos que contendieron en la
arena electoral. Cuatro asociaciones politicas nacionales de
izquierda (Unificaci6n y Progreso A.C., Unidad Izquierda
Comunista, Movimiento por el Partido Revolucionario de los
Trabajadores y Acci6n Comunitaria A.C.) quedaron registradas como tales y listas para participar en alianza con algun
partido politico en las elecciones. Aunque la reforma politica
fue aprovechada principalmente por la izquierda, esta tambien benefici6 a un partido de derecha, el PDM,que recogia a
los restos del sinarquismo, vieja expresi6n politica de los cristeros. Las tradicionales posiciones abstencionistas y de no
participaci6n electoral de los grupos de izquierda se vieron
reemplazadas por una intensa actividad proselitista, buscando ganar votos principalmente entre la creciente poblaci6n
urbana a fin de asegurar el registro definitivo de sus partidos,
el PCMY el PST.Este ultimo fue la expresi6n partidista del
grupo de lfderes y dirigentes estudiantiles que apoyaron la
estrategia de apertura polftica de Echeverria (llamado aperturos) y que vieron premiados sus esfuerzos de oposici6n
colaboracionista.
Los primeros cuatro afios del gobierno de L6pez Portillo
fueron de reforma, reconciliaciones y avance econ6mico gracias alas reservas petroleras que garantizaron un Hujo constante de recursos del exterior, via exportaci6n de crudo, deuda
e inversiones. Pare cia que el fantasma tipico de fin de sexenio, la desconfianza y huida de capitales, ya no seria posible
luego de tantas reformas, planes, acciones politicas y declaraciones de apoyo y contento de parte del capital y del trabajo.
Pare cia que el prop6sito de este presidente de dejar atras el
populismo y subrayar el Estado de Derecho y la legalidad
habia conseguido cambiar los viejos usos y costumbres politicas para recrearlos en una modernidad segura, incluso ante
sus inseguridades. Pero no fue asf.

DaCEafios de empefios por darle nuevo sentido y extensi6n al


proyecto estatista dieron por resultado consecuencias ostensiblemente contrarias a los objetivos que aquel perseg ia. La
soberania nacional, tan cara a la ideologia oficial, result6 ulnerada porque las dos ultimas crisis financieras hicieron al
pais mas dependiente del extranjero, particularmente de los
Estados Unidos. Asi 10atestiguaron la aceptaci6n en tres ocasiones, mediante sendas cartas de intenci6n, de los terminos
del Fondo Monetario Internacional (FMI), nemesis de todo
nacionalista, y las ventas de petr6leo de 1982, en terminos
desventajosos, a nuestro vecino del norte para constituir su
reserva petrolera, rompiendo con ello la solidaridad con los
paises productores de petr6leo.
Pero (acaso todos esos empefios para poner en marcha el
desarrollo compartido primero y el crecimiento acelerado despues habian sido eficaces en terminos econ6micos y sociales?
Quiza si Mexico hubiera conseguido una alta tasa de crecimiento, mayor alas vigentes en los afios sesenta, acompafiada por un reparto mas igualitario y sostenido de la riqueza
generada, aquellos sacrificios hubieran resultado justificados.
Sin embargo, la tasa promedio anual de crecimiento a 10 largo de los afios que cubren el periodo 1970-1982 fue de 6.3%,
inferior al 6.6%, promedio anual correspondiente a la etapa de
desarrollo estabilizador. Aunque entre 1970 y 1982 hubo grandes esfuerzos para mejorar la distribuci6n del ingreso, tanto
en creaci6n de instituciones como en la expansi6n del gas to
publico, fue una epoca con una tasa de inflaci6n del 22.05%
en promedio anual que contrast6 desfavorablemente con la
vigente, 4.13%, en la etapa inmediata anterior.
Ello no quiere decir que toda acci6n publica durante el periodo [uera negativa, perjudicial 0 contraproducente. No pocas veces, las polfticas que se ponen en marcha se justifican
mas por 10que evitan que por 10 que logran; aunque un juicio
de esta naturaleza es sumamente dificil de proponerse, por-

que equivale a especular sobre historias alternativas que se


acercan ya peligrosamente a la ficci6n. Aun asi se puede convenir en que si el prop6sito del desarrollo compartido del presidente Echeverria fue evitar desgajamientos y nuevas oposiciones que se pudieran conectar con los grupos violentos, ello
se logr6 a cabalidad. De igual manera se puede convenir en
que si la finalidad de las politicas sociales lopezportillistas fue
obtener un asenso 10 suficientemente amplio para crecer nipidamente, esto s610 fue posible durante los cuatro primeros
afios del gobierno, pues con posterioridad se malogr6 por los
vaivenes en la economia internacional y el desequilibrio de
las finanzas publicas nacionales. Sin embargo, el punta que
conviene destacar es que esas politic as de crecimiento y distribuci6n parecieron ser cada vez mas ineficaces, incluso
dafiinas, porque estuvieron planteadas sobre la base de un
proyecto y un modelo de crecimiento ya vulnerados. A medida que transcurria el decenio de los setenta, pero con mayor
fuerza en la primera parte de los ochenta, era evidente que los
supuestos del proyecto estatista no se avenian con las realidades politicas y econ6micas internacionales que empezaron
a despuntar en esos afios. Asi, las politicas de crecimiento y
distribuci6n, disefiadas de acuerdo con los principios implicitos en el proyecto estatista y el modelo de crecimiento hacia
adentro, desgastaron peligrosamente las bases econ6micas del
pais, y al incrementar la inflaci6n se tornaron socialmente
ineficaces. En los inicios de los afios ochenta fue evidente que
Mexico requeria de una reorientaci6n de sus politicas, ademas de un concurrente replanteamiento ideol6gico, que 10pusiera a la altura de los tiempos y en capacidad de contender
con la nueva realidad del entorno internacional. Pero no se
podia llevar todo esto a cabo simultaneamente; era necesario
empezar por restablecer la economia: habia que pagar los
platos rotos para poder comprar vajilla nueva.
En este capitulo abordaremos los principales renglones en
que se han manifestado cambios de importancia en los ultimos 10 afios. Aunque es prematuro hacer un juicio completo
sobre una epoca que aun no concluye, es evidente que los
cambios realizados hasta la fecha son de tal profundidad que
resultaria imposible regresar a un statu quo anterior. Algunos
de esos cambios fueron inducidos por !as politicas oficiales;

otros empujados por elites politicas que aprovecharon el serrin y la viruta que dejan la fricci6n de las transiciones en el
cuerpo social. Hemos tratado de ordenar los cambios mas sobresalientes dentro de tres 6rdenes: economia, politica y sociedad. Se trata de una clasificaci6n tan tradicional como arbitraria pues, hay que decirlo, divide un todo interconectado en
sus causas y efectos, pero se hace con el unico prop6sito de
facilitar presentaci6n y explicaciones. Despues de todo, el
quehacer publico se agota en ese triangulo: arreglos econ6micos con la clase que detenta el poder econ6mico; pactos con
las elites politicas, y relaciones cambiantes con la sociedad.

EI orden econ6mico fue el primero en el que se ejerci6 una


politica de cambio radical por parte del gobierno. A la gesti6n
de Miguel de la Madrid (1982-1988) Ie toc6 presidir un viraje
radical en esta materia; los giros, destrucci6n de mitos y
ajustes que se produjeron en el terreno econ6mico fueron, a
la vez, ruptura con el pasado y transito a un nuevo estadio,
mas acorde a la evoluci6n econ6mica internacional. Se rompi6 con la tradici6n implicita en el proyecto estatista, basada
en el dirigismo y en una pauta de crecimiento hacia adentro.1
EI diagn6stico de la crisis puso de manifiesto que debian
atacarse las causas del desequilibrio macroecon6mico, asi
como las distorsiones de los precios, producto del repentino
incremento en las tasas internacionales de interes y del inesperado y drastico descenso en el precio del petr6leo. Entre
1982 y 1988, a ritmo de dos tiempos, se configuraron las reorientaciones en las polfticas econ6micas. En un principio el
objetivo central fue paliar y revertir los efectos inmediatos de
la crisis econ6mica y de la deuda externa, otorgandose prioridad a la correcci6n del deficit fiscal, para estabilizar la economia y sentar las bases para el cambio estructural. La primera
fase, 1983-1985, comprendi6 el Program a Inmediato de Reordenaci6n Econ6mica (PIRE) y el Plan Nacional de Desarrollo.
Se trat6 de un periodo en el cual los principales indices eco-

n6r:nicos empezar~n ~ dar muestras de recuperaci6n, y despue~ de franca meJona. EI PIRE, que se anuncio el primero de
se~tIembre de 1982 en el discurso de toma de posesi6n, fue el
pnmer paso de un nuevo gobierno que concedio a la recuperacion economica la maxima prioridad.
E~ PIRE estuvo inspirado por la idea de partir de un estricto
realIsmo econ6mico, actitud que denotaba la intencion de
~ban~~nar el modelo de dirigismo estatal, al cual se llego a
Identificar con la economia ficcion por su ya evidente desacuerdo con la realidad. Los objetivos a corto plaza del PIRE
fuer~n combatir la inflacion, proteger el empleo y recuperar
u~ ntmo elevado d~ cr~ci~iento. Para lograrlo, el nuevo goblerno se propuso dlsmmUlr el crecimiento del gasto publico'
continuar. solo .c,onlas obras. en proceso; asegurar la discipli~
n~ ~n la eJeCUClondel gasto; estimular el abasto de alimentos
basicos; aumentar los ingresos fiscales; canalizar selectivan:en~e el credito alas prioridades del desarrollo nacional, reivmdlcar el mercado cambiario a la soberania nacional, y restructurar la administracion publica.2 Ante las circunstancias
econ6micas heredadas, el PIRE tuvo exito en reducir el deficit
publico ~ia la contraccion del gasto, que al principio fue posible graclas a los amplios margenes existentes en todo el sector publico. Pero esa misma reduccion del gasto publico, unida
al aumento e? ~as tasas de interes, impidi6 alentar el empleo
y recuperar :a?,ldamente la tasa de crecimiento. Sin embargo,
el PIRE proplClO el restablecimiento de las condiciones mini~as para el ~~nci~n~miento del aparato productivo, al permitlr la operaclOn.e~clente de las instituciones financieras y del
mercado camblano. El Plan Nacional de Desarrollo (PND)
dado a ~~nocer en mayo de 1983 de acuerdo con una Ley d~
PlaneaclOn p~omulgada con anterioridad, fue el siguiente
p~so.de esa pnmera etapa. El PND retomola recuperacion economlca como uno de los ejes axiomaticos del documento pero
anadi6 otro mas importante para el largo plaza: el cambio
e.structural. Ambos, recuperacion y cambio estructural, constItuyeron los elementos centrales de la Renovacion Nacional
una de las tesis polfticas de ese gobierno. "No es posible in~
tentar -razanaria
tiempo despues el presidente De la Ma-

drid- el cambio estructural sin resolver la crisis; los resul:ad


serian efimeros. Tampoco podemos preocuparnos solo
oSrvencer la crisis sin incidir en los desequilibrios fundapo
,"3
mentales que la generaron; ello la hana recurre~te. .
.
Para el trienio 1983-1985 se aplicaron una ser:e de medId~s
ra continuar con la recuperaci6n econ6mica. Estas, ademas
~: continuar con la austeridad en el gasto publico, fuer?~ la
renegociaci6n de la deuda, que concluy6 en 1984; las politI.cas
de aliento y apoyo a sectores claves del aparato productlvo,
con vistas a la diversificaci6n Y ampliaci6n de las exportaciones, y el inicio de una polftica mas selectiva y equilibra~a
en materia de subsidios aclases populares. Todas ellas nndieron buenos resultados durante el trienio de su vige~ci~.
Gracias a estas medidas, el deficit operativo del sector publIco, que habia alcanzado el 10% en 1981, fue elimina~o tras
dos anos de recortes, y en adelante se mantuvo en marg~nes
tolerables respecto del PIB.4 En 1983 el gasto publico dis~muy6 del 28.2% del PIB en el ano anterior a 24.3%, mantemendo
sin embargo el nivel en los rubros del gasto social: 24.1% del
gasto programable. Los ingresos publicos aumentaron cuatro
puntos porcentuales respecto del PIB (de .30 a 34%), a la par
que el balance primario entre gastos e mgres~s. ~antes ~e
considerar el pago de intereses- pas6 de un defiCIt de 7.6 Yo
en 1982 a un superavit de 4.4% en 1983, por prime:a vez en
tres sexenios. Si bien el balance financiero ( que ya mcluye el
pago de intereses) sigui6 acusando deficit, este dism~nuy6 de
17.6% a 9% de un ano a otro. Finalmente, l~s red~cclO~:S del
gasto y del deficit contribuyeron a abatir l~ mflacl~n en
19 puntos porcentuales respecto del an~ antenor para. sltua.rse en 80.8% eo diciembre de 1983. Elimpacto negatIvo, sm
embargo, fue un decrecimiento de 4.2% del PIB en 1983, ano
5
de vigencia del plan, respecto de 1982.
En esencia, la misma politica se aplic6 a 10 largo. de 1984 y
de 1985. En esos dos anoS continuaron las correcclOnes alas
finanzas publicas, aunque con men or intensida? q.ueen 1~83.
El gobierno prosigui6 con los ajustes al gasto ,PublIco medIante recortes selectivos, y las erogaciones, medidas respecto del
3
4
5

De la Madrid, 1988, p. 251.


C6rdoba Montoya, 1993, p. 422.
De la Madrid, 1988, pp. 251-253.

RUPTURA Y CAMBIO

se redujeron de 23.5% en 1984 a 23% en 1985. El balance


primario de las finanzas publicas continu6 arrojando supenivit: 4.9% en 1984 y 3.6% en 1985. Como no se consider6
conveniente hacer una nueva reforma fiscal, los esfuerzos en
esta materia se orientaron a ampliar la base gravable y a garantizar el cumplimiento de las obligaciones fiscales evitando
la evasi6n. Los ajustes en precios y tarifas publicas se orientaron a mantener los niveles de 1983 con el fin de no propiciar
presiones inflacionarias adicionales. Sin embargo, en esos
dos anos el gobierno sigui6 dependiendo peligrosamente de
los ingresos petroleros. Por otra parte, los no petroleros se
mantuvieron constantes, al mismo nivel que en 1983, alrededor de 17.8% del PIB. En un futuro cercano esta circunstancia
habria de probar ser perjudicial para los planes de recuperaci6n establecidos por el gobierno de Miguel de la Madrid,
pues fue uno de los puntos vulnerables del entramado de las
finanzas publicas. Desde el punto de vista del empleo y la
producci6n, puede decirse que 1984 y 1985 fueron an os buenos, considerando 10que habia pasado el pais recientemente.
La producci6n aument6 3.7% en 1984 y 2.8 en 1985, y se
recuper6 el empleo, a 8.3% en 1984 y 4.2 en 1985.
Sin embargo, a medida que transcurri6 1985 algo pare cia
andar mal, sobre todo en la segunda mitad del ano cuando
remont6 de nuevo la inflaci6n, luego de dos anos de tendencia a la baja. La inflaci6n habia descendido notablemente en
1984 al cerrar el ano con una tasa anualizada de 59.2% y, en
cambio, 1985 termin6 con una tasa de 63%.6 La raz6n detnis
del aumento de precios se encontraba en el relajamiento paulatino de las medidas restrictivas y contraccionistas con la
esperanza de crecer un poco, sin alterar las tendencias a la
correcci6n de los desequilibrios y a la recuperaci6n. Sin embargo, tal politica, por 10visto, fue prematura, pues ya en 1985
empezaron a asomarse las primeras reducciones en el precio
del petr6leo que habrian de ser espectaculares el ano siguiente. La distorsi6n se trat6 de corregir intensificando de nuevo
el control de la demanda agregada, 10 cual coincidi6 con la
drastica caida de los precios del petr6leo a principios de
1986. El desplome del valor promedio del petr61eo mexicano

1. Precia media crudas expartadas

GRAFICA

PIB,

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1980

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1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990
ano
_____

Precio medio ponderado

Istmo
Maya
----<>---- Olmeca

---Cr-

_+-

de 25 a casi 12 d6lares, como puede verse en la Grafica 1,


convirti6 a ese ano en el mas dificil del sexenio, dando lugar a
una crisis dentro de la cri~is.
f
Estas circunstancias aceleraron el paso de las re ormas
econ6micas, de las cuales un par de medid~s novedosas m~ritad del sexenio. La cmda de los preclOs
caron 1a segu nda m
.
d 1 .
del petr6leo, dada la dependencia d~l g??l~rnO ,e. os ingr~s~.~
rovenientes de su exportaci6n, Ie Slg111fico
a M~X1C.O
a per 1_
~a de mas del 20% de los ingresos totales. Esa ~erd1da se con
tabiliz6 en alrededor de seis mil millones de dolares en
10cual merm6 el PIB en 6%, contracci6n mayo~ ;ue l a su 1 a
entre 1982 y 1983, que habia alcanzado el 5.8 Yo. I?e esta forma reducir la dependencia de 10singresos p.ro:relller:tesd~ la
'ortaci6n de petr6leo se convirti6 en el Ob]et1vo~nmordIal,
~~~ual implic6 la decisi6n de diversificar exportac~ones Yaumen tar la competitividad de las manufacturas naclOn.ales.De
ahi que, a partir de ese choque petrolero de 1986 se h1Z0cada

1~~;,

.
. d I R 'bl' ca Unidad de la Cr6nica Presidencial,
Presldencla
e a epu I .
p.339.
7

J 987,

vez mayor enfasis en el cambio estructural. Las medidas en


materia monetaria y de gasto fueron necesarias pero no suficientes, pues como instrumentos contundentes para responder a situaciones crfticas fueron rebasadas por una problematica que obligo a plantear las futuras acciones en un terreno
distinto: introducir cambios estructurales para fortalecer radicalmente la capacidad de desarrollo sostenido del pais.
En consecuencia con esta perspectiva, se continuo con el
saneamiento de las finanzas publicas, muy al tenor de 10que
se habia hecho con el PIRE, y se alento a los sectores agricola,
pesquero, silvicola y minero. En abril de 1986, el gobierno
anuncio la reduccion en 500 mil millones de pesos del gasto
autorizado para ese ano. El recorte se aplico en 50.2% al sector industrial, 27.4% al rural y social, 6% al desarrollo regional, y 16.4% a otros rubros. Los recortes se disenaron para no
afectar las prioridades en materia de salud y areas estrategicas -como energeticos, fertilizantes, transportes y comunicaciones-, asi como al avance de la reconversion industrial.B
Esta ultima se convirtio, a partir de entonces, en el tema del
dia para subrayar la importancia de hacer mas eficiente y
competitiva la estructura industrial, principalmente la publica aunque tambien la privada. Todo ello fue objeto del Programa de Aliento y Crecimiento (PAC), que coloco en primer
termino de importancia la recuperacion del crecimiento economico y planteo el condicionamiento del servicio de la deuda a la capacidad de pago del pais.
La restructuracion de la deuda externa, motivada por las
criticas circunstancias, estuvo precedida por las negociaciones con el FMI. El gobierno mexicano calcu16 que para crecer
a una tasa entre 3 y 4%, suponiendo que el petroleo recuperara su precio de 12 dolares por barril, se requerirfan 12 mil
millones de dolares durante 1986 y 1987. Para ello se negocio
una carta de intencion con el FMI para un credito contingente
de 1 600 millones de d61ares, pero mas importante aun fue
que se convencio alas autoridades de ese organismo de que el
pais habia llegado al limite, tras cuatro anos de contracci6n
econ6mica. Para pagar se necesitaba crecer, se arguyo, y para
8

Presidencia

pp. 339, 343.

de la Republica.

Unidad de la Cr6nica Presidencial,

1987,

crecer se requeria restructurar la deuda externa. Por primera


vez el FMI endos6 un program a econ6mico no recesivo, que
apoy61a recuperaci6n del crecimiento y el cambio estructural
de la economia. La firma de la carta de intencion signific6,
pues, un respaldo del FMI y abri6 la puerta a la negociaci6n de
la deuda externa.
En el curso de las negociaciones con los bancos privados
detentadores de la deuda, la parte mexicana se propuso obtener recursos frescos para crecer en 1986 y 1987; reducir las
transferencias netas de recursos al exterior; establecer una relaci6n adecuada entre el servicio de la deuda y la capacidad
de pago del pais, y proteger a la economia de choques externos. Los argumentos mexicanos para las negociaciones se
centraron en tres ideas: la perdida de reservas era consecuencia de una caida en las exportaciones, no de una fuga de capitales; sin recurs os frescos externos, el PAC no seria posible y
Mexico suspenderia el servicio de la deuda, y mas que contratar emprestitos para cubrir los anteriores, Mexico queria
bajar el costa de ellos. El acuerdo se 10gr6 a principios de septiembre, y para noviembre se habfan sorteado los tramites
con los mas de 500 bancos involucrados. Mexico consigui6
plazos mayores, reducciones alas tasas de interes y ajustes
automaticos de estas de acuerdo con las variaciones en el precio del petr6leo. Obtuvo, ademas, seis mil millones de d6lares
adicionales para el bienio 1986-1987. Se calculo que a 10
largo de los 20 anos de vigencia de esta deuda restructurada
(el ultimo vencimiento se ubicaria en el ano 2006) el pais se
ahorraria seis mil millones de dolares.9 El efecto inmediato
del arreglo sobre el gasto publico puede verse en la Grafica 2:
1987 fue el ano en que el gobierno 10gr6 revertir la tendencia
del servicio creciente de la deuda.
Cuando el gobierno firmo en julio de 1986 la carta de intenci6n con el FMI, contrajo varias obligaciones. Ademas de las
consabidas de reducir el deficit publico y ser flexible con las
tasas de interes, tam bien se obligo a liberalizar el comercio
exterior y realizar una apertura de la economia. Fue una clausula aceptada de buena gana, pues ya se tenia previsto hacer9

Presidencia

de la Republica.

pp. 507-510 y 693.

Unidad de la Cr6nica Presidencial,

1987,

20000000
18000000

====~=====~====~==~f~==~
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~ 16000000
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4000000

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2000000

o
1983

---{J---+---0--

Hacienda y C.-edito PUblico


Agricultura y Recursos Hidnlulicos
Comunicaciones y Transportes
Comercio y Fornento Industrial

-Pesca
----6- Energla, Minas e Industria Paraestatal
--e-Turismo
--0Programaci6n y Presupuesto
-xContralorfa General de la Federaci6n
-xErogaciones no sectorizables
--,
Intereses y comisiones
Otros gastos no programables

10 como parte del programa para abatir la inflaci6n, diversificar y aumentar las exportaciones, y alentar la productividad
y la reconversi6n industrial. Para decirlo bien y pronto, el
proteccionismo, columna vertebral del crecimiento hacia adentro y la sustituci6n de importaciones, habia generado una industria placidamente acostumbrada a su mercado cautivo,
que no pensaba en competencia internacional ni en productividad, divisas del nuevo orden econ6mico intemacional que
estaba rapidamente configurandose, Y peor atm, al consumidor nacionalle brindaba productos de mala calidad a precios
altos, 10 que no se avenia con los prop6sitos oficiales de abatir
la inflaci6n. En suma, ni el consumidor ni el pafs salian ganando con la preservaci6n de privilegios y protecciones, que
habfan perdido su justificaci6n y sentido econ6mico general.
Luego de un proceso de consultas intemas realizadas por el
Senado, a fin de difundir la idea de la adhesi6n al GATT y sus

beneficios para el pais, se llevaron a cabo negociaciones con


ese organismo, que culminaron con la firma del protocolo de
adhesi6n el 25 de julio de 1986. AIcontrario de 10 que se afirm6
entonces, las negociaciones se llevaron a cabo con base en el
proyecto de protocolo negociado por el gobiemo de L6pez Portillo, segun instrucciones impartidas por el presidente de la
Republica al secretario de Comercio.10 Ademas de los derechos
ordinarios, referentes al acceso de las exportaciones mexicanas
al mercado de los 91 paises miembros del GATT sin alteraciones
arbitrarias a los aranceles vigentes en ellos, Mexico fue objeto
de la concesi6n de varias prerrogativas. Entre elIas, la mas
importante fue el tratamiento de naci6n en desarrollo, 10 que Ie
permitiria algunas medidas proteccionistas hasta por 15 arios,
asi como concesiones arancelarias que no tenia que corresponder. Otra, no menos relevante, fue la exclusi6n de los energeticos de los productos sujetos a negociaci6n."
Hay que decir que la adhesi6n al GATT se hizo en un ambiente
de esperanza por un lado, pero tambien de temor alentado por
muchos escepticos que veian en la medida un error, cuando no
un acto de entreguismo al extranjero y de cesi6n a supuestas
presiones de organism os financieros intemacionales. iCuaIes
fueron los resultados? iAcaso tuvieron raz6n los criticOS?12Para
fines de 1988, la apertura comercial habia contribuido sustancialmente a la lucha contra la inflaci6n, al entregarle al consumidor bienes a precios menores como consecuencia de la disminuci6n del costa de los insumos importados. AI entrar en
operaci6n las reglas de la adhesi6n, se increment6 la exportaci6n global a tal grado que por primera vez en tres decadas se
logr6 un saldo positivo en la cuenta comercial de la balanza de
pagos. Las exportaciones de manufacturas, principales protago10 Aparte de la citada, las instrucciones inclufan los siguientes. cr!terios a
los que deberia cefiirse la delegaci6n mexicana durante las negoclaclOnes de
la adhesi6n: apegarse a Ja Constitucion y las leyes que salvaguardan la soberanfa nacional' reconocer la situaci6n de Mexico como pais en desarrollo;
prom over el r;conocimiento aJ caracter prioritario del sector agropecuario;
buscar mantener Ia flexibilidad necesaria para el uso de los con troles al comercio exterior, y no sujetar a negociaci6n productos que afectan la seguridad nacionaJ, la salud publica y los agropecuarios sensibles para la economia
nacional. Gabinete de Comercio Exterior, 1986, pp.l03-107.
11 Presidencia de la Republica. Unidad de Ja Cr6nica Presidencial, 1987,
p.517.
12 Cohen, 1993, passim.

nistas en el saldo positive de la cuenta comercial, desplazaron


al petr61eo, cuyo peso en las exportaciones baj6 de 77% en 1982
a 32% en 1988. Incluso, las exportaciones manufactureras llegaron a financial' el 79% de sus propias importaciones, con 10que
se rebas6 con creces la meta del 53% fijada en el Program a
Nacional de Fomento Industrial y de Comercio Exterior. POl'
otro lado, las importaciones se mantuvieron dentro de niveles
razonables, concentr<indose en su mayorfa en bienes interrnedios y de capital, necesarios para la actualizaci6n de la planta
industrial y el aumento de la producci6n. Pero 10 mas importante de todo es que la adhesi6n al GAIT promovi6 un cambio de
mentalidad en el empresariado, antes acostumbrado a la protecci6n arancelaria y tutela estatal, y que empez6 a traducirse
en nuevas formas de producir y de reducir costos, sin que se
diera la desaparici6n masiva de empresas que preveian los Crfticos de la medida.
En la segunda mitad de 1986 y la primera de 1987 los signos econ6micos fueron alentadores. Se not6 una gradual recuperaci6n econ6mica. Las exportaciones no petroleras siguieron en aumento, ala vez que repunt6 moderadamente el
precio internacional del petr61eo. El sector manufacturero
empez6 a crecer despues de anos de estancamiento, y las
reservas del Banco de Mexico excedieron los 14 mil millones
de d61ares. Aun con astringencia presupuestaria y escasez de
creditos, fue posible hacer las importaciones de alimentos
necesarias, evitando el desabasto para la poblaci6n. No obstante 10 anterior, persisti6 la inflaci6n, no por exceso de demanda 0 pOl'presi6n de costos, sino pOl'las expectativas de la
inflaci6n pas ada, 10 que los economistas Haman inflaci6n pOl'
inercia. Esta circunstancia hizo particularmente vulnerable al
pais en momentos que, pOl' fen6menos especulativos internacionales, cayeron las principales bolsas del mundo industrializado, contagiando al institucionalmente endeble mercado
de valores mexicano. Los inversionistas que a el habfan acudido para proteger sus recursos de la inflaci6n, al no encontrar mas esa ventaja en el mercado burs<itil, provo caron una
desmedida presi6n sobre el d61ar.13
Ante la amenaza de que se retornara al cfrculo vicioso de

inflaci6n-recesi6n-inflaci6n Y frente a un incremento en los


precios que excedia ya all00%, el go~iemo opt6 pOl'~na s~lida novedosa, intentar un ajuste no dIctado desde arrIba smo
concertado, a fin de abatir la espiral inflacionaria. En los anos
anteriores se habian creado las precondiciones mediante programas ortodoxos para intentar una medida heterodoxa, la
cual fue posible gracias a la especial estructura polftica de
Mexico y alas caracterfsticas de su sociedad.14 Se habia evitado la tentaci6n de abordarla antes de contar con los elementos que apoyaran su puesta en marcha: finanzas publicas
sanas, avances en la apertura comercial, tipo de cambio real y
reservas internacionales suficientes para garantizar estabilidad de precios. Estas precondiciones, se habia calculado, tendrfan que alcanzarse en 1986; pero el derrumbe del precio del
petr61eo posterg6 la medida hasta el ano siguiente, por.otro
lado polfticamente dificil dada la cercania de las elecclOnes
presidenciales. Asi, en diciembre de 1987 se celebr6 el Pacto
de Solidaridad Econ6mica, en el cual los obreros aceptaron
moderar sus demandas de incrementos; los campesinos continual' con los precios de garantia vigentes en 1987, y los
empresarios, moderar precios y utilidades. El gobierno se
comprometi6 a reducir aun mas el gasto publico y continuar
con la racionalizaci6n de la administraci6n y el proceso de
liquidaci6n, quiebra, fusi6n y venta de em pres as paraestatales. A la par, aument6 precios y tarifas de los bienes y servicios proporcionados pOl'el sector publico a fin de no incurrir
en deficit.IS Mientras que en enero de 1988 se registr6 un
aumento del indice de precios de 15.5%; en agosto se observ6
s610 0.9%. La inflaci6n anualizada baj6 de 170% a fines de
1987 a alrededor de 50% al concluir 1988.
De entonces a la fecha de la publicaci6n de este libro, los
pactos anuales se han convertido, ademas del papel que juegan en el control de la inflaci6n, en uno de los mas importantes indicadores de las intenciones econ6micas gubernamentales y orientan las expectativas y decisiones de los
inversionistas. Se ha dicho que los elementos para el exito de
esta politica de concertaci6n han sido su sentido de justicia,
La idea de las precondiciones
Presidencia de la Republica.
pp. 187-202.
14

IS

y sus tiempos, en Aspe, 19?2, pp. 74 Y ss.


Unidad de la Cr6nica Presldenclal, 1988,

la responsabilidad social de los sectores y la flexibilidad en el


con trol de los precios. 16 La jus ticia reside en que todos los
sectores, incluido el gobierno, sacrifican algo en virtud de
una finalidad comun, abatir la inflaci6n, que de no lograrse
afecta a todos, en especial a los sectores obrero y campesino.
La responsabilidad social que asumen los sectores se deriva
de una mayor conciencia de los dilemas econ6micos que
enfrenta el pais, ninguno de los cuales es resoluble mediante
actitudes unilaterales. Y, finalmente, la flexibilidad, asumida
por el gobierno, para permitir aumentos de precios en productos determinados a fin de evitar la escasez.
En el gobierno del presidente Carlos Salinas de Gortari, que
se inaugur6 en diciembre de 1988, se plante6 desde el principio
continuar con las lineas de politica econ6mica iniciadas en el
sexenio anterior. Como pocas veces en el Mexico contemponineo, se dio una continuidad en esta materia, sin afanes de contraste y si atendiendo a un realismo econ6mico indispensable.
Aparte de la disciplina financiera y el combate a la inflaci6n,
las acciones del gobierno del presidente Salinas se orientaron a
tres puntos fundamentales: una nueva negociaci6n de la deuda
externa, la privatizaci6n a fondo del sector paraestatal para
reducir la deuda interna y el Tratado de Libre Comercio (TLc),
como culminaci6n posible a la apertura comercial del pais. Los
dos primeros objetivos estuvieron presentes desde el inicio del
sexenio; el tercero se anadi6 posteriormente.
En diciembre de 1988, la economia mexicana presentaba
sintomas de estancamiento prolongado, altas tasas de inflaci6n y un severo deterioro en los niveles de bienestar de la
poblaci6n. La causa principal de esta situaci6n se encontraba
en la transferencia neta de recurs as al exterior derivados de
una deuda excesiva continuada en niveles incompatibles con
la intenci6n de reactivar la economia. Entre 1983 y 1988 esa
transferencia de recursos represent6 el 6% del PIB, ya fines de
este ultimo ano la deuda ascendia a poco mas de los 100 mil
millones de d61ares, es decir, el 57% de los que el pais gener6
ese ano.17
La nueva negociaci6n de la deuda externa con la banca pri16
17

C6rdoba Montoya. 1993, pp. 425-426.


Secretaria de Hacienda y Credito Publico, 1990, p. 4.

vada fue, de hecho, extensi6n de la de 1986. La tesis sigui6


siendo la misma: para pagar hay que crecer. Pero ahora, ya se
entendia que el endeudamiento excesivo era un obstaculo al
crecimiento. El corolario fue aceptado por los organismos financieros internacionales, principalmente el FMI. Gracias a
esta nueva actitud y a amenazas de retirarse de las negociaciones, seg(m se supo despues, se vencieron resistencias de la
contraparte y se lleg6 a un acuerdo dado a conocer a principios de febrero de 1990.18 Este acuerdo se realiz6 dentro del
contexto del asi llamado Plan Brady, y supuso un paquete
financiero para el cambio de deuda vieja por nuevos bonos
con garantias parciales, todo ello con el apoyo financiero del
Banco Mundial, del FMI y del gobierno japones. Se mejor6 asi
la calidad crediticia de los activos de los bancos comerciales,
a cambio de que estos redujeran el monto del principal, las
tasas de interes y ofrecieran recurs os frescos. Con tres opciones para los bancos y garantias especiales, se intercambi6
cerca de la mitad del monto de la deuda, 48 231 millones de
d61ares. Segun informes de la Secretaria de Hacienda, la
renegociaci6n trajo los siguientes beneficios: disminuci6n de
la deuda en 14570 millones de d6lares (6820 millones por
quita del principal y 7 750 por reducciones a tasas de in teres);
el servicio de la deuda baj6 en 1 629 millones de d61ares promedio anual entre 1990 y 1994, y se difiri6 el pago del principal en aproximadamente 2 154 millones de d6lares entre
1990 y 1992. En suma, se redujo la transferencia neta de
recursos al exterior en un promedio anual de 4 071 millones
de d61ares de 1990 a 1994.19 El impacto en el gasto publico de
esta negociaci6n de la deuda llevada a cabo por el gobierno
del presidente Salinas, puede apreciarse en la Gnifica 3.
El efecto inmediato de la renegociaci6n, junto a una politica
Trejo Delarbre, 1991, p. 137.
Las opciones fueron tres: a) intercambiar deuda publica de rnediano
plazo con los bancos por bonos nuevos con reducci6n de 35% de su valor
original; b) intercambiarla pOl' bonos de igual valor nominal, pero con tasa
de interes fija al 6.25% anual, y c) nuevos creditos pOl'un monto del 25% del
valor de la deuda no asignada alas dos primeras opciones. En los dos
primeros casos se ampli6 de 20 a 30 aflos el plaza de amortizaci6n con pago
unico al vencimiento del plaza de los bonos. De 105 48231 millones, 42.6%
opt6 porIa primera opci6n, 46.5% porIa segunda y 10.9% por la tercera. Secretaria de Hacienda y Credito Publico, 1992, pp. 20-24, Y 1990, p. 21.
18

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Turismo
Programaci6n y Presupueslo
Contralorla General de la Federaci6n
Erogacionesno sectorizables
[ntereses y comisiones
Otros gastos no programables

fiscal orientada a aumentar los ingresos via la ampliacion de


la base gravable y el combate a la evasion, fue la disponibilidad de recursos para el gasto publico interno, En tanto que en
1988 de cada peso de gasto publico, 43 centavos se destinaban
al pago de in tereses de la deuda publica total, para 1991 solo
se dedicaban 22 y en 1992, 16. Ello permitio, entre otras cosas,
incrementar el gasto social con recursos internos, el cual paso
de 6,5% del PIB en 1989 al 9,0 en 1992.20 La clave de la recuperacion financiera del Estado residio en las sucesivas negociaciones de ladeuda externa, llevadas a cabo en los gobiernos
de los presidentes De la Madrid y Salinas, Al reducir dn'tsticamente los recurs os que se enviaban al exterior, como puede
verse en un efecto agregado en la Grafica 4, se liberaron recursos para la inversion publica y el gasto sociaL

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y Presupuesto

A medida que la economia del pais se normalizaba y crecfa


la confianza en ella, empezo a fluir la inversion extranjera y
se intensifico la repatriacion de capitales mexicanos que habian huido en las epocas de incertidumbre, El proceso de privatizacion de empresas paraestatales sirvio de anzuelo para
ello, Ya para entonces en muchos paises no se veia a la propiedad estatal como garantia de eficacia 0 de justicia sociaL
La exploracion teorica, dentro y fuera del pais, se orientaba no
tanto al tema de la propiedad, sino al de la capacidad, formas
y medios para que el Estado tuviera la posibilidad de generar
nuevas relaciones sociales capaces de hacer posibles eficiencia
economica, control publico de la produccion y distribucion
de bienes y servicios.21 En su gobierno, el presidente De la
Madrid definio una politica de intervencion estatal que partio

del supuesto de que no era posible, bajo las nuevas condiciones econ6micas internas e internacionales, sostener la ampliaci6n de las facultades econ6micas del Estado. Por ello
alent6 la reforma de los articulos 25, 26, 27 y 28 constitucionales para delimitar con precisi6n la intervenci6n estatal en
la economia, introduciendo los conceptos de actividad estrat~~ica y actividad prioritaria. A ello sigui6, en 1985, la expediCIOnde la Ley de Entidades Paraestatales, diseiiada para simplificar la operaci6n de las entidades estatales en aras de una
mayor eficiencia. Por su parte, tanto en el Plan Nacional de
Desarrollo como en el Programa Nacional de Fomento Industrial y Comercio Exterior se reconocieron el papel del mercado y la actividad meramente orientadora y reguladora del
Estado, salvo los rubros prioritarios don de el sector publico
mantendria propiedad y gesti6n directa, el ambito de desarrollo social y el terreno de la infraestructura.
La privatizaci6n de empresas publicas se realiz6 en dos
grandes tramos. EI primero -centrado en fusiones, quiebras y
venta de las mismas- se realiz6 durante el gobierno del presidente De la Madrid. En el curso de ese sexenio, desaparecieron 743 entidades del sector publico de las 1155 existentes en 1982. De las desaparecidas, la mas importante sin
duda alguna fue la Fundidora de Hierro y Acero de Monterrey,
que sobrevivia en un estado virtual de quiebra apenas paliada
por los fuertes subsisdios del Estado. Pocas fueron las privatizaciones durante el gobierno de De la Madrid; la principal
entre elIas, la de AeroMexico. En el gobierno siguiente y hasta
principios de 1993, se desincorporaron 191 empresas, las mas
grandes y productivas, entre ellas Mexicana de Aviaci6n y
Telefonos de Mexico, ademas de la banca nacionalizada. Por
este concepto, el gobierno federal ingres6, entre diciembre de
1988 y octubre de 1992, 2] 200 millones de d6lares, que se han
dedicado a redimir deuda publica interna y a constituir el
Fondo de Contingencia cuyo objetivo es proteger a la economia mexicana de una eventual y drastica disminuci6n en el
precio del petr6leo.22 La privatizaci6n de esas grandes paraestatales y de la banca tuvieron un efecto mas importante que el
proveer de ingresos adicionales al gobierno 0 reducir el tama-

iio del Estado: arraigar a grandes capitales, antes sueltos en


los intersticios especulativos 0 depositados en el extranjero, a
la propiedad y manejo de grandes empresas. Buena parte
de los capitales repatriados se invirtieron en la adquisici6n de
esas empresas. Hoy por hoy, el grueso del capital mexicano no
cuenta con la misma liquidez, que en el pasado favoreci6 su
huida del pais ante el primer asomo de incertidumbre.
El planteamiento en junio de 1990 para iniciar negociaciones que condujeran a la celebraci6n de un Tratado de Libre Comercio (TLc) entre Mexico, Estados Unidos y Canada,
represent6 otro giro radical frente a 10 que se habia sostenido
durante muchos aiios respecto de la estrategia comercial en
el exterior. Desde los aiios cincuenta la politica de comercio
exterior mexicana se habia regido por el principio de la diversificaci6n de mercados, buscando comerciar con el mayor
numero de paises. Asi, se pensaba, se diluia el riesgo de concentrar demasiado el comercio con Estados Unidos, como habia sucedido a niveles inesperados durante la segunda Guerra
Mundial. Sin embargo, la economia de ese pais, por ser una
de las mas poderosas en el mundo, habria de imponerse una
y otra vez por su tamaiio y cercania. Cuando el mundo sali6
de la ultima conflagraci6n mundial en 1945, la participaci6n
porcentual del comercio con Estados Unidos dentro del volumen total del comercio exterior mexicano alcanzaba 83%,
explicable porque durante seis aiios habia sido practicamente
el unico socio comercial. El punta hist6rico mas bajo de concentraci6n del comercio exterior mexicano con Estados Unidos se dio entre 1955 y 1965, cuando se mantuvo en torno al
62% promedio anual, decenio en que tuvo mayor exito la
politica de diversificaci6n de exportaciones e importaciones.
Sin embargo, para los aiios setenta la creciente integraci6n
econ6mica de los paises de Europa Occidental, asi como la
presencia cad a vez mas importante de Jap6n en Oriente, sumado alas consecuencias de nuestras crisis de financiamiento interno, condujeron al pals a acentuar de nueva cuenta la
dependencia del comercio con Estados Unidos. Asi las cosas,
entre 1985 y 1990, la participaci6n estadounidense en el volumen total del comercio exterior mexicano pas6 de 64 a 70%.23
23 Porcentajes elaborados con cifras contenidas en Nacional Financiera,
1978, pp. 389-394, y Poder Ejecutivo Federal, 1992 (anexo), p. 308.

Actualmente, Mexico es el tercer socio comercial de los Estados Unidos, con un volumen total de comercio de 58.6 miles
de millones de d6lares, 10 que representa dos tercios del comercio exterior mexicano.24 Ante la perspectiva de la constituci6n de bloques econ6micos y el peligro de que Mexico se
quedara aislado entre ellos, cambi6 la percepci6n que se tenia
de la relaci6n entre seguridad nacional y comercio exterior.
POI'ello, y dentro de la 16gica que implica la liberalizaci6n y
apertura de la economia hacia el exterior, el gobierno mexicano decidi6 proponer a Estados Unidos y Canada, paises que
ya contaban con un tratado de libre comercio, la celebraci6n
de uno equivalente para Norteamerica. El TLC se plante6 sobre la base de que tres economias, frente a un ambiente externo hostil, serian capaces de general' mas riqueza y empleos
juntas que separadas.
El 17 de noviembre de 1993, luego de dos afios y medio de
negociaciones, el Tratado de Libre Comercio fue aprobado
porIa Camara de Representantes estadounidense, con todo el
tramo mas dificil del proceso de aprobaci6n legislativa de ese
pais. La inminente puesta en vigor del TLC en enero de 1994
supone, si no grandes cambios econ6micos inmediatos dadas
las salvaguardas y las paulatinas reducciones arancelarias en
lapsos mas 0 menos largos, si un cambio de actitud de parte
del gobierno y la poblaci6n mexicanos. Abandonar las posiciones meramente defensivas y asumir con todos sus riesgos
los retos de la productividad y competitividad en asociaci6n
con la economia individualmente mas [uerte del mundo, son
de plano novedades en la historia del Mexico independiente.
POI'10 pronto, la puesta en vigor del TLC es, aparte de culminaci6n de la reforma estructural de la economia iniciada a
mediados de los afios ochenta, una suerte de segura para evitar la regresi6n al estado de cosas anterior.
Como toda novedad que viene a echar abajo mitos arraigados en la mentalidad y el folklore politicos, el TLC se ha visto
sujeto a profundas discusiones sobre su conveniencia y tambien sobre su contenido. Como toda medida de politica (en
este caso econ6mica) de grandes alcances y proporciones ha
24 Embassy of Mexico, J 991, folletin titulado, 'The United States and Mexico: a Growing Partnership".

sido naturalmente objeto de polemica. Gran parte de ella se


ha centrado en cuestiones de conveniencia econ6mica del
instrumento, con los opositores anclando sus argumentos en
el nacionalismo econ6mico que prevaleci6 entre 1934 y 1982.
Fuera de que tal tipo de argumentaciones se encuentran un
tanto desfasadas de la evoluci6n de los hechos y acontecimientos mundiales, es obvio que el TLC es un instrumento
solamente, tan susceptible de ajustes y adecuaciones como
cualquier acuerdo internacional sujeto a una aplicaci6n cotidiana. Sin embargo, a mediano plazo su mayor aportaci6n
sera la seguridad que introduce en la relaci6n comercial de
Mexico con Estados Unidos, antes sujeta a los vaivenes impuestos pOI' las presiones de los intereses especiales que
actuan con gran eficacia en la politica estadounidense. Pero a
largo plaza, los mayores efectos, previsibles en 10 general,
aunque no asi en su detalle ni en la magnitud de su impacto,
se ubican en el plano de la sociedad mexicana. Pasar de vecino a socio de Estados Unidos, y tambien de Canada, implica,
en la 16gica de un bloque comercial, multiplicar exponencialmente las posibilidades de desarrollo y defensa de la economia mexicana. Y en esa medida, los impactos en la sociedad
quedaran inscritos, igualmente, en una dimensi6n de amplias
posibilidades.

Romper con el proyecto estatista y con el modelo de crecimien to hacia adentro no fue facil pOI' sus repercusiones
politicas. A 10 largo de casi cinco decenios, la operaci6n de
ese proyecto habia implicado una trabaz6n de arreglos,
acuerdos y acomodos entre su protagonista principal, el Estado, y los diversos sectores sociales que habian concurrido a
hacerlo posible. El sector privado 0 empresarial, con todo el
mas beneficiado, habia encontrado acomodo mediante protecciones arancelarias a un mercado interno cautivo, subsidios fiscales para promover producci6n y exportaciones y
condicionamientos a la inversi6n extranjera. El sector obrero
habia encontrado su nicho en el proyecto gracias a la tutela
estatal de sus derechos laborales, las conquistas sociales irreversibles, el alien to al sindicalismo y la repartici6n de cuotas

de poder en las camaras del Congreso de la Uni6n y en las


legislaturas estatales, adem as de un numero variable de gubernaturas. El papel asumido por el Estado de promotor del
empleo 10 habia llevado a acrecentar la burocracia, que pronto se convirti6 en otro grupo de interes mas, y a cumplir el
papel de subsidiario de la empresa privada, absorbiendo companias en quiebra para conservarlas como fuentes de trabajo.
La tutela de los campesinos, otra clientela adicional, que muchos voceros de izquierda y de derecha consideraron un
paternalismo mas debilitante que protector, Ie impuso al Estado obligaciones financieras que cumplia a medias cuando
no del todo mal. Todas estas relaciones y arreglos, que definian la base social de apoyo del proyecto estatista, entraron
en crisis a partir de 1982.
Ante la imposibilidad de repetir, al inicio del sexenio del
presidente Miguel de la Madrid, el prodigio de su antecesor
inmediato de recuperar el crecimiento poco tiempo despues
de asumir la presidencia, gracias a grandes reservas petroleras recien probadas, ala contrataci6n de credito externo y a
Ia disponibilidad de una amplia liquidez internacionaI, el gobierno que se inaugur6 en diciembre de 1982 tuvo que cargar
con el estigma de ser visto como el responsable de la austeridad y la recesi6n que despuntaron en 1983. La falta de memoria en la mayor parte de la poblaci6n sobre el significado
en la realidad de una recesi6n, llev6 a que fueran creciendo
las criticas al nuevo gobierno por causar el caos social. El relativo fracaso del PIRE en recuperar de salida el crecimiento
con estabilidad de precios en el corto plazo, la contracci6n
del gasto publico y la decisi6n del gobierno de no suspender
el servicio de la deuda, como aconsejaron muchos enarbolando ejemplos de paises sudamericanos, acarrearon costos
politicos que fueron arrostrados con plena conciencia por el
gobierno del presidente De la Madrid, con el fin de lograr una
reforma econ6mica estructural y una estabilidad politica de
horizontes mas amplios. El avance electoral del PAN en los
estados del norte, particularmente Chihuahua y Nuevo Le6n,
durante el sexenio fue apenas una de las manifestaciones politicas del descontento que trajeron consigo las medidas econ6micas del gobierno.
Desde su campana politica, el presidente De la Madrid se

comprometi6 a llevar adelante la democratizaci6n integral y


la descentralizaci6n de la vida nacional. En cierta forma estos
prop6sitos se correspondian alas reform as econ6micas de
fondo que exigia la soluci6n a la crisis y que implicaron sacrificios por parte de la sociedad en terminos de ingreso y empleo. Bajo estas circunstancias, una reforma politica se presentaba como una de las pocas cosas que podia ofrecer un
gobierno que se esforzaba por arreglar los desequilibrios en
la estructura econ6mica nacional. Para cumplir con los compromisos contraidos, se aprob6 en diciembre de 1982 una iniciativa enviada al Congreso por el ejecutivo para reformar el
Articulo 115 constitucional a fin de reintegrar recursos y facultades a los municipios, vigorizando con ello su hacienda y
su autonomfa politica.25 Se inici6 asi el sexenio dando respuesta a un largo cahier de d6leances de los alcaldes sobre las
flaquezas de sus haciendas municipales y Ia dependencia de
Ios cabildos de los caprichos de gobernadores y funcionarios
federales, que hacfan imposible la realizaci6n del ideal del municipio como celula de la vida democrMica de la comunidad.
Dentro de esa linea de reformas polfticas, la segunda iniciativa fue aprobada a fines de 1986 por el Congreso de la
Uni6n. Esta iniciativa se refiri6 a los Articulos 65, 66 y 69
constitucionales que rigen la actividad legislativa.26 El prop6sito central de esta segunda reforma fue el de acortar el
tiempo entre la elecci6n Uulio) y Ia toma de posesi6n de Ios
presidentes de la Republica (diciembre), para evitar Ias incertidumbres politicas y econ6micas que acarreaba tan largo
periodo de transici6n. Ademas, estableci6 celebrar la elecci6n
para presidente de la Republica e integrantes del Congreso de
Ia Uni6n en agosto, instalar la legislatura federal correspondiente -ambas camaras- en noviembre y trasladar el informe presidencial al primero de este ultimo mes en Iugar de
septiembre. En consecuencia fue necesario tambien modificar el numero y extensi6n de los periodos ordinarios de sesiones del Congreso de la Uni6n. Si antes el periodo ordinario
duraba cuatro meses (de septiembre a diciembre), con la reforma pasaron a ser dos: uno del primero de noviembre al31
De la Madrid, 1988, pp. 39-46.
Presidencia de la Republica. Unidad de la Cr6nica Presidencial,
pp. 103-105.
25
26

1987,

de diciembre y otro dellS de abril aIlS de julio, en total cinco meses, con 10 cual se amplio en un mes el tiempo de trabajo efectivo del Congreso.
Finalmente, entre noviembre y diciembre de 1986 el Congreso de la Union aprobo una serie de reformas constitucionales y toda una nueva ley electoral, que sustituyo a la de
1978, para redondear 10 que la Secretada de Gobemacion
llamo la renovacion polftica. Este paquete legislativo introdujo
varias novedades. Entre las mas importantes destacaron:
incrementar el numero de diputados plurinominales de 100 a
200, conservando en 300 el numero de los diputados uninominales, y renovar el Senado por mitades cada tres afios, como
se habia dispuesto originalmente en la Constitucion de 1917
en lugar de la totalidad cada seis afios como se reformo du~
rante el Maximato. Un elemento importante fue que, a diferencia de la ley electoral anterior, ahora el partido mayoritario
participaba en la distribucion de diputados proporcionales en
la camara baja, aunque con la limitacion de no pasar de 350
curules, 10 que equivalia al 70% de los asientos. Otras novedades fueron la creacion del Tribunal de 10 Contencioso Electonil, que sustituyo las competencias que en esta materia
habfa otorgado a la Suprema Corte de lusticia la ley anterior,
y una serie de disposiciones para dar mayor participacion a
los partidos y a la sociedad en los organismos electorales y en
el proceso de preparacion de las e1ecciones, asi como la
creacion de la Asamblea de Representantes del Distrito Fede27 D
.
ra 1.
e paso aparecleron, en germen, temas que sedan debatidos ampliamente en posteriores reformas electorales: el
sentido de la eleccion mayoritaria y la proporcional; la gobernabilidad en la camara baja; el significado de la autocalificacion en relacion con 10 contencioso electoral, y el papel de la
participacion del Estado junto a la sociedad y los partidos en
el proceso electoral.
En estos afios cruciales por el desajuste entre las esferas
economica, polftica y social, el punta vulnerablefue eJ PRI, el
partido del gobiemo, que se encontro paralizado politicamente. Atrapado en los resquicios de la transicion economica
27 Presidencia
de la Republica. Unidad de fa Cr6nica pJ'esidencial 1987
pp. 712-718; De la Madrid, 1988, pp. 135-138; Secretaria de Gober~aci6n'
1987, passim.
'

fue objeto de la accion paralizante de los intereses partidistas


creados y de la presion corporativa para no cambiar. Es probable que el presidente de la Republica no hubiera querido,
en momentos delicados, abrir frentes innecesarios, y menos
en eI terreno polftico partidista. Quiza pueda argiiirse que era
muy dificil, por no decir imposible, procurar nuevas bases de
apoyo politico durante las primeras etapas de un viraje tan
radical como el que se inicio en 1983, cuando solo habfa costos politicos que pagar. Pero aun asi fue un hecho que el PRI
no se embarco en proyectos innovadores de accion politica,
divulcracion y convencimiento con vistas a compensar la erosion que trajeron consigo la austeridad y la inflacion, asi como las criticas que provinieron de diversos sectores, incluso
de las filas del propio partido. AI contrario, el PRI se dedico a
flexionar los musculos en las actividades tradicionales,
propias para tiempos menos borrascosos y controvertidos.28
Hay que sefialar, sin embargo, que entre 1982 y 1988 el PRI no
perdio ninguna eleccion para gobernador, aunque la oposicion continuo ganando espacios en las legislaturas de los
estados y en los ayuntamientos.
Las elecciones presidenciales de 1988 no fueron, como se
ha querido afirmar con evidente intencion politica, un parteaguas historico y repentino. Bien visto, ese evento represento
la catalisis de tres tendencias muy claras, sin ninguna de las
cuales hubiera sido posible la aha votacion que recibieron los
candidatos de la oposicion a la Presidencia de la Republica.
La primera tendencia se refiere al temperamento electoral de
la poblacion en aquel momento, irritada por los costos que
habia tenido que pagar por los ajustes y politicas orientadas a
sortear la profunda crisis economica por la que transitaban eI
Estado y el pais. Se ha afirmado que el efecto mas con tundente de la crisis se encuentra en la reduccion del ingreso real
de los trabajadores asalariados y de otros grupos de ingresos
fijos, par 10 cual resulto muy alto el costa social que pagaron
los sectores de la clase media para abajo.29 Al respecto cabe
una aclaracion. Estudios con una base empirica y un aparato
analitico mas completo han encontrado que el impacto social
<=:>

28 ICAP,
1987, passim. Vease especialmente el ciclo de conferencias
li'Ladas el 7 y 8 de noviembre de 1985, en ICAP, 1987, pp. 461-543.
29 Loaezaetal.,
1987,p.56.

rea-

de la crisis fue menor de 10 que se pensaba.30 Y el aserto se


f-tmdamenta, entre otras evidencias, en el hecho de que la disminuci6n en el consumo per capita fue considerablemente
menor a la reducci6n en los salarios. La (mica forma de explicar esa diferencia es que las familias encontraron formas
para aumentar el monto y las fuentes de sus ingresos, a traves
del empleo multiple 0 la economia informal. Asi, pues, el
descontento social que se manifiesta en las elecciones de
1988 no fue motivado por incrementos radicales de la miseria, como quieren verlo algunos, sino producto de la frustraci6n de las expectativas, personales y familiares, de los trabajadores asalariados. El PRI se enfrent6 a un electorado
moles to y dispuesto -como en 1940, 1945 y 1952- a mandar
un mensaje por la via electoral, y a darle una lecci6n al gobierno y al partido.
La segunda tendencia que coincidi6 en esa catalisis de 1988
se refiri6 a las elites politicas, en particular alas priistas. El
fracaso del proyecto estatista provoc6 el desplazamiento de
un grupo de politicos de las altas esferas de influencia a los
circulos de espera de las embajadas 0 los puestos menores en
comisiones sin facultades. Con el liderazgo de Cuahutemoc
Cardenas, Porfirio Mufioz Ledo y Rodolfo Gonzalez Guevara,
este grupo vio, en la reacci6n social que provocaban las medidas de ajuste y en el descontento de algunos cuadros priistas
por la creciente tecnificaci6n y tecnocratizaci6n de ambitos
enteros del poder publico, la oportunidad para apoderarse del
PRI y de los mecanismos de sucesi6n, mediante la formaci6n
de una corriente democratica dentro del partido. Aprovechando las medidas tomadas por el gobierno, apelaron de
inmediato al proyecto estatista en crisis, y se autopostularon
sus salvadores y continuadores. Desde el inicio, esta corriente
no fue mas que el intento de un grupo de priistas desplazados
por regresar a la arena politica imponiendo sus condiciones.31
Acogiendose alas disposiciones estatutarias que garantizan la
libre discusi6n interna en el PRI, este grupo estuvo a punto de
lograr el control del aparato partidista de los estados. En sus
giras a provincia, como aparentaban con tar con el apoyo del
30
31

Lustig, 1993, pp. 236-238.


Rubio, 1992, pp. 82-86.

Comite Ejecutivo Nacional, lograron nutridas asistencias de


priistas de buena fe, en reuniones que se realizaban al margen de las autoridades partidarias locales. Hay que decir que
el CEN del PRI subestim6 al principio tanto las intenciones
como la eficacia de la estrategia implicita en el proceder de la
Corriente Democratica. Cuando esta se hizo evidente y crecieron la protestas de los mandos locales, el presidente del
partido decidi6 cortar por 10 sano, enviando un claro mensaje
al aparato del partido en el pais en el sentido de que la Corriente Democratica no contaba con el apoyo del CEN.32 Acto
seguido, los cuadros priistas dejaron de asistir alas reuniones
de la Corriente Democratica en los estados, los campos se
deslindaron y a los dirigentes de esta s610 les qued6 argiiir
que habian sido expulsados.
La tercera tendencia que confluy6 para configurar los eventos electorales de 1988, se ubic6 dentro de la izquierda politica mexicana.33 El Partido Comunista Mexicano habia abandonado su ideologia revolucionaria a fines de los afios setenta
para arrostrar la tarea de unificar a la izquierda y tratar de
participar en el poder legislativo. En esta rapida evoluci6n
tuvo mucho que hacer, como causa precipitante, la reforma
electoral de 1978 que permiti6 al PCM, en alianza con otras
fuerzas de izquierda, colocar a sus primeros diputados en la
camara baja del Congreso de la Uni6n. El Partido Socialista
Unificado de Mexico (PSUM) y el Partido Mexicano Socialista
(PMS) fueron tramos de esta evoluci6n unificadora, de exito
relativo. Otra circunstancia fue la desaparici6n de la izquierda radical de los afios sesenta, tanto en su expresi6n estudiantil como guerrillera, a la cual se ha hecho referencia en
capitulo anterior. Mas importante aun fue la evolucion del
trotskismo, de origen eminentemente universitario, que pudo
superar su fraccionalismo para conformar una organizaci6n
partidista, el Partido Revolucionario de los Trabajadores (PRT),
que tambien logr6 con tar con diputados federales. A todo ello
32 Al c1ausurar la XIII Asamblea Nacional del PRI, en donde tuvieron oportunidad de ventilarse las posiciones de la Corriente DemocrMica y fueron rechazadas, Jorge de la Vega, presidente del CEN, dijo: "Desde esta gran Asamblea
decimos a todos los que de aqui en adelante no quieran respetar la voluntad
de la inmensa mayoria de los priistas, que renuncien a nuestro Partido y que
busquen su afiliaci6n en otras organizaciones politicas." !CAP, 1988, p. 375.
33 Dominguez Michael, 1982, pp. 27-32.

hay que agregar que esas evoluciones no agotaron el territorio de la izquierda, pues el decenio que corre entre 1978 y
1988 fue una epoca especial mente generosa en la producci6n
de movimientos disidentes, apartidistas y masivos entre los
sindicatos y campesinos, generalmente encabezados por exponentes de la izquierda grupuscular universitaria. Por ultimo, la transformaci6n de Cuauhtemoc Cardenas de oscuro
politico prifsta en caudillo providencial al influjo de su apellido, equidistante de partidos y clases politicas, cautiv6 transitoriamente la imaginaci6n de un electorado irritado por los
ajustes econ6micos.
Estas tres tendencias -irritaci6n popular, escisi6n prifsta y
confluencias de la izquierda lidereada por un personaje que
se presentaba como salvador nacionalal amalgamarse
crearon el caldo de cultivo de unas elecciones sumamente
dificiles para el PRI, a la vez que proyectaron las expectativas
de todo un sector del espectro politico a alturas insospechadas: la posibilidad casi inmediata de hacerse del poder, si
no vfa las elecciones, sf mediante movilizaciones populares y
bloqueos en la Camara de Diputados. Los resultados oficiales
finales otorgaron 50.4% al candidato a la presidencia del PRI,
32 al del FDN Y 17.1 al del PAN. Por primera vez en la historia
politica contemponinea, una escisi6n del partido mayoritario
alcanz6 cerca de un tercio de la votaci6n, buena parte de ella
gracias a la asistencia y consejos de antiguos peritos electorales del PRI que se pasaron al campo cardenista. La Camara
de Diputados qued6 compuesta de tal forma que la bancada
del PRI habria de enfrentar problemas de gobernabilidad al
contar apenas con el 51 % de las curules, 10 que signific6 que
las reformas constitucionales, por ejemplo, tuvieron que sujetarse a negociaci6n interpartidista a fin de lograr la mayorfa
calificada que exige la Constituci6n.
Las elecciones de 1988 dejaron una secuela que impact6 al
sistema politico mexicano en tres niveles. El primero se
refiere al electorado; el segundo al sistema de partidos y el
tercero al papel del legislativo, en particular la Camara de
Diputados. Las elecciones presidenciales de ese ano pusieron
de manifiesto, mas que cualquiera otra elecci6n anterior, la
existencia de un electorado mas evolucionado de 10 que se
pensaba. En 1963, Gabriel Almond and Sidney Verba publi-

caron los resultados de una encuesta sobre actitudes politicas


realizada en cinco paises, cuatro de ellos industrializados Y
uno en vias de desarrollo, Mexico. Fue tipico de parte de la
politologia estadounidense de los anos sesenta bus car elementos societales, como se decia en la epoca, que apoyaran la
manutenci6n de la democracia. El estudio concluy6 que mientras Estados Unidos y Gran Bretana contaban con elementos
subjetivos de parte de la ciudadania que apoyaban a la existencia de fines y procesos democraticos en esas sociedades,
no era tan claro para la entonces Alemania Federal, Italia y
Mexico.34Pero el caso que mas desconcert6 a los autores rue
este ultimo pais, en el cual encontraron una profunda inconsistencia entre la escasa importancia que los encuestados
mexicanos otorgaban al impacto de las acciones y politicas
del gobierno sobre sus expectativas y deseos personales, a la
vez que manifestaban un alto grado de orgullo por el sistema
politico, mas alto incluso que entre los italianos y los alemanes. El orgullo de los mexican os por su sistema politico,
segun la encuesta de Almond y Verba, se manifestaba concretamente por la Revoluci6n Mexicana y la Presidencia de la
Repllblica. Por ello, los autores afirmaron que el patr6n de
cultura civica para Mexico se conformaba de dos elementos,
alienaci6n frente al sistema pero aspiraciones muy altas para
la participaci6n politica. La socializaci6n de la ciudadania
por varias decadas de ideologia revolucionaria que habfa
puesto el enfasis en la participaci6n politica, razonaron los
autores, explicaba la inconsistencia. Pero la parte central de
las conclusiones residi6 en la prognosis que hicieron los autores. Segun ellos, el mexicano denotaba tan altas tendencias
a la participaci6n po}ftica, que esta habria de irrumpir en un
futuro incierto pero fatal.
Hay que agregar, sin embargo, que la encuesta que realizaron en Mexico Almond y Verba padeci6 de una desviaci6n
respecto de las que llevaron a cabo en los otros paises, pues
por "razones tecnicas y de costo" se limit6 a ciudades mayores de 10 mil habitantes; aun asi, los resultados perfilaban
claramente las potencialidades de un electorado (urbano) proclive hacia una mayor participaci6n.35 Veinticinco anos deset aI., 1966, pp. 415 Y 55.
Ibid., p. 509.

34 Almond
35

pues -gracias a Ios impactos de la educaci6n publica, siempre creciente en cobertura y alcance, y al arribo de nutridas
generaciones nuevas de ciudadanos producto del crecimiento
demognifico de Ios aiios sesenta y setenta- el electorado con
aspiraciones participativas efectivamente irrumpiria mediante
un voto de protesta en las elecciones de 1988, aguijoneado por
Ias consecuencias inmediatas de las politicas de transici6n diseiiadas para salir de una crisis econ6mica.
Si bien se carece de encuestas posteriores que hubieran
hecho un seguimiento a Proposici6n tan interesante como Ia
sugerida por Almond y Verba, se cuenta sin embargo con
algunos estudios academicos en tomo a cuestiones especificas, que apoyan la idea de que Mexico cuenta en Ios anos no~enta con un ~Iectorado mucho mas atento, precavido y selectIVO,que aquel manipulable y adocenado que tanto denuncia
la oposici6n.36 Para las elecciones de 1991, cuando ya habian
debutado en Mexico las encuestas politicas y proliferaban
despachos especializados para realizarlas, la empresa estadounidense Gallup realiz6 una encuesta a la salida de las
casillas (exit poll) por encargo de Televisa que nos ofreci6 el
primer esbozo del perfil del electorado mexicano.
De acuerdo con Ia encuesta de Gallup, y contradiciendo
~ultiples.mitos, se observ6 una alta fidelidad en el voto (49%)
l~~ependlentemente del partido, en tanto que una alta proporCIOndel electorado se decidia en la semana previa alas elecciones (24%). Pero 10 mas sorprendente fueron 10s resultados
para el PRI. De acuerdo con la encuesta, en las elecciones de
1991las mujeres votaron mas que los hombres por el PRI (66 y
60% respectivamente), al igual que los j6venes (60% de los
elec.t?res entre los 18 y 24 anos de edad),37 Por tipo de ocupaclOn, el PRI obtuvo la mayoria de votos entre bur6cratas
(63%), electores con negocio propio (60%), las amas de casa
~L

'.

as prlll;eras encuestas meXlCanas las realJzo la revista Tiempo a partir


de 19~2, a ralz de In poslble participacion de Mexico en la segunda GuelTa
MU~dlaJ. En el mundo academico sobresalen en las ultimas dos decadas las
reahzadas por Segovia, 1975, sobre la socializacion politica de 10s ninos;
Coleman, 1972, en torno a la opinion en la ciudad de Mexico sobre procesos
elector~es, y Cornehus, 1980, sobre los inmigrantes a la ciudad de Mexico y
sus actJtudes ante la polftica.
37

ara un ana
pp.24-27.

"'"

ISIS

mas completo

de la encuesta,

vease Medina,

1991,

(68%) y el sector privado (53%). Entre los estudi~ntes el PRI se


II v6 una buena porci6n de los votos (49%), segUldo por el PAN
(;2%). EI hecho de que el PRD s6Io Iogr6 8% entre ,Ios estudiantes, denota que el estudiantado presenta: al rev~s de geraciones anteriores, una aversi6n a los partldos ublcados en
ne terreno tradicional de la izquierda. En eI ana'I"ISISpor secel
tares, el PRl logr6 atraer la mayor parte de los votos del sector
agropecuario (74%) y se des~mpeii6 adec~adame.nte e~tre la
pablaci6n dedicada al comerclO (5.6%)y la mdustna.\51 Yo). De
igual manera, si bien el PRl se atraJo ~?a bu~na porCIOndel vot de los estratos j6venes de la poblaclOn (60 Yo entre Ios de 18 y
2~ asi como 59% entre Ios de 25 y 29), la votaci6n a su favor se
in~rementaba con la edad (62%, en el rango de Ios 30 a Ios 39;
65%, de Ios 40 a Ios 54, y 64%, entre Ios mayores de 55 aiios).
De estos datos y del ambiente en que se celebraron las elecciones de 1991, se puede explicar Ia votaci6n a favor del ~RI,
que alcanz6 el 63% de la total, un repunte de 13 puntos arrIba
de Ios obtenidos en 1988. En Ia medida que en el pais se ha
conformado un electorado sensible a los efectos de Ias polit~cas de cambio, este reaccion6 favorable mente a Ias expe~tatIvas planteadas por ese partido. EI PRI cont6 en esas elecclOnes
con un voto fiel que se expres6 en el campo y entre los
votantes de mayor edad, pero a la vez obtuvo el.voto de.ot~os
sectores de Ia poblaci6n motivados por el camblO economlCO
y social. Se trat6 de un voto depositado a favor del PRl para
que se continuara con las politicas s.~ciales ~ ~l pr~yecto de
crecimiento econ6mico. Una concluslOn provIsIOnal. Hamar a
los partidos politicos a la prudencia y a la cautela; pues, contrario a 10que se pensaba anteriormente, ac.tualmente e.lele~torado es menos susceptible a manipulaclOnes y esta mas
atento a los resultados concretos de las politicas gubernamentales, alas ofertas polfticas y al perfil de los candidatos.
Sin embargo, a partir de las elecciones de 1991, las en~uestas
se han convertido en un terna de primordial importanCla, tanto para el gobiemo como para todos los partidos. Saber de
antemano c6mo van las tendencias al voto para poder adecuar la estrategia partidista, se convierte cada vez con mayor
[uerza en un requisito esencial para la acci6n politica.38

Como efecto a mas largo plazo, las elecciones de 1988


vinieron a afectar al sistema de partidos en Mexico. La 16gica
que habia sustentado alas leyes electorales, particularmente
a partir de la de 1977, fue la de facilitar el multipartidismo,
rebajando los requisitos a cumplir pOl' los partidos politicos
para poder con tar con el registro legal necesario para participar en las elecciones federales. Asi, en los comicios de 1979
participaron siete partidos; nueve en 1982 y 1985; ocho e~
1988, y 10 en 1991. Sin embargo, las tendencias de la votaci6n pOl'los partidos pequenos -entre otros el PRT, el PDM, el
PPS y el PARMse han visto cada vez mas disminuidas. Las
elecciones de 1988 demostraron que la alianza de los pequenos, expresada entonces en el FDN, podian rendir buenos
resultados electorales, pero mas importante es que en el fondo hay tres corrientes de opini6n politica en el electorado,
que coinciden con las tres grandes divisiones tradicionales de
cualquier espectro politico: izquierda, centro y derecha. Y
esta es una tendencia que puede consolidarse, pues en las
reformas electorales de 1990 y de 1993 no faltaron voces que
abogaron pOl' un aumento en los requisitos para formal' y registrar partidos a fin de reducir su numero.
Las elecciones de 1988 tambien afectaron al poder legislativo, en particular a la Camara de Diputados, en 10que se refiri6
a procedimientos intemos y a su papel en el entramado politico de Mexico. Tradicionalmente, ellegislativo dedica gran parte de sus labores a refrendar las iniciativas del presidente de la
Republica, como consecuencia de la posici6n hegem6nica que
en ese poder detentaba el partido en el gobiemo. La presencia
creciente de la oposici6n a partir de 1979, como puede verse
en el Cuadro I, se acentu6 dramaticamente a raiz de las elecciones federales de 1988, cuando en conjunto alcanz6 el 49%
de las curules. Esta situaci6n, nunca vista hasta entonces fue
correctamente valorada pOl'las oposiciones y tuvo serias ~onsecuencias para el quehacer legislativo de la camara baja.
El primer efecto fue la necesidad sentida poria bancada del
PRI de establecer alianzas con alguna de las otras fracciones
parlamentarias, situaci6n que no se presentaba desde los
inciertos y broncos tiempos de la creaci6n de bloques en los
anos veinte, antes de la creaci6n del Partido Nacional Revolucionario. La ocasi6n de realizar tal alianza se present6 con el

que para entonces habia desechado las movilizacior:es


violentas en defensa del voto. El PAN valor6 las circunstanClas
vio en ellas la oportunidad para crecer y afirmarse como
~artido, via las negociaciones con el PRI. Ello Ie ha perm~tido
avanzar electoralmente, al grado de gobernar, v~a alcaldl~s 0
gobernaturas, a cerca de nueve millones d~ meXlcanos, mlentras que el PRD gobiema a menos de dos millones.
.
EI PRD se qued6 al margen del juego de alianzas al asu~~llr
una actitud beligerante y maximalista en toda elecclOn,
tachandolas de fraudulentas si no las ganaba. En consecuencia la alianza coyuntural del PRI con el PAN se convirti6, en los
he~hos, en permanente pues se prolong6 incluso hasta la
camara electa en 1991, donde el PRI obtuvo una holgada mavoria. Fue sintom<itico de esta nueva situaci6n, la busqueda
de alianzas para establecer asensos mas amplios y evitar la
inculpaci6n de "mayoriteo", palabra, de ~~ciente cuno, ~~e
connotaba la imposici6n de la mayona prusta en la votaclOn
de una iniciativa sin negociaci6n previa ni alianza con otra
fracci6n parlamentaria. Tanto la reforma politica de. 1~~O
como la de 1993 salieron adelante mediante la negoClaclOn

PAN

con el PAN.
Estan en curso propuestas de reforma politica para la legislaci6n electoral federal y el regimen del Distrito Federal.
Independientemente de sus modalidad~s, impor~~ desta~~r
que son el resultado de intereses Y preslOnes de elites pOhtlcas partidistas Y no de una demanda popu.lar generalizada.
Las serie de reform as que arrancan a partir de 1985 -que
introdujeron la profesionalizaci6n de los funcionarios el~ctorales; la depuraci6n del padr6n primero y la fotocr,ed~nClalizaci6n despues, y ampliaciones al financiamiento pubhc~ de
los partidos politicos y a su representaci6n, en todos l~s mv~les de la estructura organica electoral-, ponen en eVldenCla
el interes del PRI y del PAN por lograr elecciones limpias y
transparentes; el primero para reforzar la legitimidad de los
futuros procesos electorales y el segundo porque es par~e fundamental de su plataforma desde 1939. No es e~caso, Sir: embargo, del PRD, que prefiere la via de las preslOnes a fin de
negociar la desobediencia.

De las reformas para el cambio estructural hay dos que afectan profundamente la relaci6n del Estado, no con las elites
econ6mica y politica, sino con grandes segmentos de la poblaci6n del pais. Una se refiere alas reformas al marco juridico que norma el ambito ejidal; la otra, la que se refiere a los
cambios en las disposiciones que regulan la esfera religiosa.
En sus origenes, como qued6 explicado en los primeros
capitulos de este libro, el reparto de tierras tuvo implicaciones de seguridad militar; y con el tiempo el reparto agrario se
convirti6 en un imperativo politico, hasta culminar en una
alianza entre el Estado y el campesino. Alianza que en 10
politico se expres6 a traves del partido, y en 10 agrario via el
Departamento de Asuntos Agrarios y Colonizaci6n (luego
Secretaria de la Reforma Agraria). El cementa de esta alianza
fue la definici6n de la propiedad agraria; si bien se reconoci6
siempre el derecho privado a la propiedad rural (llamada
pequefia propiedad para contrastarla con el prohibidisimo
]atifundio), a su ]ado coexistieron las modalidades ejidal y
comunal con el derecho de los campesinos a usufructuar las
tierras adjudicadas, pero conservando e] Estado la nuda
propiedad. Los campesinos ubicados en e] ambito social de ]a
economia rural quedaron asi sujetos a indicaciones precisas
por parte del Estado de 10que debfan de producir, a que precios y con cuales alicientes crediticios de la banca oficial
especializada. Este esquema alcanz6 su perfecci6n juridica en
el gobiemo del presidente Echeverria, poco antes de que
empezaran las crisis que han contribuido a configurar el nuevo perfil nacional. Desde siempre tal arreglo fue criticado por
la oposici6n por garantizar, en su concepto, un control politico y electoral injustos y antidemocraticos, adem as de esquemas que propiciaban la ineficiencia en la producci6n.
Con el desarrollo estabilizador, una de cuyas prioridades
fue e] alien to a la industria que sustituia importaciones, al
campo se Ie asign6 la tarea de proveer materias primas,
divisas y alimentos baratos para el consumo interno. Se inici6 asi 10que se ha dado en Hamar el sesgo antiagricola de la
politica macroecon6mica.39 Durante mas de 30 afios la eco39

Gordillo, 1992, pp. 95-96.

nomia agri.cola se vio debilitada al subs~~ia~la exp~n~i6n de


la industria Y de los servicios. La 0pClOn mdustnahza~ora
eptada como dogma a partir de los afios cuarenta ahero los
aC
patrones de producci6n del c~mpo, en la .n::ed'd
I a que aument61a demanda de materias pnmas Yde dIVlsaspor el resto de
la economia, y ademas estableci6 como verdad demos~ra~a,
siguiendo los patrones hist6ricos de crecimiento economlCO
de los paises industrializados, que el campo estaba .para re.ducir su mana de obra y canalizar el excedente a la mdus~r~~y
los servicios sitos en las urbes. Sobra decir que :al VISlO~,
extra16gicamente imitada, impidi6 durante decemos conSIderar al sector agropecuario como generador de empleos
para ocupar sus propios excedentes de mano. ~e obra. Pero
por otra parte los sectores industrial y de servIclOSno fueron
10 eocaces que suponia la teoria para dade empleo a los
desplazados del campo: en el decenio de 1940 a 1950, esos
sectores incorporaron el 36% del incremento natur~~ de ~~
poblaci6n agricola; en el decenio siguiente la.propo~clOn ba]o
al 28%.40 Las propuestas en tomo alas agromdustnas qU,e.se
generaron a partir de los setenta, bajo el influjo de la POh~IC~
agrarista del presidente Echeverria, fueron ap.~nas una debll
referencia a esa posibilidad de autogeneraclOn de emp.l~o
pero siempre dentro del esquema tradicional de la relaclOn
del campesino con el Estado. Junto a una elevada tasa de.crecimiento demografico, el resultado de todo ell~ fue.~a mlg:aci6n intema alas urbes y la consiguiente margmaclOn socIal,
y la emigraci6n a los Estados Unidos. Durante muchos a~?s
las migraciones se vieron como valvula de.escape a la p~eslOn
dentro del sector agricola; pero con el tlempo se Hego a la
conclusi6n de que, ante las crisis y el regreso eventual d~ los
migrantes a su lugar de origen, se recrudedan los conflictos

4\
motivados por la lucha por 1a tIerra.
..
,
Aun asi entre 1940 y 1965 el sector agropecuano conoclO
un crecim'iento sostenido, por encima de la tasa de incremento demograoco. Sin embargo, a partir de 1965, como consecuencia del papel que Ie rue atribuido dentro del modelo
estatista y la pauta de crecimiento hacia adentro, el sector
Reyes Osorio el aI., 1971, p. 36.
Vease el debate sobre el campo
noviembre de 1992, XV:179, pp. 39-48.
40
4\

mexicano

reproducido

en Nexos,

agropecuario empezo a denotar una clara perdida de dinamismo. Y los desequilibrios y contradicciones empezaron a
hacerse cada vez mas evidentes, sobre todo en el decenio de
los setenta. La tendencia se agravo posteriormente ante el
impacto de las crisis economicas y las austeridades dictadas
para sortearlas, que impidieron que las polfticas especfficamente destinadas a recuperar la productividad agricola tuvieran exito (como el Sistema Alimentario Mexicano), de tal
suerte que para 1992 la economia del sector agropecuario fue
la unica que arrojaba un PIE per capita inferior al de 1965.42
Pear aun fue la evidente incapacidad del sector agropecuario
en los ultimos aiios para proveer la alimentacion basica de la
mayorfa de la poblacion. Asi, por ejemplo, entre 1985 y 1988,
el valor de la produccion de granos basicos -maiz, frijol y
arroz- cayo en 10%, en tanto que el coeficiente de importaciones ha llegado al 25% de la oferta agropecuaria.43
Asi las casas, se elaboro un proyecto de modernizacion del
campo que parte de la premisa de que el desarrollo rural ha
de basarse en la libertad del productor, razon por la cual se
reformo el articulo 27 constitucional con el fin de autorizar la
titulacion en propiedad de las parcelas, si asi 10 quieren la mayorfa de los miembros del ejido. La intencion fue la de poner
en marcha un proyecto de desarrollo a 10 largo de tres vertientes. La primera y la mas importante consiste en la libertad que otorga alas productores para intentar diversas formas de organizacion y asociacion productivas acordes alas
caracterfsticas de las regiones y productos a producir. Las
dos restantes se refieren alas reformas en las dependencias
gubernamentales dedicadas al campo para convertirlas en
agencias de desarrollo, y el diseiio de politicas y programas
diferenciados por producto, tipo de productor y por region.44
Las nuevas tendencias se orientan a alentar la iniciativa individual y grupal en el campo, dejando al arbitrio de los interesados decidir sabre la naturaleza colectiva a individual de la
tierra que detentan; abrirle al campesino el camino alas virtudes (y los vicios) del mercado; acabar can el paternalismo
42 Vease"intervenci6n
de Luis Tellez en eI debate "c:Es 0 no viable el campo
mexlcano? ,en Nexos, novlembre de 1992, pp. 35-48.
43 Gordillo, 1992. pp. 95-98.
44 Ibid., pp. 83,119-121.

ejercido en el ambito por el Estado, racionalizando los subsidios al campo y su intervencion en la economia agricola.
Todo ello inscrito dentro de la tendencia mas general del
cambio estructural, vigente desde 1983 pero acentuada a partir de 1989.
En cuanto a la privatizacion del ejido solo queda esperar
que se cumplan los mejores calculos y expectativas de quienes diseiiaron tal politica, y que los campesinos encuentren
en la parcela titulada en propiedad aliciente adicional para
arraigarse en el campo. El sector agricola es un ambito en
que aun no se resuelven multitud de aspectos pendientes
involucrados en las reformas que se Ie han aplicado. Sin embargo, con 10 avanzado hasta ahora es posible vislumbrar
algunas de las implicaciones polfticas inmediatas e importantes. De entrada, es obvio, los mecanismos tradicionales de
control politico y electoral que se ejercfan a traves de las
organizaciones campesinas y las autoridades ejidales perderan eficacia y funcionalidad. Aquella idea, profundamente
arraigada en la mentalidad campesina, de una alianza entre
ellos y el Estado se vera necesariamente afectada en la medida que se implanten con amplitud los mecanismos de mercado en el ambito ejidal. En consecuencia, el PRI se vera obligado
a buscar nuevas formas de accion politica y de proselitismo
para una zona social que antes era terre no seguro; en cambio
para los demas partidos se abre todo un nuevo ambito de
accion previamente vedado. Queda por ver tambien los efectos hacia la especulacion con tierras, principalmente en los
margenes urbanos y zonas turfsticas; y si el numero de enajenaciones no lleva a otra oleada, ahora incrementada, de
migraciones, en tanto la productividad del sector alcanza los
niveles como para convertirse en creador neto de empleos. De
10 contrario seremos testigos del ingreso alas urbes de flujos
de inmigrantes mas gran des y nutridos que los decenios del
paternalismo estatal en el campo, amen de que veremos descender el numero de cultivadores de los granos que constituyen la dieta basica de los habitantes de este pais. Pero no
cabe duda de que de todos los cambios estructurales, este es
no solo el mas dramatico sino el que cambiara radical mente
la faz de la nacion.
Otro terreno novedoso de la relacion entre Estado y socie-

dad es el religioso. Las reformas en esta materia causaron


menos expectaci6n entre la poblaci6n de la esperada. Si bien
no habia una presi6n popular por reformar los articulos constitucionales que regulan la actividad religiosa, la jerarquia de
la Iglesia cat61ica sf habia presionado insinuando otorgar su
apoyo a partidos de oposici6n en caso de que el gobiemo no
accediera a reconocerles 10 que consideraban sus derechos.
Hay que recordar que no s610 el PAN apoyaba esta actitud;
tam bien el PRD se habia declarado a favor de los derechos
politicos del clero cuando la Iglesia cat6lica embestia con creciente exito contra el regimen comunista de Polonia. No fue
pues una demand a popular; incluso la propia Conferencia
Episcopal Mexicana, de la cual parti6 la propuesta del reconocimiento jurfdico de la Iglesia cat6lica y de la reforma al
Articulo 130 constitucional, quiso mantener negociaciones
reservadas con el gobierno. Sin embargo, no obstante los
avances en la materia, la jerarquia pareci6 aceptar los detalles
de la reforma con ciertas reservas, que no quedaron planteadas explicitamente porque estaba pendiente el restablecimiento de relaciones diplomaticas entre Mexico y El Vaticano. La actitud de la jerarquia cat6lica, sin embargo, es de
una beligerancia contenida, en espera de un momenta propicio para empujar cambios a una reforma que consideran
incompleta. Los analistas de las cuestiones religiosas han podido comprobar que la Iglesia cat61ica mexicana tiene un
lugar especial en la estrategia del Vaticano en su cruzada latinoamericana de reconquista espritual y de combate a la teologia de la liberaci6n. La jerarquia, en consecuencia, quiere
alcanzar mayores grados de influencia social a fin de consolidar en Mexico una base de acci6n evangelica continental.
Y con ello ponen a prueba los limites de la acci6n secular del
Estado y de la propia sociedad en diversos terrenos, que
habnin de convertirse en zonas de fricci6n a futuro. Estos terrenos son 10politico-electoral, pues hay obispos que consideran parte de la misi6n evangelica la intervenci6n de la Iglesia
en esas materias; la educaci6n, particularmente la enseiianza
laica en la educaci6n que imparte el Estado; ademas de la
planeaci6n familiar, el aborto y las campaiias de salud preventiva en torno al SIDA. Aunque esta por verse cual va a ser el
impacto en la sociedad mexicana, impacto que puede afectar

su relaci6n con un Estado laico como el nuestro, es un hecho


que hay encuestas que demuestran la existencia de 10 que se
ha dado por Hamar el "juarismo guadalupano": se aprueba
abrumadoramente el reconocimiento de la Iglesia cat6lica
pero igualmente se esta en contra de que sus minist:o.s se
inmiscuyan en politica, e incluso se rechaza la normatlvldad
eclesiastica en planificaci6n familiar, educaci6n y salubridad
publicas.45Aun queda mucho por ver, pero hay ~ue confiar en
que el mexicano por 10 general (con sus excepClOnes,algunas
notables) rechaza la confusi6n de los ambitos terrenal y
espiritual.

45 De acuerdo con la encuesta realizada en abril de 1991 par una revista


especializada, el 63.6% aprobaba la separaci6n Iglesia-Estado, el 72.10%
rechazaba la participaci6n de la Iglesia en politica. el 74% se declaraba en
contra de la normatividad sobre planeaci6n familiar, y el 70.6%, no aceptaba su injerencia en materias de salubridad publica. Este pais, junio de 1991,
num. 3, p. 3.