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DEMOCRACIA

Dinero oscuro en la poltica


LA IDEA EN BREVE
El dinero que aportan los miembros de los partidos
polticos es una fuente de ingreso cada vez menor.
Esto, sumado a los altos costos de la actividad poltica,
genera que los aportes del sector privado y del Estado
cobren mayor importancia para los partidos.
En el Per, el financiamiento de los partidos viene
fundamentalmente de empresas privadas. El escenario
ideal es que un partido reciba pequeos montos de
dinero de parte de muchos donantes para evitar la
infiltracin de grandes intereses particulares.
La entrega de dinero del Estado a los partidos est
previsto por ley; sin embargo, el MEF no ha dispuesto
los recursos necesarios para este fin (S/. 60 millones
aprox. entre 2012-2016).
La debilidad de los partidos los hace vulnerables a la
penetracin de dinero ilcito. Segn el Instituto Integra-

cin, el 22% de peruanos cree que los partidos son


financiados por actividades ilcitas.
Cada partido est obligado a reportar sus ingresos y
gastos; sin embargo, no todos lo hacen. En las Elecciones Generales del 2011, 5 de 13 partidos no rindieron
cuentas.
Las sanciones ante faltas en la rendicin de cuentas
son netamente econmicas, no existe sancin poltica.
Adems, si algn partido no rinde cuentas slo pierde
el aporte de dinero del Estado (que en la prctica no se
entrega).
La naturaleza econmica de las sanciones es insuficiente para hacer frente al problema del dinero ilcito
en los partidos polticos. Las sanciones polticas no son
contempladas en la ley peruana, sin embargo gran
parte de la poblacin las apoya.

Grfico 1

FUENTES DE FINANCIAMIENTO
DE PARTIDOS POLTICOS
BERAN
QUINES DE
(%)
FINANCIAR?

QUINES FINA
NCIAN
ACTUALMENTE
? (%)
Empresas priva
das nacionales
43
Miembros del
mismo partido
40
Empresas priva
das extranjera
s

31
22
Ciudadanos pa
rticulares 19
Organizaciones
sin fines de lucr
o 12
El Estado a trav
s de la ONPE
9
Actividades ilci
tas*

*Narcotrfico, min
era o tala ilegal, etc
.

Informe 2015-06

ido
del mismo part
cionales
as privadas na
29 Empres
de lucro
ones sin fines
25 Organizaci
jeras
privadas extran
17 Empresas
ONPE
a travs de la
14 El Estado
particulares
9 Ciudadanos

os
58 Miembr

Pregunta: Actualmente, Quin o quines cree usted que financian con dinero
a los partidos polticos? (Con tarjeta)/ Quin o quines cree usted que
deberan financair con dinero a los partidos polticos (Con tarjeta)

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Cuadro 1

S/.60 millones aprx. en 5 aos

Los peruanos piensan que las empresas privadas


nacionales y los militantes partidarios son los principales financistas de los partidos polticos, segn la
encuesta del Instituto Integracin1. Sin embargo, la
mayora anhela que sean los miembros de cada partido y en mucha menor medida las empresas los
encargados de financiar sus actividades (ver grfico
1).
Actualmente, para los partidos alrededor del mundo,
los aportes de sus miembros son una fuente de
ingreso cada vez menor. Esto, unido al aumento en los
costos de la actividad poltica, otorga cada vez ms
importancia a las grandes sumas de dinero del sector
privado y del Estado2 (ver cuadro 1).
Segn Percy Medina, Jefe de Misin para el Per de IDEA
Internacional, el financiamiento de los partidos en el
Per viene fundamentalmente de empresas privadas y
solo un porcentaje nfimo es donado por sus propios
afiliados. De una u otra fuente, el escenario ideal para la
democracia es que un partido reciba pequeos montos
de dinero de parte de muchos donantes. Por qu? Con
grandes donaciones privadas, tambin se pueden infiltrar grandes intereses particulares.

Poltica y actividades ilcitas


Uno de los ms graves riesgos respecto al financiamiento de partidos es la penetracin del crimen organizado. En varios pases de Latinoamrica, dinero ilcito
ha entrado a la poltica principalmente a travs de las
campaaspara ganar influencia y controlar a las autoridades electas e instituciones pblicas3.
En el Per, el 22% de peruanos cree que actividades
ilcitas financian a los partidos polticos (grfico 1). Esta
percepcin no es gratuita; aunque pases como Colombia, Mxico y Guatemala han tenido una mayor
infiltracin, Percy Medina advierte que el financiamiento
ilcito ha venido creciendo en el continente y nuestro pas
no es la excepcin.
La debilidad de los partidos es uno de los principales
factores que los hace vulnerables a la penetracin de
dinero ilcito, refiere Medina. Un partido slido, con un
programa definido y con afiliados y dirigentes de trayectoria, seleccionar a sus candidatos entre sus propios

es el monto que el Estado debe distribuir


anualmente entre los partidos representados en
el Congreso 2012-2016. La entrega de dinero del
Estado a los partidos est prevista en la ley para
financiar actividades de capacitacin,
investigacin y funcionamiento.

Sin embargo
MEF

El Ministerio de Economa
y Finanzas (MEF) no ha
dispuesto los recursos
necesarios para este fin.

El nico aporte del Estado


que hoy reciben los partidos
es de manera indirecta, a
travs de la franja electoral.

Actualmente existe un dictamen listo


para discusin en el Pleno del Congreso
que propone la reactivacin de la entrega
de dinero a los partidos por parte del
Estado y adems solicita que el dinero
correspondiente al quinquenio 2012-2016
sea transferido a los partidos polticos en
su totalidad durante el ao 2015.

miembros. Ello previene el ingreso de intereses ilegales,


pues si carece de estas caractersticas abre sus puertas
a personas de fuera que pueden obtener candidaturas
con mucho dinero.
Adems, la concentracin de los partidos en Lima deja un
desierto de representacin poltica en las regiones (solo 6
de los 25 Presidentes Regionales pertenecen a partidos
polticos nacionales4). Con poca o nula presencia, entran
en escena los actores locales y su capacidad de brindar
su propio financiamiento electoral5, lo cual facilita la
entrada de redes ilcitas.

1) La encuesta se realiz a 1,228 personas residentes en zonas urbanas a nivel nacional. El campo fue realizado en diciembre del 2014 por Ipsos Per.
2) Jurado Nacional de Elecciones (2014). En busca de la Reforma Electoral Iniciativas Legislativas.
3) IDEA Internacional (2014). Funding of Political Parties and Election Campaigns. A Handbook on Political Finance.
4) Oficina Nacional de Procesos Electorales. Reporte Electoral 85. Diciembre del 2014
5) IDEA Internacional, Netherlands Institute for Multiparty Democracy (NIMD) e Instituto Clingendael (2014). Redes Ilcitas y Poltica en Amrica Latina.

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Cuadro 2

Al hacer una revisin de ms de dos


mil aportantes, se encontr que:

380 no se pudieron identificar por RENIEC


293 se encontraban en programas sociales del MIDIS
79 aportaron ms de lo que ganan
1 aportante estaba privado de su libertad
Rendicin de cuentas
Otro gran desafo es la rendicin de cuentas y el control
del dinero que reciben y gastan los partidos. En este
campo se han dado importantes avances pero an hay
grandes posibilidades de mejora. En las ltimas
Elecciones Regionales y Municipales del 2014, la Oficina
Nacional de Procesos Electorales (ONPE) suscribi
acuerdos de cooperacin con diversas entidades pblicas para identificar posibles irregularidades en las listas
de aportantes de los partidos (ver cuadro 2)6.
Sin embargo, Fernando Tuesta, profesor principal de
Ciencia Poltica de la PUCP, seala que la ONPE an
carece de atribuciones para pedir informacin a otras
entidades del Estado. Por ejemplo, la Unidad de
Inteligencia Financiera del Per (SBS), encargada de
analizar informacin sobre lavado de dinero y financiamiento del terrorismo, tiene mucha informacin relevante sobre candidatos y donantes que no puede compartir con la ONPE porque la Ley de Transparencia y
Acceso a la Informacin Pblica no se aplica a los partidos polticos.
No obstante, como comenta Fernando Castaeda, Adjunto para Asuntos Constitucionales de la Defensora del
Pueblo, hay determinadas entidades privadas que s se
encuentran obligadas a entregar informacin atendiendo

al rol que cumplen en la sociedad: las AFP, las universidades privadas, las empresas que prestan servicios pblicos, etc. En este contexto, existen argumentos para
proponer una modificacin normativa e incluir a los partidos polticos como sujetos obligados a entregar informacin.
Adems, aunque en el Per cada partido est obligado a
reportar regularmente sus ingresos y gastos a la ONPE,
no todos cumplen. En las ltimas elecciones generales
del 2011, cinco (de trece partidos) no declararon sus
ingresos y gastos de campaa y en las ltimas elecciones
regionales y municipales del 2014, cinco (de 17 partidos)
no cumplieron con por lo menos una de las entregas
requeridas7.
An si cumplen con las entregas, lo ms probable es que
los montos declarados sean solo una parte del financiamiento real de los partidos, afirma Medina. Ejemplo de
ello es la auditora externa que la ONPE encarg en las
elecciones de Lima Metropolitana para verificar el gasto
real en publicidad de cada grupo poltico. Se pidi informacin a los distintos medios de comunicacin, con la
cual se constat que el gasto real en publicidad (en total
S/. 34.2 millones) super ampliamente al gasto en este
rubro sustentado por los partidos con comprobantes de
pago (S/. 5.5 millones) e incluso al gasto total reportado
en campaa (S/.11.7 millones)8.
Grfico 2

SANCIONES ESPERADAS
Qu medidas se deberan tomar si se descubre que un
partido recibe dinero ilcito o ilegal ms de una vez (%)
Denunciar penalmente a
los dirigentes del partido

53

Cancelar su registro
como partido poltico

51

Impedirle participar en
la siguiente eleccin

31

Retirar del cargo a las


autoridades elegidas con
dinero ilcito o ilegal

30

Multar econmicamente
al partido

26

Pregunta: Como usted sabe, la ONPE supervisa el dinero que reciben los
partidos polticos. Si se descubre que un partido recibe dinero ilcito o
ilegal ms de una vez Qu medidas considera que se deberan tomar?
(Con tarjeta)

Fuente: Instituto Integracin

6) Oficina Nacional de Procesos Electorales. Reporte Electoral 84. Octubre del 2014
7) Oficina Nacional de Procesos Electorales. Semforo de ERM 2014 de la Gerencia de Supervisin de Fondos Partidarios y presentacin en el foro Hacia la Reforma
Electoral del Sr. Mariano Cucho, jefe de ONPE.
8) Oficina Nacional de Procesos Electorales. Rendicin de ingresos y gastos de campaa ERM2014 de organizaciones polticas para elecciones municipales en Lima:
https://twitter.com/ONPE_oficial/status/522810629988835328/photo/1

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Sanciones clave
Actualmente, las sanciones ante faltas en los reportes
de ingresos y gastos son de naturaleza exclusivamente econmica. Segn la encuesta del Instituto Integracin, los peruanos esperan castigos ms fuertes. Alrededor de la mitad apoya la denuncia penal y la
cancelacin de registro de un partido si se descubre
que este ha recibido dinero ilcito de forma reiterada.

Segn Gerardo Tvara, Secretario General de Transparencia, an si se establecen multas, los partidos no
las pagan pues la ONPE carece de facultades de cobranza coactiva. Actualmente, Per Posible y Alianza
para el Progreso tienen multas pendientes de pago,
de 171 mil soles y ms de 9 millones de soles respectivamente11.

Hoy en da, si algn partido no presenta su reporte de


ingresos y gastos a la ONPE, slo pierde el financiamiento pblico directo, que en la prctica no se entrega. Entre 2011 y 2015, siete partidos fueron sancionados con esta medida por no presentar su informacin financiera anual9. Paradjicamente, si la organizacin cumple con entregar su reporte, corre el riesgo de ser multada si se detectan irregularidades10.
As, un partido que reporta sus finanzas tiene ms que
perder que uno que no presenta nada.

Adems, Tvara refiere que la naturaleza econmica


de estas sanciones es insuficiente para hacer frente al
problema del dinero ilcito. El experto seala que las
leyes se aprobaron hace ms de diez aos en un contexto distinto, ajeno a los riesgos que representa el
financiamiento ilcito en la actualidad. As, la ley peruana carece de sanciones polticas que s existen en
otros pases de la regin (ver cuadro 3)12 y que gran
parte de los peruanos apoyan.

Cuadro 3

SANCIONES
ANTE
INFRACCIONE
S
FINANCIERAS
:

Prisin

Cancelacin de
registro del partido
Chile
Colombia
Ecuador
Brasil
Paraguay

Bolivia
Ecuador

Impedimento
de nominar
candidatos a el
eccin

Prdida del
cargo electo
Bolivia
Guyana

Suspencin
del partido

Brasil
Colombia

Bolivia
Brasil
Colombia
Guyana

9) El Comercio. Partidos polticos registran aportes sin identificacin y deudas millonarias. 1 de marzo del 2015.
10) Ley de Partidos Polticos (2003). Incluye aportes de fuentes prohibidas, montos omitidos o intencionalmente adulterados. Las fuentes de ingresos prohibidos son: entidades de derecho pblico
o empresa de propiedad del Estado o con participacin de este, confesiones religiosas y partidos polticos y agencias de gobiernos extranjeros, excepto cuando los aportes estn destinados a la
formacin, capacitacin e investigacin. Tambin se multa la existencia de contribuciones individuales o aportaciones annimas superiores a los topes establecidos por ley, la cual no podr ser
menor de diez ni mayor de treinta veces el monto de la contribucin recibida.
11) El Comercio. ONPE: partido de Acua debe ms de S/. 9 millones en multas - 8 de agosto del 2014. / Per 21. ONPE exige a Per Posible pagar multa de S/. 171,250 - 9 de agosto del 2014
12) IDEA Internacional. Base de datos de financiamiento poltico. Consultado en febrero de 2015. Del total de pases, solo para Guyana no se registra informacin.

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Grfico 3

DINERO Y REGULACIN EN LOS PARTIDOS

Tipos de financiamiento directo

PBLICO
(del Estado)

Normado desde 2003


para que los partidos
lo usen en:

Investigacin

Funcionamiento
ordinario

Nunca se ha
entregado, al estar
sujeto a disponibilidad
de recursos del Estado

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Proviene de:

Empresas /
instituciones

Suspensin de...

Capacitacin

PRIVADO

Afiliados

Individuos

Actividades
ilcitas

SUPERVISADO
POR ONPE

SI NO PRESENTAN
REPORTE FINANCIERO

SI SE ENCUENTRAN
IRREGULARIDADES
EN EL REPORTE

Sancin econmica
(multa)

ONPE carece de
facultades de
cobranza
coactiva

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En busca de dinero limpio:


En base a lo anterior, es necesario discutir e impulsar
mecanismos que eviten la entrada de dinero ilcito en
las organizaciones polticas. Entre los expertos consultados destacan algunas propuestas:
Activar el financiamiento pblico directo
(dinero a los partidos): segn Daniel Zovatto,
Director Regional para Amrica Latina de
IDEA Internacional, esta medida permite a los
partidos funcionar y depender menos de
dinero externo, lo cual contribuye a blindarlos
de la penetracin de recursos del narcotrfico
y otros ilcitos13. La gran mayora de peruanos
(71%) no conoce que este es uno de los
principales objetivos que persigue la activacin del financiamiento pblico14 y lo rechaza.
Sin embargo, al informarles sobre este objetivo, una reciente encuesta a nivel nacional
comprob que el 53% aprueba la medida15.
Dar ms atribuciones para obtener informacin a la ONPE: Tuesta, Medina y Tvara
coinciden en la importancia de darle herramientas a la ONPE para coordinar con otras
entidades del Estado e indagar de forma ms
incisiva en los ingresos y gastos de los partidos. La informacin que pueda ofrecer la Unidad de Inteligencia Financiera (SBS), entre
otras instituciones, es clave y ello requiere de
una reforma legal.
Establecer sanciones ms efectivas: la
ONPE requiere la facultad de hacer efectivo el
pago de las multas que impone, seala Tuesta. Gerardo Tvara aade que estas son insuficientes, se debe incorporar sanciones polti-

cas ante infracciones financieras. De hecho


una propuesta de nueva ley de partidos polticos elaborada por ONPE, JNE y RENIEC (PL
3060/2013) contempla cancelar la inscripcin de los partidos que incumplan con pagar
las multas impuestas por la ONPE.
Central de informacin judicial y financiera
de aportantes: Tvara sustenta la necesidad
de ampliar la Ventanilla nica de Uso
Electoral, aprobada por el Congreso el 9 de
abril de este ao, para que los partidos
polticos tambin accedan fcilmente a informacin oficial sobre los antecedentes de
financistas de las campaas (adems de los
candidatos), y as evitar la penetracin de
intereses ilcitos en la poltica16.
Lmites en gastos de campaa: Percy Medina sugiere que una estrategia para evitar la
penetracin de dinero ilcito es abaratar las
campaas electorales, estableciendo lmites
al gasto de los partidos, reduciendo el tiempo
de campaa o limitando las posibilidades de
contratar publicidad en medios de comunicacin. En el Per, la campaa puede ser
muy larga y no hay lmite al monto que un
partido puede gastar en ella, como s lo hay en
los pases vecinos de Argentina, Chile, Colombia y Ecuador.
Las propuestas son varias y se debe discutir a fondo su
pertinencia y aplicabilidad en el marco de la reforma
poltica que el pas requiere. Lo cierto es que es sin
estos cambios, los partidos polticos podran seguir
debilitndose hasta convertirse en simples mquinas
electorales en busca de cualquier financiamiento.

AGRADECIMIENTOS:
Fernando Castaeda, Adjunto para Asuntos Constitucionales de la Defensora del Pueblo
Percy Medina, Jefe de Misin para el Per de IDEA Internacional
Gerardo Tvara, Secretario General de Asociacin Civil Transparencia
Fernando Tuesta, profesor principal de Ciencia Poltica de la Pontificia Universidad Catlica del Per

13) Daniel Zovatto: http://www.web.onpe.gob.pe/prensa-8289_daniel-zovatto-considera-fundamental-implementar-financiamiento-publico-directo-los-partidos.html


14) Encuesta de opinin pblica de GfK Conecta. El trabajo de campo fue realizado a nivel nacional en enero del 2015.
15) Encuesta de opinin pblica de Ipsos Per. El trabajo de campo fue realizado a nivel nacional en marzo del 2015. La pregunta se realiz a aquellas personas informadas sobre las reformas
electorales que vienen siendo discutidas en el Congreso.
16) Asociacin Civil Transparencia. Boletn de octubre de 2014.

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