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DEMOCRACIA

Dinero oscuro en la política
LA IDEA EN BREVE
• El dinero que aportan los miembros de los partidos
políticos es una fuente de ingreso cada vez menor.
Esto, sumado a los altos costos de la actividad política,
genera que los aportes del sector privado y del Estado
cobren mayor importancia para los partidos.
• En el Perú, el financiamiento de los partidos viene
fundamentalmente de empresas privadas. El escenario
ideal es que un partido reciba pequeños montos de
dinero de parte de muchos donantes para evitar la
infiltración de grandes intereses particulares.
• La entrega de dinero del Estado a los partidos está
previsto por ley; sin embargo, el MEF no ha dispuesto
los recursos necesarios para este fin (S/. 60 millones
aprox. entre 2012-2016).
• La debilidad de los partidos los hace vulnerables a la
penetración de dinero ilícito. Según el Instituto Integra-

ción, el 22% de peruanos cree que los partidos son
financiados por actividades ilícitas.
• Cada partido está obligado a reportar sus ingresos y
gastos; sin embargo, no todos lo hacen. En las Elecciones Generales del 2011, 5 de 13 partidos no rindieron
cuentas.
• Las sanciones ante faltas en la rendición de cuentas
son netamente económicas, no existe sanción política.
Además, si algún partido no rinde cuentas sólo pierde
el aporte de dinero del Estado (que en la práctica no se
entrega).
• La naturaleza económica de las sanciones es insuficiente para hacer frente al problema del dinero ilícito
en los partidos políticos. Las sanciones políticas no son
contempladas en la ley peruana, sin embargo gran
parte de la población las apoya.

Gráfico 1

FUENTES DE FINANCIAMIENTO
DE PARTIDOS POLÍTICOS
BERÍAN
¿QUIÉNES DE
(%)
FINANCIAR?

¿QUIÉNES FINA
NCIAN
ACTUALMENTE
? (%)
Empresas priva
das nacionales
43
Miembros del
mismo partido
40
Empresas priva
das extranjera
s

31
22
Ciudadanos pa
rticulares 19
Organizaciones
sin fines de lucr
o 12
El Estado a trav
és de la ONPE
9
Actividades ilíci
tas*

*Narcotráfico, min
ería o tala ilegal, etc
.

Informe 2015-06

ido
del mismo part
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29 Empres
de lucro
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25 Organizaci
jeras
privadas extran
17 Empresas
ONPE
a través de la
14 El Estado
particulares
9 Ciudadanos

os
58 Miembr

Pregunta: Actualmente, ¿Quién o quiénes cree usted que financian con dinero
a los partidos políticos? (Con tarjeta)/ ¿Quién o quiénes cree usted que
deberían financair con dinero a los partidos políticos (Con tarjeta)

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DEMOCRACIA
Cuadro 1

S/.60 millones apróx. en 5 años

Los peruanos piensan que las empresas privadas
nacionales y los militantes partidarios son los principales financistas de los partidos políticos, según la
encuesta del Instituto Integración1. Sin embargo, la
mayoría anhela que sean los miembros de cada partido –y en mucha menor medida las empresas– los
encargados de financiar sus actividades (ver gráfico
1).
Actualmente, para los partidos alrededor del mundo,
los aportes de sus miembros son una fuente de
ingreso cada vez menor. Esto, unido al aumento en los
costos de la actividad política, otorga cada vez más
importancia a las grandes sumas de dinero del sector
privado y del Estado2 (ver cuadro 1).
Según Percy Medina, Jefe de Misión para el Perú de IDEA
Internacional, el financiamiento de los partidos en el
Perú viene fundamentalmente de empresas privadas y
solo un porcentaje ínfimo es donado por sus propios
afiliados. De una u otra fuente, el escenario ideal para la
democracia es que un partido reciba pequeños montos
de dinero de parte de muchos donantes. ¿Por qué? Con
grandes donaciones privadas, también se pueden infiltrar grandes intereses particulares.

Política y actividades ilícitas
Uno de los más graves riesgos respecto al financiamiento de partidos es la penetración del crimen organizado. En varios países de Latinoamérica, dinero ilícito
ha entrado a la política –principalmente a través de las
campañas–para ganar influencia y controlar a las autoridades electas e instituciones públicas3.
En el Perú, el 22% de peruanos cree que actividades
ilícitas financian a los partidos políticos (gráfico 1). Esta
percepción no es gratuita; aunque países como Colombia, México y Guatemala han tenido una mayor
infiltración, Percy Medina advierte que el financiamiento
ilícito ha venido creciendo en el continente y nuestro país
no es la excepción.
La debilidad de los partidos es uno de los principales
factores que los hace vulnerables a la penetración de
dinero ilícito, refiere Medina. Un partido sólido, con un
programa definido y con afiliados y dirigentes de trayectoria, seleccionará a sus candidatos entre sus propios

es el monto que el Estado debe distribuir
anualmente entre los partidos representados en
el Congreso 2012-2016. La entrega de dinero del
Estado a los partidos está prevista en la ley para
financiar actividades de capacitación,
investigación y funcionamiento.

Sin embargo
MEF

El Ministerio de Economía
y Finanzas (MEF) no ha
dispuesto los recursos
necesarios para este fin.

El único aporte del Estado
que hoy reciben los partidos
es de manera indirecta, a
través de la franja electoral.

Actualmente existe un dictamen listo
para discusión en el Pleno del Congreso
que propone la reactivación de la entrega
de dinero a los partidos por parte del
Estado y además solicita que el dinero
correspondiente al quinquenio 2012-2016
sea transferido a los partidos políticos en
su totalidad durante el año 2015.

miembros. Ello previene el ingreso de intereses ilegales,
pues si carece de estas características abre sus puertas
a personas de fuera que pueden obtener candidaturas
con mucho dinero.
Además, la concentración de los partidos en Lima deja un
desierto de representación política en las regiones (solo 6
de los 25 Presidentes Regionales pertenecen a partidos
políticos nacionales4). Con poca o nula presencia, entran
en escena los actores locales y su capacidad de brindar
su propio financiamiento electoral5, lo cual facilita la
entrada de redes ilícitas.

1) La encuesta se realizó a 1,228 personas residentes en zonas urbanas a nivel nacional. El campo fue realizado en diciembre del 2014 por Ipsos Perú.
2) Jurado Nacional de Elecciones (2014). En busca de la Reforma Electoral – Iniciativas Legislativas.
3) IDEA Internacional (2014). Funding of Political Parties and Election Campaigns. A Handbook on Political Finance.
4) Oficina Nacional de Procesos Electorales. Reporte Electoral 85. Diciembre del 2014
5) IDEA Internacional, Netherlands Institute for Multiparty Democracy (NIMD) e Instituto Clingendael (2014). Redes Ilícitas y Política en América Latina.

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Cuadro 2

Al hacer una revisión de más de dos
mil aportantes, se encontró que:

380 no se pudieron identificar por RENIEC
293 se encontraban en programas sociales del MIDIS
79 aportaron más de lo que ganan
1 aportante estaba privado de su libertad
Rendición de cuentas
Otro gran desafío es la rendición de cuentas y el control
del dinero que reciben y gastan los partidos. En este
campo se han dado importantes avances pero aún hay
grandes posibilidades de mejora. En las últimas
Elecciones Regionales y Municipales del 2014, la Oficina
Nacional de Procesos Electorales (ONPE) suscribió
acuerdos de cooperación con diversas entidades públicas para identificar posibles irregularidades en las listas
de aportantes de los partidos (ver cuadro 2)6.
Sin embargo, Fernando Tuesta, profesor principal de
Ciencia Política de la PUCP, señala que la ONPE aún
carece de atribuciones para pedir información a otras
entidades del Estado. Por ejemplo, la Unidad de
Inteligencia Financiera del Perú (SBS), encargada de
analizar información sobre lavado de dinero y financiamiento del terrorismo, tiene mucha información relevante sobre candidatos y donantes que no puede compartir con la ONPE porque la Ley de Transparencia y
Acceso a la Información Pública no se aplica a los partidos políticos.
No obstante, como comenta Fernando Castañeda, Adjunto para Asuntos Constitucionales de la Defensoría del
Pueblo, hay determinadas entidades privadas que sí se
encuentran obligadas a entregar información atendiendo

al rol que cumplen en la sociedad: las AFP, las universidades privadas, las empresas que prestan servicios públicos, etc. En este contexto, existen argumentos para
proponer una modificación normativa e incluir a los partidos políticos como sujetos obligados a entregar información.
Además, aunque en el Perú cada partido está obligado a
reportar regularmente sus ingresos y gastos a la ONPE,
no todos cumplen. En las últimas elecciones generales
del 2011, cinco (de trece partidos) no declararon sus
ingresos y gastos de campaña y en las últimas elecciones
regionales y municipales del 2014, cinco (de 17 partidos)
no cumplieron con por lo menos una de las entregas
requeridas7.
Aún si cumplen con las entregas, lo más probable es que
los montos declarados sean solo una parte del financiamiento real de los partidos, afirma Medina. Ejemplo de
ello es la auditoría externa que la ONPE encargó en las
elecciones de Lima Metropolitana para verificar el gasto
real en publicidad de cada grupo político. Se pidió información a los distintos medios de comunicación, con la
cual se constató que el gasto real en publicidad (en total
S/. 34.2 millones) superó ampliamente al gasto en este
rubro sustentado por los partidos con comprobantes de
pago (S/. 5.5 millones) e incluso al gasto total reportado
en campaña (S/.11.7 millones)8.
Gráfico 2

SANCIONES ESPERADAS
Qué medidas se deberían tomar si se descubre que un
partido recibe dinero ilícito o ilegal más de una vez (%)
Denunciar penalmente a
los dirigentes del partido

53

Cancelar su registro
como partido político

51

Impedirle participar en
la siguiente elección

31

Retirar del cargo a las
autoridades elegidas con
dinero ilícito o ilegal

30

Multar económicamente
al partido

26

Pregunta: Como usted sabe, la ONPE supervisa el dinero que reciben los
partidos políticos. Si se descubre que un partido recibe dinero ilícito o
ilegal más de una vez ¿Qué medidas considera que se deberían tomar?
(Con tarjeta)

Fuente: Instituto Integración

6) Oficina Nacional de Procesos Electorales. Reporte Electoral 84. Octubre del 2014
7) Oficina Nacional de Procesos Electorales. Semáforo de ERM 2014 de la Gerencia de Supervisión de Fondos Partidarios y presentación en el foro “Hacia la Reforma
Electoral” del Sr. Mariano Cucho, jefe de ONPE.
8) Oficina Nacional de Procesos Electorales. Rendición de ingresos y gastos de campaña ERM2014 de organizaciones políticas para elecciones municipales en Lima:
https://twitter.com/ONPE_oficial/status/522810629988835328/photo/1

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DEMOCRACIA

Sanciones clave
Actualmente, las sanciones ante faltas en los reportes
de ingresos y gastos son de naturaleza exclusivamente económica. Según la encuesta del Instituto Integración, los peruanos esperan castigos más fuertes. Alrededor de la mitad apoya la denuncia penal y la
cancelación de registro de un partido si se descubre
que este ha recibido dinero ilícito de forma reiterada.

Según Gerardo Távara, Secretario General de Transparencia, aún si se establecen multas, los partidos no
las pagan pues la ONPE carece de facultades de cobranza coactiva. Actualmente, Perú Posible y Alianza
para el Progreso tienen multas pendientes de pago,
de 171 mil soles y más de 9 millones de soles respectivamente11.

Hoy en día, si algún partido no presenta su reporte de
ingresos y gastos a la ONPE, sólo pierde el financiamiento público directo, que en la práctica no se entrega. Entre 2011 y 2015, siete partidos fueron “sancionados” con esta medida por no presentar su información financiera anual9. Paradójicamente, si la organización cumple con entregar su reporte, corre el riesgo de ser multada si se detectan irregularidades10.
Así, un partido que reporta sus finanzas tiene más que
perder que uno que no presenta nada.

Además, Távara refiere que la naturaleza económica
de estas sanciones es insuficiente para hacer frente al
problema del dinero ilícito. El experto señala que las
leyes se aprobaron hace más de diez años en un contexto distinto, ajeno a los riesgos que representa el
financiamiento ilícito en la actualidad. Así, la ley peruana carece de sanciones políticas que sí existen en
otros países de la región (ver cuadro 3)12 y que gran
parte de los peruanos apoyan.

Cuadro 3

SANCIONES
ANTE
INFRACCIONE
S
FINANCIERAS
:

Prisión

Cancelación de
registro del partido
Chile
Colombia
Ecuador
Brasil
Paraguay

Bolivia
Ecuador

Impedimento
de nominar
candidatos a el
ección

Pérdida del
cargo electo
Bolivia
Guyana

Suspención
del partido

Brasil
Colombia

Bolivia
Brasil
Colombia
Guyana

9) El Comercio. Partidos políticos registran aportes sin identificación y deudas millonarias. 1 de marzo del 2015.
10) Ley de Partidos Políticos (2003). Incluye aportes de fuentes prohibidas, montos omitidos o intencionalmente adulterados. Las fuentes de ingresos prohibidos son: entidades de derecho público
o empresa de propiedad del Estado o con participación de este, confesiones religiosas y partidos políticos y agencias de gobiernos extranjeros, excepto cuando los aportes estén destinados a la
formación, capacitación e investigación. También se multa la existencia de contribuciones individuales o aportaciones anónimas superiores a los topes establecidos por ley, la cual no podrá ser
menor de diez ni mayor de treinta veces el monto de la contribución recibida.
11) El Comercio. ONPE: partido de Acuña debe más de S/. 9 millones en multas - 8 de agosto del 2014. / Perú 21. ONPE exige a Perú Posible pagar multa de S/. 171,250 - 9 de agosto del 2014
12) IDEA Internacional. Base de datos de financiamiento político. Consultado en febrero de 2015. Del total de países, solo para Guyana no se registra información.

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Gráfico 3

DINERO Y REGULACIÓN EN LOS PARTIDOS

Tipos de financiamiento directo

PÚBLICO
(del Estado)

Normado desde 2003
para que los partidos
lo usen en:

Investigación

Funcionamiento
ordinario

Nunca se ha
entregado, al estar
sujeto a disponibilidad
de recursos del Estado

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Proviene de:

Empresas /
instituciones

Suspensión de...

Capacitación

PRIVADO

Afiliados

Individuos

Actividades
ilícitas

SUPERVISADO
POR ONPE

SI NO PRESENTAN
REPORTE FINANCIERO

SI SE ENCUENTRAN
IRREGULARIDADES
EN EL REPORTE

Sanción económica
(multa)

ONPE carece de
facultades de
cobranza
coactiva

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En busca de dinero limpio:
En base a lo anterior, es necesario discutir e impulsar
mecanismos que eviten la entrada de dinero ilícito en
las organizaciones políticas. Entre los expertos consultados destacan algunas propuestas:
• Activar el financiamiento público directo
(dinero a los partidos): según Daniel Zovatto,
Director Regional para América Latina de
IDEA Internacional, esta medida permite a los
partidos funcionar y depender menos de
dinero externo, lo cual contribuye a blindarlos
de la penetración de recursos del narcotráfico
y otros ilícitos13. La gran mayoría de peruanos
(71%) no conoce que este es uno de los
principales objetivos que persigue la activación del financiamiento público14 y lo rechaza.
Sin embargo, al informarles sobre este objetivo, una reciente encuesta a nivel nacional
comprobó que el 53% aprueba la medida15.
• Dar más atribuciones para obtener información a la ONPE: Tuesta, Medina y Távara
coinciden en la importancia de darle herramientas a la ONPE para coordinar con otras
entidades del Estado e indagar de forma más
incisiva en los ingresos y gastos de los partidos. La información que pueda ofrecer la Unidad de Inteligencia Financiera (SBS), entre
otras instituciones, es clave y ello requiere de
una reforma legal.
• Establecer sanciones más efectivas: la
ONPE requiere la facultad de hacer efectivo el
pago de las multas que impone, señala Tuesta. Gerardo Távara añade que estas son insuficientes, se debe incorporar sanciones políti-

cas ante infracciones financieras. De hecho
una propuesta de nueva ley de partidos políticos elaborada por ONPE, JNE y RENIEC (PL
3060/2013) contempla cancelar la inscripción de los partidos que incumplan con pagar
las multas impuestas por la ONPE.
• Central de información judicial y financiera
de aportantes: Távara sustenta la necesidad
de ampliar la Ventanilla Única de Uso
Electoral, aprobada por el Congreso el 9 de
abril de este año, para que los partidos
políticos también accedan fácilmente a información oficial sobre los antecedentes de
financistas de las campañas (además de los
candidatos), y así evitar la penetración de
intereses ilícitos en la política16.
• Límites en gastos de campaña: Percy Medina sugiere que una estrategia para evitar la
penetración de dinero ilícito es abaratar las
campañas electorales, estableciendo límites
al gasto de los partidos, reduciendo el tiempo
de campaña o limitando las posibilidades de
contratar publicidad en medios de comunicación. En el Perú, la campaña puede ser
muy larga y no hay límite al monto que un
partido puede gastar en ella, como sí lo hay en
los países vecinos de Argentina, Chile, Colombia y Ecuador.
Las propuestas son varias y se debe discutir a fondo su
pertinencia y aplicabilidad en el marco de la reforma
política que el país requiere. Lo cierto es que es sin
estos cambios, los partidos políticos podrían seguir
debilitándose hasta convertirse en simples máquinas
electorales en busca de cualquier financiamiento.

AGRADECIMIENTOS:
• Fernando Castañeda, Adjunto para Asuntos Constitucionales de la Defensoría del Pueblo
• Percy Medina, Jefe de Misión para el Perú de IDEA Internacional
• Gerardo Távara, Secretario General de Asociación Civil Transparencia
• Fernando Tuesta, profesor principal de Ciencia Política de la Pontificia Universidad Católica del Perú

13) Daniel Zovatto: http://www.web.onpe.gob.pe/prensa-8289_daniel-zovatto-considera-fundamental-implementar-financiamiento-publico-directo-los-partidos.html
14) Encuesta de opinión pública de GfK Conecta. El trabajo de campo fue realizado a nivel nacional en enero del 2015.
15) Encuesta de opinión pública de Ipsos Perú. El trabajo de campo fue realizado a nivel nacional en marzo del 2015. La pregunta se realizó a aquellas personas informadas sobre las reformas
electorales que vienen siendo discutidas en el Congreso.
16) Asociación Civil Transparencia. Boletín de octubre de 2014.

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