UNIDAD CUATRO: ACTORES, MARCOS INSTITUCIONALES Y CONTEXTOS DE LA

ACCIN PBLICA

Las polticas como producto de interacciones contextualizadas entre actores

Problemas pblicos y agendas de gobierno

1. LOS ACTORES EN LA CONSTRUCCIN DE POLTICAS PBLICAS

Cuando hablamos de actores en polticas pblicas estamos intentando definir quin hace
las polticas pblicas, quin decide y quin tiene influencia en esa decisin.
En una perspectiva tradicional, gobernar es conducir, establecer objetivos colectivos por
parte de autoridades que desempean roles de toma de decisiones al interior del aparato
estatal. Por lo tanto, la accin de gobierno descansa en la legitimidad resultante de
procesos democrticos de seleccin de autoridades polticas.
Sin embargo, actualmente las nuevas perspectivas de anlisis de polticas incluyen actores no
estatales dentro del proceso. La multiplicacin de los actores involucrados hace ms difcil el
anlisis del proceso, en particular no es fcil identificar y aislar el impacto de cada uno de los
actores pblicos y privados dentro del proceso. El anlisis debe, por lo tanto, recurrir a
diferentes herramientas para comprender la participacin de nuevos actores, la
transformacin del rol de actores tradicionales, su impacto sobre las polticas pblicas y la
democracia, as como las formas de legitimacin de estas nuevas formas de accin.
A pesar de estas dificultades podemos definir al actor en el anlisis de polticas pblicas
entendiendo que con este trmino se designa a aquel que acta, en tanto actor
individual o colectivo, en el proceso de toma de decisin1.
La nocin tiene dos dimensiones:
1. La contribucin del actor en un proceso poltico
2. El impacto o la influencia de esta contribucin sobre el resultado.
En efecto, se considera que el actor debe ser capaz de actuar estratgicamente y su accin
debe tener repercusiones tangibles sobre una poltica pblica determinada para ser
considerado como tal.
Los actores en polticas pblicas pueden ser individuales o colectivos. Los actores se
consideran individuales cuando actan por s mismos en pos de su inters particular o en
virtud del cargo que ocupan (el presidente, un empresario, un vecino, etc.) Los actores
colectivos son ms complejos ya que estn conformados por una serie de individuos que
forman una organizacin formal o informal. El problema principal de los actores colectivos es
que presentan distintos grados de agregacin y de homogeneidad interna. Compartir
intereses o condiciones de vida no alcanza para definir un actor colectivo. Lo que lo define
es su organizacin, sea en estructuras jerrquicas o voluntarias relativamente permanentes
(clubes, sindicatos, asociaciones, etc.)
Los actores tambin pueden clasificarse en actores formales y actores informales, en relacin
con sus roles dentro del proceso de toma de decisiones. Los actores formales son aquellos
cuyas funciones en la formulacin de polticas estn asignadas formalmente por la
Constitucin y las leyes (partidos polticos, presidentes, ministros, legisladores, jueces, etc.); los
1

Grossman, Emiliano. Acteur. En : Boussaguet et al. Dictionnaire des politiques publiques. Paris : Presses de
Sciences Po ; 2004.

actores informales, en cambio no tienen ninguna funcin formalmente definida por las
instituciones pblicas, pero pueden en muchas ocasiones ser agentes poderosos
(movimientos, sindicatos, empresarios, medios de comunicacin, ONGs, etc.).
Individuales

Colectivos

Formales
Presidente de la Repblica o Congreso de la Repblica o
el Director de Planeacin la Corte Constitucional
Nacional
Informales
Empresario,
vecino

periodista, Sindicatos,
ONGs,
movimientos sociales, etc.

Todos estos actores se relacionan entre s a partir de procedimientos jurdicos, polticos y

administrativos ms o menos institucionalizados. Para los actores estatales, los actores civiles
(pblicos y privados) son una fuente de insumos (apoyos y demandas) para la accin
pblica.
En el anlisis de polticas pblicas se pueden encontrar cinco grupos de actores a los que
denomina agentes crticos2:
Patrocinadores, formuladores de polticas y responsables polticos.
Directores de programas, gestores y profesionales
Destinatarios directos e indirectos
Otros que actan como referentes: cientficos sociales y expertos, profesionales y
responsables de polticas similares.
Las instituciones internacionales y transnacionales que intervienen en el diseo y
aplicacin de polticas nacionales.
1.1 LA ACCIN PBLICA COMO CONSTRUCCIN COLECTIVA DE ACTORES EN
INTERACCIN
En resumen, el proceso de formulacin de polticas es un juego dinmico entre actores que
interactan en lo que podran llamarse escenarios. Los escenarios en los que interactan
estn enmarcados institucionalmente y constrien a los actores limitando sus posibles cauces
de accin individual y colectiva.
Por lo tanto, el alcance y la ndole exacta de la funcin que desempean los actores y sus
interacciones estn definidos por una serie de factores subyacentes (reglas formales e
informales, intereses, preferencias y capacidad) y por el comportamiento esperado de otros
actores y las caractersticas de los escenarios en los que se encuentran.
Algunos de los escenarios son formales o institucionalizados, como por ejemplo una comisin
legislativa. Otros no lo son tanto, como lo que llamamos la calle o espacio pblico, donde se
movilizan actores diversos como los movimientos sociales y los medios de comunicacin. En
2

Cabrera, Gustavo y Molina, Gloria. Polticas pblicas en salud: aproximacin a un anlisis. Medelln: Universidad
de Antioquia; 2008. p. 5

algunos casos los escenarios son transparentes (la sala de un tribunal) y en otros es
difcilmente visible quien participa y de qu modo (negociaciones a puertas cerradas).
A menudo, los papeles que realmente desempean los actores se desvan de los que cabra
esperar con base en reglas formales y funciones adscritas formalmente3.
Algunos analistas de polticas pblicas consideran que los actores poseen cierta autonoma
relativa para efectuar elecciones estratgicas en un contexto dado que no termina de
constreirlo completamente4. Es decir, si bien el contexto limita a los actores, stos pueden
desarrollar estrategias para superar esas limitaciones a fin de alcanzar sus objetivos.
El anlisis debe, en consecuencia, recurrir a diferentes herramientas para comprender la
participacin de nuevos actores, su accin estratgica y su impacto sobre el gobierno y las
polticas pblicas, as como las formas de legitimacin de estas nuevas formas de accin.
1.2 LOS MASS MEDIA COMO ACTORES EN POLTICAS PBLICAS
Los medios masivos de comunicacin no son un instrumento neutro en los procesos de poltica
pblica, sino policy-makers actores en poltica pblica- cuya capacidad de accin radica
en la construccin, uso y recepcin de la informacin.
En primer lugar, los medios tienen una posicin poltica que en algunos casos puede resultar
de una vinculacin directa con partidos polticos, el gobierno o grupos de inters, lo que
introduce un sesgo en la manera como realizan su funcin. En segundo lugar, como actores,
tienen la posibilidad de seleccionar e impulsar ciertos temas dentro del debate pblico, de
acuerdo con sus propias lgicas de funcionamiento, ya que ciertos temas o ciertos actores
tienen caractersticas que favorecen su visibilidad (rating, impacto en el pblico, relacin con
la coyuntura poltica, etc.)
Adems, construyen relatos de los problemas pblicos que tienden a ser apropiados tanto
por polticos como por actores sociales de diversa ndole. Incluso pueden movilizar a otros
actores en pro o en contra de los problemas que difunden como relevantes para ese
momento y contexto social.
Finalmente, porque los medios tambin pueden inhibir la emergencia de ciertas causas o
problemas, ligadas a ciertos fenmenos que tienen menos espectacularidad, relacin con las
reglas de juego del medio y/o que son divergentes respecto de valores dominantes.

2. ANALIZAR LOS ACTORES EN POLTICAS PBLICAS: RECURSOS,

REPRESENTACIONES E INTERESES
Analizar los actores en polticas pblicas implica prestar atencin a cuatro dimensiones:
El tipo de actor, as como su impacto sobre el proceso
Las creencias que orientan su accin
Los intereses que definen las motivaciones de la accin
Los recursos y estrategias que desarrollan
En cuanto a la primera dimensin, podemos encontrar actores individuales o colectivos,
formales e informales como hemos visto previamente. Todos ellos movilizan recursos, y persiguen
intereses que estn ntimamente ligados a la estructura de creencias que defienden. Como
menciona Hassenteufel, la toma de decisiones en polticas pblicas puede entenderse como

Stein, Ernesto et al. La poltica de las polticas publicas. New York: Banco Interamericano de Desarrollo; 2006.
p. 25
4
Ver por ejemplo Hassenteufel, Patrick. Sociologie politique : LAction Publique. Paris : Armand Colin; 2008.

el producto del conflicto entre sistemas de creencias defendidas por coaliciones de actores
diversos5.
Las creencias de los actores estn compuestas por:
Ciertos principios generales
Una interpretacin de la realidad
Razonamientos y argumentaciones que legitiman la orientacin deseada
Algunos enfoques recientes del anlisis de polticas pblicas comparten un inters por el peso
que el conocimiento, las ideas, representaciones, valores y creencias sociales tienen sobre la
construccin de polticas pblicas. Ms que una corriente homognea muchos de los
autores ni siquiera se reconocen como pertenecientes a una misma tendencia terica , son
una serie de trabajos recientes que criticaron a las corrientes de anlisis existentes,
particularmente aquellas basadas en la nocin de racionalidad 6.
En principio, los anlisis que enfatizan en esta dimensin se enfrentan a la ausencia de una
sustancia fcil de aprehender emprica y tericamente. Podra pensarse, en efecto, que las
ideas, son menos concretas e importantes que los intereses individuales, por ejemplo. Sin
embargo, los diversos trabajos realizados alrededor de estas dimensiones han permitido
delimitar y guiar el anlisis.
Todo cambio significativo en las polticas pblicas es asociado a una transformacin de los
elementos cognitivos y normativos caractersticos de una poltica, un problema o un sector de
intervencin pblica dado. Para Peter Hall, quien analiza el giro en las polticas
macroeconmicas de Gran Bretaa, el origen de esta decisin se debe al paso de un
paradigma keynesiano a uno monetarista en la concepcin dominante sobre las polticas
macroeconmicas en el contexto occidental.
La nocin de inters, por otra parte, est generalmente ligada a intereses materiales (bienes
econmicos cuantificables); de ah la nocin de racionalidad que constituye la base de
diversos enfoques de anlisis de polticas pblicas. Sin embargo podemos tener otros tipos
de inters en juego de acuerdo al tipo de actor y de poltica que estemos analizando.
Sistemas de representacin compartidos:
Los discursos no son considerados solamente como simples justificaciones posteriores a la
accin o como un instrumento retrico que esconde los conflictos de intereses. Al contrario,
son signos expresiones pertinentes del contenido de las polticas y como los marcos
garantes de las alianzas, colusiones y conflictos que se encuentran en el corazn de las
polticas pblicas.
Los conocimientos, principalmente cientficos, alimentan diagnsticos variados sobre las
polticas pblicas, cuando son asociadas a representaciones ms o menos compartidas
sobre la sociedad y el Estado. Por ejemplo, las reformas neoliberales en Amrica Latina se
apoyaron en grupos de economistas que compartan las mismas creencias en materia
econmica.
En cuanto a la ltima dimensin de anlisis, es posible distinguir diversos factores que facilitan
la influencia de los actores en la construccin de las polticas: los recursos y los repertorios de
accin de los actores involucrados en un proceso de toma de decisiones. Para Muller y Surel
los recursos pueden ser definidos como las caractersticas que confieren a los actores una
capacidad de actuar, o ms especficamente, que les aseguran la posibilidad de influir sobre

Ibid.
Surel, Yves. Approches Cognitives. En Boussaguet et al. Dictionnaire des politiques publiques. Paris: Presses de
Sciences Po; 2004
6

los comportamientos de los dems actores o sobre procesos colectivos como la toma de
decisiones en poltica pblica7.
Podemos encontrar diversos tipos de recursos: jurdicos, materiales, cognoscitivos, polticos,
sociales o temporales. Cada uno de los actores puede hacer uso de una combinacin
variable de estos tipos de recursos.
Los actores movilizan los recursos que tienen a su disposicin con el objeto de reivindicar sus
intereses individuales, organizacionales o de constituirse como grupo en relacin con otros
actores sociales y principalmente en su relacin con el Estado.
Qu caracteriza a cada uno de estos tipos de recursos?
1. Recursos jurdicos: categora que concierne primordialmente a actores polticos y
administrativos quienes producen normas jurdicas o cuyo rol esta enmarcado jurdicamente
(competencia para tomar decisiones).
2. Recursos materiales: categoras de recursos que hace referencia a medios financieros
presupuestos, dinero-, la estructura del grupo y su capacidad de accin (nmero); medios
operacionales herramientas tcnicas-.
3. Conocimiento: hace referencia tanto a informaciones y conocimiento de los que dispone
un actor como a su capacidad autoridad- para interpretarlas y movilizarlas.
4. Recursos polticos: posibilidad de hablar a nombre del inters general o de legitimidad
democrtica es sobre todo propia de autoridades polticas electas. Puede ser igualmente
detentada por grupos de inters por su representatividad social y/o en la defensa de valores
socialmente compartidos.
5. Recursos temporales: referidos tanto al tiempo que un actor puede dedicarle a un proceso
como a su permanencia dentro de un sector dado.
Por su parte los repertorios de accin son un conjunto de medios de presin tericamente
utilizables por una poblacin movilizada para la defensa de intereses colectivos (Tilly) o para
ejercer cierto poder respecto de decisores pblicos8.
Los medios de presin con los que puede contar un actor son:
Lobby o cabildeo ante instancias de toma de decisin,
Movilizaciones colectivas o marchas,
Aportes de dinero para campaas polticas
Informes acadmicos producidos por centros de investigacin o think tanks
El recurso a los medios masivos de comunicacin
Obtencin de cargos de representacin poltica
La utilizacin de repertorios de accin colectiva tiene entre otros propsitos ampliar el
pblico interesado por una reivindicacin particular.

3. EL ANLISIS DE LOS FACTORES QUE LIMITAN A LOS ACTORES

3.1 LAS INSTITUCIONES
Dar cuenta de las instituciones implica prestar atencin al tejido mas o menos antiguo y
estructurado de reglas y practicas enraizadas que pesan sobre el comportamiento de
actores pblicos y privados9.
La perspectiva neo-institucionalista propone que la forma en que el poder poltico est
estructurado modela los resultados.
7

Muller, Pierre y Surel, Yves. Lanalyse des politiques publiques. Paris : Montchrestien; 1998.
Ibid.
9
Surel, Yves. Ides, intrts, institutions dans lanalyse des politiques publiques. En: Revue Pouvoirs, Paris, No. 87,
1998.
8

De acuerdo con este enfoque, puede entenderse a las instituciones como las
configuraciones legales, procedimientos, convenciones, normas y estructuras organizativas que
dan forma a la interaccin humana (...) que consisten en relaciones de autoridad que definen
cual actividad es o no permisible y especifican a quines se aplican y en qu situaciones10.
En general suele plantearse una diferencia entre instituciones formales e informales. En las
primeras, que son el objeto del llamado viejo institucionalismo, suelen incluirse las estructuras
polticas, las normas legales y en general las prcticas polticas formalizadas. Por otra parte,
elementos como prcticas y normas sociales, discurso poltico e incluso cultura son
reconocidos como instituciones informales.
En suma, los planteamientos bsicos de la perspectiva neo-institucional podran retomarse
como sigue11:
Los agentes individuales y los grupos persiguen sus respectivos proyectos en un contexto
que se encuentra colectivamente restringido. Esto es que las instituciones son rasgos
estructurales de la sociedad y/o la forma de gobierno.
Las restricciones toman la forma de instituciones: patrones organizados de normas y
papeles socialmente construidos as como conductas socialmente prescritas que se esperan
de quienes desempean tales papeles, los cuales son creados y recreados con el correr del
tiempo.
Las instituciones, an producidas por los individuos, son elementos externos al conjunto de
los agentes que crearon, formularon e implementaron las polticas pblicas.
Tales restricciones (instituciones) tienen, distintivamente, races histricas, como artefactos
residuales de las acciones y elecciones del pasado
Las instituciones facultan o dan posibilidades de accin a los actores involucrados o
pueden, al contrario, constreir a los agentes para que acten de una forma determinada
constrien su voluntad-. Tales restricciones encarnan, preservan e imparten recursos de poder
diferenciales con respecto a los distintos grupos e individuos.
Las instituciones influyen en el proceso de construccin de las polticas pblicas, pero
cada una de ellas lo hace en diverso grado.
3.2 LA CONTEXTUALIZACIN DE LA ACCIN
La expresin contexto se refiere a todo aquello que es exterior a las interacciones de los
actores en una poltica pblica y que ellos no controlan plenamente.
Sin embargo, se considera que el contexto no es independiente de ellos debido a que es
construido poltica y socialmente. Los actores pueden llegar a modificar el contexto a travs
de la produccin de nuevos conocimientos, la elaboracin de nuevas tcnicas, la
modificacin de reglas constitucionales o accediendo a la agenda poltica.
El contexto puede desagregarse analticamente en siete dimensiones:
1. Contexto socio demogrfico: se refiere a datos objetivos y mensurables como la pirmide
poblacional, estructura de ganancias, composicin familiar, etc.
2. Contexto cientfico y tcnico: est constituido por conocimientos disponibles y accesibles
sobre un problema dado y a los instrumentos de accin tcnicamente factibles.
3. Contexto Estatal: reglas formales de juego e informaciones de las instituciones polticas y
administrativas (relacin entre poderes, centralizacin de procesos, modos de reclutamiento
administrativo, perfil de autoridades polticas, etc.)
4. Contexto econmico: tasa de crecimiento, inflacin, dficit fiscal, etc.
10

Noogard, citado en Cavadias, Emis. El nuevo institucionalismo en Amrica Latina. En: Revista Ciencias del
Gobierno Venezuela, IZEPES, Ao 5 No. 10, 2001.
11
Goodin, Robert. Teora del Diseo Institucional. Espaa: Editorial Gedisa; 2003.

5. Contexto poltico: calendario electoral, composicin de los gobiernos, relaciones

legislativo - ejecutivo, opinin pblica.
6. Otras polticas pblicas: el entramado de polticas en las que se inserta modifica tambin
las condiciones de la accin.
7. Contexto internacional: crisis econmicas, compromisos internacionales
3.3 ACTORES CON PODER DE VETO (VETO PLAYERS)
Algunos trabajos contemporneos se han ocupado del anlisis del rol de un tipo particular
de actores: veto players o actores con poder de veto, quienes ms que movilizarse en favor
de un problema o de una reivindicacin particular, tienen la capacidad de rechazar un curso
de accin o una poltica.
Para George Tsebelis, los actores de veto son aquellos que tienen un poder particular por el
lugar que ocupan. Cualquier medida requiere de su aprobacin o su inaccin para que
pueda ser puesta en marcha. Puede hablarse de dos tipos de actores de veto: polticos o
institucionales.
Los primeros aparecen como resultado de las dinmicas polticas; un caso frecuente es el de
un presidente o un alcalde cuyo partido, movimiento o coalicin no tiene las mayoras en el
Congreso o en el Concejo. De esta manera, es muy probable que no obtenga el apoyo
para la puesta en marcha de sus propuestas de poltica pblica.
Por otra parte, los actores de veto institucionales lo son como resultado de las reglas de
juego existentes para la relacin entre los rganos del poder pblico.

4. REDES
Los trabajos sobre redes de polticas se interesan en las relaciones institucionalizadas entre
grupos de inters en sentido amplio (asociaciones profesionales, empresas, gremios,
sindicatos) y el Estado.
El aporte fundamental de estos trabajos es mostrar que el proceso de construccin de
polticas es fragmentado y que los grupos de inters participan activamente de la toma de
decisiones e implementacin de las polticas, entablando relaciones estrechas con los
decisores, organizaciones e individuos al interior del aparato poltico-administrativo.
Por otra parte, el anlisis de las redes identifica que la construccin de polticas est
fragmentada en redes sobre asuntos (issue networks). Estas redes sobre asuntos se constituyen
por organizaciones diversas, alrededor de intereses compartidos y de conocimiento
especializado sobre ciertos asuntos pblicos (como por ejemplo cuestiones ambientales). Por
lo tanto estas redes pueden estar compuestas por activistas, especialistas en asuntos
especficos de poltica pblica, surgidos de grupos de inters, centros de investigacin, del
aparato gubernamental o de grupos independientes.
Las redes no son estables, los actores cambian constantemente y ningn miembro tiene
control sobre la red, por lo que resulta difcil identificar los actores dominantes.
A partir de la introduccin de la nocin de redes aparecieron algunos trabajos en Estados
Unidos que enfatizan en los tringulos de hierro, compuestos de miembros del Congreso,
grupos de inters y responsables polticos y administrativos de un sector en particular.

4.1 LA VALORACIN POSITIVA DE LAS REDES

Ahora bien, qu se gana con la participacin de los actores privados en las polticas? A
continuacin se presentan algunos argumentos al respecto basados en Donahue y
Zeckhauser12.
Por qu involucrar actores privados en la accin pblica:
El motivo principal es que el involucramiento de actores no gubernamentales en tareas
pblicas mejora la capacidad para la accin pblica; as, entidades privadas pueden
ofrecer ventajas sobre organizaciones gubernamentales en varias parcialmente
sobrepuestas- dimensiones:
Recursos: la principal razn invocada para la colaboracin del sector privado en funciones
pblicas es la falta de recursos del gobierno o de habilidad para movilizar los recursos
requeridos para cumplir sus objetivos. Para los autores, la expresin recursos gubernamentales
es imprecisa, puesto que en las democracias liberales los gobiernos slo poseen los recursos
que les son permitidos por los ciudadanos, antes que poseerlos por su propia cuenta. Los
impuestos ejemplifican bien esta situacin, pues idealmente dependen de de la tolerancia de
los ciudadanos para pagarlos.
Por lo tanto, la afirmacin de que los recursos para desempear tareas pblicas son
insuficientes significa que:
Los ciudadanos no desean proveer a travs de impuestos los ingresos para sostener una
tarea particular, situacin que implicara una discusin sobre la aceptacin de esta tarea
como un objetivo pblico.
Aunque los ciudadanos no son preguntados para proveer los recursos para una tarea
pblica y no pueden por tanto manifestar su rechazo, su tolerancia hacia la imposicin es
escasa. Probablemente se deba a que no quieren que el dinero se siga gastando de la
forma en que se ha hecho.
Existen limitaciones procedimentales (reglas presupuestales, lmites a la capacidad de
deuda) que dificultan la atribucin de fondos extra para un objetivo pblico independiente
de sus mritos, o impiden que los recursos sean desviados de otros objetivos.
Los ciudadanos podran querer destinar recursos para una misin pblica, pero estos no
seran suficientes para desarrollarla. De esta manera, los costos para los ciudadanos pueden
ser disminuidos si se involucran recursos no gubernamentales o mejorando la eficiencia a
travs de la intervencin de actores privados.
Un proyecto pblico en particular provee beneficios que son ampliamente dirigidos o
recibidos por un grupo particular un gremio o un sindicato, por ejemplo- y el electorado
podra creer que los beneficiarios primarios deben compartir los pagos.
Productividad: una segunda razn genrica para la participacin de actores privados en la
accin pblica puede ser que actores externos al gobierno pueden ofrecer una capacidad
productiva de la que ste carece. Colaborando, particularmente con empresas privadas, los
gobiernos pueden mejorar su eficiencia a travs de incrementos en el desempeo o
disminucin de costos o incluso de ambos; mejor que si actuara solo. Algunas actores
enfatizan en la eficiencia asociada a las formas privadas de organizacin: incentivos
12

Donahue, John y Zeckhauser, Richard J. Public-private colaboration. En: Moran, Michael et al. The Oxford
Handbook of public policy. Oxford: Oxford University Press, 2006

asociados a la obtencin de ganancias, procedimientos flexibles por oposicin a la rigidez

jurdica de los gobiernos-, utilizacin de economas de escala, etc.
Informacin: incluso cuando no existe una limitacin en los recursos financieros disponibles y la
productividad gubernamental no es baja, la participacin de actores privados puede ser
deseable cuando es imposible o muy costoso para el gobierno la obtencin de informacin
necesaria para sus objetivos. Por ejemplo, la forma ms eficiente y econmica de reducir la
polucin de ciertos procesos industriales. En suma, en ocasiones, la mejor informacin no esta
disponible en manos del gobierno sino del sector privado.
Legitimidad: la participacin privada puede fortalecer la legitimidad de ciertas acciones
gubernamentales o incluso de la accin del gobierno en general. La participacin
ciudadana en las polticas mejora la legitimidad en la medida en que devuelve parte del
poder para su ejercicio directo por el ciudadano. En pases donde el gobierno es visto como
corrupto o que las reglas legales no son seguidas como estn previstas, la participacin
privada puede servir para mejorar la legitimidad independiente de la actividad.
Como acabamos de observar, en la literatura sobre gobierno se reconocen algunas ventajas
asociadas a la participacin de actores privados en las polticas que han servido como
fundamento para reformas del Estado que abren la opcin a la delegacin en actores
privados, asociaciones pblico-privado, polticas contractuales, etc. Esto no debe impedirnos
sin embargo de sealar que existen igualmente algunos riesgos asociados a su participacin,
como se seala a continuacin13.
4.2 RIESGOS DEL INVOLUCRAMIENTO PRIVADO EN LA ACCIN PBLICA
La participacin de actores privados en la accin pblica puede aumentar los recursos
disponibles, mejorar la eficiencia o potenciar la legitimidad de una actividad particular en
comparacin con la accin exclusiva del gobierno. Sin embargo, puede generar tambin un
conjunto de potenciales problemas que algunos autores llaman costos de agencia.
Obviamente esto no significa que no existan costos de agencia asociados al gobierno
directo, puesto que muchos de quienes desempean funciones de gobierno pueden actuar
en defensa de sus propios intereses; sin embargo, la relacin entre actores pblicos y
privados puede generar otro tipo de costos:
Disminucin del control: con la excepcin de las ms simples formas de contractualizacin, la
accin indirecta de gobierno disminuye el monopolio gubernamental de la autoridad para
definir los objetivos y medios de la accin pblica.
Incremento de los gastos: que puede ser resultado de predicciones errneas sobre la
productividad de los actores privados, sea porque la disminucin del control sobre el
proceso puede conducir a definiciones ms costosas sobre los objetivos y las acciones para
alcanzarlos, o porque actores privados logran extraer recursos del gobierno para su propio
beneficio. Igualmente, los costos de llegar a acuerdos se incrementan por la necesidad de
involucrar ms actores: tiempo, recursos, etc.
Vulneracin de la reputacin gubernamental: la participacin de actores privados, no
sometidos al ordenamiento jurdico pblico, puede afectar la legitimidad de las polticas. Esto
sucede sobre todo porque los actores privados, al contrario de los actores gubernamentales,
no estn obligados a responder por sus decisiones ante los ciudadanos.
Prdida de la visibilidad de los procesos: la negociacin de los procesos puede ser difcil
13

Ibid.

de conocer por parte de los ciudadanos.

Disminucin de la capacidad gubernamental: la negociacin con actores privados vuelve a
los gobiernos ms vulnerables y dependientes de recursos privados.

5. LAS AGENDAS Y LOS PROBLEMAS PBLICOS

Para completar esta presentacin detallada sobre el concepto de poltica pblica,
necesitamos referirnos a los conceptos de problema pblico y de agenda.
El primero de ellos, problema pblico, podra parecer evidente debido a la abundancia de
situaciones que afectan cotidianamente la vida de los ciudadanos: desempleo, inseguridad,
epidemias, contaminacin ambiental, violaciones de derechos humanos, etc. Seguramente
hoy podramos estar de acuerdo en que es necesario que los gobiernos hagan algo frente a
estas situaciones; en otras palabras, apoyaramos su calificacin como problemas pblicos.
No obstante, no siempre ha sido as.
En nuestros das resulta normal encontrarnos con medidas de poltica que obligan a analizar
las emisiones de gas de los vehculos, imponer restricciones para la produccin industrial,
establecer incentivos para cambiar los refrigeradores en nuestros hogares o ponen en marcha
programas de reciclaje, para solo citar algunos ejemplos. Sin embargo, muchos anlisis
sealan que solamente en las ltimas dcadas se empez a prestar atencin a nivel mundial
a la contaminacin producida por las emisiones industriales, y en general a los problemas
ambientales.
En igual sentido, hoy tendemos masivamente a reclamar de los gobiernos acciones para
impedir la violencia intrafamiliar, proteger a los nios del castigo fsico o de abusos sexuales o
garantizar los derechos de las minoras (tnicas, sexuales y en menor medida polticas). Como
en el caso anterior seguramente estaremos de acuerdo en que las circunstancias los hechos
objetivos- que invocamos para reclamar la accin gubernamental tampoco aparecieron
recientemente, ni siquiera cuatro o cinco decenios atrs. Por esta razn, en el anlisis de
polticas pblicas tiende hoy a considerarse que la existencia de hechos objetivos, an si
afectan de manera grave a una poblacin, no producen automticamente su consideracin
como problemas pblicos.
En suma, en lugar de dar por sentada la existencia de problemas pblicos, tenemos que
explicar por qu ciertos fenmenos sociales se reconocen como problemas pblicos e
ingresan en el conjunto de prioridades de la accin gubernamental. Para ello los analistas
han propuesto el concepto de agenda, que para Padioleau puede ser entendido como el
conjunto de problemas que en un instante (t) llaman la atencin y/o la intervencin de uno o
mas actores pblicos14.
Para abordar la discusin sobre problemas y agendas, partimos de reconocer la existencia
de dos procesos ideales: la problematizacin de fenmenos sociales con el objeto de atraer
la atencin de los gobiernos y la inscripcin formal en la agenda de gobierno que incluye las
prioridades para la accin gubernamental.
5.1 LA PROBLEMATIZACIN DE FENMENOS SOCIALES
Empecemos por sealar que de acuerdo con Muller15 la cuestin no es saber si un fenmeno
es en s mismo un problema pblico, sino demostrar los mecanismos concretos que determinan
la inscripcin de este problema en la agenda del decisor. En otras palabras, los analistas de
polticas tienden a considerar hoy que la calificacin de un problema como pblico no
depende exclusivamente de sus caractersticas intrnsecas por ejemplo, del porcentaje o del
14
15

Muller, Pierre y Surel, Yves. Op. Cit.

Muller, Pierre. Las polticas pblicas. Bogota: Universidad Externado de Colombia; 2006. p. 31

tipo de poblacin a la que afecta- sino adems de otros factores: el rol de los actores que
buscan influir en su calificacin y el contexto en el que se realiza el proceso. Por lo anterior,
sealemos que problematizacin hace referencia a que un cierto nmero de actores va a ser
conducido a percibir una situacin como anormal y van a calificarla de una manera
particular, que puede ser susceptible de atraer y/o reclamar la atencin de una autoridad
pblica16.
Veamos cada uno de los factores mencionados con ms detalle:
Los analistas de polticas pblicas reconocen la incidencia de ciertos factores que
podramos considerar como objetivos, entre los que podramos mencionar:
La evolucin de indicadores como podran ser un incremento en la tasa de inflacin o en
el nivel de desempleo, por ejemplo-;
El efecto de ciclos econmicos disminucin del nivel de ahorro, incapacidad para cumplir
con las deudas adquiridas por las familias como en el caso de crditos hipotecarios-;
Cambios tecnolgicos el impacto de nuevas tecnologas de la informacin sobre la
intimidad de los individuos, alimentos modificados genticamente, etc.;
Los resultados y efectos de polticas pblicas anteriores como se discute en el caso
colombiano respecto de las acciones en materia de seguridad nacional de gobiernos
anteriores-, etc.
Crisis no anticipadas como guerras externas o catstrofes naturales.
Es necesario aclarar que raramente acta uno solo de estos factores, exclusivamente, sobre
la problematizacin. Lo ms frecuente es que varios de ellos incidan al mismo tiempo.
Ahora bien, es necesario que los factores objetivos a los que nos acabamos de referir sean
convertidos en problemas susceptibles de ser objeto de la accin humana, por ende, de ser
objeto de polticas pblicas.
Es en este punto donde los actores implicados intervienen para influir en la definicin de la
naturaleza, las causas y los efectos del problema: Una inflacin del 5% es buena o mala?,
qu efectos produce sobre las condiciones de vida de los ciudadanos?, cules son las
causas de la inseguridad en las ciudades? El trasfondo de la discusin es la definicin de los
problemas de los que debe ocuparse el gobierno, puesto que la problematizacin tiene por
propsito no slo mostrar un fenmeno como problema pblico sino imputarle su resolucin al
gobierno: cules son los problemas de los que debe ocuparse el gobierno?, o igualmente,
cules son los problemas que deben resolver los actores privados por si mismos sin
participacin de los gobiernos?
Debido a la extrema complejidad de los fenmenos sociales, es muy poco frecuente que se
logre un consenso sobre su definicin. Al contrario, existe una competicin entre los actores
por asignar a un fenmeno una causalidad que parezca coherente con sus intereses, sus
valores, sus visiones del mundo17.
Dos ejemplos podran ilustrar brevemente esta afirmacin. En primer lugar, el debate sobre el
aborto enfrent actores con posiciones antitticas en torno a su naturaleza y sus causas:
debe considerarse el aborto como un asunto de naturaleza moral y/o religiosa, o es un
asunto mdico?, o finalmente es un asunto ligado a los derechos humanos de la mujer? En
segundo lugar, la definicin de los problemas relacionados con la seguridad nacional en
Colombia ha sido objeto de un debate muy fuerte en torno a la definicin del conflicto
interno, sus causas, su vinculacin con fenmenos como el narcotrfico, entre otros aspectos.

16
17

Muller, Pierre y Surel, Yves, Op. Cit., p. 57

Ibid., p. 59

Por esta razn, los anlisis sobre problemas pblicos y agendas de gobiernos se interesan por
el rol de los actores. Cobb y Elder, en sus estudios para el caso norteamericano, introducen la
categora de empresarios polticos para referirse a actores individuales o colectivos que
utilizan sus recursos para influir en la definicin de los problemas pblicos y para atraer la
atencin de las autoridades pblicas. Estos autores enfatizan en el rol de los actores en dos
aspectos esenciales:
Los actores individuales o colectivos asumen fenmenos sociales, le otorgan una primera
definicin y los hacen visibles.
Los actores desarrollan estrategias de movilizacin en la lucha por captar la atencin de
autoridades pblicas.
La construccin de problemas, como la de las polticas pblicas, en general, es un proceso
de argumentacin y de persuasin poltica que involucra el uso de smbolos, imgenes y
figuras retricas, con el propsito de generar emociones, dramatizar un contexto y generar
apoyos en torno a determinados problemas. En estos debates se utilizan con frecuencia
argumentos tcnicos e informacin de carcter numrico como las estadsticas- que permite
identificar, cuantificar y valorar un fenmeno. Los datos estadsticos funcionan adems como
un mecanismo de alarma que atrae la atencin cuando un indicador supera un nivel
considerado preocupante, como un nivel de desempleo superior al 20%, o un dlar a menos
de 1700 pesos, por ejemplo. Sin embargo, la veracidad y utilidad tanto de los argumentos
tcnicos como de los datos estadsticos es discutida tanto por los actores polticos que las
utilizan como los acadmicos o centros de investigacin que los producen. En efecto, an se
discute cuales seran los indicadores ms adecuados para medir la pobreza, puesto que
cada uno de los propuestos arroja evidentemente resultados diferentes. Estos resultados, as
como el procedimiento que los ha producido, van a ser un objeto de debate no slo para
valorar la magnitud del problema, sino igualmente para debatir la efectividad de las polticas
puestas en marcha por los gobiernos.
Ahora bien, ms que un proceso basado en la valoracin racional de los argumentos
esgrimidos o la calidad de la informacin aportada, la problematizacin es influida por los
recursos y las asimetras de poder de los actores implicados. Es en este sentido que autores
como Birkland proponen la nocin de construccin social de problemas, que hace referencia
a las formas en las cuales nosotros, como una sociedad y los diferentes intereses
contradictorios en su interior, estructuramos y producimos relatos acerca de cmo y por qu
aparecen los problemas. Un grupo que puede crear y promover la ms efectiva descripcin
de un asunto particular tiene una ventaja en la batalla sobre lo que se har acerca de un
problema18.
En otras palabras, la problematizacin es producto de luchas sociales entre actores sociales,
polticos, administrativos, que buscan imponer una particular definicin del problema en
funcin de sus intereses particulares.
En este proceso, el acceso a los medios de comunicacin es un recurso esencial para
amplificar los debates alrededor de los problemas pblicos. Los medios de comunicacin, sin
embargo, no se limitan a ser escenarios; desarrollan sus propias estrategias para defender sus
intereses y posiciones respecto de los problemas. Es decir, son actores que seleccionan la
informacin de acuerdo con diversos criterios como los intereses de propietarios o
anunciantes la propaganda estatal puede ser un instrumento persuasivo-, la bsqueda del
rating, los valores sociales dominantes la posicin de los medios respecto de los gobiernos

18

Birkland, Thomas. An introduction to the policy process: theories, concepts and models of public policy change.
New York:, M. E. Sharpe; 2003. p. 125

suele definirse con mucha frecuencia en funcin del apoyo popular al gobierno de turno, por
ejemplo- y los propios intereses de los periodistas.
Qu significa que un problema sea pblico19?
A partir de lo que hemos mencionado, podemos proponer ciertos elementos para discutir
en qu sentido se puede considerar un problema como pblico:
En el sentido de que implica la movilizacin de diversos pblicos.
Se convierte en pblico cuando penetra en la escena pblica y es objeto de un
debate pblico (lo que implica, entre otras cosas, considerar el rol de los medios masivos
de comunicacin y la existencia de una agenda meditica).
El problema es pblico si es asumido por autoridades polticas o administrativas o si se
hace un llamamiento a su resolucin por parte de estas autoridades.
5.2 LA INSCRIPCIN EN LA AGENDA
Como hemos visto, que un problema sea objeto de debate y que se seale al gobierno
como responsable para hacer algo al respecto no garantiza necesariamente que este ltimo
va a comprometerse a atenderlo a travs de una poltica pblica. Para comprender este
proceso el anlisis de polticas utiliza la nocin de agenda, que de acuerdo con la
definicin citada anteriormente constituye el conjunto de problemas que en un instante (t)
llaman la atencin y/o la intervencin de uno o ms actores pblicos.
La nocin de agenda permite comprender los factores que permiten la transicin entre lo que
Cobb y Elder denominan agenda sistmica que reagrupa los problemas pblicos que
apelan a la atencin de los actores gubernamentales- y la agenda de gobierno que se
refiere a los problemas que sern objeto de tratamiento por parte de los actores polticoadministrativos-. Dicho de manera sencilla, se trata de conocer las razones por las cuales los
gobiernos finalmente se comprometen a atender unos problemas en lugar de otros.
Agenda
Problematizacin
Sistmica

Relato
s

Actores
Problematizacin
inicial

Factores
desencadenante
ss

19

Moviliz.
smbolo
s
Responsa
bilizacin

Arena
Meditica
Partidos
polticos
Arenas
acadmica
s

Filtros
Institucionales
Oportunidades
polticas

Sheppard, Elizabeth. Problme Public. En : Boussaguet, Laurie et al. Dictionnaire des politiques publiques. Paris:
Sciences Po; 2004.

A
G
E
N
D
A
D
E
G
O
B
I
E
R
N
O

Como puede verse en el cuadro anterior, la agenda de gobierno no es el producto

espontneo de demandas sociales y menos an la expresin de la libre competencia de los
grupos. La inscripcin de un problema en la agenda necesita de recursos, movilizaciones,
coaliciones y relaciones de fuerza. No se desarrolla bajo principios equitativos, en los que la
capacidad para influir est repartida igualmente entre todos los actores.
Los problemas y sus definiciones pueden entrar o salir de la agenda en un contexto particular.
Los actores gubernamentales tienen la posibilidad de desarrollar estrategias para evadir
aplazar o aceptar dar tratamiento al problema. En ltima instancia los actores
gubernamentales tienen la posibilidad de controlar la agenda.
En algunos temas, como los derechos humanos, el ingreso en la agenda depende de los
compromisos internacionales suscritos por los estados a travs de tratados con otros pases o
con organismos internacionales. En estos casos, la agenda no es solamente producto de la
poltica interna, sino tambin de las obligaciones que los estados asumen como parte de su
insercin internacional.
La inscripcin de un problema en la agenda de gobierno es resultado tambin de la manera
como los diferentes actores utilizan las oportunidades polticas. Estas oportunidades estn
definidas por lo que John Kingdon llamo policy window, ventanas de oportunidad.
La ventana constituye una metfora que puede compararse a las limitaciones que tiene la
NASA para el lanzamiento de una misin espacial. El lanzamiento de un cohete al espacio no
puede hacerse en cualquier momento sino que es necesario esperar las condiciones
adecuadas (alineacin de planetas, por ejemplo.) Si la misin no es lanzada en el momento
justo se debe esperar hasta que las condiciones se renan nuevamente.
De la misma manera en la poltica existen calendarios propios que tienen relacin con los
calendarios electorales, los cambios de gobierno, los cambios de personal administrativo, etc.
En ciertos momentos, el contexto poltico se vuelve favorable para que un problema ingrese
en la agenda. Sin embargo, estas ventanas de oportunidad pueden cerrarse rpidamente si
los actores no logran pasar a la accin o si, al momento de abrirse la oportunidad, el
problema dejo de tener actualidad.
De acuerdo con la literatura, existen varios modelos de ingreso en la agenda de gobierno20.
Sin embargo, en la prctica suelen combinarse:
Modelo de movilizacin externa, en el cual grupos organizados logran transformar un
fenmeno en un asunto de inters pblico, constituyendo una coalicin y constriendo a la
autoridad pblica para inscribirlo en la agenda de gobierno y tomar decisiones al respecto.
En este caso, se trata de un proceso desde la sociedad hacia el Estado, como parece ser el
caso de los movimientos sociales de defensa de derechos de grupos tnicos, minoras
sexuales o del medio ambiente.
Un modelo opuesto es el de anticipacin, en el cual las autoridades polticas y
administrativas son quienes inician e impulsan el proceso; introduciendo el tema en la agenda
gubernamental antes que este ingrese en la agenda sistmica. La reduccin de gasto
pblico o las reformas tributarias son un buen ejemplo de problemas que son impulsados por
los gobiernos, quienes luego deben justificar ante la sociedad los cursos de accin que han
decidido.
El modelo de movilizacin interna parte del reconocimiento de la capacidad de ciertos
actores individuales o colectivos externos al Estado para influir directamente sobre la
composicin de la agenda gubernamental sin que exista una problematizacin previa. Es el
20

Garraud, Philippe. Agenda/mergence. En Boussaguet et al. Dictionnaire des politiques publiques. Paris: Presses
de Sciences Po, 2004.

caso de los gremios, que suelen tener representantes en rganos colegiados como el
congreso o los concejos- o influencia directa sobre los funcionarios, lo que les permite
defender sus intereses y presentarlos como problemas pblicos.
Otros autores enfatizan en el rol de los medios de de comunicacin en la definicin,
legitimacin e ingreso en agenda de los problemas pblicos, lo que se denomina modelo de
movilizacin.
El ingreso de los problemas en la agenda de gobierno va a ser afectado, entre otras, por las
siguientes consideraciones. En primer lugar, se requiere de una definicin del problema que
pueda lograr un equilibrio entre apoyo poltico y eficacia. Como lo seala Luis Fernando
Aguilar:
El problema de la definicin de los problemas pblicos es entonces doble.
Por un lado enfrenta la dificultad de construir y estructurar una definicin
aceptable que supere los escollos de la polmica y pueda alcanzar de
alguna manera consenso; por el otro, debe conducir a una definicin
operativa que de pie y espacio a una intervencin pblica viable con los
instrumentos y recursos a disposicin del gobierno21.
En segundo lugar, el ingreso en la agenda implica una institucionalizacin del problema. El
problema debe ser adaptado a las normas que definen el funcionamiento del aparato
polticoadministrativo: estructuras de competencias, funciones y responsabilidades de las
autoridades pblicas. Por ejemplo, los gobiernos suelen estar organizados segn una lgica
sectorial, por lo tanto es necesario que el problema sea reconocido en la agenda del sector
correspondiente (educacin, salud, transporte, etc.) o que se logre su insercin dentro de
diversas agendas para problemas intersectoriales como el desempleo.
En tercer lugar, es evidente que como sealamos antes no todos los actores tienen la misma
capacidad para influir sobre el ingreso de un problema en la agenda. En la literatura
especializada se reconoce, por ejemplo, una categora especial de actores denominada
guardianes de la agenda, que actan como filtros que seleccionan los problemas que
ingresarn en la agenda de gobierno. En el caso colombiano, el Departamento Nacional de
Planeacin cumple en parte esta funcin.
Finalmente, algunos estudios muestran que otro factor que influye en el ingreso de ciertos
problemas pblicos en la agenda de gobierno es su conformidad con os valores sociales
predominantes22. Esto explica, por ejemplo, que en algunos pases haya tardado la
adopcin de programas de atencin al SIDA hasta que el debate moral dio paso a un
tratamiento del problema en trminos de salud pblica. Los debates en torno al aborto o al
reconocimiento de derechos a parejas del mismo sexo muestran hasta qu punto es difcil
lograr que ciertos problemas sean reconocidos cuando no son necesariamente coincidentes
con algunos valores sociales. Ahora bien, los valores cambian y justamente las
transformaciones en la composicin de las agendas son una buena expresin de ello, as
como de la prdida del poder de ciertos actores que encarnaban esos valores.
Por otro lado, es necesario tener ciertas precauciones con la nocin de agenda23. La nocin
de ingreso en la agenda es ms una imagen o metfora general que un concepto riguroso. El
argumento central de Cobb y Elder es que la puesta en agenda implica la transicin entre la
agenda sistmica y la agenda de gobierno. No obstante, este argumento debe ser
21

Aguilar, Luis Fernando. Problemas pblicos y Agenda de Gobierno, Estudio Introductorio. Mxico: Editorial
Porra; 1993. p. 57
22
Muller, Pierre y Surel, Yves, Op. Cit.
23
Ver Garraud, Op. Cit., y Sheppard, Op. Cit.

complementado con el reconocimiento de la existencia de que no existe una sola agenda

sistmica, sino varias relacionadas entre s (mediticas, acadmicas, polticas) con distintas
categoras de actores.
De la misma manera existen dentro del Estado diversas agendas; de un lado, diversas
agendas sectoriales dentro del Ejecutivo, la agenda legislativa y algunos autores sealan la
existencia de una agenda de la rama judicial, particularmente de la Corte, caso al que ya se
hizo alusin. Adems, la mayor parte de los problemas estn sujetos a procesos no lineales,
sino discontinuos con episodios de re-emergencia, re-definicin y re-cualificaciones sucesivas.
El caso de las polticas de seguridad nacional en Colombia ilustra bien la situacin de un
problema que no desaparece de las agendas sino que es continuamente redefinido, en
funcin de lo que en un momento particular se definen como amenazas a la seguridad.
Para una mejor comprensin de la forma en que se insertan los problemas en la agenda en el
caso de Colombia debe sealarse:
En primer lugar, que es ms adecuado reconocer que existen mltiples agendas sistmicas;
por ejemplo, una agenda de los medios de comunicacin en los cuales existe una discusin
abierta sobre los problemas pblicos la inseguridad, los problemas del transporte urbano, el
precio de los alimentos, etc.-; igualmente, una agenda acadmica observable en los foros,
seminarios, congresos, investigaciones sobre fenmenos considerados como problemas
pblicos sobre las causas de la pobreza, los efectos de la revaluacin, etc.-.
En segundo lugar, la agenda sistmica es visible particularmente en las coyunturas
electorales (particularmente las presidenciales). Los programas de los candidatos se
estructuran alrededor de la valoracin de las polticas del gobierno en funciones; de los
problemas pblicos que han sido atendidos o de los que deberan serlo; de las definiciones
de estos problemas y sus propuestas acerca de cmo tratarlos, etc.
Por ltimo, en el caso colombiano el plan de desarrollo corresponde a la definicin de
agenda de gobierno, por cuanto establece y prioriza los compromisos que un gobierno
asume para un perodo particular. Ms que un conjunto de polticas, los planes de desarrollo
contienen los problemas priorizados a partir de los cuales se construirn las polticas pblicas.
Qu factores inciden en el cambio de las polticas en Colombia?
Los anlisis sobre la gnesis de los problemas y las agendas se aplican igualmente
a los procesos de cambio en las polticas. El cambio en las polticas es, de hecho,
una redefinicin de los problemas que motivan la accin pblica. Entre los escasos
trabajos que analizan estos fenmenos en el caso colombiano, Roth en un estudio
de las polticas ambientales propone que existen varios factores que inciden en el
cambio de las polticas24:
En sntesis, se mostr la existencia de cinco factores de cambio en
las polticas pblicas, que a su vez son las cinco condiciones
necesarias para la realizacin de un cambio, entendido en el
sentido que hemos definido anteriormente. En Colombia para que se
cambie una poltica es necesario que:
- El tema sea inscrito en la agenda de instancias internacionales, y
particularmente en las que otorgan financiamiento.
- La situacin interna sea lo suficientemente crtica como para que el
24

Roth, AndrNel. Polticas Pblicas. Formulacin, implementacin y evaluacin. Bogot: Editorial Aurora; 2003.
p. 205

gobierno tenga la voluntad y la capacidad de realizar el cambio.

- El gobierno sea capaz de imponer el cambio Constitucional que
legitime los nuevos valores en los cuales se apoya el cambio.
- Un nuevo modelo institucional alternativo de gestin existente, es
decir, que exista una solucin institucional al problema.
- Las anteriores condiciones estn presentes, o sea que la
posibilidad de que se efecte un cambio aumenta cuando hay
concomitancia con las otras condiciones ya mencionadas.