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Miguel Cuervo*
Resumen
El MERCOSUR ha sido en los ltimos tres lustros la herramienta prioritaria de la
poltica exterior, habindoselo definido como un plan estratgico de dimensin poltica
y social, no limitado slo a la integracin comercial o econmica. La realidad mostr
que ese juicio fue dominado evidentemente por la retrica. Aun as no hay razones
suficientes para abandonar esta estrategia ahora, pero s es imprescindible reencauzar
el proceso de integracin econmica de modo tal que sea del tipo win win, uno en
que todos los Estados Parte se beneficien, porque de lo contrario, adems de ser en el
mejor de los casos slo un segundo mejor, podra dar lugar a presiones para
reemplazarlo por libre comercio unilateral. En particular, como todo proceso de
integracin regional, y ms an tratndose de uno cuya meta fue formar un Mercado
Comn, lo que finalmente cuenta es no slo su impacto sobre la economa regional
sino, fundamentalmente, sobre las economas individuales de los pases socios. Este
concepto lleva a postular que, desde la ptica de la Argentina, el Mercosur debe ser
replanteado integralmente. La gestin del Mercosur tiene a su favor la teora de los
socios naturales, pero tambin es afectado negativamente por el hecho de ser un
rea preferencial de comercio sur sur, es decir formada por pases de reducido
ingreso per capita y con una muy baja relacin capital / trabajo. En este marco, para
que el proceso de integracin pueda ser ganador, debe ser econmico y no
meramente comercial, lo que requiere reglas respaldadas con instituciones
estructuradas, lo que se conoce como rule-oriented. Estas reglas deben sustentar
un proceso de complementacin econmica sectorial que intensifique el comercio
intraindustrial, generando economas de escala, especializacin productiva y
aumentos de productividad. La locomotora de esta integracin no puede ser un pas
miembro, sino las polticas de complementacin productiva, de cohesin social y de
equiparacin territorial. La reformulacin del Mercosur debe dar lugar a un espacio
integrado dominado por la creacin de comercio, realimentado endgenamente, lo
que, a su vez, requiere de un mecanismo de coordinacin macroeconmica efectiva.
Slo en este marco la integracin contribuir al crecimiento de la economa, lo que es
una condicin necesaria para la equidad. Esa es la prioridad. El caso de Amrica latina
reclama definiciones de fuerte contenido poltico, en las que la condicin de Mxico
como pas NAFTA, obliga a una delimitacin del espacio, las economas y las reglas
de juego.
1.- Introduccin
El MERCOSUR ha sido en los ltimos tres lustros un objetivo prioritario de la poltica
exterior, habindoselo definido como un plan estratgico para la integracin econmica
y comercial, con extensin a las dimensiones poltica, social y cultural de la sub regin.
Es un proyecto poltico y como tal debe ser una poltica de estado en Argentina y en
Brasil, pero a la vez conforma la poltica econmica de una alianza estratgica. Como
todo proceso de integracin econmica sus efectos se transportan al plano de la
asignacin de recursos y a la remuneracin de los factores; por ello su impacto se
despliega en la esfera del crecimiento econmico. La integracin tiene costos pero
debe generar beneficios tangibles e inmediatos superiores a ellos, para
todos los socios del proyecto, para cumplir con el objetivo de aumento del bienestar
va crecimiento, haciendo sostenible el plan regional.
En este contexto el documento ofrece un enfoque desde la economa poltica de la
integracin, pertinente al objetivo de hacer del MERCOSUR una herramienta para el
progreso de los Estados Parte.
El punto 2 evala la situacin de Argentina en el MERCOSUR y la posicin frente al
bloque y a la Amrica Latina, indicando la estrategia ms eficiente para hacer del
proceso de integracin un elemento favorable para el crecimiento econmico de los
pases involucrados y, a la vez, preservarlos de los efectos negativos de la
globalizacin. El acpite 3, con base en la teora de la integracin, revisa la trayectoria
del bloque desde el Tratado de Asuncin a fin de proveer informacin acerca de cules
han sido algunos de los efectos sobre el mismo y sobre la Argentina. En el punto 4 se
analizan algunos criterios que fundamentan la formacin de reas Preferenciales de
Comercio (APC), segn los postulados de la literatura econmica contempornea, con
el objeto de proporcionar un marco de abordaje adicional para la rationale del
MERCOSUR. El punto 5 desarrolla el caso de un APC win win, revisando los
mecanismos que deben primar en la formacin del MERCOSUR. All se expresa el
modelo de poltica econmica necesario para que el bloque y sus socios sean
ganadores y puedan dar lugar a un APC sustentable. El acpite 6 revisa los
condicionantes de la relacin de Argentina con la Amrica del Sur y con la Amrica
Latina, vinculados al objetivo de desarrollar un proceso de integracin sostenible.
Finalmente el punto 7 concluye.
2.- Argentina en el MERCOSUR y en Amrica latina: entorno y definiciones1
La decisin de Argentina y Brasil de encarar un proceso de cooperacin econmica,
de seguridad y tecnologa, fue plasmada en el Programa de Integracin y Cooperacin
entre la Argentina y el Brasil (PICAB) que, firmado en el marco de la ALADI, comenz
en 1986. No obstante, el primer paso de la estrategia sub-regional de integracin,
ocurre con la firma del Tratado de Asuncin (marzo 1991) que da origen al
MERCOSUR, sumando a Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay con el propsito de
concretar el Mercado Comn del Sur.
Han transcurrido quince aos desde que se iniciara el camino de la primera transicin
hacia la construccin del Mercado Comn, prevista a partir del 31 de diciembre de
1994. Este fue un trnsito vacilante, al que sucedi la firma del Protocolo de Ouro
Preto (diciembre 1994) y el funcionamiento de una Unin Aduanera cuya operacin
con alcances muy parciales, y el Protocolo de Ouro Preto slo atin a convertir al
MERCOSUR en una Unin Aduanera imperfecta o en una Zona de Libre Comercio
incompleta, segn se la analice6. El foco de la integracin no est claro a nivel de los
gobiernos, ms all de las declaraciones, y tampoco los objetivos originales del PICAB
y el Tratado de Asuncin se han respetado. La sociedad por su parte la ha ignorado y
slo reacciona puntualmente cada vez que se pierde algn puesto de trabajo por
deslocalizacin de inversiones. A pesar de ello el tiempo invertido en la construccin
de este MERCOSUR no debiera ser considerado slo como un costo, por el contrario
debe ser ponderado como una oportunidad. En este sentido es relevante revisar la
perfomance del bloque en general y de la Argentina en particular. El MERCOSUR es
un rea Preferencial de Comercio exitosa?. Es una pregunta lgica despus de una
quincena de aos de intentar ser una Unin Aduanera o un Mercado Comn. La teora
econmica de la integracin an se maneja dentro de la llamada ambigedad de
Viner7, por lo que, como se sabe, no hay mediciones inequvocas de ganancias y
prdidas, sobre todo cuando se pasa del anlisis esttico al dinmico y ms an si se
incluye el proceso endgeno de la integracin. No obstante, la literatura ha ido
construyendo una serie de reglas de pulgar (rules of thumb 8) que permitiran arrojar
luz acerca de si el MERCOSUR es un xito, o va en camino de serlo. A continuacin
se presentan los principales indicadores, en un anlisis que involucra slo a la
Argentina y a Brasil, ms de un 95 % del MERCOSUR segn todos los indicadores de
dimensin y relevancia. El resto no cambia el
resultado.9
(1) Intensidad del comercio. La Unin Aduanera debe tener un nivel alto y un
proceso sostenido de aumento de la intensidad del comercio entre los socios
(trade intensity), o sea en la relacin entre el intercambio intrazona versus el
intercambio total, y este indicador muestra que se est muy por debajo de los
valores de 1994 (18%) Y 1998 (23%), ya que en 2003 fue de 13%. En cambio,
el ASEAN Free Trade Area (22%) siendo una export led zone, la Unin
Europea (62%) o el NAFTA (46%), datos del 2002, tienen intensidad de
comercio ms alta y creciente.
(3) Interrelacin de las economas por el canal del comercio. Este indicador
mide la interdependencia a travs de la importancia del comercio recproco
respecto del Producto Bruto Interno de los pases. Su evolucin sugiere un
estancamiento y un nivel no significativo. En 2003 el guarismo para Argentina
era de 7.23 % (3.10% en 1994 y 4.27% en 2001) mientras que para Brasil el
valor era de 1.90 % en 2003 (1.47 % en 1994 y 2.26 % en 2001)12.
11
tiendan
coincidir,
facilitando
la
coordinacin
de
polticas
3300
BRASIL
02 03
02 03
3200
3100
3000
8500
8000
7500
7000
6500
6000
5500
PPCARG
HPTRENDAR
PPCBRA
5000
HPTRENDBR
90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03
Argentina
Brasil
HPTRENDAR
HPTRENDBR
Brasil la historia de la relacin entre los tipos reales de cambio del Peso y el
Real ha sido de alta variabilidad y los valores de desvo respecto de sus tasas
de equilibrio, elevada. En quince aos, desde 1991, slo hubo estabilidad y
convergencia sin juzgar sobre si los valores eran los de equilibrio del balance
de pagos- durante cinco aos.
Los primeros resultados de las reglas de pulgar no sealan que el rea preferencial
de comercio sea exitosa. Cabe preguntarse entonces si este MERCOSUR beneficia o
perjudica a la Argentina. Se est mejor como consecuencia de la integracin
MERCOSUR o al menos se han evitado daos?. La teora pura bsica de la
integracin habla de beneficios para el bloque o para el mundo y los define en
trminos de bienestar. No incursiona en la medicin de la distribucin de los beneficios
reales entre los pases miembros ni en sus consecuencias. Sin embargo no la ignora y
ha remitido a la clsica regla paretiana, que establece que una integracin virtuosa es
aquella en que todos los socios ganan o si se trata, como en este anlisis, de dos
pases, Argentina y Brasil, el criterio de xito es que se cumpla con el requisito que
uno de los pases est mejor y el otro no est peor. Ello implicara que el conjunto est
mejor. En este caso los indicadores muestran que Argentina est peor. Luego aunque
Brasil estuviera mejor no habra garanta alguna que el APC caminara hacia algn
ptimo o un mejor.
Para la economa Argentina, cuyo objetivo es volver a industrializarse, tras el paso por
los aos 1976 a 2001, el comportamiento de indicadores centrales, y su comparacin
con Brasil, para el perodo post Ouro Preto, tales como (i) variaciones en el tamao
relativo de la industria manufacturera (intensificacin de transables); (ii) transformacin
en la estructura de la industria (especializacin en manufacturas ms complejas); (iii)
ganancias de escala (por especializacin); y (iv) aumentos en la productividad por
rama industrial, indicaran que el MERCOSUR no ha sido un elemento de cambio
favorable15. Lo contrario ocurri en Brasil, aunque el comercio del bloque no fue el
determinante absoluto de su mejora, pero considerado junto a la poltica de
inversiones, puede estimarse que su manejo de atraccin de IED y el comercial fueron
positivos16.
La revisin del comportamiento de dos indicadores clave del xito de un proceso de
integracin, tambin arroja dudas acerca del beneficio para Argentina, de este
MERCOSUR.
15
El arancel medio de Ouro Preto fue sustancialmente ms alto para los sectores bienes durables y no
durables de consumo, bienes de capital y equipo de transporte y menor en combustibles, materias primas
e intermedios.
18
En especial la Decisin CMC N 29/94 sobre Poltica Automotriz Comn. La Decisin 31/00 es un
reconocimiento del caso y sus continuas postergaciones confirman la poltica unilateral de Brasil.
El comercio bilateral respecto del comercio con el resto del mundo fue, en promedio, para 1994/2003
del 9.8% y para los aos 2002/2003 de 6.75%.
20
P. Krugman, The Move to Free Trade Zones, in Policy Implications of Trade and Currency Zones
Federal Reserve Bank of Kansas City, 1991.
21
Ver Trade Blocs, Chapter 3, Economic Benefits and Costs World Bank, 2000.
22
Ver M. Schiff and L. A. Winters (2003), op. cit., captulo 3.
10
del patrn del mundo desarrollado, pero que entre ellos uno de los dos pases sur
tiene una asignacin de su dotacin de factores un poco ms cercana a la del pas
norte (capital intensivo) que la del otro pas sur, sea que esa ventaja fuera histrica
o fabricada (subsidios, intervencin de polticas pblicas), el pas sur cuya dotacin
sea ms similar a la del pas norte gana en la asignacin de recursos y el comercio
de la Unin Aduanera sur sur, a expensas del otro pas en desarrollo, simplemente
le vende desvo de comercio. Es de ah que la teora de la poltica econmica de la
integracin infiere que las APC norte norte son convergentes mientras que las sur
sur son divergentes. El pas sur cuya dotacin de factores est ms alejada
relativamente de la dotacin norte pierde a costas del otro pas sur 23 y, adems, su
Unin Aduanera sur sur no tiene convergencia al mejor PBI 24. Ambos casos aqu
considerados, el de los socios naturales y el de la integracin sur sur, deben
considerarse como herramientas para fortalecer el MERCOSUR antes que argumentos
para intentar justificar la no viabilidad del bloque, no slo en trminos de efectos en el
bienestar cualquiera fuera la definicin de este- sino principalmente en la bsqueda
de mejorar la asignacin de la dotacin de recursos y su productividad. Para ello es
imprescindible que los pases miembros no pretendan venderse entre s desvo de
comercio unilateralmente decidido, o no compensado ni formando parte de un proceso
de industrializacin de sus economas. Esto ocurre, integracin ganadora, slo cuando
las economas son complementarias en produccin y, por ende, en comercio.
5.- La estrategia win win del MERCOSUR
La reconversin del MERCOSUR en una Unin Aduanera generadora de beneficios
para todos sus miembros, aunque fueran aprovechables por cada uno de ellos slo en
diferentes proporciones, requiere construir un proceso de integracin econmica que,
en su tiempo, permita generar corrientes de comercio acordes con las ventajas
comparadas dinmicas que se hayan construido en el APC, permitiendo la
especializacin principalmente en sectores donde existan dichas ventajas. Debe
tenerse en cuenta que la liberalizacin del comercio al interno de la Unin Aduanera
crea condiciones similares a las de Comercio Libre y, en tal caso, la asignacin de
recursos dentro de cada Estado Parte no debe ser influenciada por
23
11
Locomotora
ASEAN
NAFTA
UE
MERCOSUR
NO
SI (USA)
SI (Alemania)
NO
SI (Japn/USA)
NO
NO
NO
Interna
Locomotora
Externa
25
La ausencia de locomotora llama a pensar en trminos de la Teora Estratgica del Comercio, como
herramienta de desarrollo del APC. Para una correcta apreciacin del tema ver W. M. Corden, Strategic
Trade Policy: How New?, How Sensible? WPS 396 - World Bank April 1990.
12
Por ello no es razonable exigir a Brasil que adopte una conducta de locomotora. En
todo caso el MERCOSUR debera servir para dinamizar y potenciar sus fortalezas. En
ese caso, si Argentina acta en sintona tambin recibir beneficios. El punto llama a
construir una integracin basada en la homologacin de polticas de desarrollo, porque
no hay un patrn dominante ni a imitar que por si mismo haga del MERCOSUR una
integracin exitosa.
5.2.- La complementacin productiva y el comercio intra industrial
Los pases socios deben acordar una poltica de complementacin productiva que
permita que cada uno se especialice en determinados bienes, adquiera economas de
escala y aumente su productividad26. El mercado por s mismo, dada la concentracin
de la oferta en pocos productores y el carcter transnacional de las firmas, difcilmente
acta bajo comportamientos competitivos. Dani Rodrik27 encontr que en los pases en
desarrollo la concentracin del poder de mercado de oferentes de la industria
manufacturera, era entre 50 % y 100 % ms alta que en los desarrollados. Con datos
actuales, dada la ola creciente de M&A de los aos noventa, estos guarismos seran
peores. La complementacin productiva, especialmente en la industria manufacturera,
har que los mercados de los pases sean destinos naturales del comercio intrazona, y
generen expansin de comercio28 evitando una direccin y patrn de intercambio
sesgados hacia el desvo de comercio.
Esta condicin por si misma no es suficiente, sino que se requiere generar comercio
intra industrial en la sub regin. Como muestra el acpite 3, punto (2), la perfomance
del MERCOSUR en este caso no es positiva, siendo los valores del ndice Grubel
Lloyd sustancialmente ms bajos que los correspondientes a la Unin Europea,
Amrica del Norte y Japn. No solamente el nivel est muy por debajo de aquellos,
sino que tampoco ha crecido en el tiempo. El CEI 29, trabajando a cuatro dgitos del
Nomenclador Comn del MERCOSUR, estim que mientras el Indice Grubel Lloyd
era de 50.7 en 1994, alcanzaba a 56.8 en 1998, el ao de mayor vigor del intercambio
Argentina - Brasil de bienes manufacturados en la historia del bloque. Por su parte el
EEM, trabajando a ocho dgitos de la NCM (posicin arancelaria), encontr que en
1994 el Indice Grubel Lloyd era de 24.8, en 1998 haba quedado en 27.2, en 2001 en
26
Este mecanismo estaba presente en el PICAB y en el Tratado de Asuncin, pero no fue ratificado,
tampoco excluido, en el Protocolo de Ouro Preto que apunt ms al intercambio de bienes, al libre
comercio.
27
Ver D. Rodrik, Imperfect Competition, Scale Economies and Trade Policies in Developing Countries, en
R. E. Baldwin (ed.), Trade Policy Issues and Empirical Analysis, University of Chicago and NBER, 1988.
28
Ver J. E. Meade, The Theory of Customs Unions pp. 29 a 43 North Holland Publishing Company
1956.
29
Centro de Economa Internacional de la Cancillera Argentina. El EEM en su estimacin a
cuatro dgitos encontr las siguientes cifras: 1994: 36.7; 1998: 46.4; 2001: 40.4 y 2002: 38.6.
13
30
La medicin a ocho dgitos permite conocer la real especializacin, dado que cada posicin
arancelaria alude a un bien diferenciado y comprende diversas versiones de dicho bien. Por
eso en el MERCOSUR se utiliza el onceavo dgito para identificar productos de una cierta lnea.
Por ejemplo para sealar el comercio de Calzado Deportivo como distinto de Calzado Casual o
de otros tipos. A su vez en Calzado Deportivo ingresan las diferentes variantes de materiales y
tecnologa, segn haya sido fabricada la suela, la capellada, etc.
14
estara implicando, se desvirta dado que slo involucra recursos por un 0,0015 % del
PBI de la regin y, adems, an est en etapa de estudio.
5.4.- La cohesin social
La dcada de los noventa que trajo consigo un movimiento de liberalizacin del
comercio de bienes y servicios y de la cuenta capital del balance de pagos,
privatizaciones de empresas pblicas y desregulacin de los mercados, incluyendo el
laboral, vio crecer en Amrica Latina la tasa de desempleo y sub empleo, la pobreza y
la desigualdad, a niveles desconocidos e indecentes.
La sociedad alberga un sentimiento de desencuentro que opera como el huevo de la
serpiente de la inseguridad. Pero tambin, en crudos trminos econmicos, ha
destruido el mercado y con ello el principal atractivo para la inversin. Aquel antiguo
principio de que la concentracin de la acumulacin dara lugar a mayor ahorro e
inversin, no se cumpli. S fue capaz de generar ahorro domstico que se fug en
divisas (caso de Argentina) o en ttulos valores indexados y tambin, aunque en
menor grado, en divisas (caso de Brasil).
Ahora, para reconvertir el MERCOSUR los pases socios debern encarar polticas de
redistribucin del ingreso, nunca simples de instrumentar, y ms difcil an si las
economas no crecen a tasas elevadas y superiores a las histricas. La construccin
de un slido tejido productivo regional (complementariedad) ser una condicin
necesaria para lograrlo.
5.5.- MERCOSUR: coordinacin macro e instituciones
La falta de coordinacin es un pasivo de esta integracin, puesto que el mismo Tratado
de Asuncin la prevea31; ningn gobierno crey verdaderamente en la necesidad de
ponerla en prctica. En realidad quizs no hubiera sido posible, pero al menos
deberan
haberse
introducido
mecanismos
de
compensacin
de
eventuales
15
todos los Estados Parte, porque no hay enforcement posible32; tampoco se puede
ejercer la autoridad para imponer cumplimientos desde la no existencia de
instituciones adecuadas, lo que no implica construir una burocracia a la europea,
pero s al menos contar con una gestin tcnica y administrativa independiente de los
Estados Parte.
6.- Argentina y Amrica del Sur33
En algn tiempo toda la Amrica del Sur ser un territorio integrado econmicamente.
Sin embargo, la experiencia de anteriores intentos (ALALC, ALADI) y la del propio
MERCOSUR llevan a ser cuidadosos con los modos y los tiempos y, tambin
prudentes en la relacin objetivos instrumentos avances. En un comienzo la idea
de formalizar la institucionalizacin del espacio sudamericano se concentr en la
integracin de la infraestructura energtica y fsica, una visin brasilea del rea.
Hasta ah la idea de conciliar mbitos nacionales era absolutamente concreta y
delimitada, aunque no simple. Ahora, la expectativa de iniciar un proceso de
integracin econmica requiere trabajar primero en una trama de complementariedad
productiva, definir las instituciones y reglas, los mecanismos de cooperacin y la
estructura de preferencias arancelarias. Primero la localizacin de inversiones, la
especializacin en la produccin y luego el comercio de bienes y servicios. Este es el
orden virtuoso de integracin para pases del tipo sur sur, si de integracin
econmica se trata, como debera ser el caso de Amrica del Sur. En este sentido
quizs sea til recordar el proceso que dio origen al ASEAN (Asociacin de Naciones
del Sudeste Asitico, por sus siglas en ingls). El ASEAN fue constituido en Bangkok
en 1967, entre Filipinas, Indonesia, Malasia, Singapur y Tailandia, a los que luego se
agregaran Brunei, Vietnam (1995), Laos (1997), Myanmar (1997) y Cambodia (1999).
Diez aos despus (1977) adoptaron un mecanismo de coordinacin de inversiones y
de preferencias arancelarias, o sea que 15 aos antes de constituir la Zona de Libre
Comercio (1992), de preferencias arancelarias en sentido estricto, introdujeron
mecanismos
de
complementacin
productiva
industrial:
(i)
Asian
Industrial
16
17
normas del bloque en los pases, un fuerte espritu de cooperacin y otros. Todo esto
es necesario, pero no es suficiente. El documento presenta una ptica sesgada hacia
la economa de la integracin, en sentido estricto. La condicin central de la
integracin es la condicin de complementariedad 34. Hacer del MERCOSUR ahora una
economa regional complementaria es el objetivo central. Sin ello difcilmente haya
integracin econmica sostenible.
En cuanto a la Amrica Latina no puede considerrsela una unidad; Mxico tiene sus
intereses principales en el NAFTA, y por ello su vnculo y compromiso esencial es para
con los pases del norte de Amrica. De algn modo esto limita la interaccin entre
Argentina y Mxico a temas comerciales puntuales, que deben ser analizados caso
por caso. Un planteo similar debe regir para el CAFTA, que est firmando un TLC con
los Estados Unidos que es del tipo OMC Plus y por ende compromete decisiones
propias de la Ronda Doha.
Respecto a Amrica del Sur, el proyecto lanzado por Brasil de formar una Comunidad
Sudamericana de Naciones, debiera verse como un objetivo a largo plazo, cuyo
modelo de integracin debe discutirse en la Argentina y en el MERCOSUR, sumando
en el anlisis a la sociedad civil. Detrs de este proyecto hay compromisos
econmicos, y estos tambin deben ser ganadores para ser crebles y sostenibles. El
mejor
destino
de
Argentina
reside
en
un
MERCOSUR
econmicamente
* Licenciado en Economa Poltica, FCE, UBA. Bachelor of Philosophy in Economics (BPhil), Nuffield
College, University of Oxford, England. Profesor de Economa de la Integracin de la Maestra en
Procesos de Integracin Regional-MERCOSUR, FCE, UBA. Vicepresidente y Director de Investigaciones,
Centro de Estrategias de Estado y Mercado (EEM), ONG. Actividades de Consultora Internacional:
Instituto para la Integracin Latinoamericana (INTAL); Banco Interamericano de Desarrollo (BID);
Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL); Instituto Latinoamericano de Poltica Econmica y
Social (ILPES); Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD); Fundacin Konrad
Adenauer; Organizacin de los Estados Americanos (OEA); entre otras.
34
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