M 04 Agua DocBasel

PRESIDENCIA DE LA REPBLICA
Plan Nacional de Desarrollo

2007 - 2010:
Agua y saneamiento
Secretara Nacional de Planificacin y Desarrollo

Quito, agosto 2007
Plan Nacional de Desarrollo 2007 - 2010
DOCUMENTO SECTORIAL DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO
1.- BREVE RESEA HISTORICA.El Gobierno Ecuatoriano fund, en 1965 el Instituto Ecuatoriano de Obras Sanitarias
(IEOS), como entidad adscrita al Ministerio de Salud, con las funciones de elaborar planes
nacionales, dictar normas tcnicas, ejecucin de sistemas de agua potable y saneamiento,
brindar asesora tcnica y contratar prstamos. El IEOS constituy uno de los brazos
ejecutores del Estado de mayor relevancia, alcanzando logros realmente importantes en el
mejoramiento de coberturas de los servicios de agua y saneamiento.
Tras la promulgacin de la Ley de Modernizacin, algunas instituciones pblicas entre
ellas el IEOS- disminuyeron sustancialmente sus tamaos y redefinieron sus funciones y
estructuras administrativas. En este sentido, desapareci el IEOS (en 1992) y se cre, la
Subsecretara de Saneamiento Ambiental (hoy Subsecretara de Agua Potable,
Saneamiento y Residuos Slidos) como parte del MIDUVI.
Esta Subsecretara, al inicio, asumi las funciones del IEOS, y ha ido cambiando
lentamente la caracterstica de ente ejecutor y administrador de proyectos, a la de rector
para la planeacin, desarrollo de polticas, normas, asistencia tcnica y regulacin
sectorial.
El vaco dejado por el ex-IEOS produjo el surgimiento de varias instituciones y
organizaciones, que han provocado un caos institucional que se manifiesta en la
coexistencia de varios entes actuando en el sector, con superposicin de competencias,
baja eficiencia en el proceso de decisiones y evidente dispersin en la aplicacin de los
recursos pblicos.
El ex-IEOS inici un proceso de transferencia de los acueductos hacia los municipios y
comunidades para que se encarguen de su administracin, inicindose de esta
manera las primeras acciones en el mbito de la descentralizacin a nivel nacional,
proceso que actualmente lo sigue apoyado la Subsecretara de Agua Potable,
Saneamiento y Residuos Slidos; sin embargo las entidades prestadoras de servicios
no han logrado desarrollar programas adecuados para satisfacer la demanda ni en
trminos de cantidad (poblacin servida), ni de calidad.
2.- DIAGNOSTICO.Este diagnstico pone en contexto las recomendaciones del Plan de Desarrollo
Sectorial de Agua Potable, e incluye tres temas principales: la oferta y demanda por
servicios, los desequilibrios en la prestacin de los mismos, y las razones para la
insatisfactoria gestin de las entidades del sector.
Cabe recalcar que la informacin disponible es fragmentaria y, por lo tanto, se ha
cruzado informacin de varias fuentes para permitir un diagnstico adecuado de la
situacin actual.
Oferta y demanda.- Las entidades prestadoras de servicios, no han logrado

satisfacer la demanda ni en trminos de cantidad (poblacin servida) ni de calidad. La
mala calidad de los servicios se manifiesta, entre otros, en un servicio intermitente de
agua en casi la mitad de los centros urbanos, en falta de tratamiento de las aguas
superficiales en un 30% de los centros urbanos, falta de tratamiento de las aguas
usadas y descarga de basuras en quebradas y ros. Aproximadamente el 92% de las
aguas residuales descargadas, no posee tratamiento, causando un severo impacto
para el medio ambiente.
Tambin se puede apreciar, el poco inters que se otorga a los recursos hdricos,
hbitos culturales tradicionales conllevan a que se considere al agua como un recurso
ilimitado, existiendo un desinters generalizado por su conservacin. Esto se
manifiesta en los elevados ndices de prdidas de agua en los sistemas de
abastecimiento (65% promedio nacional), tecnologas incompatibles con la
conservacin del recurso y la ausencia de mecanismos de control que permitan la
gestin adecuada de los recursos hdricos.
No es menos grave la situacin de otras reas del saneamiento ambiental como la
recoleccin, tratamiento y disposicin final de los residuos slidos y el control de
vectores, entre otros.
Evolucin de las coberturas de agua y saneamiento en porcentaje
Aos
1961
1974
1982
1990
1995
2001
Indicadores
Agua:
Domicilios urbanos
20.00
81.90
79.30
77.50
81.40
83.00
Domicilios rurales
--14.00
22.80
39.00
50.70
39.00
Promedio nacional
20.00
47.95
51.05
58.25
66.05
67.00
Alcantarillado
Sanitario:
61.40
73.00
Domicilios urbanos
14.00
62.70
61.10
59.80
10.40
29.00
Domicilios rurales
--3.00
4.80
8.40
35.90
57.00
Promedio nacional
14.00
32.85
32.95
34.10
Letrinas:
Domicilios urbanos
-11.70
12.60
9.30
9.00
--Domicilios rurales
--7.40
14.60
22.60
26.20
--Promedio nacional
--9.55
13.60
15.95
17.60
--Fuente: Subsecretara de Agua Potable, Saneamiento y Residuos
Slidos (antes Subsecretara de Saneamiento Ambiental SSA)/
MIDUVI
Coberturas a nivel nacional de los servicios de agua entubada y saneamiento

AGUA
POTABLE
PROVINCIA
SANEAMIENTO
POBLACIN
TOTAL
URB.
TOTAL
RUR.
URB.
RUR.
Azuay
599.546
96
61
79
83
42
63
Bolvar
169.370
97
38
54
83
30
45
Caar
206.981
68
68
68
60
40
47
Carchi
152.939
99
76
87
88
42
63
Chimborazo
403.632
99
53
71
86
41
59
Cotopaxi
349540
97
46
63
77
26
42
El Oro
525.763
93
32
78
70
28
60
Esmeraldas
385.223
75
12
42
65
13
38
Galpagos
18.640
64
35
61
23
14
22
3309.034
69
24
62
65
25
59
Imbabura
344.044
94
84
90
90
70
81
Loja
404.835
96
25
59
81
10
45
Los Ros
650.178
85
13
50
62
37
Morona
115.412
94
37
59
63
19
36
Manab
1186.025
85
19
53
80
66
47
Napo
79.139
79
26
45
55
13
28
Orellana
86.493
99
38
31
12
Pastaza
61.779
91
36
60
71
25
45
2388.817
91
66
86
81
52
75
Sucumbos
128.995
71
26
46
16
Tungurahua
441.034
91
61
76
84
48
66
Zamora
76.601
79
10
34
73
30
TOTAL
12084.020
83
39
67
73
29
57
Guayas
Pichincha
Fuente: INEN Censo 2001
Ejemplo de coberturas de agua potable, desagregadas a nivel de cantn

% COBERTURA DE AGUA POTABLE PROVINCIA DE MANABI
80,00
70,00
60,00
50,00
40,00
30,00
20,00
Tosagua
Sucre
Santa Ana
San Vicente
Rocafuerte
Puerto Lpez
Portoviejo
Pichincha
Pajan
Pedernales
Olemdo
Montecristi
Manta
Junin
Jipijapa
Jaramij
Jama
Chone
El Carmen
Calceta
24 de Mayo
0,00
Flavio Alfaro
10,00
Desequilibrios en la prestacin de los servicios.- Estos se han traducido en que

gran parte de la poblacin de menores ingresos en las zonas rurales y peri-urbanas
recibe unos servicios de menor calidad, y paga por ellos, una porcin importante de
su ingreso familiar, superior a la que destinan las familias que cuentan con un mejor
servicio.
En la gran mayora de las ciudades, especialmente pequeas, existen serios
problemas en el suministro continuo del servicio, debido a deficiencias en la
infraestructura sanitaria, inadecuadas tcnicas o inexistentes procesos de
tratamiento, ello determina una baja calidad fsica, qumica y bacteriolgica de las
aguas suministradas; existiendo tambin descuido en los procesos de desinfeccin, y
limitados recursos tcnicos y financieros para las labores de operacin y
mantenimiento.
En el tema de disposicin de excretas, el 22.60% de las viviendas urbanas y el 18%

de las viviendas rurales utilizan pozo ciego. 7.40% de viviendas urbanas y 9% de
viviendas rurales, utilizan letrinas. El 71% de las viviendas rurales y el 27% de las
viviendas urbanas no disponen de ningn sistema de disposicin adecuada de
excretas.
Ejem. de desequilibrios en la prestacin: Ciudad de Machala (ao 2002, zona

urbana)
Tipos de usuarios
Con conexin
domiciliaria
Sin conexin.
abastecidos con
banquero
Concepto
15 m3
de 4 a 5 m3
1.20 USD$
29.00 USD$
Consumo mensual de agua en

m3)
Pago
mensual
(USD$)
promedio
Fuente: Subsecretara de Agua Potable/ MIDUVI
NIVELES DE SOSTENIBILIDAD SISTEMAS RURALES ECUADOR (ao 2004)
40
30
Serie1
20
10
0
Serie1
Sostenibles
Deterioro leve
Deterior grave
Colapsadas
13
29
20
38
ESTADO
Indicadores de sostenibilidad de la infraestructura rural de agua potable:
Fuente: Subsecretara de Agua Potable/MIDUVI
Los desequilibrios sealados son en gran medida el resultado de polticas financieras y
esquemas institucionales que:
No garantizan la viabilidad financiera e institucional de los prestadores de
servicios;
No garantizan que los subsidios (transferencias del gobierno y prstamos) al
sector contribuyan a mejorar la situacin de los ms pobres; y
No definen claramente las responsabilidades del gobierno, los municipios y los
prestadores de servicios.
La baja tributacin municipal tambin contribuye a la crisis del sector, y tiene su

contrapartida en el nivel y calidad del gasto realizado por los municipios. Los recursos
disponibles en el mbito municipal no son suficientes para atender adecuadamente los
gastos de funcionamiento de estas administraciones, cubrir los dficit operacionales en
la prestacin de los servicios y atender las necesidades de inversin de los servicios a
su cargo (entre ellos, vas, mataderos, cementerios, agua potable, saneamiento,
basuras, etc.).
Evolucin de la inversin percpita en agua y saneamiento
Dcada de los 70
De 1982 a 1987
De 1990 a 1999
7.40
3.50
11.30 (*)
(*)Con 29.60% de apoyo de recursos externos
Ao 2001
2.50
Fuente: Banco Ecuatoriano de Desarrollo. Sistema de informacin fiscal

Es importante sealar que los ingresos por tarifas en los centros urbanos cubren
solamente parte de los costos. La diferencia entre estos costos y los ingresos por
tarifas es financiada por recursos provenientes de transferencias nacionales y
municipales e impuestos con asignacin especfica para inversiones en el sector.
Adicionalmente, la operacin y mantenimiento de la infraestructura es altamente
deficiente a consecuencia de la falta de recursos financieros; esta ltima prctica se
traduce en una substancial disminucin de la vida econmicamente til de las
instalaciones y equipos.
Las transferencias y prstamos al sector no han contribuido a mejorar la situacin de
los ms pobres, debido a que se otorgan sin objetivos claramente definidos y
justificados, tampoco han logrado conseguir un buen servicio para las personas que
los tienen.
Las formas y canales utilizados para estas transferencias tienen tambin el efecto
negativo de reducir los incentivos para que los prestadores de servicios operen
eficientemente y para que los municipios establezcan tarifas que permitan recuperar
los costos.
Los subsidios que otorgan las entidades prestadoras de servicios a travs de la
estructura tarifaria (subsidios cruzados), tampoco estn cumpliendo con el propsito
de favorecer a los ms pobres, pues en la forma en que estn diseados y aplicados
terminan favoreciendo a los mayores consumidores de agua, que son generalmente
las familias de mayores ingresos.
Gestin empresarial del sector.- El esquema organizacional del sector est bien orientado
en la medida en que descentraliza hacia los municipios la prestacin de los servicios; sin
embargo es incompleto, ya que no incluye una apropiada regulacin de la calidad y precio,
ni un sistema adecuado de informacin que permita a las entidades prestadoras de
servicios, a las autoridades de gobierno y a los usuarios, comparar la calidad y el precio
de los servicios que reciben.
Estas deficiencias son graves en una situacin como la de nuestro pas, en que las
autoridades municipales son responsables por la prestacin de los servicios y por la
fijacin de los precios.
Marco Institucional.
SAPSyRS/MIDUVI: Formula polticas scetoriales, establece regulaciones y define

la estrategia de desarrollo del sector a nivel nacional.
Ministerio de Salud Pblica: Regula la calidad del agua potable
Ministerio del Ambiente: Responsable de la proteccin ambiental, conservacin,

control de contaminacin y remediacin ambiental.
Consejo Nacional de Recursos Hdricos CNRH: Responsable por el manejo de los

recursos hdricos, otorgando derechos de extraccin.
Municipios, empresas de agua potable y juntas administradoras de agua:

Responsables de la prestacin de los servicios en las reas urbana y rural,
respectivamente.
Prestadores de servicios de agua potable y saneamiento.Poblacin
Nmero de Tipo de prestador

municipios
No. de
habitantes
(mill)
Ms
de 2; Quito y
1000.000
Guayaquil
Empresa Municipal (EMAAP-Q), y concesin al

sector privado (Guayaquil)
3.35
De 100 a 300 12
mil
11
Empresas
municipales
(1
SAPSyRS/PRAGUAS,
Riobamba)
+
1
Departamentos de Agua Potable, municipales
(Loja)
1.92
De 30 a 100 37
mil
14
empresas
municipales
(6
SAPSyRS/PRAGUAS:
Guaranda,
Tulcn,
Ventanas, Cayambe, Vinces, Pujil) + 29
Departamentos de Agua Potable municipales
0.80
Menos de 30 169
mil
21 empresas municipales (SAPSyRS/PRAGUAS:

Pedernales, Gualaceo, Eloy Alfaro, Valencia,
Morona, Saraguro, San Miguel, Colimes, Chimbo,
Bolvar, Espejo, Pimampiro, Chunchi, Suca,
Pedro Vicente Maldonado, Cumand, El Tambo);
+1 empresa con operador privado: Pedro
Moncayo) + 1 empresa de economa mixta
(Caluma) + 2 cooperativas (Echeanda y Las
Naves) + 144 Departamentos de Agua Potable
municipales.
1.30
Areas rurales 220
Aproximadamente 5.000 Juntas Administradoras

de Agua Potable
4.72
TOTAL
220
12.09
La condicin de las municipalidades como proveedores de servicios en un mercado

monoplico y simultneamente fijador de precios, da lugar a que los gobiernos locales
adopten polticas tarifarias y prcticas operacionales que no aseguran ni la
sostenibilidad ni las posibilidades de crecimiento de los servicios. Este
comportamiento, calificado como de oportunismo gubernamental obedece a que los
gobiernos, con horizontes de tiempo relativamente cortos, prefieran el status quo de
los malos servicios y bajos precios, a la toma de acciones polticamente costosas,
como la del aumento de tarifas, cuyos beneficios se harn evidentes solamente en el
mediano y largo plazo.
Adems, los municipios como responsables por la fijacin de tarifas, no cuentan
muchas veces con la experiencia necesaria para fijarlas, ni con un marco conceptual
tarifario adecuado que les permita hacerlo teniendo en cuenta conceptos econmicos,
financieros y sociales que apoyen las polticas de desarrollo del sector.
3.- RESEA DE PROGRAMAS, PROYECTOS Y ACCIONES EXISTENTES PARA

SOLUCIONAR DICHOS PROBLEMAS PRINCIPALES.El Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda (MIDUVI) a travs de su Subsecretara
de Agua Potable, Saneamiento y Residuos Slidos (SAPSyRS), como ente rector de
este sector viene impulsando un conjunto de acciones que son parte de la llamada
Reforma Sectorial, entre las que cabe destacar:
Formulacin y promulgacin de la Poltica Nacional de Agua y Saneamiento.- Cuyos
objetivos especficos son: Fortalecer la capacidad institucional de las entidades del
sector, promover estructuras administrativas flexibles y financieramente slidas que
permitan dar una respuesta eficiente, pronta y adecuada a la demanda por servicios;
trabajar en un aumento significativo tanto en la cobertura como en la calidad de los
servicios; asegurar el acceso a los servicios bsicos a las poblaciones de menores
recursos; promover el uso eficiente de los recursos, la conservacin de la calidad del
agua y la preservacin del ambiente; y, procurar la participacin del sector privado en
la operacin y financiamiento de los servicios, mediante alianzas.
Desarrollo de varios instrumentos para el apoyo a los gobiernos locales.- Entre otros:
Gua para la estructuracin y fijacin de tarifas de los servicios de agua potable y
saneamiento; Norma de calidad de agua (dentro del Comit de Normas),
estructuracin de un Sistema de Informacin Sectorial (SISASAR), entre otros.
En el ao 2004, la SAPSyRS, con apoyo del Ministerio de Economa y Finanzas,
estableci el mecanismo de redistribucin del impuesto a los consumos especiales
ICE, de cuya recaudacin las dos terceras partes se entrega como subsidio del Estado
para mejorar las coberturas de agua potable.
El logro obtenido, sobre todo en su distribucin, es significativo, en la medida que este
importante subsidio est llegando efectivamente a todas las empresas o entidades
seccionales que tienen a cargo la prestacin del servicio de agua potable (Registro
Oficial No.463 del 17 de noviembre del 2004).
Ejemplo: en el ao 2006 se transfiri aproximadamente USD $110000.000 a los
operadores de servicios.
Con la promulgacin de la Ley Orgnica Reformatoria a la Ley Orgnica de

Responsabilidad, Estabilizacin y Transparencia Fiscal (R. O. No. 69 del 27 de julio del
2005), se crea como parte del Presupuesto General del Estado en el Banco Central
el Ecuador- una cuenta especial denominada Reactivacin Productiva y Social, del
Desarrollo Cientfico Tecnolgico y e Estabilizacin Fiscal CEREPS. El 15% de los
recursos que se depositan en esta cuenta deben destinarse en inversin para
proyectos de salud, agua y saneamiento ambiental, aumentando as la cifra de
transferencias del gobierno central a los municipios para obras de agua y
saneamiento. Ejemplo en el 2006, a travs del MIDUVI se transfiri y manej
aproximadamente USD $ 99000.000, siendo un 9% (valor aproximado) con cargo a la
deuda externa.
Formulacin del Plan de Desarrollo Sectorial.- El mismo que toma en cuenta el
contexto nacional, particularmente lo relacionado con la situacin social, las finanzas
pblicas nacionales y municipales, as como las tendencias de crecimiento de la
poblacin; las condiciones de este contexto que tienen un evidente impacto sobre las
polticas y planes de desarrollo sectoriales, incluyen: El bajo nivel de ingreso per cpita
de la poblacin que sita al Ecuador entre los pases de ingreso medio bajo; uno de
los mayores niveles de desigualdad en el ingreso per cpita entre los pases de
Amrica Latina y cerca de la mitad de la poblacin con un nivel de ingreso por debajo
de la llamada lnea de pobreza; un sistema fiscal caracterizado por un gran nmero
de impuestos con asignacin especfica que restan flexibilidad al gobierno en el
ordenamiento y asignacin del gasto pblico; un bajo nivel de tributacin y de gasto
municipal; y una notable disminucin de la tasa de crecimiento de la poblacin,
acompaada de un rpido proceso de urbanizacin.
Programas para aumento de coberturas.- La Subsecretara de Agua Potable,
Saneamiento y Residuos Slidos del MIDUVI, ha puesto a la disposicin del sector
algunos programas de agua y saneamiento, a travs de los cuales los gobiernos
locales pueden acceder para mejorar las condiciones ante todo- de cobertura de
agua potable y saneamiento. Estos son:
Programas de agua y saneamiento con recursos fiscales: Solidaridad, Saneamiento
Ambiental, FONASA, CEREPS y de gestin integral de residuos slidos.
Programa de Agua y Saneamiento para Comunidades Rurales y Pequeos Municipios
PRAGUAS
Programa de Agua y Saneamiento para Ciudades Intermedias PRASCI
Pequeos programas de agua y saneamiento con recursos no-reembolsables con
recursos externos (Ej. Cooperacin belga)
4.- MEDIDAS DE POLITICA SUGERIDAS

4.1.- Estrategias a implementar.A pesar de los esfuerzos que ha realizado el ente rector en los ltimos aos para
impulsar el sector, es imperativo que el actual gobierno, implemente el Plan de
Desarrollo Sectorial, cuyas estrategias estn orientadas a romper el circulo vicioso en
el cual se encuentra el sector de agua y saneamiento y reemplazarlo por un circulo
virtuoso que lleve a una mejora continua de la calidad y cobertura de los servicios.
10
Estas estrategias incluyen, por lo tanto, las tres reas crticas:

Social y financiera
Inversin
Institucional
a) Estrategia social y financiera. Los elementos fundamentales de la estrategia social y financiera recomendada, lo
constituyen la implantacin de polticas tarifarias y de subsidios que:
Estn dirigidos a la poblacin de menores recursos, quienes constituyen la parte ms
substancial de la poblacin no atendida en la actualidad y de la creciente poblacin. A
su vez dar incentivos a los municipios para que asignen tarifas adecuadas a cada uno
de los servicios.
Incentiven el fortalecimiento de las entidades prestadoras de servicios, de manera que
operen a costos de eficiencia.
Incentiven a los consumidores a conservar el recurso agua.
Esta estrategia implica un cambio radical de las polticas financieras en vigencia, ya
que busca que las entidades prestadoras de servicios dejen de depender del
presupuesto nacional para financiar total o parcialmente sus programas de inversin y,
que simultneamente, incrementen su capacidad de generar ingresos para mejorar la
operacin y mantenimiento de sus instalaciones. Estas condiciones debern reflejarse
en aumentos de cobertura y calidad de servicios, ya que con la aplicacin de esta
poltica, las entidades del sector tendrn mayor control que en la actualidad, sobre las
acciones a tomar para contar con los recursos requeridos para la prestacin de un
buen servicio. Esta estrategia contribuir tambin a que las autoridades municipales,
sean directamente responsables ante sus clientes, por el resultado de su gestin.
A continuacin se desarrollan en detalle los dos elementos de la estrategia social y
financiera recomendada, que incluye como elemento central las: tarifas y los subsidios
(transferencias y prstamos concesionales).
Tarifas y subsidios a la demanda.- La premisa fundamental del componente tarifario de
la estrategia, es que el sector estar en condiciones de satisfacer la demanda por
servicios, particularmente de la poblacin ms pobre, slo si cuenta con entidades
prestadoras de servicios financieramente slidas y con capacidad de crecer. Esto
significa que las entidades prestadoras de servicios deben llegar a generar en un
perodo de tiempo prudencial, ingresos por tarifas que sean suficientes para financiar:
Los costos de un adecuado mantenimiento de la infraestructura y la prestacin,
El servicio de la deuda,
La expansin de la infraestructura para servir a nuevos usuarios del servicio.
Los aumentos tarifarios requeridos variaran, de una entidad prestadora de servicios a
otra, debido a una serie de factores tales como:
El vigor y efectividad con que las administraciones de las entidades implementen
programas de aumento de eficiencia en la prestacin.
La escala de los programas de inversin que emprendan las entidades para ampliar la
calidad y cobertura de los servicios.
11
El punto de partida de los niveles tarifarios y del nivel de endeudamiento.

Es muy importante hacer la transicin del rgimen tarifario actual, al recomendado, de
una manera gradual (Ej. Aumentos mensuales como se lo ha hecho en Quito),
asegurando que sta vaya acompaada de campaas de educacin, divulgacin y
dilogo con la comunidad, as como de mejoras en la calidad y eficiencia de los
servicios. Estas mejoras se lograran mediante la implantacin de la estrategia de
inversiones que se propone ms adelante. Sin mejoras en la calidad de los servicios,
particularmente horas de servicio, presin y calidad bacteriolgica del agua, los ajustes
tarifarios requeridos seran difciles de sostener en el mediano y largo plazo. Un
perodo de transicin hasta lograr un nivel tarifario adecuado que permita a las
entidades prestadoras de servicios generar fondos suficientes para una adecuada
operacin y mantenimiento de la infraestructura, podr tomar entre 2 y 5 aos,
dependiendo de la brecha tarifaria y de las condiciones actuales del servicio.
La estrategia de subsidios a la demanda a travs de los subsidios cruzados, podran
utilizarse para suavizar los impactos de los aumentos tarifarios sobre las familias
pobres. La tarifa media debera cubrir todos los costos del prestador del servicio y, por
tanto, el subsidio debe limitarse a los usuarios ms pobres.
El subsidio debe ser transparente, justificado y cuantificado. Para lograr este objetivo,
el Plan Sectorial recomienda:
Un subsidio slo al consumo1 de las familias pobres:
No mayor a 10 m3/mes para satisfacer sus necesidades bsicas.
Un pago no mayor al 5% de su ingreso familiar.
Una tasa de solidaridad social impuesta por igual a todos los dems usuarios para
cubrir el subsidio a las familias ms pobres. Esta tasa debe ser tambin transparente y
cuantificada.
El subsidio cruzado no funciona en poblaciones donde toda la poblacin sea pobre.
Por lo tanto, en estos casos el Plan Sectorial recomienda la substitucin del subsidio
cruzado, por un subsidio directo del Estado a la comunidad.
Subsidios a la oferta.- La estrategia de subsidios a la oferta forma parte integral de la
estrategia financiera y tiene dos objetivos fundamentales. Primero un objetivo
redistributivo que se lograr facilitando el acceso a los servicios a la poblacin ms
pobre, y segundo, un objetivo de eficiencia econmica, que se lograr mediante
incentivos apropiados para el fortalecimiento de las entidades prestadoras de servicio,
de manera que stas operen a costos de eficiencia, y para que los consumidores
hagan un uso econmico del agua.
Un elemento clave de estas estrategias ser la reasignacin de las transferencias y
prstamos al sector para condicionarlos al buen desempeo operacional y financiero
de las entidades prestadoras de servicios, y a su canalizacin para beneficiar
preferentemente la poblacin de menores ingresos. En esencia, el gobierno deber
tomar las medidas necesarias para asegurar que los subsidios vayan a los ms pobres
(efecto redistributivo) y, contribuyan a fortalecer administrativa y financieramente a las
entidades prestadoras de servicios (efecto de desarrollo).
La implantacin de este subsidio requiere que los consumos sean medidos.

12
Este objetivo podra lograrse con la reestructuracin de los subsidios existentes

(transferencias) y prstamos al sector alrededor de dos programas bsicos:
Subsidios y prstamos que financiaran solamente programas de inversin
compatibles con las metas de desarrollo del sector; y
Subsidios y prstamos a inversiones para proteccin del medio ambiente y de los
recursos hdricos en casos de alta prioridad.
Adems, una condicin bsica de elegibilidad para los subsidios y prstamos del
gobierno nacional, debera ser que la entidad prestadora de los servicios se
comprometiera a un plan especfico de mejoramiento institucional y financiero,
incluyendo metas concretas a alcanzar en un perodo de unos 3 a 5 aos. Los
programas apoyados por el gobierno nacional deberan financiar, en todo caso, slo
una parte del costo total de los proyectos, para as incentivar a los receptores de
subsidios a ejecutar programas de inversin a costos eficientes. Esta condicin
tambin permitira que los recursos del gobierno nacional, de los gobiernos
municipales y de los prstamos, beneficien al mayor nmero posible de personas,
particularmente las ms pobres.
El programa de fortalecimiento institucional y financiero que la Empresa de Agua
Potable y Alcantarillado de Quito est implementado, es coherente con las estrategias
recomendadas y por lo tanto, susceptible de ser replicado en otras ciudades y
municipios con las debidas adaptaciones.
Desarrollo de la Empresa de Agua Potable y Alcantarillado de Quito (EMAAPQ)
EMAAP-Q est implementando un programa de fortalecimiento institucional y
financiero que incorpora elementos de las estrategias de desarrollo
recomendadas en este documento, entre los que podemos sealar:
Contratar con una empresa privada la administracin del 50% de las
operaciones comerciales de la empresa, incluyendo catastro de usuarios,
medicin de consumos, facturacin, instalacin y reparacin de medidores.
Otorgar en concesin la provisin de servicios de agua potable y alcantarillado
en una zona de la parte oriental de la ciudad, que cuenta en la actualidad con
16,000 conexiones y una poblacin de 100,000 habitantes.
Implantar un plan para reducir costos de provisin de los servicios de agua y
alcantarillado, el cual incluye acciones tales como reduccin de los niveles de
agua no facturada y la expansin de los sistemas de control hidrulico.
Estudiar alternativas a la estructura tarifaria actual con el propsito de reducir
distorsiones y enfocar los subsidios a la poblacin de menores ingresos. El
estudio tambin determinar el costo del alcantarillado pluvial para determinar
una tarifa adecuada.
Establecer un fondo para otorgar subsidios directos a la poblacin de bajos
ingresos.
Fuente: Inter-American Development Bank. Metropolitan Quito Environmental
Sanitation Program (Phase I) Loan Proposal. Washington, D.C, September
2002.
13
b) Estrategia de inversin.La estrategia de inversin parte de la premisa bsica de que los recursos a disposicin
de las entidades prestadoras de servicios son escasos o, en otras palabras, que los
servicios de agua, saneamiento y residuos slidos son bienes econmicos, aunque
con grandes externalidades, y, por lo tanto, debe buscarse la forma de utilizarlos en la
forma ms eficiente posible. Esta premisa se traduce en la necesidad de que las
autoridades del sector tengan que tomar decisiones difciles en la determinacin de las
prioridades en la asignacin de los recursos disponibles. En concordancia con lo
anterior, la estrategia de inversin recomendada incluye tres etapas principales:
En la primera etapa (2007-2010), la prioridad se asignara al fortalecimiento de los
entes prestadores de servicios, incluyendo el desarrollo gradual de su capacidad para
hacer un buen uso de los recursos financieros, humanos y fsicos. En esta primera
etapa, que coincide con el actual gobierno, las entidades prestadoras de servicios
debern concentrar sus esfuerzos y recursos financieros en poner la casa en orden,
lo cual significa:
Rehabilitar la infraestructura existente y mejorar la calidad y eficiencia operativa de los
servicios.
Reducir el desperdicio y las prdidas de agua mediante un aumento substancial de la
medicin de produccin y consumos.
Instalar sistemas modernos de contabilidad, facturacin, cobranzas y control de la
gestin, incluyendo la generacin de indicadores que seran recolectados por MIDUVI,
o en un futuro, por el organismo regulador quien, a su vez, divulgara esta informacin
para promover la competencia por comparacin.
Satisfacer la demanda insatisfecha en forma gradual en la medida en que el sector
genere fondos adicionales va aumentos tarifarios y de eficiencia.
En la segunda etapa, (aos 2011-2015), los entes prestadores de servicios debern
concentrar sus esfuerzos en aumentar la cobertura de los servicios y en consolidar las
mejoras obtenidas durante los primeros aos del programa.
En la tercera etapa (aos 2016 y posteriores), y al contar con recursos suficientes para
operacin, mantenimiento y expansin, se pondra empezar a atender adecuadamente
el tema del tratamiento de las aguas servidas y por lo tanto poner nfasis a la
proteccin del medio ambiente y conservacin de los recursos hdricos. Estos
objetivos difcilmente pueden lograrse hoy da con entidades prestadoras de servicios
que no operan adecuadamente los servicios por falta de recursos, no miden los
consumos y no cobran tarifas adecuadas. De todas maneras, el gobierno debe estar
vigilante para que ningn proyecto vaya en detrimento del medio ambiente o de los
recursos hdricos.
c) Estrategia institucional.Esta estrategia parte del principio de que solamente una mayor eficacia y eficiencia en
la prestacin de los servicios, generar un desarrollo sostenible del sector, y esa
mayor eficacia y eficiencia estar determinada, en gran medida, por las condiciones
institucionales y organizacionales dentro de las cuales se provee el servicio.
La estrategia institucional recomendada tiene dos componentes principales. Primero,
perfeccionar el esquema de descentralizacin de la prestacin de servicios, iniciado a
principios de la dcada de1990 y, segundo, fortalecer el esquema de regulacin.
14
La experiencia ecuatoriana de los ltimos diez aos, ilustra bien la enorme dificultad
de desarrollar en el mbito local, y particularmente en las localidades menores, la
capacidad de prestar los servicios en forma adecuada. Esta dificultad, sin embargo, no
implica regresar a un modelo centralizado, sino ms bien a establecer las condiciones
que deben darse para inducir una mayor eficiencia y efectividad. La estrategia
institucional recomendada en el Plan Sectorial tiene, entonces, cuatro componentes
que buscan ayudar a mejorar la gestin teniendo en cuenta este principio:
Definir claramente las funciones del gobierno nacional, municipios y entidades
prestadoras de servicios;
Estimular nuevas formas de organizacin para la prestacin de servicios en los
municipios de menor tamao;
Estimular la competencia y la participacin del sector privado en la prestacin de los
servicios; y
Fortalecer la regulacin.
Definicin de funciones. El gobierno debera continuar con el proceso en marcha para
actualizar la legislacin del sector, con el propsito de definir claramente las
atribuciones derechos y deberes de las entidades en todos los mbitos y de
propiciar la participacin del sector privado en el desarrollo y la operacin y
mantenimiento de los servicios.
Dentro de este punto, cabe sealar que es muy importante que el actual gobierno
apoye y fortalezca al ente rector -la Subsecretara de Agua Potable, Saneamiento y
Residuos Slidos (SAPSyRS) del MIDUVI, principal impulsador del sector. En los
ltimos aos, dentro de la Subsecretara de Agua Potable, se ha conformado equipos
de trabajo orientados para prestar asistencia tcnica a los municipios y Juntas de Agua
en actividades relacionadas con el mejoramiento de la infraestructura existente,
monitoreo de la calidad de agua, administracin, aspectos financieros, comerciales,
etc.
Pequeas municipalidades. Por razones de economas de alcance, los servicios en
municipios pequeos (por debajo de 30.000 habitantes), enfrentan un gran reto por
cuanto no les es posible beneficiarse de economas de escala que ayudaran a reducir
los costos de operacin, particularmente para la prestacin de los servicios de agua
potable y saneamiento. Para enfrentar este reto vale la pena considerar la creacin de
empresas multicantonales o mancomunidades de municipios. La experiencia con
entes similares en pases como Chile, Brasil y Mxico, es alentadora y podra utilizarse
como modelo para el desarrollo de entes similares en nuestro pas. Dentro de este
esquema es importante desarrollar formas de asociacin que fomenten la toma de
decisiones por consenso o mayora municipal calificada, y evitar as que una
municipalidad domine la empresa multicantonal. El gobierno podra incentivar el
establecimiento de este tipo de empresas regionales a travs de sus programas de
transferencias y prstamos.
Participacin del sector privado. La Poltica Sectorial de Agua y Saneamiento,
establece claramente la conveniencia de estimular la competencia y la participacin
del sector privado en la financiacin y operacin de servicios de agua potable,
saneamiento, y recoleccin y disposicin de residuos slidos. Esta Poltica tambin
destaca la necesidad de mantener una actitud flexible en relacin con los arreglos
institucionales; entre los arreglos sugeridos, se encuentran no slo los existentes hoy,
sino tambin alternativas que incluyen alianzas entre las comunidades y la iniciativa
privada.
15
Adems, varias autoridades municipales han manifestado su inters en conseguir

participacin del sector privado en la prestacin de los servicios bajo diferentes
modelos, tales como concesin o gestin para la operacin, mantenimiento y
financiamiento de los servicios (Guayaquil), la gestin de aspectos bsicos de
operacin como la medicin, facturacin y cobranza (Quito), y la gestin integral de los
servicios contratos de gerencia.
La participacin del sector privado en la concesin de los servicios de agua potable y
alcantarillado de Guayaquil y en la recoleccin de basuras en varios municipios, son
ejemplos que valdra documentar adecuadamente para aprender de ellos. Otro
ejemplo de inters es el Programa de Agua y Saneamiento para Comunidades Rurales
y Pequeos Municipios PRAGUAS, a travs del cual se han introducido disciplinas y
arreglos institucionales novedosos.
Regulacin. Esta debe ser fortalecida, para lo cual es necesario delimitar claramente
las competencias del nivel central y del municipal. La regulacin de los servicios debe
tener muy en cuenta la poltica de descentralizacin y, por lo tanto, diferenciar
claramente entre los objetivos nacionales y externalidades, que justifican la regulacin
a este nivel y los objetivos municipales que buscan fundamentalmente asegurar la
buena prestacin de los servicios y la viabilidad financiera de las entidades que los
prestan.
El tema de regulacin es particularmente sensible en nuestro pas, dadas las
experiencias pasadas en este sentido, que impidieron llevar a ley un nuevo esquema
regulatorio. El tema ms controvertido parece estar centrado en las responsabilidades
de regulacin que seran asignadas al nivel central y municipal, dada la historia de
conquistas progresivas de los municipios en el proceso de descentralizacin del pas.
En todo caso la regulacin estar centrada en:
El inters del Estado de promover el acceso universal a servicios de buena calidad, a
la proteccin de la salud de los usuarios y de toda la poblacin, y a la proteccin de los
recursos hdricos y del medio ambiente.
La responsabilidad de los municipios, que emana del encargo constitucional de
proveer estos servicios o delegarlos a organizaciones de carcter municipal o al sector
privado. Por su mayor cercana a la ciudadana y los usuarios las autoridades
municipales tambin tienen un marcado inters en el tema de regulacin. La
responsabilidad de regulacin a este nivel debe ser encaminada, por lo tanto, a dar
respuesta a las normativas del Estado, a proveer los recursos financieros (tarifas
principalmente) y a la vigilancia del cumplimiento con las metas de servicio y operacin
acordadas entre las autoridades municipales y las entidades prestadoras de servicios.
La participacin del sector privado muy posiblemente estar regulada, en el futuro
previsible, por el contrato respectivo (regulacin por contrato). Los contratos debern
ser consistentes con la normatividad aplicable.
El sistema de regulacin tambin debe concebirse como un instrumento para asegurar
la prestacin eficiente de los servicios y lograr el aumento deseado en las coberturas.
Para estos efectos, la regulacin debe estimular la competencia en la prestacin de los
servicios tanto en entidades pblicas como privadas.
16
La regulacin debe colocar en las mismas condiciones los servicios prestados por
entidades pblicas o privadas, por cuanto ambas deberan alcanzar los mismos
objetivos y niveles comparables de eficiencia y calidad.
A finales del ao 2006, la Subsecretara de Agua Potable del MIDUVI present ante la
Presidencia de la Repblica el Proyecto de Ley de Prestacin de los Servicios de Agua
Potable y Saneamiento, cuyo objetivo bsico es establecer una normativa mnima que
rija la prestacin eficiente de los servicios de agua y saneamiento. Esta ley vendra a
regular las actividades sectoriales y promover la participacin del sector privado en la
prestacin de los servicios. Se espera que el actual gobierno impulse esta importante
normativa.
Competencia por comparacin (benchmarking). La experiencia internacional en el
sector de agua potable, saneamiento y manejo de residuos slidos, ha demostrado
que las posibilidades de competencia entre diferentes proveedores en un mismo
mercado son muy limitadas. Estas posibilidades son, sin embargo, mayores en el
sector de residuos slidos, particularmente en la recoleccin de basuras en ciudades
grandes.
Las dificultades de introducir competencia en el mercado, ha estimulado la
introduccin en muchos pases de la llamada competencia por comparacin
(benchmarking).
Esta forma de competencia consiste en la recoleccin, divulgacin y anlisis de
indicadores de gestin, que permitan a las partes interesadas en el sector,
particularmente los consumidores y autoridades competentes, comparar costos,
precios y calidad de los servicios entre diferentes entidades prestadoras. Un sistema
de benchmarking, tiene grandes economas de escala, lo cual seala la conveniencia
de que sea operado por una agencia central (el regulador en caso de ser creado). La
SAPSyRS/ MIDUVI ha formulado el Sistema de Informacin Sectorial, como un primer
paso para una competencia por comparacin, sin embargo se espera apoyo por las
autoridades de turno.
El Plan Sectorial recomienda que el gobierno central asuma las funciones de:
Regulador de la calidad de los servicios, incluyendo el fomento al acceso universal a
los mismos, y el prevenir abuso potencial de la posicin de monopolio de las entidades
prestadoras,
Promover la competencia por comparacin (benchmarking) y la participacin del sector
privado; y
Propiciar una poltica tarifaria, con base en los principios y prcticas establecidos en la
Gua Tarifaria, y proveer la asistencia tcnica a los municipios y las empresas para su
aplicacin.
Los municipios, a su vez, continuaran con su responsabilidad de:
La prestacin de los servicios de acuerdo con normas establecidas por MIDUVI,
Ministerio de Salud Pblica, Ministerio del Medio Ambiente y Consejo Nacional de
Recursos Hdricos;
La fijacin de tarifas en concordancia con los principios y practicas establecidos en la
Gua Tarifaria.
17
El Plan Sectorial adems recomienda que el ente regulador central debera iniciar sus
labores con las empresas en las ciudades de ms de 100,000 habitantes, las cuales
cubren aproximadamente el 70% de la poblacin urbana, y luego ir ampliando su
mbito a ciudades de menor tamao en la medida que su experiencia se vaya
consolidando. Igualmente, el alcance de la regulacin central y su normatividad deben
tener en cuenta la capacidad empresarial, especialmente de los municipios pequeos
(menos de 30.000 habitantes) y zonas rurales.
Dada la precaria situacin financiera de la mayor parte de las entidades prestadoras
de servicios, los costos del organismo regulador deberan ser atendidos por el
gobierno nacional durante los primeros aos de su gestin. En un futuro, posiblemente
a partir del 2011 (segunda etapa del Plan de Desarrollo), cuando las entidades
prestadoras adquieran viabilidad financiera, los costos de regulacin podran ser
trasladados a las entidades prestadoras reguladas. Ambas formas de financiar al
regulador son utilizadas en varios pases con resultados similares.
Recapitulacin. Las estrategias anteriores forman un conjunto, cuyas partes se pueden
separar para fines de anlisis, pero deben ser aplicadas de manera integral para lograr
el circulo virtuoso propuesto. Estas estrategias representan la esencia de la reforma
del sector y por lo tanto, deben implantarse en el corto plazo (2006-2010).
La implantacin parcial de estas estrategias producira resultados muy limitados y
quizs contrapuestos. Por ejemplo, la reforma institucional sin una reforma financiera
que garantice la oportuna disponibilidad de recursos para la buena operacin y
mantenimiento, y expansin de la infraestructura se traducira en una nueva frustracin
ya que no permitira mejorar la calidad y cobertura de los servicios. La reforma
financiera sin una poltica de inversiones y sin la reforma institucional, llevara a un uso
ineficiente de los recursos adicionales generados por la reforma: ejecucin de
inversiones no prioritarias y sin justificacin adecuada, y operacin y mantenimiento
insuficientes.
Escenarios para el desarrollo de los servicios.El Plan Sectorial presenta cinco escenarios de desarrollo que cubren una amplia gama
de decisiones de tipo financiero e institucional que permiten a las autoridades dar
contenido operativo a la poltica de desarrollo del sector. Estos escenarios son:
Crecimiento dinmico, Metas del Milenio, Agua para todos, Subsidios reducidos, y Sin
ajustes tarifarios.
Los cinco escenarios tienen un elemento comn que es el de poner la casa en orden,
de acuerdo con la estrategia de inversin recomendada en prrafos anteriores. Este
elemento comn obedece a la dificultad de sostener y, an menos, de ampliar la
capacidad de servicio de agua potable, saneamiento y residuos slidos, mientras
subsistan las actuales deficiencias en las entidades prestadoras. La dificultad obedece
a razones vinculadas tanto a la oferta como a la demanda.
Los escenarios consideran, adems, que el gobierno y las entidades prestadoras de
servicios implantarn las estrategias financieras e institucionales recomendadas en
este informe. Un elemento clave de estas estrategias ser la reasignacin de las
transferencias y prstamos al sector condicionadas al buen desempeo de las
entidades prestadoras de servicios, incluyendo la canalizacin de recursos hacia la
poblacin de menores ingresos.
18
En resumen, el gobierno deber tomar las medidas necesarias para asegurar que los
subsidios vayan a los ms pobres (efecto redistributivo) y, contribuyan a fortalecer
administrativa y financieramente (efecto desarrollo) las entidades prestadoras de
servicios. Los subsidios y prstamos sin condicionalidad deberan ser abolidos.
En todos los escenarios existe el peligro de desestimar la importancia de poner la
casa en orden y concentrarse en programas preferenciales de aumento en
coberturas. La experiencia en Amrica Latina, incluyendo el Ecuador, y en otros
continentes es que esta estrategia, si bien polticamente es atractiva, ha sido
contraproducente y frustrante para la poblacin por cuanto la sostenibilidad de los
servicios no ha sido asegurada con detrimento de la calidad de los servicios.
Escenario crecimiento dinmico. Del anlisis realizado, se determin que este
escenario es el ms conveniente para mejorar sustancialmente los indicadores del
sector, el objetivo fundamental perseguido bajo este escenario, es el de lograr un
crecimiento sostenido de la calidad y la oferta de servicios; ste se lograra con la
disponibilidad de transferencias de los gobiernos central y municipales y de prstamos
a niveles similares a los histricos. Estos recursos se complementaran con aumentos
paulatinos en las tarifas.
Las metas de cobertura de los servicios bajo este escenario son:
Escenario Dinmico - Metas de Cobertura de Servicios
(porcentajes de poblacin)
Servicio
Agua Potable
Urbana
Rural
Saneamiento
Urbano
Rural
Tratamiento aguas servidas
Residuos slidos
Recoleccin
Disposicin final
20072010
20112015
2016 en
adelante
83
39
86
59
90
80
73
29
<5%
81
50
12%
85
70
35%
72
18
82
34
90
70
Nota: Los porcentajes corresponden a poblacin servida con conexin domiciliaria.
Desde el punto de vista de la oferta de servicios, los factores que se tienen en cuenta
para alcanzar las metas sealadas son los siguientes:
En los primeros cuatro aos (2007-2010), si bien la cobertura en trminos
porcentuales permanece constante, se lograra atender el crecimiento vegetativo de la
poblacin.
19
Esto significa servir a aproximadamente 700.000 personas adicionales con servicios

de agua potable, saneamiento y recoleccin de residuos slidos y 170.000 personas
con un servicio adecuado de disposicin final de residuos slidos.
En el medio urbano es difcil esperar un crecimiento ordenado, especialmente en
barrios de bajo ingreso familiar; muchos de estos barrios son espontneos y la
propiedad de la tierra no est definida.
Por estas razones, y por experiencias similares en Amrica Latina, el Plan Sectorial
considera que no es factible, a un costo razonable, superar una cobertura con
conexin del 90% en agua potable y 85% en saneamiento en el medio urbano.
En el medio rural, tambin resultara muy costoso llegar con servicios domiciliarios a
toda la poblacin, particularmente a la poblacin dispersa.
Consecuentemente, se han adoptado coberturas por servicios domiciliarios del 80% y
70% en agua potable y saneamiento respectivamente.
El servicio a la poblacin urbana sin conexin debera hacerse por medio de
soluciones con participacin comunitaria en la seleccin de opciones de servicios de
agua potable y de letrinas, las cuales pueden lograrse a muy bajo costo.
La poblacin rural no servida con conexin, puede ser abastecida por soluciones
individuales (pozos o aljibes) y letrinas.
La proteccin del medio ambiente es un tema importante, sin embargo, por razones
del alto costo de los sistemas de tratamiento de las aguas servidas y de prioridades
(llegar primero con servicios domiciliarios de agua potable y saneamiento a la mayor
parte de la poblacin), el Plan Sectorial establece que en general estas inversiones
deberan ser aplazadas, salvo proyectos puntuales para resolver problemas
ambientales crticos.
El servicio de recoleccin y disposicin de residuos slidos es primordialmente una
necesidad urbana.
Los factores que impiden llegar al total de la poblacin son similares a los que afectan
los servicios de agua potable y saneamiento. Se han adoptado coberturas de 90% en
recoleccin y de 70% en disposicin final por sistemas adecuados (rellenos sanitarios).
El manejo de basuras en el medio rural concentrado, debera hacerse por medio de
soluciones comunales, similares a las que se ejecutan para agua y saneamiento, bajo
el programa PRAGUAS.
Las inversiones estimadas para alcanzar estas metas, incluyendo las requeridas para
poner la casa en orden, ascienden a $2,161 millones desde el 2007 al 2016, con un
promedio anual de $154 millones.
20
Escenario Dinmico - Agua Potable - Saneamiento y Residuos Slidos

Inversiones (millones a precios 2006)
Agua Potable y Saneamiento
Urbano:
Poner la casa en orden
Expansin cobertura
Tratamiento aguas servidas
Total inversin a. p. y saneamiento urbano
2007-10 2011-15
2016-
Total
320
155
0
475
66
353
26
445
0
375
98
473
386
883
124
1,393
Rural:
Poner la casa en orden
Expansin cobertura
Total inversin a. p. y saneamiento rural
56
62
118
4
260
264
0
274
274
60
596
656
Total inversin a. p. y saneamiento

Total inversin residuos slidos
Total inversin a.p., saneam. y r. slidos
Promedio Anual Total
593
31
624
156
709
43
752
150
747
38
785
157
2,049
112
2,161
154
El plan financiero para este escenario contempla la aplicacin de las estrategias

recomendadas, que en el largo plazo aseguraran la sostenibilidad de las entidades
prestadoras y reduciran su dependencia de los presupuestos nacional y municipales.
Los objetivos financieros del plan se alcanzara en dos etapas como se indica a
continuacin:
En el perodo entre el 2007 y el 2010, se lograra que las empresas prestadoras de
servicios, por medio de aumentos tarifarios graduales, logren al final de la etapa
generar fondos suficientes para cubrir sus costos de operacin y mantenimiento a
niveles adecuados.
Los servicios de recoleccin de residuos slidos lograran cubrir sus gastos de
operacin y mantenimiento para el 2010.
A partir del 2015 las entidades prestadoras de servicios de agua potable y
saneamiento empezaran a generar un supervit creciente de operacin para atender
parcialmente el servicio de deuda.
Las inversiones seran financiadas principalmente con recursos de las transferencias
nacionales y municipales y con prstamos.
Las deudas de las empresas prestadoras de servicios que no pudiesen ser servidas
seran refinanciadas.
21
El plan financiero bajo este escenario implica importantes esfuerzos, tanto para los
usuarios como para el estado, segn se puede apreciar en los prrafos y tablas
siguientes:
Escenario Dinmico - Plan Financiero (millones a precios 2006)
Agua Potable y Saneamiento

Fuentes de Fondos
Supervit (dficit) operacin
Transferencias
Prstamos
Aportes usuarios rurales (30%)
Total Fuentes de Fondos(A)
Usos de Fondos
Servicio de deuda
Inversiones
Total Usos de Fondos (B)
Supervit (dficit) C=A-B
Residuos Slidos
Supervit (dficit) operacin
Inversiones
Supervit (dficit) Res. Slidos (D)
Supervit (dficit) Total E=C-D
2007-10
2011-15
2016-
Total
(23)
586
128
35
726
(27)
757
160
79
969
50
787
160
82
1,079
0
2,130
448
196
2,774
92
594
686
40
180
709
889
80
263
747
1,010
69
535
2,050
2,585
189
(9)
31
(40)
0
43
(43)
0
38
(38)
(9)
112
(121)
37
31
68
Los totales pueden no sumar debido al redondeo de las cifras.
El servicio de la deuda incluye principal e intereses de la deuda estimada al fin del

2006 ms servicio de deuda de nuevos prstamos en 2006-15.
Esfuerzo financiero de los usuarios. El esfuerzo financiero de los usuarios se refleja en

los ajustes tarifarios requeridos como se muestra en la siguiente tabla.
Escenario Dinmico Tarifas promedio requeridas (a precios del 2006)
Servicio
Factura mensual promedio por conexin o

predio al fin de cada ao
2007
2010
2015
2020
Agua potable y saneamiento

Recoleccin y disposicin basuras
Total servicios
5.00
1.15
6.15
7.08
2.33
9.41
7.29
2.33
9.62
8.33
2.33
10.66
Los niveles tarifarios para el servicio de agua potable y saneamiento representan

aumentos del 9% anual en el perodo 2007-2010 y del 1.6% anual en los aos
posteriores.
22
Los aumentos en el servicio de basuras sern del 19% anual en el perodo 2007-2010.
El estudio realizado para la formulacin del Plan Sectorial considera que estos
aumentos son factibles. Esta factibilidad se ha demostrado con la experiencia de la
empresa de agua potable y alcantarillado de Quito quien ha logrado aumentos
tarifarios mensuales significativos (superiores al 3% mensual) a partir del ao 2000.
Es importante, sin embargo, sealar que la exitosa implantacin del plan de ajustes
tarifarios recomendado requiere que las entidades prestadoras de servicios:
Mejoren rpidamente la calidad de los servicios y la atencin al cliente. De ah la
importancia del programa de poner la casa en orden.
Reduzcan el impacto de los aumentos tarifarios sobre el presupuesto familiar de los
ms pobres, mediante la implantacin de estructuras y niveles tarifarios que tengan en
cuenta los principios establecidos en la Gua Tarifaria, que de acuerdo a sus
recomendaciones, el impacto de los anteriores aumentos tarifarios sobre la poblacin
de menores ingresos sera mitigado mediante el subsidio al consumo de los primeros
10 metros cbicos mensuales de agua para las familias de menores ingresos. De
acuerdo con la Gua, estas familias destinaran al pago de los servicios de agua
potable y saneamiento no ms del 5% de su ingreso familiar. As, una familia pobre
con un ingreso mensual de $100 pagara no ms de $5.00 por el servicio con conexin
de agua potable y alcantarillado.
Adopten estrategias adecuadas para realizar los ajustes tarifarios. Estas estrategias
incluyen aumentos a intervalos cortos, quizs mensuales como se ha hecho en Quito,
y campaas efectivas de comunicacin con la comunidad para explicar el programa de
mejoramiento de los servicios y sus implicaciones tarifarias2.
En la primera etapa del Plan Sectorial, los recursos provenientes del gobierno central,
incluyendo prstamos ($ 714 millones) deben condicionarse a las reformas que el
municipio y su entidad prestadora debe acometer para poner la casa en orden y
alcanzar tarifas que permitan, en una primera etapa, cubrir todos sus costos
operacionales.
4.2 Lineamientos generales en los que deben enmarcarse los programas y proyectos
de agua y saneamiento.Dada la problemtica sectorial, la Subsecretara de Agua Potable, Saneamiento y
Residuos Slidos del MIDUVI, como ente rector, impuls en los ltimos aos un
Programa de Reforma Sectorial, el cual si bien ha tenido varios problemas en su
ejecucin, consideramos que es el nico que ha seguido las directrices emanadas en
la Poltica Nacional de Agua y Saneamiento y las recomendaciones del Plan Sectorial,
adems que ha recogido todas las lecciones aprendidas del ex-IEOS y de anteriores
programas, como WASHED y FASBASE, nos referimos al Programa de Agua y
Saneamiento para Comunidades Rurales y Pequeos Municipios PRAGUAS, que ha
dejado instituidas polticas, estrategias y metodologas, y que deberan ser tomadas en
cuenta cuando se formulen programas de agua y saneamiento:
Un programa de ajustes tarifarios mensuales del orden del 1% (US$0.10 para una factura de $10.00) sera suficiente
para alcanzar el aumento real del 5% anual con una inflacin del 10%.
23
Enfoque basado en la demanda.- Los programas de agua y saneamiento deberan

partir de un enfoque a la demanda, de tal manera que las comunidades y municipios,
de acuerdo a sus prioridades, canalizarn sus pedidos a la SAPSyRS/MIDUVI,
mediante la solicitud y justificativos correspondientes:
Las inversiones respondern a una demanda econmica del usuario, por lo que la
oferta se adaptar a las exigencias econmicas de ellos.
Los programas de agua y saneamiento debern ejecutarse dentro del marco de las
polticas de modernizacin, descentralizacin y desconcentracin del Estado. Se
considera a las municipalidades como ejecutoras de los proyectos de agua y
saneamiento y como representantes de las comunidades rurales de su jurisdiccin
cantonal.
Considerando el rol de las comunidades de acuerdo a la Ley de Descentralizacin,
stas deben tener un papel protagnico en la planificacin, ejecucin y sostenibilidad
de sus servicios.
El proyecto deber tender a promover la participacin de todos los usuarios: mujeres,
hombres, nios y nias, as como las diferentes nacionalidades y pueblos del pas.
La gestin de los servicios se manejar al nivel apropiado ms bajo, dentro de un
marco institucional que apoyar la sostenibilidad a largo plazo.
El objetivo principal de las inversiones ser lograr el uso efectivo y sostenido de las
obras, priorizando mejoras en prcticas de higiene y proteccin ambiental.
Organizacin municipal y comunitaria.El municipio y las comunidades toman decisiones, en funcin de la informacin previa,
sobre su voluntad de participar en el proyecto, sus preferencias de opciones
tecnolgicas, niveles de servicio, administracin de los recursos y sobre los modelos
de gestin de los servicios.
Los usuarios (as) de las comunidades debern aportar recursos a la inversin, en
funcin al nivel de servicio seleccionado (apoyados por los municipios), y debern
tener un control significativo en el manjeo de los recursos de inversin.
El Estado debe desempear la labor de promocin, determina polticas y estrategias
nacionales claras, establece un marco legal y propicia la participacin de actores
pblicos, privados y no-gubernamentales en la provisin descentralizada de bienes y
servicios, propicia procesos de consulta con los interesados y facilita el fortalecimiento
de la capacidad y el aprendizaje.
Deber existir un flujo de informacin adecuado entre el municipio y la comunidad,
adems de procedimientos para facilitar la toma de decisiones colectivas dentro de la
comunidad, y entre la comunidad y otras partes activas (intermediacin social).
La comunidad es la responsable de la gestin y sostenibilidad de sus servicios.
Las capacidades del municipio y la comunidad deben ser fortalecidas de manera
adecuada.
24
Componentes bsicos de un programa de agua y saneamiento.Todo programa de agua y saneamiento deber tener mnimo los siguientes
componentes.
Fortalecimiento institucional
Asistencia tcnica y capacitacin en aspectos tcnicos, administrativos, financieros,
comerciales, ambientales, etc.
Inversin: estudios y diseos integrales (agua y saneamiento), construccin integral, y
operacin y mantenimiento.
Educacin sanitaria.- Esta actividad merece especial atencin, a travs sta deber
promoverse el cambio de hbitos y comportamiento sostenibles y generalizados de la
comunidad, para conseguir un uso efectivo de los servicios instalados y mejorar las
condiciones de salud e higiene personal, familiar y comunal. Al final de este procesos
deber medirse tanto el impacto de los contenidos de capacitacin en las
comunidades, como los conocimientos, actitudes y prcticas en el uso y manejo del
agua, la utilizacin y cuidado de letrinas (o servicios higinicos), la prevencin y
tratamiento de diferentes problemas de salud, como las diarreas.
Enfoque de gnero.- Los proyectos de agua y saneamiento deben propiciar la
participacin equitativa de hombres y mujeres en todo el proceso, coadyuvando a la
igualdad de oportunidades para que tanto hombres como mujeres jueguen un rol
protagnico en la toma de decisiones, las responsabilidades, la planificacin, la
ejecucin, el seguimiento y evaluacin del proyecto.
Debe ponerse nfasis en la participacin de la mujer, por encontrarse tradicionalmente
relegada de ciertas oportunidades, adems por ser quien est ms cerca del uso del
agua, e introduce los hbitos bsicos dentro de su familia.
Conservacin del ambiente.- Entendida como la necesidad de realizar acciones que
ayuden a mejorar el hbitat, prevenir aspectos de impacto ambiental negativo
(medidas de manejo para mitigacin de impactos), proteger las cuencas,
microcuencas (forestacin y reforestacin) y cuerpos hdricos receptores, y evitando
su degradacin.
La proteccin del medio ambiente y de los recursos hdricos, slo podr lograse con
entidades prestadoras de servicios que operen eficientemente, con un consumo
medido y con tarifas adecuadas.
Estos condicionantes no se dan hoy da, razn por la cual, tanto la Poltica Nacional de
Agua y Saneamiento como el Plan Sectorial recomiendan poner primero la casa orden,
proceso que tomar varios aos.
Por lo tanto, las entidades prestadoras de servicios iniciaran programas ambiciosos
de tratamiento de aguas negras a partir del ao 2011 y, para el ao 2016 estaran
tratando el 35% de estas aguas.
Gestin del riesgo.- Incorporar el concepto de reduccin del riesgo al proceso de
diseo y construccin de la infraestructura sanitaria, as como geo-posicionamiento de
sta con las amenazas, para la determinacin de sus vulnerabilidades.
25
Poltica financiera.- El Programa experiment con la poltica 50% del Estado

Ecuatoriano, 20% los municipios, 20% la comunidad con mano de obra y materiales de
la zona y 10% como aporte en efectivo de la comunidad (para crear procesos de
empoderamiento), dando buenos resultados; sin embargo polticas financieras como
70% del Estado Ecuatoriano y 30% del municipio y comunidad, podran tambin ser
implementadas en comunidades de extrema pobreza.
Lo importante es dejar en claro, que la nica manera de que los recursos alcancen
para todos, es el trabajo en asociatividad.
26

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PRESIDENCIA DE LA REPBLICA

Plan Nacional de Desarrollo

Secretara Nacional de Planificacin y Desarrollo

Plan Nacional de Desarrollo 2007 - 2010

DOCUMENTO SECTORIAL DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO

Plan Nacional de Desarrollo 2007 - 2010

Oferta y demanda.- Las entidades prestadoras de servicios, no han logrado

Plan Nacional de Desarrollo 2007 - 2010

Coberturas a nivel nacional de los servicios de agua entubada y saneamiento

Fuente: INEN Censo 2001

Plan Nacional de Desarrollo 2007 - 2010

Ejemplo de coberturas de agua potable, desagregadas a nivel de cantn

Desequilibrios en la prestacin de los servicios.- Estos se han traducido en que

En el tema de disposicin de excretas, el 22.60% de las viviendas urbanas y el 18%

Plan Nacional de Desarrollo 2007 - 2010

Ejem. de desequilibrios en la prestacin: Ciudad de Machala (ao 2002, zona

Consumo mensual de agua en

Fuente: Subsecretara de Agua Potable/ MIDUVI

NIVELES DE SOSTENIBILIDAD SISTEMAS RURALES ECUADOR (ao 2004)

Plan Nacional de Desarrollo 2007 - 2010

La baja tributacin municipal tambin contribuye a la crisis del sector, y tiene su

Fuente: Banco Ecuatoriano de Desarrollo. Sistema de informacin fiscal

Plan Nacional de Desarrollo 2007 - 2010

SAPSyRS/MIDUVI: Formula polticas scetoriales, establece regulaciones y define

Ministerio de Salud Pblica: Regula la calidad del agua potable

Ministerio del Ambiente: Responsable de la proteccin ambiental, conservacin,

Consejo Nacional de Recursos Hdricos CNRH: Responsable por el manejo de los

Municipios, empresas de agua potable y juntas administradoras de agua:

Prestadores de servicios de agua potable y saneamiento.Poblacin

Nmero de Tipo de prestador

Empresa Municipal (EMAAP-Q), y concesin al

21 empresas municipales (SAPSyRS/PRAGUAS:

Areas rurales 220

Aproximadamente 5.000 Juntas Administradoras

Plan Nacional de Desarrollo 2007 - 2010

La condicin de las municipalidades como proveedores de servicios en un mercado

3.- RESEA DE PROGRAMAS, PROYECTOS Y ACCIONES EXISTENTES PARA

Plan Nacional de Desarrollo 2007 - 2010

Con la promulgacin de la Ley Orgnica Reformatoria a la Ley Orgnica de

4.- MEDIDAS DE POLITICA SUGERIDAS

Plan Nacional de Desarrollo 2007 - 2010

Estas estrategias incluyen, por lo tanto, las tres reas crticas:

Plan Nacional de Desarrollo 2007 - 2010

El punto de partida de los niveles tarifarios y del nivel de endeudamiento.

La implantacin de este subsidio requiere que los consumos sean medidos.

Plan Nacional de Desarrollo 2007 - 2010

Este objetivo podra lograrse con la reestructuracin de los subsidios existentes

Plan Nacional de Desarrollo 2007 - 2010

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Adems, varias autoridades municipales han manifestado su inters en conseguir

Plan Nacional de Desarrollo 2007 - 2010

Plan Nacional de Desarrollo 2007 - 2010

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Nota: Los porcentajes corresponden a poblacin servida con conexin domiciliaria.

Plan Nacional de Desarrollo 2007 - 2010

Esto significa servir a aproximadamente 700.000 personas adicionales con servicios

Plan Nacional de Desarrollo 2007 - 2010

Escenario Dinmico - Agua Potable - Saneamiento y Residuos Slidos

Total inversin a. p. y saneamiento

El plan financiero para este escenario contempla la aplicacin de las estrategias

Plan Nacional de Desarrollo 2007 - 2010

Agua Potable y Saneamiento

Supervit (dficit) Total E=C-D