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El modelo de anlisis
EL CICLO DE UNA POLTICA PBLICA Y SUS PRODUCTOS
Basndonos en los elementos claves para el anlisis ya expuestos, interpretaremos una
poltica pblica como un conjunto de decisiones y acciones que resultan de interacciones
repetidas entre actores pblicos y privados cuyas conductas se ven influenciadas por los
recursos de que disponen y por las reglas institucionales generales(concernientes al
funcionamiento global del sistema poltico) y especficas (propias al mbito de intervencin en
cuestin).
Esta perspectiva nos lleva a distinguir nuestras variables de anlisis de la manera siguiente:
Los fenmenos sociales a explicar, constituyen la variable dependiente. Por tanto, nos
interesa analizar el alcance y contenido especfico (sustantivo e institucional-operativo) de los
diferentes productos de las polticas pblicas.
Las variables independientes, es decir, los fenmenos sociales explicativos, seran la
constelacin de actores y su conducta, directamente influenciada por los recursos que pueden
movilizar y el contexto institucional general.
Para convertir en operativas estas variables dependientes, retomamos el concepto del ciclo de
una poltica pblica. A partir de ah, interpretamos el desarrollo secuencial de una poltica
pblica en funcin de cuatro etapas principales:
1. Inclusin del problema pblico a resolver en la agenda gubernamental.
2. La programacin legislativa y reglamentaria de la intervencin pblica.
3. La implementacin del programa poltico-administrativo a travs de planes de accin y
de los actos formales que resulten de ello.
4. La evaluacin de los efectos generados (impactos).
El analista debe identificar, para cada poltica pblica, los seis tipos de productos en funcin de
las siguientes caractersticas:
1) La definicin poltica del problema pblico (DP) comprende no solamente la firme
decisin de emprender una intervencin poltica, sino tambin, y sobre todo, el marco o
frame desde el que se parte, la delimitacin del permetro del problema pblico a
resolver as como la identificacin, por parte de los actores pblicos, de las causas
probables de ste y de las formas de intervencin previstas.
2) El programa de actuacin poltico-administrativo (PPA) incluye todas las decisiones
legislativas o reglamentarias, tanto del gobierno y la administracin central como del
resto de gobiernos y administraciones pblicas, necesarias para la implementacin de
la poltica pblica.
3) El acuerdo poltico-administrativo (APA) fija las competencias, las responsabilidades
y los principales recursos de los actores pblicos para la implementacin del programa
poltico-administrativo.
4) Los planes de accin (PA) establecen las prioridades de implementacin en el
espacio geogrfico y social, as como en el tiempo.
5) Los actos de implementacin (outputs) incluyen todas las actividades y las
decisiones administrativas de aplicacin, incluso las eventuales decisiones de los
tribunales administrativos
6) Los enunciados evaluativos de los efectos de las polticas pblicas pretenden
evidenciar los (eventuales) cambios de comportamiento de los grupos-objetivo
(impactos) y los efectos inducidos en los beneficiarios finales (outcomes) y puede
permitir valorar cientficamente y/o polticamente la pertinencia, la eficacia y la
eficiencia de la poltica pblica (ms o menos) aplicada.
Insistimos en el hecho de que cada uno de estos seis productos se define, simultneamente,
desde un punto de vista sustantivo (cmo resolver el problema?) y desde un punto de
vista institucional (qu actores, en base a qu reglas y con qu recursos se avanzar en
la solucin del problema?). Paralelamente, es necesario subrayar que esta dualidad entre
aspectos sustantivos e institucionales est tambin presente en un aspecto que, a priori, es
exclusivamente institucional: el acuerdo poltico-administrativo para la implementacin.
Como ya mencionbamos, el elemento fundamental del proceso que da lugar a este producto
consiste en la designacin de las autoridades poltico-administrativas competentes para la
aplicacin de una poltica pblica concreta. Se trata por tanto de una definicin de cuestiones
de carcter institucional. Sin embargo, su dimensin sustantiva no debe pasar desapercibida
toda vez que, quienes toman las decisiones polticas, con frecuencia encargan la
implementacin a determinada autoridad esperando, implcitamente, que se adoptar una
determinada orientacin sustantiva.
Las relaciones causales entre las reglas institucionales (generales y aquellas especficas
contenidas en los productos de etapas precedentes), los actores y los recursos (variables
independientes) y los seis productos de la accin pblica (variables dependientes) pueden
tericamente analizarse de manera aislada en cada una de las etapas del ciclo de una poltica
pblica. Sin embargo, el modelo de anlisis que proponemos pretende describir, comprender y
explicar la totalidad de la poltica pblica. As:
(Postulado No. 1): los resultados sustantivos e institucionales de una etapa de una poltica
pblica (por ejemplo, la programacin) tienen una influencia directa sobre el contenido de las
etapas subsiguientes (por ejemplo la implementacin).
Este primer postulado implica una visin, si no lineal, al menos racionalista de la accin pblica.
En otras palabras, este primer postulado significa que los resultados sustantivos e
institucionales de una etapa (variable dependiente, a explicar) son directamente influenciados
por las decisiones y las acciones efectuadas durante las etapas precedentes de una misma
poltica pblica (variables independientes, explicativas).
EL JUEGO DE LOS
INSTITUCIONALES
ACTORES
SOBRE
LOS
ELEMENTOS
SUSTANTIVOS
(Postulado No. 2): los actores involucrados en una poltica pblica pueden, en cada una de las
etapas, servirse de las reglas institucionales vigentes y de los recursos que an no se han
explotado para tratar de influenciar el contenido de la etapa en cuestin.
En cada etapa pueden aparecer nuevos actores en el espacio poltico (o desaparecer de el
mismo), mientras que actores hasta entonces minoritarios pueden, solos o a travs de (nuevas)
coaliciones con otros actores, instrumentar (nuevas) reglas institucionales y explotar (nuevas)
combinaciones de recursos para hacer valer sus intereses, ideas y derechos. Lo que, en ciertos
casos, puede acabar traducindose en una modificacin significativa de la poltica pblica.
En otros trminos, este segundo postulado significa que los resultados sustantivos e
institucionales de una etapa (variable dependiente, a explicar) se ven tambin influenciados por
las modificaciones en el marco institucional, en los recursos, en la constelacin y las conductas
de los actores directamente involucrados en la etapa en cuestin (variables independientes,
explicativas) y no solamente por las decisiones tomadas durante la etapa precedente (primer
postulado).
EL MODELO TERICO INTEGRADO
La misma definicin inicial del problema colectivo a resolver contiene ya en s una historia
causal (Stone, 1989) que incorpora a los responsables del problema percibido colectivamente.
Y ello influye, sin duda, en el tipo de solucin que se adopta durante la programacin. Sin
embargo, los actores sociales designados como grupo-objetivo de la intervencin estatal