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Lineamientosgeneralesdelapoltica 110523174505 Phpapp01
Lineamientosgeneralesdelapoltica 110523174505 Phpapp01
VERSION FINAL
EQUIPO DE TRABAJO:
Edgar Forero Pardo
COORDINADOR
Andrs Pea
Jos Mara Castillo
Armando Sarmiento
Rafael Cubillos
Gloria Rocha
Carmenza Robayo
Mara del Pilar Delgado
Manuel Garzn
Claudia Gamboa
Proyecto
II
Proyecto
TABLA DE CONTENIDOS
1. INTRODUCCIN....................................................................................................1
2. CARACTERSTICAS DEL RECICLAJE INFORMAL ...................................................2
2.1 EL SECTOR INFORMAL DEL RECICLAJE EN PASES EN DESARROLLO ................................. 2
2.1.1
2.1.2
2.2.2
2.2.3
2.2.3.1
2.2.3.2
2.2.3.3
2.2.3.4
2.2.4
El esquema de tarifas para los operadores privados y para los usuarios no genera incentivos .... 18
2.2.4.1
2.2.4.2
4.1.1.1 Articulacin de la actividad econmica de los recicladores de oficio al sistema de reciclaje ......................26
4.1.1.2 Promocin de redes empresariales y comerciales incluyentes y de clusters de reciclaje .............................27
4.1.1.3 Programa especial para la formalizacin de la actividad del reciclaje..........................................................28
4.1.1.3.1 Subprograma de formalizacin y fortalecimiento de los negocios del sector del reciclaje ..................29
4.1.1.3.2 Subprograma de vinculacin laboral para los recicladores de oficio....................................................30
III
Proyecto
4.1.1.3.3
4.1.2
4.1.2.1
4.1.2.2
4.2.2
4.2.3
4.2.3.1 Promocin del concepto de ciclo de vida para el desarrollo de productos y REP ...................................... 53
4.2.3.1.1 Mecanismos de funcionamiento ........................................................................................................... 54
4.3
4.3.1
4.3.1.1
4.3.1.2
4.3.1.3
4.3.2
Fase I ............................................................................................................................................................ 55
Fase II ........................................................................................................................................................... 56
Fase III.......................................................................................................................................................... 56
4.4
4.4.1
4.4.2
4.4.3
4.5
4.5.1
IV
Proyecto
Proyecto
LISTADO DE TABLAS
Tabla 1. Localidades que presentan la mayor cantidad de poblacin recicladora .........................................................6
Tabla 2. Elementos presentes en el PMIRS en relacin a la minimizacin en la generacin de residuos .............. 11
ABREVIATURAS
ANDI
CRA
DE
Direccin de Emprendimientos
FFAA
Fuerzas Armadas
FENALCO
IDEPAC
IPES
MAVDT
MPR
PDR
PMIRS
RBL
REP
RESPEL
Residuos Peligrosos
RSDJ
RSS
SDE
SGD
UAESP
UER
VI
Proyecto
1. INTRODUCCIN
En este documento se presentan los lineamientos generales de la Poltica Distrital de Reciclaje (PDR) de
Bogot, formulados por el IDEADE1 de la Pontificia Universidad Javeriana en el marco del Convenio con
la UAESP para la formulacin de los lineamientos de la PDR. El anlisis se ha abordado de manera
integral, tomando en cuenta los aspectos sociales, econmicos y ambientales del tema, los cuales se
interrelacionan en mayor o menor grado, y los planteamientos y propuestas han sido validados y
enriquecidos con los aportes de instituciones pblicas nacionales y distritales, gremios privados y
organizaciones de recicladores de la ciudad.
El documento consta de cuatro partes:
En la primera se presenta una caracterizacin general del sector del reciclaje basado en elementos aplicables
a ciudades grandes de pases en desarrollo.
En la segunda se hace un anlisis especfico de la situacin del reciclaje en Bogot, y se identifican cuatro
reas crticas que sern objeto de la intervencin de la administracin distrital mediante la PDR:
i)
ii)
iii)
iv)
En la tercera parte, con base en las reas crticas identificadas que definen los problemas que la PDR busca
resolver, se han formulado y priorizado los cinco objetivos generales de la poltica:
i)
ii)
iii)
iv)
Finalmente, en la cuarta parte, se plantean las cinco estrategias generales para el logro de los objetivos
mencionados:
i)
ii)
iii)
iv)
v)
Proyecto
2 Wilson, D.C., Velis, C., and Cheeseman, C. 2006. Role of informal sector recycling in waste management in developing countries. Habitat
international (30): 797-808.
3 Ibid.
4 Cointreau, S. 2006. Occupational and health issues of solid waste wanagement: special emphasis in middle and low-income countries. Urban
Papers (2). Washington D.C. World Bank.
5 Wilson, D.C., Velis, C., and Cheeseman, C. 2006. Role of informal sector recycling in waste management in developing countries. Habitat
international (30): 797-808.
Proyecto
hasta el 5% del valor final que la industria paga por los materiales6. Adicionalmente, la percepcin hacia el
sector informal del reciclaje por parte del sistema formal para el manejo de residuos y de la sociedad en
general, es generalmente negativa. Entre otros, se le considera retrgrada, no higinica, generadora de
impactos ambientales y generalmente incompatible con un sistema moderno para el manejo de residuos7.
A la informalidad con la cual se realiza el proceso, se debe adicionar igualmente la inexistencia de
mecanismos integrales, efectivos y coordinados que involucren al sector residencial, industrial y comercial
para reducir la generacin de residuos. Este es un proceso a largo plazo que requiere, entre otros, la
modificacin y/o asimilacin de comportamientos y actitudes que an se encuentran ausentes o poco
aprehendidos por parte la sociedad en general. Por ejemplo, a pesar de los esfuerzos realizados en la
ciudad, la cultura de separacin de materiales en la fuente a nivel residencial es prcticamente inexistente al
no encontrarse dentro de las prioridades de los ciudadanos. Esto se debe, en parte a la ausencia de
incentivos eficaces para incrementar la conciencia de los usuarios finales, por ejemplo va tarifas.
Suministra empleo e ingresos para sectores vulnerables de la sociedad. El Banco Mundial estima que cerca del 1%
de la poblacin del mundo en desarrollo se dedica a la recuperacin informal de materiales8.
Contribuye a suministrar materiales de bajo costo al sector industrial: En general, los materiales recuperados son
menos costosos que los materiales vrgenes, que en varios casos deben ser importados. En Mxico, la
industria papelera satisface hasta tres cuartos de sus necesidades de fibra con papel recuperado. En
algunos casos, el material recuperado puede ser hasta siete veces mas barato que la pulpa importada9.
Contribuye a la reduccin en el costo del manejo de residuos a las municipalidades: En varias ciudades, los
recuperadores disminuyen la cantidad de materiales que requieren ser colectados, transportados y
dispuestos cuando el proceso es administrado con fondos pblicos. En ciudades como Bangkok,
Yakarta, Kanpur, Karachi y Manila, los recuperadores contribuyen a ahorrar a la ciudad cerca de $23
millones de dlares al ao en costos de manejo de residuos e importaciones de materias primas. En
Yakarta, la recuperacin de materiales contribuye a reducir hasta 30% el volumen de los residuos lo
cual, se traduce en ahorros en combustible, equipo para el manejo de los residuos10.
Incrementa la vida til de los rellenos: Al recuperar materiales disminuyen la cantidad de residuos que llegan
a los rellenos para ser dispuestos. Esto se traduce en el incremento de la vida til de los rellenos. Esto
es especialmente importante en aquellos lugares en donde las opciones para localizar nuevos rellenos
son limitadas por los altos costos de la tierra y el rechazo generalizado de las comunidades frente a la
ubicacin de estos en su cercana.
Medina, M. 2005. Serving the unserved: Informal refuse collection in Mexican cities. Waste Management and Research (23): 390-397.
Wilson, D.C., Velis, C., and Cheeseman, C. 2006. Role of informal sector recycling in waste management in developing countries. Habitat
international (30): 797-808.
8 WIEGO 2008. Mujeres en empleo informal: Globalizando y organizando
9 Medina, M. 2005. Serving the unserved: Informal refuse collection in Mexican cities. Waste Management and Research (23): 390-397
10 Medina, M. 2008. The Informal Recyling Sector in Developing Countries. Gridlines (48): 1-4.
6
7
Proyecto
Contribuye a ahorrar energa para la elaboracin de materias primas: La recuperacin de materiales disminuye la
energa que se requiere para la extraccin y elaboracin de materias primas. Por ejemplo, el reciclaje de
aluminio requiere entre 3 y 5 % de la energa que se emplea para obtener aluminio de la bauxita11.
Generacin de puntos crticos.
En pases en desarrollo, el reciclaje informal es virtualmente, el nico que existe: Experiencias en contextos
similares al de Bogot han demostrado que puede llegar a ser altamente contraproducente establecer un
sistema formal de reciclaje sin considerar a los actores del sector informal. En algunos casos, ha sido
difcil lograr el nivel de reciclaje que se tena previo a la desaparicin de los sistemas informales12.
Por esta razn, se considera fundamental la integracin del sector informal en el proceso, teniendo en
cuenta su experiencia y conocimiento de la actividad. Sin embargo, la formalizacin debe estar
acompaada de un aumento en la eficiencia con la que se hace, as como del mejoramiento de las
condiciones de trabajo, y por ende de vida, de la poblacin que depende de esta actividad.
La exclusin econmica y social del gremio de los recicladores: existe una total informalidad en la manera como
el proceso de reciclaje se lleva a cabo, hay inequidad en la distribucin del valor agregado, y las
personas que efectan el trabajo de separacin no reciben unos ingresos dignos para vivir. A ello se
suma el no reconocimiento de su aporte y de la utilidad social de su trabajo por parte de sectores de la
sociedad y, por consiguiente, la restriccin a su participacin en tanto agentes econmicos y actores
sociales del proceso del reciclaje.
ii) El impacto ambiental que se est causando por el inadecuado manejo de la actividad del reciclaje: siendo el reciclaje
en s mismo una actividad social y econmicamente til, el manejo inadecuado que se est dando a
dicha actividad en Bogot est generando impactos ambientales negativos que es necesario corregir,
tales como la separacin de residuos en el espacio pblico, la contaminacin generada por las bodegas
informales, los impactos negativos de los centros de reciclaje y la reduccin de la vida til del Relleno
Sanitario Doa Juana (RSDJ). Ello est generando el rechazo generalizado de la ciudadana y de las
autoridades locales a la presencia de recicladores de oficio, bodegas y centros de reciclaje en sus reas
Ibid
Wilson, D.C., Velis, C., and Cheeseman, C. 2006. Role of informal sector recycling in waste management in developing countries. Habitat
international (30): 797-808.
13
La redaccin de los nudos crticos se ha ajustado con base en la reunin sostenida entre el IDEADE, la UAESP y los lderes de las
organizaciones de recicladores el 23 de septiembre, segn lo acordado en la misma.
11
12
Proyecto
Proyecto
Kennedy
Suba
Ciudad Bolvar
Usaqun
Total
Poblacin vinculada
% (18.506 =
100%)
Poblacin
recicladora
% (8.479 = 100%)
4.048
3.952
3.305
1.623
13.684
21.87
21.36
17.86
8.77
73.94
1.935
1.730
1.418
676
5759
22.82
20.40
16.72
7.97
67.92
El segundo aspecto de importancia es el trabajo infantil y la desproteccin de adultos mayores, que pueden
llegar a involucrar al 37% de la poblacin recicladora. En efecto, una gran proporcin de los recuperadores
incluyen personas desempleadas, personas en situacin de discapacidad, nios y nias, mujeres y
adultos(as) mayores19. En Bogot, es importante destacar que en 2003 el 33% de los recicladores de oficio
se encontraban en el grupo de edad entre 5 y 17 aos (es decir, aproximadamente 2.800 menores), y el
4.4% en el grupo de edad igual o superior a los 60 aos (es decir, aproximadamente 373 adultos
mayores)20.
El tercer aspecto es el bajo nivel educativo y la baja cobertura en salud. En 2003 se estimaba que la tasa de
analfabetismo de la poblacin recicladora alcanzaba el 17% (muy superior a la media nacional del 10%). El
58% de los recuperadores posea apenas educacin primaria y el 17% no posea nivel educativo alguno.
Solamente el 25% posea algn grado de educacin secundaria21. Estas cifras no son muy diferentes a los
resultados de un estudio realizado por la UAESP en 2009 en el cual se encontr que el 56% de la
poblacin recicladora tiene apenas educacin primaria (completa o incompleta)22. En cuanto a cobertura en
salud, solamente el 65% tena algn grado de afiliacin, principalmente en el rgimen subsidiado23.
El cuarto aspecto est relacionado con el bajo nivel de ingreso de los recicladores de oficio. As, se calcula
que el 33% de los recicladores de oficio est por debajo de la lnea de pobreza, y el 11% por debajo de la
16
DANE-UESP-OEI: Resultados de los estudios realizados por el DANE y UESP sobre el reciclaje en Bogot 2001 2003. Ducal, Bogot, 2004.
Datos de encuesta realizada por el DANE UESP en 2003.
17
Estudio sobre una muestra de 500 recicladores entre los 12 y 82 aos de edad pertenecientes a organizaciones adscritas a la Cmara de Comercio
y sistematizadas por la UAESP, realizada entre Julio y Noviembre de 2009.
18 DANE-UESP-OEI. (2003). Resultados de los estudios realizados por el DANE y UESP sobre el reciclaje en Bogot 2001 2003. Ducal,
Bogot, 2004. Datos de encuesta realizada por el DANE UESP .
19 Medina, M. (2008). "The informal recycling sector in developing countries; Organizing waste pickers to enhance their impact." Gridlines Note
44.
20
DANE-UESP-OEI (2003). Resultados de los estudios realizados por el DANE y UESP sobre el reciclaje en Bogot 2001 2003. Ducal,
Bogot, 2004. Datos de encuesta realizada por el DANE UESP.
21
Ibid.
22
Estudio sobre una muestra de 500 recicladores entre los 12 y 82 aos de edad pertenecientes a organizaciones adscritas a la Cmara de Comercio
y sistematizadas por la UAESP, realizada entre Julio y Noviembre de 2009.
23
DANE-UESP-OEI. (2003). Resultados de los estudios realizados por el DANE y UESP sobre el reciclaje en Bogot 2001 2003. Ducal,
Bogot, 2004. Datos de encuesta realizada por el DANE UESP .
Proyecto
lnea de indigencia, y que el ingreso mensual promedio del hogar es de $416.000 que slo alcanza para
cubrir el 42% del costo de la canasta mnima de consumo24.
El quinto aspecto tiene que ver con la baja participacin de los recicladores de oficio en el valor agregado
total del sector, debido a su bajo grado de organizacin. Entre menos se encuentre organizado el sector
informal del reciclaje, menor es su capacidad para agregar valor a los materiales recuperados y mayor la
vulnerabilidad a la explotacin por parte de otros actores en la cadena25. A medida que el valor aadido se
incrementa, las actividades de los actores involucrados en el proceso tienden a volverse legtimas y son
socialmente aceptables26.
Actualmente, el sector informal del reciclaje en Bogot se encuentra en los niveles ms bajos de la jerarqua
del reciclaje, en donde el valor agregado es exiguo. La capacidad para el manejo, procesamiento y
almacenamiento de los materiales recuperados es limitada. La industria manufacturera (compradora final
del material reciclado) demanda grandes volmenes de material, que previamente ha sido procesado
(separado, embalado, granulado). Por esta razn, no compra material directamente a recuperadores
individuales sino a intermediarios que realizan este valor agregado. Esto determina, en general, una
limitacin en el ingreso potencial para los recuperadores individuales y ms altas ganancias para los
intermediarios27. Lo anterior implica que segn estimativos, slo el 40% de los ingresos totales (valor
agregado) generados en la recuperacin es recibido por los recicladores informales y el 60% por los
operadores privados, considerando los mrgenes de intermediacin (reciclador/bodega) de un 46%.
En Bogot, durante el 2002, solamente el 11% de la poblacin recicladora se encontraba afiliada a algn
tipo de organizacin. Las localidades de Kennedy, Fontibn y Suba posean, para entonces, la mayor
cantidad de individuos adscritos en algn tipo de organizacin. De las organizaciones existentes, el 54%
tena personera jurdica. En general, dos terceras partes de las organizaciones tenan menos de 50 afiliados
y alrededor de la mitad (54%) no tena un periodo de funcionamiento mayor a 5 aos28. En este sentido,
debe resaltarse que desde hace algunos aos se ha venido avanzando en los procesos organizativos de parte
de esta poblacin, y que la legislacin y la jurisprudencia comienzan a abrir espacios de participacin que
requieren ser materializados en la PDR, buscando garantizarlos a toda la poblacin de recicladores.
El sexto aspecto a destacar es la percepcin y actitud negativa tanto de entidades pblicas como del
pblico en general hacia el sector informal. Su actividad no ha sido reconocida ni aceptada socialmente a
pesar de los beneficios econmicos y ambientales que de sta se derivan29. En ciudades como Bogot, el
reciclaje informal es prcticamente el nico que existe30. Se estima por ejemplo, que el 90% del total de
MPR es recogido por el sector informal mientras que solamente un 4% por la Ruta de Recoleccin
Selectiva (RRS). En otros contextos, al eliminar la informalidad sin tener en cuenta la experiencia de los
recicladores de oficio, ha ocasionado entre otros, dificultades para mantener los niveles de reciclaje que se
tenan previo a la desaparicin de los sistemas informales31.
Finalmente, debe destacarse que una gran parte de las personas actualmente vinculadas al oficio del
reciclaje lo hace por no encontrar otras opciones, y que cambiara de labor si encontrara oportunidades en
24
Encuesta efectuada a 934 recicladores en el ao 2010, en desarrollo del Convenio 10 de CIES-UAESP de 2009 y Convenio 14 de UTEM-CIES
de 2009.
25 Wilson, D.C., Velis, C., and Cheeseman, C. 2006. Role of informal sector recycling in waste management in developing countries. Habitat
international (30): 797-808.
26 Medina 1999. Reciclaje de desechos slidos en Amrica Latina. Frontera Norte (11): 7-30.
27 Medina, M. (2008). "The informal recycling sector in developing countries; Organizing waste pickers to enhance their impact." Gridlines Note
44.
28 DANE-UESP-OEI. (2003). Resultados de los estudios realizados por el DANE y UESP sobre el reciclaje en Bogot 2001 2003. Ducal,
Bogot, 2004. Datos de encuesta realizada por el DANE UESP .
29 Corredor, M. 2010. El Sector del Reciclaje en Bogot y su Regin: Oportunidades para los negocios inclusivos. FUNDES.
30 WIEGO 2008. Mujeres en empleo informal: Globalizando y organizando.
31 Wilson, D.C., Velis, C., and Cheeseman, C. 2006. Role of informal sector recycling in waste management in developing countries. Habitat
international (30): 797-808
Proyecto
otra actividad. En efecto, el resultado de un anlisis del perfil psico-laboral a 500 recicladores informales
organizados32 en el ao 2009, un 75% de ellos manifest que estara dispuesto a cambiar de oficio si
encontrara oportunidades en otra actividad productiva.
2.2.1.1.1 Determinantes
Las principales causas que contribuyen a la exclusin econmica y social de los recicladores son las
siguientes:
i)
Baja capacidad de generacin de empleo en el sector formal de la economa de Bogot: la recoleccin informal se
constituye en una alternativa al desempleo y a la pobreza de grandes contingentes de la poblacin
urbana del Distrito, dado que la economa formal de la ciudad no ha sido capaz de absorber a la
poblacin del sector informal del reciclaje.
ii)
Los mecanismos operativos de contratacin excluyen la participacin de los recuperadores informales en las rutas
selectivas de recoleccin. stos, como mecanismo de defensa, proceden a llevarse el material antes de que
sea recogido por la Ruta de ordinarios y de recoleccin selectiva. Dichos materiales son
comercializados en un mercado de los residuos slidos aprovechables que no tiene una regulacin.
iii)
La separacin de residuos en la fuente es prcticamente inexistente. Esto determina que los recuperadores
informales terminen asumiendo los costos y los riesgos de la separacin y clasificacin de materiales.
iv)
Existencia de un poder monopsnico u oligopsnico de las empresas compradoras del material recuperado, que
convierte a los recuperadores y recicladores en tomadores de precio, de manera que la nica
alternativa es ajustar los costos mediante una limitacin de sus ingresos.
v)
Baja competitividad de los recicladores informales de pequea escala frente a los grandes, por su precaria dotacin
logstica. La existencia de asociaciones de recicladores no se ha traducido en una ganancia de
competitividad, ni en el incremento de las escalas de produccin.
vi)
Escasa aplicacin de la normatividad vigente que permite la inclusin de los recicladores informales en los procesos
formales empresariales de recuperacin, la cual slo se ha empezado a aplicar muy recientemente.
ii) Altos costos de recuperacin del material recogido por los recicladores informales, dada su precariedad logstica.
iii) Los mayores costos sociales son absorbidos por los recicladores informales. El reciclador de oficio est subsidiando
el costo de la clasificacin.
32
Anlisis del perfil psico-laboral efectuado en 2009 por la Psicloga Catalina Pastor para la UAESP, a 500 recicladores informales organizados.
Ante la pregunta de si ellos (los recicladores) se dedicaran a otra labor, un 75% de ellos (375 de 500 encuestados) respondi postivamente.
Proyecto
iv) Altos riesgos ocupacionales derivados de las inadecuadas condiciones en las cuales los recuperadores realizan su
actividad, que no estn cubiertos por los mecanismos de seguridad social (Aseguramiento de Riesgos Profesionales). El
no uso de elementos protectores tales como lentes y guantes de seguridad expone a las personas a un
alto riesgo de heridas y exposicin a sustancias txicas y peligrosas.
v) La informalidad en el proceso contribuye a generar costos ambientales altos, tales como los que se ocasionan
cuando los recicladores informales hacen la separacin en el espacio pblico, los impactos generados
por las bodegas informales, y el flujo de una cantidad muy grande de materiales potencialmente
reciclables al RSDJ.
33
European Commission (EC). 2007. Handbook on the Implementation of EC Environmental Legislation. Brusels. EC.
Gertsakis, J. and H. Lewis (2003) Sustainability and the waste management hierarchy - A discussion paper on the waste management hierarchy and its
relationship to sustainability.
Consultado
URL:
http://www.ecorecycle.vic.gov.au/resources/documents/TZW_-_Sustainability_and_the_Waste_Hierarchy_(2003).pdf
Septiembre 30, 2010.
35 Roig, L. 2008. Reciclar en Amrica Latina: Mitos y Realidades. Mundo Proactiva (3): 14-17.
34
Proyecto
cuantitativa tiene un potencial efecto en el volumen de residuos generados, lo cual entre otros, contribuye a
reducir la cantidad de materiales que llegan a los rellenos, extendiendo su vida til.
En el aspecto cualitativo, se trata de reducir la peligrosidad o toxicidad de sustancias contenidas en los
productos va substitucin o eliminacin. La reduccin cualitativa est encaminada a reducir la presencia de
sustancias nocivas en los productos, de manera que no causen efectos adversos en el ambiente tales como
la contaminacin de suelos y cuerpos de agua, los cuales son producidos por una disposicin inadecuada
de los residuos. En relacin al segundo caso, el tema de la participacin de los consumidores es importante
dado que estos tienen una gran incidencia en el tipo de productos que se consumen. En Bogot durante
2005, la produccin promedio per capita de residuos era de 0.44Kg/dia. Los estratos socioeconmicos
mas bajos presentan una menor produccin per capita (0.27Kg/da en el estrato 1) mientras que en los
altos, puede alcanzar hasta 0.54Kg/da (estrato 6)36. La minimizacin en la generacin de residuos por
parte de los consumidores implica, entre otros, de cambios de actitud y un consumo responsable de
productos y servicios. Por ejemplo, la preferencia hacia productos que no tengan empaques innecesarios o
realizados con materiales reciclables, el reuso de productos (bolsas reusables para la compra en
supermercados), entre otros.
De este modo, la prevencin y minimizacin se considera un aspecto clave en relacin a la vida til del
RSDJ. Como se mencion previamente, en Bogot se produce un promedio de 7535 toneladas/da de
residuos slidos (domiciliarios y no domiciliarios), de los cuales cerca del 20% son MPR. Dentro de estos
materiales, los plsticos ocupan la mayor proporcin (45%), seguidos por papel y cartn (23%), textiles
(15%), vidrio 11%. En comparacin del papel/cartn y el vidrio que poseen tasas de recuperacin de
materiales superiores al 50%, en el caso de los plsticos es de apenas el 6%37. An cuando las tasas de
reciclaje aumentaran, es probable que una fraccin de MPR continue llegando al RSDJ, por lo cual la
minimizacin se convierte en una estrategia importante para el manejo integral de residuos slidos en la
ciudad.
A nivel internacional, una de la estrategias para promover tanto la minimizacin de residuos como el
reciclaje es la denominada responsabilidad extendida del productor (REP). Por medio de esta, los
productores e importadores, generalmente de productos de consumo masivo, se hacen responsable del
manejo del producto una vez este ha concluido su vida til. Esta estrategia est basada en el concepto de
Ciclo de Vida del producto por medio de la cual se busca que el productor tenga en cuenta, adems de los
aspectos inherentes al diseo y funcionamiento del producto, el manejo de ste una vez ha terminado su
vida til. En Colombia, si bien el tema no esta plenamente desarrollado, existen una serie de iniciativas a
manera de acuerdos voluntarios principalmente para el tema de residuos elctricos y electrnicos. Uno de
las principales iniciativas en REP es la promocin de sistemas de retorno (take-back) en el cual, los
consumidores depositan sus equipos descartados en puntos especializados de recoleccin y el productor se
encarga de su manejo y disposicin. En el pas, se suscribi un acuerdo entre los operadores de telefona
movil, algunos productores y la autoridad ambiental, con el fin de establecer puntos de coleccin en los
cuales los usuarios pueden depositar sus telfonos mviles descartados. Los operadores se encargan de
hacer el manejo de estos productos.
Otros acuerdos que se encuentran en proceso de implementacin incluyen recoleccin de luces
ahorradoras38 descartadas, acuerdos con supermercados para el uso racional de bolsas plsticas entre otros.
En Bogot del total de residuos generados, hasta un 9% corresponde a plsticos de diversos tipos, que
como mencion anteriormente, presentan bajas tasas de recuperacin. Por ende, la mayor parte de estos
Unidad Ejecutiva de Servicios Pblicos (UESP) y Universidad de los Andes (UNIANDES). 2005. Estudio de Caracterizacin y Cuantificacin de
los Materiales Potencialmente Reciclables presentes en los Residuos Slidos Municipales Generados en Bogot D.C. UESP-UNIANDES.
37 Ibid
38
Las luces ahorradoras incluyen los llamados CFLs (bombillas fluorescentes compactas) que poseen entre otros componentes, mercurio.
36
10
Proyecto
residuos est llegando al RSDJ para su disposicin39. Generalmente estos acuerdos voluntarios sirven como
campo de prueba para el establecimiento posterior de instrumentos de tipo normativo, econmico y/o
informativo. Los mayores avances a nivel regulatorio se han dado para los residuos peligrosos (RESPEL).
Existen mecanismos de caracter obligatorio para el retorno de envases y con contenido RESPEL. Por
ejemplo, para plaguicidas (Resolucin 693 de 2007), medicamentos vencidos (Resolucin 0371 de 2009)
as como planes de gestin para la devolucin de bateras usadas con plomo acido (Resolucin 372 de
2009)40.
En suma, la jerarqua para el manejo integral de residuos intenta disminuir la presin sobre los recursos
naturales y el uso de energa requerida para la extraccin de materias primas, adems de la reduccin en la
cantidad de residuos generados. Idealmente, hacia el futuro opciones como la incineracin y disposicin en
rellenos deberan reducir la importancia que hoy tienen en el manejo integral de residuos slidos. En
varios contextos, la disponibilidad de nuevas reas para la ubicacin de rellenos es limitada tanto por
factores econmicos (precio de la tierra) as como por factores de tipo social y ambiental como el llamado
fenmeno NIMBY41, el cual est referido a la oposicin de las comunidades frente a la ubicacin de estas
instalaciones en sus cercanas. En suma, el establecimiento de la jerarqua busca enfatizar que la
prevencin -atacando las causas en la generacin de residuos- es mas deseable que el manejo de los
impactos generados (emisiones, residuos, entre otros).
POTENCIALES
INSTRUMENTOS
INVOLUCRADOS
INFORMATIVOS
INFORMATIVOS
Unidad Ejecutiva de Servicios Pblicos (UESP) y Universidad de los Andes (UNIANDES). 2005. Estudio de Caracterizacin y Cuantificacin de
los Materiales Potencialmente Reciclables presentes en los Residuos Slidos Municipales Generados en Bogot D.C. UESP-UNIANDES
40 Secretara Distrital de Ambiente. 2008. Gestin Integral de Residuos Peligrosos. Bogot. SED.
41
NIMBY: Acrnimo en ingls para Not in my backyard (no en mi patio trasero).
42 Informe del estado de avance en la ejecucin y cumplimiento de las metas del Plan Maestro para el Manejo Integral de Residuos Slidos-PMIRS
(Decreto 312 de 2006). Ao 2009
39
11
Proyecto
POTENCIALES
INSTRUMENTOS
INVOLUCRADOS
INFORMATIVOS
ECONMICOS
Campaas entre los usuarios del Servicio Pblico de Aseo para el reuso y la minimizacin de
residuos y definicin de incentivos pedaggicos y los que establezca la Comisin de
Regulacin de Agua Potable y Saneamiento Bsico.
INFORMATIVOS
INFORMATIVOS
ECONMICOS
ADMINISTRATIVOS
INFORMATIVOS
INFORMATIVOS
INFORMATIVOS
Promocin de la gestin integral de residuos o desechos peligrosos que defina las estrategias o
acciones prioritarias por parte de generadores, fabricantes e importadores de bienes que
produzcan desechos peligrosos.
INFORMATIVOS
ECONMICOS
ADMINISTRATIVOS
INFORMATIVOS
En trminos de avance, el informe del ao 2009 del Plan Maestro Integrado de Residuos Slidos, establece
que para el ao 2010 deberan definirse las estrategias que desincentiven la produccin de residuos no
reutilizables. Este informe establece la necesidad de disear y analizar instrumentos de tipo econmico
para la promocin de tales acciones. El informe contempla igualmente, la necesidad de crear mecanismos
para estimular o desestimular el uso de materiales de dificil degradacin entre otros.. Las principales
acciones que se han llevado a cabo con el manejo de RESPEL (normativo) y los residuos electrnicos y
elctricos (acuerdos voluntarios).
43
Unidad Ejecutiva de Servicios Pblicos (UESP) y Universidad de los Andes (UNIANDES). 2005. Estudio de Caracterizacin y Cuantificacin de
los Materiales Potencialmente Reciclables presentes en los Residuos Slidos Municipales Generados en Bogot D.C. UESP-UNIANDES.
12
Proyecto
hogares resultan un componente clave en el tema de separacin. El xito en los programas de reciclaje
depende en gran medida de la participacin de los usuarios del servicio de aseo en la separacin de
materiales44. Al igual que en otros contextos, los residuos en Bogot no estn siendo separados lo cual
ocasiona que una considerable fraccin de MPR (entre el 15% y 20% del total de residuos) est llegando al
relleno sanitario para disposicin.
Durante el 2008, el sector domiciliario produjo un promedio de 4271t/dia de residuos slidos, de los
cuales el 27% correspondan a MPR45. En un hogar promedio, las mayores fracciones de MPR
corresponden a cartn y papel (39%), plsticos (37%) y vidrio (13%). Los dems materiales como metales
y textiles poseen porcentajes inferiores al 10%46. Esta caracterizacin indica que adems de la separacin
bsica de materiales orgnicos e inorgnicos, es importante enfatizar en la separacin de cartn y papel,
plsticos y vidrios y de otro tipo de residuos que requieren un manejo especial como los electrnicos,
bateras y luces ahorradoras.
En trminos generales, investigaciones en otros contextos han encontrado que los hogares no separan
materiales por alguno (s) de los siguientes factores: razones de conveniencia en trminos de tiempo
(requiere tiempo el separar materiales y disponerlos en compartimientos especficos), dinero (puede
implicar la adquisicin de nuevas canecas para los materiales) y espacio (nuevas canecas en los hogares)47.
Por el contrario, la edad, la preocupacin por el ambiente, el impacto o presin social para hacerlo, as
como el ingreso y el nivel educativo no presentan una tendencia concluyente como factores incidentes para
realizar las separacin48. Se ha encontrado igualmente, que los sistemas que requieren menor tiempo y
esfuerzo para disponer y separar los residuos son los que poseen las mas altas tasas de efectividad49. Sin
embargo, esto requiere en general, una combinacin de instrumentos de tipo administrativo, econmico y
de informacin, que es en muchos casos, especfica del contexto.
Sidique, S. F., Lupi, F. and Joshi, S.V. 2000. The Effects of Behavior and attitudes on drop-off recycling activities (54): 163-170.
Corredor, M. 2010. El Sector del Reciclaje en Bogot y su Regin: Oportunidades para los negocios inclusivos. FUNDES.
46 Unidad Ejecutiva de Servicios Pblicos (UESP) y Universidad de los Andes (UNIANDES). 2005. Estudio de Caracterizacin y Cuantificacin de
los Materiales Potencialmente Reciclables presentes en los Residuos Slidos Municipales Generados en Bogot D.C. UESP-UNIANDES.
47 Domina T, KochK. Convenience andfrequency of recycling: implications for recycling programs. Environment and Behavior (34):21638.
48 Saphores, J.M., Nixon H, Ogunseitan O.A., Shapiro, A.A. 2006. Household willingness to recycle electronic waste: an applicationtoCalifornia.
Environment andBehavior (38):183208.
49 Gonzalez-Torre, P.L., Adenso-Daz, B, Ruiz-Torres, A. 2003. Some comparative factors regarding recycling collection systems in regionsof the
USAa nd Europe. Journal of Environmental Management (69):12938.
50 Informe del estado de avance en la ejecucin y cumplimiento de las metas del Plan Maestro para el Manejo Integral de Residuos Slidos-PMIRS
(Decreto 312 de 2006). Ao 2009
44
45
13
Proyecto
Actividades de divulgacin a travs de medios de comunicacin (radio, televisin) con el fin posicionar y
promover el reconocimiento de la ruta selectiva de reciclaje, as como de otros proyectos que lleva a
cabo la UAESP.
ii) Durante 2009, la UAESP realiz reuniones con diferentes actores, incluyendo los operadores de aseo con el fin de dar
continuidad con el fomento de las actividades de reciclaje. Se acord el lanzamiento de dos campaas: una para
el manejo de residuos, conocida como Bogot Florece y otra para separacin en la fuente.
iii) Como parte de las obligaciones contractuales de los operadores de aseo, se realiz la capacitacin a 57573 usuarios
cubiertos por la RSS sobre tcnicas para la separacin de residuos en la fuente. Entre otros temas, se resalt la
importancia de limitar la contaminacin de los materiales potencialmente reciclables, la presentacin
de las frecuencias y horarios de recoleccin de estos materiales.
De igual manera, se han desarrollado convenios (establecidos durante el 2009) con instituciones para la
capacitacin, sensibilizacion en temas de manejo de residuos en la fuente, incluyendo separacin. El
proceso ha incluido diferentes actores tales como instituciones educativas, centros comerciales, conjuntos
residenciales, entre otros. Entre estos convenios se destacan los siguientes:
i)
Convenio 1105 de 2009 entre la UAESP y la Secretara de Educacin Distrital: Fortalecimiento de los
procesos de capacitacin, enseanza y sensibilizacin en manejo adecuado de residuos slidos en
comunidades educativas a nivel local, distrital y territorial.
ii) Convenio 006 de 2009 entre UAESP y FENALCO: Promocin de la responsabilidad y conciencia del
gremio de centros comerciales afiliados a FENALCO en el manejo de los residuos slidos y
separacin en la fuente
iii) Convenio 020 de 2009 entre UAESP y la Pontificia Universidad Javeriana: fortalecimiento y la difusin de la
cultura del reciclaje en instituciones de educacin superior de Bogot D.C.
2.2.2.3 DETERMINANTES
Dentro de las causas para la baja efectividad en la minimizacin de residuos y la separacin en la fuente, se
pueden identificar las siguientes:
i)
14
La normatividad colombiana no establece mecanismos integrales efectivos y coordinados que involucren a los usuarios,
productores y otros actores econmicos para reducir la generacin de residuos. En algunos pases (principalmente
en la Unin Europea), se han implementado medidas preventivas combinando instrumentos
regulatorios, econmicos/financieros e informativos tanto a nivel industrial como de consumidores.
Dentro de los principales objetivos estn el reducir la cantidad de empaques (envases/embalajes)
asociados a los productos y buscar la sustitucin o eliminacin de sustancias peligrosas y/o txicas en
los componentes de los productos. Igualmente, se han puesto en marcha estrategias para aumentar el
reuso de productos (envases retornables), con diferentes grados de xito.
Proyecto
ii) La cultura de reciclaje no est dentro de las prioridades de los ciudadanos, lo cual determina que la separacin de
residuos en la fuente es prcticamente inexistente. En parte, esto se debe a la ausencia de instrumentos
eficaces para fomentar cambios de comportamiento en los usuarios finales (por ejemplo va tarifas).
iii) Otras causas ligadas a la conveniencia de la separacin en la fuente incluyen: tiempo limitado para realizar la
separacin, espacio insuficiente en el hogar para canecas adicionales, desconocimiento acerca de la
necesidad de separar e inutilidad del proceso son algunas de las razones comnmente expuestas para
no realizarla.
2.2.2.4 EFECTOS
Los efectos de una ausencia de mecanismos efectivos para la minimizacin de residuos generados y
separacin en la fuente incluyen:
i)
ii) Desaprovechamiento de una provisin relativamente constante y confiable de materia prima secundaria para las
industrias locales. Este material podra reemplazar materia prima virgen que usualmente es ms costosa.
iii) Los costos de recuperacin de los materiales reciclables se incrementan, considerando que se trata de un proceso a
pequea escala, intensivo en mano de obra y de muy bajo nivel tecnolgico.
iv) Los riesgos ocupacionales son altos para los recuperadores. En general se trata de un trabajo
predominantemente manual, que se lleva a cabo sin elementos protectores (guantes, tapabocas y
lentes de seguridad). El riesgo de lesiones y exposicin a sustancias peligrosas es una constante. Sin
embargo no hay datos suficientes para medir los efectos a largo plazo de la exposicin. Adultos
mayores, mujeres y nios son sectores de la poblacin especialmente vulnerables.
51
52
Corredor, M. 2010. El Sector del Reciclaje en Bogot y su Regin: Oportunidades para los negocios inclusivos. FUNDES.
WIEGO 2008. Mujeres en empleo informal: Globalizando y organizando.
15
Proyecto
Unidad Administrativa Especial de Servicios Pblicos UAESP. 2010. Lineamientos Poltica Distrital de Reciclaje.
Relacin entre la cantidad de material generado en la fuente y la cantidad que llega al RSDJ para disposicin.
55 Unidad Ejecutiva de Servicios Pblicos (UESP) y Universidad de los Andes (UNIANDES). 2005. Estudio de Caracterizacin y Cuantificacin de
los Materiales Potencialmente Reciclables presentes en los Residuos Slidos Municipales Generados en Bogot D.C. UESP-UNIANDES.
56
DANE-UESP-OEI. (2003). Resultados de los estudios realizados por el DANE y UESP sobre el reciclaje en Bogot 2001 2003. Ducal,
Bogot, 2004. Datos de encuesta realizada por el DANE UESP .
57 Wilson, D.C., Velis, C., and Cheeseman, C. 2006. Role of informal sector recycling in waste management in developing countries. Habitat
international (30): 797-808.
53
54
16
Proyecto
Separacin de los MPR en espacios pblicos (andenes, separadores, zonas verdes, puntos ecolgicos).
Como se explic anteriormente, una significativa proporcin de la recuperacin de los MPR est a cargo
de recuperadores informales. Estos, asumiendo el costo social de esta actividad en condiciones de bajos
ingresos, el alto riesgo en salubridad y deficientes condiciones logsticas por la precariedad de equipos,
herramientas y tecnologa, realizan la separacin de los MPR en espacio pblico. En la mayora de los
casos, los materiales descartados se dejan dispersos en el sitio de segregacin. Este factor adems de
generar malestar entre los ciudadanos, tiende a incrementar los costos para las empresas recolectoras.
Cuando se encuentran involucrados vehculos de traccin animal, un factor adicional es la dispersin de
estircol sobre las vas por las que transitan burros, mulas o caballos.
El segundo impacto es el generado por la operacin de bodegas informales58 en donde tiene lugar el
acopio de los MPR, que en su mayora se localizan en sitios no autorizados o restringidos por las
Curaduras Urbanas. En el 2003, el 15% de las Unidades Econmicas de Reciclaje UER- (Bodegas), se
encontraba en zonas de ronda de rio, el 5% en zona inmueble y el 3% en reas de peligro o derrumbe59. Al
igual que en el caso anterior, esta actividad se realiza de manera informal y con frecuencia, en precarias
condiciones logsticas y tecnolgicas, lo que hace que los rechazos dispuestos en reas anexas generen
malos olores, acumulacin de desechos y condiciones antiestticas en su entorno. De otro lado, en los
momentos de cargue los vehculos utilizados para el transporte de materiales acopiados generan congestin
y ruido ambiental en el sitio. En el 2003, menos del 10% de las UER cumplan con los requerimientos para
el diseo de edificaciones de aprovechamiento de residuos slidos (Decreto 1713 de 2002)60.
Adicionalmente, la compra de materiales recuperados a granel atrae habitantes de la calle y animales
domsticos, situacin que crea una percepcin de inseguridad en el entorno donde se realizan estas
actividades.
El tercer impacto consiste en la disposicin final de un volumen importante de MPR al RSDJ, situacin
que incide en la minimizacin de la vida til de las celdas en operacin y del relleno mismo. Se estima que
entre el 15% y el 20% (988t/da) de los residuos slidos que llegan a este sitio son MPR.
En trminos generales, lo anteriormente descrito genera rechazo de la ciudadana y de la mayora de
alcaldes locales a la presencia de recicladores de oficio, bodegas y centros de reciclaje, aspectos que se
asocian frecuentemente con problemas de inseguridad para los habitantes en las reas en las cuales se
ubican.
ii) No se han determinado dentro del Plan de Ordenamiento Territorial, zonas compatibles con el uso
del suelo para operacin y funcionamiento de estos centros de acopio.
58
De acuerdo con DANE et al. (2004), el 94% de las bodegas que funcionaban en el ao 2002, eran informales.
DANE-UESP-OEI: Resultados de los estudios realizados por el DANE y UESP sobre el reciclaje en Bogot 2001 2003. Ducal, Bogot, 2004.
Datos de encuesta realizada por el DANE UESP en 2003.
60 Ibid.
59
17
Proyecto
iii) Previo al Decreto de bodegas (456) en complemento a las reglamentaciones de las UPZ, no exista
reglamentacin clara sobre los requerimientos tcnicos, ambientales y operativos que deben cumplir
los establecimientos que acopian materiales slidos inorgnicos para su instalacin y funcionamiento.
Aprovechamiento en el marco de la gestin integral de servicios pblicos: El Decreto 1505 dice sobre
el particular lo siguiente en su artculo 1: "Aprovechamiento en el marco de la gestin
Integral de residuos Slidos: Es el proceso mediante el cual, a travs de un manejo
integral de los residuos slidos, los materiales recuperados se reincorporan al ciclo
econmico y productivo en forma eficiente, por medio de la reutilizacin, el reciclaje, la
incineracin con fines de generacin de energa, el compostaje o cualquier otra modalidad
que conlleve beneficios sanitarios, ambientales, sociales y/o econmicos".
ii)
En cuanto al aprovechamiento en el marco del servicio pblico domiciliario de aseo, la resolucin 351,
seala que se trata del conjunto de actividades dirigidas a efectuar la recoleccin, transporte y separacin, cuando a ello
haya lugar, de residuos slidos que sern sometidos a procesos de reutilizacin, reciclaje o incineracin con fines de generacin
de energa, compostaje, lombricultura o cualquier otra modalidad que conlleve beneficios sanitarios, ambientales, sociales y/o
econmicos en el marco de la Gestin Integral de los Residuos Slidos" (resaltado fuera de texto). Especficamente
esta figura considera a los operadores de aseo realizando las tareas de recoleccin, transporte y an
separacin de materiales.
Paralelamente, y ligado al tema de aprovechamiento, la poltica nacional tambin ha abogado por la
valorizacin de residuos en el marco de la Poltica para la Gestin Integral de Residuos. Tal vez una de las
acciones ms visibles en la materia ha sido el establecimiento de la Mesa Nacional de Reciclaje en el ao
2007 y, en el caso de Bogot, la creacin del centro de reciclaje de la Alquera concomitante con el
establecimiento de una Ruta de Recoleccin Selectiva, como parte del servicio pblico de aseo de la ciudad.
En la prctica ha habido efectivamente desarrollo de la legislacin y acciones en uno y otro aspecto del
aprovechamiento pero es necesario corregir algunas falencias a fin de hacer ms efectivas estas acciones.
En cuanto al aprovechamiento desde el punto de vista del usuario o consumidor, bien sea residencial o no
residencial (empresas o instituciones), la legislacin estableci la tarifa multiusuario desde el ao 2002
(Decreto 1713) con un doble propsito: promover el reciclaje (particularmente en los conjuntos
18
Proyecto
residenciales) y reducir los costos de recoleccin de residuos para el usuario. Algunos de los aspectos a
mencionar en cuanto a este instrumento son:
i)
Es obligacin del Distrito en este caso, y de los operadores de aseo, generar mecanismos que
conduzcan a un seguimiento adecuado en el proceso y que garanticen que los objetivos buscados con
la tarifa multiusuario sean efectivos. En caso contrario, tales incentivos en la practica se convierten en
un gasto con ningn retorno financiero ni ambiental para los distintos actores.
ii) La caracterizacin de residuos efectuada para Bogot por la Universidad de los Andes en el
documento Estudio y caracterizacin de los residuos potencialmente reciclables efectuado en el ao
2004, indica que la produccin de residuos por hogar en promedio es de 1,66 Kg / da. S a sta
produccin promedio se le aplican las tarifas multiusuario vigentes en la UAESP, dan como resultado
un ahorro promedio del 52% s la familia no hace reciclaje y del 79% si efectuase un reciclaje juicioso
a una tasa del 27 al 36% que es el potencial de Material Potencialmente Reciclable determinado en el
estudio de la Universidad de los Andes61. De acuerdo con la informacin de la UAESP de usuarios
que se han acogido a la tarifa Multiusuario, se estima que la cobertura de este incentivo de tarifa
multiusuario llega solo el 23% de los cerca de milln y medio de usuarios residenciales, logrando una
importante penetracin en los estratos altos (60% - 66%), intermedia para el estrato 4 (40%) y muy
reducida para los estratos bajos (25% en el 3 e inexistente en el 1).
iii) Para los usuarios no residenciales, aunque la mayora de ellos estn aforados (as lo demanda la
normatividad) menos de 15% tienen una tarifa multiusuario. La razn de este hecho es que en general
las tarifas mediante aforo resultan ms onerosas que las tarifas generales62. Es de mencionar que para
los grandes productores multiusuarios se les permite negociar las tarifas63.
iv) El incentivo otorgado a travs de la tarifa multiusuarios realmente no contempla de manera explcita
el proceso de reciclaje o la separacin en la fuente por parte de los usuarios. El esquema se vuelve
interesante para el usuario en tanto que la combinacin de peso de los residuos y tarifas le resulte en
un menor valor facturado. En efecto an sin hacer ningn esfuerzo en procesos de aprovechamiento,
el usuario se ahorra un 51% de la tarifa, lo que en realidad se convierte en un desincentivo para
generar procesos de aprovechamiento, ya que una vez asumida esta tarifa, este no mostrar ningn
inters en variar su comportamiento frente al reciclaje. Como se observa el diferencial en costos para
el usuario residencial es producido por una sobreestimacin o falta de actualizacin de la Produccin
Media Mensual por Usuario (PPU), la cual es suficiente para inducir un cambio de los usuarios
residenciales hacia este esquema, sin tener nada que ver directamente con el reciclaje o la separacin
en la fuente.
Sin embargo, en esta reduccin de costos para el usuario intervienen al menos dos factores que es
importante separar y entender:
61
La reduccin en produccin resulta favorecida por la accin de los recicladores quienes extraen el
material que les sirve de los residuos de los conjuntos residenciales, muchas veces bajo algn
arreglo o contrata. Esto permite que el aforo arroje cifras de produccin inferiores; por lo menos
esto reduce en un 10% su produccin aparente de residuos (considerando el material que va a
reciclaje).
Unidad Ejecutiva de Servicios Pblicos (UESP) y Universidad de los Andes (UNIANDES). 2005. Estudio de Caracterizacin y Cuantificacin de
los Materiales Potencialmente Reciclables presentes en los Residuos Slidos Municipales Generados en Bogot D.C. UESP-UNIANDES.
62
Ver ejercicios segn componentes de las tarifas realizados por la CRA para pequeos y grandes productores en Revista 10 Gua metodolgica
de costos y tarifas para el servicio pblico de aseo.
63
Resolucin-CRA 351 de 2005, pargrafo artculo 30, que permite esta opcin a los multiusuarios que produzcan al mes 6 m3 o ms, 1.5 ton o
ms.
19
Proyecto
Una aparente incoherencia en las cifras de referencia que se deben utilizar para medir el consumo
per cpita o establecer la tarifa equivalente (residencial / multiusuario), lo que termina favoreciendo
al usuario que se acoge a la tarifa multiusuario. En cuanto a los usuarios que se han adherido a
este incentivo se desconoce cuntos de los cerca de 420 mil multiusuarios residenciales
efectivamente realizan compaas de separacin en la fuente, pues no habra necesidad de realizar
accin alguna en este sentido por las razones ya expuestas. Lo cierto es que el esquema no
incentiva explcitamente la separacin en la fuente.
20
Proyecto
21
Proyecto
cultura ciudadana, an no se perciben resultados significativos y las personas continan sin separar. En
efecto, de acuerdo con las estadsticas de la UAESP, tan solo un 8% de los residuos que se aprovechan se
estaran separando). Adicional a lo anterior los procesos de Cultura Ciudadana impartidos por distintos
medios no son evaluados ni en su impacto ni en sus logros, haciendo an ms difcil el cumplimiento de
metas.
Las consecuencias de lo anterior se traducen en:
i)
ii) Los residenciales multifamiliares y al no estar concientizados de una cultura ciudadana no responden a
una separacin.
iii) El mecanismo de tarifa multiusuario y la ausencia de auditoras a los procesos de separacin en la
fuente, hacen que tal reduccin tarifaria se diluya y se vuelva inefectiva frente a los objetivos
esperados, en consideracin a la inexistencia de mecanismos que obliguen a una separacin.
iv) El comportamiento perverso de retribuir los residuos por peso o cantidad, a pesar de la existencia de
un TDI64 (Resolucin 352), adicional a las reducciones tarifarias a que conduce la aplicacin de la
Resolucin 352 por disposicin en el relleno, hacen que se generen seales contrarias a los objetivos
de una separacin y aprovechamiento.
ii) Articular el sistema de reciclaje con el esquema de manejo integral de residuos de la ciudad, para
mejorar la eficiencia y extensin de la vida til del relleno reduciendo la afluencia de residuos slidos
potencialmente reciclables.
De acuerdo a la Resolucin 352 de 2005 de la CRA corresponde a las toneladas presentadas para recoleccin por el suscriptor i en cada periodo
de produccin de residuos (t/suscriptor) dentro de la frmula para el calculo de la cantidad de residuos slidos presentados por el suscriptor
para recoleccin.
65
La redaccin de los objetivos se ha ajustado con base en la reunin sostenida entre el IDEADE, la UAESP y los lderes de las organizaciones de
recicladores el 23 de septiembre, segn lo acordado en la misma.
64
22
Proyecto
iii) Fortalecer la cultura y los procesos pedaggicos para la separacin y la minimizacin de residuos en la
fuente.
iv) Generar incentivos tarifarios y de otro tipo, a fin de lograr una reduccin en el volumen de residuos
generados e incrementar el volumen de residuos clasificados.
v) Estimular la generacin de procesos de investigacin y desarrollo tecnolgico aplicados al manejo
integral de los residuos slidos en la ciudad.
vi) Poner a funcionar eficientemente el proceso de recoleccin selectiva de los materiales potencialmente
reciclables, con la inclusin del gremio de recicladores, para reducir los impactos ambientales
negativos.
23
Proyecto
Mediante sta se busca superar las reas crticas identificadas en la situacin actual, en este aspecto
especfico: i) la total informalidad en la manera como el proceso de reciclaje se lleva a cabo; ii) la inequidad
en la distribucin del valor agregado, y el bajo nivel de los ingresos de los(las) recicladores(as) de oficio,
insuficiente para vivir dignamente, iii) el no reconocimiento de su aporte y de la utilidad social de su
trabajo por parte de sectores de la sociedad y iv) la restriccin a su participacin econmica en el proceso
del reciclaje.
Adicionalmente, la inclusin econmica y social de los(las) recicladores(as) de oficio contribuir a la
superacin de otras reas crticas identificadas: i) El impacto ambiental negativo que se est causando por
el inadecuado manejo de la actividad del reciclaje, tales como la separacin de residuos en el espacio
pblico, la contaminacin generada por las bodegas informales, los impactos negativos de los centros de
reciclaje y la reduccin de la vida til del Relleno Sanitario Doa Juana (RSDJ); y ii) La ineficiencia en el
esquema de minimizacin de residuos slidos y en la separacin en la fuente.
Como consecuencia, esta estrategia tambin contribuye al logro de otros objetivos de la PDR: i) Articular
el sistema de reciclaje con el esquema de manejo integral de residuos de la ciudad, para mejorar la eficiencia
y extensin de la vida til del relleno reduciendo la afluencia de residuos slidos potencialmente reciclables;
ii) Fortalecer la cultura y los procesos pedaggicos para la separacin y la minimizacin de residuos en la
fuente; iii) Poner a funcionar eficientemente el proceso de recoleccin selectiva de los materiales
potencialmente reciclables, con la inclusin del gremio de recicladores, para reducir los impactos
ambientales negativos.
Por consiguiente, la estrategia de inclusin econmica y social de los(las) recicladores(as) contribuye a la
eficacia de otras de las estrategias de la PDR y es a su vez fortalecida por stas: i) Estrategia para la
reduccin de la generacin de residuos e incremento de la separacin de residuos en la fuente; y ii)
Estrategia para la optimizacin del proceso de recoleccin selectiva de MPR y reduccin de impactos
ambientales.
Un elemento crucial de la estrategia es la integralidad de la inclusin. As, en sta se consideran dos
dimensiones bsicas: i) la inclusin econmica, dirigida a la formalizacin y fortalecimiento de las actividades
productivas de los(las) recicladores(as) de oficio; y ii) la inclusin social, dirigida al mejoramiento de las
condiciones sociales de vida de los hogares y su integracin social. Por lo tanto, la unidad de trabajo para la
intervencin ser el hogar, y no slo los individuos o las unidades productivas en s mismas. Sin embargo,
para cada una de las dos dimensiones se adoptan instrumentos especficos.
As, la estrategia apunta especficamente a: i) lograr el reconocimiento, la formalizacin, la participacin y la
inclusin del gremio de los recicladores en el sistema de recuperacin, transporte, reuso, comercializacin,
pretransformacin y aprovechamiento de residuos potencialmente reciclables; y ii) el mejoramiento de las
condiciones sociales de vida de los hogares eliminando el trabajo infantil, garantizando la proteccin social
de los adultos mayores, mejorando las condiciones de acceso a salud y educacin, y mejorando la
integracin social con otros sectores de la poblacin.
En relacin con la identificacin, valoracin y seguimiento a la situacin de los hogares, debe destacarse
que el censo de los hogares de recicladores de oficio permitir crear una base de datos, un sistema de
registro y los mecanismos para el posterior seguimiento a sus condiciones de vulnerabilidad,
documentando las ayudas provistas y la evolucin de su situacin econmica, psicosocial y social. Una
alternativa disponible para la implementacin de un sistema permanente de valoracin y seguimiento es
incorporar a estos hogares a la Red JUNTOS, y a su sistema de informacin INFOJUNTOS, segn se
explicar ms adelante.
De otro lado, para la implementacin de la estrategia es necesario formular un mecanismo de coordinacin
al interior de la Administracin Distrital, entre la UAESP, la Secretara de Desarrollo Econmico en
24
Proyecto
cabeza del Instituto para la Economa Social (IPES) y la Secretara de Integracin Social. As mismo, la
Administracin Distrital podra articular su intervencin con la estrategia de la Red JUNTOS y con la
Poltica de Generacin de Ingresos para Poblacin en Situacin de Pobreza Extrema y/o
Desplazamiento, adelantada por el Gobierno Nacional mediante convenios con las entidades territoriales
en el marco del Documento CONPES 3616 de 2009.66
En los apartes siguientes se presenta cada uno de los dos componentes de la estrategia.
66
25
Proyecto
ii)
Una alternativa adicional abierta para la implementacin de las acciones afirmativas ordenadas por la Corte
es la participacin de los recicladores de oficio en RBL como proveedores de servicios para los operadores
privados, mediante subcontratacin.
El segundo mecanismo de intrevencin en el mercado consiste en la participacin de los recicladores de oficio en la Concesin de
Centros de Acopio y de Parques de Reciclaje del Distrito, mediante alguna(s) de las siguientes modalidades:
i)
67
68
26
Proyecto
Las modalidades especficas de inclusin de los recicladores de oficio se presentan con ms detalle en la
Estrategia para la optimizacin del proceso de recoleccin selectiva de MPR y reduccin de impactos
ambientales.
ii) Prestar asistencia tcnica a las organizaciones productivas proveedoras para buscar la eficiencia
econmica, la calidad de los productos o servicios, y la competitividad de las mismas.
Adicionalmente, se promover la creacin de redes de cooperacin horizontal entre organizaciones
productivas de recicladores de oficio, orientadas a los siguientes propsitos:
i)
27
Proyecto
clusters permitira la regularizacin y consolidacin de ciertas reas donde hoy se concentra la actividad de
acopio y comercializacin.
ii) No todas las personas vinculadas al reciclaje de oficio tienen la expectativa y las condiciones para
trabajar como empresarias.
iii) Muchas personas u hogares se vinculan a esta actividad por no encontrar oportunidades en los
sectores de la economa formal, bien sea como trabajadores por cuenta propia o como
asalariados, pero no visualizan el reciclaje como la actividad central en su proyecto de vida.
En consecuencia, se formulan tres sub-programas especficos dentro de este programa especial para la Formalizacin de la
Activdad del Reciclaje: i) El Subprograma de formalizacin y fortalecimiento de los negocios del sector del
reciclaje; ii) El Subprograma de vinculacin laboral para los recicladores de oficio; y iii) El
Subprograma de reubicacin productiva y laboral.
El diseo e implementacin de este Programa Especial estar a cargo de la UAESP y la SDE en cabeza de
la DE y del IPES. Para ello, se adelantarn los arreglos institucionales necesarios.
A este respecto es importante destacar los siguientes aspectos:
i)
28
Esquema institucional: a) Para la implementacin del programa es necesario gestionar la articulacin del
trabajo entre la UAESP y la Secretara de Desarrollo Econmico del Distrito Instituto para la
Economa Social (IPES), y considerar la posible contribucin del Servicio Nacional de Aprendizaje
(SENA) o de una entidad distrital con caractersticas similares; b) la operacin del Programa podra
estar a cargo del IPES o de una organizacin ejecutora especializada en este tema; c) Es conveniente
considerar la posibilidad de articular el Programa con el Plan de Accin de la anteriormente
mencionada Poltica de Generacin de Ingresos para Poblacin en Situacin de Pobreza Extrema y/o
Desplazamiento, formulada en Documento CONPES 3616 de 2009
Proyecto
ii) Apoyo psicosocial: asistencia psicosocial al(la) beneficiario(a) y al respectivo hogar para la definicin
de su proyecto de vida y el establecimiento de compromisos para que el trabajo en el reciclaje sea
un componente central del mismo.70
iii) Nivelacin escolar del(la) beneficiario(a): a) alfabetizacin, en los casos pertinentes; y b) vinculacin a
un programa de educacin escolar acelerada, mnimo hasta el cuarto grado de educacin
69
La Red Juntos fue creada por el Gobierno Nacional como una alianza entre la Nacin (a travs de Accin Social), las entidades
territoriales y el sector privado para la superacin de la pobreza. Trabaja con base en la obtencin de 9 logros generales y 45
logros especficos, por parte de los hogares incluidos, en un plazo entre 3 y 5 aos. El proceso consiste en. i) Identificar los
hogares en situacin de pobreza extrema, en los municipios vinculados al convenio; ii) Valorar su situacin de vulnerabilidad,
mediante una encuesta a profundidad; iii) Generar los enlaces para la atencin del hogar con las respectivas entidades
encargadas de la atencin social, de acuerdo con las necesidades especficas; iv) Hacer acompaamiento y seguimiento de la
evolucin de la condicin de vulnerabilidad del hogar a lo largo del proceso, y verificar el cumplimiento gradual de los logros; y
v) Verificar la cesacin de la ayuda a travs del la Red, Juntos, una vez se cumplen todos los logros. El trabajo lo realizan
cogestores contratados por la entidad territorial, y la informacin sobre el hogar se maneja mediante un sistema de informacin
denominado INFOJUNTOS.
70
Como se ha mencionado anteriormente, muchas de las personas actualmente vinculadas al oficio del reciclaje lo hacen por no
encontrar otra alternativa de trabajo. La experiencia con otros sectores de poblacin vulnerable ha demostrado que, en
condiciones de extrema vulnreabilidad, las personas tienden a vincularse a cualquier programa que se les ofrezca, aunque no
tengan la conviccin de que ste refleje realmente sus expectativas de vida y de futuro. En estas condiciones, se generan altos
riesgos de desercin y, por consiguiente, de uso inefectivo de las ayudas (capital de trabajo, capacitacin, etc.). Por ello, antes de
entregar la ayuda, se hace necesario cubrir un proceso de asistencia psicosocial al beneficiario (y ojal al hogar en su conjunto),
dirigido a esclarecer cules son las reales expectativas de futuro y verificar si stas coinciden con los objetivos del programa de
apoyo, en este caso, el proyectarse como productor o trabajador en el sector del reciclaje.
29
Proyecto
71
A pesar de que en la poltica se est promoviendo la asociacin de los recicladores de oficion es importante tener en cuenta que la experiencia ha
demostrado que no es conveniente imponer la asociatividad como requisito, pues no todas las personas tienen las condiciones para trabajar
bajo este esquema, ni todos los los negocios se prestan para ello, o no necesariamente es viable en todos los momentos del proceso de
desarrollo de un negocio. As, la asociatividad debera ser un punto de llegada producto de la decisin voluntaria de los asociados; de otra
manera se generan riesgos importantes para la sostenibilidad del negocio (generalmente, conflictos derivados de la asociacin forzada entre
individuos con intereses muy heterogneos). Esto es especialmente importante en la apertura de nuevos emprendimientos en reas cono
bodegaje, pretransformacin y transformacin.
30
Proyecto
ii) Apoyo psicosocial: asistencia psicosocial al(la) beneficiario(a) y al respectivo hogar para la definicin
de su proyecto de vida y el establecimiento de compromisos para que el trabajo en el reciclaje sea
un componente central del mismo.
iii) Nivelacin escolar del(la) beneficiario(a): a) alfabetizacin, en los casos pertinentes; y b) vinculacin a
un programa de educacin escolar acelerada, mnimo hasta el cuarto grado de educacin
secundaria, si se requiere. Este componente se desarrollar en coordinacin con la Secretara de
Educacin Distrital.
iv) Calificacin o recalificacin laboral, orientada al oficio especfico: recuperacin, bodegaje, pretransformacin o transformacin.
v) Intermediacin laboral: a) identificacin de puestos de trabajo; b) insercin laboral; c) alianzas
pblico-privadas para la empleabilidad de los recicladores de oficio dentro del sector del
reciclaje.72
Con respecto a la empleabilidad, en la estrategia se plantean las siguientes opciones especficas: i)
Contratacin por parte de operadores de Recoleccin, Barrido y Limpieza (RBL); ii) Contratacin en
Parques o en Centros de Reciclaje (privados o mixtos); iii) Contratacin en programas de cultura
ciudadana; y iv) Contratacin en programas de capacitacin a (otros) recicladores.
En relacin con la contratacin por parte de operadores de RBL, un instrumento clave es la posibilidad de
establecer como condicin, en los trminos de referencia para la nueva licitacin, la inclusin obligatoria de
una cuota mnima de los actuales recicladores de oficio en el equipo humano de la respectiva empresa. En
los trminos de referencia de la nueva licitacin se podra definir las condiciones y procedimientos para la
vinculacin de los beneficiarios a la empresa operadora.
Con referencia a la contratacin en Parques o en Centros de reciclaje, en aquellos de carcter privado o
mixto se definirn las condiciones y los mecanismos de vinculacin laboral de los recicladores de oficio a
los nuevos que se ha previsto crear en el Distrito, y que han sido incluidos en la Estrategia para la
optimizacin del proceso de recoleccin selectiva de MPR y reduccin de impactos ambientales que hace
parte de la PDR.
En cuanto a la vinculacin laboral a las actividades de cultura ciudadana, esta alternativa est prevista en la
formulacin de la Estrategia para la reduccin de la generacin de residuos e incremento de la separacin
de residuos en la fuente: incentivos tarifarios, fortalecimiento de la cultura ciudadana, produccin y
consumo sostenible, que hace parte de la PDR.
72
Consisten en la suscripcin de convenios entre las entidades pblicas que realizan los programas de (re)calificacin laboral y educacin para el
trabajo, y empresas privadas interesadas en vincular laboralmente a los participantes en dichos programas. Frecuentemente, los progrmas de
capacitacin se disean atendidendo los prefiles ocupacionales demandados por las empresas, y stas ofrecen la oportunidad para desarrollar la
fse prctica de la formacin. Aunque no necesariamente se garantiza la vinculacon de todos los practicantes, es frecuente encontrar niveles de
empleabilidad del 50% o ms.
31
Proyecto
ii) Caracterizacin de los hogares: a) registro del hogar; b) valoracin de la situacin econmica,
psicosocial y social del hogar; y c) identificacin de los perfiles ocupacionales (escolaridad,
experiencia, etc.).
iii) Asistencia psicosocial al(la) beneficiario(a) y al respectivo hogar para la definicin de su proyecto de
vida y el establecimiento de compromisos. Eleccin de alternativas: emprendimiento por cuenta
propia o vinculacin laboral.
iv) Nivelacin escolar del(la) beneficiario(a): a) alfabetizacin, en los casos pertinentes; y b) vinculacin a
un programa de educacin escolar acelerada, mnimo hasta el cuarto grado de educacin
secundaria. Este componente se desarrollar en coordinacin con la Secretara de Educacin
Distrital.
Para emprendimientos por cuenta propia:
i)
ii) Asistencia tcnica para la formulacin e implementacin del plan de negocios. ste podr ser individual o
asociativo, a eleccin del(los) beneficiario(s).
iii) Asistencia tcnica y acompaamiento integral durante los primeros seis meses de operacin del negocio.
Para vinculacin laboral:
i)
32
Proyecto
Concejo Distrital de Bogot, Acuerdo 287 del 28 de junio de 2007, Captulo 2, Artculo 4.
33
Proyecto
i)
34
Proyecto
social, bien sea propio del Distrito o a travs de la Red JUNTOS y de su sistema de informacin
INFOJUNTOS.
Para el logro de los objetivos mencionados, el programa se estructura en la siguiente forma:
i)
Acceso a Ia identificacin: a) buscar que todas las personas del hogar cuenten con sus documentos
completos de identidad: registro civil de nacimiento, tarjeta de identidad, cdula de ciudadana y
libreta militar; b) suscribir un convenio especial entre la Alcalda Mayor de Bogot y la
Registradura General de la Nacin para la accesibilidad a este derecho, subvencionando por parte
del Distrito los costos inherentes; y c) proveer asesora y acompaamiento a los hombres adultos
ante la Divisin de Reclutamiento de las FFAA, para la obtencin de la libreta militar, requisito
indispensable para la vinculacin laboral.
ii) Eliminacin del trabajo infantil y acceso a la proteccin infantil: a) identificacin de los(las) menores que
estn vinculados a las actividades de reciclaje; b) (re)vinculacin a la institucin escolar, y trabajo
psicosocial con los padres o jefe del hogar; y c) vinculacin de los menores no acompaados, a
los programas de proteccin infantil.
iii) Acceso a la educacin: a) vinculacin de los/las nios(as) a la institucin educativa; b) seguimiento a
la permanencia y prevenir la desercin escolar; c) alfabetizacin de adultos; y iv) nivelacin
escolar para poblacin en extraedad (adultos).
iv) Proteccin a adultos mayores integrantes del hogar: a) identificacin de adultos mayores en condiciones
de vulnerabilidad extrema dentro del hogar; b) vinculacin de stos a los programas de proteccin
para el adulto mayor.
v) Seguridad alimentaria: a) valoracin de las condiciones nutricionales y de consumo de alimentos en
el hogar; b) en caso necesario, vinculacin de los hogares al Programa Bogot Sin Hambre.
vi) Vinculacin al Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS): a) identificacin de los hogares no
incluidos en el SISBEN y/o no cubiertos por el SGSSS; b) vinculacin preferente de los hogares,
mediante gestin con la Secretara de Salud Distrital; c) vinculacin de los(las) menores a las
campaas de vacunacin. Esta responsabilidad estar a cargo de la Secretara Distrital de Salud.
vii) Mejoramiento de condiciones de habitabilidad: a) asesora y acompaamiento a los hogares para la
postulacin a subsidios de Bolsa Ordinaria de FONVIVIENDA, dirigidos a compra de vivienda,
construccin en sitio propio o mejoramiento de vivienda; c) promocin de convenios con
empresas privadas para dotacin o mejoramiento de vivienda y hbitat a nivel comunitario.
viii) Integracin social de recicladores con las comunidades en los asentamientos donde stos trabajan o residen: a)
identificacin de los asentamientos (barrios, vecindarios) en donde exista presencia significativa
de recicladores de oficio (residencia o trabajo) y donde existan problemas de convivencia con las
comunidades residentes; b) implementacin de programas psicosociales75 para mejoramiento o
fortalecimiento de la convivencia y para la integracin social.
75
Se refiere a programas de construccin de tejido social en las comunidades all localizadas, que involucren a los recicladores, de
un lado, y a los dems grupos o actores sociales, del otro, orientados al cambio actitudinal y a la concertacin de reglas de
convivencia y aceptacin mutua de los diversos intereses y expectativas, eliminando los impactos negativos.
35
Proyecto
Es importante resaltar que la SDIS tiene como misin la atencin a la poblacin vulnerable, razn por la
cual slo podr prestar atencin a los hogares mientras dure el proceso de superacin de su condicin de
vulnerabilidad. Es claro que, una vez logrado esto, los hogares debern ser atendidos a atravs de las redes
regulares de proteccin social.
36
Proyecto
clasificados. Finalmente, puede destacarse que los resultados obtenidos mediante esta estrategia
contribuirn a facilitar la efectividad de otra estrategia de la PDR: la optimizacin del proceso de
recoleccin selectiva de MPR y la reduccin de impactos ambientales.
ii) Estmulos: Existen diversos tipos de estmulos tales como multas, comparendos, incentivos
econmicos entre otros. En cualquier caso, el diseo nuevos estmulos o la adecuacin de los
existentes debe propiciar el involucramiento efectivo de los usuarios del servicio de aseo. La
aplicacin de estmulos debe suponer igualmente, mecanismos efectivos para asegurar la separacin
(auditorias u otro tipo de verificacin y control).
iii) Apropiacin: El proceso de separacin en la fuente requiere ser internalizado por los usuarios del
servicio de aseo, a partir de la personalizacin de los beneficios (por ejemplo, reduccin tarifaria por
separacin y reduccin de residuos). Si bien el tema ambiental es importante, en general no es el
nico que debe promoverse para incitar la separacin en la fuente. La combinacin de instrumentos
(regulatorios, econmicos/financieros e informativos) junto con infraestructura y la logstica asociada
son algunos de los factores clave en el involucramiento de los usuarios para el fomento de la
separacin correcta de materiales.
iv) Ejemplo: Las instituciones, especialmente las pblicas pueden mediante su liderazgo en la
implementacin, ser un factor para involucrar a otros actores en el proceso. Para esto es importante
destacar pblicamente las buenas acciones de las instituciones.
Como se present previamente, la mayor parte de las acciones contempladas dentro del PMIRS (Decreto
312 de 2006) estn enfocadas principalmente hacia los elementos facilitadores mediante el uso de la
37
Proyecto
Sector industrial
Sector comercial
Instituciones educativas (niveles de primaria, secundaria y superior)
Instituciones pblicas
Personalizacin de los beneficios: Aunque importantes, las consideraciones ambientales tales como la
disminucin de la presin sobre los recursos naturales, la reduccin de la contaminacin, aumento en
la vida til del RSDJ, entre otras no constituyen per se, factores decisivos para motivar la separacin de
materiales. Los integrantes de los hogares deben encontrar beneficios adicionales que justifiquen el
tiempo invertido en el proceso y que los involucren directamente. Dentro de estos beneficios se
encuentra la aplicacin de tarifas de aseo que respondan a la separacin de materiales y reduccin de
los volmenes generados (minimizacin).
Aunque no hace parte de los beneficios directos a los usuarios, los impactos sociales positivos que
genera la separacin adecuada de materiales en la fuente, se pueden constituir en un elemento
relevante como parte de la transmisin de la informacin. Esto puede hacer parte de los mecanismos
que promuevan la aceptacin y reconocimiento de las labores del sector informal por parte de la
sociedad.
ii) Separacin de residuos en la fuente: Los usuarios residenciales deben estar en capacidad de realizar la
separacin fsica de materiales de una manera que permita incrementar la eficiencia en la recuperacin
de aquellos potencialmente reciclables. En general, cuando se realiza la separacin de materiales de
38
Proyecto
manera equivocada se debe en gran parte, a la falta de informacin para hacerlo adecuadamente. La
informacin transmitida a los usuarios del servicio de aseo debe permitir:
Reconocer los materiales potencialmente reciclables: los usuarios residenciales de aseo deben estar
en capacidad de diferenciar los tipos de materiales que puedan ser reincorporados al ciclo
productivo (cartn, papel, vidrio entre otros). Se debe buscar igualmente, que residuos
electrnicos (aparatos de televisin, electrodomsticos, telfonos mviles entre otros) as como
las bateras y residuos peligrosos y/o txicos (medicamentos, envases de plaguicidas, entre otros)
no se dispogan en los residuos ordinarios. Para tal fin es preciso suministrar informacin acerca
de las posibilidades existentes para su disposicin. En la actualidad existen en la ciudad
mecanismos para el manejo post consumo (take-back) de ciertos productos, como en el caso de
RESPEL y telfonos mviles descartados.
Establecer el nivel de separacin requerido: la separacin debe realizarse en un nivel que permita
el aprovechamiento de al menos los materiales que presenten mayor probabilidad de
aprovechamiento de acuerdo a las condiciones locales. Esto involucra la separacin de la fraccin
de material orgnico, papel/cartn, vidrio, residuos elctricos/electrnicos y RESPEL.
Considerando las acciones de aprovechamiento de residuos propuestas en el PMIRS, el nivel
bsico de separacin debe contemplar:
Material orgnico
Papel/cartn, vidrio
Residuos elctricos y electrnicos76
Residuos txicos/peligrosos (RESPEL)77
Retroalimentacin: Acciones tales como las inspecciones y auditorias deben tener asociado un
componente de retroalimentacin a los usuarios. Es un mecanismo til que tiene efectos de doble
va entre usuarios y administracin distrital
Para los usuarios: La retroalimentacin permite al usuario establecer en que est fallando
(por ejemplo si se estn separando materiales que no son reciclables o estn contaminados
con residuos orgnicos). Generalmente, cuando la separacin no se realiza
adecuadamente, se debe a una falta de entendimiento sobre como hacerlo bien.
La retroalimentacin se podra incluir en los contratos de coleccin por lo cual puede ser
hecho sin financiacin externa.
Tradicionalmente, los programas de separacin en la fuente en hogares han sido concebidos como
esquemas de carcter voluntario u obligatorio. En general, los esquemas obligatorios han demostrado
tener una participacin mas alta que los voluntarios. Se deberan entonces considerar que por medio
de un Acuerdo o Decreto se ordene la separacin de materiales en la fuente, definiendo plazos para
la adopcin, as como los mecanismos de cumplimiento, sanciones y restricciones.
Para algunos de estos residuos ya existen mecanismos de manejo post-consumo dentro del principio de responsabilidad extendida del productor REPpor medio de acuerdos voluntarios con productores/importadores o instrumentos regulatorios.
77 Para algunos de estos residuos ya existen mecanismos de manejo post-consumo dentro del principio de responsabilidad extendida del productor REPpor medio de acuerdos voluntarios con productores/importadores o instrumentos regulatorios.
76
39
Proyecto
iii) Articulacin con el esquema de recoleccin selectiva: Esto implica entre otros, el conocimiento de la
infraestructura para la disposicin de materiales (puntos de recoleccin puntos ecolgicos, verdes
ubicados convenientemente cerca de casas o en los conjuntos habitacionales), y la frecuencia de
recoleccin de materiales. En general, se debe promover una frecuencia de recoleccin de los MPR
diferente a la de los residuos ordinarios.
iv) Estmulos: El proceso de separacin en la fuente debe contar con un sistema de estmulos que
permita fomentar la separacin en la fuente. Sin embargo, la existencia per se del estmulo no es
suficiente para promover la separacin si se desconoce como opera. Por esta razon, resulta necesario
suministrar informacin acerca del funcionamiento de estos estmulos (incentivos, tarifas, multas,
entre otros). La informacin debe ser transmitida eficazmente a los hogares de manera que se
convierta en un factor adicional que promueva la apropiacin del proceso.
v) Mecanismos para la transmisin de informacion: Actualmente, el PMIRS tiene establecido un
programa denominado Campaas Pedaggicas de Separacin en la Fuente. Dentro de estas se destaca
la campaa Bogot Florece que busca la transmisin de informacin relacionada con separacin de
residuos en la fuente. Los mecanismos empleados incluyen manuales, talleres, instructivos y campaas
publicitarias en radio, televisin, diarios. A este programa se debe agregar la informacin relacionada
con la personalizacin de beneficios y el funcionamiento de los diferentes tipos de estmulo para el
fomento de la separacin.
El proceso de transmisin de informacin hacia los usuarios debe estar liderado por los operadores
de las rutas de recoleccin selectiva, as como la retroalimentacin a los usuarios del servicio de aseo
sobre qu tan bien se est realizando el proceso de separacin de los materiales. Igualmente, es
necesario reconocer la experiencia acumulada del sector informal del reciclaje en el conocimiento de
los MPR. Este conocimiento resulta til para promover la separacin efectiva de los residuos en la
fuente, como ha sido demostrado en otros contextos78 y en experiencias piloto en la ciudad. En este
ltimo caso, la mas reciente y con resultados positivos se enmarca dentro del proyecto Reciclar tiene
Valor en cabeza de la organizacin CEMPRE (Compromiso Empresarial por el Reciclaje)79.
Un ejemplo es el proceso de separacin en la fuente en los hogares de Bucaramanga, en donde los recuperadores formalizados guan a los
hogares en la separacin correcta de los materiales. En este caso, adems de la separacin de materiales, se ha promovido la inclusin social del
recuperador en la comunidad (Comunicacin Personal Elsa Lopez, Cooperativa de Trabajo Asociado Reciclaje y Servicios COOPRESER,
Diciembre 3 de 2010).
79 El proyecto realizado en Bogot contaba con unos puntos de entrega de materiales separados en almacenes de grandes superficies. En cada uno
de estos puntos se contaba con la presencia de recicladores de oficio quienes guiaban a los usuarios en el proceso de separacin de materiales. La
informacin inclua el tipo de material y las condiciones en las que este debera entregarse (limpio y seco en el caso de empaques y recipientes
usados para contener alimentos). Como incentivo, se realizaba la entrega de bonos redimibles en el almacn de grandes superficies.
78
40
Proyecto
4.2.1.1.2 Infraestructura
La separacin implica la inversin de tiempo adicional para: i) separar los diferente tipos de materiales y ii)
disponer los materiales separados en puntos de coleccin especializados de fcil acceso a los usuarios. Para
incrementar la participacin de los individuos, el sistema establecido para la recoleccin de materiales
separados debe presentar dos caractersticas fundamentales: i) Facilidad de uso (simplicidad) y ii)
Accesibilidad (cercana a los hogares y conveniente para los recorridos de la ruta selectiva). Dentro de los
aspectos que deben considerarse en el tema de infraestructura se encuentran los siguientes:
i)
En los hogares, no implica necesariamente contar con tres o mas recipientes para realizar la separacin de
MPR. Entre otros, porque la presencia de diferentes canecas puede estar limitada en trminos
de espacio para ubicarlas y costos para adquirirlas. Por esta razn, una alternativa es la
existencia de un nivel mnimo de separacin en los hogares (por ejemplo material orgnico e
inorgnico).
ii)
Posteriormente, el usuario puede realizar la separacin en el nivel establecido por los operadores de las rutas en
puntos especficos de coleccin (verdes, ecolgicos). Estos puntos pueden ser parte de la infraestructura
existente en propiedad horizontal o en otros puntos de fcil acceso a los usuarios residenciales
que no habiten en este tipo de propiedad. En estos puntos debe ser claro para el usuario el
tipo de materiales que all se disponen.
iii)
Los puntos debern ser diseados de manera que permitan una articulacin efectiva con la ruta de recoleccin
selectiva y deben estar estandarizados, por ejemplo en el tipo de colores de los contenederos y
manera de presentar la informacin para realizar la separacin. El acceso al material en estos
puntos debe ser potestad de las rutas de recoleccin selectiva que se definan para cubrir las
diferentes reas de la ciudad, como parte del proceso de formalizacin de la actividad.
iv)
El desarrollo de infraestructura de soporte para la disposicin de los residuos separados debern considerar la
normatividad urbanstica vigente, en especial lo sealado en el Decreto Nacional 1713 de 2002,
sobre Sitios de almacenamiento temporal de residuos en las edificaciones multifamiliares y de
propiedad horizontal. Es preciso sealar que en la actualidad, la Secretara de Planeacin del
Distrito se encuentra desarrollando el Sistema General para Gestin y Manejo Integral de Residuos en
el cual se establecen lineamientos para la infraestructura ligada al proceso de RBL y
disposicin de residuos.
41
Proyecto
4.2.1.2.1 Informacin
En el esquema integral, las instituciones requieren informacin sobre los siguientes aspectos
i)
ii)
iii)
4.2.1.2.2 Infraestructura
Dentro de los componentes a nivel de infraestructura se pueden considerar dos elementos principales:
i) Recipientes para la separacin de los MPR de otros residuos: Uno de los aspectos que genera confusin es la
existencia de varios sistemas, especialmente en los colores de los recipientes de separacin de MPR. Por
esta razn es preciso definir lineamientos para que sean adoptados por las instituciones, por ejemplo en lo
concerniente a colores que identifican los residuos que deben separarse.
ii) Punto(s) de reunin de los materiales separados en la institucin: Los materiales separados deben ser reunidos en
un punto de reunin para su recoleccin por la ruta de recoleccin selectiva. Tanto la infraestructura para
la separacin al interior de las instituciones como el punto de coleccin para su entrega a la RSS, debe
caracterizarse por su facilidad de uso y accesibilidad.
4.2.1.2.3 Liderazgo mediante el ejemplo
Las acciones llevadas a cabo por las instituciones se pueden convertir en ejemplo para fomentar la
vinculacin tanto de otras instituciones como de los hogares. Las instituciones pblicas deben ser pioneras
en la adopcin de procesos de separacin en la fuente y establecer mecanismos que permitan mostrar los
resultados de sus acciones. Se deben fomentar los mecanismos que permitan destacar a las instituciones
que realicen buenas prcticas en la separacin en la fuente.
Actualmente, las instituciones del Distrito se encuentran en la obligacin de promover medidas para el
aprovechamiento eficiente de los residuos producidos como parte de sus actividades (Decreto 400 de
2004). Es preciso fomentar el reconocimiento de las buenas prcticas que se deriven de este proceso a la
sociedad en general. Este proceso puede estar mediado por incentivos que estimulen la participacin mas
42
Proyecto
all del cumplimiento. La evaluacin del desempeo institucional en aspectos de separacin en la fuente
debe estar mediado por indicadores que permitan hacer el seguimiento al proceso.
En el sector privado se estn desarrollando en la actualidad iniciativas como el denominado Compromiso
Empresarial para el Reciclaje CEMPRE-, en el cual varias empresas se han unido para realizar acciones
encaminadas hacia el postconsumo como el programa denominado Reciclar tiene valor, en conjunto con
almacenes de grandes superficies. Aunque se trata de una iniciativa piloto, los resultados obtenidos han
sido positivos, por lo cual este tipo de acciones sinrgicas (entre sectores del reciclaje, industria, comercio)
deben ser promovidas, divulgadas y estimuladas.
4.2.1.3 Estmulos
La separacin en la fuente de los residuos es un asunto con caractersticas de accin colectiva en el cual,
para acceder a los beneficios se requiere una significativa participacin de los usuarios (hogares e
instituciones). Sin embargo, cuando la responsabilidad es colectiva se convierte en responsabilidad de
ninguno, resultando en la prcticamente inexistente separacin de materiales en la fuente. Es por esta
razn que adems de la informacin sobre la separacin en la fuente y la infraestructura para hacerlo, se
deben promover estmulos que catalicen el proceso.
Uno de los aspectos que se promueven en estos lineamientos de poltica es la integralidad de las acciones
para el abordaje de las reas crticas identificadas. En el caso de la separacin en la fuente, el enfoque ha
estado concentrado en elementos facilitadores relacionados con informacin y elementos de
infraestructura tales como la RSS. Por lo cual, es necesario incorporar estmulos que complementen y
catalicen el proceso. Estos estmulos para promover la separacin en la fuente se pueden incluir en dos
grupos principales: i) Estmulos de aplicacin general a los usuarios del aseo (por ejemplo via tarifas) y ii)
Estmulos de aplicacin especfica a sectores particulares.
4.2.1.3.1 Estimulos de aplicacin general
4.2.1.3.1.1
Incentivos Tarifarios
Este tipo de estmulos se aplican a todos los usuarios del servicio de aseo, tanto hogares como
instituciones. En estos lineamientos se profundiza en este tipo de estmulos, especficamente en el tema de
incentivos econmicos (via tarifas). Al ser un estmulo de aplicacin generalizada, el potencial para
promover tanto la separacin como la minimizacion de residuos generados es considerable, si estn
diseados apropiadamente. Para fomentar el aumento de la eficiencia en la recuperacin de MPR
producidos en la ciudad, se plantean incentivos en dos frentes:
i) Incentivos para inducir la separacin de residuos en la fuente
ii) Incentivos al aprovechamiento en la disposicin final
a. Incentivos para inducir la separacin de residuos en la fuente
43
Proyecto
mayores, y tal vez por asimetras en la informacin y gestin de este incentivo. Algunos de los aspectos
relevantes de este incentivo son:
En este sentido se aplicara el principio de quin contamina paga. Si se quiere reducir ms el valor
facturado, entonces se debe producir menos residuos, y una de las opciones para ello es la
separacin en la fuente, cuyos elementos reciclables iran (de alguna manera) a la cadena de
reciclaje.
Para que hubiera algn balance entre el esfuerzo de la empresas por recoleccin y lo sacrificado
por ingresos debido a la rebaja tarifaria, se deban generar algn tipo de economas de escala, por
lo que este esquema aplica a los usuarios que presenten sus residuos de manera agrupada. El aforo
que se realice sobre dichos residuos ser la base del servicio ordinario de aseo (Decreto 1713 de
2002, Resolucin 233 de 2002-CRA).
En general no hay una exigencia para incentivar la separacin en la fuente, solo se requiere que se
presenten en forma conjunta los residuos y otras condiciones administrativas.
Como se mencion en el diagnstico de este esquema el incremento de usuarios bajo este esquema
obedece ms al diferencial de costos que se genera por tener la desactualizacin en los parmetros de
consumo percpita, y la contribucin a la separacin en la fuente podra ser marginal. Esta labor la
vendran realizando de manera continua los recicladores, sin que haya necesidad de mediar programa
alguno para separacin de residuos. Es de mencionar que este y otros aspectos del incentivo no han sido
evaluados por la administracin y operadores.
En un estudio reciente sobre aprovechamiento de la Corporacin Ambiental Empresarial-CAEM seala
que los incentivos para aprovechamiento se pensaron bajo dos premisas: a) los usuarios no pueden
afectarse tarifariamente por la actividad y; b) los ingresos agregados de la empresa por realizar cada
actividad por separado deben ser iguales a lo que se obtendra sin hacer aprovechamiento. (Literales fuera
de texto)80
Si bien la actividad de aprovechamiento implcita en la opcin de multiusuario no afecta la tarifa hacia
arriba (es decir no la aumenta), s reduce la tarifa efectiva, generando un vaco y descompensacin en el
sistema tarifario. De una parte, este vaco hace referencia a la ausencia de fondos que sufraguen el costo de
recoleccin, tratamiento y disposicin de los residuos que van al circuito de reciclaje; buena parte de estos
costos son asumidos por los recicladores sin que se les remunere por ello, como s se hace con los
operadores de aseo.
De otra parte, bajo el principio fiscal que hay un hecho generador, la produccin de residuos, y que los
sujetos que lo generan deben pagar por su recoleccin y disposicin (para efectos tarifarios la legislacin
trata el aprovechamiento como una actividad de la disposicin final- Articulo 17, Resolucin-CRA 351 de
2005), debera fijarse una la tarifa con dos componentes, uno ligado a la recoleccin de la ruta de
ordinarios y otro relacionado al material reciclado pero que es igualmente producido por los usuarios.
En la medida que la tarifa percibida por el usuario no refleje su produccin efectiva de residuos no se generarn los cambios de
patrones perseguidos por la poltica, como la minimizacin de residuos y separacin en la fuente. Con las cifras disponibles
80
Segundo informe final del Contrato de cooperacin y Cofinanciacin C-0060-08 entre CAEM y el Ministerio del Medio Ambiente.
44
Proyecto
no se observa una diferencia significativa en la produccin por usuario entre los residenciales y los
multiusuarios. Como alternativas a esta situacin se plantea:
i)
Ajustar es el parmetro de produccin por usuario para acercarlo a sus valores actuales de produccin total de residuos
(recogidos por la ruta de ordinarios y los reciclados). Esta accin tendra el impacto directo de una reduccin
generalizada de tarifas (hasta de un 30% segn los estimativos elaborados por la Universidad
Javeriana). Pero tambin reducira el atractivo actual de la opcin de multiusuarios cuyo ahorro
promedio para el usuario residencial es del 44%.
ii) Dejar el parmetro actual de produccin por usuario implcito en la poltica tarifaria (4 kg/usuario/da) tal que se
conserve el incentivo de la opcin de multiusuarios, pero introduciendo un tratamiento diferencial a la tarifa
multiusuario o al descuento concedido segn los alcances de los usuarios en materia de separacin.
En este caso habra que elaborar una matriz sencilla que combine porcentajes de reduccin de los
residuos totales (minimizacin) y porcentajes de material reciclable (adecuadamente separado, sin
contaminacin). Entre ms se tenga de estos dos factores mayor ser el descuento, hasta un tope que
puede ser las reducciones actuales de las tarifas multiusuarios. Ms adelante se proponen otras
modificaciones a los niveles de descuento bajo este incentivo.
iii) La normatividad exige a los multiusuarios que su material se presente en forma conjunta en un lugar comn para la
recoleccin y aforo, dispuestos en recipiente o cajas de almacenamiento81. Tambin habla de disponer de una
unidad de almacenamiento de residuos slidos que cumpla con ciertos requisitos sanitarios y de
seguridad, y en alguna medida de acceso82. Estos residuos podrn presentarse al operador en dicha
unidad de almacenamiento o en el andn83.Si bien estas disposiciones parecieran buscaban flexibilizar
el esquema y lograr as una mayor acogida del mismo, no consideran las economas de escala que se
buscaba generar ni promueven las mejores prcticas en materia de presentacin de residuos en gran
escala. Por ello debe exigirse que el operador supla un contendedor apropiado para el volumen de
residuos del multiusuario y que su contenido pueda descargarse mecnicamente en el cambin
recolector. Para el conjunto de usuarios objeto de la medida, su sitio de almacenamiento debera
permitir acceso del camin recolector o al menos el fcil retiro del contendor. Este sola exigencia en
el modo de operacin permitira ganancias importantes en la eficiencia del operador y una
regularizacin y formalizacin del proceso para los usuarios.
iv) Un elemento adicional de esta propuesta tiene que ver con extender la opcin de multiusuarios a otros usuarios
residenciales que no estn agrupados en las formas tpicas como se han concebido (fundamentalmente en conjuntos
residenciales) a fin de aumentar el impacto del programa de separacin en la fuente y por ende aumentar el cantidad de
material potencialmente reciclable. La normatividad considera como sujetos para la opcin tarifaria a los
usuarios agrupados en unidades inmobiliarias, centros habitacionales, conjuntos residenciales,
condominios o similares bajo el rgimen de propiedad horizontal vigente o concentrados en centros
comerciales o similares, que se caracterizan porque presentan en forma conjunta sus residuos slidos
a la persona prestadora del servicio...84 Ms adelante anota la norma al hablar del acta de acuerdo
que debe acompaar la solicitud de la opcin multiusuario, que para los usuarios que no estn bajo
rgimen de propiedad horizontal es vlido presentar la autorizacin firmada por el propietario de
cada uno de los inmuebles que conforman el usuario agrupado.
La propuesta pretende replicar el modelo a los barrios donde las juntas de accin comunal haran las veces
de aglutinadores de la comunidad, permitiendo el cumplimiento de los requisitos exigidos en la
normatividad, incluyendo las propuestas planteadas en el punto anterior. Tal vez no se requerira
81
45
Proyecto
modificacin alguna del texto que delimita los sujetos de la opcin tarifaria como quiera que estos nuevos
usuarios podran presentar en forma conjunta sus residuos slidos en recipientes apropiados y cumplir
con las exigencias del sitio de almacenamiento.
b. Incentivos al aprovechamiento en la disposicin final
En uno de sus apartes, el estudio de CAEM85 seala acerca de los principios que gobiernan el
aprovechamiento de residuos en nuestra legislacin que Un concepto fundamental en esta regulacin es la
indiferencia tarifaria en cuanto a la actividad de aprovechamiento que se expresa textualmente de la
siguiente manera: "Como incentivo a las actividades de aprovechamiento, stas se considerarn para
efectos de tarifa, como una actividad de disposicin final, cuyo costo mximo ser igual al valor que genera
indiferencia en el costo de disposicin final al suscriptor, ajustado por las diferencias generadas por
concepto de tramo excedente86."
Lo anterior hace que la inclusin del reciclaje y aprovechamiento en las actividades del servicio de aseo no
sea clara va tarifa, ya que no se definen los incentivos para los usuarios por separar en la fuente y no se
reconocen los esfuerzos financieros iniciales de las entidades territoriales para viabilizar de manera formal
el reciclaje y aprovechamiento de residuos. Como dejan entrever los autores del citado estudio, para
promover las actividades de aprovechamiento no debera mantenerse la indiferencia tarifaria sino que ms
bien favorecer el aprovechamiento. En el mismo estudio se muestra que si bien los cerca de cuarenta sitios
de aprovechamiento analizados en el pas no son viables financieramente bajo las condiciones actuales, su
beneficio econmico s es importante (p.26 ss), lo cual justifica la existencia de esos procesos de
recuperacin y seleccin de residuos.
En el apartado anterior se propuso un esquema para diferenciar la tarifa al usuario segn su grado de
compromiso con la separacin y minimizacin de residuos. Con ello se soluciona en parte el problema
expuesto por CAEM.
El segundo punto en la argumentacin de estos autores es que la indiferencia tarifaria tambin impide
reconocer los esfuerzos financieros necesarios para apalancar los procesos de aprovechamiento. La opcin
que se propone aqu es trabajar con la misma legislacin plasmada en el resolucin 351 referida al
componente de aprovechamiento de la tarifa, y de la cual se trat en el apartado anterior al hablar de una
tarifa con dos componentes, uno ligado a la recoleccin de la ruta de ordinarios y otro relacionado al
material reciclado.
Hay que tener presente que el propsito del aprovechamiento segn la misma normativa El
aprovechamiento es un tipo de disposicin final de residuos slidos que comprende las actividades de
recuperacin y/o utilizacin de manera que nicamente sean llevados al relleno sanitario aquellos residuos
que definitivamente no tienen ninguna utilidad. Con esta prctica se busca reducir la cantidad de residuos
slidos que llegan a los rellenos sanitarios, aumentando as su vida til.
Colocando a precios de hoy el reconocimiento techo de $11.910 por tonelada de residuo aprovechado
(precios de junio de 2004) , segn la metodologa establecida para este componente, se obtendra un precio
de $19.849 por tonelada (a septiembre de 2010); considerando 968 toneladas de residuos reciclados al da,
se obtendra un fondo de cerca de $7.000 millones anuales, con lo cual se puede apalancar los procesos de
recoleccin del material separado en hogares y empresas.
85
86
Segundo informe final del Contrato de cooperacin y Cofinanciacin C-0060-08 entre CAEM y el Ministerio del Medio Ambiente, p.51.
Artculo 14, Resolucin-CRA 351 de 2005
46
Proyecto
Este componente de aprovechamiento debe formar parte de la tarifa, tal como prev la normatividad, pero
no necesariamente implica un aumento de la misma para el usuario. De una parte lo que prev la normativa
es que el aprovechamiento se considera como una actividad de disposicin final, y en este sentido la
cantidad aprovechable sustituye a una cantidad igual que deja de llevarse al RSDJ, reconocidas al mismo
costo de las toneladas dispuestas en el relleno ($11.910 a precios de 2004).
De otra parte, recurdese que hoy en da existe una sobreestimacin (cercana al 30%) en la presuncin del
residuo producido por usuario, lo cual da un margen de maniobra para regular el costo de servicio al
usuario. En ltima instancia, el costo final promedio de esta operacin, resulta de multiplicar las toneladas
aprovechadas por $11.910 (techo reconocido por aprovechamiento y que est a precios de 2004) ms las
toneladas dispuestas en el relleno sanitario por el costo por tonelada de esta disposicin, este monto se
divide por el total de toneladas producidas; esto determina un costo por tratamiento y disposicin final
promedio, que ser el que se trasladar al usuario en la tarifa.
Deben estudiarse las alternativas de cmo administrar este componente de aprovechamiento frente a la
ruta de ordinarios manejada por los operadores de aseo y a la participacin del gremio de recicladores,
considerando los costos de capital involucrados tanto en la recoleccin eficiente del material aprovechable
como del montaje de la infraestructura de aprovechamiento considerada en el PGIRS.
87
Disponer los residuos en horarios no autorizados por la empresa prestadora del servicio.
No usar los recipientes o dems elementos dispuestos para depositar los residuos.
Disponer residuos slidos en sitios de uso pblico no acordados ni autorizados por autoridad competente.
Destapar y extraer, parcial o totalmente, sin autorizacin alguna, el contenido de las bolsas y recipientes para la
basura, una vez colocados para su recoleccin, en concordancia con el decreto 1713 de 2002.
Disponer de Desechos Industriales, sin las medidas de seguridad necesarias o en sitios no autorizados por autoridad
competente.
Almacenar materiales y residuos de obras de construccin o de demoliciones en vas y/o reas pblicas.
Se podr aplicar comparendo ambiental a propietarios o arrendatarios de bienes inmuebles, dueos, gerentes, representantes legales o
administradores de todo tipo de local, de todo tipo de industria o de empresa, las personas responsables de un recinto o de un espacio pblico
o privado, de instituciones oficiales, educativas, conductores o dueos de todo tipo de vehculos desde donde se arroje basura. Fuente:
Ministerio
de
Ambiente,
Vivienda
y
Desarrollo
Territorial
http://www.minambiente.gov.co/contenido/contenido.aspx?catID=824&conID=3058 [Consultado Noviembre 25 de 2010]
47
Proyecto
El no recoger los residuos slidos en los horarios establecidos por la misma empresa recolectora (de MPR), salvo
informacin previa debidamente publicitada e informada y debidamente justificada.
ii. Infraestructura
Improvisar e instalar sin autorizacin legal, contenedores u otro tipo de recipientes, con destino a la disposicin de
residuos.
Darle mal manejo a sitios donde se clasifica, comercializa, recicla o se transforman residuos slidos.
Como se observa, gran parte de las situaciones estn referidas a la disposicin de los materiales una vez
han sido descartados por los usuarios del servicio de aseo (hogares e instituciones) y temas de
infraestructura para la recoleccin de materiales. A los puntos anteriores se puede considerar la adicin de
los siguientes:
No separacin de materiales de acuerdo a los lineamientos mnimos establecidos por las Ruta de
Recoleccin Selectiva.
48
Citacin al infractor para que reciba educacin ambiental, durante Cuatro horas por parte de funcionarios
pertenecientes a la entidad Relacionada con el tipo de infraccin cometida, sean Secretaras de Gobierno u otras.
En caso de reincidencia se obligar al infractor a prestar un da de servicio social, realizando tareas relacionadas con
el buen manejo de la disposicin final de los residuos slidos.
Multa hasta por dos salarios mnimos mensuales vigentes por cada infraccin, si es cometida por una persona
natural. La sancin es gradual y depende de la gravedad de la falta.
Multa hasta veinte salarios mnimos mensuales vigentes por cada infraccin, cometida por una persona jurdica.
Este monto depende de la gravedad de la falta, sin embargo nunca ser inferior a cinco salarios mnimos mensuales
legales vigentes.
Proyecto
Suspensin o cancelacin del registro o licencia, en el caso de establecimientos de comercio, edificaciones o fbricas,
desde donde se causan infracciones a la normatividad de aseo y manejo de escombros. Si el desacato persiste en grado
extremo, cometindose reiteradamente la falta, las sanciones antes enumeradas pueden convertirse en arresto.
En cuanto a la aplicacin de las sanciones, las alcalda locales tendran un rol activo en el proceso. Se
deben considerar mecanismos que fomenten la interaccin de las alcaldas locales con la ciudadana (por
ejemplo por medio de denuncias) y con las empresas recolectoras de MPR, las cuales pueden contribuir
con los resultados de las auditoras o mecanismos semejantes como base para la eventual sancin por parte
de las alcaldas locales.
Mejoramiento de espacios pblicos como estmulo para fomentar la separacin de residuos. A diferencia de los
incentivos econmicos via tarifas, un estmulo a nivel localizado podria se la mejora de
infraestructura de uso pblico tales como parques pblicos, calles, entre otros. El proceso podra
desarrollarse bajo la coordinacin de las Alcaldas locales.
ii)
La separacin en la fuente puede ser adoptada como poltica de las instituciones a partir del
reconocimiento de los potenciales beneficios (aprovechamiento eficiente de recursos, reducciones
tarifarias, entre otros factores que propician la apropiacin del proceso). Por este motivo, los
procesos de transmisin de la informacin deben ser eficientes teniendo en cuenta las
49
Proyecto
iii) Instrumentos:
88
Adaptado de Salhofer, S., Obersteiner, G., Schneider, F. y Lebersorger, S. 2008. Potentials for the prevention of municipal solid
waste. Waste Management (28): 245-249.
50
Proyecto
embargo, existen productos con empaques excesivos o no funcionales, que en algunos casos
poseen un bajo potencial de aprovechamiento, razn por la cual se convierten en un factor de
generacin de residuos.
Productos que han finalizado su vida til: La generacin de residuos se produce igualmente cuando los
productos han terminado su vida til y son reemplazados por otros. Dentro de este grupo se
encuentran muebles, aparatos elctricos y electrnicos89, entre otros. A pesar que la generacin de
este tipo de residuos es mas baja con respecto a los ordinarios, los niveles de penetracin de
ciertos productos se han incrementado, ocasionando que algunos se estn renovando rpidamente.
Si bien algunos productos son relocalizados dentro de los hogares, otros son descartados como
residuos.
Preferencia de productos con menor cantidad de empaques y embalajes: Para esto se deben fomentar
mecanismos de informacin que orienten a los consumidores sobre los productos con un mejor
desempeo ambiental. Una de las instrumentos que debe promoverse como mecanismo para
fomentar el consumo responsable es la utilizacin del Sello Ambiental Colombiano SAC. Este
sello fue reglamentado mediante la Resolucin 1555 de 2005. Es un mecanismo actualmente de
caracter voluntario que puede ser aplicado tanto a productos como a servicios de acuerdo con los
requisitos establecidos en su categora.
Extensin de la vida til de productos electrnicos que siendo funcionales, son descartados. Un ejemplo es el
programa Computadores para Educar mediante el cual los ordenadores que han sido descartados
son recuperados y refaccionados para que puedan ser empleados en labores educativas.
Informacin sobre el manejo adecuado de los residuos con componentes elctricos, electrnicos y/o con presencia de
sustancias txicas o peligrosas, que han terminado su vida til. En este sentido es preciso, proveer
informacin sobre los mecanismos post-consumo (e.g. para RESPEL) existentes para la
disposicin y manejo adecuados de estos residuos para evitar que sean dispuestos con los residuos
ordinarios (e.g. telfonos mviles y bateras).
89
En el caso de los aparatos electrnicos el manejo como parte de los residuos slidos ordinarios representa un problema considerando que dentro
de sus componentes se encuentran sustancias peligrosas que al ser dispuestos en condiciones inapropiadas pueden generar serios impactos al
ambiente e incluso a la salud humana.
51
Proyecto
ii) Disminucin de los residuos como efecto de acciones en sus actividades productivas: Con base en el fomento de
prcticas de produccin mas limpia bajo el concepto de ciclo de vida de los productos generados
en el sector industrial y comercial. A nivel estratgico el proceso de minimizacin en la generacin
de residuos debe ser complementado con acciones en el lado de la produccin. Entre otros, se
busca:
Que desde el diseo de los productos, se contemplen opciones que generen la menor cantidad
de residuos, y que en la medida de lo posible no contengan sustancias txicas y/o peligrosas.
Estas caractersticas no deben afectar la calidad y funcionamiento de los mismos.
Estas prcticas deben estar acreditadas por ejemplo mediante esquemas de etiquetado o sellos que a la vez,
sirvan para que los consumidores diferencien los productos que promueven prcticas ambientales
positivas: uso y eficiencia de materiales, disminucin de impactos ambientales, entre otros. En este punto,
se deben contemplar acciones como la promocin e implementacin de un sello de certificacin de
reciclaje (fomentado desde el PMIRS), para fomentar la competitividad de la industria exportadora
(involcrando a ANALDEX y PROEXPORT) en mercados internacionales que dentro de sus practicas de
importacin, otorgan un peso importante a productos que fomentan acciones responsables en trminos
ambientales y sociales. Como todo proceso de certificacin, se requiere de una una metodologa y un
organismo calificado para realizar esta certificacin.
Tanto el cambio en la actitud hacia productos que generen menos residuos como el diseo de estos de
manera que produzcan menos residuos deben ser abordados de manera paralela, aunque se trata de una
construccin mas hacia el mediano y largo plazo.
52
Proyecto
tanto hogares e instituciones estn consumiendo. Actualmente, la mayora de los productos estn siendo
elaborados teniendo como punto final, la adquisicin por parte de los consumidores, sin tener en cuenta
entre otros, que el producto se convierte en residuo una vez ha finalizado su vida til o es reemplazado por
otro equivalente en funcin.
En general, para la mayora de los productos las fases del ciclo de vida con la mayor cantidad de impactos
son la fase de uso y la fase de disposicin. Por esta razn, es preciso fomentar productos que en su diseo
y elaboracin tengan en cuenta, adems de los impactos ligados a su elaboracin y a la fase de uso, los que
tienen que ver con la disposicin y manejo una vez han terminado su vida til. Igualmente, en el diseo se
debe tener en cuenta los empaques y componentes de manera que faciliten su reduccin, reuso y reciclaje.
Esta perspectiva, que se conoce como ciclo de vida del producto considera en el diseo de los productos,
los impactos ambientales generados en las fases de produccin, uso y disposicin de los productos una vez
han sido descartados.
Considerando esta perspectiva, los productores tiene la oportunidad de conocer en que fases se pueden
realizar modificaciones en los productos, que sean econmicamente viables y no afecten el desempeo,
calidad y funcionamiento de los productos. Dentro de los aspectos importante en la prevencin y reciclaje
de residuos se incluyen:
i)
ii) Reducir los componentes de manera que facilite su desmantelamiento y aprovechamiento una vez han
terminado su vida til.
iii) Reducir empaques redundantes y de dificil degradacin.
La carga financiera para el manejo de los residuos electrnicos y peligrosos (RESPEL) se traslada a los
productores, evitando que sea asumida por la administracin.
53
Proyecto
iii) Se recuperan materiales potencialmente reciclables y se evita que productos con sustancias txicas
sean liberados al ambiente al ser dispuestos inadecuadamente.
iv) Se produce un incentivo para que los productores mejoren sus productos de manera que generen
menos residuos, se puedan aprovechar (reuso, reciclaje), contengan menos sustancias txicas
El PMIRS establece lineamientos que se encuentran basadas en el principio REP dirigidas a
empaques/embalajes y residuos peligrosos (RESPEL) :
i)
54
Proyecto
4.3.1.1 Fase I
i)
En el corto plazo (un ao) se prev contar con la caracterizacin de residuos en la fuente, el censo de
bodegas, el censo de recicladores, una pgina Web dedicada exclusivamente al tema del reciclaje,
debidamente publicitada y a travs de la cual se puedan ofertar y demandar materiales y convocar a
mesas de negocios (integracin de oferta y demanda).
55
Proyecto
ii) Se prev continuar con el levantamiento de la lnea base el cual concluye el 27 de abril del 2011,
cuando termina el registro de bodegas que proyecta efectuar Planeacin Distrital con motivo de la
implementacin de los decreto 456 de 2010.
iii) La generacin de un observatorio de reciclaje para Bogot, en el cual se pueda visualizar los
principales indicadores de la actividad tales como el comportamiento del mercado (domstico e
internacional), los materiales de mayor movimiento, los precios, los actores y los eventos del sector.
iv) Articular (o crear) el Sistema de Informacin de Reciclaje dentro del marco del Sistema de
Informacin Institucional Si Misin.
v) Generar dentro del Marco de Si Misin una base de datos de financiadores de proyectos de
aprovechamiento, considerando las condiciones de acceso, costos financieros y lneas de proyectos y
una red de contactos actualizable peridicamente, incluidas las lneas de microcrditos para los
recicladores.
4.3.1.2 Fase II
i)
Implementar la base de datos creada en el corto plazo e integrarla en donde sea necesario con los
procesos de recoleccin de ordinarios, con el fin de armonizar los horarios de recoleccin y prever
una minimizacin de los impactos en movilidad.
ii) Articular la Bolsa Distrital de Reciclaje creada o reactivada en la fase 2 con otras bolsas de residuos
nacionales e internacionales.
iii) Generar transacciones y mercados virtuales a travs de la Bolsa Distrital de Reciclaje a los cuales
tengan acceso las redes de recicladores y comercializadores.
56
Proyecto
En el corto plazo (seis meses) se prev dar inicio al proceso de reestructuracin de la Ruta de
Recoleccin Selectiva, previendo considerar el reconocimiento de las micro rutas de los recicladores
existentes y evaluando los medios de transporte ms adecuados susceptibles de sustitutir a los
vehculos de traccin animal por vehculos motorizados, de manera coordinada con la poltica de la
Secretara Distrial de Movilidad en aplicacin del Decreto 1666 de 2010.90
ii) De igual modo, se prev asignacin exclusiva de la Ruta Selectiva a recicladores de oficio organizados
y formalizados, pero armonizados con los operadores de aseo, previendo al mismo tiempo procesos
encaminados a organizar a los recicladores de oficio que en su momento no lo estn, de tal modo que
a futuro puedan ser beneficiarios de los procesos de inclusin laboral, mediante su suscripcin a
organizaciones existentes con probada operatividad y existencia legal, o la creacin de nuevas
organizaciones.
iii) El destino final del material aprovechable, sern los centros de acopio del Distrito (Alquera) o
particulares, considerando al mismo tiempo puntos ecolgicos que puedan ser administrados por
los recicladores de oficio y en donde ellos mismos puedan impartir Cultura Ciudadana sobre cmo
separar en la fuente.
iv) Se realizar una reingeniera del Centro de La Alquera, a fin de garantizar su adecuada sostenibilidad
econmica.
90
Especficamente, se trata de articular la Estrategia de Optimizacin del proceso de Recoleccin Selectiva con el programa que adelanta la
Secretara de Movilidad (SDM) con propietarios de transporte animal (zorras) y similares. La Universidad Distrital, mediante convenio con la
SM, realiz un censo, y existe un porcentaje importante de recicladores. El programa de la SDM dispone de presupuesto para sensibilizacin
psicosocial (bajo contrato con una entidad operadora) y preparacin a la poblacin objetivo sobre la prohibicin de este tipo de transporte a
partir de 2012. SDM ha presentado en la Mesa de Recicladores como propuestas para el transporte de MPR, el uso de motocarros y una flota
de carros de carga no prohibidos.
57
Proyecto
ii) Se implementar una bolsa de reciclaje, financiada con los recursos de la sentencia T-721
(participacin accionaria del gremio en RBL / o destino de parte de las utilidades del concesionario
para aprovechamiento), lo cual se considera ya ganado, ms una porcin de la tarifa de aseo que
compense los costos de recoleccin y transporte por aprovechamiento de que trata la Resolucin
CRA 351 de 2005 y que solo sera factible bajo las consideraciones de una actuacin conjunta
(servicio ordinario + aprovechamiento).
iii) Se propone que la Alquera acte con los colegios para generar estmulos al reciclaje, en la cual
losnios llevaran material reciclable, susceptible de ser canjeable por material escolar. La Alquera,
podra ser entregada bajo la figura de concesin a las organizaciones que no se beneficiaron con el
proceso de RBL.
iv) Se regularizarn los Centros de Acopio, manteniendo en funcionamiento slo aquellos que cumplan
con las normas urbanas y ambientales y tanto la UAESP como el l IPES y Desarrollo Econmico
debern efectuar las acciones pertienentes para llevar a cabo los procesos de inclusin social de las
bodegas que por efecto de los decretos queden en situacin de vulnerabilidad. De otra parte el
IDEPAC junto con la Secretara de Gobierno, tendrn un papel fundamental en los procesos de
participacin ciudadana y comunitaria en relacin con las nuevas polticas de aprovechamiento.
v) Se establecern o Centros de Acopio Distritales, definidos como puntos verdes manejados por los
recicladores y en donde los pequeos comercializadores puedan actuar como socios de los mismos,
generndose un esquema en el que eventualmente puedan confluir varios actores. La administracin
del sistema, y de acuerdo con el esquema evolutivo previsto, ser inicialmente mixta (Distrito
organizaciones) pero con miras a generar posteriormente la autonoma de dichas organizaciones de
recicladores en su manejo, y a la inclusin de organizaciones industriales y comerciales en el esquema
de administracin y financiacin.
vi) De igual modo se mantendrn los puntos ecolgicos que en la fase 1 hayan resultado exitosos, con
el fin de canalizar en algunos sitios de la ciudad la recoleccin en puntos ecolgicos y no
exclusivamente puerta a puerta. Dichos puntos ecolgicos sern administrados por los recicladores de
oficio o pequeos comercializadores que fueron desplazados de su oficio por la regularizacin de
bodegas.91
91
58
El IDEADE propone que la Cmara de Comercio de Bogot, a travs de la Corporacin Ambiental Empresarial (CAEM)
impulse con los centros comerciales su vinculacin a la implementacin de la red de puntos ecolgicos, haciendo el papel de
nodos de la red, dadas sus caractersticas de disponibilidad de infraestructura y capacidad tcnica y administrativa.
Proyecto
En el largo plazo, el esquema de recoleccin ser completamente formal y motorizado a cargo de los
recicladores de oficio y con la actuacin conjunta con los operadores de aseo previendo una completa
corresponsabilidad en el manejo de residuos slidos y rea limpia de la ciudad
ii) Existir una red del reciclaje completamente sistematizada y con terminales en los distintos puntos
verdes y centros de acopio reconocidos por el Distrito.
iii) Se construirn como mnimo dos Parques de Reciclaje y la Alquera ser uno de ellos, el cual contar
con la participacin de los recicladores de oficio capacitados y entrenados en transformacin de
materiales.
iv) El esquema de administracin ser un esquema pblico privado con participacin del Distrito con
normas claras y obligaciones en relacin con la articulacin requerida con el sistema de aseo de la
ciudad.
59
Proyecto
ii) Investigacin sobre uso, racionalizacin y fabricacin de productos, envases y empaques que tengan
un ecodiseo y sean sostenibles.
iii) Identificacin y promocin de proyectos especficos dirigidos a la minimizacin de residuos y al uso
de materiales reciclables en los procesos de manufactura y comercializacin, en colaboracin con la
Secretara Distrital de Ambiente, la ANDI, FENALCO y Cmara de Comercio de Bogot.
iv) Incubadora de proyectos de alto valor agregado en materia de uso de residuos e inclusin de
poblacin recicladora: desarrollar prototipos de proyectos que puedan ser replicados en las
condiciones especficas del mercado colombiano.
ii) Creacin de un Banco de Proyectos (sobre qu hacer con materiales reciclables), articulado con el
desarrollo de los Parques de Reciclaje, y creacin de incentivos orientados a la inclusin de actividades
de investigacin en la agenda de stos.
iii) Promocin de los proyectos hacia el gremio de los recicladores, orientada a mejorar su conocimiento
tecnolgico.
iv) Estudiar opciones para aplicar el Sello Verde del MAVDT o idea similar, orientado al otorgamiento
de premios e incentivos.
60
Proyecto
Los programas de minimizacin de residuos en el origen deben articularse con los programas
de PML aplicados a procesos manufactureros y de Servicios Institucionales y de Salud, aspecto a
reglamentar por la Entidad Ambiental a la luz de las actividades y procedimientos de prevencin
de la generacin de residuos.
ii)
iii)
Con las experiencias adquiridas por la UAESP en los proyectos pilotos de aprovechamiento en
instituciones educativas y centros comerciales se deben fomentar programas de divulgacin para
61
Proyecto
Considerando el avance que sobre el tema contiene el RAS, se hace necesaria la coordinacin
de la UAESP con la CRA para que las normas y especificaciones tcnicas contenidas en el
captulo sexto, sean de estricto cumplimiento de sus contratistas.
v)
vi)
Se hace necesario promulgar el Acto Adminstrativo, Decreto Distrital N400 de 2004, por
cuanto las instituciones distritales se encuentran en la obligacin de promover medidas para el
aprovechamiento eficiente de los residuos slidos producidos como parte de sus actividades.
vii)
La Secretara de Planeacin continuar con el desarrollo de temticas relacionadas con el Uso del
Suelo, divulgacin de informacin sobre el Sistema General para la Gestin y Manejo Integral el
que incorpora lineamientos sobre infraestructura utilizada en el reciclaje.
viii) Secretara de Planeacin desde el proceso de revisin excepcional y/o ordinaria del POT, debe
determinar reas potenciales para la localizacin de infraestructura asociada al reciclaje y/o
aprovechamiento de los residuos slidos, as como en el proceso de revisin, ajuste y/o
modificacin del PMIRS (Decreto 312 de 2006) y complementado por el Decreto 620 de 2006.
ix)
Desde el punto de vista del Marco Conceptual se hace necesario a travs de la reglamentacin
en su captulo sobre definiciones, fijar un glosario de trminos para aclarar el uso de cirterios,
conceptos y definiciones, por cuanto entre otros trminos se debe realizar diferenciacin entre
MPR tanto para la valorizacin como para el aprovechamiento. Dentro del primero (valorizacin)
incluye aquellos residuos no orgnicos como vidrio, metal y en segundo(aprovechamiento), hace
referencia especficamente al meterial orgnico.
x)
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Proyecto
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Proyecto
Del conocimiento e interlocucin podr esta Oficina identificar sectores econmicos as como reas o
zonas con mayor produccin de residuos aprovechables que le permitirn desarrollar estrategia de
asesora e incorporacin de dichas actividades en los procesos de revisin del POT, con el fin de incluir
los sitios para la instalacin de infraestructura para el aprovechamiento y valorizacin de residuos,
coadyuvada por la Mesa Distrital de Reciclaje.
En este contexto, debe promoverse la implementacin de un ente de coordinacin interinstitucional para
la planeacin, supervisin y ejecucin de las acciones requeridas para el control y seguimiento de la gestin
del aprovechamiento y la valorizacin de residuos slidos, el cual contar con la participacin de la
UAESP, Secretara de Planeacin, Secretara de Ambiente, Polica Distrital, apoyados por un Grupo
interdisciplinario integrado por profesionales de alta experiencia en este tema, quienes promovern la
adopcin de procedimientos que permitan el flujo de informacin y coordinacin permanente con grupos
interesados en el aprovechamiento y valorizacin de residuos, entre otros organizaciones, recicladores
constituidos. Asimismo en concertacin con el sector privado fomentara alianzas entre empresarios y
comunidades que permitan el aprovechamiento.
De otro lado, como se mencion anteriormente la Secretara de Planeacin cuenta con el Sistema General
para Gestin y Manejo Integral de Residuos que relaciona el tema de infraestructura y el sistema de compone de
los subsistemas para el aprovechamiento de residuos y el de Servicio Pblico que incluye las fases RBL y
D.F.
En conlusin y desde el orden institucional, se debe constituir una instancia enfocada a consolidar el
componente de reciclaje, mediante la conformacin/consolidacin de una instancia institucional capaz de
liderar el desarrollo del tema, coordinando las acciones de los diferentes organismos e instituciones
involucradas en la materia y promoviendo el sector privado tendiente al fortalecimiento institucional del
reciclaje en los diferentes niveles.
Finalmente, la Secretara de Gobierno podra apoyar el trabajo de promocin de la PDR ante los Alcaldes
Locales, con base en el reciente Decreto 101 de 2010, que les restituye la responsabilidad de asignar el
gasto a los alcaldes locales, para que incluyan en los POAI los recursos necesarios para la financiacin y
ejecucin de los programas de la PDR en sus respectivas localidades. Especficamente, se debera buscar
que asignen recursos para apoyar los programas de la PDR en los Planes Operativos Anuales de Inversin
(POAI), dirigidos a financiar los programas de cultura ciudadana para la minimizacin de residuos y
separacin en la fuente, la implementacin de los puntos ecolgicos, y los programas de inclusin social
para el mejoramiento d elas condiciones d vida de los hogares de los recicladores de oficio (por ejemplo,
los programas de seguidad alimentaria).
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Proyecto
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