Ensayo No.

1 Teora Urbanas
Universidad Central de Venezuela Facultad de Arquitectura y
Urbanismo
Doctorado en urbanismo

EL TRASCURRIR DE LA PLANIFICACION
ESTRATEGICA URBANA, SUS RETOS Y SUS
APORTES

Elaboro:

Oswaldo Mesias Rosas

Profesores:

Arq. Frank Marcano

Arq. Marco Negrn

Caracas, Marzo 23 del 2015

CONTENIDO:
INTRODUCCION
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.

CONTEXTO DE LA PLANIFICACION ESTRETEGICA URBANA

QUE SE ENTIENDE POR P.E.U.
DIFERENTES ETAPAS DE LA IMPLEMENTACION DE LA P.E.U.
LOS GRANDES PROYECTOS URBANOS Y LA P.E.U.
LIMITACIONES
PLANIFICACION ESTRATEGICA PARA QUIEN?
CONCLUSIONES
BIBLIOGRAFIA

INTRODUCCION
Introducirnos en temas como los de la planificacin de ciudades y
superar los modelos positivistas desarrollados por la modernidad e
impulsar la competitividad y habitabilidad de nuestras ciudades, es la
invitacin que nos hace FERNNDEZ GELL en planificacin
estratgica de ciudades, la que actualmente se conoce como P.E.U.
(Planificacin Estratgica Urbana) que es entendida como esa forma
sistmica de manejar el cambio, como un proceso creativo que sienta
las bases para una actuacin integrada a largo plazo, que involucra a
todos los agentes locales sociales y econmicos para crear el mejor
futuro posible para la ciudad. Dentro de esta gama de tpicos, el
presente ensayo apunta a entender que caracteriza a la planificacin
estratgica, cuales son sus grandes aportes, como ha sido su
transcurrir histrico desde su implantacin en los aos 80s de siglo
pasado, como los grandes proyectos urbanos se ha vlido de su
estrategia metodolgica para lograr su implementacin, para
finalmente terminar con una serie de cuestionamientos que invitan a
entender que por ms neutral que se plantee una teora y su praxis,
sta termina alinendose del lado los criterios ideolgicos de quien
los asume y favoreciendo sus propios intereses, las preguntas finales
abren el espacio para reflexionar sobre la validez de la PEU, sobre
todo para el contexto de nuestras ciudades y regiones
latinoamericanas.

1. CONTEXTO DE LA PLANIFICACION ESTRETEGICA URBANA

La Planificacin Estratgica Urbana (PEU), tiene su origen en las
estrategias de la planificacin militar, las que luego son asumidas por
las empresas como planificacin estratgica para vincularlas a todos
sus procesos de administracin, y de ah da el salto como
planificacin estratgica de ciudades para vincularse al ordenamiento
y manejo del territorio, como tal se encuentra vigente hasta la
actualidad y se entiende como un proceso sistemtico, creativo,
flexible y participativo, se define como un modelo futuro de desarrollo
que sienta las bases para la actuacin integrada a largo plazo, sin
descuidar el corto y mediano plazo, como tal formula estrategias y
curso de accin dentro de un sistema continuo de toma de decisiones
que vincula e involucra a los agentes locales.
La PEU tuvo entre los aos 80 y 90 del siglo XX su ms rpida difusin
como respuesta a la satisfaccin de las necesidades emergentes de
las comunidades urbanas, las que en el nuevo contexto de la
globalizacin econmica, que dejaba expuestas a las ciudades y sus

territorios a la competencia internacional, al cual se aunaba el marco

de la crisis que atravesaba la planificacin tradicional, exigan de los
agentes locales un nuevo enfoque en los procesos de planificacin
que integren visiones de tipo econmica, social y espacial.

2. QUE SE ENTIENDE POR P.E.U.

La Planificacin Urbana Estratgica se constituye en un nuevo
enfoque metodolgico emergente, que revisa crticamente los
enfoques tradicionales de la planificacin ante su incapacidad de
contribuir decididamente a superar las grandes dificultades de
organizacin espacial por las que atraviesan nuestras ciudades. Las
tradicionales propuestas urbansticas e inmobiliarias han demostrado
no ser capaces de resolver los problemas actuales ni vislumbran
contrarrestar las amenazas futuras. Se necesita un proyecto
estratgico ambicioso que cumpla como mnimo dos objetivos
bsicos: orientar y articular aquellas acciones sectoriales que deban
emprenderse desde un programa global y estimular al conjunto de la
sociedad hacia la consecucin de un horizonte definido.
(FERNANDEZ, 1997: 54)
la planificacin estratgica se define como un sistema continuo de
toma de decisiones que comportan riesgo, a la vez que identifica
cursos de accin e involucra actores sociales, econmicos y
culturales, desde el orden local hasta el internacional, cuyas
caractersticas principales son tener una visin de largo plazo, una
consideracin de los factores del entorno, los cuales brindan
especificidades que deben tenerse en cuenta para no caer en la
aplicacin de recetas de manual, la identificacin de la ventaja
competitiva de cada ciudad, una alto grado de flexibilidad decisional,
focalizacin en temas crticos, y de esta manera un mximo
aprovechamiento de los recursos escasos, la promocin de la
participacin, y necesariamente una modernizacin de la
administracin.
La planificacin estratgica proporciona a una comunidad la imagen
clara de su propia identidad, redefine al sujeto promotor del desarrollo
territorial, enfrenta al autor a nuevo ciclo que le permite una
apropiacin cultural y socio-poltica, participar en la construccin de
consensos en la negociacin de puntos de vista e intereses dispares.
Logra en la prctica de la participacin una palanca de accin
colectiva, que le permite de consensos mnimos frente al futuro
deseado a construir, lo que finalmente se traduce en la gestin
urbana.

Para alcanzar sus logros la PEU debe entenderse como punto de

partida que articula y orienta procesos que desembocan en una serie
de proyectos sectoriales u horizontales, que no pretende ser el
sustituto del planeamiento urbano tradicional, sino el complemento
de su legitimidad.
En el desarrollo de su proceso contempla cuatro etapas bsicas con
sus respectivos componentes: conceptualizacin (integracin de las
visiones sectoriales, conjuncin de equidad, competitividad y
sostenibilidad, visin a largo plazo y compartida); anlisis
(consideracin del entorno, comprensin de las relaciones entre
ciudades, configuracin de una oferta urbana competitiva y nfasis en
la prospectiva); proposicin (concentracin en temas crticos y
orientada a la accin); e implementacin (flexibilidad decisional,
modernizacin de la administracin y participacin de todos los
agentes locales).

3. DIFERENTES ETAPAS DE LA IMPLEMENTACION DE LA

P.E.U.
IMPLEMENTACION EN NORTEAMERICA (AOS 80)
En la ciudad de San Francisco en 1981 bajo el liderazgo de un
grupo de empresarios de la cmara de comercio de la localidad, se
implementa la primera aplicacin de la planificacin estratgica de
ciudades, se desarrolla dentro del contexto de un pas que se ve
sensiblemente afectado por la fuerte recesin de los aos 70, donde
son los individuos quienes reaccin y luchan por implementar un
proceso de planificacin integral, ejecutivo y continuo en el tiempo, el
cual se centra en cuatro temas crticos: vivienda, transporte, finanzas
municipales y oportunidades econmicas; proponen un nuevo
enfoque de planificacin concebido de abajo hacia arriba y pretenden
resolver los grandes problemas mediante el cumplimiento de
pequeos pasos.
Como tal, desde esta poca la PEU paso a constituirse como en el
acervo cultural del urbanismo norteamericano y durante los aos 80
del siglo pasado se implemento con aparente xito en ciudades como:
San Francisco, Nueva York, Chicago, Detroit, Miami, Philadelphia,
Memphis, Pasadena, San Antonio, Dallas, Fort Worth, Cleveland y
Oklahoma City, entre otras.
1. GENERACION DE PLANES EUROPEOS (1987-1992)
En el contexto de finales de los 80 y comienzo de los 90 del siglo
pasado se contempla que Europa est saliendo de la crisis econmica

de los 70 y que adems se ve abocada al fenmeno de la

globalizacin econmica, el cual reclama en las ciudades grandes
proyectos urbanos, que se convierta en oportunidad de decisin
internacional, y que bsicamente condujo a precipitar fuertes
inversiones en infraestructura de transportes y telecomunicaciones.
Bajo estas contexto europeo, sumado a las los juegos olmpicos y la
exposicin universal de 1992 en Barcelona, se dan las condiciones
ideales para la implantacin del primero modelo de planificacin
estratgica de ciudades europeo, que de entrada, como visin la
pretende consolidarla como la metrpolis que lidere el desarrollo de
su macrorregin, donde los grandes proyectos urbanos y de
infraestructura que demandaban estos dos acontecimientos
mundiales, sirvieron como punto de partida para cambiar las
condiciones y la imagen de la ciudad.
Los primeros ejemplos de PEU implantados en Europa se diferencian
de los planes norteamericanos bsicamente ya no estn marcados
de ese carcter eminentemente desarrollista, que tenan la obsesin
de satisfacer las demandas y los requisitos exigidos por las empresas
multinacionales, a la que se suma en los planes europeos un fuerte
liderazgo de las administraciones locales.

LOS PLANES EN AMERICA LATINA (AOS 90)

Dentro del contexto del predomino de la doctrina neoliberal que
provoc en Latinoamrica intensos procesos de privatizacin y
desregulacin de las economas nacionales se implantan los PEU
como fruto de la cooperacin tcnica y transferencia de conocimiento
europea, y especficamente espaola, la que en 1993, crea el Centro
Iberoamericano de Desarrollo Estratgico Urbano (CIDEU), an hoy
vigente.
La dcada de los 90s, en Amrica Latina en particular trae consigo
reformas constitucionales que giran sobre un eje fundamental, el
reconocimiento de los derechos econmicos, sociales y culturales,
proceso que se desarrolla en los aos ochenta en Europa, en este
contexto es posible entender cambios como, la irrupcin de nuevos
actores econmicos y sociales, un mayor crecimiento en el peso de
los movimientos sociales, incorporacin de innovaciones tecnolgicas
en la gestin urbanstica, una ciudadana mas proactiva, y la
aparicin de rivalidad entre ciudades, por hacerse ms atractivas,
para la inversin extranjera.
La ciudad brasilea de Rio de Janeiro es la pionera en implementar el
primer PEU latinoamericano en 1993, luego le siguieron entre otras
ciudades Santiago de Chile, Cartagena de Indias, Montevideo, La
Habana y Bogot.

2. GENERACION DE PLANES EUROPEOS (1993-2000)

La denominada 2 generacin de PEU en Europa se implementa a
finales del Siglo XX, bajo el predominio de la globalizacin econmica,
el auge de la revolucin tecnolgica sobre todo en informtica y
telecomunicaciones; se plantea una reflexin estratgica focalizada
en los problemas internos de las urbes y la competitividad de sus
economas locales.
Como ciudades ejemplo donde se implementaron los PEU de 2
generacin estn Zaragoza y nuevamente Barcelona, ya se cuenta
con una mayor madurez metodolgica, una sofisticacin en los
instrumentos de anlisis y una fuerte coordinacin de las
administraciones locales, donde como caractersticas diferenciadoras
de los anteriores planes, se observa una preferencia por modelos de
desarrollo endgeno
con la implementacin de innovacin
tecnolgica y nuevas tecnologas como motores de desarrollo. Se
destaca la inclusin de conceptos claves como sostenibilidad
ambiental e identidad local, con aprovechamiento de los recursos
endgenos.
ULTIMA GENERACION DE PLANES EUROPEOS (1999-2005)
La denominada ltima generacin de PEU se destaca por su
implementacin a una escala mayor a la nacional, para convertirse en
regional de carcter internacional, con una visin integrada territorial
con tres principios claves: cohesin econmica y social, desarrollo
sostenible y competitividad equilibrada. Su validez se vuelve notaria
ante el aval y reconocimiento de esta metodologa por parte de la
Comisin Europea, quien en 1999 concreta la Estrategia Territorial
Europea (ETE). Y que sus lineamientos son acogidos en la concrecin
de nuevos planes estratgicos urbanos como los de Madrid,
Barcelona, Miln y Londres, entre otros.
Esta generacin de PEU se caracteriza por su aplicacin en el mbito
metropolitano y de regiones urbanas, con el claro propsito de
mejorar la productividad, tener una gestin eficiente del territorio y
ganar el calidad de vida y progreso de las personas, todo dentro de
un marco de sostenibilidad econmica, social y ambiental,
protagonizado por ciudades operando en redes, de donde emerge la
ciudad del conocimiento.

4. LOS GRANDES PROYECTOS URBANOS Y LA P.E.U.

Los grandes proyectos urbanos, en cualesquiera de sus amplias

posibilidades ya sean estos de recuperacin de centros histricos; de
reutilizacin de antiguas zonas industriales, militares, ferroviarias,
portuarias, aeroportuarias; de rehabilitacin de grandes reas de
vivienda degradada; de construccin de nuevas zonas tursticas o
recreativas; etc., se han convertido, hoy en da, en las operaciones
claves para impulsar el desarrollo urbano, son las oportunidades para
promocionar la competitividad de la ciudad, se plantean como ese
punto neurlgico de la ciudad donde se hace acupuntura urbana que
sirvir para revitalizar su cuerpo general.
La planificacin tradicional y sobre toda la de carcter centralista no
ha contribuido en forma integral para vincular los grandes proyectos
urbanos con desarrollo general de la ciudad, ante todo su debilidad se
pone de manifiesto en la poca intervencin del sector pblico en el
desarrollo de las ciudades, en la ineficiente gestin de tierras, no solo
para la concrecin del gran proyecto urbano, sino para la dotacin de
equipamiento o para la expansin de la ciudad. El actual fenmeno
de la globalizacin econmica y su modelo neoliberal, que propende
por la privatizacin de muchas esferas de la funcin pblica,
terminara por agotar el modelo de planificacin urbana tradicional.
La introduccin, en los aos 90, de la planificacin estratgica en la
gestin de muchas ciudades latinoamericanas trajo visiones frescas
en torno al papel del sector pblico y la inversin en Grandes
Proyectos Urbanos. Emblemticamente, el ejemplo de lo hecho en la
ciudad de Barcelona, comenz a difundirse como el modelo a seguir
(LUNGO: 14). Este nuevo enfoque de la planificacin estratgica
urbana pasa a ocupar una posicin privilegiada en implementacin y
gestin de los grandes proyectos urbanos, porque entra como nuevo
jugador que llena el vaci que otros actores no han podido cubrir,
desempaa un papel clave en dar respuesta a crear un marco nuevo
regulatorio que permite incorporar los grandes proyectos urbanos
dentro del desarrollo urbano integral, con un visin holstica de la
ciudad.
Esa visin integral de la ciudad tendr como retos: propender por
evitar la tendencia de fragmentacin urbana, recuperar el papel
promotor de los gobiernos central, estadual, regional y local en forma
articulada, y que las organizaciones de la sociedad civil y en
particular los gremios no sustituyan la conduccin del sector pblico y
sobre todo recuperar la inversin pblica.
Para encontrar disponibilidad de espacio no solo para la implantacin
de los grandes proyectos urbanos, sino de toda la infraestructura que
demanda la ciudad no cabe en duda, que como base terica de la
conceptualizacin, se debe entender la importancia de el papel de la
tierra como recurso econmico soporte material indispensable de la
gestin de la tierra urbana. Ni la planificacin tradicional ni la
estratgica han elaborado una concepcin terica especfica sobre los

grandes proyectos urbanos, ni tampoco es posible encontrar

ejemplos innovadores de gestin de tierra para su ejecucin.

5. LIMITACIONES
A pesar del reconocimiento en sus grades aportes la PEU no escapa a
crticas y cuestionamientos sobre todos los surgidos a la luz del Foro
alternativo de Porto Alegre contra la globalizacin (2002), que no
dejan de mirar a la PEU como el Caballo de Troya del neoliberalismo,
ya que niega la ciudad como espacio de construccin poltica y social,
reducindola a una mera mercanca a disposicin del fenmeno
global.
Fernndez hace una revisin de los principales problemas que afronta
la planificacin tradicional y los extremos que ha alcanzado el
enfoque racionalista en su afn de querer controlar el mundo en el
tiempo venidero. Pues aunque tal modelo fue exitoso en las dcadas
de los 80s y los 90s, el desarrollo mismo del capital y las
velocidades con que el mundo empez a vivir despus del auge de las
tecnologas de la informacin, dejaron a este modelo rezagado lo cual
caus por ende su falta de efectividad.
A diferencia de los planes norteamericanos y europeos en las
ciudades latinoamericanas, despus de un aparente xito en la
implementacin de los PEU se observan grandes falencias que
desdicen de la trascendencia de sus bondades y que obedecieron
bsicamente a la falta de continuidad en los planes debido a la
debilidad del tejido social y a la carencia en gobernabilidad, adems
con la frrea crtica que se opona a solo contemplar a la ciudad como
un mero instrumento de la globalizacin.
Entre las amenazas que cabe la pena destacar estn: la manipulacin
poltica del plan que puede convertirla en su herramienta electorera,
su excesiva flexibilidad puede rsele en contra porque terminan
imponindose las fuerzas de mayor poder las del mercado, su
debilidad financiera la expone a la dependencia de sus colaboradores
y al riesgo que estos se lleven la mejor tajada, una participacin
focalizada puede terminar por desmovilizar a las fuerzas populares y
finalmente se impone un riesgo operativo, que amenaza con
posponer indefinidamente su implantacin. Todas estas amenazas son
ms latentes en el contexto de nuestras ciudades latinoamericanas,
tan frgiles en sus sistemas institucionales y donde son todava muy
altos sus niveles de miseria, de inseguridad y de segregacin, los que
se convierten en un caldo de cultivo volvindolas ms proclives.

Sobre todo en lo que respecta al proceso del diseo, implantacin y

gestin de los grandes proyectos urbanos, la PEU, en cada uno de los
diferente tpicos, tiene los siguientes grandes retos por enfrentar:
En el desarrollo general de la ciudad acenta la fragmentacin y la
dualizacin urbana, islotes de modernidad frente a guetos de
miseria.
En la planificacin del desarrollo urbano su carcter parcial
contribuye a generar la desregulacin del desarrollo urbano,
generando privilegios en los actores de mayor poder
En la estructura social urbana tiende a fomentar la gentrificacin,
desplazando a los habitantes antiguos de un sector de la ciudad,
reforzando los patrones de segregacin socio-espacial.
En el mercado de la tierra tiende a incrementar los precios de la
tierra, aumentando la desigualdad urbana.
En el medio ambiente urbano, dado su carcter de intervencin
urbana aislada, puede producir efectos perversos en trminos de
medio ambiente.

6. PLANIFICACIN ESTRATGICA PARA QUIENES?

La PEU se presenta como un modelo concreto para llevar a cabo
un ejercicio de planificacin de la ciudad, a travs del reconocimiento,
de sectores fundamentales que en la actualidad se convierten en eje
central de la toma de decisiones, pero que formalmente en la practica
son muy difciles de incluir asertivamente, lo que termina por causar
grandes distorsiones en el ejercicio planificador, al contradecir los
siguientes supuestos que tiene como punto de partida:
El primer supuesto es la voluntad y capacidad de negociacin igual en
todos los actores, pues aunque hay unos pasos, y se enumeran
quienes son los llamados a participar, parece ignorar factores
estructurales como la no cultura de la participacin y la traba que el
ordenamiento legal significa para quienes se mueven dentro de la
legalidad y, aunque plantea como novedad que se incluyan los
actores del sector privado, pierde de vista el papel que juegan los
actores no formales (hasta delictivos), quienes desde diferentes
lugares actan.
El segundo supuesto es el de las voluntades, pues aunque si hay una
preocupacin central por los intereses de cada actor, est implcita la
idea de que desde diferentes lugares cada actor apunta al mismo
lado, lo cual es complicado de afirmar, mas cuando se plantea que
necesariamente el incluir nuevos actores en el escenario de
negociacin obedece a que sus actuaciones no formales afectan el
desarrollo de la ciudad.

El Tercero supuesto, aunque, parte de una postura crtica frente al

racionalismo, elementos como el ambiental, se ven reducidos al
entorno, lo cual no se desarrolla, al igual que los modos de habitar, es
decir la preocupacin sigue siendo de una manera central por el
ordenamiento en el territorio, que aunque entendido de una manera
compleja, parece ignorar la cultura como criterio regulador del habitar
lo cual esta ligado a las condiciones socio-econmicas.
Pero donde caben mayores cuestionamientos al modelo, es quienes
son los que mayores beneficios terminan obteniendo del plan, ya que
el mayor peso de decisin de los dueos del capital pueden terminar
por dar cabida a marcos normativos que slo hagan ms eficiente el
entorno al capital financiero.
6. CONCLUSIONES
La conclusin preliminar de las ideas expuestas en las pginas
anteriores conducen al planteamiento de las siguientes interrogantes:

Si se aplica este modelo en un escenario ideal, para quien

sern las rentas de este enfoque? Para la administracin
pblica? Para la ciudadana como categora uniforme? Para el
capital?

Es posible pensar en un escenario con actuaciones integradas

como las que propone, cuando hay tantos intereses por
conciliar, sobre todo en le caso de nuestras ciudades
latinoamericanas?

Es realmente exitosa una apuesta por la participacin a la que

tanto llamado se hace pero nunca se ejecuta asertivamente?

Por qu en vez de solo plantearse la planificacin estratgica

como
complemento a la planificacin urbana tradicional,
radicalmente no plantea superarla y emplear similar
metodologa para la elaboracin del plan fsico?

Cmo efectiva y prcticamente incorporar a la participacin

ciudadana para que contribuya a superar los esquemas
tradicionales de planificacin urbana y nos introduce en la
senda de la planificacin estratgica?

Es la competitividad el fin ltimo del desarrollo, donde se corre

el mismo riesgo caer en el modelo de la produccin capitalista
donde quien asume los costos es quien se queda con los
beneficios?

Ser este un modelo paliativo para la ciudad que de alguna

manera hace sostenible la pobreza?

La respuesta a estas interrogantes solo es posible intentarla a partir

de un estudio en profundidad de un conjunto representativo de planes
estratgicos urbanos y de grandes proyectos urbanos ejecutados, o
en proceso de realizacin, sobre todo, en nuestras ciudades
latinoamericanas, urgidas de cambios estructurales, donde la miseria,
la inseguridad y la segregacin son predominantes; analizar si en
realidad no se trasciende de solo ficciones fsicas, que a largo plazo
pueden no genera mayores cambios. Este es un desafo para los
investigadores y formuladores de polticas en torno organizacin y
uso de la ciudad y el territorio.
7. BIBLIOGRAFIA

FERNNDEZ GELL, Jos Miguel (2007). 25 aos de

planificacin estratgica de ciudades en CIUDAD Y TERRITORIO
Estudios Territoriales, XXXIX (154) 2007. Madrid.

FERNNDEZ GELL, Jos Miguel (1997). Planificacin

estratgica de ciudades. Editorial Gustavo Gili. Barcelona.

SNCHEZ, X. (2003): El CIDEU y la planificacin estratgica en

Iberoamrica: Diez aos fomentando la gobernabilidad en
Primer Pla Estratgic Metropolit de Barcelona. Ajuntament de
Barcelona. Barcelona.

LUNGO, Mario (2002) . Planificacin tradicional, planificacin

estratgica y grandes proyectos urbanos en LILP, Junio.