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Ministerio

de Medio

Ambiente y Agua

Viceministerio de Medio
Ambiente, Biodiversidad,
Cambios Climticos y Gestin y
Desarrollo Forestal

SISTEMATIZACIN Y
ANLISIS DE LECCIONES
APRENDIDAS EN LA
EJECUCIN DEL PLAN DE
ACCIN PLURIANUAL (PAP
2007 2011) DEL VMA

Henkjan Laats, Patricia Cabaleiro, Dunia Lujn, Heidy Resnikowski,


Patricia Rojas y Zulema Ruiz

Embajada Real de los Pases Bajos


Diciembre, 2011

El documento rescata los


logros y las lecciones
aprendidas en la
implementacin del PAP
durante los aos 2007
2011 en el marco de las
acciones del
Viceministerio de Medio
Ambiente, Biodiversidad,
Cambios Climticos y
Gestin y Desarrollo
Forestal sorteando los
embates de un contexto
sociopoltico cambiante y
altamente polarizado. El
propsito de este
ejercicio es el de dar
sustento a la formulacin
del nuevo plan
quinquenal.

RESUMEN EJECUTIVO
La presente Sistematizacin y Anlisis de Lecciones Aprendidas en la Ejecucin del Plan
de Accin Plurianual 2007 2011 (PAP) se llev a cabo en los meses de septiembre a
diciembre del ao 2011. Esta consultora tuvo como objetivo lograr un documento de
sistematizacin y anlisis que muestre las Lecciones Aprendidas alcanzadas en la ejecucin
del Plan Plurianual 2007 2011, implementado por el Viceministerio de Medio Ambiente,
Biodiversidad, Cambios Climticos y Gestin y Desarrollo Forestal del Ministerio de
Medio Ambiente y Agua. El producto principal es un documento que recupera los hallazgos
claves en el cumplimiento de los ejes y categoras de anlisis establecidas.
Basado en entrevistas con actores claves, el anlisis de documentos referentes, y talleres
participativos se tiene como resultado una descripcin de la implementacin de los
iniciales y actuales componentes del PAP, una descripcin sobre la situacin actual de la
temtica ambiental en el pas, un anlisis sobre los logros, los desafos y las lecciones
aprendidas durante la ejecucin del Plan de Accin Plurianual, una descripcin de los
factores que influyeron en la ejecucin del PAP, tanto facilitadores como obstaculizadores,
y propuestas a futuro que puedan servir como insumo para un nuevo Plan de Accin.
No obstante sus carencias, el PAP se ha convertido en el corazn de las acciones pblicas
medioambientales del pas, y por lo tanto merece un seguimiento debido. Uno de los
desafos ms fuertes para los prximos aos es asegurar suficiente financiamiento luego de
la salida de los Pases Bajos y Dinamarca, principales financiadores del PAP. Asimismo,
existe el desafi de tener una estructura dirigida al logro de resultados concretos, dentro del
cual se debe dar una atencin especial a la consolidacin del componente forestal y su
eficaz gestin. Asimismo existen varios otros desafos, de los cuales se destaca la necesidad
de trabajar desde un enfoque de eco regiones.

Contenido
RESUMEN EJECUTIVO .......................................................................................................................... 1
LISTA DE ACRNIMOS ......................................................................................................................... 5
INTRODUCCIN ................................................................................................................................... 7
Antecedentes de la Sistematizacin ............................................................................................... 7
Metodologa de Sistematizacin ..................................................................................................... 8
PARTE I .............................................................................................................................................. 13
CAPTULO 1. CONTEXTO GENERAL DEL PAP ..................................................................................... 14
1.1.

Antecedentes del PAP ....................................................................................................... 14

1.2.

La implementacin del PAP ............................................................................................... 18

CAPTULO 2. LOS COMPONENTES DEL PAP: logros y desafos .......................................................... 23


2.1. Desarrollo forestal .................................................................................................................. 23
2.1.a. Programa SUSTENTAR: Manejo Forestal Comunitario .................................................... 24
2.1.b. Programa SUSTENTAR: Forestacin y Reforestacin ...................................................... 25
2.1.c. Programa CONSERVAR .................................................................................................... 26
2.2 Biodiversidad Sustentable ....................................................................................................... 27
2.2.a. La gestin de la biodiversidad en el marco del PAP ........................................................ 28
2.2.b. Programa Nacional de Biocomercio ................................................................................ 30
2.2.c. Programas de aprovechamiento de la Biodiversidad: Vicua y Lagarto ......................... 33
2.2.d. Otras iniciativas de aprovechamiento sustentable de la biodiversidad .......................... 34
2.2.e. Compromisos internacionales CITES y RAMSAR ............................................................. 35
2.2.f. Generacin de Informacin y Experiencia ....................................................................... 36
2.2.g. Mecanismos y Momentos de Relacionamiento .............................................................. 37
2.2.h. Principales Logros ............................................................................................................ 39
2.2.i. Principales Desafos Identificados .................................................................................... 39
2.2.j. Conclusiones ..................................................................................................................... 40
2.3. Calidad Ambiental .................................................................................................................. 40
2.3.a. La gestin de la Calidad Ambiental en el marco del PAP ................................................ 41
2.3.b. Incursin en mbitos menos desarrollados .................................................................... 44
2.3.c. Mecanismos y Momentos de Relacionamiento .............................................................. 46
2.3.d. Marco Legal ..................................................................................................................... 49
2.3.e. Principales logros ............................................................................................................ 49
2

2.3.f. Desafos ............................................................................................................................ 50


2.3.g.Conclusiones .................................................................................................................... 51
2.4. Desarrollo Institucional .......................................................................................................... 51
2.4.a Principales logros ............................................................................................................. 53
2.4.b Desafos ............................................................................................................................ 54
2.5 Cambio Climtico .................................................................................................................... 55
2.5.a. Cambio climtico en el contexto del PAP ........................................................................ 56
2.5.b. Relacionamiento ............................................................................................................. 57
2.5.c. Logros .............................................................................................................................. 59
2.5.d. Conclusiones ................................................................................................................... 59
CAPTULO 3. LA SITUACIN MEDIO AMBIENTAL EN BOLIVIA ........................................................... 60
3.1. Situacin medio ambiental actual .......................................................................................... 60
3.1.a. Manejo de los Recursos Naturales .................................................................................. 64
3.1.b. Los temas claves en la temtica frente al contexto actual .............................................. 66
3.2. Los acuerdos internacionales y el rol de Bolivia en el escenario internacional ..................... 68
CAPITULO 4. MARCO LEGAL .............................................................................................................. 70
4.1. Marco legal al inicio de la implementacin del PAP ............................................................... 70
4.2. Los cambios en el marco legal durante la implementacin del PAP y cmo le afectaron ..... 71
CAPITULO 5. ANALISIS ADMINISTRATIVO FINANCIERO DEL PAP ...................................................... 76
5.1. Ejecucin Presupuestaria ....................................................................................................... 78
5.2. Interrelacin entre los objetivos estratgicos del PAP y los objetivos de gestin ................. 80
CAPITULO 6. TEMAS SECTORIALES .................................................................................................... 62
6.1

Antecedentes .................................................................................................................... 62

6.2

Atribuciones del Organismo Sectorial Competente .......................................................... 62

6.3
Relacin de cada Organismo Sectorial Competente con el Viceministerio de Medio
Ambiente ....................................................................................................................................... 63
6.3.a. Sector Energtico ............................................................................................................ 63
6.3.b. Sector minera ................................................................................................................. 64
6.3.c. Sector transporte ............................................................................................................. 65
6.3.d. Sector hidrocarburos ....................................................................................................... 65
6.3.e. Sector recursos hdricos y riego ...................................................................................... 66
6.4

Conclusiones ..................................................................................................................... 67
3

6.5

Recomendaciones ............................................................................................................. 68

PARTE II ............................................................................................................................................. 70
CAPITULO 7. LOS FACTORES INFLUYENTES ....................................................................................... 71
7.1. Factores Facilitadores ............................................................................................................ 71
7.2. Factores Obstaculizadores ..................................................................................................... 74
CAPITULO 8. LECCIONES APRENDIDAS .............................................................................................. 78
8.1. General ................................................................................................................................... 78
8.2. Generacin de espacios del VMA para la construccin de poltica pblica ........................... 79
8.3. Fortalecimiento de capacidades y ejercicio de competencias en los niveles subnacionales . 79
8.4. Intervencin regional en macro y microrregiones ................................................................. 80
8.5. Generacin de espacios de trabajo conjunto en los sectores estratgicos ........................... 80
8.6. Gestin del conocimiento y desarrollo de programas de impacto estructural ...................... 80
8.7. Adecuacin del marco institucional a la Ley Madre Tierra y a la nueva CPE ......................... 81
PARTE III ............................................................................................................................................ 82
CAPITULO 9. PROPUESTAS A FUTURO .............................................................................................. 83
9.1. General ................................................................................................................................... 83
9.2. Financiamiento del PAP 2012 -2016 ...................................................................................... 88
9.3. Generacin de espacios del VMA para la construccin de poltica pblica ........................... 88
9.4. Fortalecimiento de capacidades y ejercicio de competencias en los niveles subnacionales . 89
9.5. Intervencin regional en macro y microrregiones ................................................................. 89
9.6. Generacin de espacios de trabajo conjunto en los sectores estratgicos ........................... 90
9.7. Gestin del conocimiento y desarrollo de programas de impacto estructural ...................... 90
9.8. Adecuacin del marco institucional a la Ley Madre Tierra y a la nueva CPE ......................... 91
ANEXOS ............................................................................................................................................. 92

LISTA DE ACRNIMOS

AAC
AACN
AC
ADEMAF
AFD
AOP
CAN
CDB
CEDOCA
CGO
CIDOB
CIRABO
CITES
CMIB
CMNUCC
CODEMA
CONAMAQ
CONPECIF
COP
CPIB
CPMB
CSUTCB
DANIDA
DGBAP
DGMA
DGMACC
DGMF
DOE
EAE
EEIA
EMAGUA
FAN
FONABOSQUE
FONAMA
GEI
IBIF
IMAS
INRA
MDRAyMA
MDRyT
MHNNKM
MMAyA
MNACC
MOAS
NCPE
OIT
ONG
OSC
OTCA

Autoridad Ambiental Competente


Autoridad Ambiental Competente Nacional
Autoridad Cientfica de CITES
Agencia para el Desarrollo de las Macro regiones y Zonas Fronterizas
rea Funcional de Despacho
Actividad, Obra o Proyecto
Comunidad Andina de Naciones
Convenio sobre Diversidad Biolgica
Centro de Documentacin de Calidad Ambiental
Comisin Gubernamental del Ozono
Confederacin Indgena de Pueblos del Oriente Boliviano
Central Indgena de la Regin Amaznica de Bolivia
Convencin sobre Comercio Internacional de Especies Amenazadas de
Fauna y Flora Silvestre
Central de Mujeres Indgenas del Beni
Convencin Marco de Las Naciones Unidad sobre el Cambio
Climtico
Consejos Departamentales del Medio Ambiente
Consejo Nacional de Ayllus y Markas del Qullasuyu
Coordinadora Nacional para la Prevencin y Control de Incendios
Forestales
Conferencia de Partes
Central de Pueblos Indgenas del Beni
Central de Pueblos tnicos de Beni
Confederacin Sindical nica de Trabajadores Campesinos de Bolivia
Cooperacin Danesa
Direccin General de Biodiversidad y reas Protegidas
Direccin General de Medio Ambiente
Direccin General de Medio Ambiente y Cambio Climtico
Direccin General de Manejo Forestal
Decreto de Organizacin del Estado
Evaluacin Ambiental Estratgica
Estudio de Evaluacin de Impacto Ambiental
Entidad Ejecutora de Medio Ambiente y Agua
Fundacin Amigos de la Naturaleza
Fondo Nacional de Bosques
Fondo Nacional para el Medio Ambiente
Gases de Efecto Invernadero
Instituto Boliviano de Investigacin Forestal
Informes de Monitoreo Ambiental
Instituto Nacional de Reforma Agraria
Ministerio de Desarrollo Rural, Agropecuario y Medio Ambiente
Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras
Museo de Historia Natural Noel Kempff Mercado
Ministerio de Medio Ambiente y Agua
Mecanismo Nacional de Adaptacin del Cambio Climtico
Monitoreos Ambientales
Nueva Constitucin Poltica del Estado
Organizacin Internacional del Trabajo
Organizacin No Gubernamental
Organismo Sectorial Competente
Organizacin del Tratado de Cooperacin Amaznica

PAP
PDOT
PLOT
PLUS
PNBC
PNCC
POA
PPP
PRONACOPS
RASIM
REDD
RENCA
SATIF
SENASAG
SENMA
SERNAP
SIRENARE
SNAP
SNCCA
SNEIA
SNIA
TCO
TDR
TGN
UMSA
VALE
VBRFMA
VGDF
VMA
VMABCC

Plan de Accin Plurianual


Plan de Desarrollo y Ordenamiento Territorial
Plan de Ordenamiento Territorial
Plan de Uso del Suelo
Programa Nacional de Biocomercio
Programa Nacional de Cambio Climtico
Plan Operativo Anual
Polticas, Planes y Programas
Programa Nacional de Contaminantes Orgnicos Persistentes
Reglamento Ambiental para el Sector Industrial Manufacturero
Reduccin de Emisiones de Deforestacin y Degradacin
Registro Nacional de Consultores Ambientales
Sistema de Alerta Temprana de Incendios Forestales
Servicio Nacional de Sanidad Agropecuaria e Inocuidad Alimentaria
Secretara Nacional del Medio Ambiente
Servicio Nacional de reas Protegidas
Sistema de Regulacin de Recursos Naturales Renovables
Sistema Nacional de reas Protegidas
Sistema Nacional de Control de la Calidad Ambiental
Sistema Nacional de Evaluacin de Impacto Ambiental
Sistema Nacional de Informacin Ambiental
Tierra Comunitaria de Origen
Trminos de Referencia
Tesoro General de la Nacin
Universidad Mayor de San Andrs
Proyecto Vicuas, Alpacas, Llamas y Ecoturismo
Viceministerio de Biodiversidad, Recursos Forestales y Medio
Ambiente
Viceministerio de Gestin y Desarrollo Forestal
Viceministerio de Medio Ambiente, Biodiversidad, Cambios
Climticos y de Gestin y Desarrollo Forestal
Viceministerio de Medio Ambiente, Biodiversidad y Cambios
Climticos

INTRODUCCIN
El actual Ministerio de Medio Ambiente y Agua y el Viceministerio de Medio Ambiente,
Biodiversidad, Cambios Climticos y de Gestin y Desarrollo Forestal (VMA), se
encuentran en etapa de finalizacin de la ejecucin del Plan de Accin Plurianual 2007
2011(PAP). Para esta etapa se tiene prevista la recoleccin y sistematizacin de las
Lecciones Aprendidas del proceso de ejecucin, as como, la identificacin de prioridades
de continuidad del Plan de Accin Plurianual. Los resultados de esa sistematizacin
servirn para la realizacin de un nuevo Plan Plurianual para la gestin 2012 2016.
Para esto, se han elaborado los trminos de referencia respectivos para llevar adelante la
Sistematizacin y Anlisis de Lecciones Aprendidas en la Ejecucin del Plan Plurianual
(2007 2011) por consiguiente debe tomarse en cuenta que el mismo no constituye una
evaluacin de los resultados alcanzados por el PAP ni de la gestin ambiental nacional, su
alcance es el anlisis del proceso de implementacin del plan y los aprendizajes a los que
dio lugar. En base a los requerimientos detallados en dichos trminos de referencia se ha
elaborado el presente documento que ha sido estructurado en tres partes:
La primera de ellas efecta una descripcin bajo la consideracin de los componentes
actuales del PAP, pero manteniendo la debida correlacin con los componentes/programas
de sus inicios. Cada una de las descripciones de los componentes contempla de manera
implcita los logros especficos alcanzados durante el quinquenio, bajo diferentes criterios
de anlisis: cambios en el contexto; modificaciones en la estructura institucional y
organizativa; aspectos de coordinacin, relacionamiento y comunicacin; recursos
financieros; instrumentos de planificacin y gestin; implicancias desde y hacia el marco
legal vigente; relacin con temas sectoriales. Tambin se describe la situacin actual de la
temtica ambiental en el pas, se hace referencia al marco normativo vigente, a la situacin
especfica de los sectores relacionados y un breve anlisis financiero del Plan.
La segunda parte, contempla los logros generales, desafos y las lecciones aprendidas
durante la implementacin del PAP, as como tambin la identificacin de factores que
influyeron en la ejecucin del mismo, tanto facilitadores como obstaculizadores.
Por ltimo, se presenta la parte concluyente donde se plantea una propuesta a futuro, que
considera el contexto actual y los cambios probables en el corto y mediano plazo e incluye
el mantenimiento de los logros obtenidos durante el quinquenio analizado.


Antecedentes de la Sistematizacin
La Cooperacin Neerlandesa apoya al Gobierno Boliviano en la Gestin Ambiental desde
el ao 2003 hasta la actualidad. Este proceso de cooperacin ha ido cambiando en el
transcurso de los aos, especialmente por los cambios en la estructura organizativa del
rgano Ejecutivo del Estado y tambin por cambios estructurales con la promulgacin de
la Nueva Constitucin Poltica del Estado en el ao 2009.
7

La Constitucin Poltica del Estado define un nuevo rgimen de gestin ambiental como eje
del nuevo Estado Plurinacional y especifica que el Medio Ambiente saludable1, protegido
y equilibrado es un derecho de todas las personas. Igualmente, define nuevos roles para el
Estado y para la sociedad civil. Adicionalmente, la Ley Marco de Autonomas, aprobada el
ao 2010, confiere determinadas competencias de la gestin ambiental a los distintos
niveles del Estado.
Desde el ao 2007 la cooperacin neerlandesa apoya las actividades del Ministerio de
Medio Ambiente y Agua Viceministerio de Medio Ambiente, Biodiversidad, Cambios
Climticos, Gestin y Desarrollo Forestal contenidas en el Plan de Accin Plurianual para
el perodo 2007 2011 (PAP). El PAP tambin cuenta con el apoyo de la Cooperacin
Danesa (DANIDA) y la cooperacin de Suecia especficamente para el Plan de Accin
Forestal 2009 - 2011.
El PAP finalizar en diciembre de 2011 y existe el compromiso de recopilar y sistematizar
las lecciones aprendidas en los cinco aos de ejecucin, asimismo se espera contar con un
nuevo Plan Plurianual para el perodo 2012 2016. Complementariamente, ya se ha
generado informacin sobre algunos aspectos del PAP que proporcionan un marco
referencial importante. Se cuenta con el Informe de Consultora de Evaluacin de
Capacidad Institucional del Ministerio de Medio Ambiente y Agua (2010), que hace una
evaluacin de sus capacidades gerenciales, organizacionales y administrativo financieras.
Adicionalmente, se tiene el Informe de Evaluacin a Medio Trmino del PAP 2007 2011
que evala los logros del plan alcanzados hasta el ao 2009.

Metodologa de Sistematizacin
Marco conceptual
La sistematizacin de experiencias, es un instrumento que permite hacer una interpretacin
crtica de la vivencia experimentada durante una intervencin intencionada (por ejemplo un
proyecto o un programa) para modificar una realidad conocida. Apoyarse en un conjunto de
referencias validadas por la experiencia para obtener informacin es una condicin para no
partir a ciegas, y para no aplicar respuestas prefabricadas a nuevos problemas.
La disponibilidad de aprender de la experiencia es un elemento bsico de la eficiencia
institucional que contribuye a incrementar la capacidad de la organizacin para dar
respuesta a nuevos retos, a estabilizar las relaciones con otras instituciones, generando
espacios de sinergia, ayuda a disminuir la brecha entre las actividades de
monitoreo/evaluacin y planificacin de proyectos que se estn desarrollando y las nuevas
iniciativas, y genera bienestar dentro de la organizacin al reconocer, valorar y aplicar la
experiencia y contribuciones del equipo y los actores principales.

1

Art. 33, NCPE

Por otra parte, la utilizacin de esas experiencias en beneficio de una nueva vivencia,
entendida como el pasaje de la experiencia al conocimiento susceptible de ser compartido
con otros, es ineludible para mejorar la calidad, tanto en trminos de eficacia, como de
sustentabilidad o de pertinencia de las acciones emprendidas por las instituciones de
desarrollo.
El aprovechamiento de la experiencia, reviste as una importancia estratgica (porque
garantiza la calidad de las acciones y contribuye a ganar credibilidad a la institucin) y a la
vez tica, por una parte, frente a los beneficiarios, que esperan efectos positivos, y tambin
frente a las agencias financiadoras que les brindan su confianza, en trminos de calidad de
la accin, de obligacin de medios, de eficiencia en el uso de los fondos.
Este aprovechamiento supone validar el contenido y las enseanzas de la experiencia, saber
distinguir lo general de lo especfico. Esto implica tambin trabajar la forma, para que el
producto a utilizarse (el estudio de caso, el documento, el video, etc.) corresponda bien al
pblico al que se apunta, velar por que el mismo sea accesible y difundido. La
sistematizacin y el aprovechamiento de las experiencias deberan ser parte de un proceso
continuo de construccin de conocimiento dentro de la organizacin y de la organizacin
con sus asociados. En la siguiente figura (Fig.1) se pretende graficar el proceso de
produccin de conocimiento a partir de la experiencia y cmo la sistematizacin puede ser
un instrumento pertinente para dicho proceso:

Fig. 1. Esquema del proceso de produccin de conocimiento a partir de la experiencia. Elaboracin propia

Se acostumbra plantear como punto de partida de toda sistematizacin, y desde luego como
requisito para la misma, el hecho de haber vivido la experiencia. Sin embargo, es
importante destacar que existen diversas formas de participacin en un proyecto y a la hora
de interpretar los hechos, la participacin de un nmero diverso de actores hace que el

intercambio de subjetividades se enriquezca y que las posibilidades de aprender se


incrementen significativamente2.
La participacin en la sistematizacin de los actores de la experiencia es fundamental para
poderla reconstruir. Pero tambin porque, al momento de la interpretacin el
involucramiento es vital para sentirse identificado, asumirlo como algo propio conlleva una
responsabilidad en las apreciaciones, y porque finalmente, las decisiones que se derivan de
una sistematizacin van a modificar las vidas de esas personas y tambin de las
organizaciones en las que trabajan.
Proceso de sistematizacin
La sistematizacin del proceso de implementacin del PAP tena por objetivo Lograr un
documento de sistematizacin y anlisis que muestre las Lecciones Aprendidas alcanzadas
en la ejecucin del Plan Plurianual 2007 2011.
Para ello se estableci como eje de sistematizacin la valoracin del aporte del PAP a la
gestin medioambiental nacional a partir de las acciones desarrolladas -aciertos y
desaciertos- e identificar lecciones aprendidas y recomendaciones que podra considerar el
VMA en la elaboracin de un nuevo plan quinquenal.
Los filtros para abordar el eje de sistematizacin fueron:

Los cambios de contexto


La estructura institucional y organizativa
La coordinacin, relacionamiento y comunicacin
Los recursos financieros
Los instrumentos de planificacin y gestin
El marco legal
Los temas sectoriales

La ejecucin del proceso de sistematizacin se realiz siguiendo la Metodologa


FIDAMERICA-PREVAL. La sistematizacin se hizo en base al enfoque de procesos
basado en los factores metodolgicos que contribuyen u obstaculizan el logro de las metas
planteadas.
El principal resultado de esta sistematizacin es un documento que reconstruye el proceso
organizativo y de implementacin del PAP, identifica las lecciones aprendidas y
recomendaciones que podran ser incorporadas en el nuevo plan. Adems, se recogen los
principales aportes de los diferentes actores involucrados en la experiencia, el contenido
programtico del plan de accin y el funcionamiento de los mismos en los diferentes
momentos.

2

Antilln N. R. (2002), Cmo lo hacemos? para construir conocimiento a travs de la sistematizacin de


la prctica social. IMDEC, Mxico, 141 pp.

10

El estado de la gesfn
medioambiental en
Bolivia.
Enfoque de la gesfn
ambiental.
Oportunidades y
limitaciones

La situacin actual del PAP

Durante la implementacin
del PAP

Antes de iniciar el PAP

El modelo metodolgico operativo utilizado en esta sistematizacin se aprecia en la


siguiente figura (Fig.2):

Qu se hizo
(acfvidades)?
Cundo se hizo?
Quin lo hizo
(actores)?
Cmo lo hizo
(mtodos)?
Con qu lo hizo
(medios y costos)?

Dicultades que ha
enfrentado para su
implementacin
Factores que
ampliaron o
restringieron la
magnitud de los
efectos o benecios.

Logros y desalos
LAS LECCIONES APRENDIDAS
Qu hara de la m isma forma si volviera a hacer algo similar?
Qu hara de forma diferente si volviera a hacer algo similar?
RECOMENDACIONES
Qu recomendara para una nueva fase del PAP?

Los

Los
cambios
de contex
to

La
estructu
ra insftu
cional y
organiza
fva

La
coordinac
in,
relaciona
miento y
comunica
cin

Los
recursos
nancie
ros

Los instru
mentos
de
planica
cin y
gesfn

Los
temas
sectoria
les

El marco
legal

Fig. 2 . Modelo metodolgico operativo del proceso de sistematizacin de la


implementacin del PAP. Elaboracin propia.

Para el proceso de sistematizacin se realiz la revisin de informacin existente en la


Embajada de los Pases Bajos, en el Viceministerio y otras dependencias de gobierno,
consistente en informes de gestin 2007, 2008, 2009 y 2010; evaluacin de medio trmino
y otra informacin relacionada con el proceso.
Se incorpor a la metodologa la tcnica de entrevistas semiestructuradas, para conocer la
percepcin sobre el proceso de implementacin del PAP, de los diferentes actores
involucrados en la experiencia3.

Ver Lista de Entrevistados en anexos.

11

Tanto la revisin documental como las visiones de los actores han servido de base para la
identificacin de cuellos de botella en la implementacin del plan quinquenal y sus
principales logros y desafos. Como resultado del anlisis de esta informacin se
puntualizaron los factores influyentes (facilitadores y obstaculizadores), las Lecciones
Aprendidas y las propuestas.
Para desarrollar la metodologa fue fundamental el aprendizaje y la experiencia del equipo
de sistematizacin en la aplicacin del proceso: diseo de instrumentos y trabajo con las y
los actores involucrados en entrevistas y talleres de validacin, as como en el anlisis de la
informacin y elaboracin del informe final.
El modelo general del proceso de sistematizacin de experiencias y capitalizacin del
conocimiento estuvo dividido en cinco fases o momentos:
1.
2.
3.
4.
5.

Estructuracin del proceso de sistematizacin y anlisis


Recoleccin y organizacin de la informacin
Sistematizacin y anlisis de la informacin
Identificacin de las lecciones aprendidas y prioridades de continuidad
Redaccin del documento

12







PARTE I


13

CAPTULO 1. CONTEXTO GENERAL DEL PAP


1.1.

Antecedentes del PAP

El marco legal para la aplicacin de las polticas ambientales est fundamentado en las
disposiciones que emanan de la Constitucin Poltica del Estado, si bien en esta no existen
disposiciones explicitas sobre la proteccin y la gestin ambiental, se mencionan de manera
implcita temas relacionados a esta temtica.
En base a la Constitucin Poltica del Estado y las polticas ambientales a nivel mundial, en
abril del 1992 se promulga en Bolivia la Ley N 1333 del Medio Ambiente que es de orden
pblico, inters social, econmico y cultural, crendose un importante marco institucional
que incluy la Secretara Nacional del Medio Ambiente (SENMA) como organismo
encargado de la gestin ambiental, dependiente de la Presidencia de la Repblica.
A nivel departamental se crearon los Consejos Departamentales de Medio Ambiente
(CODEMA), como organismos de mxima decisin y consulta, que tena entre sus
principales atribuciones, definir la poltica departamental del medio ambiente. Estos
Consejos Departamentales, deberan estar conformados por instituciones regionales,
pblicas, privadas, cvicas, empresariales, laborales y otras.
Tambin se crearon las Secretaras Departamentales del Medio Ambiente, como entidades
descentralizadas de la SENMA, encargadas de ejecutar las polticas emanadas de los
Consejos Departamentales del Medio Ambiente. Tenan las funciones de la Secretara
Nacional aplicables a nivel departamental.
En fecha 08 de diciembre de 1995 mediante D.S. N 24176, se aprueban los Reglamentos
de la Ley del Medio Ambiente, aplicados a todos los rubros de actividades econmicas, sin
distinguir las particularidades propias de cada sector y regin.
Con el propsito de mejorar la Gestin Ambiental, mediante D.S. 26705 del 10 de julio del
2002, se modifica el Reglamento de Gestin Ambiental en lo referente a las sanciones y sus
procedimientos; y el Reglamento de Prevencin y Control Ambiental en lo referente a las
Auditoras Ambientales. Posteriormente mediante D.S. 28499 se realizan nuevos ajustes al
reglamento de Prevencin y Control Ambiental, logrndose un mayor alcance en el tema de
regulacin a las Auditoras Ambientales.
En el Reglamento General de Gestin Ambiental se establece al Ministro de Desarrollo
Sostenible y Medio Ambiente, como Autoridad Ambiental Competente; y los Prefectos a
travs de las instancias ambientales de su dependencia, se constituan en las Autoridades
Ambientales Competentes a nivel Departamental.
Tambin se crea el Fondo Nacional para el Medio Ambiente (FONAMA), como entidad
responsable del manejo y administracin de los fondos recaudados para implementar los
planes y proyectos del Ministerio de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente o las
14

Prefecturas Departamentales. As como tambin identificar las fuentes de financiamiento


para la gestin ambiental.
Debido a las diferentes promulgaciones de Leyes del Poder Ejecutivo se modificaron las
denominaciones establecidas en la Ley de Medio Ambiente y sus Reglamentos para la
Autoridad Ambiental Competente Nacional, ya que desaparecieron las Secretaras
Nacionales, constituyndose por tanto la Secretara Nacional de Recursos Naturales y
Medio Ambiente, en Viceministerio de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Desarrollo
Forestal; dependiente del Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificacin.
Mediante D. S. N 28592 de 17 de enero de 2006, se complementan y modifican los
reglamentos ambientales, referentes a la competencia de Autoridad Ambiental Competente
Nacional, estableciendo en su Art. 2 dicha atribucin al Viceministerio de Recursos
Naturales y Medio Ambiente; que debe coordinar con los diversos sectores, tanto
productivos como de servicios, respecto a las actividades de gestin, control y fiscalizacin
del medio ambiente.
Con la promulgacin de la Ley N 3351 de 21 de febrero de 2006 se defini la
estructura del Poder Ejecutivo, en donde se establece al Ministerio de Desarrollo
Agropecuario y Medio Ambiente (MDRAyMA), como Autoridad encargada
administracin, gestin y manejo de la biodiversidad, los recursos forestales y el
ambiente.

nueva
Rural,
de la
medio

Como consecuencia de la reestructuracin del Poder Ejecutivo, el Viceministerio de


Recursos Naturales y Medio Ambiente, paso a depender del Ministerio de Desarrollo Rural,
Agropecuario y Medio Ambiente, con la nueva denominacin de Viceministerio de
Biodiversidad, Recursos Forestales y Medio Ambiente (VBRFMA), de conformidad a lo
establecido en el D.S. 28631 de 08 de marzo de 2006, que reglamenta la Ley de
Organizacin del Poder Ejecutivo.
El mencionado Decreto Supremo en su artculo 72 establece como funciones del
Viceministerio de Biodiversidad, Recursos Forestales y Medio Ambiente, entre otras,
formular y ejecutar planes y polticas tendientes a la proteccin y preservacin de la
biodiversidad, recursos forestales y medio ambiente.
En fecha 14 de abril del 2006 se emite el Decreto Supremo N 28677 de complementacin
a la estructura del MDRAyMA, donde se establece la necesidad de complementar e
identificar claramente el brazo operativo de la Autoridad Ambiental Competente Nacional,
para promover y ejecutar acciones destinadas al control de la calidad ambiental como la
prevencin, control y fiscalizacin de actividades, obras y proyectos relacionados con el
medio ambiente y los recursos naturales, dentro del mbito de competencia del Ministerio
de Desarrollo Rural, Agropecuario y Medio Ambiente.
En el marco de este ltimo Decreto Supremo la estructura del VBRFMA qued establecida
de la siguiente manera:

Direccin General de Medio Ambiente


15

Direccin General de Biodiversidad y reas Protegidas


Direccin General de Recursos Forestales.

Asimismo, en el Art. 4 de este Decreto Supremo se establece que las funciones del ex Viceministerio de Recursos Naturales y Medio Ambiente, dependiente del ex - Ministerio
de Desarrollo Sostenible se transfieren al Viceministerio de Biodiversidad, Recursos
Forestales y Medio Ambiente a travs de la Direccin General de Medio Ambiente.
Sin embargo, en la estructura del Ministerio de Planificacin del Desarrollo, cuyas
funciones son generales respecto a la coordinacin de la planificacin nacional con los
distintos sectores, se establece el Viceministerio de Planificacin Territorial y Medio
Ambiente, al que mediante el D.S. N 28631 se le asigna funciones y competencias que
estn en evidente dualidad con las asignadas al Viceministerio de Biodiversidad, Recursos
Forestales y Medio Ambiente, con implicancia en la identificacin de la Autoridad
Ambiental Nacional Competente para el tema ambiental y la tuicin de programas y
proyectos relacionados con la temtica; por lo cual en fecha 14 de marzo de 2007, se emite
el D.S. 29057, que tiene por objeto especificar las atribuciones en materia ambiental de los
Viceministerios de Biodiversidad, Recursos Forestales y Medio Ambiente y el de
Planificacin Territorial y Medio Ambiente, precisndose que la Autoridad Ambiental
Competente Nacional (AACN) es el Viceministerio de Biodiversidad, Recursos Forestales
y Medio Ambiente, responsable de articular la temtica ambiental del pas.
El mencionado decreto modifica la denominacin y funciones del Viceministerio de
Planificacin Territorial y Medio Ambiente por el de Planificacin Territorial y Ambiental,
incorporando nuevas funciones al Viceministerio de Biodiversidad, Recursos Forestales y
Medio Ambiente, de manera que tengan correspondencia con las funciones generales
establecidas a los ministerios de los cuales dependen. Consecuentemente, en la disposicin
transitoria nica del D.S. 29057 se establece que, los programas y proyectos en ejecucin y
los recursos que los sustentan y que se encuentran bajo dependencia del Viceministerio de
Planificacin territorial y Medio Ambiente sern transferidos al Viceministerio de
Biodiversidad, Recursos Forestales y Medio Ambiente, en correspondencia con sus
funciones y competencias.
De acuerdo a lo establecido por el D.S. N 28677 del 14 de abril de 2007, la estructura
organizativa del VBRFMA responde al siguiente organigrama:

16

ESTRUCTURA ORGANIZATIVA DEL


VBRFMA
D.S. N 28677 del 14 de abril de
2007

Recursos humanos: 29
rea funcional de
despacho

Fig. 3. Organigrama del VBRFMA. Extrado de Plan de Accin Plurianual 2007 2011. VBRFMA

Esta estructura organizativa contempla reas funcionales en los niveles


planificacin/coordinacin, operativo y de ejecucin, que se indican a continuacin:

de

Direccin General de Biodiversidad y reas Protegidas


o Unidad de reas protegidas y vida silvestre
o Unidad de biodiversidad y recursos genticos
Direccin General de Recursos Forestales
o Unidad de manejo y conservacin de bosques
o Unidad de desarrollo productivo forestal
Direccin General de Medio Ambiente
o Unidad de gestin ambiental

La estructura organizativa del VBRFMA incluye un rea funcional de coordinacin general


o rea Funcional de Despacho (AFD), responsable de la planificacin, monitoreo y
evaluacin de las acciones institucionales, debiendo para el efecto: implementar
17

mecanismos e instrumentos de coordinacin tcnica entre los diferentes niveles


organizacionales de la entidad, generar escenarios de participacin efectiva de los pueblos
indgenas originarios y las comunidades campesinas en la toma de decisiones de la gestin
institucional, y establecer nexos concretos de convergencia, complementariedad y
compatibilidad de las intervenciones en un amplio marco de coordinacin interinstitucional
en los niveles nacional, departamental y municipal.
En este contexto se elabora inicialmente el Plan Estratgico Institucional del VBRFMA que
posteriormente, al surgir la oportunidad de financiamiento de la embajada de Pases Bajos,
se transforma en el Plan de Accin Plurianual. El PAP 2007 2011 buscaba contribuir al
sector de los Recursos Ambientales del pas a travs de la operativizacin de las polticas
nacionales de proteccin, manejo y aprovechamiento sustentable de la biodiversidad, y la
poltica de gestin ambiental y de riesgos. Adems, este plan surge por la necesidad de
fortalecer las acciones de la Autoridad Ambiental Competente Nacional en el marco de la
gestin de la calidad ambiental, conservacin y aprovechamiento sustentable de la
biodiversidad y el desarrollo forestal a nivel nacional. Finalmente, como herramienta de
planificacin defina las acciones, objetivos, actividades y resultados que orientaban las
acciones de la AACN en el marco de las polticas nacionales para el sector ambiental
establecidas en el Plan Nacional de Desarrollo y la Constitucin Poltica del Estado.
En el ao 2009 se plantea la transferencia de competencias del entonces Viceministerio de
Biodiversidad, Recursos Forestales y Medio Ambiente (VBRFMA), al Viceministerio de
Medio Ambiente, Biodiversidad y Cambios Climticos (VMABCC), dependiente del
Ministerio de Medio Ambiente y Agua (MMAyA). Adicionalmente se crea el
Viceministerio de Gestin y Desarrollo Forestal, dependiente del Ministerio de Desarrollo
Rural y Tierras. Estas determinaciones conllevan a que la lgica de implementacin del
PAP a travs de sus programas Sustentar y Conservar se modifique hacia una
estructura de operacin ms tradicional; toda vez que su implementacin queda bajo la
responsabilidad de dos Viceministerios dependientes de dos Ministerios diferentes. A partir
de estas modificaciones, se gesta un programa forestal para el periodo 2009-2011 a travs
del cual se buscaba implementar los componentes forestales que formaban parte del
programa Sustentar.

1.2.

La implementacin del PAP

El PAP no logr plasmar los objetivos finales de la gestin y conservacin ambiental


porque, en la percepcin de los entrevistados, fue visualizado como un hbrido4 del
Viceministerio, ms que como un documento sectorial. Por consiguiente, el plan se orient
ms hacia las acciones que cada direccin poda cumplir. En sus inicios, el plan articulaba
componentes con acciones concretas, pero no lograba orientar a la AACN desde una
perspectiva ms estratgica.

4

El PAP, como instrumento, no cabe en las categoras establecidas dentro del Sistema de Planificacin
Nacional. Si bien cuenta con insumos para convertirse en un Plan Estratgico Institucional, tambin contiene
elementos que le permitiran ser un Plan Sectorial. Sin embargo, en la implementacin qued reducido a un
plan operativo para el quinquenio.

18

Su elaboracin fue liderada por un equipo tcnico en base al PEI del VBRFMA, pero sin la
participacin de actores sociales y sectoriales. La difusin del mismo hacia las
organizaciones sociales se hizo a partir de un documento tipo librito elaborado por el
propio Viceministerio. La difusin interna fue ms dbil porque se asumi que con la
participacin en la elaboracin de los POA, todos conocan el plan.
A pesar de que en 2009 se hizo un reajuste del PAP, an no asuma la nueva realidad de
contexto marcado por la aprobacin de la Constitucin Poltica del Estado y las actividades
del Viceministerio continuaban centradas en el PAP sin mayores modificaciones. Esto
provoc un cierto desajuste entre las actividades y el nuevo contexto constitucional. Por
ejemplo, se sigui trabajando en el tema de transgnicos con la visin de que estos fueran
prohibidos en Bolivia, incluso se avanz con normas al respecto. Sin embargo, la Nueva
Constitucin no los prohbe y por tanto, el trabajo qued paralizado.
El Plan Nacional de Desarrollo, en su Captulo 5 denominado Bolivia Productiva, subcaptulo 5.3 La transformacin de los Recursos Naturales, base de los sectores
estratgicos e inciso 5.3.4 Recursos Ambientales, establece dos objetivos
fundamentales:
1. Estimular la utilizacin, agregacin de valor y el comercio de bienes y servicios de
los recursos de biodiversidad, bajo criterios de sostenibilidad ecolgica, social y
econmica, principalmente, en regiones con altos ndices de pobreza y de gran
biodiversidad, donde la conservacin en s misma carece de sentido si es que no est
acompaada de beneficios tangibles y directos para la poblacin local.
2. Consolidar al sector forestal como un sector eficiente y sostenible, con alta capacidad
de generacin de empleos y excedentes, en un marco adecuado y justo de relaciones de
trabajo basadas en la seguridad jurdica y social, desarrollando sus actividades con un
enfoque preventivo y de mnimo impacto ambiental sobre los ecosistemas, garantizando
la regeneracin del bosque que se explota y privilegiando la participacin de las
comunidades indgenas campesinas, originarias.
Bajo esta perspectiva se derivaron las polticas, estrategias y programas conjugados en el
Plan Sectorial bajo las polticas N5 Proteccin, Manejo y Aprovechamiento Sustentable
de la Biodiversidad y N6 Gestin Ambiental y de Riesgos: Equilibrio entre las
Necesidades del Desarrollo y la Conservacin del Medio Ambiente,. En este marco
institucional, el Viceministerio de Biodiversidad, Recursos Forestales y Medio Ambiente
(VBRFMA), encar la elaboracin del Plan de accin plurianual 2007-2011, estructurado
en dos Programas denominados CONSERVAR Y SUSTENTAR, los cuales contemplaban
diferentes componentes, en base a lo que se establecen lneas de accin y actividades
prioritarias a desarrollar.

19

El Programa Sustentar comprenda 3 componentes:

Programa Nacional de Biocomercio Sostenible, el cual promueve el desarrollo de


cadenas de valor de los productos estratgicos derivados de la biodiversidad y el
acceso a mercados nacionales e internacionales.
Manejo forestal comunitario, destinada a promocionar y brindar apoyo a las
poblaciones locales y grupos de usuarios forestales en el aprovechamiento mltiple
de los bosques y recursos forestales maderables y no maderables
Forestacin y Reforestacin, que est destinada a realizar procesos deforestacin
con especies nativas con fines de conservacin, recuperacin de suelos y
aprovechamiento comercial.

El Programa Conservar contemplaba 5 componentes:

Ajuste y complementacin del marco normativo y poltico para la conservacin de


la naturaleza y la calidad ambiental, que consiste en la actualizacin,
complementacin y consolidacin del marco normativo para la conservacin y uso
sustentable de la biodiversidad.
Gestin de la Biodiversidad y los Recursos Forestales, que consiste en el
ecosistema, especies y genes, adems de acciones para la conservacin de los
bosques, y el seguimiento y control a la gestin forestal.
Gestin del Medio Ambiente, que comprende la implementacin de los sistemas de
prevencin y control ambiental, acciones de fiscalizacin ambiental, y la
implementacin de acciones de evaluacin ambiental estratgica.
Fortalecimiento institucional, que comprende el desarrollo de procesos de
informacin y comunicacin, el incremento de capacidades institucionales, la
implementacin de procesos de promocin de la cultura y sustentabilidad ambiental,
y el desarrollo e implementacin de instrumentos de gestin institucional.
Participacin cultura y sustentabilidad ambiental, destinada a promover desde
escenarios locales y participativos el desarrollo de un contexto poltico e
institucional para la gestin local de la biodiversidad, generando alternativas
econmicas viables y sostenibles basadas en productos y servicios de la
biodiversidad

En este contexto y con la finalidad de llevar adelante la implementacin del Plan de Accin
Plurianual, se realiza la suscripcin de un nuevo Acuerdo de Cooperacin entre el
Ministerio de Cooperacin del Gobierno de los Pases Bajos y el Gobierno de Bolivia,
representado por el Ministerio de Planificacin del Desarrollo, mismo que fue firmado por
la cooperacin el 20 de noviembre del 2007 y por el Gobierno de Bolivia el 27 de
noviembre del mismo ao. El plan sera implementado a partir del 1ro de noviembre de
2007 y completado en fecha 31 de diciembre de 2011.
A partir del compromiso de estos fondos el VBRFMA increment considerablemente el
nmero de personal a travs de la figura de consultores en lnea, que le permiti llevar
adelante las actividades plantadas en el PAP, en el marco organizativo establecido en el
D.S. 28677 de abril del 2007.
20

En el ao 2009, a partir de la aprobacin de la Nueva Constitucin Poltica del Estado,


sobrevinieron nuevos cambios en la estructura organizativa del Estado. Se crea el
Ministerio de Medio Ambiente y Agua y el VBRFMA pasa a ser parte del mismo pero
como Viceministerio de Biodiversidad y Medio Ambiente. En el camino, el sector de
recursos forestales asume el rango de Viceministerio de Gestin y Desarrollo Forestal, pero
bajo la tuicin del Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras.
Estos cambios organizativos tuvieron tambin repercusin en la estructura operativa del
PAP, que modific sus componentes y programas. En la Figura 4, a continuacin, se puede
ver la relacin entre programas y componente de la estructura original del PAP y su
reformulacin en el 2009.

Fig. 4. Componentes y programas del PAP

Poco tiempo despus, siempre como resultado de cambios estructurales en la organizacin


del estado, se produce una reestructuracin que reincorpora al sector forestal y al Programa
Nacional de Cambio Climtico(PNCC) al Viceministerio, que a partir del 2010 se
denomina Viceministerio de Medio Ambiente, Biodiversidad, Cambios Climticos y de
Gestin y Desarrollo Forestal (VMA).
Ms all de los retrasos que estos cambios en la estructura organizativa pudieron ocasionar
en la implementacin del PAP, est el hecho de que han significado la prdida de la
posicin estratgica que tena el tema ambiental al ser parte del Ministerio de Planificacin
desde donde poda convocar a los diferentes sectores para coordinar acciones.
Otro efecto relevante de estos cambios estructurales sobre el PAP es el hecho de haber
perdido el Programa Sustentar como componente, ya que este programa cuenta con un
Secreto Supremo de creacin (D.S. 29315 del 17 de Octubre de 2007) que le permite
realizar inversiones pblico - privadas relativas al aprovechamiento sustentable de la
biodiversidad. Esto era un elemento innovador dentro de la propuesta del PAP ya que
implicaba la materializacin del paso de un Estado Normador Fiscalizador a un Estado
Normador, Fiscalizador, Inversor y que hace Gestin Participativa.

21

Actualmente el PAP se encuentra en su etapa de cierre de las actividades y elaboracin de


un nuevo plan quinquenal. Lo hace en un contexto crtico para los temas ambientales, en el
cual el VMA es percibido por algunos sectores como un obstaculizador del desarrollo,
con la persistencia de vacos profundos en el marco legal y normativo que no le facilitan el
cumplimiento de sus competencias. Superar la alta dependencia de los fondos de la
cooperacin internacional, delimitar sus competencias con una perspectiva ms realista y
recuperar una posicin estratgica dentro de la estructura del Estado que le permita
transversalizar el tema ambiental, son probablemente los desafos ms importantes que
enfrenta el VMA para los prximos aos.

Lnea histrica de los cambios institucionales y organizacionales del PAP

CONTEXTO POLTICO INSTITUCIONAL

Ministerio de Desarrollo
Sostenible y Planificacin

PLAN DE ACCIN PLURIANUAL 2007


2011

Secretara
Nacional de
Recursos
Naturales y
Medio
Ambiente

Ministerio de Desarrollo Rural, Agropecuario y Medio Ambiente

Desaparece la
Secretara
Nacional y se Viceministerio de
Viceministerio
Cambio de
crea el VM de
Biodiversidad,
de Planificacin Ministro, cambio
Medio Ambiente,
Recursos
Territorial y
de dos
Recursos
Forestales y
Medio Ambiente viceministros
Naturales y
Medio Ambiente
Desarrollo
Forestal

DS 29057 que
establece al
VMBRFyMA
como la
Se crea el
Autorida
Viceministerio
nacional
de Gestin y
Competente
Desarrollo
para articular
Forestal
la temtica
ambiental en el
pas (Grfico 1)

Viceministerio de Biodiversidad, Medio Ambiente, Recursos


Forestales y Cambio Climtico
Viceministerio de
Biodiversidad y Medio
Ambiente
Cambio de
Viceministro.
Cambio de personal
en la mayora de la
Unidades.

Estructura
organizativa sin
Se elabora el
financiamiento
PAP (Grfico 2)
de la
cooperacin

Plan Estratgico
Fin del
del
financiamiento Viceministerio de
de Holanda
Biodiversidad
2006 2010

2005

Ministerio de Medio Ambiente y Agua

El Programa Nacional de Cambio Climtico pasa al


Viceministerio

Se aprueba el Programa Sustentar. Se queda en MDRAyMA


Pasa al VMBRF y MA y pierde el rango de VM para
Inicio de las PAP, se logra pero sin el financiamiento del PAP. Logra
convertirse en Direccin. Continua sin financiamiento de
gestiones para
el
financiamiento de Suecia y del TGN (a travs
Holanda.
el
financiamiento
de ADEMAF)
financiamiento de Holanda y
del PEI
se comienza a
Programa Conservar
implementar
2006

2007

2008

2009

2010

2011

Fig. 5. Lnea histrica de la implementacin del PAP. Elaboracin propia.

22

CAPTULO 2. LOS COMPONENTES DEL PAP: logros y desafos


Como se mencion en el captulo precedente, el PAP nace con dos programas de los cuales
se derivan sus componentes especficos. Sin embargo, con las modificaciones sufridas en la
estructura del Poder Ejecutivo, el Plan de Accin Plurianual tiene que ser reajustado y
readecuado para su implementacin. En este sentido, finaliza su ejecucin con la disolucin
de los programas inicialmente conceptualizados y se establecen cinco componentes que
reincorporan la temtica forestal y la de cambios climticos:

Componente de Desarrollo Forestal


Componente de Calidad Ambiental
Componente de Biodiversidad Sustentable
Componente de Programas de Cambios Climticos
Componente de Desarrollo Institucional

2.1. Desarrollo forestal


El Plan de Accin Plurianual en su concepcin consideraba dos programas importantes:
SUSTENTAR con sus componentes eminentemente forestales: i) Manejo Forestal
Comunitario y ii) Forestacin y reforestacin y CONSERVAR con tres de sus cinco
componentes con contenido normativo forestal: i) Ajuste y complementacin del marco
normativo y poltico para la conservacin de la naturaleza y la calidad ambiental, ii)
Gestin de la biodiversidad y los recursos forestales y iii) Fortalecimiento institucional para
la gestin de la conservacin de la naturaleza y la gestin ambiental.
Es importante destacar que el componente de desarrollo forestal, durante el quinquenio que
hace a la implementacin del PAP, ha transitado por tres inter-faces o momentos que
afectaron su implementacin eficiente y la generacin de resultados como los que
inicialmente se concibieron. Estas inter-faces se las interpreta como las modificaciones en
estructuras y transferencias de competencias sucedidas a partir de las reestructuraciones del
Poder Ejecutivo (D.S. 28631 de 8 de marzo de 2006, D.S. 29894 de 7 de febrero de 2009 y
D.S. 429 de 10 de febrero de 2010) que conllevaron a que la temtica forestal diluyera su
importancia estratgica para el pas pese a que Bolivia se constituye como un pas
predominantemente forestal.
En el programa SUSTENTAR, el componente de manejo forestal comunitario estaba
encargado de promocionar y apoyar a las poblaciones locales y grupos de usuarios
forestales en el aprovechamiento mltiple de los bosques y recursos forestales maderables y
no maderables, generando principalmente los mecanismos necesarios para promover y
desarrollar el manejo integral de los recursos del bosque. Mientras que el componente de
forestacin y reforestacin, como su denominacin lo establece, deba establecer procesos
de forestacin con especies nativas con fines de conservacin, recuperacin de suelos, y
aprovechamiento comercial.
23

Los cambios en el contexto nacional que se comienzan a gestar a partir del ao 2006
generaron una cierta euforia del triunfo en el que las organizaciones sociales trataron de
aportar asumiendo algunos cargos en el VMA. Con el transcurso del tiempo, parte de estos
cargos se fueron profesionalizando, pero este aspecto no fue tan evidente en el rea forestal
causando el incumplimiento de algunas metas y objetivos eminentemente tcnicos.
Actualmente, este componente est siendo implementado por la Direccin de Gestin y
Desarrollo Forestal (DGDF), que tiene como objetivo el de Formular y definir polticas
para la conservacin y el aprovechamiento sustentable de los recursos forestales y fomentar
las actividades forestales, dando prioridad a campesinos y pueblos indgenas y originarios,
velando por la preservacin del medio ambiente5. Para ello, la DGDF establece los
siguientes objetivos especficos:

Formular estrategias y polticas para la evaluacin del potencial de recursos


forestales, la determinacin de las reas de concesin y la aprobacin del programa
de reas a ser solicitadas, con la participacin de los pueblos indgenas y originarios
Formular polticas para evitar la explotacin forestal depredadora
Promover y ejecutar planes, programas y proyectos forestales y agroforestales
Implementar estrategias, planes y programas para la conservacin y el
aprovechamiento de los recursos forestales y manejo integral del bosque
Implementar estrategias, planes y programas para la prevencin y control de riesgos
forestales
Implementar estrategias, planes y programas para el manejo de recursos forestales
maderables y no maderables y el manejo integral de bosques

2.1.a. Programa SUSTENTAR: Manejo Forestal Comunitario

El componente de manejo forestal comunitario fue ejecutado, durante finales de 2007 y la


gestin 2008, de manera conjunta entre la Direccin General de Manejo Forestal (DGMF)
del VBRFMA y la Unidad Desconcentrada SUSTENTAR. A partir del ao 2009 la DGMF
se separa del Viceministerio de Medio Ambiente, Biodiversidad y Cambio Climtico
(VMABCC, ex VBRFMA) y pierde las competencias en la temtica forestal.
Consecuentemente, las competencias forestales le son transferidas al Viceministerio de
Gestin y Desarrollo Forestal (VGDF) dependiente del Ministerio de Desarrollo Rural y
Tierras (MDRyT) a quin tambin se le transfiere a la Unidad Desconcentrada
SUSTENTAR, pero no as los recursos econmicos que se comprometieron con la
Cooperacin de los Pases Bajos para la implementacin del PAP; es decir, el VMABCC
pierde competencias forestales pero mantiene los recursos econmicos y los destina para
fortalecer otras reas, mientras que el VGDF gana competencias pero no as los recursos
econmicos.
Durante este corto periodo de implementacin, se generaron algunos resultados importantes
como por ejemplo el Diseo del Proyecto de Manejo Forestal Integral en la Tierra
Comunitaria de Origen (TCO) Lecos y Larecaja (Municipios de Guanay y Teoponte, Norte

5

Plan de Accin Plurianual 2007-2011(Reajustado 2009), MMAyA, VMA.

24

de La Paz) y concrecin de recursos econmicos6 para su implementacin por un monto de


USD 420.000 financiados por OTCA-GTZ. Sin embargo, se identific que si bien el
proyecto fue elaborado exitosamente y se logr el financiamiento para su implementacin,
la primera transicin estructural del Poder Ejecutivo que afecta al Viceministerio del ramo,
causa que el sentido del proyecto de Manejo Integral de Bosques en la TCO Lecos y
Larecaja se mude hacia una visin de manejo tradicional del bosque. Este cambio de visin
del proyecto conlleva a que los recursos econmicos gestionados no se desembolsen en su
integridad, por lo que el proyecto finalmente no consigue su debida implementacin.
De la misma manera, las acciones que se iniciaron como parte de la forestera comunitaria
como eventos de capacitacin y de asistencia tcnica, diseo de guas metodolgicas; as
como otros resultados generados, como la estrategia nacional de ecosistemas andinos,
como parte del PAP quedaron a medio camino, toda vez que al transferirse las
competencias forestales al VGDF stos perdieron continuidad desde el VMABCC y aunque
se continuaron desde el nuevo Viceministerio, los resultados no se consideran ya
reportables para el Plan de Accin Plurianual.
2.1.b. Programa SUSTENTAR: Forestacin y Reforestacin

El componente de forestacin y reforestacin se implementa durante el quinquenio bajo


responsabilidad compartida de la DGMF y de la Unidad Desconcentrada SUSTENTAR; sin
embargo, al igual que el componente de manejo forestal comunitario y todos aquellos
relacionados a la temtica forestal dentro del Programa CONSERVAR, se quedan sin los
recursos econmicos comprometidos para su implementacin al efectuarse la
reestructuracin del Poder Ejecutivo en la gestin 2009.
Consecuentemente, el mbito forestal en su conjunto debe disear un Plan de Accin
Forestal 2009-2011 que incorpora los avances generados durante noviembre 2007 y
diciembre 2008, para su continuidad (como por ejemplo la elaboracin de una propuesta de
Poltica de Forestacin y Reforestacin, una Poltica de Plantaciones Forestales en el marco
del Plan de Desarrollo Forestal y el Plan de Manejo Integral del Bosque, de donde se deriva
el Plan para el Manejo Integral del Bosque en el Departamento de Pando, que contaba con
USD 1.000.000 provenientes del Gobierno de Venezuela y era ejecutado por la Unidad
Desconcentrada SUSTENTAR). Este Plan de Accin le permite al rea forestal,
conformada por el VGDF y la Unidad Desconcentrada SUSTENTAR, gestionar recursos
econmicos con la Cooperacin de Suecia necesarios para parte de su implementacin
(USD 2.000.000).
Sin embargo, los resultados generados a partir de 2009 no forman parte directa del PAP y
aun cuando durante la gestin 2010, con la nueva reestructuracin del Poder Ejecutivo que
genera la devolucin de las competencias forestales al Viceministerio de Medio Ambiente,
Biodiversidad, Cambios Climticos y de Gestin y Desarrollo Forestal (VMA), se
incorporan como parte nuevamente del Plan Plurianual, ya no se le reponen los recursos
econmicos comprometidos por los Pases Bajos.

6

Informe de Gestin 2008, VBRFMA, MDRAyMA.

25

2.1.c. Programa CONSERVAR

Al interior del Programa CONSERVAR se consideran diversos componentes que hacen a la


temtica forestal pero a nivel normativo. En este nivel, resulta importante destacar que para
evitar que las acciones iniciadas en este mbito se paralizaran, el VGDF y el VMABCC
llegan a un acuerdo mediante el cual el VMABCC coadyuvara al cumplimiento de la
gestin corriente del VGDF mediante el pago de salarios de 10 consultores individuales de
lnea por un lapso de cuatro meses (febrero a mayo de 2009), decisin que fue respaldad
por la Embajada de los Pases Bajos. Se estableci que este lapso de tiempo sera el
suficiente como para concluir las actividades de transicin y fortalecimiento institucional
del nuevo Viceministerio.
Este nivel de coordinacin gener que si bien algunos de los avances logrados hasta finales
de la gestin 2008 perdieran algo de fuerza, se mantuvieran en la agenda del VGDF y
posteriormente, en la del VMA. Algunos de los logros generados hasta el 20087 y que
posteriormente se sostuvieron pero dbilmente son por ejemplo la Plataforma o
Coordinadora Nacional para la Prevencin y Control de Incendios Forestales (CONPECIF)
y el funcionamiento del Fondo Nacional de Bosques (FONABOSQUE).
La CONPECIF, durante la gestin 20088 logr configurarse inicialmente, pero al perder
fuerza a partir de la gestin 2009, no logra su consolidacin y se pierden los esfuerzos
invertidos en la coordinacin y conformacin de la misma; que aunque no deja de operar
hasta la fecha, no ha logrado generar una estrategia adecuada que conlleve a la disminucin
de focos de calor. Pese a ello, se ha mantenido y se ha alimentado al Sistema de Alerta
Temprana de Incendios Forestales (SATIF) que permiten efectuar un monitoreo en tiempo
real de los focos de calor, pero no as a la respuesta oportuna que podra haberse derivados
a partir de su pleno funcionamiento9.
El caso del FONABOSQUE, de la misma manera, pierde mucho del impulso con el que se
pretendi hacerlo funcionar. Durante el 2008 se logra conformar un Directorio y establecer
un presupuesto con recursos del TGN para el 2009. Sin embargo, la dependencia que existe
para la designacin del Directorio hacia el Viceministro/a, ha resultado contraproducente
para su real puesta en marcha. Para el sector forestal, por los cambios estructurales
emanados a partir de las diferentes DOE promulgadas (2006, 2009 y 2010), as como
tambin a los cambios de los Viceministros vinculados a la temtica forestal, han generado
que el Directorio del FONABOSQUE se cambie tambin peridicamente, lo que no ha
permitido dar continuidad a las acciones iniciadas por los Directorios salientes.
Por otro lado, si bien es cierto que con el PAP se ha logrado la emisin de una serie de
Decretos Supremos que contribuyen al control y regulacin de la actividad forestal y se
emitieron y validaron una serie de Normas Tcnicas para la Verificacin en Campo de los
Instrumentos Tcnicos de Gestin Forestal en las concesiones forestales, propiedades

7

Informe de Gestin 2008, VBRFMA, MDRAyMA.


Idem.
9
Informe de Gestin 2009, VMABCC, MMAyA.
8

26

privadas y tierras comunitarias de origen, Patente Forestal, etc.10, no se logr concretar el


instrumento normativo ms importante para regular la actividad forestal a nivel nacional: la
modificacin de la Ley Forestal N 1700. Durante el quinquenio que hace al PAP se trabaj
en la generacin de una propuesta de Ley modificatoria que permitiera la integracin y
complementacin entre tierras y bosque, adems de la incorporacin y reconocimiento de
los saberes y manejo tradicional comunitario de los recursos provenientes del bosque; pero
no se logr su aprobacin, lo que ha limitado visiblemente la incorporacin del
concepto/enfoque del Vivir Bien en el sector forestal, pues la normativa vigente hasta la
fecha, no se condice con este enfoque y no ha permitido que las acciones encaradas cuenten
con los instrumentos normativos que las respalden y conduzcan a su debida
implementacin (un ejemplo: el proyecto de manejo integral del bosque en la TCO Lecos y
Larecaja no cont con los instrumentos legales y tcnicos que oriente a este manejo
integral, restringiendo su ejecucin a planes tradicionales de manejo derivados de la Ley en
vigencia).
En este sentido, muchos de los logros gestados inicialmente y que perdieron fuerza en los
siguientes aos, han respondido tambin a cambios en la visin de las autoridades entrantes
y de los cambios en los directores de reas como resultado de los cambios de las
autoridades principales. Estos cambios de visin, no se constituyen en malos, siempre y
cuando permitan una continuidad y un reconocimiento a las acciones iniciales que son
destacables y que confieran la misma importancia, en trminos de asignacin de recursos
econmicos, para su mantenimiento.
Por ltimo, resulta importante mencionar que ante las diferentes inter-faces el PAP tuvo
que reajustarse tcnica y econmicamente, efectuando reasignaciones presupuestarias a
aquellos componentes y lneas de accin que as lo requiriesen (a partir de la
desvinculacin de la temtica forestal del VMABCC). Estos reajustes condujeron a que la
temtica forestal, para la gestin 2010 se planteara bajo un solo componente con tres lneas
de accin: Regulacin y control para asegurar el manejo sustentable del bosque, Impulso a
iniciativas de manejo integral y sustentable de bosques, y Conservacin de los bienes y
servicios ambientales del bosque, que responden al Plan de Accin Forestal 2009-2011 y
que se subsumen al PAP cuando las competencias forestales le son devueltas al VMA.

2.2 Biodiversidad Sustentable


Las actividades que hacen a la gestin de la biodiversidad y que deban implementarse a
travs de la DGBAP en el marco del PAP, abarcan acciones orientadas en la
complementacin y ajuste del marco normativo, el seguimiento a la aplicacin de
instrumentos jurdicos para la conservacin de la naturaleza, la generacin y aplicacin de
acciones destinadas a la conservacin de la biodiversidad a nivel de ecosistemas, especies y
genes. Adems, la implementacin de los programas de conservacin y aprovechamiento
del Lagarto y la Vicua, evaluacin, seguimiento y promocin de programas y proyectos de
aprovechamiento de la biodiversidad y la reconduccin del Programa Nacional de
Biocomercio Fase II, a partir de 2009.

10

Informe de Gestin 2008, VBRFMA, MDRAyMA.

27

Si bien el PAP represent un esfuerzo importante en la institucionalizacin del


aprovechamiento de la biodiversidad a travs del VMA, an falta su consolidacin y
fortalecimiento.
El objetivo general de la Direccin General de Biodiversidad y reas Protegidas es
contribuir a la gestin de la biodiversidad con alto grado de participacin social, mediante
actividades directas de conservacin, el estmulo a la produccin y comercio de bienes y
servicios con valor agregado sin alterar la capacidad de resistencia de los ecosistemas, la
gestin de la informacin y la investigacin de acuerdo a las necesidades productivas del
pas basada en la complementariedad de los saberes y la distribucin justa y equitativa de
los beneficios, asegurando y respetando el derecho de propiedad intelectual y patrimonial
de las comunidades campesinas y los pueblos indgenas originarios.
Sus objetivos especficos11 son:
Asegurar la gestin de la conservacin de los ecosistemas, especies y recursos
genticos a travs de la formulacin y ejecucin de polticas, normas, estrategias,
programas y proyectos, fomentando el manejo e intercambio de informacin y el
desarrollo de la investigacin con participacin social.
Estimular la produccin de bienes y servicios con valor agregado, sobre la base de
recursos de la biodiversidad, estableciendo los mecanismos para la distribucin
justa y equitativa de los beneficios, asegurando y respetando el derecho de
propiedad intelectual y patrimonial de las comunidades campesinas y los pueblos
indgenas originarios.
La Direccin General de Biodiversidad y reas Protegidas actualmente est compuesta por
la Unidad de reas protegidas y Vida silvestre, la Unidad de Biodiversidad y Recursos
Genticos y la Autoridad administrativa CITES.
2.2.a. La gestin de la biodiversidad en el marco del PAP

Para biodiversidad, el PAP no responda a la estructura institucional, adems la agenda de


trabajo comprometida y las competencias transferidas, superaban a los recursos humanos
disponibles. Por tanto, si bien la estructura institucional fue reforzada desde el PAP y
permiti articular la atencin a ciertos temas que anteriormente nadie asuma, an
result bastante limitada respecto a la amplitud de temas y mbitos de accin. De all que,
un tema estratgico para el pas, como es la gestin de la biodiversidad y las reas
protegidas, fue incluido en el plan como un conjunto de actividades a ser implementadas,
en un marco limitado por la estructura institucional y por grandes vacos legales.
El diseo del PAP asumi la gestin de la biodiversidad, pero sin considerar el alcance
territorial y esto dificult su implementacin notoriamente. Por ejemplo, para el caso del
Programa Vicua, el personal de la DGBAP tena que moverse desde Apolobamba hasta la
Reserva Eduardo Avaroa, o para el caso del Programa Lagarto, el personal a cargo tena

11

Plan de Accin Plurianual 2007 2011, MDRAyMA, VBRFMA.

28

que viajar al Beni y coordinar con comunidades muy dispersas dentro de las TCOs. Esto
muestra que un aspecto crtico para la gestin de la biodiversidad fue la falta de
descentralizacin y la falta de un marco normativo slido y consolidado al respecto.
Si bien, a travs de los programas Conservar y Sustentar se trat de diferenciar la visin y
accionar del Estado normador y fiscalizador del Estado ejecutor, programas
emblemticos como el de Vicua y Lagarto fueron implementados por la DGBAP bajo
Conservar, porque estos estaban respaldados por Decretos Supremos que no permiten
ejecutar inversiones por parte del Estado Boliviano.
En el nacimiento del PAP, el contexto nacional era optimista y el plan sirvi para impulsar
el trabajo del entonces VBRFMA con una visin de liderazgo como Autoridad Ambiental
Competente Nacional, sin embargo, a medida que pas el tiempo, este plan no lograba
transformaciones, no fue innovador y se continuaban haciendo las mismas cosas.
Los cambios en la organizacin del Estado provocaron que el tema de aprovechamiento de
la biodiversidad, que estaba concentrado casi exclusivamente en los objetivos del programa
Sustentar, pasen a depender mucho ms del VMA. Con el traslado del Viceministerio al
Ministerio de Medio Ambiente y Agua en 2009, las lneas de accin, visin, poltica y
manejo de la biodiversidad se quedaron en el Viceministerio, pero sin la posibilidad para la
ejecucin de los fondos de inversin. La implementacin de la segunda fase del Programa
Nacional de Biocomercio pas a ser responsabilidad de la DGBAP porque el convenio con
los financiadores no permiti separar el financiamiento de Sustentar y los fondos quedaron
enteramente en el VMA12.
Estas modificaciones fueron crticas por el tipo de alcance de este programa que no pudo
ser implementado por la falta de condiciones legales, ya que el Estado, a travs del VMA,
no puede funcionar como una unidad ejecutora que estn facultadas a ejecutar proyectos
en forma directa y tambin acciones como fortalecer a los gobiernos municipales, a las
gobernaciones y transferencias pblico-privadas y transferir fondos de inversin a
unidades econmicas como organizaciones campesinas e indgenas.
Como se seal anteriormente, las actividades que hacen a la gestin de la biodiversidad
son amplias y a la vez tcnicamente especializadas. Los temas que se abordan adems,
estn muy dbilmente normados y an no han sido completamente incorporados, de forma
explcita y estratgica, en los Planes de Desarrollo Nacional. Por tanto, su implementacin
y los logros alcanzados podran ser poco perceptibles y posiblemente menos valorizados
por la sociedad y por el mismo Estado.
A partir del PAP la DGBAP fue enfrentando e impulsando las acciones con la
conformacin de un equipo tcnico. En el ao 2008 logra conformar un equipo de 23
miembros, de los que los Pases Bajos financiaba 15 consultores. Estos cargos
fortalecieron las reas de Gestin de reas Protegidas, Biodiversidad, Ecosistemas,


12

Plan de Accin Plurianual 2007 2011 (Reformulado 2009), VMABCC, MMAyA.

29

Recursos Genticos, Gestin de Vida Silvestre, CITES, Biocomercio, Bioseguridad y


asesoramiento legal13.
A pesar de esta conformacin inicial del equipo, durante la implementacin del PAP
muchos cargos se mantuvieron vacos por mucho tiempo, debilitando los avances y alcance
de logros. Por ejemplo, entre 2007 2008 el Informe de Gestin del VMA seala que
algunas consultoras en lnea de la DGBAP fueron declaradas desiertas y se opt por la
figura de Consultoras por Producto, de manera de avanzar con las actividades planificadas.
Estos cargos eran parte del PAP pero no se fueron asumiendo en su debido momento
porque no haba respuesta a las convocatorias y la modalidad de contratacin era poco
atractiva para los profesionales.
2.2.b. Programa Nacional de Biocomercio

La visin inicial del PAP era de ejecutar de proyectos de inversin a travs de Sustentar.
Por tanto, Biocomercio sera ejecutado desde la unidad desconcentrada Sustentar,
promoviendo el desarrollo de cadenas de valor de los productos estratgicos derivados de la
biodiversidad y el acceso a mercados nacionales e internacionales.
La principal lnea de accin estaba referida a la implementacin del Programa Nacional de
Biocomercio (PNB), bajo el esquema de evaluar la primera fase e impulsar la
reconduccin e institucionalizacin del programa de acuerdo a las polticas estatales
vigentes.
Sin embargo, en los informes de gestin del VMA se observa que al inicio de la
implementacin del PAP en 2007 y 2008, la reconduccin del Programa Nacional de
Biocomercio Sostenible Fase II estaba a cargo de la DGBAP y por tanto, dentro del
Programa Conservar. Esto especficamente para la evaluacin de la primera fase como
insumo para la elaboracin de la segunda fase. Esto da a entender que Sustentar
implementara el programa pero no sera responsable de la elaboracin del programa de la
segunda fase.
Para esto se planific la contratacin de un consultor en Biocomercio para la DGBAP, sin
embargo, el cargo no pudo ser llenado inicialmente. Tambin se gestionaron fondos del
UNCTAD para contratar un consultor por producto que prepare la propuesta para la
Segunda Fase del PNBS, en coordinacin con el consultor de lnea de la DGBAP antes
citado.
En 2009 la VMA ya contaba con la propuesta para la segunda fase del PNBS II en base a
un anlisis crtico de los resultados obtenidos en la primera fase y a la discusin con
distintos actores, as como en base a los ajustes a la nueva poltica nacional. En 2010, no se
menciona al PNBS en el informe de gestin de la VMA.
Entre 2005 y 2008 el Programa Nacional de Biocomercio fue administrado por la
Fundacin Amigos de la Naturaleza (FAN). En 2008 se elabor el Informe Evaluacin de

13

Informe de Gestin 2007 2008, VBRFMA, MDRAyMA.

30

Medio Trmino del Programa Nacional de Biocomercio Sostenible (PNBS) con lo que se
finaliz el mismo. Este informe contiene detalles de los logros, problemas y lecciones
aprendidas de la primera fase14.
Por una parte, FAN ejecut sus componentes dentro de su estrategia, y por otra, la DGBAP
fue trabajando en temas estrechamente relacionados pero no se visualizaron sinergias
positivas de manera explcita y reconocida. Este alejamiento del programa de manos del
Estado le rest incidencia al tema como poltica de estado.
El programa de Biocomercio inicia antes del actual gobierno con un enfoque de mercado
(competitividad, produccin, mejoramiento y exportacin). Fue manejado por Bolivia
Exporta con la idea o mito de que Bolivia es un pas tan diverso que se incluyeron en el
programa una gran cantidad de productos para exportar sin considerar las complejidades
que esto implicaba. A esto se sum la falta una poltica que definiera responsabilidades de
las distintas instancias del Estado.
Las acciones para poner en marcha a biocomercio demandan mucho ms. Por ejemplo, para
el caso del lagarto, el negocio no est en vender slo el cuero, sino tambin la carne; pero
para exportar la carne a Europa es necesario que se hagan gestiones ante Naciones
Unidas para conseguir un permiso para exportar. Por otra parte, muchos productos an
no alcanzan los niveles de calidad adecuados, no se cuenta con las cantidades necesarias
para los mercados externos, ni tampoco se han identificado los mercados diferenciados que
adquieran este tipo de productos.
Cuando Biocomercio pasa a FAN se comenz elaborando instrumentos de apoyo tcnico
para iniciativas priorizadas como por ejemplo planes de manejo. Estos planes eran
aprobados por la DGBAP y luego se deba emitir una resolucin ministerial. All se gener
un cuello de botella puesto que la aprobacin tomaba mucho tiempo y se requeran de
tcnicos especialistas en distintas reas que no necesariamente estn en la DGBAP. En la
gestin empresarial se desarrollaron instrumentos metodolgicos, guas y protocolos para
planificacin estratgica, planes de negocios, entre otros15.
A pesar de que el programa ya tena una cierta experiencia ganada cuando el PAP se estaba
elaborando, no se logr una coordinacin explcita y poco o nada de la experiencia de
Biocomercio fue incorporada en la planificacin del tema dentro PAP y se lo abord como
un tema ms nuevo. Ms adelante, cuando el PAP se fue implementando y se elabor la
propuesta para la implementacin de la segunda fase, tampoco hubo coordinacin directa a
nivel institucional FAN VMA.
A pesar de esto, el informe de evaluacin de la primera fase seala que el componente
normativo y de capacidad institucional del PNBS I se organiz como brazo operativo y
tcnico de la Direccin General de Biodiversidad y reas Protegidas (DGBAP), para
facilitar procesos administrativos y apoyar en la construccin de la institucionalidad y
marco legal para el biocomercio. Estos funcionaron como enlace entre instituciones

14

Evaluacin de Medio Trmino del Programa Nacional Biocomercio Sostenible. Global CDS 2008.
Idem

15

31

privadas, comunitarias, gobierno nacional y en menor medida con los gobiernos


departamentales y municipales, para la elaboracin de propuestas normativas y desarrollar
relaciones entre los actores.
Durante la implementacin del PAP, los planes de manejo elaborados en el marco de la
primera fase de Biocomercio, fortalecieron a los programas Vicua y Lagarto que
implementaba el VMA. Para la vicua por ejemplo se gener el protocolo de buenas
prcticas de manejo elaborado en el marco del PNBS, documento que presenta varias
sugerencias de manejo de la vicua, relacionadas al arreo, captura, esquila y otras
actividades que garanticen el bienestar animal.
Otros hallazgos tcnicos de la primera fase del Programa de Biocomercio fortalecieron la
implementacin del programa del lagarto y ayudaron a subsanar ciertas dificultades como
por ejemplo, el tema de los intermediarios. A partir del PNB I, se encontraron casos de
predios ganaderos, ms de 700, representados por 3 a 4 intermediarios, bajo este hallazgo
se fue complementando y mejorando la norma al respecto desde la DGBAP. Tal es el caso
de la Empresa Nacional del Lagarto cuya conformacin fue incorporada dentro de las lneas
de accin del PAP, por su parte, FAN tambin trabaj en el diseo de la empresa Nacional
del Lagarto, diseada para ser una empresa comunitaria.
En el marco de Biocomercio I se desarrollaron muchas normas e instrumentos tcnicos con
la participacin de los beneficiarios, la Autoridad Cientfica (AC) de la Convencin sobre
Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestre (CITES) y la
DGBAP como autoridad nacional. Concretamente se desarrollaron 9 instrumentos
normativos referidos a Reglamento de Vida Silvestre, Nueva versin del Reglamento de
Aprovechamiento de Lagarto, Reglamento de zoocriaderos e investigacin cientfica y
centros de rescate, Actualizacin del Reglamento de Vicua, Diagnstico de uso de
recursos genticos y grado de aplicabilidad de la norma vigente, Norma sobre el uso de
conocimientos tradicionales del uso de la biodiversidad, actualizacin del reglamento de
recursos genticos, Proyecto de Decreto Supremo para autorizar la comercializacin de
fibra de vicua, apoyo a la AC DE LA CITES en el diseo de una gua para la elaboracin
de planes de manejo de recursos de la biodiversidad16.
Tan solo 2 instrumentos han sido aprobados por la DGBAP, el Decreto Supremo que
autoriza la comercializacin de fibra de vicua y la Resolucin Ministerial 309/06, Gua de
elaboracin de planes de manejo de recursos de la biodiversidad. Esta baja aprobacin de
normas se debi posiblemente a que falt contar con la Ley de Biodiversidad como marco
general. Por su parte el VMA hasta la fecha no ha logrado implementar la segunda fase del
PNBCS, posiblemente porque requiere de un brazo ejecutor como Sustentar o EMAGUA.
A pesar de que la coordinacin entre FAN y el VMA fue dbil, indirectamente, los
resultados (planes de manejo, propuestas de normas y otros instrumentos tcnicos) de la
primera fase del Programa Nacional de Biocomercio han servido como insumos para el
fortalecimiento de los programas de aprovechamiento de la biodiversidad ejecutados por la
DGBAP a travs del PAP.

16

Evaluacin de Medio Trmino del Programa Nacional Biocomercio Sostenible. Global CDS 2008.

32

El PNBS implementado por FAN ha generado y sistematizado informacin estratgica y


tcnica de la experiencia de casi tres aos de implementacin.
2.2.c. Programas de aprovechamiento de la Biodiversidad: Vicua y Lagarto

Ms all del tema de la conformacin del equipo de la DGBAP la disponibilidad de fondos


permiti responder a necesidades que ya haban surgido antes del PAP y se pudo darles
continuidad. Por ejemplo, para el tema del Programa Lagarto, se puede decir que el tema
revive. Se contaba con un marco legal de 1997 y se fue construyendo y fortaleciendo el
programa paulatinamente.
Se instauraron plataformas de dilogo entre la Confederacin Indgena de Pueblos del
Oriente Boliviano (CIDOB) y el VMA dando inicio a la construccin colectiva de la
reconduccin del Programa Lagarto y su marco normativo de manera de rescatar la visin
indgena y aplicarla en la Poltica del Programa Nacional de Aprovechamiento Sostenible
del Lagarto17. Este se fue ajustando a medida que se fue desarrollando el programa y
complementando mediante normas18. Por ejemplo, se elabor la Resolucin Administrativa
009/09 estableciendo los requisitos para la Inscripcin de Beneficiarios del Programa
Lagarto para controlar el accionar de los intermediarios y revalorizando los derechos
comunales especialmente en tierras colectivas de manera de ampliar la gama de
beneficiarios. Asimismo, ms adelante se logr elaborar los Planes de Manejo del Lagarto
en 10 TCOs con una inversin de 387.207,97 dlares americanos a partir del Programa de
Biocomercio.
Para el caso vicua tambin se trataba de una temtica en la agenda ambiental anterior al
PAP. Sin embargo, fue operativizada a partir del PAP mediante el apoyo tcnico a las
comunidades, la elaboracin de la propuesta tcnica del Programa Nacional de la Vicua y
la coordinacin de acciones entre pases miembros del Convenio Internacional para la
Conservacin y Aprovechamiento de la Vicua, entre las ms importantes.
Estos programas se articularon porque los temas se hacen ms relevantes en la agenda
nacional bajo el nuevo contexto y la visin de que la biodiversidad pasa a ser un
componente que puede favorecer al desarrollo econmico, social y cultural. Por otra parte,
estos programas estn suficientemente respaldados por el Estado a travs de Decretos
Supremos, lo que les da mayor solidez y fuerza que otras acciones de aprovechamiento de
la biodiversidad. Este marco legal permiti impulsar estos programas y sirvi como base
para hacer complementaciones y adaptaciones oportunas.
El caso Vicua es un ejemplo ms claro de lo anterior. La normativa anterior a 2008-2009
consideraba la venta de la fibra nicamente como tela mediante Decreto Supremo, situacin
que era totalmente ajena a la realidad puesto que en el pas no existe la maquinaria
adecuada. Junto a las comunidades se elabor un nuevo Decreto Supremo que viabiliz la
comercializacin desde la fibra hasta la tela. Esto posibilit la comercializacin de una gran

17

Informe de Gestin 2007 2008, VBRFMA, MDRAyMA.


Informe de Gestin 2009, VMABCC, MMAyA.

18

33

cantidad de fibra acumulada de varios aos. Los beneficios econmicos del


aprovechamiento de la fibra alcanzaron los 155.773,00 dlares americanos por la venta de
293,9 kilos, estos fueron distribuidos a 7 asociaciones regionales por el propio
Vicepresidente del Estado Plurinacional19.
No obstante, estos programas incluan y requeran de una serie de tareas ms all de las
propias capacidades de las instancias ambientales. Estas tareas fueron asumidas en parte
por el VMA a pesar de no responder a sus capacidades y competencias directas. Por
ejemplo, para el caso del lagarto se incluan procesos de puesta en marcha de la Empresa
Social del Lagarto. Esto redujo el impacto de los alcances logrados y no se avanz ms
all de la comercializacin de fibra de vicua o cueros de lagarto, productos sin valor
agregado20, tampoco se aprovecharon otros productos como la carne para el caso del
lagarto. Por tanto, falt la participacin de otros Viceministerios y Ministerios para
complementar otros componentes de estas iniciativas.
A pesar de esto, ambos programas, con sus debilidades y fortalezas, demuestran que es
posible desarrollar actividades econmicas a partir de la Biodiversidad, fortaleciendo a las
organizaciones que hacen el aprovechamiento. Parte del xito fue alcanzado por la estrecha
coordinacin con las comunidades, que fue ms all que otros componentes de
aprovechamiento mencionados ms adelante. Por ejemplo, se trabaj directamente con la
gente a nivel de la planificacin, adems con mayor intensidad y a mayor nivel de detalle.
Para el caso de la vicua se trabaj con las comunidades locales, con el SERNAP, y las
prefecturas de La Paz, Oruro y Potos. Se pudo abordar temas ms detallados como el
protocolo de buenas prcticas de manejo, etc21. Para el caso del Lagarto se coordin
inicialmente a nivel de dirigentes, ms adelante se lleg a coordinar con los mismos
cazadores, de manera de asegurarse la participacin de la cadena completa y de una
distribucin de beneficios ms equitativa y transparente.
Esta experiencia fortaleci las organizaciones que realizan el aprovechamiento de la vicua,
las mismas que ahora pueden articularse en otras iniciativas mayores, como por ejemplo el
proyecto VALE (Vicuas, Alpacas, Llamas y Ecoturismo) gestionado por los Ministerios
de Desarrollo Rural y Tierras y Medio Ambiente y Agua. Asimismo, el proyecto busca
mejorar la produccin de ganado camlido y se ha adaptado en su componente de
camlidos silvestres al Programa Nacional para la Conservacin y Aprovechamiento
Sustentable de la Vicua22.
2.2.d. Otras iniciativas de aprovechamiento sustentable de la biodiversidad

Existen otras experiencias de aprovechamiento de especies como el Peni, Taitet, Tat y


Capibara, entre otras, que han sido abordadas desde el PAP pero que an no tienen la
solidez como programas.

19

Informe de Gestin 2009, VMABCC, MMAyA.


Informe de Gestin 2007 2008, VBRFMA, MDRAyMA.
21
Idem
22
Informe de Gestin 2010, VMA, MMAyA.
20

34

Son experiencias que surgen mayormente del aprovechamiento para subsistencia que
realizan las comunidades, pero que se ejecutaban sin Planes de Manejo, sin sustento tcnico
y sin la comercializacin de los productos.
Con la implementacin del PAP, se pudo contratar personal que se hiciera cargo de
elaborar planes de manejo para el aprovechamiento de estas especies, hacer la zonificacin
de reas de cacera mediante talleres y la elaboracin participativa de algunas normas
comunales de aprovechamiento. Tambin se pudo articular parcialmente el monitoreo a
estos planes de manejo.
El aprovechamiento bajo estos planes de manejo ha ido generando algunos ingresos
econmicos para las comunidades. Sin embargo, el informe del VMA 2009 identifica an
una serie de aspectos negativos referidos a estas iniciativas.
Entre las ms frecuentes estn:

Baja conformidad y satisfaccin por parte de las comunidades, especialmente


porque creen que la ganancia neta no compensa el esfuerzo invertido.
Bajo precio de los cueros en el mercado, lo que induce a las comunidades a recurrir
a otras actividades, como por ejemplo forestales, que generan mayor beneficio
econmico.
Falta de aplicacin de los planes de manejo o la falta de consenso en los Planes de
Manejo y debilidad tcnica y cientfica de los planes.
Baja participacin de las comunidades por falta de inters y de organizacin de las
comunidades.
Falta la apertura de mercados para los productos.
Falta de mejora en la calidad de los productos.
Distribucin inequitativa de los beneficios.

2.2.e. Compromisos internacionales CITES y RAMSAR

Parte de las acciones recogidas en el PAP responden a compromisos del pas en el mbito
internacional, como por ejemplo CITES (Convencin sobre el Comercio Internacional de
Especies Amenazadas de Flora y Fauna Silvestre) y RAMSAR (Convencin relativa a los
Humedales de importancia internacional, especialmente como hbitat de aves acuticas).El
PAP en ese sentido permiti dar continuidad a dichos compromisos asumidos por Bolivia a
nivel internacional, pero a su vez permitieron fortalecer sus alcances en el mbito nacional.
En el mbito CITES se conform el equipo tcnico Autoridad CITES que se encarga de
la revisin y aprobacin de solicitudes de exportacin de especies que genera algunos
ingresos propios para la DGBAP. Para fortalecer su impacto, se realizaron talleres de
capacitacin para la aplicacin de la Convencin CITES y el control y fiscalizacin a nivel

35

de instituciones nacionales y subnacionales. Tambin se cuenta con el Reglamento CITES


en fase de revisin23.
En RAMSAR se avanz bsicamente generando informacin sobre la gestin de los sitios
Ramsar y propuestas para ampliar nuevos sitios en Laguna Colorada, a la Reserva Nacional
de Fauna Andina Eduardo Avaroa. Bolivia lideriz el VI Taller de la Estrategia Regional
para la de Conservacin y Uso Sostenible de Humedales Andinos para la elaboracin de la
Estrategia de los Ecosistemas Andinos.
2.2.f. Generacin de Informacin y Experiencia

Existen otras actividades de conservacin de la biodiversidad menos visibles que fueron


abordadas por el PAP y que han generado experiencia institucional y han producido
informacin tcnica valiosa para la toma de decisiones y la generacin de normas y
estrategias.
Se ha publicado el Libro Rojo de Fauna Silvestre de Vertebrados que es un insumo para
elaborar una estrategia de conservacin de especies amenazadas, de manera de atacar las
causas o elaborar programas de cultivo o cra de especies en peligro crtico. La estrategia
est siendo elaborada como consultora por la Fundacin Amigos del Museo Noel Kempff.
Tambin se tiene en curso la elaboracin los libros rojos de flora y de invertebrados. Sin
embargo, existe el riesgo de que esta y otra informacin ambiental quede en un crculo muy
cerrado y no baje a nivel de actores locales.
Se ha impulsado el seguimiento a la investigacin en Bolivia y emisin de permisos para la
realizacin de proyectos de investigacin sobre biodiversidad y se ha elaborado el
Reglamento para la Autorizacin de Proyectos de Investigacin Cientfica en Materia de
Diversidad Biolgica en 2009 bajo la perspectiva de que la biodiversidad es patrimonio del
Estado y se quiere precautelar el buen uso de la misma. Por tanto, las entidades de
investigacin pueden ser acreditadas por la AAC para precautelar el buen uso de la
biodiversidad y hacerla accesible a partir del Sistema de Informacin de Proyectos de
Investigacin Cientfica de la Diversidad Biolgica. Asimismo promueve la consulta previa
con actores locales involucrados. Los informes del VMABCC del 2009 y 2010, muestran
que el nmero de proyectos registrados es cada vez mayor.
Se han realizado inspecciones a zoolgicos de La Paz, Santa Cruz, Oruro y Tarija, y se han
elaborado informes sobre las condiciones de los mismos para el manejo de animales en
cautiverio. Esta informacin fue remitida a las autoridades departamentales y municipales
para mejora de las condiciones. Tambin se ha trabajado para regularizar el funcionamiento
de Centros de Rescate y se han hecho mayores esfuerzos para la disminucin del uso de
fauna silvestre durante las entradas folklricas, a travs de campaas de sensibilizacin,
talleres y seminarios, operativos de control y convenios con diferentes actores.

23

Informe de Gestin 2007 2008, VBRFMA, MDRAyMA.

36

Se tiene una base de informacin valiosa sobre los proyectos y programas implementados
por instituciones pblicas y privadas en AP nacionales, insumos para normas como la
propuesta de ajustes al Reglamento de Recursos Genticos, el diagnstico Situacin Actual
de las reas Protegidas departamentales y municipales, el libro rojo de Parientes Silvestres
de Cultivos, Catlogo de la Quinua, Inventario de Recursos Filogenticos de especies
alimenticias, entre otros.
En 2010 se ha elaborado el Plan Estratgico Nacional para el Manejo Sustentable de la
Biodiversidad cuyas lneas estratgicas alimentarn el nuevo plan quinquenal del VMA24.
2.2.g. Mecanismos y Momentos de Relacionamiento

En cuanto a la toma de decisiones, el mecanismo ms operativo en la DGBAP fueron los


POAs. Sin embargo, a medida que se fue implementando el PAP aparecan nuevas
demandas generalmente no priorizadas, pero que tenan que ser respondidas por la
direccin en su momento. Las demandas externas de comunidades, que no necesariamente
fueron consideradas inicialmente en el PAP, se fueron absorbiendo y se respondieron
mayormente a travs de talleres en los que se recogieron las necesidades de las mismas.
La DGBAP se relacion ms intensamente con las organizaciones sociales que las otras
direcciones a travs de la figura de los Ecorregionales, que eran el nexo directo entre las
organizaciones sociales del Pacto Unidad y el VMA.
Al interior del VMA se contaba con cinco representantes de las organizaciones
CONAMAQ, CIDOB, Interculturales, CSUTCB y la Federacin de Mujeres Campesinas,
Indgenas Bartolina Sisa que eran funcionarios del VMA pero elegidos desde sus bases.
Estos representantes de las cinco organizaciones matrices eran articuladores, especialmente
de la elaboracin de las normas y polticas del Estado a partir de la coordinacin directa con
sus organizaciones y tambin para la atencin de conflictos. Ellos, a partir de sus
organizaciones, realizaban las convocatorias de los talleres y plataformas de dilogo.
Su funcin era alerta temprana a los conflictos: forestales, ambientales, de
biodiversidad, lo que impulsaba y articulaba la respuesta del VMA a travs de talleres, la
socializacin de leyes, etc. Los Ecorregionales, encabezaron el equipo encargado de
elaborar el Anteproyecto de Ley de Conocimientos Tradicionales a partir de procesos
participativos 25 . Un elemento visible del trabajo de los Ecorregionales ha sido la
elaboracin de la Ley de Biodiversidad, la misma que qued truncada, justamente porque
se empezaron a truncar estos equipos tambin y la nueva visin que se iba imponiendo a
partir de los cambios de autoridades.
La implementacin de los programas vicua y lagarto estimularon una coordinacin
estrecha con comunidades locales. Las relaciones fueron claramente ms estrechas, activas
y continuas con las organizaciones de tierras altas. Esto debido en parte a una mayor

24

Informe de Gestin 2010, VMA, MMAyA.


Informe de Gestin 2007 2008, VBRFMA, MDRAyMA.

25

37

afinidad poltica que con tierras bajas, pero tambin por la cercana fsica y estructura
organizacional de las comunidades.
Por el contrario, las relaciones fueron ms dbiles y ms puntuales con las organizaciones
de tierras bajas. Para el caso del lagarto, el relacionamiento fue ms difcil principalmente
por la distancia y por la estructura misma de las comunidades de tierras bajas. Estas estn
dispersas y menos atendidas, lo que demanda de mayores esfuerzos por parte de la DGBAP
para llegar a ellas. Como consecuencia la gestin se hizo menos viable en ese sentido.
Para superar estas dificultades, para el caso de lagarto por ejemplo, se avanz de una
coordinacin exclusivamente con los dirigentes para determinar cupos de cacera, hasta un
nivel en que se coordin con los cazadores mismos, detallando y puntualizando el trabajo
sobre quin realizara la caza, los cupos por persona, etc. Como resultado, en 2010 se pudo
entregar recursos provenientes del aprovechamiento del lagarto directamente a los
cazadores de Riberalta por la cosecha de carne y cuero. Con esto se logr que el trabajo se
articule desde las bases y el beneficio llegue al nivel de los cazadores.
Coordinacin con el SERNAP
En el PAP se cre la figura de un tcnico responsable de reas Protegidas al interior de
estructura de la DGBAP de manera de fortalecer la gestin de las reas Protegidas. Esta
persona fue la responsable de la articulacin de acciones entre el SERNAP y el VMA. Este
responsable de AP tena contacto permanente con el SERNAP, participaba de la
planificacin de los POAs y articulaba el flujo de informacin entre el VMA y el
SERNAP. Actualmente, en el VMA este cargo est vaco.
Sin embargo, algunos opinan que an as la coordinacin con el SERNAP fue muy puntual
para planificar determinadas acciones y podra estar mejor articulada. Concretamente se
coordin la elaboracin del Decreto Supremo sobre Gestin Compartida de las reas
Protegidas, elaborado de manera participativa entre el SERNAP, DGBAP y organizaciones
sociales (CIDOB, CONAMAQ y CSUTCB). Ms adelante, la coordinacin fue
formalizada a partir de un Convenio firmado entre el VBRFMA, el SERNAP y la CIDOB.
Por otra parte, el SERNAP y la DGBAP han recurrido a la coordinacin para la resolucin
de conflictos en reas Protegidas como por ejemplo cuando se activ la rehabilitacin de
terrapln Mutn Puerto Busch en el Parque Nacional y rea de Manejo Natural Integrado
Otuquis. Tambin han elaborado en conjunto el Diagnstico sobre reas Protegidas
departamentales y municipales. La DGBAP tambin ha dado apoyo financiero y tcnico
para la capacitacin de guardaparques a travs de la organizacin de la Reunin Nacional
de Guardaparques y luego el Congreso Mundial de Guardaparques, y se dio apoyo a la
gestin de AP en la elaboracin de la Estrategia de Desarrollo Turstico para el SNAP.
A pesar de que el Decreto Supremo N29894 seala que el VMA tiene como
responsabilidad Ejercer tuicin, control, supervisin orgnica y administrativa del Servicio
Nacional de reas Protegidas y otras entidades en el rea de su competencia, el SERNAP
funciona como una entidad casi totalmente separada del VMA y la coordinacin estratgica
en general es percibida como dbil o casi inexistente.
38

2.2.h. Principales Logros

El VMA logr el liderazgo en la ejecucin de proyectos emblemticos de aprovechamiento


de la biodiversidad, que han dado sus primeros resultados con la venta de fibra de Vicua y
la comercializacin de cueros de Lagarto y la distribucin de beneficios a los involucrados.
Las organizaciones productivas relacionadas al aprovechamiento sustentable de la Vicua y
del Lagarto han sido fortalecidas tcnicamente.
La gestin de la biodiversidad y de conflictos fue estratgicamente fortalecida, a travs de
los Ecorregionales, con la visin de las organizaciones sociales mediante la articulacin de
espacios de coordinacin y dilogo.
Se ha generado informacin cientfica para la toma de decisiones y diseo de polticas y
estrategias.
2.2.i. Principales Desafos Identificados

Lograr que la gestin de la biodiversidad se descentralice hacia las gobernaciones y


municipios. La Ley de Autonomas es una oportunidad para ello.
Generar estrategias regionales de aprovechamiento sostenible de la biodiversidad con la
concurrencia de los gobiernos departamentales y municipales.
Desarrollar instrumentos y herramientas que faciliten la implementacin y el seguimiento
de estrategias de aprovechamiento sostenible de la biodiversidad.
Ampliar el aprovechamiento de cosecha de la vicua y el lagarto con respecto a los cupos
CITES.
Promover el desarrollo de programas que consideren los potenciales de aprovechamiento
sustentable de otras especies que cuentan con evaluaciones tcnicas. Estas especies son el
Peni, Taitet, Tat, Capibara y Sicur.
Se debe fortalecer ms a las organizaciones en el manejo de las especies.
Implementar Sistemas de Informacin como el Sistema Nacional de Informacin sobre
Biodiversidad, El Sistema de Informacin de Parientes Silvestres de Cultivos, etc.
Integrar otros componentes que hacen al mbito ambiental como desertificacin,
ordenamiento territorial, entre otros.

39

2.2.j. Conclusiones

A pesar de que el Estado Plurinacional ha reconocido los Derechos de la Madre Tierra, an


se requiere de polticas nacionales claramente definidas y un marco legal slido que
fortalezcan y garanticen el objetivo final del aprovechamiento sustentable y conservacin
de la Biodiversidad en el pas.
Si bien las actividades que hacen a la gestin de la biodiversidad abarcan mbitos muy
extensos, algunos altamente especializados, stos se encuentran notoriamente centralizados
en el nivel nacional y an existe una dbil definicin poltica y normativa sobre la temtica.
Biodiversidad an tiene una agenda bastante abierta a nivel nacional, lo que genera que los
impactos de su trabajo sean muy puntuales en algunos casos y bastante ms dispersos en
otros casos.
Los Programas Vicua y Lagarto fueron ms slidos que otras iniciativas ms recientes
porque se enmarcan y respaldan en Decretos Supremos desde 1997, lo que les da mayor
fuerza en su accionar y estn reconocidos explcitamente como actividades prioritarias.
Las iniciativas de aprovechamiento de otras especies con el objetivo de su
comercializacin, impulsadas por el PAP a partir de la elaboracin de planes de manejo,
zonificaciones, elaboracin de normas comunales, an son dbiles y requieren de un
reconocimiento y fortalecimiento ms integral por parte del Estado y una apropiacin por
parte de las propias comunidades para consolidarse.
Si bien el VMA no estaba facultado para realizar inversiones y transferirlas, las
experiencias de la Vicua y del Lagarto muestran que tambin es posible hacer el
aprovechamiento sustentable a partir de la perspectiva del estado normador y orientador
que fortalece a las organizaciones locales.
En la DGBAP, la conformacin del equipo se vio dificultada por la especificad tcnica de
los cargos y por las condiciones de contratacin. Ms all de tener recursos no se pudo
consolidar equipos ms slidos.
Durante el periodo de existencia de los coordinadores ecorregionales, la gestin de la
biodiversidad fue abordada desde una perspectiva ms participativa e incluyente y se
observa que se propiciaron plataformas de dilogo y construccin conjunta de normas y
programas.

2.3. Calidad Ambiental


El componente de Calidad Ambiental se realiza desde la Direccin General de Medio
Ambiente y Cambio Climtico (DGMACC) dentro de un marco considerablemente
estructurado de normas y reglamentos ligados a un conjunto de instrumentos de regulacin
bien establecidos. Esto orienta la mayora de las actividades y procedimientos hacia una
40

gestin bastante continua que se fue consolidando en los cinco aos de implementacin del
PAP.
La Direccin General de Medio Ambiente y Cambio Climtico tiene como objetivo general
Implementar y administrar el Sistema Nacional de Evaluacin de Impacto Ambiental
(SNEIA), el Sistema Nacional de Informacin Ambiental (SNIA) y el Sistema Nacional de
Control de la Calidad Ambiental (SNCCA), promoviendo la proteccin y conservacin del
medio ambiente y los recursos naturales a travs del fortalecimiento y mejoramiento de la
gestin ambiental con base en la capacidad y vulnerabilidad de los diferentes factores
ambientales para mejorar la calidad de vida de la poblacin26.
Sus Objetivos Especficos son:

Evaluar los instrumentos de regulacin de alcance particular de las actividades,


obras y proyectos destinados a lograr la implementacin de medidas preventivas y
de adecuacin ambiental.
Ejercer los procesos de fiscalizacin, control y vigilancia de las actividades, obras y
proyectos enmarcados en los procedimientos de inspeccin y los mecanismos de
control establecidos en la Ley de Medio Ambiente y sus reglamentos conexos.
Formular y definir las polticas, normas, planes y programas destinados a facilitar
los procedimientos de gestin ambiental27.

La estructura de la Direccin General de Medio Ambiente y Cambios Climticos, incluye a


la Unidad de Gestin Ambiental (Hidrocarburos, Minera y Multisector) y a los
componentes de Fiscalizacin Ambiental, Educacin Ambiental, Evaluacin Ambiental
Estratgica, CEDOCA, RENCA y Asesora Legal28 (Informe de Medio Trmino 2009). A
partir de 2010 pasan a depender de esta Direccin el Programa Nacional de Contaminantes
Orgnicos Persistentes (PRONACOPS) y la Comisin Gubernamental del Ozono (CGO).
2.3.a. La gestin de la Calidad Ambiental en el marco del PAP

Desde la perspectiva de la DGMACC, la elaboracin general del PAP estaba a cargo de un


equipo especfico y no fue coordinado directamente con esta direccin, sin embargo, se
reconoce que hubo una coordinacin ms participativa a nivel de las actividades y tareas
concretas que la direccin asumira. A medida que el PAP se fue implementando,
especialmente en el Componente de Gestin de la Calidad Ambiental, fueron surgiendo

26
Ministerio de Desarrollo Rural, Agropecuario y Medio Ambiente. Viceministerio de Biodiversidad,
Recursos Forestales y Medio Ambiente. Plan de Accin Plurianual 2007-2011 (Inicial) y Ministerio de Medio
Ambiente y Aguas. Embajada Real de los Pases Bajos. Informe de evaluacin a medio trmino (versin
final): Plan de accin plurianual 2007-2011 del Viceministerio de Medio Ambiente, Biodiversidad y Cambios
Climticos (VMABCC). (Reformulado 2009).
27
Idem.
28
Ministerio de Medio Ambiente y Aguas. Embajada Real de los Pases Bajos. Informe de evaluacin a
medio trmino (versin final): Plan de accin plurianual 2007-2011 del Viceministerio de Medio Ambiente,
Biodiversidad y Cambios Climticos (VMABCC).

41

nuevas necesidades ms all de lo planificado inicialmente, pero que se enmarcaban dentro


de los objetivos de la DGMA y la visin del PAP. Estas fueron asumidas y abordadas a
partir de financiamientos alternativos gestionados por el VMA, como por ejemplo la
implementacin del Sistema Nacional de Informacin Ambiental (SNIA), el
fortalecimiento de las capacidades de los inspectores ambientales y la implementacin de
los monitoreos Socio-ambientales como muestran los informes de gestin de la DGMACC
del 2007 al 2010.
Otro ejemplo de esto son las Evaluaciones Ambientales Estratgicas (EAE) puesto que el
PAP se enfocaba en la elaboracin de los Trminos de Referencia de las EAE, pero ms
adelante se pens en la posibilidad de avanzar y trabajar sobre la implementacin de los
estudios de las EAE. Los fondos para esto no estaban incluidos en el financiamiento del
plan, as que se fueron buscando fondos complementarios de Dinamarca.
Antes de la implementacin del PAP, la direccin estaba debilitada y tena un estatus casi
de unidad por las condiciones precarias de la oficina y porque los contratos de trabajo del
personal, ya estaban finalizando. Operativamente, no era posible el cumplimiento de la Ley
1333 y sus reglamentos y el trabajo pareca que nicamente se limitaba al sellado de
licencias ambientales, mayormente a destiempo y con silencios administrativos
considerables. Esta situacin debilit dramticamente la imagen de la direccin ante la
sociedad en general. Luego, con la implementacin del PAP la direccin se fue
fortaleciendo y consolidando dentro del VMA y se vio poco afectada por los cambios de
contexto posteriores.
El trabajo asumido desde este plan se orientaba principalmente a los mbitos de la gestin,
la fiscalizacin, la educacin y en menor intensidad en los proyectos ambientales. A finales
de 2007 con la aprobacin del PAP 2007 - 2011 hubo mayor disponibilidad de recursos
econmicos y se pudo contratar personal suficiente para operativizar el trabajo.
La gestin ambiental, corresponde a los procedimientos que siguen para la aprobacin de
los documentos ambientales como manifiestos ambientales, fichas ambientales,
Evaluaciones de Impacto Ambiental, programas de prevencin y mitigacin, auditoras
ambientales. Y la fiscalizacin se refiere al control, seguimiento y vigilancia de las
actividades de los proyectos nuevos ya iniciados y a contingencias como derrames y otros.
A partir de la Unidad de Gestin Ambiental se delimitacin tres reas de trabajo
(Hidrocarburos, Minera y Multisector) y se las dot de personal tcnico necesario para
encarar de mejor manera el trabajo y cumplir con las atribuciones y competencias de la
direccin. Un indicador de este fortalecimiento es el personal, que en 2008, alcanza a
conformarse con 27 consultores en lnea para las reas de minera, hidrocarburos,
multisector, para el equipo de inspectores ambientales, asesores legales, tcnicos para el
RENCA, y un consultor contraparte para la Auditora Ambiental de Kori Kollo. Asimismo
se articul la conformacin del equipo tcnico de inspectores ambientales y ampli el
equipo para educacin y para la sistematizacin de documentos del CEDOCA29 .

29
Informe de Gestin 2008, DGMA, VBRFMA, MDRAyMA

42

La gestin ambiental ha mejorado a partir del PAP con la dotacin de los instrumentos para
la recepcin y revisin de documentos en el tiempo oportuno (30 das para manifiestos
ambientales, 10 das para fichas ambientales y 5 das para hidrocarburos). Por otra parte,
esta mejora repercuti en las empresas, ya que paulatinamente han ido incorporado en sus
propios equipos a personal tcnico de medio ambiente para mejorar la gestin ambiental en
coordinacin a la DGMACC.
En el mbito de la fiscalizacin, el PAP permiti mejorar notoriamente el control a las
empresas en varios sectores. Entre 2007 y 2009 el incumplimiento de la gestin ambiental
de las empresas era considerable, a travs del PAP se conform y fortaleci el equipo de
inspectores ambientales. Este equipo realiza inspecciones ambientales directamente en
campo donde operan las empresas, agilizando la fiscalizacin y las inspecciones en caso de
contingencias. Para esto, el equipo ha sido dotado del equipamiento necesario como por
ejemplo, equipo para realizar anlisis de laboratorio en campo, GPS, filmadoras y cmaras
fotogrficas. En 2007 los inspectores eran 6, actualmente el equipo cuenta con 11
funcionarios.La realizacin de las inspecciones tiene un impacto fundamental, en la
regulacin o adecuacin ambiental de las AOPs a la Normativa Ambiental vigente, y por
ende, un considerable efecto positivo sobre el medio ambiente, al existir un mayor
seguimiento y control30.
Este equipo adems de operativizar la fiscalizacin, logr la generacin de ingresos para la
DGMA a partir de las multas aplicadas a las empresas, lo que es una oportunidad para
mejorar la autosostenibilidad de la Direccin. Los recursos por multas ingresan
directamente al Ministerio de Medio Ambiente y Agua y van al TGN. Estos fondos han
sido importantes especialmente para la contratacin de personal y la adquisicin de un
vehculo.
Sin embargo, la DGMACC es consciente de que, no se debe pretender incrementar las
multas o sanciones a los administrados, bajo una lgica financiera, dado que la sancin es
consecuencia de una infraccin a la norma, que no es otra cosa que una vulneracin a los
preceptos que protegen la calidad ambiental (en el presente caso). Debiendo entenderse
desde otra perspectiva que cada multa es una prueba ms que se est afectando la calidad
ambiental31.
Un indicador del funcionamiento y consolidacin de la fiscalizacin y de los inspectores
ambientales es el aumento del nmero de Monitoreos Ambientales MOAS (actualmente
Informes de Monitoreo Ambiental - IMAS) que ingresan a la DGMACC. Estos provienen
de las inspecciones que realiza la DGMACC y tambin de las propias empresas que
generan sus informes. Antes del PAP ingresaban entre 3-4 MOAS por mes, actualmente
ingresan alrededor de 1000 MOAS por ao a la DGMACC y se realizan entre 400 a 500
inspecciones ambientales por ao contra 10 a 20 inspecciones entre 2004 - 2006.

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Informe de Gestin 2010, DGMACC, VMA, MMAyA
31
Informe de Gestin 2008, DGMA, VBRFMA, MDRAyMA

43

Ms all de las actividades planificadas en el PAP, la DGMACC encara permanentemente


una gran cantidad de demandas externas por denuncias y contingencias que muchas veces
deben ser priorizadas para ser atendidas, esto principalmente por la falta de recursos
humanos, tal como sealan sus informes de gestin del quinquenio. Por ejemplo en 2007 un
30% de las inspecciones ambientales realizadas por el rea de Minera respondan a
denuncias32. A estas denuncias se suman las contingencias ambientales no previstas que
requieren de esfuerzos oportunos lo que implica dejar el trabajo cotidiano para atenderlas.
2.3.b. Incursin en mbitos menos desarrollados

El PAP ha permitido aplicar ms ampliamente los instrumentos de las Evaluaciones


Ambientales Estratgicas a diversas iniciativas de desarrollo econmico en el pas y a nivel
de iniciativas transfronterizas como por ejemplo la EAE del Ro Madera y la de Puerto
Busch. Esto ha significado un avance sustancial para la Autoridad Ambiental Competente,
puesto que se cuenta con un instrumento adoptado por los sectores y que implica la
evaluacin temprana, especialmente en la etapa de planificacin, de los posibles impactos
de polticas, planes y programas (PPP) de desarrollo.
A pesar de esta articulacin conjunta entre la AAC y los sectores, algunos opinan que existe
el riesgo de que las EAE sean utilizadas como mecanismos para validar megaproyectos e
iniciativas que no necesariamente concilian el desarrollo con el medio ambiente. El informe
de la DGMA de 2008 seala que En la gestin 2009, se debiera impulsar la ejecucin de
EAEs para hidrocarburos en el pas, debido a que existen prximas incursiones a reas
Protegidas, como el Parque Nacional y rea Natural de Manejo Integrado Madidi,
Reserva de la Biosfera, Territorio Indgena Piln Lajas y otras.
Por otra parte, durante la implementacin del PAP se ha impulsado el tema de las
Auditoras Ambientales que anteriormente estaba inactivo. La DGMA decidi abordar esta
temtica en determinadas AOPs por los indicios de existir impactos Ambientales
negativos. Un caso emblemtico de esto ha sido la Auditora Ambiental a las operaciones
mineras de Kori Kollo de la Empresa Minera Inti Raymi S.A.33.
Las Auditoras Ambientales an son escasas en el pas, estas son pagadas por las propias
empresas, pero no siempre es posible articularlas cuesta mucho conseguir una empresa
que pague para hacerlo, porque no nos olvidemos que en la temtica ambiental, pese a que
se tiene experiencia de 14 aos es relativamente nueva, entonces no hay profesionales que
encaren este tipo de trabajos. Si bien la auditora es financiada por la empresa para la
contratacin del equipo auditor, la DGMA pudo contratar, a partir del PAP, un consultor
que fuera la contraparte de la Auditora y as se pudo dar seguimiento a este proceso.


32
Informe de Gestin 2007, DGMA, VBRFMA, MDRAyMA
33
Informe de Gestin 2007, DGMA, VBRFMA, MDRAyMA

44

Por otro lado, la ejecucin de las mismas, muchas veces se ha visto obstaculizada por los
retrasos en la transferencia de fondos del MMAyA al VMA para ejecutar los fondos
depositados por las empresas al TGN.34
A travs del PAP tambin se abord el tema de los pasivos ambientales y se logr elaborar
una lista preliminar, sin embargo, este trabajo depende de la informacin voluntaria que
deben proporcionar los sectores lo que no ha permitido tener un panorama completo y
confiable hasta el momento.
Otro de los mbitos de la implementacin del PAP ha sido la educacin. La consolidacin
la DGMACC permiti encarar la capacitacin de recursos humanos, principalmente de las
prefecturas y municipios, pero tambin de los organismos sectoriales que demandan de
apoyo en temas tcnicos y legales. Estas capacitaciones se realizan en la DGMACC, pero
tambin enviando personal tcnico a donde se requiere. La generacin de material impreso
en el contexto del PAP ha apoyado fuertemente esta labor. El mismo est disponible para su
distribucin inmediata a colegios, prefecturas, municipios y diputados que
permanentemente demandan de informacin.
Un avance significativo en el fortalecimiento de la DGMACC ha sido la ampliacin del
Centro de Documentacin De Calidad Ambiental (CEDOCA) que concentra entre 35-40
mil documentos de las Actividades, Obras o Proyectos (AOP) que tramitaron su licencia
ambiental. A travs del PAP se pudo clasificar, codificar y organizar los documentos, lo
que posibilita el acceso oportuno a los mismos. Anteriormente, el proceso de acceso a un
documento poda durar hasta ms de 10 das, mientras que en la actualidad es posible
obtenerlo de inmediato.
Esta sistematizacin fue enviada parcialmente a los distintos departamentos del pas para
descentralizar el CEDOCA de manera que las gobernaciones dispongan de todo el historial
ambiental de su jurisdiccin para dar seguimiento control y fiscalizacin35.
Asimismo se ha logrado la actualizacin y ampliacin del Registro Nacional de Consultores
Ambientales (RENCA), as como su funcionamiento permanente, lo que permite un mejor
control de los consultores, empresas consultoras y unidades ambientales que elaboran los
documentos para la regulacin ambiental. Esta actividad forma parte de aquellas que
generan ingresos para la DGMACC.36
Complementariamente, en 2009 se desarroll e implement el Sistema Nacional de
Informacin Ambiental (SNIA) impulsado con fondos de Dinamarca, este sistema
informtico articula los procedimientos de evaluacin de impacto ambiental y control
ambiental. De manera automatizada se realiza el registro, seguimiento y monitoreo de toda
la documentacin ambiental (DA) que se encuentra, ingresa y egresa de la DGMACC y se
tiene garanta de contar con informacin oportuna para Procesos de Prevencin y Control

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Informe de Gestin 2010, DGMACC, VMA, MMAyA
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Informe de Gestin 2007, DGMA, VBRFMA, MDRAyMA
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Informe de Gestin 2008, DGMA, VBRFMA, MDRAyMA

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Ambiental. Este sistema y base de datos de informacin es complementada a partir de


actividades del PAP como son las propias inspecciones ambientales entre otras. El sistema
actualmente est integrado con otros departamentos del pas y es una instancia importante
para el relacionamiento entre las distintas instancias ambientales del nivel nacional,
departamental, municipal y sectorial tambin. A pesar de que el PAP menciona al SNIA
dentro los objetivos de la DGMA, la implementacin como tal no estaba considerada en
este plan.
En este mbito la DGMA tambin ha generado informacin tcnica relevante para el
desarrollo de polticas y estrategias un ejemplo de esto es el Informe Nacional de la
Calidad del Aire 2008-2009.37
2.3.c. Mecanismos y Momentos de Relacionamiento

La DGMACC coordina sus actividades con el Viceministerio a travs de los POAS que
son consolidados y revisados en funcin al PAP 2007-2011. La toma de decisiones tambin
se basa en lo establecido en los POAS.
A pesar de que la Ley 1333 (promulgada en 1992) establece que a partir de su aprobacin y
en un plazo no mayor a 180 das, tanto los sectores, como los municipios, deben contar con
sus instancias ambientales correspondientes, actualmente persisten las deficiencias en los
niveles de descentralizacin. Esto especialmente porque los municipios no cuentan con
tales instancias ambientales. Por ejemplo, en el Departamento de La Paz existen alrededor
de 72 municipios pero nicamente La Paz, Viacha y Achocalla tienen sus instancias
ambientales.
A nivel departamental la situacin es un poco ms alentadora, ya que las gobernaciones s
cuentan con sus instancias ambientales, aunque algunas, como la de Pando y Oruro an
requieren fortalecerse. Otras, como la de La Paz, ha cambiado su personal en el ltimo
tiempo y la gestin ambiental tiene graves falencias.
Las deficiencias a nivel departamental y municipal constituyen un problema para la gestin
ambiental porque la DGMACC debe atender distintas contingencias a veces en lugares
muy alejados. Para esto, existen importantes limitantes como la falta de presupuesto y
vehculos o la dificultad de acceso a las distintas zonas.
Por otra parte, la DGMACC opina que si bien a nivel departamental existen las instancias
ambientales correspondientes con sus distintas fortalezas y debilidades, muchas de las
actividades tienen un mbito nacional como hidrocarburos y carreteras, lo que implica de
todas maneras un gran esfuerzo para abordarlas.
Dentro del mbito sectorial, la DGMACC se relaciona ms claramente con organismos
sectoriales competentes (OSC) que las otras direcciones, especialmente con minera e

37
Informe de Gestin 2010, DGMACC, VMA, MMAyA

46

hidrocarburos. Esto se debe a que dentro de la Unidad de Gestin Ambiental se tienen reas
especficas para los sectores.
Asimismo los sectores cuentan con sus instancias ambientales correspondientes, con las que
se coordina el trabajo permanentemente. En el rea multisectorial an existen deficiencias
puesto que las nicas instancias ambientales son la de Electricidad y Energas Alternativas
y la de Transporte. Tambin se ha avanzado ltimamente el sector Energa y Recursos
Hdricos (Sistemas de Riego). Muchos otros sectores an no cuentan con dichas instancias
como Sectores Agropecuario, Salud Pblica y Servicios, entre otras, lo que debilita la
interaccin tal como lo destacan los informes de gestin 2007 y 2008 de la DGMA.
En este sentido, ciertas competencias relacionadas a la temtica ambiental han sido
transferidas mediante normas al nivel sectorial. Por ejemplo, en febrero de 2007, mediante
D.S. 29033 se designa al Ministerio de Hidrocarburos y Energa como la autoridad
competente para el proceso de consulta y Participacin a los Pueblos Indgenas, Originarios
y Comunidades Campesinas, para las actividades hidrocarburferas. Por su parte, el
Viceministerio sigue siendo la Autoridad Ambiental Competente a efecto de la aplicacin
de las normas ambientales.
Si bien existe un mayor grado de coordinacin entre la DGMA y los organismos
sectoriales, an existen acciones discordantes o contradictorias dentro del mismo Estado.
Tal es el caso de por ejemplo del inicio de la construccin del Puente Pailas por parte de la
ABC (Autoridad Boliviana de Carreteras), sin la Licencia Ambiental. Para el caso del Ro
Madera por ejemplo, las perspectivas entre el sector energa y el de medio ambiente junto a
instancias sociales han sido marcadamente discordantes crendose incluso divergencias
insalvables 38. Esto genera tensiones entre el sector medio ambiental y sectores ms
fuertes.
Los casos ms evidentes son hidrocarburos y minera. Ms all de la elaboracin y
aprobacin de documentos de gestin, as como la atencin a contingencias, la
coordinacin con el sector de hidrocarburos es muy difcil en sentido que es un sector muy
fuerte en el pas que no permite la intervencin de otros. Con el sector de minera se
puede decir que existe una mayor articulacin, especialmente porque se atendieron
demandas sociales coordinadamente, especialmente en Oruro, hasta se elabor la normativa
para la recuperacin de la cuenca del Poop y adems se atendieron emergencias.
Los talleres han sido identificados como los mecanismos de coordinacin y participacin
con las OSC ms reales, para por ejemplo, coordinar las tareas de revisin de los
instrumentos de regulacin ambiental y establecer lineamientos tcnicos para que los
documentos elaborados por los OSC alcancen un adecuado nivel que permita reducir el
nmero de observaciones por parte de la DGMA.
Otro instrumento que ha servido para interactuar concretamente con los sectores de minera
e hidrocarburos y reas Protegidas con el SERNAP han sido las Evaluaciones Ambientales
Estratgicas (EAE). Por una parte, estos sectores estn encargados de la elaboracin de los

38
Informe de Gestin 2007, DGMA, VBRFMA, MDRAyMA

47

trminos de referencia de determinadas EAE como Madidi y el TIPNIS para hidrocarburos


y reas Protegidas respectivamente. La DGMA por su parte, elabora los trminos de
referencia de otras iniciativas como la del Ro Madera, Norte de Potos, San Buenaventura
y el Pantanal y tambin ha hecho esfuerzos para articular espacios de discusin para su
revisin y para homologar las metodologas de EAE que provienen de los Pases Bajos,
Dinamarca y la CAF.
Para el caso de las EAE tambin se han desarrollado espacios de discusin a travs de
talleres y reuniones con los organismos sectoriales. Tanto para realizar capacitaciones en la
temtica, como para consolidar y ejecutar Evaluaciones Ambientales Estratgicas (EAE)39.
Finalmente, el Sistema Nacional de Informacin Ambiental (SNIA) ha articulado y
potenciado las relaciones de trabajo con los sectores y con los niveles departamentales y
municipales. Principalmente porque el sistema puede ser alimentado con informacin de
dichos niveles y a su vez estos son usuarios de toda la informacin del sistema.
Los conflictos ambientales
En general, las contingencias ambientales y los conflictos ambientales han sido los
momentos ms evidentes en que se ha articulado un trabajo ms coordinado a nivel intra e
interinstitucional. Un ejemplo de ello es el caso Huanuni en que se realiz un esfuerzo de
trabajo interinstitucional importante para llevar adelante la Estrategia para la Recuperacin
Integral de la Sub-cuenca Huanuni. En este sentido el VMA dio una respuesta ms integral
al conflicto coordinando el trabajo entre sus unidades y en coordinacin con los organismos
sectoriales. Este tipo de contingencias para el caso de minera, demandaron de la
instauracin de mesas de dilogo y trabajo conformadas entre la AAC, las empresas
involucradas y las comunidades afectadas para abordar la problemtica identificando
conclusiones y estrategias de ejecucin, as mismo se dio la instauracin de un Comit de
Seguimiento.
Otro tema de conflicto, ha sido la toma recurrente de minas en sectores mineros
tradicionales debido al alza del precio de los minerales en los mercados mundiales. La
DGMA seala que por medio de este conflicto, se originan la emisin de contaminantes
que es difcil de controlar. Por tanto, la DGMA participa activamente en la toma de
decisiones convocadas por la Gobernacin de La Paz y el Ministerio de Minera y
Metalurgia de manera establecer alguna estrategia de solucin y coordinar acciones
conjuntas40.
Coordinacin con el MMAyA
De acuerdo a los informes de la DGMA 2009 y 2010, esta direccin se relaciona
directamente con el Ministerio de Medio Ambiente y Agua (MMAyA) desde 2009 a travs
de los proyectos en materia de riego, saneamiento bsico, manejo integral de cuencas que

39
Informe de Gestin 2008, DGMA, VBRFMA, MDRAyMA
40
Informe de Gestin 2010, DGMACC, VMA, MMAyA

48

son canalizados por los Viceministerios del mbito ambiental. La DGMACC ha asumido
el desafo de establecer mecanismos de coordinacin interviceministerial para la
aplicacin efectiva de la normativa ambiental vigente. De ah que en el segundo semestre
de 2009 se iniciaron las actividades del denominado enlace MMAyA que tiene el
propsito de coadyuvar a la gestin ambiental dentro del Ministerio.
2.3.d. Marco Legal

Desde la perspectiva de la DGMACC, actualmente en Bolivia no existe una poltica


ambiental como tal y los esfuerzos estn orientados por el Plan de Desarrollo Nacional
(PDN), que menciona el tema ambiental, pero de manera casi imperceptible. Se sabe que un
nuevo PDN est siendo elaborado, el mismo que se espera sea ms completo respecto a la
temtica del medio ambiente y acorde con la declaratoria de los Derechos de la Madre
Tierra.
La Ley 1333 y sus reglamentos no son malos pero tienen muchos vacos que deben ser
complementados con reglamentos. En este sentido la Autoridad Ambiental Competente
debe tomar un rol protagnico y se reconoce que esta instancia hasta ahora ha concentrado
importantes esfuerzos en la gestin corriente y se ha abandonado parcialmente la
generacin de polticas y normas, ms an en el nuevo contexto legal del pas.41
Por ejemplo, el sector industrial es el nico que tiene una reglamentacin ambiental
especfica (Reglamento Ambiental para el Sector Industrial Manufacturero - RASIM). Esta
reglamentacin reconoce el papel netamente orientador y normador de la Autoridad
Ambiental Nacional y se delega la responsabilidad de la aprobacin de los instrumentos de
gestin a los gobiernos municipales. En el actual esquema debilitado de los municipios,
este reglamento no funciona, y para este caso sera ms eficiente la delegacin de
responsabilidades a los niveles departamentales que estn ms fortalecidos.
En los cinco aos de implementacin del PAP la DGMACC ha elaborado una importante
cantidad de Resoluciones Administrativas Resoluciones que funcionan como mecanismos
ms rpidos que los Decretos Supremos para complementar o modificar la normativa
ambiental vigente.
A partir de la promulgacin de la Constitucin Poltica del Estado Plurinacional en 2009, la
DGMACC ha hecho algunos esfuerzos para aportar con insumos para la nueva Ley de
Medio Ambiente, sin embargo, estos an son insuficientes. Asimismo, an queda pendiente
la elaboracin del Plan Ambiental Nacional, y los Planes de Accin Ambiental a nivel
departamental.
2.3.e. Principales logros

En el marco de la implementacin del PAP se identificaron los siguientes logros:



41
Informe de Gestin 2008, DGMA, VBRFMA, MDRAyMA

49

La consolidacin del equipo tcnico de la DGMACC que puede dar respuesta a las
atribuciones y competencias y por tanto, la consolidacin de la gestin de la calidad
ambiental y mayor definicin y visibilidad de la Autoridad Ambiental Competente.
La consolidacin y equipamiento del equipo de inspectores ambientales facilit el
fortalecimiento de la fiscalizacin y control ambiental de las empresas, mineras,
hidrocarburferas y multisector.
Se cuenta con informacin oportuna para Procesos de Prevencin y Control
Ambiental a partir de la implementacin de Sistema Nacional de Informacin
Ambiental (SNIA) impulsado con fondos de Dinamarca.
La disponibilidad de informacin oportuna y transparente a partir de la organizacin
y fortalecimiento del CEDOCA.
El fortalecimiento de la difusin y educacin ambiental de la sociedad a partir de la
elaboracin y distribucin de material impreso.
El propio funcionamiento y avance de las actividades de la DGMACC ha permitido
la expansin de sus acciones y la bsqueda y complementacin de financiamiento
para continuar avanzando.
Fortalecimiento de la autosostenibilidad a partir de la operativizacin de la
fiscalizacin y control. El ingreso de fondos a la DGMACC permite contratar
personal y fortalecer su equipamiento.
Se logr agilizar la gestin en distintos mbitos a travs de Resoluciones
Administrativas y Decretos Supremos, para superar los vacos legales.

2.3.f. Desafos

Los desafos ms importantes se citan a continuacin:

Mejorar la infraestructura de manera que se pueda organizar la documentacin que


se produce, instalar un laboratorio de calidad ambiental e implementar dos unidades
nuevas ya asignadas, una de fiscalizacin y la otra de proyectos y capacitacin.
Adecuar el marco legal y normativo a la nueva CPE.
Est pendiente desde el inicio del PAP la elaboracin del Plan de Accin Ambiental
Nacional con involucramiento Departamental y Municipal.
Incorporar el tema urbano a las acciones de la DGMA.
Completar y ampliar el SNIA con aplicaciones de Sistema Informacin Geogrfica
(SIG).
Concentrar ms esfuerzos para trabajar sobre el tema de Pasivos Ambientales y
Remediaciones.
Encarar proyectos ambientales integrados a proyectos sectoriales como riego y
saneamiento bsico.
Transversalizar la temtica ambiental desde la concepcin de los proyectos.
Incidir en la sociedad a travs de acciones de educacin ambiental.
Consolidar la estructura del PRONACOP (Programa Nacional de Compuestos
Orgnicos Persistentes).
Impulsar a los sectores y municipios para que instituyan sus instancias ambientales
para facilitar la descentralizacin de las actividades de DGMACC.
50

Avanzar con las EAE como instrumento de planificacin estratgica ambiental a


nivel de polticas, planes y programas.
Asegurar que la implementacin de las EAE concilien verdaderamente la visin
econmica con la ambiental y social.
Impulsar las Auditoras Ambientales.
Ampliar el control y adecuacin ambiental a los sectores ms informales.
Promover un abandono progresivo del papel de instancia revisora y fiscalizadora
para la Autoridad Ambiental Nacional y asumir un rol de instancia rectora y
reguladora.
Asegurar el cumplimiento de la normativa ambiental y la independencia de las
inspecciones ambientales en las empresas pblicas.

2.3.g. Conclusiones

Posiblemente la DGMACC ha sido ms resiliente a los cambios de contexto, porque


mantiene en su documentacin y en su personal, parte de la memoria institucional ms all
de los ltimos cinco aos. Asimismo, tiene una agenda ambiental ms estructurada y
consolidada.
La DGMACC tiene una base de informacin tcnica y experiencia suficiente como para
sustentar la formulacin de polticas, estrategias y generar normas. Sin embargo, el carcter
estructurado de sus procedimientos ha limitado la proactividad en este sentido.
A partir del PAP la DGMACC ha fortalecido sus capacidades de autosostenibilidad y
gestin de fondos.
Si bien la DGMACC se ha consolidado fuertemente como la AACN en el mbito de la
gestin ambiental, parte importante de la gestin ambiental an depende de la voluntad y
compromiso de las empresas y de las instancias sectoriales de gobierno.
Las EAE han permitido a la AACN y a los sectores involucrados discutir estratgicamente
sobre los impactos ambientales de las polticas, planes y programas de manera transversal y
a partir de un enfoque metodolgico similar.

2.4. Desarrollo Institucional


El componente de Desarrollo Institucional42, toma la forma de un componente como tal a
partir de la reformulacin que se efecta al Plan de Accin Quinquenal en el ao 2009
cuando con el D.S. 29894 se crea el MMAyA y el VMABCC (ex VBRFMA) pasa a su
dependencia con la tuicin incorporada sobre Cambios Climticos.

42

Los logros identificados en este acpite forman parte de un consolidado de la informacin existente en los
Informes de gestin 2007, 2008, 2009 y 2010 del Viceministerio y percepciones recogidas en las entrevistas
con actores claves.

51

Las acciones planificadas en el PAP para el rea de desarrollo institucional estaban


inmersas dentro de los diferentes componentes del programa CONSERVAR pero bajo
monitoreo y responsabilidad de ejecucin del rea Funcional de Despacho (AFD).
El AFD43 tena por objetivo Generar el desarrollo de las capacidades institucionales de
gestin pblica, tcnica y administrativa de la Autoridad Ambiental Nacional Competente
para el eficiente cumplimiento de sus funciones, competencias y atribuciones de acuerdo a
lo establecido por Ley, mejorando las respuestas a las demandas sociales de manera
coordinada de acuerdo con las polticas nacionales. Para ello, se plantearon como
objetivos especficos:

Planificacin, monitoreo y evaluacin de las acciones institucionales


Implementar mecanismos e instrumentos de coordinacin tcnica entre los
diferentes niveles organizacionales de la entidad
Generar escenarios de participacin efectiva de los pueblos indgenas originarios y
las comunidades campesinas en la toma de decisin de la gestin institucional
Establecer nexos concretos de convergencia, complementariedad y compatibilidad
de las intervenciones en un amplio marco de coordinacin interinstitucional en los
niveles nacional, departamental y municipal

En los inicios de la implementacin del PAP, el rea Funcional de Despacho se incluye en


la estructura del VBRFMA con la finalidad de coadyuvar y apoyar la ejecucin de las
actividades programadas en las Direcciones Generales del Viceministerio con la
responsabilidad de la coordinacin general, la planificacin, el monitoreo y la
administracin de los recursos del VBRFMA. Sin embargo, en la gestin 2009 ste rea
Funcional de Despacho es observada pues se puso de manifiesto una duplicidad de
funciones, aunque el trasfondo de la conformacin de la AFD era mucho ms tcnica y de
coordinacin especfica para el PAP; por lo que a partir de esa gestin, muchos de los
cargos que hacan a esta rea quedan acfalos y las funciones que sta deba desempear
deben ser nuevamente reabsorbidas por el equipo de despacho.
Adicionalmente, el AFD deba coadyuvar en temas de comunicacin y difusin de
actividades desarrolladas, en la generacin de espacios de participacin activa de los
pueblos originarios en la toma de decisiones de la gestin institucional y la coordinacin
interinstitucional con los niveles nacional, departamental y municipal a travs de la
incorporacin del grupo de los Ecorregionales44. As mismo, bajo la supervisin de la AFD
se incorporan las Brigadas Ambientales45 como apoyo a las actividades que el VBRFMA y
sus direcciones desarrollan.

43

Extrado del Plan de Accin Plurianual 2007-2011 del Viceministerio de Medio Ambiente, Biodiversidad,
Cambios Climticos y Gestin y Desarrollo Forestal. (Reajustado 2010)
44
Los eco regionales son representantes de cinco organizaciones de base, elegidos y nombrados por cada una
de las organizaciones: CONAMAQ, CSUTCB, CIDOB, CNMCIOB-BS, CSCIB
45
Las brigadas ambientales son equipos de consultores de lnea conformados por profesionales jvenes con
formacin multidisciplinaria para que al margen de apoyar al VBRFMA, ganen experiencia en la temtica
medio ambiental y pueda ir siendo asumidos con recursos del TGN como parte del equipo del Viceministerio

52

2.4.a Principales logros

Los ecorregionales jugaron un rol importante para la complementacin del marco


normativo y a travs de ellos se generaron los espacios necesarios de participacin y la
inclusin de los grupos indgenas, campesinos, originarios e interculturales; al margen de
actuar como fiscalizadores de la gestin ambiental pblica, Tambin conseguimos que
gente de nuestro Viceministerio, baje a los diferentes sectores donde se formaron Unidades
Ecorregionales que tenan la funcin de fiscalizacin de la Gestin ambiental pblica.
Estos eran representantes pagados por el Viceministerio pero elegidos por cada sector
social.
Principalmente apoyaron a los sectores en la construccin del Anteproyecto de Ley de
Proteccin y Promocin de los Conocimientos Tradicionales Colectivos y Expresiones
Culturales de las Naciones y Pueblos Indgena-Originario-Campesinos, Comunidades
Interculturales y Afrobolivianos y el Anteproyecto de Ley de Biodiversidad. As mismo,
con la participacin activa de este grupo logr la participacin efectiva en la elaboracin de
leyes, polticas, estrategias, programas y proyectos del Viceministerio.
Algunos coordinadores tuvieron ms impacto en sus sectores que otros, principalmente por
el enfoque que cada uno le dio al tema. Por esto, ms adelante, estos Ecorregionales
contaban con el apoyo de un tcnico con conocimientos en gestin ambiental para que les
prestara ayuda en toda temtica. Pero tambin influy la personalidad de cada uno de ellos
para incidir en sus organizaciones, puesto que algunas de ellas no priorizaban el tema
ambiental o los responsables de la temtica ambiental en las propias organizaciones
sociales, no atendieron apropiadamente el tema. Consecuentemente, el trabajo con la
CIDOB, la Federacin de Mujeres Campesinas, Indgenas Bartolina Sisa y el CONAMAQ
fue muy fructfero, no as con la CSUTCB.
Para apoyar el trabajo de estas Unidades Ecorregionales, se contrataron a la vez tcnicos
con conocimientos en gestin ambiental para que pudiera orientarlos en la temtica, pero en
ltima instancia esta iniciativa no tuvo un buen desarrollo. Sin embargo, con stos tcnicos
de apoyo y los ecorregionales se conform la Unidad Coordinadora Interinstitucional
Social para la implementacin de la poltica ambiental y que fue la que organiz la preconferencia de Cochabamba.
Los resultados generados a partir de la incorporacin de los eco regionales ha promovido en
el VMA la incorporacin de un grupo de 5 personas denominados Consultores Enlaces para
la Construccin de la Poltica Ambiental que se encuentran ampliando los esfuerzos y las
actividades de los eco regionales.
Esta figura fue positiva, tanto as que en un momento se pens y trat de que el Ministerio
de Desarrollo Rural contara con sus Ecorregionales. El trabajo inicial de estos
Ecorregionales fue intenso y servan de fuerte nexo con las comunidades. Pero a medida
que pas el tiempo fueron perdiendo impulso y se podra decir que se convirtieron en
funcionarios del propio VMA y perdieron el nexo con sus organizaciones.

53

El equipo de los Ecorregionales est actualmente desarticulado y ya no funcionan en el


VMA. Las causas no son del todo claras pero posiblemente se deba a una discrepancia
dentro del Viceministerio sobre la utilidad de estos coordinadores.
As mismo, la Brigada Ambiental cumpli funciones en actividades tcnicas,
socioambientales, administrativas, trabajo de campo, apoyo logstico, organizacin de
eventos, talleres, encuentros, capacitacin a grupos sociales, entre otros. Actualmente esta
figura no existe en el esquema operativo del VMA.
Por otro lado, resulta importante destacar la gestin que se efecta ante la Cooperacin de
los Pases Bajos, para que con parte de los recursos del PAP, se pueda fortalecer al
Ministerio de Medio Ambiente y Agua (MMAyA) del cual depende el VMA, en sus
Direcciones de Planificacin y de Asuntos Administrativos. Esto le permite al MMAyA
alivianar sus procesos internos y generar un puente de coordinacin a ese nivel con el
VMA.
Al inicio de la implementacin del PAP se tena una articulacin bastante fluida entre
direcciones y el Viceministro. Se instauraron reuniones llamadas minigabinetes, que eran
reuniones semanales, al final o al comienzo de la semana entre el Viceministro y las tres
Direcciones, las unidades de planificacin y administracin. De esa manera las Direcciones
se iban enterando del trabajo del resto, de los problemas existentes, se planificaban
actividades y de esa manera se complementaba el trabajo entre los mbitos de medio
ambiente, biodiversidad y forestal.
El PAP a travs de su estructura organizativa logra dar continuidad a la agenda ambiental
nacional anterior al plan y a su vez abordar temas nuevos que han permitido construir
experiencia y conocimientos que pueden potenciar el accionar a futuro.
Por ltimo, sin bien el PAP permiti generar un fortalecimiento institucional hacia adentro,
es decir, dentro del mismo VMA (ex VBMACC y ex VBRFMA) no ha logrado
institucionalizar mecanismos de coordinacin interna que permitan encarar la
implementacin del PAP de una manera ms eficaz. Se ha podido constatar que los canales
de comunicacin y los espacios de coordinacin no son los adecuados como para poder
encarar con mucha mayor efectividad los desafos que puedan plasmarse en un nuevo Plan
de Accin Plurianual. Los momentos de coordinacin y relacionamiento entre las
direcciones y el AFD, mayoritariamente, se han generado ante eventuales conflictos, lo que
no permite contar con una estrategia de manejo de conflictos entre direcciones y programas
del Viceministerio.
2.4.b Desafos

Generar mecanismos que permitan la sostenibilidad de la gestin ambiental que el VMA ha


logrado posicionar a nivel de pas, en la conciencia social; pero que an a nivel de la
Estructura del rgano Ejecutivo no ha sido suficientemente generada y que puede
visualizarse claramente en la asignacin presupuestaria que el TGN le confiere al VMA.
54

Definir con claridad las competencias de los diferentes niveles de gobierno en la parte
ambiental en el marco de la Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin Andrs
Ibez.
Articular la temtica ambiental en forma sectorial, de manera tal que ste se transversalice
y forme parte de la gestin de los diferentes sectores desde la concepcin de iniciativas.
Apoyar la generacin de plataformas sectoriales y territoriales para poder tener un manejo
de la gestin ambiental coordinada entre el Estado, Gobernaciones y Gobiernos
Municipales.
Concluir con los ajustes a la normativa vigente: Ley Forestal N 1700, Ley del Medio
Ambiente N 1333, Ley de la Biodiversidad, entre otras, impulsando la aprobacin de las
leyes modificatorias y/o complementarias.

2.5 Cambio Climtico


A diferencia de otros temas ambientales, Cambio Climtico est claramente definido en el
Plan Nacional de Desarrollo de 2006. La Constitucin Poltica del Estado Plurinacional
asigna al MMAyA el rol protagnico de implementar polticas relativas al tema e impulsar
el Mecanismo Nacional de Adaptacin del Cambio Climtico (MNACC)46.
La temtica de Cambio Climtico est tcnicamente a cargo del Programa Nacional de
Cambio Climtico (PNCC) que fue creado en 1995 bajo el Ministerio de Planificacin.
Posteriormente, en 2008, pas al Ministerio de Medio Ambiente y Agua (MMAyA). Sin
embargo, en el mbito internacional la temtica ha estado liderada por la Cancillera.
En el ao 2009 Bolivia present en la Conferencia de las Partes 15 (COP 15) la Segunda
Comunicacin Nacional, Inventarios de Gases de Efecto Invernadero 2002 y 2004 y La
Estrategia Nacional de Educacin y Comunicacin frente el Cambio Climtico.
En 2010 Bolivia marca un hito nacional y sobre todo internacional importante con
realizacin de la Conferencia Mundial de los Pueblos sobre Cambio Climtico y Derechos
de la Madre Tierra en Tiquipaya-Bolivia y el planteamiento a la Convencin Marco de Las
Naciones Unidas sobre el Cambio Climtico (CMNUCC), exigiendo el pago de la deuda
histrica climtica, el cambio del Modelo de Desarrollo capitalista y consumista, la
reduccin drstica de las emisiones de los Gases de Efecto Invernadero (GEI), el
cumplimiento de los compromisos de los pases industrializados en la transferencia de
recursos econmicos, tecnologa y fortalecimiento de capacidades en los Pases menos
desarrollados. As tambin, la Conferencia estableci un mandato vinculante para el
desarrollo de polticas, estrategias y acciones nacionales de resiliencia climtica.

46
Ministerio de Medio Ambiente y Agua. Viceministerio de Medio Ambiente, Biodiversidad y Cambios
Climticos. Plan de Accin Plurianual 2007-2011 (Reformulado 2009).

55

Esta fue una oportunidad importante para que los actores hagan escuchar su voz, dado que
las Conferencias de las Partes (COP), mayormente se desarrollan en el marco de la
burocracia internacional y las decisiones siguen siendo influenciadas por los pases ms
poderosos.
Algunos opinan que en ese momento Bolivia mostr una posicin contundente y
consistente ante el mundo y ha sido el pas con ms influencia social en el posicionamiento
del tema de cambio climtico hasta la actualidad.
Por otra parte, el impacto de la posicin boliviana pudo haber sido ms relevante ya que
pases como Venezuela, Ecuador y Cuba tuvieron intervenciones importantes en la reunin
de Tiquipaya, sin embargo, dejaron a Bolivia sola en la negociacin con la burocracia
internacional en la COP 15. Por tanto, finalmente Bolivia qued fuera y el resto de los
pases se alinearon a una misma negociacin.
Sobre REDD (Reduccin de Emisiones de Deforestacin y Degradacin), Bolivia no se
cerr al tema, sino que no estuvo de acuerdo con el tema REDD va mercados, sino va
mecanismos de compensacin, esto porque la comercializacin significa un gran negocio
para ciertos grupos que operan en un marco mundial de inestabilidad del mercado y crisis
permanentes del sistema, poniendo en riesgo toda la responsabilidad del tema de Cambio
Climtico. Entonces, Bolivia opt por ejemplo por la estrategia financiada por Naciones
Unidas bajo la denominacin de Bosque y Cambio Climtico como un componente del
manejo integral del bosque, poniendo el tema REDD como un medio complementario y no
como un fin.
2.5.a. Cambio climtico en el contexto del PAP

Inicialmente el PAP no inclua el tema de Cambio Climtico dado que este tema era
desarrollado por el Programa Nacional de Cambio Climtico (PNCC) desde el Ministerio
de Planificacin del Desarrollo. En 2009, con la re-estructuracin de la organizacin del
estado, la temtica de cambio climtico pasa al Ministerio de Medio Ambiente y Agua, a
travs del Viceministerio de Medio Ambiente, Biodiversidad, Cambios Climticos. Por
tanto, de acuerdo al Decreto Supremo N 29894, el VMA entre otras atribuciones pasa a
desarrollar y ejecutar el PNCC con sus diferentes componentes tcnicos estratgicos y
operativos.
Esto posiblemente ha sido un retroceso para la temtica de Cambio Climtico puesto que ha
sido removida de un mbito estratgico dentro del Estado como es el Ministerio de
Planificacin del Desarrollo, por tanto, se le ha restado la posibilidad de transversalizarse
en otros sectores y se ha convertido en un sector ms.
El PNCC dise su propio Plan Quinquenal para el perodo 2006-201047. Este considera
bsicamente tres ejes principales, la elaboracin de un Plan Nacional de Adaptacin al

47
Plan de Accin Quinquenal del Programa Nacional de Cambios Climticos 2004, PNCC, VPTMA, MPD

56

Cambio Climtico, la generacin de proyectos de mitigacin y adaptacin, y la gestin de


riesgos. Los Pases Bajos apoy el componente de proyectos que inclua la investigacin y
el fortalecimiento institucional.
Con el financiamiento de los Pases Bajos se pudo contratar a todos los tcnicos del PNCC
y los directores y administrativos eran pagados por el TGN. Esto es considerado por
algunos un logro importante en el sentido que implica la apropiacin del gobierno de esta
temtica.
El PAP que fue reformulado en 2009 incorpora una unidad de Coordinacin de Programas
dependiente del rea Funcional de Despacho (AFD) con el objetivo de coordinar
continuamente con los programas dependientes del VMA, incluyendo al PNCC, gestionar
fondos para proyectos de adaptacin al cambio climtico, participar en los procesos de
negociacin en el marco de la COP, supervisar los procesos de planificacin y articular el
relacionamiento continuo con los sectores para transversalizar el tema.
Entre las acciones ms interesantes que han sido mencionadas dentro del PNCC estn los
llamados proyectos de Adaptacin y Mitigacin del Cambio Climtico en Bolivia. Estos se
orientan a la reduccin de la vulnerabilidad de las regiones con la implementacin de estos
proyectos de adaptacin y mitigacin, investigacin, educacin y sensibilizacin.
Mediante convocatorias pblicas los gobiernos municipales, universidades, organizaciones
no gubernamentales podan presentar sus propuestas para recibir, en caso de cumplir los
criterios establecidos, fondos semilla para la implementacin de proyectos en los mbitos
arriba sealados. Para esto, un porcentaje de contraparte fue siempre solicitado, sea esta en
recursos financieros o mano de obra que era monetizada. La ejecucin de los proyectos se
realizaba mayormente a travs de las universidades y las ONG.
Hasta ahora se han realizado tres convocatorias. Las dos primeras fueron a nivel de pas.
Inicialmente se gestaron alrededor de 15 proyectos en los que los actores locales tenan
vinculacin directa. Para la tercera convocatoria se opt por priorizar reas geogrficas de
mayor vulnerabilidad para aumentar el impacto de la iniciativa. En trminos generales la
experiencia fue positiva.
En la tercera convocatoria se cambi la modalidad de transferencia de fondos en sentido
que no se permiti trabajar con ONG y se ejecutaron los fondos a partir de los gobiernos
municipales. Estas instancias debieron asimismo proporcionar los recursos de contraparte.
La ejecucin va municipios gener una gran demora en la ejecucin misma de los
proyectos, dado que en muchos casos no existan las capacidades tcnicas y operativas
necesarias.
2.5.b. Relacionamiento

Algunos opinan que, a pesar del contexto favorable para un posicionamiento ms slido del
VMA, este no logr asumir un liderazgo ms contundente y fue la Cancillera la que lider
ms fuertemente el tema, desde una perspectiva ms poltica. Para algunos el PNCC se
57

convirti en un programa ms, una entidad que provea de informacin exclusivamente


tcnica a la Cancillera, pero el VMA no lideraba el proceso ms all de eso.
Hasta 2005 exista un Comit Interinstitucional como mecanismo de coordinacin del
PNCC con la Cancillera y otras instancias. A partir de 2006 la Cancillera comenz a jugar
un rol ms protagnico en el escenario internacional. Ms adelante, se pens en establecer
el Consejo Plurinacional de Cambio Climtico, pero hasta la fecha no se lo ha puesto en
funcionamiento. A partir del 2009, se tiene la percepcin de que el PNCC ha perdido el
reconocimiento que se haba ganado como instancia tcnica al perder gran parte de sus
tcnicos.
Sin embargo, existe la percepcin generalizada de que el trabajo coordinado entre PNCC y
Cancillera es primordial. La Cancillera juega un papel preponderante en el
posicionamiento del pas a nivel internacional y debe nutrirse de toda la informacin
tcnica y cientfica proporcionada por el PNCC. Asimismo la Cancillera a travs de
negociaciones internacionales debe conseguir recursos para el pas y canalizarlos hacia los
otros sectores. Por su parte, el PNCC debe catalizar la informacin que recibe de los actores
locales y proporcionarla a los niveles de toma de decisiones y viceversa.
Este modelo ha sido muy difcil de implementar dado que existe una gran dependencia de
los financiadores, quienes deciden a dnde destinar los fondos y de qu manera se aprueban
los proyectos, dando prioridad a las reas de influencia que les interesa, lo que es una
limitante para armar una estructura desde el Estado.
Una figura de relacionamiento e integracin del componente de Cambio Climtico fue la
contratacin de ocho tcnicos sectorialistas para agua y saneamiento bsico, seguridad
alimentaria, biodiversidad, recursos hdricos, salud, ciencia y tecnologa, educacin y
legislacin para trabajar en cada Ministerio con la finalidad de introducir el tema a todos
los sectores del pas. Estos tcnicos fueron financiados por un proyecto del Banco Mundial.
Los Ecorregionales tambin fueron figuras importantes para este mbito. Con ellos se
conform la Unidad Coordinadora Institucional Social para implementar la poltica
ambiental de pas. Esta entidad fue la organizadora de la pre-conferencia de Cochabamba.
Tambin se desarrollaron espacios de fortalecimiento de capacidades institucionales con la
participacin de las organizaciones sociales CSUTCB, CONAMAQ y CIDOB,
Universidades, instituciones de gobierno y la sociedad civil.
Asimismo, en el marco de la Segunda Comunicacin Nacional de Bolivia ante la
CMNUCC se ha generado una importante cantidad de informacin como el Inventario de
Gases de Efecto Invernadero 2002-2004, la Estrategia Nacional de Comunicacin del
Cambio Climtico y el informe de la Segunda Comunicacin Nacional de Bolivia ante la
CMNUCC, el Anlisis del estado de los ecosistemas, frente al impacto de los cambios
climticos, el Informe sobre la dinmica de humedales de altura (Altiplano norte), se cuenta
la Estrategia nacional de Educacin y Comunicacin para el Cambio Climtico.

58

2.5.c. Logros

Bolivia ha sido el pas con ms influencia social en el posicionamiento del tema de cambio
climtico hasta la actualidad.
Los Ecorregionales apoyaron una parte importante de la Conferencia Mundial de los
Pueblos sobre Cambio Climtico y Derechos de la Madre Tierra en Tiquipaya, articulando
la conformacin de la Unidad Coordinadora Institucional Social que organiz la preconferencia de Cochabamba.
Se generan espacios de construccin conjunta con las organizaciones sociales para elaborar
la Segunda Comunicacin Nacional de Bolivia.
Los fondos semilla son una iniciativa que ha permitido articular acciones, desde las
necesidades locales, tendientes a reducir la vulnerabilidad al Cambio Climtico de manera
descentralizada y fortaleciendo las capacidades de los municipios ejecutores.
2.5.d. Conclusiones

La inclusin explcita del tema de Cambio Climtico en el Plan de Desarrollo Nacional le


da a la temtica de Cambio Climtico una importancia estratgica.
A pesar del traspaso del PNCC al VMA, se percibe que ambas instancias se interrelacionan
dbilmente.
Cambio Climtico es un tema estratgico que ha sido apropiado por la Cancillera y ha
debilitado el liderazgo del VMA y ha separado de alguna manera la agenda tcnica de la
agenda poltica.
El traspaso del PNCC del Ministerio de Planificacin del Desarrollo al Ministerio de Medio
Ambiente y Agua, le ha restado valor estratgico al tema y lo ha posicionado como un
programa ms.

59

CAPTULO 3. LA SITUACIN MEDIO AMBIENTAL EN BOLIVIA


3.1. Situacin medio ambiental actual
Bolivia es un pas megadiverso, pues se sita entre los once pases del mundo con mayor
variedad de seres vivos, ecosistemas y diferencias genticas dentro de cada especie, que
permiten la combinacin de mltiples formas de vida. Su gradiente altitudinal, que oscila
entre 90 y 6.542 msnm, permite contar con esta amplia diversidad biolgica. Su territorio
comprende 4 tipos de biomas, 32 regiones ecolgicas y 199 ecosistemas que conforman
ocho grandes ecorregiones.
Pese a que el territorio boliviano solo alberga alrededor del 3,5% de los bosques del mundo,
la diversidad biolgica del pas representa entre el 30 y 40% del total mundial. As mismo,
Bolivia tiene las mayores reservas forestales del mundo que han sido certificadas en el
marco del manejo sostenible. En este contexto, el territorio nacional presenta un alto
porcentaje de especies de flora y fauna endmicas. La mayor concentracin de plantas
endmicas se encuentra en los Andes, ms especficamente en los Yungas y en los Valles
Secos Interandinos.
En enero de 1990 se decret la Pausa Ecolgica, referida al uso de recursos naturales
renovables y su conservacin en toda su amplia gama, la misma que fue reglamentada
mediante Decreto Supremo N 22884, encomendndose al entonces Ministerio de Asuntos
Campesinos y Agropecuarios (MACA) y la Secretara Nacional del Medio Ambiente
(SENMA) constituir un Sistema Nacional de reas Protegidas (SNAP), como instrumento
prioritario para la conservacin de la mayor representatividad del patrimonio nacional y
cultural del Pas.
La Pausa Ecolgica fue una medida que, en el contexto internacional, se dio en el momento
apropiado para obtener el apoyo necesario para iniciar acciones, principalmente en lo que
respecta a la conservacin de la biodiversidad y de los bosques.
La institucionalizacin de la temtica ambiental surge a partir de la Conferencia de las
Naciones Unidas sobre Ambiente Humano celebrada en el ao 1972 en Estocolmo, donde
se plantearon temas relativos a los impactos generados por las actividades humanas, a la par
del reconocimiento de una serie de principios enmarcados en el derecho fundamental a la
libertad, igualdad y condiciones de vida adecuadas.
Bajo este concepto marcado desde Estocolmo, la dicotoma giraba en torno a temas ligados
con el desarrollo y medio ambiente, situacin tomada en cuenta para empezar a desarrollar
el Informe encargado por Naciones Unidas a la primera ministra noruega Gro Brundtland
Nuestro Futuro Comn, oficializndose el concepto de Desarrollo Sostenible. Este
concepto expresa claramente el desafo de compatibilizar las actividades humanas con la
productividad y conservacin de los ecosistemas, en el marco de la responsabilidad de las
acciones humanas marcndose la transicin hacia la agenda de la sostenibilidad.

60

Posteriormente la Cumbre de la Tierra realizada en 1992 en Ro de Janeiro, encuentro al


que concurrieron ms de 118 Presidentes quienes firmaron la Agenda 21, marc un hito
histrico en el anlisis, reflexin y concertacin de acuerdos programticos y de
cooperacin internacional acordndose por consenso la restauracin y proteccin del
ambiente, con la finalidad de garantizar la sostenibilidad socioambiental en los procesos de
desarrollo; asimismo se establecieron las Convenciones de Cambio Climtico,
Desertificacin y Biodiversidad.
Todo ello se constituye en el marco de referencia para que en el ao 1992 se promulgara la
Ley de Medio Ambiente N 1333, la cual adopt implcitamente la definicin de desarrollo
sostenible del Informe Brundtland (1987), adoptando como su objetivo la proteccin y
conservacin del medio ambiente y los recursos naturales ... promoviendo el desarrollo
sostenible con la finalidad de mejorar la calidad de vida de la poblacin, establecindose
que en la planificacin del desarrollo nacional y regional del pas se deber incorporar la
dimensin ambiental ... a travs de un proceso dinmico permanente y concertado entre
las diferentes entidades involucradas en la problemtica nacional, por otra parte se
crean procedimientos para incorporar la participacin de las comunidades campesinas y
pueblos indgenas en los procesos de planificacin del desarrollo sostenible.
Posteriormente, con el objetivo de normar la utilizacin sostenible y proteccin de los
bosques y tierras forestales en beneficio de las generaciones actuales y futuras,
armonizando el inters social, econmico y ecolgico del pas, en julio de 1996 se
promulg la Ley Forestal N 1700 y su reglamento aprobado mediante Decreto supremo
N 24453 del 18 de octubre del mismo ao. Un importante resultado de la aplicacin de la
Ley es haber convertido a Bolivia en el lder mundial en superficie con bosques certificados
(2,2 millones de ha).
En cuanto al uso sostenible del recurso tierra con la promulgacin de la Ley INRA N
1715 de octubre de 1996, se establece que las propiedades agrarias deben hacer uso
sostenible de la tierra acorde a la vocacin de esta, prevista en los instrumentos de
ordenamiento territorial como los Planes de Uso de Suelos.
Bolivia fue uno de los primeros pases en adoptar y ratificar los acuerdos alcanzados en la
Conferencia de Ro de Janeiro de 1992, en diciembre de 1996, en mrito a su liderazgo en
el cumplimiento de los compromisos asumidos en la Cumbre de la Tierra de 1992, Bolivia
fue pas sede de la Cumbre Hemisfrica sobre Desarrollo Sostenible.
De esta Cumbre surgi la Declaracin de Santa Cruz de la Sierra y un Plan de Accin, que
incorpora recomendaciones referidas a la accin en las reas de salud y educacin;
agricultura y silvicultura; ciudades y comunidades sostenibles; recursos hdricos y reas
costeras, as como de energa y minerales.
La importancia de la diversidad biolgica ha sido universalmente reconocida, con la
entrada en vigencia del Convenio sobre Diversidad Biolgica (CDB), ratificado a la fecha
por ms de 180 pases, incluyendo Bolivia quien lo ratific mediante la ley N 1580 del 25
de julio de 1994. En este Convenio, los pases Parte se han comprometido a establecer
medidas nacionales e internacionales para el logro de sus tres objetivos:
61

F La conservacin de la diversidad biolgica;


F La utilizacin sostenible de sus componentes; y
F La distribucin justa y equitativa de los beneficios resultantes de la utilizacin de
los recursos genticos.
La biodiversidad con que cuenta el pas se ve amenazada por el uso indiscriminado y la
destruccin de los hbitats naturales de los animales y plantas, lo cual ha determinado que
muchas especies se encuentren en diferentes niveles de amenaza o en peligro de extincin;
razn por la cual el Estado Boliviano con el fin de conservar nuestra riqueza natural,
cultural y al mismo tiempo contribuir al desarrollo sostenible local, regional y nacional,
crea en el ao 1997 el Servicio Nacional de reas Protegidas (SNAP) mediante Ley,
instituida en 1998 con el D.S. 25158.
El SNAP est compuesto por 67 reas Protegidas, 22 de las cuales son de inters Nacional
las cuales abarcan una superficie de 16.959.697 hectreas, equivalente al 18% del territorio
nacional, las cuales se encuentran bajo tuicin, administracin y fiscalizacin del Servicio
Nacional de reas Protegidas.
En cumplimiento a la poltica nacional, los compromisos generados del Convenio sobre
Diversidad Biolgica (CDB), el pas encara un proceso participativo para la elaboracin de
la Estrategia Nacional de Biodiversidad y su Plan de Accin, aprobada mediante Decreto
Supremo N 26556 del 19 de diciembre del 2002, esta estrategia tiene como objetivo
estratgico el de Desarrollar el potencial econmico de la diversidad biolgica del pas,
asegurando la conservacin y uso sostenible de los ecosistemas, especies y recursos
genticos, a travs del potenciamiento de la capacidad productiva de los distintos actores y
de la distribucin equitativa de los beneficios que se generan, a fin de contribuir al
desarrollo nacional mejorando la calidad de vida de la poblacin.
Adems del CDB, existen otros acuerdos internacionales que orientan el diseo de la
estrategia, de manera complementaria: La declaracin de Ro, la agenda 21, la Convencin
Marco sobre Cambios Climticos, el Acuerdo Sobre Bosques, la Convencin sobre
Desertificacin, el Convenio 169 de la OIT, el Convenio CITES, el Convenio de la vicua
y la Decisin 391 de la comisin del Acuerdo de Cartagena.
A pesar del reconocimiento explcito de la conservacin, uso sostenible y distribucin de
beneficios resultantes de la diversidad biolgica, el integrar adecuadamente dichos
conceptos, en la prctica ha sido hasta el momento una de las mayores dificultades en la
implementacin; esta situacin es particularmente delicada en aquellas regiones con altos
ndices de pobreza y elevada diversidad biolgica, en los que la conservacin en s misma
pierde todo sentido si no va acompaada de beneficios tangibles y directos para la
poblacin local; es as que uno de los principales desafos para los pases Parte del
Convenio sobre Diversidad Biolgica es el lograr generar beneficios que puedan reducir la
pobreza por la utilizacin y agregacin de valor a los recursos biolgicos.

62

En este sentido, el Biocomercio Sostenible entendido como la utilizacin de recursos de la


biodiversidad para el desarrollo de productos y servicios con valor agregado bajo criterios
de sostenibilidad social, ambiental y econmica, para mercados nacionales y de
exportacin, es una alternativa fundamental que permite al Pas utilizar su biodiversidad
para satisfacer a mediano y largo plazo las diferentes necesidades de la poblacin rural con
elevados ndices de pobreza.
Si bien en la corta historia de la gestin ambiental en Bolivia, se han obtenido algunos
logros, stos no son suficientes, esto lleva a plantear un cambio en el modelo de manejo y
aprovechamiento de los recursos naturales, considerando que el modelo que plantea el
Desarrollo Sostenible se basa en la explotacin irracional de los recursos naturales en
beneficio de pequeos grupos privilegiados, sin considerar la participacin de las
poblaciones indgenas y comunidades campesinas, llevando a un proceso acelerado de
degradacin ambiental y de los recursos naturales.
El actual modelo plantea la conservacin de la naturaleza y la calidad ambiental, el cual
asume como marco valorativo de la concepcin del vivir bien, propio de las culturas
originarias de Bolivia, incorporando la participacin protagnica de los pueblos indgenas y
comunidades campesinas en la gestin de la biodiversidad, concebido este modelo como un
proceso colectivo de complementariedad de saberes para asegurar el acceso y disfrute de
los bienes materiales, la realizacin efectiva, subjetiva, intelectual y espiritual del
individuo, en la cual la comunidad se encuentra en armona con la naturaleza, basado en los
principios de reciprocidad y complementariedad.
Las identidades culturales comunitarias son sistemas que se organizan como red de
componentes, de tal forma que se regeneran continuamente y al mismo tiempo hacen
efectiva la red que los produce, constituyendo as al sistema como una unidad distinguible.
El vivir bien de los miembros de esta unidad depende de la calidad del entorno natural y
la calidad del entorno natural depende del vivir bien de la unidad. Este vnculo no debe
romperse ya que la cultura emerge de esta interrelacin pues el hombre - en la visin
csmica- es "tierra que piensa". De esta manera, el entorno natural es concebido como un
exterior propio desde la perspectiva de la identidad cultural comunitaria que no puede ser
confundida con el concepto de medioambiente tal como se presenta a un observador ajeno a
la perspectiva. La conservacin surge de la codeterminacin entre comunidad y su exterior
propio (El hogar comunitario).
En lo que se refiere al panorama internacional en materia de medio ambiente y desarrollo
sostenible, Bolivia ha ratificado los principales convenios al respecto (Biodiversidad,
Desertificacin, Cambio Climtico) y, en particular, el Protocolo de Kyoto en 1999. Se han
adoptado medidas importantes, incluida la adopcin de la Ley del Medio Ambiente,
centrada claramente en el desarrollo sostenible.

63

3.1.a. Manejo de los Recursos Naturales

Bosques
El rea cubierta por bosques tropicales en Bolivia representa el 10% de los existentes en
Sudamrica. Esta cobertura boscosa, sin embargo, est disminuyendo rpidamente, debido
principalmente a la ampliacin de la frontera agrcola, la conversin de tierras en reas de
pastoreo, la explotacin forestal desordenada y los incendios forestales por las quemas para
habilitar tierras y pasturas, sin medidas de precaucin, siendo el factor ms incidente
cuando se talan grandes extensiones con maquinaria pesada, donde los bosques ya no se
recuperan.
La superficie boscosa sobrepasa los 60 millones de hectreas (54.7% de la superficie total
del pas) distribuidos principalmente en las ecorregiones: Amazona (41.5%), Chiquitana
(14%), Chaco (18.8%), Yungas (12.9%), Peri Chaquea (5.2%) y Valles Intermontanos
(7.5%). Alrededor de un 80% del total de las tierras forestales del pas se encuentran en las
tierras bajas y el 20% remanente son tierras forestales dispersas en el altiplano y valles
interandinos donde an se evidencia la existencia de vegetacin primaria.
La deforestacin avanza a un ritmo de 200.000 hectreas anuales, habiendo alcanzado su
pico mximo, segn datos de la Superintendencia Agraria, a 300.000 hectreas en el ao
2007. Los bosques que ms se han reducido son los de las regiones chiquitana y chaquea
componiendo el 73% de los tipos de bosques que se han perdido. Indudablemente los
incendios forestales son un factor que incide en la deforestacin, es as que en 1999
producto de la sequa, los fuegos alcanzaron a casi 13 millones de hectreas y causaron
cuantiosas prdidas de rboles maderables, de infraestructura y de hbitats naturales.
Biodiversidad
Debido a su diversidad de pisos altitudinales, regiones ecolgicas, climas y microclimas,
variedad de suelos y su ubicacin en el centro de Sudamrica, Bolivia es uno de los pases
ms ricos en especies del planeta, siendo uno de los quince pases de mayor diversidad
biolgica (Cumbre de 59 Johannesburgo).
En vertebrados, Bolivia est entre los 10 pases ms diversos, con un aproximado de 2.902
especies distribuidas en 398 especies de mamferos, 277 especies de reptiles, 635 especies
de peces, 204 especies de anfibios, con 1.4482 especies de aves que lo colocan como el
octavo pas ms rico en aves del mundo y entre los cuatro con mayor riqueza de mariposas
en el mundo.
Las ms de 20.000 especies de plantas superiores que se encuentran en el territorio
boliviano colocan a Bolivia entre los 11 primeros pases del mundo con mayor nmero de
especies de plantas, y sexto en Amrica del Sur.
De esta diversidad de flora y fauna un alto porcentaje son especies endmicas. Es decir,
slo habitan en el rea delimitada. La mayor concentracin de plantas endmicas se
encuentran en los andes. Ms especficamente en los Yungas y en los valles secos
interandinos. 106 especies de la fauna boliviana son endmicas, de las cuales cerca del 90%
se encuentra en los Yungas.
64

Entre las causas que ponen en riesgo la flora y fauna estn: la prdida de hbitat, la
ampliacin de la frontera agrcola, la explotacin forestal, la caza comercial y deportiva, el
comercio ilegal de especies, la pesca con dinamita, la apertura de caminos, las actividades
mineras, petroleras y la colonizacin. En Bolivia existen ms de 40 reas protegidas
legalmente creadas pero sin gestin.
Agua
Bolivia ocupa el puesto 16 entre 180 pases, en cuanto a abundancia de recursos hdricos.
Sin embargo ocupa el puesto 67 entre 122 pases en cuanto a calidad de sus aguas. La
poblacin urbana en general no goza de agua potable de buena calidad y la rural en su
mayora bebe agua insegura48.
Segn la FAO la precipitacin promedio es de 1258,86 km3/ao, mientras que el total de
agua renovable interna es de 303,53 km3/ao, las aguas subterrneas producidas
internamente son de 130,00 km3/ao y las aguas superficiales producidas internamente
alcanzan 277,41 km3/ao.
Por otro lado, las cuencas hidrogrficas ms importantes del pas son: la Cuenca Amazonas
que cubre 724.000 km2, la Cuenca ParaguayParan con 229.500 km2 y la cuenca del
Altiplano con 145.081 km2.
Si bien Bolivia se constituye en un pas altamente rico en fuentes de agua, la contaminacin
de las mismas ha ido en franco aumento constituyndose en un problema ambiental
significativo porque afecta la salud pblica y la calidad de vida de los pobladores. En
Bolivia gran parte de los ros y lagos as como las aguas subterrneas cercanas a las
ciudades principales y las minas se encuentran contaminadas, siendo uno de los casos ms
conocidos el de los ros Rivera y Tarapaya, afluentes del ro Pilcomayo y el lago Poop.
Los niveles de contaminacin producidos por las descargas directas de aguas residuales de
la red de alcantarillado, especialmente de las industrias, son altos en todas las ciudades
bolivianas. Una de las mayores causas de contaminacin del agua es la minera que arroja a
los cursos de agua diversos contaminantes que hacen a la actividad: cidos, bases, iones
metlicos y no metlicos. Entre los metales pesados ms peligrosos estn el cobre, cinc,
cadmio, cromo, plomo, arsnico y mercurio.
Minerales: Minera e Hidrocarburos
Bolivia tuvo un auge minero importante que a partir de las ltimas dcadas ha venido
reducindose significativamente. Los nicos minerales que han presentado crecimiento son
el oro, que ha duplicado su produccin y la plata que ha sufrido un incremento de alrededor
del 40%. Sin embargo, las actividades mineras se constituyen en una de las actividades ms
contaminantes, por lo que las zonas mineras han sufrido fuertes niveles de degradacin
ambiental, principalmente por la contaminacin de las fuentes de agua aledaas, los pasivos
ambientales (colas y desmontes) y el uso de la lea, que incide directamente en los procesos
de deforestacin. Los niveles de contaminacin debido a esta actividad se ven

48

Informe Mundial sobre el Agua elaborado por la UNESCO (2003)

65

significativamente incrementados en la minera pequea, cooperativas y minera artesanal,


debido a que sus sistemas de extraccin son precarios y con tecnologa rudimentaria.
La actividad minera tiene a destruir la cobertura vegetal, causan erosin, sedimentacin y
contaminacin de suelos agropecuarios con metales pesados.
En cuanto a los hidrocarburos, el pas ha venido incrementando paulatinamente las reservas
de gas natural, as como las de petrleo. Sin embargo, su aprovechamiento implica fuertes
niveles de impacto ambiental desde la exploracin, explotacin y transporte. Por ejemplo,
los derrames generados en Oruro, Santa Cruz y Cochabamba han ocasionado algunos de los
peores desastres ambientales en Bolivia.
3.1.b. Los temas claves en la temtica frente al contexto actual

El pas se enfrenta muchas amenazas en la temtica ambiental, entre las que figuran una
intensa deforestacin, provocada mayoritariamente por el avance de la frontera agrcola, la
explotacin de la madera y de los hidrocarburos y el aumento del cultivo de la coca; una
prdida importante de biodiversidad; contaminacin de los suelos y de las aguas
mayoritariamente debido a la actividad minera y de extraccin de hidrocarburos; la erosin
y la desertificacin, a menudo causadas por malas prcticas agrcolas en zonas vulnerables;
y la escasa capacidad institucional para garantizar el cumplimiento del marco legal y la
falta de capacidad local y nacional para desarrollar la gestin medioambiental.
Al margen de toda esta problemtica enunciada de manera general, con la Nueva
Constitucin Poltica del Estado y el desarrollo como visin de pas plasmada en el Vivir
Bien, la temtica ambiental enfrenta grandes retos. La nueva CPE controla la norma
ambiental en conservacin, biodiversidad y recursos naturales como no lo ha hecho una
constitucin precedente, no solo le da un acpite especial sino que la transversaliza en
todo el documento constitucional. En esta nueva CPE surgen elementos como el control
social que es vital en la gestin ambiental y se establece que los delitos ambientales no
prescriben.
Este cambio de visin y de reconocimiento de la pluralidad de pas supone como reto el
abordar todos estos problemas conforme a un modelo de ordenacin del territorio, que
favorezca la sensibilizacin medioambiental y el desarrollo sostenible, que garantice la
incorporacin de la reduccin del riesgo a desastres en todas las actividades, que logre un
uso racional de los recursos naturales, y que proteja los derechos de los pueblos indgenas
que viven en las zonas afectadas.
La historia de la gestin ambiental en Bolivia es corta, y si bien se han obtenido logros
tambin persisten algunas dificultades. Entre las ms relevantes podemos mencionar49:

49

Los conceptos de ste acpite han sido extrados del documento: Plan de Accin Plurianual (PNP) 20072011 del Viceministerio de Biodiversidad, Recursos Forestales y Medio Ambiente del Ministerio de
Desarrollo Rural, Agropecuarios y Medio Ambiente.

66

La Biodiversidad con que cuenta el pas se ve amenazada por el uso indiscriminado


y la destruccin de los hbitats naturales de los animales y plantas, lo cual ha
determinado que muchas especies se encuentren en diferentes niveles de amenaza o
peligro de extincin.
Las reas protegidas son 67, de las cuales 22 son de inters nacional y abarcan una
superficie de 16.959.697 hectreas, equivalentes al 18% del territorio nacional.
Trabajar efectivamente en esta superficie no es una tarea sencilla.
Integrar adecuadamente los conceptos de conservacin, usos sostenible y
distribucin de los beneficios resultantes de la diversidad biolgica, en la prctica
ha sido hasta el momento una de las mayores dificultades. Esta situacin es
particularmente delicada en aquellas regiones con latos ndices de pobreza y elevada
diversidad biolgica, en los que la conservacin en s misma pierde sentido si no va
acompaada de beneficios tangibles y directos para la poblacin local.
Desvalorizacin de las prcticas tradicionales asociadas a la conservacin y el
aprovechamiento de la biodiversidad.
Acceso inequitativo de los actores sociales y productivos a los recursos naturales y
financieros para el aprovechamiento de la biodiversidad.
Insuficiente informacin y negociacin sobre las condiciones del mercado interno y
externo productos del Biocomercio.
Insuficiente aprovechamiento del potencial forestal.
Explotacin Ilegal de recursos forestales.
Limitados incentivos para mejorar las capacidades productivas.
Inconsistencia y no complementariedad entre el rgimen agrario y forestal.
Presiones para convertir bosques a otros usos debido a asentamientos humanos no
planificados, expansin de actividades agrcolas, ganaderas, etc.
Otros, como el Cambio Climtico que tiene grandes consecuencias para Bolivia por
sequas que afectan a gran parte de la agricultura, pero tambin en el retiro de las
capas de hielo en las nevadas de las montaas con una consecuencia de una falta de
agua para el consumo de la poblacin.

Como consecuencia de lo sealado, el PAP 2007-2011 identifica los siguientes temas


transversales ambientales:

Asegurar la participacin ciudadana en la gestin ambiental


Mejorar la disponibilidad de la informacin ambiental
Mejorar el control ambiental
Mejorar la capacidad institucional.

67

3.2. Los acuerdos internacionales y el rol de Bolivia en el escenario


internacional
Bolivia es signataria de diversos acuerdos internacionales que le han permitido interactuar
con la comunidad internacional y avanzar en procesos de conservacin y aprovechamiento
sostenible de los recursos naturales50:
-

Convenio RAMSAR: Convencin relativa a la conservacin de humedales de


importancia internacional, especialmente como hbitat de aves acuticas. Firmado
en 1971 y ratificado mediante Ley N 2357 de 2002.
Convencin para la Proteccin del Patrimonio Mundial, Cultural y Natural. Firmado
en 1972 y ratificado mediante Decreto Supremo N 13347 en 1976.
Convencin sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y
Flora Silvestre CITES. Firmada en 1973 y ratificada mediante Ley N 1255.
Convenio para la conservacin y el Manejo de la Vicua. Firmado en 1979 y
ratificado en 1980.
Convencin sobre la Conservacin de las Especies Migratorias de Animales
Silvestres CMS. Firmada en 1979, entr en rigor en 1983 y se ratific mediante
Ley N 2352 en 2002.
Convenio de Diversidad Biolgica. Firmado en 1992 y ratificado mediante Ley N
1580 en 1994.
Acuerdo Internacional sobre Maderas Tropicales. Firmado en 1994 y ratificado
mediante Ley N 1652 en 1995.
Protocolo de Cartagena sobre Seguridad de la Biotecnologa. Firmado en el ao
2000 y ratificado mediante Ley N 2274 en 2001.

Al margen de stos acuerdos enunciados, a partir de la Cumbre de Ro se establecen los


lineamientos para la implementacin de la gestin ambiental en el pas, abrindose la
posibilidad de obtener financiamiento externo, a travs de donaciones y prstamos, para le
ejecucin de acciones de conservacin y preservacin de la calidad ambiental y de los
recursos naturales.
Por otro lado, en el marco de Acuerdos Regionales se desarrollan iniciativas para la gestin
sostenible de ecosistemas transfronterizos como ser la Amazona, el Lago Titicaca, el
Chaco Americano y otras que reciben el apoyo de instancias como la Comunidad Andina
de Naciones (CAN), la Organizacin del Tratado de Cooperacin Amaznica (OTCA), el
Comit Intergubernamental de la Cuenca del Plata, la Autoridad Binacional del Lago
Titicaca y otras.
En este ltimo quinquenio, El rol de Bolivia en el mbito internacional ha sido
fundamental. Su posicin ha sido contundente en el tema de cambio climtico. Hay una
posicin consistente de Bolivia con el discurso mayor. Bolivia ha sido un pas de mayor
influencia social en el posicionamiento del tema de cambio climtico. Una clara muestra
de ello fue la Conferencia Mundial de los Pueblos sobre el Cambio Climtico y los

50

Extrado del Plan de Accin Plurianual 2007-2011 (Reformulado 2010)

68

Derechos de la Madre Tierra en Tiquipaya-Cochabamba, en 2010, que posicion a Bolivia


en la temtica del Cambio Climtico y reafirm la posicin que el Estado puso de
manifiesto en la nueva CPE y el Plan Nacional de Desarrollo.

69

CAPITULO 4. MARCO LEGAL


La aplicacin del Plan de Accin Plurianual 2007 - 2011, se desarroll en una etapa donde
se suscitaron grandes transformaciones, especialmente a nivel normativo.
La Constitucin Poltica del Estado vigente al momento de la elaboracin del Plan de
Accin Plurianual, enfocaba el tema ambiental desde el punto de vista agropecuario y
productivo y slo algunos artculos tocaban temas referentes a la poltica y gestin
medioambiental de manera especfica.

4.1. Marco legal al inicio de la implementacin del PAP


Un hecho que marc un punto de inflexin en el posicionamiento del tema medio
ambiental, fue la marcha indgena por la Tierra, Territorio y la Dignidad de 1990,
protagonizada por los pueblos de la Amazona que reivindicaba el derecho de los pueblos
indgenas de tierras bajas a su territorio, logrando adems aprobar el Decreto Supremo de
la Pausa Ecolgica. A partir de este hecho comienzan a redactarse un conjunto de normas
que de alguna manera dan inicio a un proceso lento de inclusin del tema medio ambiental
en la gestin del Estado.
La Ley No. 133351 y sus Reglamentos, se constituyen en el marco legal general del tema:

Reglamento General de la Gestin Ambiental.


Reglamento para la Prevencin y Control Ambiental.
Reglamento en materia de Contaminacin Atmosfrica.
Reglamento en materia de Contaminacin Hdrica.
Reglamento para Actividades con Substancias Peligrosas.
Reglamento de Gestin de Residuos Slidos52

Este conjunto de disposiciones otorgan las facultades suficientes para que el Estado, a
travs de la Secretaria Nacional del Medio Ambiente (SENMA), formule y dirija la poltica
nacional del Medio Ambiente, planifique, coordine, evale y controle las actividades de la
gestin ambiental. As mismo, esta norma crea instancias de gestin ambiental a nivel
nacional y departamental, como los Consejos Departamentales del Medio Ambiente
(CODEMA) que se constituyen en los organismos de mxima decisin y consulta a nivel
departamental.
El 18 de octubre de 1996, se promulga la Ley INRA, del Servicio Nacional de Reforma
Agraria, 53 que establece el rgimen de distribucin de tierra y crea la Superintendencia
Agraria, la Judicatura Agraria y su procedimiento, adems de regular el saneamiento de la
propiedad agraria.

51

Ley del Medio Ambiente, No 1333, del 27 de abril de 1992 la cual adopt implcitamente la definicin de
desarrollo sostenible del Informe Brundtland (1987), adoptando como su objetivo la proteccin y
conservacin del medio ambiente y los recursos naturales
52
DS N.24176, del 8 de diciembre de 1995
53
Ley No.1715, del 18 de octubre de 1996.

70

Otra norma importante, que se constituye en una base para la gestin ambiental, es la Ley
Forestal54 que tiene por objeto normar la utilizacin sostenible y la proteccin de los
bosques y tierras forestales, armonizando el inters social, econmico y ecolgico del pas.
Asimismo, delimita las funciones del Ministerio de Desarrollo Sostenible y Medio
Ambiente, como el encargado de formular las estrategias, polticas, planes y normas de
alcance nacional para el cabal cumplimiento del Rgimen Forestal de la Nacin y crea dos
instancias dependientes de esta cartera del Estado:

El Sistema de Regulacin de Recursos Naturales Renovables (SIRENARE) con el


objetivo de regular, controlar y supervisar la utilizacin sostenible de los recursos
naturales renovables.
El Fondo Nacional de Desarrollo Forestal (FONABOSQUE), con la finalidad de
promover el financiamiento para la utilizacin sostenible y la conservacin de los
bosques y las tierras forestales.

De la misma forma, la Ley Forestal, otorga a las Prefecturas las funciones de formular y
ejecutar los planes de desarrollo forestal departamental establecidos en las estrategias,
polticas, normas y planes a nivel nacional; as como programas y proyectos de inversin
pblica en investigacin y extensin tcnico-cientfica en Municipios y Mancomunidades
Municipales, para facilitar su apoyo efectivo al cabal cumplimiento del Rgimen Forestal y
le otorga a los Municipios un rol operativo y de control.
La aplicacin de este conjunto de disposiciones legales en la gestin ambiental, plantea la
necesidad de realizar modificaciones y complementaciones a las normas generales, es por
esta razn que en el ao 2002, se modifica el Reglamento de Prevencin y Control
Ambiental y el Reglamento General de Gestin ambiental a travs del D.S. No 26705, que
impone sanciones ms drsticas a las infracciones ambientales y tambin reglamenta el
procedimiento para requerir una Auditoria Ambiental.
Posteriormente, con el objeto de dar mayor eficacia jurdica a las acciones de fiscalizacin
de la Autoridad Ambiental Competente, se plantean nuevas modificaciones a este mismo
decreto, a travs del DS No. 28499 del 10 de diciembre de 2005, definiendo el contenido,
alcance y objetivo de las Auditoras Ambientales y clarificando el procedimiento de
ejecucin y contratacin a travs de la determinacin de roles de la Autoridad Ambiental
Competente y de la Autoridad Responsable del Proceso de Contratacin.

4.2. Los cambios en el marco legal durante la implementacin del PAP y


cmo le afectaron
A partir del 7 de febrero del ao 2009, nos encontramos con otra realidad, la sociedad se da
cuenta que durante siglos haba relegado a una parte importante de su poblacin, a las
naciones y los pueblos indgena originarios Campesinos, los cuales representaban el 62%

54

Ley Forestal No. 1700, del 12 de julio 1996.

71

de la poblacin boliviana55. La Nueva Constitucin del Estado boliviano deba reconocer e


interpretar, de manera explcita y efectiva, ese significativo peso y como primer hecho, y
demostrando la importancia que se pretenda dar a esta poblacin marginada, en el primer
artculo del primer Captulo donde se disea el Modelo de Estado, se dispone que Bolivia
se constituye como un Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario, libre,
independiente, soberano, democrtico, intercultural, descentralizado y con autonomas.
La Nueva Constitucin Poltica del Estado Plurinacional, a diferencia de la del 2005 plasma
los principios fundamentales sobre los que descansa la organizacin, los lmites y las
facultades del Estado, as como los deberes y los derechos de los individuos. Por la forma
de su redaccin contiene de manera explcita casi la totalidad de las normas bsicas.
En el tema medio ambiental, tiene un ttulo ntegro en el cual se desarrolla tanto aspectos
referidos al medio ambiente como a los recursos naturales, tierra y territorio, puntualizando
el papel que desarrolla el Estado y la sociedad en su propiedad, proteccin y
aprovechamiento, priorizando adems la responsabilidad del primero en la gestin
ambiental.
Este documento marca un cambio radical en la participacin del Estado, de una instancia
generadora de normativa de aplicacin nacional, que otorgaba amplias facultades a las
instituciones descentralizadas en la ejecucin de proyectos y a los niveles departamentales
y municipales en la poltica y en la gestin medio ambiental, a constituirse en el actor
fundamental en todos los mbitos de su accionar.
Estos cambios se traducen en trasformaciones en la conformacin del aparato estatal, a
travs del Decreto Supremo No. 007156 se eliminan las superintendencias, que si bien eran
parte del mismo Estado, funcionaban como organismos autrquicos, con personera jurdica
de derecho pblico con jurisdiccin nacional y autonoma de gestin tcnica, administrativa
y econmica, que tenan como responsabilidad regular, controlar y fiscalizar los recursos
naturales crendose nuevas autoridades de fiscalizacin y control social. De esta manera el
nuevo sistema de regulacin se desplaza hacia los ministerios, asumiendo los ministros las
atribuciones que tenan los superintendentes generales, por lo tanto desaparece el Sistema
de Regulacin de Recursos Naturales Renovables (SIRENARE) y asume sus funciones el
Ministerio de Medio Ambiente y Agua.
Asimismo, con la Ley No. 3351, de Organizacin del Poder Ejecutivo del 21 de febrero de
2006, se cambia la denominacin y la conformacin de los Ministerios; cambiando la

55

Dato extrado del Censo de Poblacin y Vivienda de 2001.


DECRETO SUPREMO No 0071 del 09 Abril 2009 Crea las Autoridades de Fiscalizacin y Control Social
en los sectores de: Trasporte y Telecomunicaciones; Agua Potable y Saneamiento Bsico; Electricidad;
Bosques y Tierras; Pensiones; y Empresas; determina su estructura organizativa; define competencias y
atribuciones. Establece el proceso de extincin de las superintendencias generales y sectoriales, y reglamenta
las transferencias de activos, pasivos, recursos humanos, recursos presupuestarios, procesos judiciales y
administrativos, derechos y obligaciones. Regula el proceso de transferencia de las funciones, atribuciones y
competencias de la Superintendencia del Servicio Civil al Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsin Social.
Establece el cambio de denominacin de la Superintendencia General de Minas y las Superintendencias
Regionales de Minas.
56

72

denominacin del Ministerio de Asuntos Campesinos y Agropecuarios a Ministerio de


Desarrollo Rural, Agropecuario y Medio ambiente, cartera que tiene la responsabilidad de
estructurar polticas y planes de aprovechamiento y conservacin del Medio Ambiente, de
la biodiversidad y de los recursos forestales, bajo su tuicin se encontraba el Viceministerio
de Biodiversidad, Recursos Forestales y Medio Ambiente de donde emerge el PAP.
Pero el 7 de febrero de 2009, se cambia nuevamente la estructura organizativa del rgano
Ejecutivo del Estado Plurinacional y este Ministerio pasa a denominarse Ministerio de
Medio Ambiente y Agua, y dentro de este el Viceministerio demedio Ambiente,
Biodiversidad y Cambios Climticos, sin competencia sobre temas forestales que se
traspasa al Ministerio de Desarrollo Rural y tierras, el cual adquiere competencia sobre el
tema forestal a travs del Viceministerio de Gestin y Desarrollo Forestal.
Finalmente, el 10 de febrero de 2010, nuevamente se otorga competencia en el tema
forestal al Ministerio, a travs del Viceministerio de Medio Ambientes, Biodiversidad,
Cambio Climticos y de Gestin y Desarrollo Forestal.
Estos cambios han influido directamente en el desarrollo del PAP, ya que el Programa
SUSTENTAR, casi ntegramente forestal ha pasado de un ministerio a otro retrasando su
ejecucin, no solo por los cambios administrativos que representan adecuaciones en el
tiempo, tambin porque no se previno el financiamiento de este programa una vez cambiara
de cartera responsable. A la fecha SUSTENTAR funciona con financiamiento del Gobierno
de Venezuela y del propio TGN.
En el marco de la Ley de Autonomas y Descentralizacin57 se crean los gobiernos
Autnomos, con la responsabilidad de Preservar, conservar, promover y garantizar, en lo
que corresponda, el medio ambiente y los ecosistemas, contribuyendo a la ocupacin
racional del territorio y al aprovechamiento sostenible de los recursos naturales en su
jurisdiccin.
En esta norma, en su artculo 87, referido a los RECURSOS NATURALES, reitera y
puntualiza lo dispuesto en los Arts. 346, 298, 350 de la Constitucin Poltica del Estado,
que dispone que el nivel central del Estado tiene las facultades de: clasificar el patrimonio
natural, departamental, municipal e indgena originario campesino; crear los mecanismos
de cobro por el uso y aprovechamiento de los recursos naturales; crear y administrar
reservas fiscales de recursos naturales.
Tambin reitera lo dispuesto en el Artculo 299 del mismo cuerpo legal, que distribuye las
competencias de la siguiente manera:
1) Gobiernos departamentales autnomos, responsables de
a) Ejecutar la poltica general de conservacin y proteccin de cuencas, suelos,
recursos forestales y bosques
2) Gobiernos municipales autnomos:

57

Ley No. Del 17 de julio de 2010.

73

a) Ejecutar la poltica general de conservacin de suelos, recursos forestales y bosques


en coordinacin con el gobierno departamental autnomo.
b) Implementar las acciones y mecanismos necesarios para la ejecucin de la poltica
de suelos.
3) Gobiernos Indgena originario campesinos autnomos:
a) Gestin y aprovechamiento sustentable de los recursos forestales, en el marco de la
poltica y rgimen establecidos por el nivel central del Estado, en concordancia con
la competencia del Numeral 3 del Pargrafo III del Artculo 304 de la Constitucin
Poltica del Estado.
b) Implementar las acciones y mecanismos necesarios de acuerdo a sus normas y
procedimientos propios para la ejecucin de la poltica general de suelos y cuencas.
Tambin reitera lo expuesto en el numeral 21 del Pargrafo I del Artculo 304 de la CPE,
que limita a los gobiernos indgena originario campesinos autnomos a participar y
desarrollar los mecanismos necesarios de consulta previa sobre la explotacin de recursos
naturales, entre otros.
En su Artculo 88. referido a la BIODIVERSIDAD Y MEDIO AMBIENTE., reitera lo
dispuesto el Numeral 20 del Pargrafo I y en el Numeral 6 del Prrafo II, ambos del
Artculo 298 de la CPE, con respecto a la potestad exclusiva del nivel central del Estado
de: disear, aprobar y ejecutar el rgimen general de gestin de biodiversidad y medio
ambiente, en base a la competencia privativa de disear la poltica general que orienta al
sector; as tambin, lo dispuesto en el Numeral 19 del Pargrafo II del Artculo 298 del
mismo cuerpo legal, con referencia a la competencia exclusiva del nivel central del Estado
de: Elaborar y ejecutar el rgimen de reas protegidas, as como las polticas para la
creacin y administracin de reas protegidas en el pas; administrar reas protegidas de
inters nacional en coordinacin con las entidades territoriales autnomas y territorios
indgena originario campesinos cuando corresponda; delegar y/o transferir a los gobiernos
departamentales autnomos la administracin de reas protegidas que se encuentren en su
jurisdiccin y no sean administradas por los gobiernos municipales, autonomas indgena
originario campesinas y el gobierno nacional.
Tambin la competencia exclusiva58 de: elaborar, reglamentar y ejecutar las polticas de
gestin ambiental; elaborar, reglamentar y ejecutar los regmenes de evaluacin de impacto
ambiental y control de calidad ambiental y formular, aprobar y ejecutar la poltica de
cambio climtico del Estado Plurinacional, as como la normativa para su implementacin,
expuesta en el Numeral 6 del Pargrafo II del Artculo 298 y la potestad concurrente del

58

Artculo 297.- Las competencias definidas en la CPE son: ; 1) Privativa, aquellas cuya legislacin
reglamentacin y ejecucin no se transfiere ni delega y estn reservadas para el nivel central del Estrado; 2)
Exclusivas, aquellas en las que un nivel de gobierno tiene sobre una determinada materia las facultades
legislativa, reglamentaria y ejecutiva, pudiendo transferir y delegar estos dos ltimas;3) Concurrentes,
aquellas en las que la legislacin corresponde al nivel central del Estado y los otros niveles ejercen
simultneamente las facultades reglamentarias y ejecutiva, y 4) Compartida, aquellas sujetas a una legislacin
bsica de la Asamblea Legislativa Plurinacional cuya legislacin de desarrollo corresponde a las entidades
territoriales autnomas, de acuerdo a su caracterstica y naturaleza. La reglamentacin y ejecucin
corresponder a las entidades territoriales autnomas.

74

nivel central de Estado de formular el rgimen y las polticas para el tratamiento de


residuos slidos, industriales y txicos.
La competencia concurrente de los Gobiernos departamentales autnomos de reglamentar y
ejecutar, en su jurisdiccin, el rgimen y las polticas de residuos slidos, industriales y
txicos aprobadas por el nivel central del Estado.
La competencia concurrente de los Gobiernos municipales autnomos de reglamentar y
ejecutar el rgimen y las polticas de residuos slidos, industriales y txicos, en su
jurisdiccin.
Como competencia concurrente la facultad del nivel central del Estado de proteger el
medio ambiente y fauna silvestre, manteniendo el equilibrio ecolgico y el control de la
contaminacin ambiental; de implementar la poltica de conservacin y aprovechamiento
sustentable de la vida silvestre.
De los Gobiernos departamentales y municipales autnomos: De proteger y contribuir a la
proteccin del medio ambiente y fauna silvestre, manteniendo el equilibrio ecolgico y el
control de la contaminacin ambiental en su jurisdiccin.
De los Gobiernos indgena originario campesinos autnomos de: Proteger y contribuir a la
proteccin segn sus normas y prcticas propias, el medio ambiente, la biodiversidad, los
recursos forestales y fauna silvestre, manteniendo el equilibrio ecolgico y el control de la
contaminacin ambiental.
Se reitera lo dispuesto en el Numeral 4 Pargrafo II del Artculo 298, la competencia
exclusiva del nivel central del Estado de formular e implementar la poltica de proteccin,
uso y aprovechamiento de los recursos genticos en el territorio nacional.
Tambin la competencia exclusiva de los gobiernos municipales de administrar reas
protegidas municipales en coordinacin con los pueblos indgena originario campesinos
cuando corresponda.
La competencia exclusiva de los gobiernos indgena originario campesinos de administrar
y preservar de reas protegidas en su jurisdiccin, en el marco de las polticas y sistemas
definidos por el nivel central del Estado.
Finalmente la competencia exclusiva de los gobiernos indgena originario campesinos de:
Preservar el hbitat y el paisaje, conforme a sus principios, normas y prcticas culturales y
definir y ejecutar proyectos para la investigacin y el aprovechamiento productivo de la
biodiversidad, sus aplicaciones cientficas y productos derivados, para su desarrollo integral
En la actualidad la Ley de Medio Ambiente y sus Reglamente, La Ley Forestal, continan
siendo la base legal de la gestin del Medio ambiente, incluido el tema forestal, pero ya se
est tropezando con contradicciones y se ha planteado dentro del POA de las gestiones
2010 y 2011, la elaboracin de la Ley de Biodiversidad y otras reglamentaciones que se
encuentre acordes con la Nueva CPE.
75

CAPITULO 5. ANALISIS ADMINISTRATIVO FINANCIERO DEL PAP


El programa SUSTENTAR, era el factor de operativizacin del PAP, dirigido a impulsar
la generacin de beneficios econmicos (ingresos, empleos e infraestructura) para las
poblaciones locales organizadas en comunidades territoriales u organizaciones econmicas,
microempresas, u otras, a travs del aprovechamiento racional, sustentable y comunitario
de recursos de la biodiversidad, y su transformacin a productos con valor agregado en
unidades y redes productivas, dando una especial importancia al tema forestal, con el deseo
de impulsar una gestin de desarrollo racional, con polticas de forestacin y reforestacin.
El programa CONSERVAR, orientado mayormente al apoyo institucional, tanto
normativo, como administrativo, con la perspectiva de desarrollarlo en base a la nueva
visin de Estado que comenzaba a implementarse.
Este conjunto de objetivos, componentes y actividades, requeran para su implementacin
de un presupuesto, que se estim en
$us. 22.777.809,10, equivalentes a Bs.
178.805.801,43, para la ejecucin de todo el plan, suma que se proyect ser financiada a
travs de dos fuentes; la primera, el Tesoro General de la Nacin que debera aportar con el
7,14 %, correspondientes a los recursos asignados al Viceministerio de Biodiversidad,
Recursos Forestales y Medio Ambiente, que se asigna a travs del Ministerio de Desarrollo
Rural Agropecuario y Medio Ambiente59 y la segunda, la Cooperacin Externa, que debera
financiar la mayor parte del Plan, del 92,86 % de los recursos.
CUADRO No. 1 PRESUPUESTO GLOBAL REQUERIDO PARA EL PAP. PERIODO OCTUBRE
2007 DICIEMBRE 2011
PRESUPUESTOS EN DOLARES AMERICANOS **
GRUPO PRESUPUESTARIO
Servicios personales
(Grupo 10000)

Personal de planta

Gastos operativos
(Grupos 20000 y
30000)

Estudios e
investigaciones

(Grupo 40000)
TOTALES

1.408.501,98

TOTAL

PORCENTAJE

1.408.501,98

6,18%

4.574.490,45

4.574.490,45

20,08%

218.184,67

13.663.632,00

13.881.816,67

60,94%

2.913.000,00

2.913.000,00

12,79%

EN $US

1.626.686,65

21.151.122,45

22.777.809,10

100,00%

EN Bs.

12.769.490,20

Otros Gastos
Operativos
Inversiones

COOPERACION
EXTERNA

TGN

Activos reales

7,14%

166.036.311,23 178.805.801,44
92,86%

100,00%

**Tipo de cambio 7,85 BS/$us


59

Se us la asignacin realizada por el Tesoro General de la Nacin en la gestin 2007 y se proyect para
todas las gestiones que involucra el PAP.

76

Con la perspectiva de financiar parte del PAP, se elabora una propuesta para la
Cooperacin Neerlandesa, incluyendo ambos programas pero reduciendo algunos
componentes; en el caso de SUSTENTAR contemplaba solo los componentes de:
Biocomercio Sostenible y Manejo forestal comunitario; y en el caso de CONSERVAR,
se excluye el componente de Participacin, cultura y sustentabilidad ambiental. Estas
modificaciones permiten que el monto requerido ascienda a $us5.600.000,00, equivalentes
a Bs. 43.960.000,00 y que finalmente se otorga a travs del Acuerdo suscrito entre el
Ministro de Cooperacin al Desarrollo del Gobierno de los Pases Bajos y el Gobierno de
Bolivia, representado por el Ministro de Planificacin del Desarrollo, el 20 noviembre del
2007, que inclua los costes del proyecto, de apoyo del programa y la provisin para
contingencias.
CUADRO No. 2 PRESUPUESTO REQUERIDO PARA EL PROGRAMA SUSTENTAR (Financiado
por el Gobierno de los Pases Bajos) PERIODO OCTUBRE 2007 DICIEMBRE 2011
PRESUPUESTOS EN BOLIVIANOS

GRUPO PRESUPUESTARIO

2007(*)

2008

2009 2010 2011

TOTAL

Gastos operativos

Estudios e
investigaciones

61.200,01 244.799,97

0 305.999,99

32,39%

(Grupos 20000 y 30000)

Otros Gastos
Operativos

58.341,20 564.603,40

0 622.944,60

65,94%

Inversiones(Grupo
40000)

Activos reales

15.700,00

135.241,21 809.403,37

0 944.644,59 100,00%

TOTALES

15.700,00

1,66%

* Corresponde al periodo noviembre-diciembre 2007

CUADRO No. 3 PRESUPUESTO PLURIANUAL REQUERIDO PARA EL PROGRAMA


CONSERVAR (Financiado por el gobierno de los Pases Bajos) PERIODO OCTUBRE 2007
DICIEMBRE 2011
GRUPO
PRESUPUESTARIO

PRESUPUESTOS EN BOLIVIANOS
2007(*)

2008

2009

2010

2011

TOTAL

Gastos
operativos

Estudios e
investigaciones

1.698.150

6.120.300

5.617.150

4.841.550

4.555.950

22.833.100

53,08%

(Grupos
20000 y
30000)

Otros Gastos
Operativos

1.466.550

6.210.049

4.247.698

3.438.999

3.382.409

18.745.705

43,58%

518.100

408.200

510.250

1.436.550

3,34%

3.682.801

12.738.549

10.375.098

8.280.549

7.938.360

Inversiones
(Grupo
40000)
TOTALES

Activos reales

43.015.355 100,00%

* Corresponde al periodo noviembre-diciembre 2007

Que de manera global se muestra de la siguiente manera:

77

CUADRO No. 4 PRESUPUESTO PLURIANUAL GLOBAL REQUERIDO PARA LOS


PROGRAMAS SUSTENTAR Y CONSERVAR (Financiado por el Gobierno de los Pases Bajos)
PERIODO OCTUBRE 2007 DICIEMBRE 2011
GRUPO
PRESUPUESTARIO

PRESUPUESTO EN BOLIVIANOS
2007(*)

2008

2009

2010

2011

TOTAL

Gastos
operativos

Estudios e
investigaciones

1.759.350

6.365.100

5.617.150

4.841.550

4.555.950

23.139.100

52,64%

(Grupos
20000 y
30000)

Otros Gastos
Operativos

1.524.892

6.774.652

4.247.698

3.438.999

3.382.409

19.368.650

44,06%

533.800

408.200

510.250

1.452.250

3,30%

3.818.042

13.547.952

10.375.098

8.280.549

7.938.360

Inversiones
(Grupo
40000)
TOTALES

Activos reales

43.960.000 100,00%

* Corresponde al periodo noviembre-diciembre 2007

Los informes financieros presentados cada ao a la cooperacin detallan los montos


ejecutados del PAP ajustado, en base a los presupuestos elaborados por tipo de gasto; el
anlisis financiero se sujetar a este formato. Pero tambin se observa el grado de eficacia
en el cumplimiento de sus objetivos, haciendo un anlisis de los objetivos estratgicos
planteados a un inicio del PAP y su correlacin con los objetivos de gestin.

5.1. Ejecucin Presupuestaria


Para este anlisis es importante considerar los cambios que se dieron en la Estructura del
Gobierno Central, en cumplimiento a los Decretos Supremos 29894 del 7 de febrero de
2009 y 429 de 10 de febrero de 2010, que influyeron en el grado de cumplimiento de las
actividades programadas en el PAP, diseado en un principio para ser ejecutado a travs de
los programas SUSTENTAR y CONSERVAR, pero que termin solo desarrollando al
programa CONSERVAR.
El programa SUSTENTAR fue elaborado con el objetivo de llevar a cabo proyectos
relacionados con temas agroforestales, forestacin y reforestacin; motivo por el cual al
incorporarse a la Estructura del Estado el Ministerio de Desarrollo Rural y tierras al cual se
le asign competencia en: Estructura polticas y planes de aprovechamiento de los recursos
forestales; otorgar derechos de aprovechamiento de los recursos forestales y regular los
derechos sobre el aprovechamiento de los recursos forestales, se tuvo que transferir este
programa a este ministerio, pero no as lo recursos, porque el financiamiento se haba
otorgado a un todo y no era factible manejar el financiamiento de los Pases Bajos a travs
de dos ministerios.
Era lgico que la falta de recursos obstaculizara la ejecucin de las actividades programas
para el programa SUSTENTAR, obligando a los responsables a gestionar estos de manera

78

independiente al PAP, a travs del Ministro de la Presidencia, el cual logr recursos con la
Embajada de Venezuela, pero en base a otro Plan de Accin.
Paralelamente con el objetivo de conseguir nuevos financiamientos se realizaron gestiones
con la Embajada de Suecia, pero a travs de un plan de mayor alcance, que inclua al
Viceministerio de Gestin y Desarrollo Forestal, plan en el que SUSTENTAR viene
trabajando hasta ahora.
Posteriormente, cuando deciden el regreso del programa SUSTENTAR al Ministerio de
Medio Ambiente y Agua, se hacen nuevas gestiones con la Embajada de los Pases Bajos
para reencauzar el financiamiento, pero sin resultados, por lo tanto,este programa nunca
logr ejecutar un solo peso correspondiente al PAP, el nico programa que se beneficio
con financiamiento de la Embajada de los Pases Bajos fue el programa CONSERVAR, en
la versin modificada con cuatro componentes:

Ajuste y complementacin del marco normativo y poltico para la conservacin de


la naturaleza y la calidad ambiental.
Gestin de la Biodiversidad y los Recursos Forestales
Gestin del Medio Ambiente.
Fortalecimiento institucional para la gestin de la conservacin de la naturaleza y la
calidad ambiental:

La ejecucin financiera se realiz en funcin a los POA de cada gestin y a los


desembolsos realizados por el donante, detalle que se muestra en el Cuadro No 5.
A la fecha de corte que es el 31 de octubre de la presente gestin se tiene una ejecucin de
Bs. 37.099.807,41 (treinta y siete millones noventa y nueve mil ochocientos siete 41/100
Bolivianos), que representa el 84,39% del total presupuestado en el PAP. Si consideramos
todas las gestiones que lleva ejecutndose el PAP, se presentan dos datos atpicos que
tergiversan la informacin general, estos son: la gestin 2007 y 2011; la primera por
tratarse del inicio del PAP con una ejecucin de slo dos meses y que tuvo imponderables
en la ejecucin por motivo del tiempo. El PAP como otros proyectos tropiezan con el
problema de los procedimientos establecidos tanto en el Sistema de Presupuestos, como
para las compras y las contrataciones, que en el mejor de los casos dura de 15 a 20 das
hbiles y posteriormente el proceso de pago , ya que la norma 60 , exige muchos requisitos,
todo esto demora la ejecucin. La gestin 2011, an se encuentra en ejecucin (se est
considerando para el corte el 31 de octubre).
En virtud a estos dos datos atpicos el promedio total de ejecucin financieramente es del
60,99%, sin embargo si se considera para el anlisis las tres gestiones con comportamientos
similares 2008, 2009 y 2010, que tuvieron una ejecucin del 71,41%; 84,11% y 74,85%
respectivamente, el promedio de ejecucin anual fue del 76,79%, Esto se puede apreciar
con mayor detalle en el Grfico No. 1, donde se evidencian las dos gestiones.


60

DS, 891

79

Asimismo, de la ejecucin financiera se puede advertir que el rubro al cual se le asign el


mayor porcentaje del gasto fue el de Servicios no Personales el cual asciende a un total de a
Bs. 33.170.225,18, equivalente al 88,69%, del monto ejecutado efectivamente a la fecha de
corte, luego se encuentran el rubro de Materiales y Suministros con un monto de Bs.
2.689.701,32, equivalente al 7,21% y finalmente el de Activos reales con 1.239.880,9,
equivalentes al 3,32%. (Cuadro No. 6, Grafico No. 2).

5.2. Interrelacin entre los objetivos estratgicos del PAP y los objetivos
de gestin
El PAP se elabor con una visin estratgica cuya duracin que abarcaba 5 aos, o sea que
por su temporalidad, pero tambin por su mbito de aplicacin se lo asumi como un Plan
Estratgico Institucional del VMA, es ms, fue usado como tal, ya que el VMA, no pudo
elaborar el suyo, su elaboracin tiene esa lgica, tiene un criterio de planificacin
macro, donde establece polticas, cosas grandes para que obviamente las vincules a la
poltica pas; sin embargo, este no es el camino adecuado para un proceso de
planificacin, se ha inaplicado el concepto mismo de planificacin que es un conjunto de
procesos que se expresa en normas y procedimientos de cumplimiento general, de orden
poltico, tcnico y administrativo, que establece la forma y 1os mecanismos de
participacin de los niveles nacional61 y sus etapas de largo, mediano y corto plazo, La
estructura de planificacin parte del PND, el plan sectorial que tiene de duracin los 5
aos del PND, luego un plan estratgico (PEI) de 2 aos o 3 aos, del PEI que define
objetivos estratgicos parten los POA. El problema es la rotacin del personal, pero la
planificacin debera trascender a esto porque en con esta planificacin se determinan los
objetivos estratgicos, actividades estratgicas, etc.Se ha adoptado al PAP tal vez lo
vieron como una agenda de los recursos. Entonces generar un plan sectorialno s, mejor
concentrmonos en las acciones del PAP y avancemos. Porque ha sido una necesidad del
momento y lo han diseado as; a travs de este Plan se han gestionado recursos, pero esto
est originando un problema de sostenibilidad porque al terminar la vigencia del Plan las
actividades diseadas se han interrumpido y con ellas los responsables de cumplirlas, si se
hubiera elaborado un adecuado Plan Estratgico Institucional donde se definan objetivos a
largo plazo, con actividades, responsables y recursos, los mecanismos de financiamiento
estaran tambin planificados y una vez terminado un convenio de financiamiento el plan
continuara porque se tendran ya gestionados o por lo menos estimados otros para
continuar con la planificacin. En el caso del PAP, se lo ha elaborado al revs, este plan se
lo ha adecuado al financiamiento, este es uno de los motivos con los que se tropieza ahora,
una vez concluido el financiamiento que otorga el Gobierno de los Pases Bajos, no se
tiene certeza si se continuar con las actividades ya encaminadas, ni se mantendr al
personal que se haca cargo de estas.
Si se analizan los objetivos estratgicos del PAP, que corresponden a los componentes de
cada uno de los dos programas, estos pudieron haber sido concretizados en un proceso
continuo y sostenible, a travs de una planificacin anual que se plasme en un POA. Si bien
estos POA han sido elaborados, los objetivos de gestin no han seguido una cronologa

61

NB - SISPLAN

80

orientada al cumplimiento de los objetivos estratgicos, porque estos tampoco han sido
definidos concretamente en el tiempo, ni se han definido indicadores de cumplimiento En
lneas generales, es planificacin de gabinete, de personas, gente que conoca o no el
sector, no muy relevante pero se establecieron lneas generales, contaminacinelementos
grandes que se entienden bajo la lgica de una planificacin estratgica. Entonces,
evidentemente si tu generas un plan sectorial participativo, con tus memorias de clculo,
tus respaldos de tu planificacin es sustancialmente diferente, porque tienes documentos de
respaldo, lugares representativos; no ha habido esta lgica. Una de las condiciones que
se deben cumplir para asegurar el cumplimiento de un Plan es elaborarlo de acuerdo a los
lineamientos bsicos que se tienen de planificacin.
Si revisamos los POA del VMA identificaremos objetivos de gestin que no se encuentran
como parte del PAP, sino como actividades de otros proyectos macro: por ejemplo del
Programa Nacional de Biocultura, o del Programa Nacional de Contaminantes Orgnicos,
lo esperado era que, tanto el PAP como los otros dos programas estn incluidos dentro del
Plan Estratgico Institucional del VMA.
Esto ha perjudicado al PAP, en el sentido de asegurar su sostenibilidad, porque al terminar
el Acuerdo de financiamiento con el gobierno de los Pases Bajos, termina el Plan y no
debera ser as, no se debera elaborar un plan estratgico en funcin al financiamiento,
debera ser al revs, se debera elaborar un PEI y en funcin de este buscar recursos,
generalmente van a tener que provenir de la cooperacin internacional, Este ministerio ha
funcionado as adems, porque como le comentaba nosotros tenemos 27 lneas de
financiamiento, 1 sola es del estado; el resto viene de la cooperacin internacional,
entonces la cooperacin internacional dice no es que hay que hacer un plan toma estos
recursosen que los vamos a usar, ms all del monto, entonces todo el formato de ah se
tergiversa. Nos toca hacer contabilidad por organismo financiador; entonces ha habido
esa lgicalo que se trata un poquito es de ordenar, vamos tratando de ordenarnos de a
poquito con la normativa nacional, pero tampoco vamos a poder perder el apoyo de la
cooperacin internacional.

81

CUADRO No.5
COMPARACIN PRESUPUESTO vs. EJECUCIN PRESUPUESTARIA FINANCIAMIENTO LOS PASES BAJOS

PRESUPUESTO EN BOLIVIANOS
GRUPO PRESUPUESTARIO

2007**
P.P

Gastos
operativos

Estudios e
investigaciones

(Grupos
20000 y
30000)

Otros Gastos
Operativos

211.721,00

Activos reales

155.038,00

1.113.025,00

EJEC.

602.891,33

53.967,72

2008
% de
ejec.

P.P

54,17%

12.993.393,00

25,49%

1.667.966,00

2009

2010

% de
ejec.

P.P

9.526.332,73

73,32%

11.477.225,00

9.758.898,25

85,03%

940537,56

56,39%

962.289,00

728781,02

75,73%

931346,91

71,65%

288.000,00

217664

75,58%

EJEC.

EJEC.

% de
ejec.

P.P

EJEC.

11.279.321,00

8.733.555,75

1.143.900,00

675.376,60

221.279,00

910,00

217.470,00

217.469,88

12.861.970,00

9.627.312,23

2011*
% de ejec.

77,43%

59,04%

TOTAL
% de
ejec.

EJEC.

18.308.377,90

4.548.547,12

24,84%

33.170.225,18

62,96%

291.038,42

20,85%

2.689.701,32

47,50%

0,00%

1.395.693,00

EJEC.

PROMEDI
O

P.P

Inversiones
(Grupo
40000)
Otros gastos
(Grupo
90000)

89.960,00

1.299.852,00

Devoluciones

TOTALES

1.479.784,00

746.819,05

*. Ejecucin al 31/10/2011
** Ejecucin corresponde a Noviembre y Diciembre del 2007

58,02%

50,47%

15.961.211,00

11.398.217,20

71,41%

12.727.514,00

10.705.343,27

84,11%

0,41%

365.200,00

100,00%

74,85%

1.239.880,91

41,13%

217.469,88

20.069.270,90

4.839.585,54

24,11%

37.099.807,41

60.99%

Fig.6.
EJECUCION FINANCIERA POR GESTIN Y TIPO DE GASTO
(1/11/2007 a 31/10/2011)

12,000,000
10,000,000
8,000,000
6,000,000
4,000,000
2,000,000
0
2007

2008

2009

2010

2011

Fig.7
EJECUCIN FINANCIERA TOTAL
PROMEDIO POR TIPO DE GASTO

7.21%

3.32%

0.58%

Estudios e
inves9gaciones
Otros Gastos
Opera9vos
Ac9vos reales
88.89%

CUADRO No.6
EJECUCIN PRESUPUESTARIA POR TIPO DE GASTO
(1/11/2007 a 31/10/2011)
(En Bolivianos)

GRUPO
PRESUPUESTARIO

PRESUPUESTO EJECUTADO
2007(*)
Bs.

Gastos
operativos
(Grupos
20000 y
30000)
Inversiones
(G 400)

Estudios e
602.891,33
investigaciones
Otros Gastos
Operativos
Activos reales

2008
%

Bs.

2009
%

Bs.

2010
%

Bs.

TOTAL
%

Bs.

0,81

9.526.332,73

0,84

9.758.898,25

0,91

8.733.555,75

0,91

4.548.547,12

0,94

33.170.225,18

88,89%

53.967,72

0,07

940.537,56

0,08

728.781,02

0,07

675.376,60

0,07

291.038,42

0,06

2.689.701,32

7,21%

89.960,00

0,12

931.346,91

0,08

217.664,00

0,02

910,00

0,00

0,00

0,00

1.239.880,91

3,32%

217.469,88

0,02

217.469,88

0,58%

9.627.312,23

1,00

37.317.277,29

100,00%

Devoluciones
TOTALES

Bs.

2011

746.819,05

1,00

11.398.217,20

1,00

10.705.343,27

1,00

4.839.585,54

1,00

CAPITULO 6. TEMAS SECTORIALES


6.1 Antecedentes
Desde la promulgacin de la Ley de Medio Ambiente, considerada el inicio de la gestin
ambiental en el pas, surge la necesidad de transversalizar la temtica ambiental en los
diferentes sectores productivos del territorio.
Es por esta razn que tanto la Ley de Medio Ambiente como sus respectivos reglamentos,
establecen el marco legal vigente de relacionamiento entre la Autoridad Ambiental
Competente y las instancias sectoriales.
La Ley de Medio Ambiente, promulgada el 23 de Marzo de 1992, establece en el Artculo
10, el marco institucional respecto a la Gestin Ambiental en los sectores productivos: los
ministerios, organismos e instituciones pblicas de carcter nacional, departamental,
municipal y local, relacionados con la problemtica ambiental, deben adecuar sus
estructuras de organizacin a fin de disponer de una instancia para los asuntos referidos al
medio ambiente. Asimismo, en coordinacin con la Secretara del Medio Ambiente62
correspondiente apoyarn la ejecucin de programas y proyectos que tengan el propsito de
preservar y conservar el medio ambiente y los recursos naturales.
Segn establece el Reglamento General de Gestin Ambiental, se crean los Organismos
Sectoriales Competentes para participar en la gestin ambiental en coordinacin con la
Autoridad Ambiental Nacional. Estos Organismos Sectoriales Competentes, segn se
indica en el Artculo 4to, inciso b, corresponden a los Ministerios que representan a sectores
de la actividad nacional.
De la misma manera el Reglamento en Prevencin y Control Ambiental, establece
atribuciones adicionales a los Organismos Sectoriales Competentes en mbito de sus
competencias, dirigidos sobre todo a la gestin ms especfica de cada una de las
actividades del sector.

6.2 Atribuciones del Organismo Sectorial Competente


El Reglamento General de Gestin Ambiental, en su artculo 12 establece las competencias
de los Organismos Sectoriales Competentes, en la gestin ambiental. Los OSC participarn
en la gestin ambiental formulando propuestas relacionadas con:

Normas tcnicas sobre lmites permisibles en materia de su competencia;


Polticas ambientales para el sector;
Planes sectoriales y multisectoriales que consideren la variable ambiental;


62

Secretara de Medio Ambiente se denomina actualmente Viceministerio de Medio Ambiente, Cambios


Climticos, de Gestin y Desarrollo Forestal

62

De la misma manera el Reglamento de Prevencin y Control Ambiental (RPCA), lista las


atribuciones establecidas para el sector del OSC:

Revisar el formulario de Ficha Ambiental, el Estudio de Evaluacin de Impacto


Ambiental y el Manifiesto Ambiental, remitiendo los informes respectivos a la
Autoridad Ambiental Competente, de acuerdo a los procedimientos y plazos
establecidos en el presente Reglamento;
Promover e incentivar la aplicacin de medidas de mejoramiento y conservacin
ambiental en el mbito de su competencia sectorial;
Participar en los procesos de seguimiento y control ambiental en el campo de su
competencia;
Llevar a cabo otras acciones, segn lo dispuesto en el Reglamento General de
Gestin Ambiental.

Es a partir de estos dos Reglamentos y de la misma Ley de Medio Ambiente, que los
Organismos Sectoriales Competentes basan su gestin ambiental.

6.3 Relacin de cada Organismo Sectorial Competente con el


Viceministerio de Medio Ambiente
Con el objetivo de conocer cual el alcance del PAP en los Organismos Sectoriales y sobre
todo conocer el alcance en la gestin ambiental sectorial, se ha realizado entrevistas a
actores o funcionarios que han participado en los ltimos 10 aos de la gestin ambiental
del sector.
En base a estas entrevistas y a la revisin de los documentos proporcionados por el equipo
de la presente consultora se describe a continuacin los resultados obtenidos.
6.3.a. Sector Energtico

El sector energtico en el pas se encuentra bajo la tuicin del Viceministerio de


Electricidad y Energas Alternativas, quien en el marco de las competencias asignadas al
nivel central por la Constitucin Poltica del Estado es responsable de definir, formular y
evaluar polticas para el sector elctrico, proponer polticas orientadas a lograr el acceso
universal y equitativo al servicio bsico de electricidad y coordinar con los gobiernos
autnomos departamentales, municipales, regionales y autonomas indgena originaria
campesina, la implementacin y desarrollo de proyectos elctricos en el marco de las
competencias concurrentes y compartidas.
Cabe indicar que dentro de sus competencias tambin comprende incentivar la
incorporacin de nuevas tecnologas de electrificacin tendientes al aprovechamiento
sustentable de los recursos renovables y proponer polticas para el desarrollo de tecnologas
de energas alternativas, elica, fotovoltaica y otras en coordinacin con las universidades
Pblicas del pas.

63

Respecto a la gestin ambiental y de acuerdo a la normativa vigente descrita anteriormente,


cabe indicar que el Viceministerio de electricidad y energas alternativas, a lo largo de los
ltimos aos, ha contado con muy poco apoyo y personal encargado especficamente de la
gestin ambiental de las actividades del sector.
En algunas oportunidades, esta labor ha sido desarrollada por un solo tcnico y en
ocasiones no se contaba con ningn personal para estas funciones.
Respecto al PAP, cabe indicar que segn las entrevistas mantenidas, se puede indicar que se
tiene conocimiento de la existencia del PAP pero no existi relacin de trabajo especfico,
con excepcin de los TDRs de la Evaluacin Ambiental Estratgica, trabajo liderado por el
Viceministerio de Medio Ambiente y que fue presentado a los diferentes sectores.
Desafos:
El Organismo Sectorial de Electricidad y energas alternativas, debe desarrollar mejores
capacidades en la gestin ambiental y potenciarlas, esto a travs de un fortalecimiento en
sus recursos humanos.
Un gran desafo que debiera ser encarado en los prximos periodos es el construir un
espacio para desarrollar energas alternativas menos contaminantes, as como los incentivos
para potenciar este desarrollo.
6.3.b. Sector minera

En el sector de minera, el PAP ha participado y apoyado el fortalecimiento institucional


del Viceministerio de Medio Ambiente.
Si bien el Organismo Sectorial Competente, cuenta con un equipo de profesionales
adecuado, no se conoce de algn programa en el cual el PAP haya participado de manera
directa.
Actualmente el OSC de minera, viene realizando las labores de gestin ambiental
encomendadas a travs de la Ley de Medio Ambiente y su reglamentacin. Cabe indicar
que en algunos casos este OSC tropieza con problemas en la revisin de instrumentos de
alcance particular. El OSC considera que los aspectos netamente tcnicos que son del rea
debieran ser revisados y evaluados por los especialistas del sector y no como sucede
actualmente que son revisados tanto por el OSC como por la instancia del Viceministerio
de Medio Ambiente, existiendo criterios de evaluacin diferentes que generan
contradicciones por la dualidad de funciones, pese a que se tuvieron reuniones y talleres de
coordinacin y consenso en la metodologa de revisin.
Actualmente el Ministerio de minera, est trabajando en la modificacin de la Ley Minera,
por lo que el OSC tiene planificado trabajar en la reglamentacin especfica una vez se
apruebe dicha Ley, de manera de actualizar y mejorar la gestin ambiental del sector.
64

Desafos:
El Organismo Sectorial de Minera requiere desarrollar mejores capacidades en la gestin
ambiental.
6.3.c. Sector transporte

El Organismo Sectorial Competente del Ministerio de Transportes, en los ltimos aos ha


logrado posicionarse en la estructura de la gestin ambiental del sector, dado que
anteriormente el Ministerio no contaba con esta instancia, por lo que no participaba de la
gestin ambiental del sector.
Actualmente incluso el OSC de transporte no solo mantiene una relacin estrecha con el
Viceministerio de Medio Ambiente, tambin articula la gestin ambiental con las
Gobernaciones y con los Gobiernos Municipales, a pesar que no cuenta con los recursos
humanos necesarios63 intenta llevar adelante una gestin ambiental oportuna y adecuada.
Otro hito logrado que contribuye a la gestin ambiental es la Gestin de riesgos, con un
enfoque preventivo y no solo como respuesta a la ocurrencia de eventos.
Por otro lado como cabeza de sector, se est procurando que a travs del Ministerio de
Planificacin y el Viceministerio de Medio Ambiente, se avance en la elaboracin de
Evaluaciones Ambientales Estratgicas (EAE) que contribuyan a la planificacin y
elaboracin de polticas sectoriales.
Entre las principales necesidades que deben ser cubiertas actualmente est el
fortalecimiento del Organismo Sectorial Competente a travs de un incremento en los
profesionales a cargo de la gestin ambiental sectorial y as mismo a travs de la
capacitacin a este equipo.
6.3.d. Sector hidrocarburos

El Organismo Sectorial Competente del Ministerio de Hidrocarburos y Energa, est


representado por la Direccin General de Gestin Socio Ambiental la cual cuenta con
personal permanentemente capacitado para llevar adelante las labores y funciones
designadas.
Este OSC tienen tres reas de trabajo: una es de evaluacin y recomendacin de los
estudios que llegan, la otra rea es de seguimiento y monitoreo ambiental a proyecto ene
ejecucin o por concluirse, y la tercera rea que se viene desarrollando desde el 2007, es la
consulta y participacin dirigida a los pueblos indgenas originarios y campesinos.


63

Actualmente cuenta con una sola persona encargada de la gestin ambiental

65

El Decreto Supremo No. 29033, designa al Ministerio de Hidrocarburos y Energa como la


autoridad competente para el proceso de consulta y Participacin a los Pueblos Indgenas,
Originarios y Comunidades Campesinas, para las actividades hidrocarburferas,
manteniendo a Viceministerio de Medio Ambiente como Autoridad Ambiental Competente
en la aplicacin de las normas ambientales.
Actualmente esta Direccin se encuentra elaborando el EAE del sector hidrocarburfero en
dos reas, en el Parque Aguarage (zona tradicional de explotacin hidrocarburfera) y en
el Madidi y Piln Lajas (zona no tradicional), con apoyo de la cooperacin neerlandesa.
Estas EAE se constituirn en un instrumento de decisin, que adems de prev que sea
vinculante.
Especficamente con el OSC de Hidrocarburos y Energa, no ha habido una relacin directa
con el PAP.
Desafos:
Dentro de los desafos planteados que no debera dejarse paralizadas y sera necesario
continuar, es el desarrollo de EAE s. Este desarrollo y el apoyo a la elaboracin de EAE en
el sector debiera ser un requisito previo para luego recin iniciar cualquier tipo de
actividad, adems de constituirse en un instrumento necesario para la toma de decisiones
Otro desafo que se tiene previsto en este OSC, es la creacin de un Sistema de Informacin
geogrfica y el desarrollo de un Centro de Documentacin que permita tener toda la
informacin ordenada y de fcil acceso.
Adems de impulsar, el desarrollo de conocimiento cientfico a travs de un trabajo
conjunto con las universidades, ms aun ahora que segn la planificacin del pas, se
iniciaran actividades de industrializacin por parte de YPFB.
En el tema de seguimiento y monitoreo, en ocasiones la falta de recursos en el aspecto
logstico crea cierta dependencia que puede generar ciertas susceptibilidades, las cuales
deben ser subsanadas.
6.3.e. Sector recursos hdricos y riego

Este sector tambin sufri cambios estructurales a lo largo de toda la gestin ambiental,
antes el tema de recursos hdricos y riego, era parte del Ministerio de Agua mientras que el
Viceministerio de Medio Ambiente era parte del Ministerio de Desarrollo Rural,
Agropecuario y Medio Ambiente.
El 2009, con la creacin del Ministerio de Medio Ambiente y Agua , los viceministerios de
medio ambiente y de recursos hdricos y riego tienen una mayor relacin que segn los
entrevistados, permitir una mejor gestin dado que el medio ambiente y la gestin de
cuencas, estn muy relacionados.
66

Desafos:
Especficamente en el sector de recursos hdricos, existe un grupo de donantes ya
constituido que de alguna manera permite la continuidad de la implementacin de planes y
programas y tambin la continuidad de los recursos humanos del sector. Esta continuidad
asegura que no se paralice el desarrollo de programas o planes que se estn llevando a cabo
actualmente.

6.4 Conclusiones
En general en los diferentes Organismos Sectoriales, se conoce muy poco respecto del
alcance del PAP, a pesar que existi un proceso de socializacin. En las entrevistas
realizadas, los organismos sectoriales indicaron conocer el PAP pero como un plan que
coadyuva al Viceministerio de Medio Ambiente en su gestin ambiental.
Los sectores actualmente cuentan con sus instancias ambientales correspondientes, con las
que se coordina el trabajo permanentemente. Dentro de estas instancias, los organismos
sectoriales que poseen una unidad fortalecida son hidrocarburos y minera. Mientras que en
el rea multisectorial an existen deficiencias puesto que las nicas instancias ambientales
que existen aunque cuentan con muy pocos recursos son Transporte y Electricidad y
Energas Alternativas, que actualmente es parte de la Direccin de Gestin Socio ambiental
del Ministerio de Hidrocarburos y Energa.
Cabe indicar que en el caso especfico de hidrocarburos, incluso se ha logrado transferir
competencias relacionadas a la temtica socioambiental (Decreto Supremo No. 29033:
Proceso de consulta y Participacin a los Pueblos Indgenas, Originarios y Comunidades
Campesinas, para las actividades hidrocarburferas).
En el tema multisectorial, en los ltimos aos, el sector de Recursos hdricos y riegos ha
avanzado en el tema ambiental, mientras que muchos otros sectores an no cuentan con
instancias ambientales como los sectores agropecuarios, Salud Pblica y Servicios (agua
potable, etc.), lo que genera una coordinacin dbil o inexistente y sobre todo que el VMA
deba asumir funciones de los OSC.
En el relevamiento de informacin efectuado, la mayora de los sectores coinciden en que
un instrumento que permite la interaccin del sector o de los sectores con medio ambiente
son las Evaluaciones Ambientales Estratgicas (EAE), constituyndose en un instrumento
aceptado y en algunos casos apropiado por los mismos sectores, lo que permite contar con
una evaluacin que integra el desarrollo con la proteccin del entorno.
Para el caso de las EAE tambin se han desarrollado espacios de discusin a travs de
talleres y reuniones con los organismos sectoriales. Tanto para realizar capacitaciones en la
temtica, como para consolidar y ejecutar Evaluaciones Ambientales Estratgicas (EAE)64.

64
Informe de Gestin 2008, DGMA, VBRFMA, MDRAyMA

67

6.5 Recomendaciones
Durante el trabajo realizado, se han identificado diferentes reas o escenarios en los cuales
se propone lneas estratgicas que pueden ser de insumo para un nuevo PAP y que se
presentan a continuacin:
Generacin de espacios del Viceministerio de Medio Ambiente para la construccin de
poltica pblica, en coordinacin con otras instancias gubernamentales

A travs de las entrevistas realizadas, se ha identificado a las EAE s, como instrumentos


de planificacin reconocidos por los sectores, que contribuyen a incorporar la variable
ambiental en los diferentes niveles de planificacin. Estas experiencias han permitido
ajustar y mejorar la planificacin, aunque por lo nuevo del tema an no se tienen
experiencias concretas, aplicadas y verificadas. Es por ello la necesidad de continuar
con la con la elaboracin de estos instrumentos, y sobre todo trabajar en la aplicacin o
implementacin de los mismos en la planificacin.

Es importante tambin desarrollar la reglamentacin ambiental especfica o sectorial,


dado que en la mayora de los sectores se tiene aos de experiencia suficientes y los
insumos necesarios para mejorar la gestin ambiental del sector a travs de una norma
real y actualizada.

Fortalecimiento de capacidades y dar continuidad a las actuales capacidades

Otro aspecto o desafo que debe ser encarado es el fortalecimiento institucional de los
organismos sectoriales competentes de manera que puedan cumplir con su mandato y
contribuyan en la gestin ambiental de manera adecuada y oportuna y de esta manera se
facilite la descentralizacin de las actividades de la DGMACC

Este fortalecimiento en algunos sectores como el de hidrocarburos, debiera estar


enfocado a apoyo logstico en las tareas de seguimiento, monitoreo y proceso de
consulta pblica a las poblaciones indgenas y campesinas.

En general los sectores entrevistados y analizados, consideran que se han hecho grandes
aportes en la gestin ambiental a travs del PAP, por lo que como desafo importante se
tiene el encontrar mecanismos que aseguren la continuidad y preserven la estructura
consolidada que se tiene actualmente. El sector tal vez con menos problemas al respecto
es el de Recursos hdricos y riego, dado que cuentan con un conjunto de financiadores
que asegura dicha continuidad, mientras que en otras reas aparentemente no existe la
estructura consolidada que se tiene en recursos hdricos, sobre todo en el sector de agua
potable.

Gestin del conocimiento y desarrollo de programas de impacto estructural


68

Dentro del fortalecimiento de los Organismos Sectoriales Competentes, se considera


importante trabajar en el fortalecimiento en recursos humanos y capacitacin, el
fortalecimiento en el manejo de informacin a travs de un sistema de informacin
geogrfico y de un centro de documentos.

Es importante mantener y potenciar el Sistema Nacional de Informacin Ambiental


(SNIA) y que este se convierta en un instrumento de uso de los organismos
sectoriales, alimentndolo con la informacin y a su vez siendo usuarios del mismo.

As mismo, en el sector de hidrocarburos, dado que la actual poltica del gobierno


est dirigida a la industrializacin, es necesario iniciar investigaciones al respecto
para contar como cabeza de sector con parmetros e indicadores propios en este
tema, por lo que se hace necesario trabajar de manera conjunta con universidades en
el mbito de la investigacin.

69


PARTE II



CAPITULO 7. LOS FACTORES INFLUYENTES


Las instituciones conforman sistemas complejos que regulan el comportamiento de sus
integrantes en base a normas para el logro de sus objetivos. A su vez las instituciones son
parte de un sistema mayor o contexto social que tambin establece normas y reglas con las
que se pueden generar fricciones y contradicciones. El flujo de estas relaciones constituye
los factores facilitadores u obstaculizadores que van determinando los senderos que recorre
la institucin en la bsqueda del alcance de sus metas.

7.1. Factores Facilitadores


Los factores facilitadores son aquellos factores, internos o externos, que facilitaron el
proceso, por lo tanto no deben confundirse con una evaluacin de los resultados alcanzados
en la gestin del PAP o en la gestin ambiental nacional. En el caso de la implementacin
del PAP podemos sealar los siguientes factores facilitadores:
Capacidad de Gestin de fondos complementarios al PAP (GF)
Descripcin:
El tema forestal, al quedarse sin los recursos econmicos inicialmente
comprometidos y asignados para tal efecto en el marco del PAP, como resultado de los
cambios estructurales que se generaron en el Viceministerio, llevaron a la gestin adicional
de recursos econmicos para poder avanzar en el sector con la generacin de un plan de
accin especfico para tal efecto. La operatividad de las actividades de la DGMA ha
permitido avanzar en la gestin de fondos para determinados componentes no incluidos
inicialmente en el PAP o que s estaban incluidos pero no contaban con financiamiento, tal
es el caso del SNIA.
La flexibilidad de los donantes (FD)
Descripcin:
La cooperacin neerlandesa est interesada en apoyar la instauracin de procesos no
slo el alcance de ciertos resultados, esta perspectiva requiere de flexibilidad para el
desarrollo de acciones en un contexto altamente politizado y cambiante. La disponibilidad
de los donantes para flexibilizar los compromisos asumidos de manera que se puedan
superar los escollos que iban apareciendo en el marco de la implementacin del PAP
permiti generar las adecuaciones emanadas a partir de los diferentes momentos de
reestructuracin del Poder Ejecutivo y que impactaron en el Viceministerio del ramo.
Mecanismos normativos especficos (MN)
Descripcin:
Las Resoluciones Administrativas funcionan como mecanismos ms rpidos que los
Decretos Supremos para complementar o modificar la normativa ambiental.
La coordinacin para la planificacin (CP)
Descripcin:
La coordinacin con comunidades locales a nivel de la planificacin facilita el logro
de los objetivos, tal es el caso de los programas Vicua y Lagarto.
71

Instrumentos tcnicos como mecanismos de coordinacin (ITC)


Descripcin:
La coordinacin sectorial y con los niveles departamental y municipal es ms fluida
porque se basa en aspectos tcnicos y especficos. Un ejemplo son las Evaluaciones de
Impacto Ambiental y las Evaluaciones Ambientales Estratgicas.
Los ecorregionales (ER)
Descripcin:
La figura ecorregionales era un puente con las organizaciones sociales del Pacto
Unidad y articulaban el trabajo entre el VMA y las comunidades logrando adelantarse a los
conflictos y favorecan el trabajo conjunto.
Plataformas de dilogo (PD)
Descripcin:
Los talleres, participacin en comits interinstitucionales, mesas de trabajo y eventos
de capacitacin son espacios de coordinacin y prevencin de conflictos con los sectores
sociales y los organismos sectoriales.
Disponibilidad de Informacin (DI)
Descripcin:
Existe el SNIA que permite el registro, seguimiento y monitoreo de toda la
documentacin ambiental desde los departamentos y municipios. Adems se cuenta con el
CEDOCA organizado. Por su parte, la DGBAP gener estudios e investigaciones, en tanto
que la DGGDF desarroll el SATIF. Esto permite contar con informacin actualizada para
la toma de decisiones y generacin de estrategias, polticas y programas.
Enfoque de trabajo regional (TR)
Descripcin:
La experiencia de implementacin de programas y proyectos con enfoque regional
fue ms exitosa que aquellos programas o proyectos con alcance nacional.
El anlisis estructural 65 de los factores facilitadores permite identificar como factor
determinante en el proceso de implementacin del PAP la flexibilidad de los donantes
(FD), en la medida que le dio al PAP la plasticidad necesaria para acompaar los cambios
que se fueron suscitando en el contexto poltico. Sin embargo, es importante reconocer que
esta condicin tambin propici el alejamiento de la orientacin inicial de los objetivos del
PAP y consecuentemente provoc que algunos de los resultados alcanzados fueran ms de
carcter procesual y de menor impacto (Ver Figura 8).


65
El anlisis estructural es una herramienta para la estructuracin de una reflexin colectiva. Ofrece la
posibilidad de describir un sistema utilizando una matriz que une todos los componentes de este sistema. Este
mtodo es para mostrar las principales variables influyentes y las variables dependientes y por lo
tanto esenciales para la evolucin del sistema.

72

La
coordinacin
para
la
planificacin (CP), las Plataformas
de Dilogo (PD),el Enfoque de
trabajo
regional
(TR),
los
Instrumentos
Tcnicos
como
mecanismos de Coordinacin (ITC)
y la figura de los Ecorregionales
(ER) son variables transmisoras,
claves en la dinamizacin del
proceso de implementacin del PAP
(Ver Figura 8).
l enfoque de trabajo regional
potenci
la
figura
de
los
Ecorregionales como catalizadores
de la relacin entre el VMA y las
comunidades locales, permitiendo
as la participacin ms efectiva de
las organizaciones sociales de base
en la planificacin para la gestin
ambiental, as como tambin en
plataformas de dilogo para la Fig. 8. Plano de las influencias directas de los factores
construccin de propuestas de leyes facilitadores. Elaboracin propia.
para el sector y la gestin oportuna de
conflictos socioambientales. Al mismo tiempo, los espacios de coordinacin fueron una
oportunidad para la difusin de informacin ambiental, para fortalecer las capacidades de
participacin de las organizaciones de base (Ver Figura 9). Por su parte, los instrumentos de
gestin ambiental, ms all de su carcter tcnico, han facilitado momentos concretos de
interaccin entre el VMA y otras instancias de gobierno y sectoriales.
Si bien, estos factores demuestran que el PAP fue un intento de poner en prctica los
principios que plantea el modelo del vivir bien, cabe decir que en general la interaccin
del sector ambiental con los otros sectores gubernamentales, sectoriales y sociales, es
incipiente y requiere esfuerzos ms sostenidos para consolidarse.
Los mecanismos normativos especficos (MN) y la capacidad de gestin de fondos
complementarios (GF) fueron resultantes de la dinmica del proceso de implementacin
del PAP y le permitieron superar obstculos del contexto. En el caso especfico de la
gestin de fondos complementarios (GF) a los recursos comprometidos por la cooperacin
de los Pases Bajos, permiti la ejecucin de acciones planificadas pero que no contaban
con financiamiento como por ejemplo el SNIA, las EAE entre otros; esto tambin facilit
que la temtica forestal no se diluyera completamente en el marco del plan.

73

Grfico de influencias directas


Fig. 9. Grfico de las influencias directas entre los factores facilitadores. Elaboracin propia.

7.2. Factores Obstaculizadores


Los factores obstaculizadores son aquellos factores, internos o externos, que limitan los
procesos impidiendo que alcance los niveles deseados. En el caso de la implementacin del
PAP podemos sealar los siguientes:
Dependencia de recursos financieros externos (DR)
Descripcin:
El PAP original tena un requerimiento de 166 millones de Bolivianos de los cuales
los Pases Bajos financi el 26%. No se observa con claridad las contribuciones de otras
fuentes de recursos incluso el TGN dentro del PAP. De esta forma el PAP no funcion
como instrumento de armonizacin de donantes. El 80% del recurso humano con el que
cont el PAP estuvo financiado por los fondos de la cooperacin.
Competencias sobredimensionadas (CS)
Descripcin:
Las atribuciones y competencias del VMA son inmensas y asimtricas. Dada esta
condicin estructural el PAP, como instrumento de planificacin, no fue suficiente para
que el VMA pudiera realizar una gestin ambiental consistente con su mandato. Esto
contribuy a la dilucin de los esfuerzos institucionales en la atencin de contingencias en
desmedro de los resultados esperados.
Gestin centralizada (GC)
74

Descripcin:
La visin de que "Podemos hacer todo" desde el VMA dificulta la gestin ambiental
y requiere del involucramiento directo de los actores locales, as como las instancias de
gobierno departamental y municipal. Por otro lado, la distancia fsica condiciona y restringe
el accionar de la AACN.
El sistema administrativo (SA)
Descripcin:
Los procedimientos administrativos de licitacin y compra de bienes y servicios son
demasiado morosos, poco prcticos y en algunas ocasiones no responden a las necesidades
de la gestin operativa del VMA.
Falta de coordinacin con programas del VMA (FC)
Descripcin:
Si bien se contaba con un cargo de coordinacin entre el VMA y sus programas como
el PNCC o instancias desconcentradas como SUSTENTAR y SERNAP, en la realidad estas
entidades funcionan de manera independiente a la planificacin general del VMA y no se
aprovecha el potencial de sinergia que existe entre ellos.
Cambios en la estructura organizativa (EO)
Descripcin:
Las reestructuraciones efectuadas en el actual VMA a lo largo del quinquenio que
hace a la implementacin del PAP impactaron negativamente en la consecucin de los
objetivos y resultados que inicialmente se planificaron Los cambios de autoridades
implicaron en mayor o menor medida, cambios de visin y orientacin para la
implementacin del PAP, esto conjuntamente con los cambios estructurales generaron una
modificacin importante del plan en relacin al inicialmente aprobado. Consecuentemente,
una evaluacin de los resultados obtenidos a partir de la implementacin de este
instrumento de planificacin adquiere un alto nivel de complejidad, pues las lneas de
accin y parte de sus acciones programadas varan con los cambios indicados.
Vacos en el marco legal (ML)
Descripcin:
El marco legal para la gestin ambiental an est en construccin y el marco legal
existente tiene grandes vacos que obstaculizaron en alguna medida la implementacin del
PAP. Por ejemplo, el Estado no cuenta con unidades ejecutoras que realicen inversiones
pblicas y transferencia de fondos.
Falta de definicin de lineamientos estratgicos realistas que incluyan la visin local (LE)
Descripcin:
La definicin de programas y proyectos de aprovechamiento de los RRNN no
siempre responde a los interese locales. Por ejemplo, en el caso del Programa Lagarto, ms
all de los avances tcnicos, el programa no ha logrado el empoderamiento de todas las
comunidades locales involucradas.
Falta de definicin de una poltica ambiental nacional (PA)
Descripcin:
75

La aplicacin de los instrumentos tcnicos y de planificacin ambiental operativizan


el trabajo, sin embargo, la falta de una poltica ambiental bien definida genera tensiones y
conflictos entre la visin de desarrollo econmico y la gestin ambiental.
Poltica de financiamiento de los donantes (PF)
Descripcin:
La experiencia previa negativa de la cooperacin neerlandesa de apoyar un programa
con el involucramiento de ms de un Viceministerio, provoc que al momento de
modificarse la estructura del VBRFMA a VMABCC se priorizara el principio de trabajar
con un slo Viceministerio dejando al componente forestal y al Programa SUSTENTAR
del PAP sin financiamiento.
Escenario poltico (EP)
Descripcin:
Las condiciones cambiantes del contexto poltico generan alta rotacin de los
recursos humanos con el consecuente cambio de visin en la gestin del PAP.
Carcter marginal (CM)
Descripcin:
La
temtica
e
institucionalidad ambiental
nacional
mantiene
una
posicin marginal en la
estructura de gobierno y en la
toma
de
decisiones
ambientales a pesar de haber
sido
reconocida
explcitamente en la CPE.
El anlisis estructural de los
factores
obstaculizadores
pone en evidencia la alta
influencia del escenario
poltico cambiante (EP) en la
evolucin del proceso de
implementacin del PAP
generando cambios de visin
en la gestin ambiental con
los consiguientes cambios en
la gestin del plan afectando
el logro de los resultados Fig. 10. Plano de la influencia directa de los factores obstaculizadores.
planteados inicialmente (Ver Elaboracin propia.
Figura 10).
La falta de definicin de una poltica ambiental nacional (PA), el carcter marginal de la
temtica y la institucionalidad ambiental (CM), los cambios continuos en la estructura
76

organizativa (EO) y la falta de definicin de lineamientos estratgicos realistas que


incluyan la visin local (LE), fueron factores crticos en la implementacin del PAP.
La falta de definicin de una poltica ambiental nacional reforzada por la condicin de
marginalidad del VMA, lo han colocado en una posicin altamente vulnerable ante los
cambios estructurales, como consecuencia de las modificaciones en la estructura del rgano
ejecutivo y no han propiciado la definicin de lneas estratgicas para el sector (Ver figura
de influencias directas).
El carcter marginal del VMA dentro del aparato del estado ha condicionado tambin una
baja asignacin presupuestaria dentro del TGN, lo que genera una mayor dependencia de
los recursos externos (DR) para la ejecucin de sus actividades. Es por esto mismo que el
PAP gener ms resultados procesuales que de impacto.
Esta dinmica dio como resultante que las competencias del VMA estn
sobredimensionadas (CS) con respecto a su capacidad de gestin, reforzando la gestin
centralizada (GC) en la instancia nacional y la falta de coordinacin (FC) con sus instancias
desconcentras y otros niveles de gobierno (Ver Figura 11).
Si bien se han identificado como factores obstaculizadores a la poltica de financiamiento
de los donantes (PF), los vacos en el marco legal (ML), el sistema administrativo (SA) y la
dependencia de los recursos
financieros externos (DR), el
Grfico de influencias directas
anlisis
muestra
que
su
influencia en el proceso de
implementacin del PAP no ha
sido determinante y ms bien
podran ser efectos de otras
condiciones del contexto.
En el caso especfico de los
vacos en el marco legal (ML),
la valoracin de su verdadera
influencia en el proceso amerita
un anlisis ms detallado de los
diferentes componentes del PAP
que no es objeto de la presente
sistematizacin
pero
que
Fig.11. Grfico de las influencias directas de los factores
debera
ser
seriamente obstaculizadores. Elaboracin propia.
considerado en la elaboracin
del nuevo plan.

77

CAPITULO 8. LECCIONES APRENDIDAS


Las Lecciones Aprendidas de este captulo son el resultado del anlisis de los hallazgos del
PAP. Estas lecciones que en el posterior captulo sern traducidas en propuestas sern un
insumo para la realizacin de un nuevo Plan Plurianual para la gestin 2012 2016.
Dichas lecciones aprendidas han sido catalogadas segn las lneas estratgicas propuestas
para el PAP 2012 2017, porque en esta manera las lecciones aprendidas pueden contribuir
mejor como insumos para el nuevo PAP.

8.1. General
El PAP surgi a partir de una poltica ya existente formulado por el Ministerio de
Desarrollo Sostenible que luego esa traspasado al Ministerio de Desarrollo Rural,
Agropecuario y Medio Ambiente. En este sentido el PAP es parte de un proceso que tiene
su origen antes del 2007, y es una propuesta propia, y por lo tanto apropiada, de Bolivia, y,
contrario a otros casos similares, no existe un papel significativo en el diseo por parte de
agencias externas.
En los ltimos seis aos hubo un cambio de visin (ideolgica) de ver la naturaleza no
como recursos naturales sino como la Madre Tierra/Pacha Mama. En este contexto
hubo un posicionamiento a nivel internacional en temas ambientales (cambio climtico,
agua, derecho de la Madre Tierra, etc.).
Si bien el PAP parte de un plan estratgico del Ministerio de Desarrollo Sostenible y a pesar
de los cambios en el contexto se ha podido dar continuidad a temas pendientes en la agenda
ambiental nacional que han fortalecido las capacidades institucionales del VMA.
Por la salida de los Pases Bajos y Dinamarca, se prev un problema de financiamiento de
las actividades medioambientales del Gobierno en los prximos aos. Sin embargo, durante
los 5 aos del PAP1 tambin surgieron nuevas oportunidades de financiamiento, las cuales
sern mencionadas en la siguiente seccin de este documento.
La estructura organizativa que se ha establecido durante los 5 aos de PAP1, ha fortalecido
el posicionamiento de VMA como Autoridad Ambiental Competente.
La gestin del conocimiento debera ser un ejercicio permanente en la implementacin del
plan plurianual.

78

La experiencia del PAP demuestra que la falta de indicadores de impacto y de resultado


dificultan los procesos de monitoreo y conllevan a que el instrumento de planificacin no
sea una herramienta til para la gestin.
Es necesario un equilibrio entre los procedimientos altamente estructurados (como el de la
DGMACC) y agendas de trabajo ms abiertas (como el de la DGBAP) para que la gestin
ambiental pueda ser ms oportuna, efectiva y propositiva.
Se requiere mayor creatividad para implementar un plan plurianual en un escenario de
permanente movilidad de personal y cambio de contexto.

8.2. Generacin de espacios del VMA para la construccin de poltica


pblica
El PAP abarcaba funciones ms all de las competencias de VMA, por lo tanto existe la
conciencia de la necesidad de mecanismos ms estrechos con otras instancias del gobierno,
universidades y empresas para que se logren resultados relacionados con el PAP que estn
fuera del alcance del VMA.
Los ecorregionales fueron un mecanismo articulador entre la sociedad civil y el VMA para
la construccin de las polticas pblicas y la gestin de conflictos socio-ambientales. En
general, la coordinacin con el Pacto de Unidad, ha sido un factor democrtico,
participativo e incluyente en el marco de la gestin del PAP 1.
La generacin de informacin y el establecimiento de sistemas de gestin de informacin
viabiliz el nivel de relacionamiento con los niveles subnacionales, favoreci la educacin
y dio sustento a la toma de decisiones, sin embargo an existe un importante legado de
informacin con el potencial de ser aplicado en la generacin de polticas pblicas y
estrategias.

8.3. Fortalecimiento de capacidades y ejercicio de competencias en los


niveles subnacionales
Hubo avances en los ltimos aos en el tema de respetar y aprovechar la biodiversidad y
diversidad cultural, por ejemplo tomando en cuanto la constitucin del Estado
Plurinacional, y la Ley de Autonoma que no solo estableci la autonoma departamental,
indgena y municipal, sino tambin la autonoma regional. Tomando en cuenta que el
VMA no puede hacer todo existe el desafo de trabajar en forma ms descentralizada
segn las autonomas definidas en la Ley, este desafo puede partir de algunas experiencias
ocurridas en el marco del PAP, que aprovecharon de la plurinacionalidad y las autonomas.
El VMA reconoce la necesidad de traspasar competencias ambientales en los niveles
subnacionales lo que implica hacer un esfuerzo para generar las capacidades necesarias
para asumirlas.
79

8.4. Intervencin regional en macro y microrregiones


Programas del PAP que han tomado en cuenta las caractersticas particulares de las
regiones del pas comparados con programas del PAP ms generalizadas ensearon que un
enfoque regional puede mejorar la intervencin del VMA. Por lo tanto se ha incluida esta
nueva lnea estratgica como propuesta para PAP 2012 2017.

8.5. Generacin de espacios de trabajo conjunto en los sectores


estratgicos
La coordinacin entre la cancillera y VMA en el tema de cambio climtico puede servir
como ejemplo de coordinacin interministerial para ser seguido y repotenciado en el futuro.
Un problema fundamental de la relacin del sector ambiental de Bolivia con otros sectores
es la tensin que persiste entre las funciones econmicas y las funciones ambientales de una
cierta regin. Existe el desafo de encontrar una sinergia entre estas dos funciones (sustentar
- conservar). En este contexto hubo algunas experiencias exitosas con EAE.
El ejemplo de los inspectores ambientales muestra que el Estado puede llegar a la poblacin
y no necesariamente es una instancia netamente burocrtica.
El PNCC podra reducirse a un equipo de expertos que generen estrategias dentro del
Ministerio de Planificacin del Desarrollo, evitando convertirse en un sector ms y
fortaleciendo la transversalizacin del tema de Cambio Climtico.

8.6. Gestin del conocimiento y desarrollo de programas de impacto


estructural
El PAP formula la biodiversidad y diversidad cultural de Bolivia como una riqueza y
oportunidad, y no como un obstculo. Este punto de partido brinda oportunidades para
actividades en la cual se combina objetivos ambientales, conservacionistas, productivas, y
econmicas.
Las Brigadas Ambientales de jvenes es un ejemplo de una iniciativa innovadora con la
incorporacin de la juventud que merece ser seguida por iniciativas parecidas.
El PNCC necesita emprender su trabajo desde una perspectiva ms agresiva, en sentido de
concentrarse ms en la generacin de informacin a partir de la investigacin, dejando de
ejecutar proyectos y asumiendo un papel de catalizador de la informacin y de la ejecucin.

80

8.7. Adecuacin del marco institucional a la Ley Madre Tierra y a la nueva


CPE
Asimismo, no obstante cambios institucionales y la fragilidad de la institucionalidad
ambiental, hubo avances en el tema de la legislacin e institucionalidad del sector medioambiental de Bolivia. Sin embargo, sigue el problema de la implementacin de la
normatividad, el funcionamiento de las instituciones, la aplicacin de la planificacin, y
existen problemas de coordinacin.
Existe un desafo de socializar y difundir, las leyes y polticas medioambientales a la
opinin pblica.

81

PARTE III


CAPITULO 9. PROPUESTAS A FUTURO


En la misma lgica del anterior captulo las propuestas a futuro se ordenan segn las lneas
estratgicas propuestas para el PAP 2012 2016, para que sean efectivamente insumos para
el nuevo PAP.

9.1. General
En contraste al anterior PAP que ha sido elaborado mayormente en gabinete, podra ser
recomendable que el PAP 2 sea formulado en una manera ms participativa, por ejemplo en
coordinacin con las organizaciones sociales, con otros actores de la sociedad, y con el
Viceministerio de Recursos Hdricos y Riego, el Ministerio de Planificacin y la
Cancillera.
Una propuesta clave para el PAP 2012 2016 es partir de las (eco) regiones de Bolivia. Las
lecciones aprendidas constan que el Estado Plurinacional de Bolivia es un pas
extremamente diverso en los temas de medio-ambiente y cultura. Por lo tanto, ms que
cualquier otro sector, el sector medio-ambiental tiene como tarea de determinar y aplicar el
aprovechamiento mximo de esta diversidad. Este aprovechamiento tiene beneficios
econmicos, beneficios del bienestar social y cultural de las poblaciones, y beneficios
medioambientales (en trminos de biodiversidad y bioabundancia)
La propuesta es que este enfoque ecorregional toma como punto de partida las siete
ecorregiones que generalmente se distinguen en el pas:

Complejo de Tierras Altas


Complejo Subandino Yungas
Complejo de Valles Secos
Complejo Amazonia Tierras Bajas (Bosques tropicales siempre verdes)
Complejo de Bosques Secos Chiquitanos Chaqueos
Complejo de Sabanas
Complejo de Humedales

Adicionalmente, por su importancia especfica es recomendable prestar especial atencin a


una octava categora:

Ciudades intermedias y urbes

Las regiones urbanas, por su densidad de poblacin e por su importancia econmica y de


bienestar, requieren acciones especficas por parte del VMA de carcter educacin,
planificacin, normatividad, etc.
El siguiente mapa muestra las diferentes eco regiones de Bolivia:

83

Complejo de Tierras Altas

El complejo de Tierras Altas incluye zonas pobladas como el Alta y La Paz, regiones de
agricultura intensifica, y regiones con poca poblacin pero de mucha relevancia ambiental
y paisajista, por ejemplo los salares de Uyuni.
Para esta eco regin se propone continuar programa de produccin sostenible por ejemplo
el programa Vicua. Este programa se puede ampliar por ejemplo con programas dirigidos
al cultivo sostenible de quinua, de papa, etc. Existe un gran desafo de rescatar la
importancia ambiental y econmica de la diversidad de los cultivos y ganados andinos.
Logsticamente, se puede coordinar el programa para el Complejo de Tierras Altas desde la
oficina central del VMA en La Paz.

84

Complejo Subandino Yungas

El Complejo de Las Yungas es una eco regin con caractersticas nicas en el mundo.
Existe el desafo de conservar su biodiversidad en armona con una produccin sostenible
de productos como caf, frutales etc.
Posteriormente en este captulo se muestra el desafi de una articulacin de la gestin de
reas protegidas, zonas de amortiguamiento y zonas productivas que se encuentran por gran
parte en la eco regin de las Yungas, y que forman parte del corredor Ambor Madidi.
Por su ubicacin, desde la oficina central de VMA en La Paz se podra coordinar la gestin
de esta eco regin, Cochabamba podra ser otra opcin

Complejo de Valles Secos

Los Valles Secos es la eco-regin donde se produce la mayor cantidad de horticultura en


el pas. Es una zona donde el riego y el manejo de cuencas son de gran importancia
econmica y ambiental. En general se propone que haya una mejor coordinacin entre el
VMA y el VRHR, Viceministerios que ambos perteneces al MMAyA, sino en el caso
particular de la eco-regin de los valles secos esta coordinacin es an ms indispensable.
Posibles centros de coordinacin de esta eco regin podran ser Cochabamba, Santa Cruz,
Sucre o Tarija.

Complejo Amazonia Tierras Bajas (Bosques tropicales siempre verdes)

La eco regin Amaznica es de gran importancia forestal, biodiversidad, bioabundancia y


diversidad cultural. Es una eco regin que forma parte de la gran cuenca de Las Cuencas,
que a nivel mundial est considerada como Los Plumones del Mundo y cuenta con
gestiones de mecanismos internacionales, por ejemplo la OTCA.
En esta eco regin existen grandes desafos de conservacin, autonoma indgena,
produccin forestal sostenible, y de mitigacin y adaptacin al cambio climtico.
Cobija y Trinidad son ciudades aptas para tener oficinas de coordinacin para esta eco
regin.

Complejo de Bosques Secos Chiquitanos Chaqueos

En esta eco regin existen graves problemas ecolgicos de sequa, sobrepastoreo,


deforestacin y chaqueo. Es una regin de fragilidad ecosistmica, los mencionados
problemas ambientales causan graves problemas sociales, por ejemplo hambruna y
pobreza. Existe un desafo de gestionar y planificar las diferentes funciones ambientales y
econmicas de esta eco regin, encontrando un equilibrio entre las funciones extractivistas,
agroindustriales, forestales, conservacionistas, y de ganadera y la pequea y mediana
agricultura del Choco y la Chiquitana.
85

Posibles centros de coordinacin son Sucre, Santa Cruz o Tarija.

Complejo de Sabanas

El complejo de Sabanas se encuentra mayormente en el Beni, y tiene como primera


actividad la ganadera extensiva que cuenta cada ao con grandes prdidas por las
inundaciones. Asimismo esta eco regin tiene grandes reas no pobladas por humanos que
tienen potenciales tursticos y ambientales que actualmente estn subestimadas.
El complejo de Sabanas tiene muchas potencialidades no exploradas, por ejemplo tomando
en cuenta que es un ecosistema parecido a las Sabanas de frica, la mayor fuente de
ingresos tursticos de este continente. Asimismo es una regin que cuenta con cantidades
enormes de biomasa y de biodiversidad, que, aunque no sean interesantes desde una ptica
de agricultura de monocultivos, podran brindar funciones econmicas, sociales y
ambientales todava no descubiertas.
Trinidad es una ciudad desde dnde se podra centrar la coordinacin de esta ecorregin

Complejo de Humedales

Los humedales de Bolivia se encuentran sobre todo en Beni y Santa Cruz (Baados de
Isoz y el Pantanal). Es una eco regin de suma importancia de biodiversidad y biomasa.
Tiene una potencialidad turstica poca aprovechada (en contraste al pas vecino Brasil).
Tambin es un eco regin que siente muchas amenazas ambientales a causa de la industria
extractiva, la expansin de la frontera agrcola, la deforestacin y los chaqueos.
Existen tambin varias oportunidades financieras no aprovechadas, por ejemplo por ser
sitios RAMSAR.
El centro de coordinacin para esta eco regin podra ser Santa Cruz.
En las eco regiones de Humedales, Amazonia Tierras Bajas y Sabanas programas como el
Programa Lagarto pueden brindar muchos beneficios econmicos y ambientales

Ciudades intermedias y urbes

En las ciudades de Bolivia existe una gran necesidad de educacin y concientizacin


ambiental. Bolivia carece de una cultura de gestionar bien la basura, cuidar el medioambiente etc. Existen grandes oportunidades de campaas en los medios de comunicacin,
de programas educativos en escuelas y universidades, etc.
Asimismo existe el desafo de coordinar mejor entre las unidades ambientales de los
municipios del pases, para intercambiar experiencias, implementar acciones conjuntas, etc.

86

Un tema especfico es el mejoramiento de la planificacin: dentro de las ciudades, y en las


afueras de las ciudades (por ejemplo crear anillo verdes).
Internacionalmente existe la oportunidad de vincularse a iniciativas con la de ecocities.
Estas actividades pueden ser coordinadas desde La Paz, con una estrecha coordinacin con
las diferentes gobernaciones, y con papeles importante para instancias como la FAM.
En general para el tema de las eco regiones existe el desafi de articularse con el trabajo
que se est ejecutando en Bolivia en relacin con la gestin de cuencas. En esta sentido es
importante la coordinacin entre VMA y VRHyR.
Corredor Ambor - Madidi
Bolivia tiene el privilegio de tener en
su territorio la mitad de la superficie
de la regin ms biodiversa del
mundo: el corredor Vilcabamba
Ambor. Este corredor que se estrecha
desde Santa Cruz en Bolivia hasta la
parte central del Per cuenta con una
cadena reas protegidas, zonas
amortiguadoras y zonas agrcolas. Es
de suma importancia nacional e
internacional que se gestiona este
corredor en una manera coordinada
optimizando
sus
funciones,
econmicas, sociales, culturales y
ambientales. Para este objetivo se
necesita mejorar la institucionalidad
internacional, nacional, departamental
y local al respeto y tener proyectos y
programas especficas de conservacin
y produccin sostenible para este
corredor.
Asimismo existe un desafo grande de
fortalecer el sector forestal dentro del
VMA. Los anteriores captulos
mostraron que la parte forestal es la parte menos exitoso del sector medio-ambiental de
Bolivia, entre otros, por los cambios que hubo en la institucionalidad sector forestal
durante los ltimos 5 aos.
En este sentido, para el sector forestal existe una urgencia de tener una legislacin, poltica
e institucionalidad consolidada en la cuales se articula las funciones econmicas,
productivas, sociales, culturales y medioambientales de los bosques.
87

Tambin se propone continuar y mejorar las actividades de monitoreo socio-ambiental, en


este contexto se propone continuar y fortalecer el papel del DGMACC.

9.2. Financiamiento del PAP 2012 -2016


Se recomienda tomar en cuenta las siguientes posibles fuentes:
En el caso de megaproyectos y/o extraccin de recursos naturales, asegurar que una parte
sustancial de las ganancias y/o todas las obligaciones financieras de recompensacin,
beneficio e indemnizacin de estos emprendimientos sean gastadas en proyectos sociales y
ambientales. Siempre es mejor la prevencin/mitigacin de impactos (principio
precautorio) que la remediacin de daos (a travs de un sistema de multas u otro).
Aprovechar convenios internacionales y obligaciones internacionales para financiar el
sector medio-ambiental de Bolivia.
Exigir deuda ambiental histrica del Norte.
Proyectos de no-aprovechamiento, tipo Yasuni ITT
Emisin de Carbono/cambio climtico
Fondos de convenios internacionales, por ejemplo RAMSAR
Cooperacin internacional: Bilateral, multilateral, INGO, etc.
Nacional
Fondos propios: IDH, etc.
Ingresos (tributarios) de ecoturismo, biocomercio, agroforestera, etc.
El contaminador paga
En relacin a la gestin de recursos humanos, es importante dar un papel importante a las
personas que tienen amplia trayectoria de trabajo dentro de VMA, para rescatar la
memoria institucional.
Asimismo, los funcionarios de VMA expresaron que se tiene que evitar sobrecargos de
responsabilidad. En este sentido existe una necesidad de delegar tareas y responsabilidades.

9.3. Generacin de espacios del VMA para la construccin de poltica


pblica
En Bolivia existe una riqueza de instrumentos de planificacin. Ya desde los aos noventa
se est implementando una lgica multinivel de planificacin teniendo instrumentos como
los PLUS, PLOT, y PDOT. Recientemente, cada vez ms se est aplicando mecanismos de
planificacin como los EAE y los EEIA, etc., sobre todo en el contexto de la planificacin
y construccin de megaproyectos. Sin embargo, existe un gran desafo de aplicar los planes
existentes. Por lo tanto, se propone que las actividades a nivel micro a meso del PAP tengan
su origen en los planes existentes a estos niveles. Asimismo, se propone que dentro del
nuevo se contine la prctica de apoyar a procesos de planificacin, de mejorar y ajustar las
88

metodologas de planificacin, y de articular los diferentes niveles de planificacin, y de


articular la poltica, los planes y la prctica.
Asimismo existe un desafo de fortalecimiento institucional y democrtico (amplio,
participativo y horizontal), por ejemplo fortaleciendo el papel de los Ecorregionales,
impulsar plataformas para tener una gestin ambiental coordinada y consensuada, y en
general fortalecer la gobernanza, asegurando una participacin amplia y una
institucionalidad slida en zonas de baja gobernanza con una fragilidad ambiental, por
ejemplo la Amazonia Boliviana.
Igualmente existe el desafo de dar ms nfasis en la reduccin y mitigacin de emisiones
de gases invernaderos, especficamente a causa de los chaqueos y desmontes. Para esta
tarea se necesita concretizar la propuesta de Bolivia de tener mecanismos de compensacin
alternativos a las propuestas REDD, y eventualmente aplicar estos nuevos mecanismos.

9.4. Fortalecimiento de capacidades y ejercicio de competencias en los


niveles subnacionales
Anteriormente en este captulo ya se propuso redefinir la implementacin de la poltica
nacional de medio-ambiente a travs de una lgica de eco regiones. Estas eco regiones se
convertirn en niveles subnacionales de gestin ambiental.
Asimismo existe una tarea importante de definir claramente las responsabilidades de los
diferentes niveles de autonoma en el pas: gubernamental, municipal, indgena y regional.
Esta tarea que se base en una interpretacin prctica de la Ley de Autonoma podra ser una
actividad principal de los primeros dos aos del PAP2.

9.5. Intervencin regional en macro y microrregiones


En el inicio de este captulo ya se enfatiz la importancia del trabajo regional. Se
propusieron 7 macro regiones de trabajo (Complejo de Tierras Altas, Complejo Subandino
Yungas, Complejo de Valles Secos, Complejo Amazonia Tierras Bajas, Complejo de
Bosques Secos Chiquitanos Chaqueos, Complejo de Sabanas y Complejo de Humedales).
Asimismo se propuso las ciudades intermedias y urbes como octavo rea de accin.
La aplicacin de esta regionalizacin implica un conjunto de actividades, que incluyen la
implementacin de una institucionalizacin descentralizada, diagnsticos y planes de
intervencin para cada regin, y acuerdos de coordinacin con otros sectores, y con
programas nacionales y regionales, por ejemplo ADEMAF.
En relacin al trabajo de microrregiones, se podra aplicar la misma lgica del mapa de las
eco regiones. Sin embargo, tambin se podra pensar en otras lgicas por ejemplo trabajar
con microrregiones piloto, con microrregiones pedaggicas, etc.

89

9.6. Generacin de espacios de trabajo conjunto en los sectores


estratgicos
El captulo sectorial explica la carencia de coordinacin entre los diferentes sectores, sino
tambin la necesidad de mejorar esta coordinacin entre sectores, con universidades, etc.
Una tarea especfica en este sentido es la necesidad de fortalecer capacidades de gestin de
conflictos, y la instalacin de espacios y mecanismos para gestionar los conflictos socioambientales del pas.
Asimismo existe el desafo de mejorar la articulacin entre el SERNAP y el VMA. Ambas
instituciones tienen tareas paralelas y sinrgicas, y la falta de mecanismos concretos de
articulacin causar duplicacin de trabajos, hasta conflictos.
Igualmente se propone mejorar la articulacin entre PNCC y VMA. El tema del cambio
climtico no solo es una parte integral de la problemtica ambiental de Bolivia, sino
tambin una oportunidad (de financiamiento) de futuras actividades que se implementarn
dentro del marco de PAP 2.
Finalmente, existe una necesidad de tener una mejor articulacin entre las instituciones que
abarcan el tema agua (riego, manejo de cuencas, etc.) y el tema medio-ambiente, y
particularmente entre el Vice Ministerio de Recursos Hdricos y Riego y el Vice Ministerio
de Medio Ambiente. Los futuros planes sectoriales de medio ambiente y agua, deben
vincularse estrechamente con los planes existentes por ejemplo el Plan Nacional de
Cuencas, el Plan Nacional de Riego y PAP. Asimismo debe haber una sinergia en estos
temas entre los planes nacionales, regionales, departamentales, municipales, de TCOs, y de
reas Protegidas. Esta necesidad de tejer los planes existentes y futuros, y posteriormente
la implementacin coordinada de estos planes, es quizs el mayor desafo de los sectores de
agua y medio ambiente,
En el caso particular de la gestin de cuencas, existe el gran desafo de vincular la lgica
arterial de las cuencas a los programas medio-ambientales. Planificar e implementar
actividades medio-ambientales en el contexto de los existentes y futuros planes de gestin
de cuenca (por ejemplo Plan Maestro para el Rio Grande, y Plan Maestro del Ro
Pilcomayo) tendr ms eficacia que implementar estas actividades en una forma aislada.

9.7. Gestin del conocimiento y desarrollo de programas de impacto


estructural
Primero se propone continuar programas de biodiversidad concentrados en una especie
emblemtica tipo programa lagarto y programa vicua, y enfatizar el enfoque integral de
estos programas.
Asimismo, se propone un mejor uso de indicadores medioambientales ya formulados.
90

En general se propone continuar y fortalecer el nfasis que se presta en gestin de


informacin y conocimiento. Proceso ya iniciado durante PAP1.
Promover educacin medioambiental e intensificar la comunicacin medioambiental.
Desde una perspectiva prctica se propone continuar el Fondo Semilla para adaptacin al
cambio climtico.

9.8. Adecuacin del marco institucional a la Ley Madre Tierra y a la nueva


CPE
En trminos generales, se propone continuar la adecuacin y aplicacin del marco legal.
Especficamente, es conveniente tener un mejor aprovechamiento de la capacidad de
captacin de gases de efecto invernadero por parte de Bolivia dentro de su marco legal e
ideolgico.

91





ANEXOS

92

Lista de Entrevistados
Nr.
1

Nombre
Giovanni Altuzarra

2
3

Pascual Arellano
Maria Cristina Arellano

4
5

Javier Bejarano
Rob van den Boon

6
7
8

Astrid Boutier
Nicolayeb Brunster
Lourdes Calla

Aldo Claure

10
11
12

Mara Galarza
Emilio Garca
Mike Gemio

13
14

Humberto Gmez
lvaro Hubner

15

Manlio Roca

16
17

Oscar Paz
Juan Pablo Ramos

18
19
20

Abad Rodriguez Estrada


Giovana Salinas
Cynthia Silva

21
22
23
24
25

Luis Fernando Terceros


Hernan Toranzos
Jaime Villanueva
Janette Trujillo
Has Willet

Cargo
Ex Consultor Analista de Planificacin, rea Funcional de Despacho VMABCC
Director General de Medio Ambiente y Cambio Climtico - VMA
Directora General de Gestin Socio ambiental del Ministerio de
Hidrocarburos y Energa
Asesor Forestal - SNV, Santa Cruz
Primer Secretario, Especialista en Medio Ambiente y Descentralizacin,
Embajada de las Pases Bajos
Jefe de la Unidad de Medio Ambiente
Director de la Unidad Sustentar - MMAyA
Jefe de la Unidad de Prevencin y Control de Conflictos de la Direccin
General de gestin socio ambiental de Hidrocarburos y Energa
Ex Director de la Direccin General de Biodiversidad y reas
Protegidas - VMA
Direccin ambiental del Ministerio de minera
Directos del Programa Nacional de Cambio Climtico - PNCC
Director General de Planificacin del Ministerio de Medio Ambiente y
Agua - MMAyA
Director de la Fundacin Amigos de la Naturaleza - FAN
Consultor de la Direccin General de Gestin Socio Ambiental del
Ministerio de Hidrocarburos y Energa
Secretario de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible Gobierno
Autnomo Departamental de Santa Cruz
Ex Director del Programa Nacional de Cambio Climtico - PNCC
Ex Viceministro de Biodiversidad, Recursos Forestales y Medio
Ambiente
Administrador Financiero DGMACC
Oficial de Proyectos - Plan Quinquenal PNCC
Viceministra de Medio Ambiente, Biodiversidad, Cambios Climticos,
y de Gestin y Desarrollo Forestal
Coordinador en Prevencin y Control Ambiental DGMACC
Director de Gestin de Proyectos del Ministerio de Transporte
Ex Director General de Recursos Forestales - VMA
Especialista en Medio Ambiente, Embajada de los Pases Bajos
Consultor Viceministerio de Recursos Hdricos

93

LISTADO DE DOCUMENTOS CONSULTADOS


1. Embajada Real de los Pases Bajos. Informe de consultora de evaluacin de
capacidad institucional: Ministerio de Medio Ambiente y Agua. 2010
2. Direccin General de Biodiversidad y reas Protegidas. Respuesta a cuestionario.
3. Ministerio de Desarrollo Rural, Agropecuario y Medio Ambiente. Viceministerio de
Biodiversidad, Recursos Forestales y Medio Ambiente. Plan Estratgico
Institucional. 2006
4. Estado Plurinacional de Bolivia. Plan Nacional de Desarrollo: Bolivia, digna,
soberana, productiva y democrtica para Vivir Bien. 2006-2010
5. Ministerio de Desarrollo Rural, Agropecuario y Medio Ambiente. Viceministerio de
Biodiversidad, Recursos Forestales y Medio Ambiente. Plan de Accin Plurianual
2007-2011 (Inicial)
6. Ministerio de Medio Ambiente y Aguas. Embajada Real de los Pases Bajos.
Informe de evaluacin a medio trmino (versin final): Plan de accin plurianual
2007-2011 del Viceministerio de Medio Ambiente, Biodiversidad y Cambios
Climticos (VMABCC).
7. Ministerio de Medio Ambiente y Agua. Viceministerio de Medio Ambiente,
Biodiversidad y Cambios Climticos. Plan de Accin Plurianual 2007-2011
(Reformulado 2009)
8. Ministerio de Medio Ambiente y Agua. Viceministerio de Medio Ambiente,
Biodiversidad, Cambios Climticos y de Gestin y Desarrollo Forestal. Plan de
Accin Plurianual 2007-2011 (Reformulado 2010)
9. Cooperacin Danesa. Propuesta de apoyo en el marco del nuevo Plan de Accin
Plurianual 2012-2016
10. Ministerio de Desarrollo Rural, Agropecuario y Medio Ambiente. Viceministerio de
Biodiversidad, Recursos Forestales y Medio Ambiente. Informe de Gestin
Noviembre 2007-Agosto 2008.
11. Ministerio de Medio Ambiente y Agua. Viceministerio de Medio Ambiente
Biodiversidad y Cambios Climticos. Informe de monitoreo de gestin 2008.
12. Ministerio de Desarrollo Rural, Agropecuario y Medio Ambiente. Viceministerio de
Biodiversidad, Recursos Forestales y Medio Ambiente. Plan Sectorial de
Desarrollo, Recursos Naturales y Medio Ambiente. 2009
13. Viceministerio de Biodiversidad, Recursos Forestales y Medio Ambiente.
Programacin Operativa Anual. Gestin 2009.
14. Ministerio de Desarrollo Rural, Agropecuario y Medio Ambiente. Viceministerio de
Biodiversidad, Recursos Forestales y Medio Ambiente. Plan Operativo Anual.
Gestin 2008.
15. Ministerio de Desarrollo Rural, Agropecuario y Medio Ambiente. Viceministerio de
Biodiversidad, Recursos Forestales y Medio Ambiente. Plan Operativo Anual
(Reformulado). Gestin 2008.
94

16. Ministerio de Desarrollo Rural, Agropecuario y Medio Ambiente. Poltica Nacional


para la Gestin Integral de los Bosques. 2008.
17. Ministerio de Medio Ambiente y Agua. Viceministerio de Medio Ambiente,
Biodiversidad y Cambios Climticos. Estrategia Nacional de Educacin y
Comunicacin para el Cambio Climtico. 2009.
18. Ministerio de Planificacin del Desarrollo. Viceministerio de Planificacin
Territorial y Ambiental. Programa Nacional de Cambios Climticos. Proyecto
Formacin a Formadores para el Desarrollo de Acciones Educativas en Cambio
Climtico. Gestin 2006.
19. Propuesta de apoyo de la Cooperacin Danesa. Apoyo a la gestin integral, de
Recursos naturales y reas protegidas.
20. Ministerio de Desarrollo Rural Agropecuario y Medio Ambiente. Viceministerio de
Biodiversidad, Recursos Forestales y Medio Ambiente. Direccin General de Medio
Ambiente. Informe de gestin 2007-2008
21. Ministerio de Desarrollo Rural Agropecuario y Medio Ambiente. Viceministerio de
Biodiversidad, Recursos Forestales y Medio Ambiente. Direccin General de Medio
Ambiente. Informe de gestin 2008
22. Ministerio de Medio Ambiente y Agua. Viceministerio de Medio Ambiente,
Biodiversidad y Cambios Climticos. Direccin General de Medio Ambiente y
Cambios Climticos. Informe de gestin 2009
23. Ministerio de Medio Ambiente y Agua. Viceministerio de Medio Ambiente,
Biodiversidad, Cambios Climticos y Gestin y Desarrollo Forestal. Direccin
General de Medio Ambiente y Cambios Climticos. Informe de gestin 2010
24. Ministerio de Medio Ambiente y Agua. Viceministerio de Medio Ambiente,
Biodiversidad, Cambios Climticos y Gestin y Desarrollo Forestal. Informe de
Gestin 2010 (Informe, Pases Bajos 2010)
25. Informe. Evaluacin de Medio Trmino del Programa Nacional de Biocomercio
Sostenible. Global CDS 2008
26. Ministerio de Planificacin del Desarrollo. Viceministerio de Planificacin
Territorial y Medio Ambiente. Programa Nacional de Cambios Climticos. Plan de
Accin Quinquenal del Programa Nacional de Cambios Climticos. 2004
27. Constitucin Poltica del Estado Plurinacional de Bolivia del 7 de febrero de 2009.
28. Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin Andrs Ibez. Ley N 031. 19 de
julio de 2010
29. Ley No. 1700, Ley Forestal del 12 de julio de 1996.
30. Ley No. 1715, del 18 de octubre de 1996.
31. Ley No. 3351, del 21 de febrero de 2006. Ley de Organizacin del Poder Ejecutivo.
32. Ley No. 1333, Ley del Medio Ambiente del 27 de abril de 1992
33. Reglamento General de la Gestin Ambiental.
34. Reglamento para la Prevencin y Control Ambiental.
35. Reglamento en materia de Contaminacin Atmosfrica.
95

36. Reglamento en materia de Contaminacin Hdrica.


37. Reglamento para Actividades con Substancias Peligrosas.
38. Reglamento de Gestin de Residuos Slidos.
39. Repblica de Bolivia. Decreto Supremo No. 26705. Complementacin y
Modificacin del Reglamento General de Gestin Ambiental, del 10 de julio de
2002.
40. Repblica de Bolivia. Decreto Supremo No. 28499. Normas Complementarias,
Modificatoria del Reglamento de Prevencin y Control Ambiental, del Reglamento
General de Gestin Ambiental y Auditoras Ambientales, del 10 de diciembre de
2005.
41. Estado Plurinacional de Bolivia Decreto Supremo No. 28631 Reglamento a la Ley
de Organizacin del Poder Ejecutivo del, 8 de Marzo de 2006.
42. Estado Plurinacional de Bolivia. Decreto Supremo No. 29315. Creacin de
Unidades Desconcentradas. 17 de Octubre de 2007
43. Estado Plurinacional de Bolivia. Decreto Supremo No. 0071. Creacin de
Autoridades de Fiscalizacin y Control Social. 9 de Abril de 2009
44. Estado Plurinacional de Bolivia. Decreto Supremo No. 29894. Estructura
organizativa del Poder Ejecutivo del Estado Plurinacional. 7 de febrero de 2009.
45. Estado Plurinacional de Bolivia. Decreto Supremo No. 429. 10 de Febrero de 2010

96

PAUTA PARA ENTREVISTAS


Tema
Introduccin

Situacin inicial

Proceso de
intervencin
Cambios de
contexto

Estructura
institucional y
organizativa

Temas
sectoriales

Preguntas
Cul es su formacin y experiencia profesional?
Para que instituciones ha trabajado en los ltimos aos y
para que institucin trabaja ahora?
Qu actividad realiza su institucin y qu relacin tiene con
medio ambiente?
Cul es su percepcin sobre la situacin de medio ambiente
actual?
Cul es su opinin sobre la poltica y el marco legal actual
de medio ambiente?
Cules son, segn su opinin, los temas claves en la
temtica medio ambiental en Bolivia?
Cul es el papel que ha jugado Bolivia en los ltimos 5
aos en el escenario internacional? Cmo se relaciona esto
con la implementacin de la poltica ambiental a nivel
nacional?
Qu conoce usted del PAP?
Cules eran las condiciones de contexto que motivaron la
elaboracin del PAP?
Sobre qu iniciativas previas se basa el PAP?
Quines participaron en la elaboracin del PAP? Cul ha
sido el rol de los donantes en la formulacin del PAP?
Cmo se socializ el PAP?
Cmo afectaron los cambios polticos (por ejemplo la
NCPE) a la implementacin del PAP? Cmo afectaron los
cambios polticos de los ltimos cinco aos a la poltica
ambiental nacional? (para personas que no estn ligadas
directamente con el PAP)
En qu medida los cambios de personas (ministro por
ejemplo) afectaron a la implementacin del PAP?
Cul ha sido el rol de los donantes en la implementacin
del PAP?
Cul es su opinin sobre la estructura organizativa
existente para la implementacin del PAP? (dimensiones:
competencias - estructura; capacidades - competencias;
capacidades estructuras; estructura - dependencia de los
recursos de la cooperacin)
Se modific a lo largo del tiempo? Por qu? (usar como
herramienta de apoyo la copia del organigrama inicial y el
actual)
Cul era la estrategia de abordaje de los temas sectoriales
(bosque,
minera,
hidrocarburos,
etc.)?
Qu
modificaciones se han evidenciado durante la
implementacin del PAP?
Cmo fue la relacin del PAP con otros planes sectoriales
de Bolivia?
97

Coordinacin,
relacionamiento
y comunicacin

Recursos
financieros

Instrumentos
de planificacin
y gestin

Marco legal
Situacin final

Lecciones aprendidas

Cmo el PAP pudo integrar la lgica econmica y la lgica


ambiental del manejo de los recursos naturales?
Qu mecanismos de coordinacin, relacionamiento y
comunicacin se utilizaron para coordinar acciones con los
diferentes actores involucrados en la implementacin del
PAP? (instancias internas del VM y MMAyA, otras instancias
nacionales, gob. Departamentales, gob. Municipales,
organismos ejecutores, OS)
Cmo era el proceso de toma de decisiones? Los
donantes tenan algn rol en este sentido?
Cmo son los procedimientos financieros y de toma de
decisiones dentro del PAP? Cmo afectan estos
procedimientos la eficiencia de las actividades?
Cules han sido las principales dificultades y aciertos en
cuanto a la coordinacin, relacionamiento y comunicacin
con los diferentes actores?
Cmo es la situacin financiera del PAP?
Cmo afecta la dependencia financiera de los recursos de
la cooperacin a la sostenibilidad y apropiacin del PAP?
Cul ha sido la estrategia del VM para la armonizacin de
los donantes?
Cules fueron las debilidades y fortalezas del PAP como
instrumento de planificacin y gestin?
Cmo facilit el PAP la consolidacin del VM como la
autoridad ambiental competente a nivel nacional?
Cules eran los instrumentos de planificacin derivados del
PAP? Cmo facilitaron u obstaculizaron la
implementacin?
Cmo se monitoreaba el avance de las actividades y el
alcance de los resultados del PAP?
Cmo el PAP facilita la aplicacin del marco legal?
Cmo el marco legal existente, facilita u obstaculiza el
desarrollo del PAP?
Desde su perspectiva, cules son los logros y resultados
ms relevantes que alcanz el PAP en estos cinco aos?
(marco legal, recursos financieros/sostenibilidad; estructura
organizativa, planificacin y gestin, contexto, coordinacin
/ relacionamiento / comunicacin, temas sectoriales)
Cules considera que son los mayores desafos que
enfrenta el PAP en los prximos cinco aos? (marco legal,
recursos financieros/sostenibilidad; estructura organizativa,
planificacin y gestin, contexto, coordinacin /
relacionamiento / comunicacin, temas sectoriales)
Si pudiera volver a comenzar de nuevo con este PAP,
Qu cosas hara de la misma forma? Qu cosas hara de
una manera diferente? Por qu?

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