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Captulo primero
EL CONCEPTO DE DERECHO INDGENA*
I. Introduccin
Los conceptos que describen o explican las conductas humanas son histricos, no son dados por la naturaleza, sino que son producto de la reflexin
del hombre, se puede afirmar por ello que son artificiales. El concepto que
expondr sobre el derecho indgena tiene un doble artificio: es el resultado
de una reflexin terico-prctica y no soy indgena.
Me impulsa el nimo de querer entender las caractersticas del derecho
indgena no habindolo estudiado en las aulas escolares. En este sentido,
intentar construir, de manera respetuosa, de buena fe, y con rigor acadmico, el edificio conceptual de la cultura indgena. Para ello, partir de la
nocin de derecho como la intuicin que tienen los seres humanos de un
orden. Intuimos que por estar solos en el universo tenemos que crear nuestras propias reglas para relacionarnos entre nosotros y con nuestro entorno
y as poder sobrevivir y ser felices.
Los pueblos indgenas han intuido que las reglas que deben regir sus
relaciones entre s y con su entorno deben estar basadas en el respeto a
los dems seres humanos y a la naturaleza. En este sentido, el derecho
indgena es cosmolgico y colectivista.
II. Elementos
1. La cosmologa
La creencia en un orden natural basado en la naturaleza del hombre,
en su razn, es una idea que surge en la Antigua Grecia y que domina las
* Esta es una versin actualizada del captulo sobre el Fundamento conceptual del
derecho indgena, publicado en Enciclopedia Jurdica Mexicana, t. IX, Mxico, PorraUNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 2002, pp. 425-549.
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1 Tamayo y Salmorn, Rolando, Razonamiento y argumentacin jurdica. El paradigma de la racionalidad y la ciencia del derecho, 2a. ed., Mxico, UNAM, Instituto de
Investigaciones Jurdicas, 2007, pp. 23 y ss.
2 Este iusnaturalismo racionalista moderno, tiene sus races en el iusnaturalismo realista de Aristteles, de la Jurisprudencia Romana y de Santo Toms de Aquino, y en
el iusnaturalismo empirista de Hobbes y Rousseau: Saldaa, Javier, Derecho natural,
Enciclopedia Jurdica Mxicana, t. D-E, 2a. ed., Mxico, Porra-UNAM, Instituto de
Investigaciones Jurdicas, 2004, p. 333.
3 Sobre la nocin de Positivismo jurdico, vase Correas, scar, en Enciclopedia
Jurdica Mexicana, tomo P, 2a. ed., Mxico, Porra-UNAM, Instituto de Investigaciones
Jurdicas, 2004, p. 654-657; y sobre la nocin de Derecho positivo, vase Tamayo y
Salmorn, Rolando, idem, tomo D-E, pp. 1079-1142.
4 Daz, Elas, Sociologa y filosofa del derecho, Madrid, Taurus, 1976, pp. 268 y ss;
Adame Goddard, Jorge, Derecho romano, Diccionario jurdico mexicano, t. III, Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 1991, p. 203.
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prensin total que tenemos del fenmeno de la vida donde los distintos
aspectos existen en tanto es parte de un todo.5
Entre los tacuates de Oaxaca:
La vida, la salud, los alimentos, dependen de fuerzas superiores que son
sus dioses. Consideran todava los astros, la tierra, el agua, el fuego, el aire,
como sus dioses, de la misma manera que sus ancestros. Los respetan, los
veneran y los temen, y esos elementos pueden ser tanto benficos como
nefastos.6
Nosotros (los tacuates) nos sentimos tranquilos y protegidos cuando llegamos a la montaa. Qu bello es sentarse a la sombra de un gran rbol y
mirar las montaas! Uno se siente feliz, todo es igual, todo es uno y todo.
Tata Dios y la belleza que nos rodea son uno, formamos parte de todo, Tata
Dios es todo lo que se ve.7
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9 Villey,
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los casos concretos. Estos se establecen con base en acuerdos de la naturaleza: las fuerzas-energas existentes ntimamente relacionadas generan
una intencin. La funcin de la energa humana no es ms que ponerse
en sintona a travs de su propio intento con la intencin del mundo.13 De
esta manera, el anciano wixrika (huichol) en Wirikuta (Real de Catorce,
San Luis Potos), reactualiza la regla electoral del nuevo gobernador de
su pueblo, San Andrs Coamiata, Jalisco, as:
A medianoche, hora escogida por los dioses para manifestar su voluntad,
El Sol, el Fuego y la Estrella de la Maana se le aparecieron como tres
puntos luminosos. Acercndose a l, stos tomaron la forma de pequeos
cristales de roca en apariencia humana, vestidos como huichol. Gracias
a sus atributos, el marakame los reconoci inmediatamente: el Guerrero
celeste llevaba su escudo deslumbrante, y su sombrero estaba adornado de
radiantes plumas multicolores de pjaros; durante el da, dicen los indios,
el escudo de oro del sol es la nica cosa que los hombres pueden ver del
poderoso guerrero, cuando se levanta y comienza a subir los escalones de
la pirmide celeste.
El viejo dios del Fuego apareci coronado por los colores resplandecientes de las flamas; el chamn reconoci inmediatamente sus cajas ceremoniales y sus plumas reales.
En el rastro dejado por la Estrella de la Maana, percibi un minsculo
hombre-cristal, cuyos rasgos eran lo suficientemente claros para identificar un hombre de su comunidad. El Sol avanz hacia el hombre-cristal
y le ofreci la vara de poder ms prestigiosa, la de tlatoani, gobernador.
Invistindole con esta carga suprema, lo encomi a ser fuerte y sabio, de
honrar la justicia, de hacer respetar la tradicin y de cumplir siempre la
voluntad divina.14
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Padre Sol [...] Es l quien decide nuestra vida, porque no sabemos hacer
como l [...] l es el principio supremo, la fuente original de toda vida terrestre.15
El anciano yaqui transmite el conocimiento de la existencia de un poder que gobierna el destino de todos los seres vivos. Dicho poder legisla,
de tal manera, que el hombre pueda preservar lo esencial: su conciencia.
Por ello, estableci su regla:
El poder que gobierna el destino de todos los seres vivos se llama el guila, no porque sea un guila o porque est ligada de alguna manera con un
guila, sino porque aparece al vidente como una guila inmensa, negra
azabache, levantada a la manera de un guila hasta una altura infinita [...]
este poder [...] es el reflejo de todas las cosas vivas -de la misma manera y
en el mismo tiempo [...] El guila, aunque insensible a las condiciones de
todas las cosas vivas, ha otorgado un don a cada uno de estos seres. Cada
uno de ellos, a su modo y medida, posee si lo desea el poder de conservar
la flama de la conciencia, el poder de desobedecer la orden de morir y ser
consumidos. Cada cosa viva, si lo desea, recibe el poder de buscar una
apertura. Para el vidente que la ve, o para las criaturas que la atraviesan,
es evidente que el guila ha otorgado ese don a fin de perpetuar la conciencia.
Para guiar a las cosas vivas por esta apertura, el guila cre el Nagual.
El Nagual es un ser doble a quien la regla fue revelada. Sea bajo la forma
de un humano, de un animal, de una planta o de cualquier ser vivo, el Nagual es empujado, por el hecho mismo de su dualidad, a buscar este pasaje
escondido [...] El guila cre el primer hombre nagual y la primera mujer
nagual como videntes, y los coloc inmediatamente en el mundo para ver.
Los provey de cuatro guerreros mujeres acechadoras de tres guerreros hombres y un mensajero hombre, a los que debe alimentar, sublimar y
conducir a la libertad [...] Cuando el primer Nagual y su clan estuvieron
listos para atravesar el pasaje, la primera mujer nagual los estaba esperando para guiarlos. Recibieron entonces la orden de llevar a la nueva mujer
nagual con ellos al otro mundo para servir de faro a su clan, mientras que
el nuevo hombre nagual quedaba en el mundo para repetir el ciclo. 16
15 Cordero Avendao de Durand, Carmen, Stina Jo'okucha. El santo padre sol. Contribucin al conocimiento socioreligioso del grupo tnico chatino, Oaxaca, Biblioteca
Pblica de Oaxaca, Cultura y Recreacin, Gobierno del Estado, 1986, pp. 203 y 204.
16 Juan Matus, en Castaeda, Carlos, Le Don de l'Aigle, Pars, Gallimard, 1982, pp.
162-167.
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Esta regla del nagual fue establecida a travs del tiempo por los videntes, quienes concluyeron
que a condicin de romper el cascarn luminoso que encierra lo humano
de cada uno, es posible encontrar en el guila el dbil reflejo del hombre.
Los edictos irrevocables del guila pueden, entonces, ser aprehendidos
por los videntes, interpretados de manera prctica luego acumulados en
forma de sumas directivas.17
La funcin pblica que tena el sacerdote, chaman u hombre de conocimiento, en los pueblos prehispnicos comenz a perder su fuerza y
prcticamente desapareci en la mayora de los pueblos indgenas de la
actualidad. En los casos donde ha sobrevivido forman parte de un Concejo de sabios que ejerce funciones de mera consultora y debilitados por la
fuerza de los jvenes intelectuales indgenas quienes no se sienten tomados en cuenta por esta manera gerontocrtica de ver la vida. En otros casos, los hombres de conocimiento de la poca prehispnica se incorporaron a las funciones seculares novohispanas, donde a veces podan seguir
con sus prcticas ancestrales e incluso deslizarlas en los ritos catlicos. El
mismo indgena Juan Diego, recientemente canonizado, podra considerarse un vidente indgena al servicio de la ideologa catlica dominante.
En algunos casos se ha descubierto que dentro de las imgenes santorales catlicas se encontraron imgenes rituales prehispnicas, como en la
iglesia de Huejotzingo, Puebla.
En la regin tojolabal de Chiapas, cuando la o las comunidades en
Asamblea han discutido un problema, al final el anciano expresa nosotros
pensamos y decidimos:
En este nosotros todos los participantes se saben igualmente representados. El anuncio manifiesta la capacidad del anciano o responsable. Sabe
captar el pensar de la comunidad exteriorizado en el hablar-escuchar simultneo de todos [...] estn formando comunidad y pueden hacer la afirmacin [...] que dice lajan lajan `aytik... Es decir, nosotros somos iguales
y el anciano, gracias al hecho de tener corazn ya (esto es, tiene juicio) intuye nuestro pensar comunitario (es decir, el respeto mutuo) y la anuncia.18
17 Ibidem, p. 167. Las enseanzas de don Juan Matus podrn considerarse sin sustento
prctico comunitario, sin embargo, en algunas comunidades esta cosmovisin, como ya
se mencion, sigue estando vigente.
18 El nfasis es mo, y lo que est entre parntesis es una sntesis de los pies de pginas
del autor, Lenkensdorf, Carlos, op. cit., p. 80.
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grands systmes de droit contemporains, 9a. ed., Pars, Dalloz, 1988, p. 48.
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Una vez que los ancianos wirrika (huicholes) de Jalisco han nombrado a una persona para ejercer el cargo de alcalde, sta tiene que declarar
si acepta. Despus de haberse negado una vez, los ancianos la citan de
nuevo:
Habla uno de los ancianos.
- Decamos pues, en aquella ocasin, que si era tu voluntad ser servidor a tu gobierno y a tu pueblo; pero como t te negaste rotundamente,
queremos saber si an persiste tu negativa. Pero antes que nada, queremos
que comprendas que nuestro ms grande deseo, consiste en ver en t la
satisfaccin, madre de la alegra; queremos de t afn y entusiasmo hacia
tu gobierno y hacia tu pueblo.
Responde el elegido.
- Comprendo claramente todo lo que se me ha dicho hasta el momento,
y mi entusiasmo es tan grande como mi preocupacin. Dira que poco inters tiene lo que me hace huir del cargo: soy soltero. Imagino que para tener
un cargo se necesita una compaera. Se necesita ser casado para evitar
penas y levantar comentarios sobre uno mismo. Imagino que deber tener
mis alimentos y quin me los va a preparar?... A no ser que ustedes tengan
compasin de m y pidan para m una compaera, no me quedar ms que
aceptar. Considero lo mismo que ustedes afirman: cumplir la voluntad del
gobierno y la del pueblo para despus llevar una vida tranquila, sin mirar
mi pasado con duda.
El anciano vuelve a tomar la palabra.
- Te diremos que existen casos difciles de resolver, pero un caso como
el tuyo no requiere ms dificultad que pronunciar unas cuantas palabras
y resuelto est todo. Brindemos pues por el nuevo cargo que te brindar alegra y tambin sinsabores, pero har que te sientas ms seguro y
respetable!20
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3. Los valores
Los fines que el derecho indgena persigue son ecolgicos: el mantenimiento del equilibrio inestable que caracteriza la relacin entre las
fuerzas-seres-energas-elementos existentes en la naturaleza. Esta solidaridad orgnica entre dichas energas puede ser benfica o perjudicial, de
tal manera que la regla ecolgica pretende que el equilibrio no se pierda.
Cuando un conflicto se presenta, sea humano o natural, es porque el equilibrio entre todas las fuerzas se rompi, la hermandad entre los elementos
se alter, la unin familiar est en juego. Los guardianes del orden, los
ancianos, interpretan y aplican la regla para restablecer el orden, el kosmos, es decir, el continuus, la vida misma. En este sentido, el valor principal del derecho indgena es la fraternidad. As, la funcin del hombre
en este kosmos es una funcin fraternal con los dems elementos de la
naturaleza. En sta l es el hermano hombre, el fuego el hermano fuego,
el agua la hermana agua, el viento el hermano viento..., todos ellos bajo
la proteccin y cuidado de la madre tierra y el padre sol: Todos somos
partcipes y compaeros; corresponsables los unos de los otros y tambin
del todo en su conjunto.21
4. Los derechos
Los derechos que se generan del derecho indgena son de carcter polisubjetivo, intersubjetivo, es decir, de espritu colectivo, comunitario:
Derechos lingsticos: derecho a practicar sus idiomas; derecho al
reconocimiento como idiomas oficiales en sus territorios; derecho a
nombrar (lugares) y nombrarse (personas) en sus idiomas.
Derechos religiosos: derecho a practicar sus creencias; derecho a
preservar sus lugares y objetos sagrados.
Derechos educativos: derecho a aprender en su idioma y con sus
programas; derecho a aprender otras idiomas y sus culturas.
Derechos polticos: derecho preservar su forma y rgimen de gobierno.
21 Lenkensdorf,
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Captulo segundo
LA REFORMA INDGENA DE 1994
Y LA REFORMA POR VENIR*
I. Introduccin
Los indgenas no tienen derechos. No han tenido derechos porque siempre
han sido otras culturas jurdicas (azteca, castellana, mexicana) las que han
decidido por ellos. Sus derechos siempre han estado sujetos al reconocimiento de los otros.1 Por eso nuestras buenas conciencias se sienten tranquilas cuando leemos que los aztecas, los espaoles, los mexicanos, les
han reconocido derechos. Lo que no dicen es que dicho reconocimiento y
aplicacin de los derechos siempre se ha dado y ejercido bajo condiciones
de dominacin militar, poltica, econmica, jurdica, social, religiosa y/o
educativa. Esto ha significado que los derechos de los pueblos indgenas,
es decir, los que ellos consideran que son desde su perspectiva cultural, no
hayan tenido una vigencia plena, sino siempre condicionada, en el mejor
de los casos, o reprimida e ignorada, en el peor. Los argumentos que las
culturas dominantes han utilizado para respetarlos, van desde el respeto
a sus derechos, siempre y cuando no atenten contra la hegemona (los aztecas), pasando por el respeto a sus derechos cuando no vayan en contra
de los principios de la moral cristiana ni las leyes (los espaoles), hasta el
respeto de sus derechos siempre y cuando no atenten contra la unidad ni
violen derechos (los mexicanos).2
* Ponencia presentada con el ttulo: Los particularismos tnicos y el derecho en
Mxico: hacia un Estado plurinacional y pluricultural, en el Congreso Internacional de
Latinoamericanistas Pensar la Diversidad Latinoamericana, organizado por la Asociacin Francesa de Ciencias Sociales sobre Amrica Latina, en la Universidad de Tolosa Le
Mirail, Francia, el 21 y 22 de noviembre de 1997.
1 Gonzlez Galvn, Jorge Alberto, La condicin jurdica del indio, en Melgar Adalid, Mario (coords.), La rebelin en Chiapas y el derecho, Mxico, UNAM, Coordinacin
de Humanidades, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 1994, pp. 93-114.
2 Gonzlez Galvn, Jorge Alberto, El Estado y las etnias nacionales en Mxico. La
relacin entre el derecho estatal y el derecho consuetudinario, Mxico, UNAM, Instituto
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de que hay silencios impuestos que tienen que ser expuestos al exterior, e
incluso al interior (sobre todo, los de las mujeres).
A 80 aos de vigencia del texto jurdico-poltico que intenta establecer
los parmetros de las prerrogativas, organizacin y desarrollo de las instituciones y de la sociedad qu hacer? Mencionaremos algunos elementos de explicacin sobre lo que ha sido la reforma indgena en el artculo
4o. de la Constitucin e intentaremos delinear algunos argumentos que
busquen crear los espacios para la comprensin de los derechos indgenas y funcionamiento de las instituciones y sociedad por venir, es decir,
organismos e interrelaciones poltico-sociales plurinacionales y pluriculturales.
II. La reforma indgena presente
1. El contexto: una coyuntura neocolonial
La reforma indgena, como la mayor parte de las reformas constitucionales, fue el producto de un proceso organizado y decidido por instancias
cercanas al Poder Ejecutivo Federal.5 Intelectuales y/o polticos solan
vender proyectos de cambios legislativos novedosos o importantes
a los candidatos presidenciales del Partido Revolucionario Institucional,
para revestirlos de vanguardia, de originalidad y/o buscar un puesto en la
futura administracin. Las elecciones presidenciales de 1988 y el quinto
centenario del Descubrimiento de Amrica en 1992, abonaron el terreno para una oportunista reforma a la Constitucin en materia indgena. A
la distancia, en este 1997, lo que se pretenda, todo hace suponer, era reconocer a los indgenas en la Constitucin, pero no aplicar sus derechos.
Refrmese, pero no se aplique, tal ha sido la constante de 80 aos de
irresponsabilidad estatal en materia constitucional (derecho a la informacin, derecho al empleo, derecho a la vivienda, derecho a la salud...
derechos de los pueblos indgenas).
El proceso de consulta a la sociedad (intelectuales, organizaciones sociales, pueblos indgenas...) tuvo la misma caracterstica de otras reformas: la simulacin democrtica. De nada ha servido opinar, porque en
5 Gonzlez Galvn, Jorge Alberto, Reforma al artculo 4o. constitucional: pluralidad
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las altas esferas del poder (de decisin), siempre se ha tenido la ltima
palabra en materia de reformas constitucionales, y el texto indgena no
fue la excepcin.
2. El texto: luces, ambigedades y limitaciones
En el ao en que se cumplan los 500 aos del Descubrimiento de
Amrica, es decir, de su invasin y sometimiento, Mxico despert con
la novedad de que se reconoca constitucionalmente como una nacin
pluricultural y que los pueblos indgenas tenan derechos. Al ver publicado el decreto de reforma el 28 de enero de 1992 en el Diario Oficial
de la Federacin, los artfices de tan oportuno reconocimiento pudieron
celebrar en algn restaurante de Las Lomas y dormir con la conciencia
del deber cumplido pensando en Los Pinos. As, Mxico pudo asistir a la
fiesta internacional de la conmemoracin del quinto centenario sin sentirse apenado por no tener en su Constitucin reconocidos-mencionados
a sus pueblos indgenas (siendo el pas del continente americano con
mayor poblacin indgena).
El texto de la reforma comienza con una evidencia sociolgica reconocida a medias: La Nacin mexicana tiene una composicin pluricultural
sustentada originalmente en sus pueblos indgenas. En la ideologa jurdico-poltico dominante el concepto de nacin surgido en el siglo pasado
fue un elemento de unidad, por ello el Estado y la sociedad se organiz
en la homogeneidad cultural (como aspiracin, se entiende). Esta idea
como proyecto se justific histricamente, pero no tuvo su constatacin
en la realidad. La historia demostr que la heterogeneidad cultural es la
constante. En este sentido, tendramos que reconceptualizar nuestra idea
de unidad en la constatacin (ya no en la aspiracin) de la diferencia de
culturas. Tendramos que pasar de la nocin del Estado-nacin a la del
Estado-naciones. De esta manera, la constatacin contempornea de nuestra unidad sealara que Mxico es un Estado plurinacional. En ste la
nacin mexicana y las naciones indgenas y negras pasaran a convivir
con reglas horizontales, es decir, reglas aprobadas por todas ellas donde
se establecen los parmetros de igualdad de condiciones y de respeto a
las diferencias.
Tendr igualmente que asumirse que es necesario pensar en los derechos de los pueblos japons, chino, libans, judo, italiano, espaol,
francs, menonita, guatemalteco... es decir, reconocer la existencia de un
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13 Gonzlez
Galvn, Jorge Alberto, El sistema jurdico consuetudinario como derecho humano colectivo de las etnias indgenas, Cuadernos de la Gaceta, Mxico, Comisin Nacional de Derechos Humanos, ao 1, nm. 1, noviembre de 1993, pp. 38-42.
14 Diario Oficial de la Federacin, de 6 de enero de 1992.
15 Prez, Matilde y Garca, Martha, Un error, dejar a otros nuestras decisiones: indgenas. Autonoma no es separacin del Estado, reiteran en el CNI (Consejo Nacional
Indgena), La Jornada, Mxico, 15 de septiembre de 1997.
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racin y los apoye para su desarrollo.16 Aqu el puente permitira la circulacin de una concepcin y prctica de un Estado federal mononacional,
homogneo culturalmente, a un Estado federal plurinacional, heterogneo
en lo cultural.17
Hay consenso en afirmar que es necesario hacer una reforma de la reforma indgena. Los cambios parlamentarios federales en la relacin de
fuerzas al interior de los partidos polticos, si bien representantes slo
de la nacin mexicana, se encuentran sensibles a realizar modificaciones constitucionales en materia indgena, escuchando sus demandas, sin
el filtro autoritario del Poder Ejecutivo Federal. Mientras ello sucede,
adelantaremos algunos materiales para la construccin de una reforma
indgena futura.
III. La reforma indgena por venir
1. El contexto: una coyuntura democrtica
En el proceso de transicin democrtica en el que nos encontramos,
hay signos de que se va por buen camino. Los votos ciudadanos empiezan a contar. En la reforma a fondo que se intenta realizar al Poder Legislativo Federal, espero se tome en cuenta la inclusin de representantes
indgenas nombrados directamente por sus pueblos, respetando sus propias formas de eleccin. Esto no lo digo yo, lo han pedido los indgenas,
aunque parece que no hay homogeneidad en la demanda.18 El proceso de
construccin de dicho puente (de acercamiento de la voz y voto de las
naciones indgenas en los espacios de creacin de normas) est abierto.
Por una parte, la propuesta de inclusin correra el riesgo de convertir a
los representantes de los indgenas en una minora sin mucha fuerza y
sin conocimiento inicial, al menos del funcionamiento y prctica del
16 Idem.
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y pueblos; derecho a la triple nacionalidad (la del pas, de la entidad federativa y de su grupo tnico); derecho a la doble ciudadana (del pas y del
grupo tnico); derechos y obligaciones de la doble ciudadana, y causas
de suspensin de los derechos ciudadanos de los grupos tnicos.
Los derechos educativos se incorporaran al artculo 3o.: derecho a disear y aplicar los programas en la lengua originaria. Derecho a acceder
a la cultura general y a los centros educativos del Estado. Incorporacin
del conocimiento indgena (y de las culturas de extranjeros establecidos
en Mxico) en planes de estudio de todos los niveles educativos.
Los derechos socioculturales se integraran al artculo 4o., es decir,
aquellos derechos de los pueblos indgenas y no indgenas no incluidos
en otros artculos: principios generales (reconocimiento del pluralismo
cultural, del derecho a la diferencia, del principio de la tolerancia); derecho al uso de la lengua originaria: oficializacin en los territorios indgenas; derecho a practicar la medicina propia: oficializacin de los mdicos
indgenas; derecho a la propiedad intelectual; derecho a una vivienda digna; derecho a un empleo remunerado; derechos de las mujeres indgenas,
y los derechos de las nias y nios indgenas.
Los derechos econmicos de las naciones indgenas se incorporaran a
los artculos 25, 26, 28: derecho a ejercer sus propios ritmos de produccin, y el derecho a participar en la planeacin econmica nacional.
Los derechos laborales se integraran a los artculos 5o., 32, 123: derecho a participar en trabajos comunitarios no remunerados; derecho de
los indgenas a ser preferidos en puestos pblicos, y los derechos de los
trabajadores indgenas.32
32 Estos derechos debern establecerse tomando en cuenta la normatividad establecida
en el Convenio 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo denominado Sobre Pueblos Indgenas y Tribales en Pases Independientes, aprobado por Mxico (Diario Oficial
de 3 de agosto de 1990), y tambin ratificado y promulgado (Diario Oficial de 24 de enero
de 1991). Por supuesto tambin es materia de consulta en otras materias aqu tratadas.
La aplicacin de los derechos de los pueblos indgenas establecidos en este Convenio,
desafortunadamente, ha sido, en casi su totalidad, letra muerta. Las autoridades administrativas y judiciales lo desconocen, y aun conocindolo no lo aplican por falta de reformas constitucionales y de legislacin reglamentaria en la materia. Se argumenta que La
naturaleza y el alcance de las medidas que se adopten para dar efecto al presente Convenio debern determinarse con flexibilidad, tomando en cuenta las condiciones propias de
cada pas (artculo 34 del mismo Convenio). Las condiciones de nuestro pas nos tienen
en un proceso de dilogo intercultural, con altas y bajas, como etapa previa a la determinacin de la naturaleza y alcance de los derechos. Tambin en el mbito del derecho
indgena internacional se est discutiendo en primera lectura (artculo por artculo), el
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Los derechos informativos de las naciones originarias, derivadas y comunidades extranjeras, se incorporaran a los artculos 6o. a 8o.: derecho
a informar y ser informado en sus propios idiomas; derecho a divulgar
sus ideas de forma escrita en sus idiomas, y manifestar su derecho de peticin, oral o por escrito, en sus idiomas originarios.
Los derechos religiosos de las naciones originarias, derivadas y comunidades extranjeras, formaran parte de los artculos 24; 27, fraccin II, y
130: derecho a concebir y practicar sus creencias religiosas, y el derecho
a adquirir, poseer y administrar bienes con fines religiosos.
Los derechos territoriales de las naciones indgenas se integraran a
los artculos 27, 43, 45 y 46: derecho a la tierra, dotacin y confirmacin;
derecho a la inembargabilidad, imprescriptibilidad e inalienabilidad de
sus territorios; establecer que los territorios de los pueblos indgenas forman parte de la Federacin; determinacin de la extensin y lmite de
los pueblos indgenas; sealar la competencia para conflictos de lmites
relacionados con territorios indgenas.
Los derechos jurdicos (derecho al derecho) de las naciones indgenas
se incorporaran a los artculos 4o. (principios generales), 13, 14, 16 a 23,
94 a 97, 102 a 107; 116, fraccin III; 121, 122, 124 y 135: derecho a decir
su derecho, la jurisdiccin indgena; derecho a la garanta de legalidad de
las resoluciones judiciales indgenas; derecho al procedimiento judicial
oral por autoridades indgenas; derecho a acceder a la administracin de
justicia propia; derecho a la independencia de sus tribunales; derecho a
secciones para indgenas en los sistemas carcelarios del Estado; derecho
a penas alternativas a la privacin de la libertad; derechos procedimentales en la detencin de indgenas; derechos de asesora, defensora y asistencia mdica en los procesos; derecho de la autoridad judicial indgena
para perseguir los delitos y tambin para imponer penas: reconociendo
excepciones; reconocimiento de las instancias judiciales estatales e indgenas: estableciendo las bases de su autonoma y coordinacin; derecho
Proyecto de Declaracin Universal de los Derechos de los Pueblos Indgenas, donde el
Estado mexicano solicita negociar los artculos relativos a la autodeterminacin y nacionalidades indgenas, vase Nez, Kyra, Aprob Mxico el artculo 5o. sobre derechos indgenas. Se discute en primera lectura el proyecto de declaracin de la ONU, La
Jornada, Mxico, 6 de noviembre de 1997. Y el ao prximo el Instituto Interamericano
de Derechos Humanos espera que su Proyecto de Declaracin Americana de Derechos de
los Pueblos Indgenas, sea aprobado por la Organizacin de Estado Americanos, ao en
que celebra sta su cincuenta aniversario.
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de los abogados indgenas a formar parte del Poder Judicial de la Federacin; derecho al establecimiento de procuraduras/comisiones de derechos humanos de los pueblos indgenas; establecer el recurso de amparo a
derechos colectivos de los pueblos indgenas; determinar la competencia
de la Suprema Corte sobre controversias entre autonomas indgenas, municipios, estados y federacin; sealar la competencia para dirimir controversias entre los tribunales indgenas y los tribunales de la federacin
y estados a travs de un rgano judicial pluricultural; los poderes judiciales de los estados respetarn y celebrarn acuerdos de coordinacin jurisdiccional con los tribunales indgenas; sealar que la competencia de las
leyes indgenas ser slo en sus territorios; el Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal respetar y celebrar acuerdos de coordinacin
jurisdiccional con los tribunales indgenas; las facultades que no estn
expresamente concedidas por esta Constitucin a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los estados y a las autonomas indgenas,
y el derecho de los pueblos indgenas a aprobar las reformas o adiciones
de la Constitucin.33
Los derechos polticos (derecho al autogobierno y a la participacin
en el gobierno externo) de las naciones indgenas formaran parte de los
artculos 39 a 41, 52 a 56, 61; 73 fracciones I y III, y 115: sealar su
soberana interna; establecer que son libres y soberanos en todo lo concerniente a su rgimen interior unidos a la federacin; derecho a formar parte del Congreso de la Unin; derecho al fuero constitucional para
sus autoridades; establecer la facultad del Congreso de la Unin: admitir
nuevos estados/pueblos/naciones/autonomas indgenas o formar nuevos
estados/pueblos/naciones/autonomas indgenas dentro de los lmites de
los existentes, y, por ltimo, sealar que los pueblos indgenas adoptarn
para su rgimen interior la forma de gobierno que se adecue a su pensar
y sentir colectivo.
Los costos econmicos de una reforma de esta envergadura son altos.
El pas (cualquier pas, quiz), no est preparado para enfrentarla. En el
caso de Mxico, su Estado y su sociedad no tendran el dinero suficiente
para pagar los daos culturales (el etnocidio) perpetrado a las naciones indgenas. En este sentido, no se trata de decir s o no a la reforma indgena
33 En
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La modernidad occidental fue el producto de un epistemicidio, advierte, es decir, el conocimiento occidental se hegemoniza no rescatando conocimientos de culturas alternativas, sino destruyndolos, reprimindolos. Y a pesar de que todas las culturas tienen valores ltimos, slo la
occidental los designa como universales. De aqu que el universalismo
de los derechos humanos pregonados por la cultura occidental se hayan
convertido en un instrumento regulatorio de globalizacin hegemnica
sin legitimidad local. La propuesta, en este sentido, es de reconceptualizar los derechos humanos como derechos multiculturales, es decir, como
instrumentos de una poltica emancipatoria de globalizacin contrahegemnica con legitimidad local.
Para acercarse a este fin propuesto es necesario superar el debate entre
universalismo y relativismo cultural. Esto implica aceptar que todas las
culturas tienen valores ltimos y pueden hablar legtimamente de universalismo. Pero tambin que el universalismo como postura filosfica
es errnea. Igualmente se tiene que aceptar que todas las culturas son
relativas y que el relativismo cultural como postura filosfica es errnea.
Por ello, contra el universalismo es necesario desarrollar dilogos interculturales sobre inquietudes isomrficas: aquellas que tienen una misma
forma, pero poseen nombres y construcciones distintas en diferentes culturas. Y contra el relativismo cultural hay que distinguir entre una poltica
progresista y una conservadora.
Es igualmente necesario aceptar que todas las culturas tienen concepciones de dignidad humana, pero no todas las formulan como derechos
humanos. Todas las culturas son incompletas y problemticas en sus
concepciones de dignidad humana. Si todas las culturas fueran tan completas como se imagina, slo habra una cultura. Si hay ms de una cultura es porque las culturas son incompletas y no tienen conciencia de su
incompletud. El trabajo multicultural es el de rescatar, excavar, y crear
esta conciencia; pero no, como fue la idea de la modernidad occidental:
llenar todos los vacos y crear una racionalidad total. Todas las culturas,
pues, tienen diferentes versiones de dignidad humana. Incluso al interior
de cada una. Por ejemplo, en la cultura occidental de los derechos humanos hay dos versiones totalmente distintas: la liberal y la marxista.
Al comparar las concepciones de dignidad humana occidental, hind
e islmica, Boaventura de Sousa Santos destaca la desvinculacin entre
el individuo y la totalidad en la concepcin occidental de dignidad traducida como derechos humanos (nocin antropolgica, por oposicin a
236
Captulo tercero
EL ESTADO PLURICULTURAL DE DERECHO:
LOS PRINCIPIOS Y LOS DERECHOS INDGENAS
CONSTITUCIONALES*
I. El Estado pluricultural de derecho
1. Introduccin
La poltica que el Estado mexicano ha ejercido respecto de los pueblos
indgenas en el siglo XX se caracteriza por ser integracionista, es decir,
etnocntrica. Esta etnopoltica indigenista se desarroll en dos etapas. La
primera inicia con la creacin del Departamento de Antropologa dirigido
por Manuel Gamio en 1917, y finaliza entrados los setenta con la aparicin
del movimiento intelectual llamado Antropologa Crtica. En esta etapa,
la poltica estatal pretenda mexicanizar a los indgenas, es decir, desaparecer sus culturas integrndolas a la cultura nacional, entindase la que
habla castellano, piensa y acta como el occidente primermundista. Esto
se denomin integracionismo cultural. En la segunda etapa, que es la que
todava estamos viviendo, se pretende no ya convertirlos a la cultura noindgena, sino que sus culturas se desarrollen con base en el respeto a la
pluralidad cultural. Sin embargo, dicho respeto est condicionado al marco
que la ley establecer, es decir, que las concepciones y prcticas jurdicas,
lingsticas, polticas, religiosas, educativas, econmicas, artsticas, mdi* Este trabajo, en su primer apartado, es una versin ampliada de la ponencia presentada en La Semana del Ciudadano, celebrada en el Museo Jos Luis Cuevas, del 22
al 26 de noviembre de 1993, organizada por el Comit de Defensa Ciudadana, A. C., y
en el Seminario Regional la Construccin de los Derechos Humanos desde los Pobres
y Excluidos, en el Centro Universitario Cultural, el 24 de noviembre de 1994. Y, en sus
apartados siguientes, en el IX Congreso Nacional de la Asociacin Mexicana de Estudios
Internacionales Hacia una Nueva Idea de Civilizacin, en la Universidad Autnoma
de Quertaro, el 19 de octubre de 1995; en el Foro Estatal de Participacin y Derechos
Indgenas, en San Luis Potos, el 22 de noviembre de 1995, y en el Primer Foro Internacional sobre Espiritualidad de los Pueblos Indgenas de Amrica, celebrado en Morelia,
Michoacn, del 25 al 28 de junio de 1996. Este artculo est publicado en el Boletn
Mexicano de Derecho Comparado, Mxico, nm. 88, 1997.
237
238
239
1 Margadant
240
241
2 Artculo
1992.
242
243
244
245
246
247
tiene, pues, que (re)interpretarse tomando en cuenta que no todos los individuos a los que se deba aplicar judicialmente las normas que el Estado
ha aprobado son culturalmente iguales.
El principio de igualdad jurdica para ser justo en el contexto de un
Estado plural de derecho tiene que reconocer la discriminacin positiva.
Los pueblos indgenas y no indgenas que coexisten en el territorio mexicano demandan el derecho a la igualdad de prerrogativas y el derecho a la
diferencia en la solidaridad, tolerancia y dignidad.
El derecho a la igualdad de prerrogativas debe entenderse como el derecho a tener las atribuciones y obligaciones que tendran cada uno de los
pueblos que coexisten en Mxico. El derecho a la diferencia significa que
cada pueblo debe tener garantizado su derecho a concebir y practicar su
visin del mundo de manera respetuosa, tolerante y digna. Para ello tendr que reconocerse explcitamente la existencia de sistemas culturales
diversos e implementarse los mecanismos de coordinacin/armonizacin
de las concepciones y prcticas religiosas, lingsticas, polticas, jurdicas, econmicas, mdicas, que dichos sistemas vehiculan.
b. El principio del derecho al acceso a la administracin de justicia
El reconocimiento de los sistemas jurdicos de los pueblos indgenas,
deca, debe ser pleno, no solamente limitarlo, por ejemplo, a sus procedimientos de resolucin de conflictos. Un sistema jurdico es mucho
ms que su dimensin jurisdiccional, estn sus dimensiones gubernativa
o ejecutiva, y normativa o legislativa. Por ello tendr que reconocerse la
existencia plena de la organizacin poltico-judicial-administrativa-religiosa de los pueblos indgenas, estableciendo, por ejemplo, la plena legitimidad de los tribunales establecidos por dichos pueblos conforme a su
concepcin y prctica del orden. El derecho de un individuo a acceder a
una administracin de justicia rpida, completa, imparcial y gratuita (artculo 17) debe entenderse, antes que nada, a acceder a la que se desarrolla en su idioma (el cual vehicula sus valores individuales y colectivos).
El acceso de los indgenas a su propia administracin de justicia garantizara, pues, el desarrollo armnico de sus pueblos. De esta manera, las
formas de coordinacin jurisdiccional entre los tribunales del Estado y
los tribunales establecidos por los pueblos indgenas tendran que estar
basados en el respeto recproco y la colaboracin mutua.
248
249
250
Artculo 2o.
Derecho de individuos y pueblos/naciones a vivir en libertad.
5 El
251
Artculo 9o.
Derecho de asociarse para la defensa de sus derechos.
Artculo 10
Derecho a poseer armas para su seguridad y legtima defensa.
Artculo 11
Derecho de los indgenas de transitar y establecerse en cualquier lugar
del pas.
Artculo 12
Prohibicin de otorgamiento de ttulos de nobleza.
Artculo 15
Prohibicin de celebracin de convenios o tratados que alteren los derechos de los pueblos/naciones indgenas.
Artculo 30
Derecho a la triple nacionalidad: mexicana, la de la entidad federativa
y la indgena.7
Artculo 37
Prdida de la nacionalidad indgena.
Artculo 34
Doble ciudadana: mexicana e indgena.
Artculo 35
Derechos del ciudadano indgena.
Artculo 36
Obligaciones del ciudadano indgena.
Artculo 38
Suspensin de los derechos ciudadanos de indgenas.
7 Gonzlez Oropeza, Manuel, La triple nacionalidad de los miembros de las comunidades indgenas en Mxico, Lex, Torren, 3a. poca, ao I, nm. 1, julio de 1995.
252
2. Derechos educativos
Artculo 3o.
Derecho a disear y aplicar los propios programas educativos en la
lengua originaria.
Derecho a acceder a la cultura general y a los centros educativos estatales.
Incorporacin del conocimiento indgena en planes de estudio de todos
los niveles educativos.
3. Derechos socioculturales
Artculo 4o.
Derechos de los pueblos indgenas no incluidos en otros artculos:
Principios generales (reconocimiento del pluralismo cultural, del
derecho a la diferencia, del principio de la tolerancia).
Derecho a practicar su propia lengua: oficializacin en sus territorios.
Derecho a practicar su propia medicina: oficializacin de sus mdicos.
Derecho a la propiedad intelectual.
Derecho a una vivienda digna.
Derecho a un empleo remunerado.
Derechos de las mujeres indgenas.
Derechos de las nias y nios indgenas.
4. Derechos econmicos
Artculos 25, 26, 28.
Derecho a ejercer sus propios ritmos de produccin.
Derecho a participar en la planeacin econmica nacional
5. Derechos laborales
Artculo 5o.
Derecho a participar en trabajos comunitarios de beneficio colectivo
no remunerados.
253
Artculo 32.
Derecho de los indgenas a ser preferidos en puestos pblicos.
Artculo 123.
Derechos de los trabajadores indgenas.
6. Derechos informativos
Artculo 6o.
Derecho a informar y ser informado en lenguas indgenas.
Artculo 7o.
Derecho a imprimir en lenguas indgenas.
Artculo 8o.
Derecho de peticin, oral o por escrito, en lenguas indgenas.
7. Derechos religiosos
Artculos 24; 27, fraccin II, y 130.
Derecho a concebir y practicar las creencias religiosas indgenas.
Derecho a adquirir poseer y administrar bienes con fines religiosos.
8. Derechos territoriales
Artculo 27.
Derecho a la tierra: dotacin y confirmacin.
Derecho a la inembargabilidad, imprescriptibilidad e inalienabilidad
de los territorios indgenas.
Artculo 43.
Los territorios de los pueblos indgenas forman parte de la federacin.
Artculo 45.
Extensin y lmite de los pueblos indgenas.
254
Artculo 46.
Competencia para conflictos de lmites relacionados con territorios indgenas.
9. Derechos jurdicos (derecho al derecho, propio y externo)
Artculo 4o.
Principios generales.
Artculo 13.
Derecho a decir su derecho: la jurisdiccin indgena.
Artculo 14.
Derecho a la garanta de legalidad de las resoluciones judiciales indgenas.
Artculo 16.
Derecho al procedimiento judicial oral por autoridades indgenas.
Artculo 17.
Derecho a acceder a la administracin de justicia indgena.
Derecho a la independencia de los tribunales indgenas.
Artculo 18.
Derecho a secciones para indgenas en los sistemas carcelarios.
Derecho a penas alternativas a la privacin de la libertad para indgenas.
Artculo 19.
Derechos procedimentales en la detencin de indgenas
Artculo 20.
Derechos de asesora, defensora y asistencia mdica en los procesos.
Artculo 21.
Derecho de la autoridad judicial indgena para imponer tambin penas.
Derecho de la autoridad judicial indgena para perseguir tambin los
delitos.
255
Artculo 22.
Derecho de la autoridad indgena para imponer penas: reconocimiento
de excepciones.
Artculo 23.
Reconocimiento de las instancias judiciales estatales e indgenas: bases de su autonoma y coordinacin.
Artculo 94 a 97.
Derecho de los abogados indgenas a formar parte del Poder Judicial
de la Federacin.
Artculo 102.
Derecho al establecimiento de procuraduras/comisiones de derechos
humanos de los pueblos indgenas.
Artculos 103, 104 y 107.
Recurso de amparo a derechos colectivos de los pueblos indgenas.
Artculo 105.
Competencia de la Suprema Corte sobre controversias entre autonomas indgenas, municipios, estados y federacin.
Artculo 106.
Competencia dirimir controversias entre los tribunales indgenas y los
tribunales de la federacin y estados a travs de un rgano judicial pluricultural.
Artculo 116, fraccin III.
Los poderes judiciales de los estados respetarn y celebrarn acuerdos
de coordinacin jurisdiccional con los tribunales indgenas.
Artculo 121.
La competencia de las leyes indgenas ser slo en sus territorios.
Artculo 122, fraccin VII, VIII.
El Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal respetar y celebrar acuerdos de coordinacin jurisdiccional con los tribunales indgenas.
256
Artculo 124.
Las facultades que no estn expresamente concedidas por esta Constitucin a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los estados
y a las autonomas indgenas.
Artculo 135.
Derecho de los pueblos indgenas a aprobar las reformas o adiciones
de la Constitucin.
10. Derechos polticos (derecho al autogobierno y a la participacin
en el gobierno externo)
Artculos 39, 40 y 41.
Soberana interna de los pueblos indgenas.
Pueblos indgenas libres y soberanos en todo lo concerniente a su rgimen interior unidos a la federacin.
Artculos 52 a 56.
Derecho a formar parte del Congreso de la Unin.
Artculo 61.
Derecho al fuero constitucional para las autoridades indgenas.8
Artculo 73, fracciones I y III.
Facultad del Congreso de la Unin: admitir nuevos estados/pueblos/
naciones/autonomas indgenas o formar nuevos estados/pueblos/naciones/autonomas indgenas dentro de los lmites de los existentes.
Artculo 115.
Los pueblos indgenas adoptarn para su rgimen interior la forma de
gobierno que se adecue a su pensar y sentir colectivo.
8 Gonzlez
Oropeza, Manuel, Derechos indgenas: hacia un fuero indgena, Cultura y derechos de los pueblos indgenas, Mxico, Archivo General de la Nacin-Fondo de
Cultura Econmica, 1996, p. 283.
257
IV. Conclusin
El reconocimiento de los derechos de los pueblos indgenas se encuentra en el centro de la conformacin de una sociedad, de un Estado y un
derecho pluricultural. Los derechos de los pueblos indgenas a concebir
y practicar su espiritualidad estn en la raz de sus concepciones y prcticas polticas, jurdicas, educativas, medicinales. Estos derechos, a su
vez, conforman el espritu de nuestro verdadero rostro: el del pluralismo
cultural.
Captulo cuarto
LAS ETNIAS EN LA CONSTITUCIN:
HACIA UNA SOCIEDAD PLURINACIONAL-PLURICULTURAL?
La idea de una sociedad justa lleva aparejada la promesa de emancipacin y dignidad humana. El aspecto distributivo de
la equiparacin jurdica y de igual trato
jurdico, es decir, la justa distribucin de
las compensaciones sociales, no es sino
resultado del sentido universalista de un
derecho que tiene por fin garantizar la libertad e integridad de cada uno. En una
comunidad jurdica nadie es libre mientras la libertad de unos haya de pagarse
al precio de la opresin de los otros. La
igual distribucin de los derechos slo
puede ser consecuencia de la reciprocidad
del reconocimiento de todos como miembros iguales y libres.
Jrgen Habermas
I. Introduccin
Analizar a las etnias en la Constitucin implica estudiar los paradigmas jurdicos constitucionales. Un paradigma es un conjunto de reglas establecidas para solucionar los problemas que se presenten dentro de sus lmites.1
Aplicado dicho concepto a un trabajo de investigacin social, en particular,
relacionado con el derecho, entiendo por paradigma jurdico2 el conjunto
1 Este concepto est tomado del video sobre los paradigmas de la coleccin Descubriendo el futuro, que fue presentado en el Diplomado Tiempo Abierto a la Creatividad,
que estoy cursando en la Universidad Autnoma Metropolitana-Xochimilco, 1998.
2 En el campo del derecho existen trabajos recientes donde se destaca el estudio paradigmtico de la Constitucin, vase el captulo Paradigmas del derecho, en Habermas,
259
260
de reglas que intentan resolver los problemas que se presentan en sus lmites reproduciendo un tipo de sociedad, de derecho y de Estado.3
Analizo dos modelos o paradigmas de reproduccin de normas con
base en su ordenamiento fundamental, la Constitucin: el paradigma mononacional-monocultural y el paradigma plurinacional-pluricultural. El
estudio de cada paradigma constitucional se hace desde dos mbitos: el
de los productores de las normas (los espacios legislativos) y el de los
productos (los tipos de sociedad, de derecho y de Estado).
II. El paradigma constitucional
mononacional-monocultural
1. Los productores
En el paradigma constitucional mononacional-monocultural los productores de las normas representan a una parte de la sociedad. En este
sentido, las normas constitucionales reflejan el idioma y los valores de
esta parte de la sociedad (que no siempre es mayoritaria, recurdese el
caso sudafricano no hace mucho). La relacin jerrquica entre las poblaciones llamadas mayoritarias y minoritarias no est necesariamente en
funcin de la superioridad cuantitativa sino en la situacin de las minoras:
No hay minora si no hay mayora, en una relacin susceptible de variaciones. Esta relacin que estructura una realidad social determinada se
inscribe en una organizacin ms amplia de la cual es inseparable. Las
minoras tradicionalmente consideradas, tnicas, religiosas y lingsticas,
son grupos puestos en situacin minoritaria por la relacin de fuerzas que
Jrgen, Facticidad y validez. Sobre el derecho y el Estado democrtico de derecho en
trminos de teora del discurso, introduccin y traduccin de Manuel Jimnez Redondo,
Madrid, Trotta, 1998, pp. 469-532; Vega Garca, Pedro de, Apuntes para una historia de
las doctrinas constitucionales del siglo XX, La ciencia del derecho durante el siglo XX,
Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 1998, pp. 3-44; Cosso Daz, Jos
Ramn, El paradigma de los estudios constitucionales en Mxico. Un caso de sociologa
del conocimiento jurdico, Memoria del Simposio Internacional El significado actual
de la Constitucin, Mxico, UNAM, 1998.
3 Sobre el concepto propuesto desde el punto de vista sociolgico, vase Boudon,
Raymond y Bourricaud, Francois, Dictionnaire de la sociologie, Pars, Presses Universitaires de France, 1982, p. 113.
261
subyace en la sociedad global. Es esta relacin quien las define como minoritarias.4
En Mxico, desde los aztecas, pasando por los espaoles, hasta los
mexicanos, las naciones indgenas han vivido bajo las normas que estas naciones han determinado. En la llamada Mesoamrica, los aztecas
dominaron la mayor parte de las naciones existentes en dicho territorio imponiendo su derecho constitucional.5 Los espaoles, por su parte, impusieron su derecho a las poblaciones conquistadas en Amrica,
particularmente llamado derecho indiano.6 Los mexicanos del siglo XIX
iniciaron un proceso de construccin de un pas independiente con bases
constitucionales de influencia extranjera y sin tomar en cuenta a las naciones indgenas (siendo la poblacin mayoritaria).7
Desde el siglo pasado, pues, se ha intentado ms como proyecto y
aspiracin jurdico-polticos, que como realidad histrica y sociolgica,
construir los tipos de sociedad, derecho y Estado con caractersticas de
4 Fenet, Alain, La question des minorits dans lordre du droit, Les minorits a
lage de lEtat-nation, Pars, Fayard, 1985, p. 36.
5 Lpez Austin, Alfredo, Constitucin real de Mxico Tenochtitln, prlogo de
Miguel Len Portilla, Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones Histricas, 1961,
y Serra, Mari Carmen y Medina, Andrs (coeds.), Origen y formacin del Estado en
Mesoamrica, Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones Antropolgicas, 1986; Romerovargas Yturbide, Ignacio, Organizacin poltica de los pueblos de Anhuac, Mxico, Libros Lucirnaga, mayo-junio de 1957; Kholer, J., El derecho de los aztecas, trad.
de Carlos Rovalo y Fernndez, Mxico, Editorial Revista Jurdica de la Escuela Libre de
Derecho, 1924.
6 Levene, Ricardo, Introduccin a la historia del derecho indiano, Buenos Aires,
Librera Jurdica, 1924; Ots Capdequi, Jos Mara, Historia del derecho espaol en Amrica y del derecho indiano, Madrid, Aguilar, 1969; Bernal, Beatriz, Las caractersticas
del derecho indiano, Historia Mexicana, Mxico, nm. 4, abril-junio de 1989.
7 Esquivel Obregn, T., Influencia de Espaa y los Estados Unidos sobre Mxico, Madrid, Calleja, 1918; Villoro, Luis, El proceso ideolgico de la Revolucin, Mxico, UNAM,
1977; Florescano, Enrique, Etnia, Estado y nacin. Ensayo sobre las identidades colectivas
en Mxico, Mxico, Aguilar, 1997; Uras Horcasitas, Beatriz, Historia de una negacin:
la idea de igualdad en el pensamiento poltico mexicano del siglo XIX, Mxico, UNAM,
Instituto de Investigaciones Sociales, 1996; Ferrer Muoz, Manuel, Pueblos indgenas
en Mxico en el siglo XIX: la igualdad jurdica, eficaz sustituto del tutelaje tradicional?, Cuadernos: la supervivencia del derecho espaol en Hispanoamrica durante la
poca independiente, Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 1998, y El
Estado mexicano y los pueblos indios en el siglo XIX, Cuadernos: la supervivencia del
derecho espaol en Hispanoamrica durante la poca independiente, Mxico, UNAM,
Instituto de Investigaciones Jurdicas, 1998.
262
8 Fougeyrollas,
Pierre, La nation. Essor et dclin des socits modernes, Pars, Fayard, 1987, p. 232.
9 Balibar, Etienne, La forme nation: histoire et idologie, Race, nation, classe. Les
identits ambiges, Pars, La Dcouverte, 1988, p 123.
10 Ibidem, pp. 126 y 127.
263
que trasciende los individuos y las condiciones sociales.11 Esta mexicanizacin de las poblaciones indgenas ha impedido verlas como lo que
son: naciones con derechos propios.
B. El tipo de derecho
Una de las caractersticas del paradigma constitucional mononacionalmonocultural es el considerarse como la fase superior de la evolucin
jurdica universal, es decir, el creer que slo son vlidas las normas escritas que se aprueban con base en los rganos y procedimientos reconocidos por las mismas normas escritas y tambin el creer que al interior
de su territorio no pueden existir otros sistemas jurdicos.12 Este positivismo jurdico nacionalista ha impedido reconocer como vlidas las normas consuetudinarias que las naciones indgenas actualmente conciben y
practican en sus territorios.
El positivismo jurdico reconoce, tambin, slo los derechos expresamente establecidos en su articulado. Con ello, se ha considerado que
una Constitucin nicamente puede contener derechos que protejan a los
individuos (siglos XVIII y XIX), y a los individuos que se encuentren
social y econmicamente desprotegidos, es decir, a los trabajadores y
campesinos (siglo XX). Jrgen Habermas seala que el reconocimiento
de derechos individuales en la Constitucin caracteriza al paradigma jurdico del Estado liberal, y el reconocimiento de derechos sociales identifica al paradigma jurdico del Estado social:
Ambos paradigmas comparten la imagen productivista de una sociedad
centrada en una economa articulada en trminos de capitalismo industrial,
la cual [...] funcionara de modo que, conforme a la lectura liberal, dara
satisfaccin a la expectativa de justicia social precisamente a travs de
la persecucin privada y autnoma de los intereses individuales, mtodo
mediante el cual, segn la segunda lectura, es decir, conforme a la lectura
ligada a la autocomprensin del Estado social, esa expectativa de justicia
social quedara reducida a una nada. Ambos planteamientos quedan demasiado atenidos a las implicaciones normativas del funcionamiento social o
del modo de funcionamiento de un status negativo protegido jurdicamente
11 Ibidem,
pp. 55 y ss.
una revisin del evolucionismo jurdico unilineal, vase Rouland, Norbert,
Anthropologie juridique, Pars, PUF, 1988, pp. 55 y ss.
12 Sobre
264
En el reconocimiento de derechos ni el Estado liberal ni el Estado social, en todo caso, han tomado en cuenta las caractersticas culturales de
los individuos. En Mxico se ha considerado que todos los individuos
son iguales ante la ley como criterio (como dogma jurdico) para alcanzar la justicia. Sin embargo, no todos los individuos hablan espaol ni
conocen los valores que las normas vehiculan, lo que ocasiona que los
indgenas se encuentren en desventaja ante los tribunales del Estado. De
la misma manera que la doctrina laboralista incorpor en su legislacin
el principio in dubio pro operario,14 creo que es necesario reconocer que
la igualdad jurdica debe tomar en cuenta no slo la desigualdad econmica y social ante los tribunales, sino tambin las diferencias culturales a
favor de aquel que no habla espaol ni conoce el derecho estatal, es decir,
un principio de proteccin in dubio pro indigna. Con ello, daremos a la
igualdad jurdica su sentido completo (formal y material):
En lo que a contenido se refiere, las normas dictadas por el legislador poltico y los derechos reconocidos por la administracin de justicia acreditan su racionalidad en que los destinatarios son tratados como miembros
iguales y libres de la comunidad de sujetos jurdicos, en una palabra, en el
trato igual de las personas jurdicas protegidas a la vez en su integridad.
Jurdicamente esta consecuencia se expresa en el mandato de trato igual.
Este mandato incluye la igualdad en la aplicacin del derecho, es decir,
la igualdad de los ciudadanos ante la ley, pero es tambin sinnimo de un
13 Op.
265
principio de ms alcance, a saber, del principio de la igualdad jurdicomaterial segn el cual lo igual en todos los aspectos relevantes ha de ser
tratado de forma igual y lo desigual de forma desigual.15
C. El tipo de Estado
Iniciado el proceso de independencia respecto de la metrpoli espaola en el siglo pasado, podra pensarse que las naciones indgenas recuperaran su derecho a desarrollarse culturalmente. La historia fue y es otra.
Las naciones indgenas adems de ser excluidas del proyecto de nacin
(en lo social) y de derecho (en lo jurdico), tambin lo fueron en el proyecto de Estado (en lo poltico).
La unicidad e indivisibilidad del nuevo rgimen, no fue sino una copia
del poder que pretenda cambiar, del monrquico. De esta manera, las nacientes repblicas latinoamericanas a falta de construir una forma de gobierno acorde a nuestra historia y mentalidades, nos dedicamos a la tarea
ms fcil, la de reproducir, repetir, modelos, en lugar de crear los propios.
La Repblica mexicana se convierte as en la nueva frmula colonial
para las naciones indgenas. Al tomar la forma de Repblica federal los
territorios de las naciones indgenas siguieron formando parte de una divisin poltico-territorial excluyente.
Por otra parte, la Repblica al declararse democrtica entendida como
la eleccin de representantes del Estado a travs del voto y de los partidos
polticos, no consider las formas de gobierno y eleccin propias de las
naciones indgenas.
Los tipos de sociedad, de derecho y de Estado que el paradigma constitucional mononacional-monocultural de origen decimonnico impone
han sido influidos por las ideas del evolucionismo (social, jurdico y poltico). Lo que no se parezca a la sociedad moderna, al derecho moderno y
al Estado moderno significa que son formas sociales, jurdicas y polticas
atrasadas a las que es necesario ignorar (etnocidio por omisin) o integrar
unilateralmente (etnocidio por comisin).
En cuanto a los problemas que este paradigma ha intentado resolver
son: la igualdad, la justicia, la libertad, la seguridad. Su solucin est
lejos de considerarse algo real para la mayor parte de la poblacin (indgena y no indgena).
15 Habermas,
266
La situacin de exclusin poltica, social y jurdica de las naciones indgenas las han obligado a levantarse en armas: Chiapas, enero de 1994.
A partir de entonces el Estado, la sociedad y el derecho dominantes han
tomado conciencia, con sus ritmos y grados, de dicha situacin. En cuanto a las demandas indgenas sintetizadas en la de autonoma (territorial,
social, poltica y jurdica) al interior del Estado, es un problema que dicho
paradigma no tena previsto resolver, de tal manera que cuando busca encontrar una solucin a esta demanda se encuentra con sus lmites: la unicidad de la soberana nacional, la indivisibilidad del territorio nacional y
la inviolabilidad de los derechos humanos establecidos.
Mi propuesta para intentar, de buena fe, acercarnos a un proceso de inclusin de las naciones indgenas (siempre y cuando stas estn de acuerdo y participen) es la de modificar el paradigma constitucional existente.
III. El paradigma constitucional
plurinacional-pluricultural
1. Los productores
La produccin de normas debe dejar de ser el monopolio de una parte
de la poblacin existente, para ello es necesario incorporar en los espacios de debate legislativo (federal y estatales) la representacin directa
de las naciones indgenas sin la intermediacin de los partidos polticos
(a no ser que stas decidan lo contrario). Las Constituciones que regulen
las relaciones interculturales deben estar basadas en el debate y consentimiento de los indgenas y de los no indgenas.
El error que (complementariamente al del paradigma ligado al Estado social) comete el paradigma liberal del derecho consiste en reducir
la justicia a una igual distribucin de derechos, es decir, en asimilar los
derechos a bienes que pueden repartirse y poseerse. Los derechos tampoco son bienes que se consumen en comn; los derechos slo pueden
gozarse ejercitndolos. Ahora bien, la autodeterminacin individual se
constituye en el ejercicio de derechos que se deriven de normas legtimamente producidas. De ah que la igual distribucin de derechos subjetivos
no pueda desligarse de esa autonoma pblica que los ciudadanos slo
267
268
18 Barragn, Julia, Las funciones del derecho frente a la diversidad de paisajes culturales, Isonoma. Revista de Teora y Filosofa del Derecho, Mxico, nm. 3, octubre de
1995; Facchi, Alessandra, Pluralismo giuridico e societ multietnica: proposte per una
definizione, Sociologia del diritto, Miln, ao XXI, nm. 1, Istituto di Filosofia e Sociologia del Diritto, Universit degli Studi di Milano, 1994; Sousa Santos, Boaventura de,
Stato e diritto nella transizione post-moderna. Per un nuevo senso comune giuridico,
Sociologia del diritto, 3, Miln, Istituto di Filosofia e Sociologia del Diritto, Universit
degli Studi di Milano, 1990.
269
Tambin la Comisin de Concordia y Pacificacin para el estado de Chiapas ha elaborado un proyecto con base en los Acuerdos de San Andrs. 19
C. El tipo de Estado
Los territorios de las naciones indgenas deben ser integrados como
parte del territorio del Estado. Debe celebrarse un nuevo pacto federal
entre jefes polticos indgenas y no indgenas para que los territorios que
ocupan tengan el reconocimiento como entidades de derecho pblico, es
decir, como entidades que forman parte del poder poltico de Mxico.
La forma de gobierno que se propone, por ser ms cercana a las comunidades indgenas (por nmero poblacional) es la de municipios (tambin
porque las otras que se establecen, les quedaran grandes: la de entidad
federativa y la de Estado federal). No es tan simple. En todo caso bienvenidas las propuestas... y la apertura.
Las naciones indgenas demandan su derecho a la autonoma territorial
con derecho al usufructo de los recursos naturales. Las formas de gobierno que puedan encontrarse (autonomas comunales, autonomas regionales, autonomas pluritnicas...) podran darse como formas nuevas o bien
como municipios, nuevas entidades federativas o como confederaciones.
La mixtura no est excluida, lo importante es encontrar juntos las formas
que sienten las bases del respeto pleno al desarrollo individual y colectivo, con dignidad, solidaridad, justicia, de indgenas y no indgenas.
La Repblica no slo debe ser de un federalismo plurinacional, sino
tambin debe serlo en lo democrtico. Las formas de ejercicio del poder
en las naciones indgenas deben conocerse para ser respetadas. Existen
comunidades donde las Asamblea del Pueblo directamente toma las decisiones o bien son los ancianos del pueblo los que deciden en ltima instancia. Tambin la forma de eleccin de los gobernantes internos se rigen
por estas modalidades.20
19 Vase
270
La coexistencia de toma de decisiones para grupos pequeos (comunidades, pueblos, rancheras), para grupos mayoritarios (estados nacionales) y para pases (organismos supranacionales), debe verse como un
conjunto que debe estar organizado, y no donde el ms poderoso debe
imponerse al ms dbil.
Los tipos de sociedad, derecho y Estado que bajo el paradigma constitucional plurinacional-pluricultural se intentan re-construir ya no se fundan en la creencia de que lo que estamos viviendo es lo mejor y debe
servir de modelo para los dems. No hay modelos mejores o peores, sino
diferentes, que ahora intentan dialogar en circunstancias lo ms igualitarias posibles para aprender del otro y respetarse mutuamente.
A los problemas existentes de igualdad, justicia, libertad, seguridad,
se agregara el de autonoma. Los lmites establecidos por el paradigma
anterior tendran que ampliarse: la unicidad de la soberana tendra que
reconocer el respeto a las jurisdicciones indgenas; la indivisibilidad del
territorio nacional tendra que reconocer el respeto de los territorios indgenas, y la inviolabilidad de los derechos humanos tendra que reconocer
no slo el respeto a los derechos individuales y sociales, sino tambin a
los derechos culturales.
IV. Conclusin
Con las reglas establecidas por el paradigma constitucional mononacional-monocultural se han intentado, pues, reconocer algunos derechos
de los pueblos indgenas. Sin embargo se han dado ante los rganos legislativos establecidos (donde la presencia indgena es nada significativa)
y siempre cuidando no extralimitarse. Con base en lo expuesto, dichas
Fix-Zamudio, Hctor, Constitucin renovada o nueva Constitucin?, 80 aniversario.
Homenaje a la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, Mxico, Senado de la Repblica-UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 1997; Crdenas Gracia, Jaime F., Una Constitucin para la democracia. Propuestas para un nuevo orden
constitucional, Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 1996; Gonzlez
Oropeza, Manuel, Una nueva Constitucin para Mxico, Memoria del Simposio Internacional El significado actual de la Constitucin, Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 1998; Hernndez, Mara del Pilar, Legitimidad constitucional,
nueva Constitucin y otros tpicos, Memoria del Simposio Internacional El Significado Actual de la Constitucin, Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas,
1998.
271
272
de las lites que manejan el derecho como expertos, sino la de todos los
implicados. Pero esta expectativa nada tiene que ver con la intencin de
adoctrinar a nadie, ni tiene en s nada de totalitaria, sea dicho esto para
prevenir una objecin un tanto trada de los pelos, pero que una y otra vez
se repite contra la teora del discurso. Pues el nuevo paradigma se pone a
s mismo a discusin bajo sus propias condiciones; pues en la medida que
acuase el horizonte de una comprensin dentro de la cual todos (cada uno
a su manera y en trminos de una divisin del trabajo) participasen en la
interpretacin de la Constitucin, todo cambio histrico que se percibiese
en el contexto social tendra que ser entendido como un desafo a someter
a revisin y a examen la propia comprensin paradigmtica del derecho.
Esa comprensin paradigmtica, al igual que el estado de derecho mismo,
conserva un ncleo dogmtico, a saber, la idea de autonoma, conforme a
la cual los hombres slo pueden actuar como sujetos libres en la medida en
que slo obedezcan a leyes que ellos mismos se hayan dado conforme a las
convicciones a que intersubjetivamente hayan llegado.23
23 Habermas,
Captulo quinto
EL CONVENIO 169 DE LA OIT Y LA REFORMA
CONSTITUCIONAL INDGENA
I. Introduccin
El Convenio 169 sobre Pueblos Indgenas y Tribales en Pases Independientes1 adoptado el 27 de junio de 1989 por la OIT, est en vigor en Mxico desde el 5 de septiembre de 1991.
El gobierno mexicano ratific ante la OIT este Convenio el 5 de septiembre de 1990, el Senado lo aprob el 11 de julio de 1990 (Diario
Oficial de la Federacin, en adelante DOF, 3 de agosto de 1990) y fue
publicado en el DOF de 24 de enero de 1991. Con base en el artculo 38
del Convenio ste entra en vigor un ao despus de su ratificacin ante
la OIT. A diez aos de su vigencia el Estado mexicano tiene un ao para
denunciarlo, es decir, no volver a ratificarlo, si considera que sus obligaciones ya han sido cumplidas (artculo 39).
En este trabajo analizar las obligaciones que el Estado mexicano se
ha comprometido a cumplir al ratificar el Convenio, es decir, las polticas
pblicas de integracin pluricultural y su impacto en el derecho nacional,
con base en la reforma constitucional del 14 de agosto de 2001. 2
II. Las polticas pblicas de integracin pluricultural
El Convenio 107 de 1957 justific las polticas pblicas de asimilacin
de las culturas indgenas en las culturas nacionales con base en las carac1 Este Convenio es el producto de la revisin del Convenio sobre Poblaciones Indgenas y Tribales (nmero 107), adoptado por la Organizacin Internacional del Trabajo
(OIT) el 26 de junio de 1957 y publicado en el Diario Oficial de la Federacin, el 7 de
julio de 1960.
2 Decreto por que se aprueba el diverso por el que se adicionan un segundo y tercer
prrafos al artculo 1o., se reforma el artculo 2o., se deroga el prrafo primero del artculo 4o.; y se adicionan un sexto prrafo al artculo 18, y un ltimo prrafo a la fraccin
tercera del artculo 115 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos,
Diario Oficial de la Federacin, t. DLXXV, nm. 10, primera seccin, 14 de agosto de
2001, pp. 2-4.
273
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275
276
277
Analizaremos los aspectos de la poltica indigenista en el mbito cultural cuando veamos su impacto en el derecho social, en el de la seguridad
social, en el laboral y en el ambiental.
Toquemos ahora el impacto del respeto a la libre determinacin en el
derecho poltico y en el judicial.
B. En el derecho poltico
La obligacin del Estado a reconocer y aplicar el derecho de los pueblos indgenas a la libre determinacin en su interior estn sealados en el
Convenio 169. El ejercicio de este derecho, se aclara, no puede ser aplicado en el mbito del derecho internacional, sino en el mbito poltico de
cada Estado. De esta manera, el Estado mexicano se obliga a reconocer
la integridad de la organizacin poltica de los pueblos indgenas a travs
del respeto a sus formas propias de eleccin de sus autoridades y a las
formas de gobernarse a s mismos.
La reforma constitucional reconoce el derecho de los pueblos indgenas a elegir sus autoridades y a que stas ejerzan sus formas propias de
gobierno, con la participacin de las mujeres en condiciones de equidad
frente a los varones en el marco de la unidad nacional (artculo 2o.,
apartado A, fraccin II). Una de las controversias en relacin con este
reconocimiento es que no se establece el nivel de gobierno al cual los pueblos indgenas accederan. Con lo cual se entiende que son los estados los
que decidirn, en el marco constitucional vigente, el nivel de gobierno que
tendrn las autoridades indgenas (municipal y/o comunitario). En este
sentido, me parece desafortunada la inclusin en el apartado A (donde se
establece el reconocimiento de los mbitos de expresin autonmica), de
que los pueblos y comunidades indgenas sern consideradas como entidades de inters pblico. Reconocimiento que debera haberse hecho en
el apartado B, que es donde constan las bases de la poltica indigenista tutelar con participacin de los pueblos indgenas. Un ejemplo de entidades
de inters pblico, con base en el artculo 41, fraccin I, constitucional,
son los partidos polticos, con lo cual el Estado tutela su actividad, pero
no los considera autoridades:
La Constitucin mexicana, a diferencia de otras, otorga una naturaleza especialsima a los partidos polticos, los reputa como entidades de inters
pblico, es decir, los partidos en Mxico no son asociaciones privadas,
278
A no ser que este reconocimiento, que tienen que hacer los estados de
los pueblos indgenas como entidades de inters pblico, se entienda y
se aplique, precisamente, en relacin con su poltica de atencin social
hacia ellos. El impacto del respeto a la libre determinacin en el derecho poltico implica el reconocimiento, de los pueblos indgenas como
entidades de derecho pblico, es decir, como rganos del poder poltico
nacional, como autoridades, tal como lo establece la iniciativa de reforma, y no como asociaciones intermedias entre los ciudadanos indgenas
y las instituciones estatales. Para lo cual, como tambin consta en dicha
iniciativa, se tienen que convertir en municipios: Las legislaturas de los
Estados podrn proceder a la remunicipalizacin de los territorios en que
estn asentados los pueblos indgenas, la cual deber realizarse en consulta con las poblaciones involucradas (artculo 115, fraccin X, segundo
prrafo). En este sentido, la reforma slo reconoci, dentro del mbito
municipal, el derecho de las comunidades indgenas a coordinarse y asociarse, no se sabe para qu y cmo, eso lo tendr que establecer la ley
(artculo 115, fraccin tercera).7
Otro aspecto de los derechos polticos que no contiene la reforma constitucional es la posibilidad contemplada en la iniciativa de redistritar los
mbitos de participacin electoral a nivel nacional y estatal (artculos 53 y
116), tomando en cuenta la ubicacin geogrfica de los pueblos indgenas,
para propiciar su participacin en los rganos de decisin poltica nacional y estatal ya establecidos. Slo se estableci en un artculo transitorio,
es decir, fuera de contexto y por tanto con consecuencias jurdicas meno6 Crdenas Gracia, Jaime, Artculo 41, Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos comentada, t. I, 9a. ed., Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones
Jurdicas, 1997, p. 496.
7 Sobre elementos para la distincin entre entidades de derecho pblico y de inters
pblico, vase Fraga, Gabino, Derecho administrativo, 33a. ed., revisada y actualizada
por Manuel Fraga, Mxico, Porra, 1994, pp. 81-88; Gaxiola Moraila, Federico Jorge,
Derecho privado y derecho pblico, Diccionario Jurdico Mexicano, t. III-D, Mxico,
UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 1983, pp. 197-199; Serra Rojas, Andrs,
Derecho administrativo. Doctrina, legislacin y jurisprudencia, 17a. ed., corregida y aumentada por Andrs Serra Rojas Beltri, Mxico, Porra, 1996, pp. 891-901.
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281
sultar a los pueblos indgenas en relacin con las polticas pblicas que
intente aplicar en sus comunidades. Esto es vlido tanto en el ejercicio
de las polticas pblicas de respeto a la libre determinacin de los pueblos indgenas como de las que pretendan incidir en el mejoramiento de
sus condiciones de vida, la proteccin de la salud, la preservacin y enriquecimiento de sus culturas y recursos naturales. Lo que significa que
el desarrollo de los pueblos indgenas deber ser participativo, equitativo
y sustentable.
El principio de participacin y las caractersticas de un desarrollo integral de los pueblos indgenas consta en la reforma constitucional, en el
artculo 2o., apartado B, primer prrafo y fraccin IX. Con base en estas
normas los planes de desarrollo (nacionales, estatales y municipales) y
los que se deriven, como el Plan Puebla Panam, que el Estado pretenda
aplicar en comunidades indgenas, debern ser diseados y aplicados,
con la participacin de los pueblos indgenas. Es de destacar que el Estado se obliga a propiciar, en particular, la participacin poltica y el
desarrollo educativo, de salud, productivo, de las mujeres indgenas (artculo 2o., apartado B, fraccin V y VIII). Las obligaciones que el Estado
asume en materia de desarrollo inciden en cuatro mbitos del derecho
nacional: en el derecho social, en el derecho a la seguridad social, en el
laboral y en el ambiental.
A. En el derecho social
El Estado se obliga, al ratificar el Convenio, a garantizar el derecho a
la educacin de los pueblos indgenas respetando sus culturas, as como
a combatir la discriminacin por origen tnico en materia de empleo y
garantizar el derecho a una vivienda digna para los indgenas mexicanos
que habitan en su territorio.
La reforma constitucional establece, por su parte, que el Estado se
obliga a impulsar la educacin bilinge e intercultural (se obliga incluso
a establecer un sistema nacional de becas) y a incorporar en los programas educativos del Estado el conocimiento indgena (artculo 2o., apartado B, fraccin II). Combatir la discriminacin por origen tnico consta
en el tercer prrafo del artculo 1o. En materia de vivienda se obliga a facilitar el acceso al financiamiento pblico y privado (idem, fraccin IV).
282
283
Captulo sexto
LA LIBRE DETERMINACIN DE LOS PUEBLOS INDGENAS
I. Introduccin
La libertad es a los individuos, lo que la libre determinacin es a los pueblos: su razn de ser y estar sobre la Tierra. As como un individuo debe
ser libre para elegir lo que ha de ser su desarrollo sentimental, familiar,
profesional y social, del mismo modo los pueblos deben ser libres para
determinar lo que ha de ser su desarrollo espiritual, familiar, cultural, econmico, poltico y social.
Los pueblos indgenas del mundo no han sido plenamente libres para
decidir lo que ha de ser su desarrollo. Un pueblo, en general, en tal situacin tiene dos caminos para ejercer su derecho a la libre determinacin: el
reconocimiento externo por la comunidad internacional como un Estado
soberano ms (casos recientes de este tipo de reconocimiento son el de
Suiza y Palestina), o el reconocimiento interno por el Estado en el que
habitan como entidades autnomas.
Los pueblos indgenas, hasta ahora, han estado planteando su derecho
a la libre determinacin al interior de los Estados en donde habitan. Y
la comunidad internacional ya ha reconocido este derecho as planteado
en el Convenio 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT)
cuando establece que La utilizacin del trmino pueblos en este Convenio no deber interpretarse en el sentido de que tenga implicacin alguna
en lo que atae a los derechos que pueda conferirse a dicho trmino en el
derecho internacional (artculo 1o.).1 Esto significa que el derecho a la
libre determinacin de los pueblos indgenas se debe ejercer no contra el
Estado donde ellos se encuentran, sino con el Estado. Los pueblos indgenas aspiran no a convertirse en Estados internacionalmente reconocidos
(reconocimiento externo), sino a ser entidades con autonoma al interior
1 Convenio
169 sobre Pueblos Indgenas y Tribales en Pases Independientes, aprobado por la OIT en 1989 y por Mxico el 3 de agosto de 1990, y ratificado y promulgado
el 24 de enero de 1991.
285
286
de los Estados (reconocimiento interno). Veamos cul ha sido el tratamiento del derecho a la libre determinacin de los pueblos indgenas en
los proyectos de declaraciones de derechos de los pueblos indgenas
de la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU) y de la Organizacin de
Estados Americanos (OEA).
II. En la Declaracin de la ONU
Al crearse en 1982 el Grupo de Trabajo sobre Pueblos Indgenas en la
ONU, una de sus obligaciones fue la de crear normas para proteger a los
pueblos indgenas, es decir, impulsar el respeto a sus derechos. En sus reuniones anuales comenzaron a participar directamente dirigentes de pueblos indgenas. As se fue imponiendo la idea de proponer a la comunidad
internacional una Declaracin, es decir, un documento que contuviera los
derechos de los pueblos indgenas.
Uno de los mbitos de discusin donde los Estados han sido muy cuidadosos es la aprobacin del derecho a la libre determinacin de los pueblos indgenas. Algunos de los Estados hacen una lectura de este derecho pensando en que su reconocimiento por la comunidad internacional
(reconocimiento externo) implicara la desunin o balcanizacin de sus
Estados o de los dems. Me parece, con base en las demandas planteadas
por los pueblos indgenas al interior de los Estados, que esta lectura es
inexacta. Lo que los pueblos indgenas pretenden al intentar que la Asamblea General de la ONU apruebe dicha Declaracin, donde se contiene
su derecho a la libre determinacin, es tener un respaldo jurdico que fortalezca sus demandas de respeto a su desarrollo ante los Estados donde
viven (reconocimiento interno).
El proyecto contiene el reconocimiento expreso del derecho a la libre
determinacin de los pueblos indgenas con algunos elementos de contenido y su desarrollo autonmico.
1. Reconocimiento y definicin
El artculo 3o. del proyecto reconoce que: Los pueblos indgenas tienen derecho a la libre determinacin. Y nos da elementos de la definicin de dicho derecho cuando establece ah mismo: En virtud de ese
derecho determinan libremente su condicin poltica y persiguen libre-
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289
5. Autonoma econmica
Parecera fuera de lugar que en pleno proceso de globalizacin econmica, con la apertura de mercados en uno solo, el mundial, se est reconociendo el derecho a los pueblos indgenas para preservar su sistema
econmico propio. Lo que est en el espritu de este reconocimiento no
es, sin embargo, la confrontacin con dicho modelo, sino el respeto de
ste a las decisiones de tipo econmico que se ejercen en su seno, es decir, su integracin con participacin libre e informada y apoyo solidario:
Los pueblos indgenas tienen derecho a mantener y desarrollar sus sistemas [...] econmicos [...] a que se les asegure el disfrute de sus propios
medios de subsistencia y desarrollo y a dedicarse libremente a todas sus
actividades econmicas tradicionales y de otro tipo. Los pueblos que han
sido desposedos de sus medios de subsistencia y desarrollo tienen derecho
a una indemnizacin justa y equitativa (artculo 21).
290
Igualmente confirma que el reconocimiento del derecho a la libre determinacin de los pueblos indgenas no es externo, internacional, sino
interno, al interior de los Estados: Nada en este instrumento implica
otorgar derecho alguno a ignorar las fronteras entre los Estados (artculo
XXIV).
2. Autonoma jurisdiccional
La Declaracin reconoce tambin el derecho de los pueblos indgenas
a concebir, aprobar y aplicar sus sistemas normativos, es decir, su derecho indgena, como parte del derecho nacional:
Art. XVI. Derecho Indgena.
1. El derecho indgena es parte constituyente del orden jurdico de los
Estados y de su marco de desenvolvimiento social y econmico.
2. Las poblaciones indgenas tienen el derecho de mantener y reforzar
sus sistemas legales indgenas, de aplicarlos en los asuntos internos en las
comunidades, incluyendo en los sistemas de dominio inmobiliario y de
recursos naturales, en la resolucin de conflictos internos y entre comunidades indgenas, en la prevencin y represin penal, y en el mantenimiento
de la paz y armona internas.
291
No se establece la condicin de que en el ejercicio del derecho indgena se tendrn que respetar los derechos humanos establecidos, pero se
entiende que as es dado que el reconocimiento interno implica el respeto
al marco jurdico nacional vigente, el cual incluye los tratados aprobados
por ste.
3. Autonoma territorial
La Declaracin recoge el derecho ya establecido al usufructo de los
recursos naturales existentes en las tierras y territorios de los pueblos indgenas, y lo ampla en el sentido de reconocer sus ttulos de propiedad
previos a la existencia de los Estados actuales como no sujetos a la venta,
embargo o a prescripcin:
Art. XVIII. Formas tradicionales de propiedad y supervivencia tnica. Derecho a tierras y territorios [...]
3. Cuando los derechos de propiedad y uso de los pueblos indgenas surgen de derechos preexistentes a la existencia de los Estados, stos debern
reconocer dichos ttulos como permanentes, exclusivos, inalienables, imprescriptibles e inembargables. Ello no limitar el derecho de los pueblos
indgenas para atribuir la titularidad dentro de la comunidad de acuerdo
con sus costumbres, tradiciones, usos y prcticas tradicionales; ni afectar
cualquier derecho comunitario colectivo sobre los mismos. Dichos ttulos
sern solo modificables de comn acuerdo entre el Estado y el pueblo indgena respectivo con pleno conocimiento y comprensin por stos de la
naturaleza y atributos de dicha propiedad.
292
4. Autonoma econmica
La Declaracin de la OEA explicita el espritu del derecho de los pueblos indgenas a decidir libremente sus polticas de produccin, distribucin y consumo, en el contexto del mercado globalizado, es decir, respeto
y coparticipacin:
Art. XXI. Derecho al desarrollo.
1. Los Estados reconocen el derecho de los pueblos indgenas a decidir
democrticamente respecto a los valores, objetivos, prioridades y estrategias que presidirn y orientarn su desarrollo, aun cuando los mismos sean
distintos a los adoptados por el Estado nacional o por otros segmentos de
la sociedad. Las poblaciones indgenas tendrn derecho sin preferencias
y valores, y de contribuir a travs de su formas propias, como sociedades
distintivas, al desarrollo nacional y a la cooperacin internacional.
2. Los Estados tomarn las medidas necesarias para que las decisiones
referidas a todo plan, programa o proyecto que afecte derechos o condiciones de vida de pueblos indgenas, sean hechas con el consentimiento
y participacin libre e informada de dichos pueblos, a que se reconozcan
sus preferencias al respecto y a que no se incluya provisin alguna que
pueda tener como resultado efectos negativos para la normal subsistencia
de dichas poblaciones. Los pueblos indgenas tienen derecho a restitucin
e indemnizacin de acuerdo al derecho internacional por cualquier perjuicio, que pese a los anteriores recaudos, la ejecucin de dichos planes
o propuestas pueda haberles causado; y a que se adopten medidas para
mitigar impactos adversos ecolgicos, econmicos, sociales, culturales o
espirituales.
IV. Conclusin
A veinte aos de un inters sistemtico de la comunidad internacional
por atender la situacin social y el reconocimiento de los derechos de los
pueblos indgenas del mundo, es de destacar la participacin directa, sin
intermediarios, de los indgenas en la elaboracin de las declaraciones
de la ONU y de la OEA relacionadas con el respeto a su libre determinacin. Los temores infundados de los Estados para no aprobar dichas
declaraciones se manifiestan, por una parte, en pensar que sern motivo
de divisin o balcanizacin y, por otra parte, en la creencia explcita (a
veces involuntaria) de que los pueblos indgenas son culturas atrasadas e
293
indolentes. No imaginan a las poblaciones, territorios y autoridades indgenas viviendo a su lado de manera autnoma e integrada a los Estados
porque sera como dormir con el enemigo segn su inconsciente colonial.
La comunidad internacional debe apoyar este esfuerzo por mejorar las
condiciones de vida de los pueblos indgenas que habitan en el nada honroso mundo de la exclusin, es decir, fuera de los Estados, en el cuarto
mundo, para que tengan un desarrollo integral dentro de los Estados. La
paz del mundo de ello depende.
Captulo sptimo
LAS INICIATIVAS DE REFORMAS CONSTITUCIONALES
EN MATERIA INDGENA
I. Introduccin
Existen normas vigentes en materia federal que reconocen derechos a los
pueblos indgenas contenidas en el Convenio 169 sobre Pueblos Indgenas
y Tribales en Pases Independientes, adoptado el 27 de junio de 1989 por
la Conferencia General de la Organizacin Internacional del Trabajo, aprobado por Mxico el 3 de agosto de 1990 y ratificado y promulgado el 24
de enero de 1991. En este Convenio se establecen las bases para reconocer
el derecho matriz y motriz de las naciones indgenas: el derecho a su autonoma, a su libre determinacin. Ello implica el respeto en los siguientes
mbitos de su desarrollo:
Respeto a su integridad cultural (artculo 1o.), incluso interfronteras
(artculo 32).
Respeto a sus derechos individuales y colectivos: salud, educacin,
empleo, vivienda (artculo 2.b., 3.b.c., 8)
Respeto a su participacin en las consultas del Estado sobre los pueblos indgenas (artculo 6o.), en materia de salud, educacin, desarrollo, medio ambiente y territorios (artculo 7o.).
Respeto a su organizacin poltica (artculo 8o.).
Respeto a su derecho consuetudinario (artculo 8o.).
Respeto a su organizacin jurisdiccional (artculo 8o.).
Respeto a sus derechos territoriales, tierras, recursos naturales (artculos 13 a 19).
Respeto a su derecho a ser diferentes, y en consecuencia a no ser
discriminados en el trabajo (artculo 20), en los servicios de salud
(artculo 24).
Respeto a sus modos de formacin y produccin (artculos 21 a 23).
Respeto a su medicina tradicional (artculo 25).
Respeto a su educacin bilinge e intercultural (artculos 26 a 31).
295
296
La existencia de esta plataforma legislativa permiti que en los Acuerdos de San Andrs se concretizarn, con base en el tema de discusin
acordado, los derechos de los indgenas. En su traduccin jurdica en el
proyecto de reformas constitucionales de la Cocopa se nota su influencia.
Este proyecto a su vez ha influenciado los proyectos del Partido Accin
Nacional y el del gobierno federal. Analizaremos lo que les caracteriza,
lo que se agrega, lo que se quita, las omisiones, las confusiones y los
cambios que proponen al artculo 4o. constitucional.1
II. Caractersticas
1. La influencia
Lo primero que es necesario destacar es que las iniciativas del PAN y
de Labastida tienen como referencia estructural, formal, la iniciativa de la
Cocopa. Proponen la reforma a los mismos artculos y conservan, en general, sus prrafos y fracciones (artculos 4o., 18, 53, 73, 115 y 116). En
cuanto a lo material, el contenido, reconocen el carcter pluricultural de
Mxico sustentada originalmente en los pueblos indgenas, la definicin
establecida para estos en el Convenio 169 (artculo 1o.), y el derecho a
su autonoma.
2. La adicin
Establecen en el artculo 115, fraccin V, un prrafo que reconoce las
facultades de los municipios en materia de desarrollo rural y urbano.
3. Las omisiones
Las iniciativas del PAN y de Labastida omiten respecto a la iniciativa
de la Cocopa en el artculo 115 el reconocimiento expreso, por una parte,
del respeto al ejercicio de la libre determinacin de los pueblos indgenas
en cada uno de los mbitos y niveles en que hagan valer su autonoma y,
por otra parte, el reconocimiento como entidades de derecho pblico.
1 Hasta los noventa se incorpor en la Constitucin mexicana una normatividad expresa sobre los indgenas en el artculo 4o., y en el artculo 27, fraccin VII.
297
4. Las limitaciones
Las iniciativas del PAN y del Ejecutivo Federal reconocen el derecho a la autonoma de los pueblos indgenas y proponen como nica va
de ejercicio la municipal. En este sentido, los pueblos indgenas podrn
ejercer su derecho a determinar su vida libremente quienes tengan la categora jurdico-poltica de municipio, para lo cual el PAN propone una
especie de Constituciones municipales llamadas cartas municipales.
Respetar los niveles de gobierno (municipal, estatal y federal), como
lo establecen los Acuerdos de San Andrs, no significa que el derecho a la
libre determinacin expresada en la autonoma de los pueblos indgenas
tendra que ejercerse slo a travs de los niveles de gobierno establecidos, en este caso el municipal. sta es una posibilidad y los pueblos indgenas tendrn que decidir si la aceptan. En esta lgica podra plantearse
tambin la posibilidad de ejercer la autonoma como entidad federativa.
Lo establecido en los Acuerdos de San Andrs, en todo caso, significa que la autonoma puede ejercerse a travs de las formas de gobierno
existentes (municipio, estado, federacin) y de otras formas (autonoma
comunal, autonoma regional...). En este ltimo caso, tendran que respetar los niveles de gobierno establecidos.
5. Las confusiones
Las iniciativas que se comentan, a pesar de reconocer el carcter pluricultural de Mxico sustentado en los pueblos indgenas y reconocer su
definicin jurdica como tales (Convenio 169, artculo 1o.), utilizan de
manera incongruente el trmino comunidades indgenas. El uso congruente del trmino pueblos indgenas tendr incluso que ser aclarado
en la iniciativa de la Cocopa (artculos 26; 73, fraccin XXVIII, y 115,
fraccin IX), o bien explicitar el sentido jurdico del trmino comunidades indgenas en el articulado de las iniciativas. Esto ltimo, tal como ya
lo hace la iniciativa de reformas constitucionales en materia indgena del
gobierno de Oaxaca.2
En la exposicin de motivos de la iniciativa del PAN no se establece
la diferencia entre los trminos pueblos indgenas y comunidades ind2 Llama
a las etnias pueblos indgenas y las identifica como tales [y a] las comunidades las identifica como las formas organizativas en que esos pueblos existen., Crdova, Arnaldo, El ejemplo de Oaxaca, La Jornada, Mxico, 25 de marzo de 1998, p. 7.
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5 Idem.
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11 Barrios
Figueroa, Jos, Derecho internacional del trabajo. Con referencias y soluciones aplicadas a Mxico, con la colaboracin de Lucelia Lpez Ramrez e Ignacio
Jimnez Silvestre, Mxico, Porra, 1987, p. 157.
Captulo octavo
DEBATE NACIONAL SOBRE LOS DERECHOS INDGENAS:
LO QUE SAN ANDRS PROPONE, SAN LZARO,
DESCOMPONE?*
I. Introduccin
Cinco aspectos constan en la iniciativa de reforma a la Constitucin federal mexicana en materia indgena:1 el fundamento constitucional del Estado pluricultural de derecho; los derechos de los pueblos indgenas; las
obligaciones de los pueblos indgenas; las obligaciones del Estado mexicano; las obligaciones del Poder Legislativo Federal y las obligaciones de
los estados de la federacin.
II. El fundamento constitucional del Estado
pluricultural de derecho
El titular de la soberana del Estado es el pueblo. En nuestra Constitucin no se haban mencionado las caractersticas culturales del pueblo
de Mxico. A partir de la reforma al artculo 4o., en 1992, se reconoci
que dichas caractersticas son diversas: La Nacin mexicana tiene una
composicin pluricultural sustentada originalmente en sus pueblos indgenas. La nacin mexicana, el pueblo de Mxico, la sociedad mexicana,
la poblacin existente en el territorio nacional, con base en este reconocimiento, es culturalmente heterognea. Este reconocimiento jurdico no
* Publicado en Gonzlez Galvn, Jorge Alberto (coord. y prlogo), Constitucin y
derechos indgenas, Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 2002, pp.
269-281.
1 La Iniciativa fue elaborada el 29 de noviembre de 1996, con base en los acuerdos
firmados en San Andrs Larrnizar, Chiapas, por el gobierno federal y el Ejrcito Zapatista de Liberacin Nacional (EZLN), el 16 de febrero de 1996, y enviada por el presidente
Vicente Fox al Senado el 5 de diciembre de 2000. Fuente: Foros para la Revisin Integral
de la Constitucin, Mxico, Secretara de Gobernacin, Instituto Nacional de Estudios
Histricos de la Revolucin Mexicana, 2001, pp. 23-26.
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refleja sino lo que ha sido una constante sociolgica: la existencia de culturas diferentes en nuestra historia. De esta manera, el Estado mexicano,
entendido como la sociedad mexicana polticamente organizada, es pluricultural. Este es el fundamento constitucional para el reconocimiento de
los derechos colectivos de los pueblos indgenas.
El reconocimiento de derechos colectivos en nuestra Constitucin no
es una novedad. De hecho, se considera que fue la primera en reconocerlos cuando en 1917 se aprobaron los artculos 27 (los derechos de
los campesinos) y 123 (los derechos de los trabajadores). Este original
reconocimiento inaugur un proceso de construccin del Estado social
de derecho. Con ello, el principio de igualdad jurdica se actualiz al
reconocerse que la ley no poda ser igual ante aquellos que eran social y
econmicamente desiguales. As, se estableci la obligacin de las autoridades laboral y agraria para suplir la deficiencia de las quejas de trabajadores y campesinos cuando stas no explicitaran a lo que se tena derecho
con base en los hechos expuestos en las demandas.
La iniciativa confirma que la nacin mexicana es pluricultural, por tanto que el titular de la soberana del Estado es culturalmente heterogneo.
Con ello se consolidan las bases constitucionales para el reconocimiento
de los derechos colectivos de los pueblos indgenas, amplindose el mbito de proteccin del principio de igualdad jurdica no slo a los que son en
lo social y en lo econmico diferentes, sino tambin en lo cultural. Esta es
la razn para hablar ahora de la inauguracin de un proceso de construccin novedoso del Estado mexicano, del Estado pluricultural de derecho.
III. Los derechos de los pueblos indgenas
Los derechos de los pueblos originarios son derechos histricos, es decir, imprescriptibles, no se extinguen por el paso del tiempo ni la subordinacin poltica a la que puedan estar sometidos. Los pueblos indgenas
de Mxico han vivido bajo el dominio de otros pueblos y fueron stos los
que decidieron cules deban ser sus derechos. La iniciativa ha roto esta
cadena (literalmente) puesto que ha sido el producto de la negociacin
entre los pueblos indgenas catalizados por el Ejrcito Zapatista de Liberacin Nacional (sobre todo la de los pueblos indgenas organizados) y el
Estado mexicano (los ejecutivos y congresos federales y chiapanecos a
travs del comisionado para la paz y de la Cocopa, respectivamente). Este
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B. Sistemas normativos
El derecho a la juris dictio indgena, es decir, el derecho a ejercer su
jurisdiccin, la aplicacin de sus normas, est reconocido cuando se establece que en la aplicacin de sus sistemas normativos para resolver los
conflictos que se presenten debern respetarse los derechos humanos. La
iniciativa menciona en especial los de las mujeres, pero sera suficiente
con derechos humanos puesto que stos incluyen a las mujeres y a todas
las garantas individuales vigentes (artculo 4o., fraccin II). Se establece
que los juicios, procedimientos y decisiones de las autoridades judiciales indgenas sern convalidados por las autoridades jurisdiccionales del
Estado (idem).
Considero que al reconocer a los pueblos indgenas como entes de
derecho pblico, como parte del Estado mexicano, su actividad jurisdiccional debe estar sujeta a respetar la legislacin vigente y por tanto a
someter sus fallos, como los de cualquier autoridad, no a la convalidacin u homologacin de otra autoridad, sino a su revisin por un rgano
jurisdiccional del Estado cuyo personal tenga conocimiento de sus lenguas y culturas (como ya se propone para la designacin de intrpretes
y traductores: artculo 4o., fraccin VII, prrafo cinco) a solicitud de la
parte afectada. Tenemos en Mxico un antecedente: la Ley de Justicia
Indgena de Quintana Roo reconoce la existencia de este rgano revisor
perteneciente al Supremo Tribunal de Justicia del estado, cuyos magistrados debern ser miembros respetables de la comunidad, que dominen el
idioma, y conozcan los usos, las costumbres y tradiciones de su comunidad, sin que sea necesario reunir los requisitos o tengan los impedimentos
establecidos en la Ley Orgnica del Poder Judicial del Estado (artculo
9o., segundo prrafo).4 El reconocimiento y ejercicio de la autoridad
judicial indgena debe ser plena. As se establece tambin en Quintana
Roo: Si las partes, por la mediacin del juez tradicional admiten arreglar
sus diferencias mediante convenio, ste quedar homologado a una sentencia debidamente ejecutoriada, y si deciden someterse al arbitraje del
juez tradicional, la resolucin dictada tendr el carcter de cosa juzgada
(artculo 12).5
4 Ley de Justicia Indgena del Estado de Quintana Roo, Chetumal, INI, Delegacin
Estatal, Procuracin de Justicia, s. f.
5 Idem.
308
C. Sistemas polticos
En la iniciativa se hace un reconocimiento a los sistemas de gobierno
indgenas cuando se establece que los pueblos indgenas podrn elegir a
sus autoridades y ejercer sus formas de gobierno, con plena garanta de
que la participacin de las mujeres ser en condiciones de equidad (artculo 4o., fraccin III).
Se establece, igualmente, que en ejercicio de sus derechos polticos,
por formar parte del Estado mexicano, podrn participar y ser representantes en las elecciones a cargos populares con base en la legislacin electoral vigente. Por ello, se menciona que se harn ajustes en sta: Para
establecer la demarcacin territorial de los distritos uninominales y las
circunscripciones electorales plurinominales, deber tomarse en cuenta
la ubicacin de los pueblos indgenas, a fin de asegurar su participacin
y representacin polticas en el mbito nacional (artculo 53); para ga6 Foros para la Revisin Integral de la Constitucin, Mxico, Secretara de Gobernacin, Instituto Nacional de Estudios Histricos de la Revolucin Mexicana, 2001, p. 9.
7 Ibidem, p. 12.
309
p. 16.
310
En relacin con los recursos naturales que se encuentren en los territorios indgenas (entendidos como la totalidad del hbitat que usan y
ocupan, tal como los define el Convenio 169) se reconoce su derecho a
su uso y disfrute colectivo, salvo aquellos cuyo dominio directo corresponde a la nacin: los de la plataforma continental y zcalos submarinos
de las islas, los del subsuelo (minerales, piedras preciosas, petrleo), y el
espacio situado sobre el territorio nacional (artculo 27, prrafo cuarto,
vigente). Todos? O se quiso decir slo los de dominio exclusivo: petrleo y energa elctrica?
En la Constitucin se establece que la propiedad de tierras y aguas corresponde originariamente a la nacin. Esto es lo que jurdicamente se
reconoci el siglo pasado. Sin embargo, hay que recordar que la propiedad
originaria de tierras y aguas de este pas corresponde histricamente a los
pueblos indgenas. Ellos no estn reclamando su derecho histrico a todo
el territorio nacional, sino a que sus tierras que ahora usan y ocupan sean
protegidas jurdicamente, integradas polticamente, respetadas culturalmente y usufructuadas socialmente. La proteccin jurdica est relacionada con la regularizacin y certidumbre de sus ttulos de propiedad (ejidal
o comunal), la integracin poltica con su inclusin en el pacto federal reconociendo su autonoma (comunal, regional, municipal y/o estatal, aqu
es donde yo utilizara solamente el trmino de territorio: en el contexto
de una reestructuracin de la divisin poltica local y/o federal). El respeto cultural a la tierra est relacionado con el ejercicio pleno de su espiritualidad (como todos sabemos, para los indgenas la madre tierra no es
objeto de comercio), y el uso y disfrute social de los recursos naturales se
relaciona con el mejoramiento de sus condiciones de vida (como socios
y/o para promover inversin pblica: escuelas, hospitales, alcantarillado,
vivienda, agua potable, empleo...).
E. Identidad cultural
La iniciativa propone la reforma del artculo 4o. en el sentido de reconocer el derecho de los pueblos indgenas a preservar y desarrollar
todas aquellas concepciones y prcticas que formen parte de su identidad
cultural: lenguas (idiomas), conocimientos (caza, pesca, agricultura, medicina...) y aquello que favorezca su configuracin (religin, educacin,
produccin...). Esto significa el respeto a sus formas de nombrar y nombrarse, de relacionarse con la naturaleza al cazar, pescar, sembrar, creer
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Captulo noveno
LA VALIDEZ DEL DERECHO INDGENA
EN EL DERECHO NACIONAL*
I. Introduccin
El primer intento de validacin o de reconocimiento constitucional amplio
del derecho indgena en el derecho nacional se materializa en la iniciativa
de reformas elaborada por la Comisin de Concordia y Pacificacin (Cocopa). El dictamen de dicha iniciativa fue aprobado por el Senado y la Cmara de Diputados, el 25 y 28 de abril del ao en curso, respectivamente.1
Dicho dictamen tendr que ser ahora discutido y, en su caso, aprobado por
lo menos por 16 legislaturas de los estados para su publicacin en el Diario
Oficial de la Federacin.
Por derecho indgena se puede entender el conjunto de normas que el
Estado establece en relacin con los derechos de los pueblos indgenas
y el conjunto de normas internas de stos. La iniciativa se refiere al primer mbito, donde se encuentra el reconocimiento al segundo, es decir,
el reconocimiento de los sistemas normativos de los pueblos indgenas,
llamados usos y costumbres. El dictamen aprobado por el Congreso de
la Unin integr las reformas, bsicamente, en el artculo 2o. ste contiene seis prrafos iniciales y dos apartados. En esta ponencia abordar
los puntos relacionados con el reconocimiento del Estado pluricultural de
derecho y los derechos reconocidos a los pueblos indgenas.2
* Artculo publicado en Carbonell, Miguel y Prez Portilla, Karla (coords.), Comentarios a la reforma constitucional en materia indgena, Mxico, UNAM, Instituto de
Investigaciones Jurdicas, 2002, pp. 37-50.
1 La iniciativa fue elaborada el 29 de noviembre de 1996, con base en los acuerdos
firmados en San Andrs Larrnizar, Chiapas, por el gobierno federal y el Ejrcito Zapatista de Liberacin Nacional (EZLN), el 16 de febrero de 1996, y enviada por el presidente
Vicente Fox al Senado el cinco de diciembre de 2000. Foros para la Revisin Integral
de la Constitucin, Mxico, Secretara de Gobernacin, Instituto Nacional de Estudios
Histricos de la Revolucin Mexicana, 2001, pp. 23-26.
2 El dictamen consultado fue tomado de la pgina www.senado.gob.mx. ste, por
cierto, no contiene la exposicin de motivos correspondiente (consulta de primero de
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reconocimiento de los derechos colectivos de los pueblos indgenas, amplindose el mbito de proteccin del principio de igualdad jurdica no
slo a los que son en lo social y en lo econmico diferentes, sino tambin
en lo cultural. Esta es la razn para hablar ahora de la inauguracin de
un proceso de construccin novedoso del Estado mexicano, del Estado
puricultural de derecho.
Cules son dichos derechos colectivos?
III. Los derechos de los pueblos indgenas
Los derechos de los pueblos originarios son derechos histricos, es decir, imprescriptibles, no se extinguen por el paso del tiempo ni la subordinacin poltica a la que puedan estar sometidos. Los pueblos indgenas
de Mxico han vivido bajo el dominio de otros pueblos y fueron stos los
que decidieron cules deban ser sus derechos. La iniciativa ha roto esta
cadena (literalmente) puesto que ha sido el producto de la negociacin,
principalmente, entre los pueblos indgenas catalizados por el Ejrcito
Zapatista de Liberacin Nacional (sobre todo la de los pueblos indgenas
organizados) y el Estado mexicano (los ejecutivos y congresos federales
y chiapanecos a travs, principalmente, del comisionado para la paz y de
la Cocopa, respectivamente). Este dilogo intercultural ha producido los
siguientes contenidos en relacin con los titulares de los derechos y el
derecho a la libre determinacin.
1. Los titulares de los derechos
La iniciativa retoma del Convenio 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo la definicin de pueblos indgenas10 como titulares de los
derechos:
Aqullos que descienden de poblaciones que habitaban en el pas al iniciarse la colonizacin y antes de que se establecieran las fronteras de los
Estados Unidos Mexicanos, y que cualquiera que sea su situacin jurdica,
conservan sus propias instituciones sociales, econmicas, culturales y polticas, o parte de ellas (artculo cuarto, primer prrafo).
10 Artculo 1, seccin 1, inciso b, en Foros para la Revisin..., cit., p. 80. Dicho Convenio ratificado por Mxico (Diario Oficial de la Federacin del 24 de enero de 1991).
321
El dictamen quit la aclaracin respecto de que se consideran pueblos indgenas los que vivan tambin antes de que se establecieran las
fronteras de los Estados Unidos Mexicanos. Algo que tampoco mejora
la iniciativa, ya que denota ms bien el espritu colonial todava latente.
Lo que s la mejora es haber incorporado, para identificar a los pueblos
indgenas como sujetos de derechos, el criterio de autoidentidad: La
conciencia de su identidad indgena deber ser criterio fundamental para
determinar a quienes se aplican las disposiciones sobre pueblos indgenas
(artculo 2o., prrafo tercero).11
El dictamen tambin mejora la iniciativa cuando define (ya que sta
no lo haca) lo que debe entenderse por comunidades indgenas: Son
comunidades integrantes de un pueblo indgena, aqullas que formen una
unidad social, econmica y cultural, asentadas en un territorio y que reconocen autoridades propias de acuerdo con sus usos y costumbres (artculo
2o., prrafo cuarto).12 Supongo que se ha retomado la expresin usos
y costumbres ya que se refieren, en este contexto, al aspecto electoral
(como ya es comn en Oaxaca). Sin embargo, considero que la iniciativa
reconoce a los sistemas normativos de los pueblos indgenas, con lo cual
incluye a sus normas electorales. La expresin usos y costumbres es
una reminiscencia colonial, que fue utilizada por primera vez en el siglo
XVI en una cdula real para condicionar la aplicacin de los sistemas
normativos de los indgenas si se oponan a la ley castellana o a la moral
cristiana.13
Adems de las definiciones y del criterio de autoidentidad sealados
para identificar a los sujetos de los derechos, el dictamen establece que
deber tomarse en cuenta los criterios etnolingsticos y de asentamiento fsico (artculo 2o., prrafo cinco). Algo que me parece redundante y
que complica la interpretacin ya que habla de reconocimiento y no de
identificacin, y menciona que ello lo har las legislaturas de los estados,
antes de la frase que reconoce el derecho a la libre determinacin de los
11 Criterio que consta en el Convenio 169: artculo 1, seccin 2, en Foros para la
Revisin..., cit., pp. 80 y 81.
12 Algo que ya constaba en la Constitucin de Oaxaca: Artculo 16, segundo prrafo
(Perdico Oficial del 29 de octubre de 1990), en Instituto Nacional Indigenista (ed.), Los
pueblos indgenas en la legislacin nacional. Recopilacin de disposiciones especficas
en materia indgena, 2a. ed., Mxico, INI, 2001, p. 19
13 Garca Gallo, Alfonso, Manual de historia del derecho espaol, vol. 2, 4a. ed.,
Madrid, Artes Grficas y Ediciones, 1971, p. 234.
322
pueblos indgenas. Lo cual hace pensar que el reconocimiento se refiere a este derecho y no a su identificacin.
2. El derecho a la libre determinacin
El derecho a la libre determinacin es la matriz de prerrogativas reconocidas a los pueblos indgenas. La libre determinacin es a los pueblos
lo que la libertad es a los individuos: su razn de ser y estar sobre la Tierra. En otras palabras, el derecho a la libre determinacin de los pueblos
indgenas es la facultad de decidir libremente su desarrollo social, econmico, poltico, cultural y espiritual. Este derecho se les reconoce a los
pueblos indgenas para ser ejercido al interior del poder poltico nacional, es decir, respetando su legislacin y reconocidas como autoridades.
Respetando su legislacin cuando se establece en la iniciativa que: Los
pueblos indgenas tienen el derecho a la libre determinacin y, como expresin de sta, a la autonoma como parte del Estado mexicano (artculo
4o., prrafo segundo). Y reconocidas como autoridades cuando propone
reformar el artculo 115 para establecer que son entidades de derecho pblico (fraccin IX, segundo prrafo).
En el dictamen se reconoce el derecho a la libre determinacin y confirma que los pueblos indgenas respetarn la legislacin vigente al establecer que dicho derecho se ejercer en un marco constitucional de
autonoma que asegure la unidad nacional (artculo 2o., prrafo quinto).
Sin embargo, no reconoce a las comunidades indgenas como autoridades
del Estado mexicano, es decir, como entidades de derecho pblico, sino
como entidades de inters pblico (apartado A, fraccin VIII, prrafo
segundo), es decir, como rganos subordinados, tutelados, por el Estado.
El contexto del reconocimiento de los pueblos y comunidades indgenas
en la Constitucin es como personas jurdicas, como sujetos de derechos
colectivos, donde el derecho nacional reconoce vlida la existencia de sus
autoridades y normas internas como parte del mismo, por ello se habla de
entidades de derecho pblico. La nocin de inters pblico hace referencia no a las personas (jurdicas o fsicas) sino a la finalidad de las normas
que emite el Estado: son normas de derecho pblico cuando el fin que se
persigue es de beneficio colectivo, de inters pblico, y son normas de
derecho privado cuando el fin es satisfacer un inters particular.14 El Es14 Fraga, Gabino, Derecho administrativo, 33a. ed., revisada y actualizada por Manuel Fraga, Mxico, Porra, 1994, pp. 81-88; Gaxiola Moraila, Federico Jorge, Derecho
323
tado puede reconocer organizaciones de individuos como empresas e instituciones de inters pblico cuando los fines que persiguen son de beneficio colectivo, pero no son consideradas como autoridades del Estado. 15
Uno de los derechos que se decantan del derecho a la libre determinacin es el derecho de los pueblos indgenas a concebir, aprobar y aplicar
sus sistemas normativos internos.
A. El derecho al derecho
El derecho indgena, entendido como el derecho de los pueblos indgenas a concebir y aplicar sus normas internas est validado por el derecho nacional cuando se establece que en la aplicacin de sus sistemas
normativos....16 En esta frase se est reconociendo que en los pueblos indgenas existen normas concebidas y aprobadas por ellos mismos, y que
en su aplicacin, o sea, en su derecho a la juris dictio (su derecho a decir
el derecho), es vlido tambin siempre y cuando se respeten los derechos
humanos. La iniciativa y el dictamen mencionan en especial los de las mujeres, pero entiendo que por derechos humanos se incluye los derechos de
las mujeres y a todas las garantas sociales e individuales vigentes.
La iniciativa establece que los juicios, procedimientos y decisiones de
las autoridades judiciales indgenas sern convalidados por las autoridades jurisdiccionales del Estado. El dictamen sustituye convalidados
por validados (idem). Considero que al reconocer a los pueblos indgenas
como entes de derecho pblico, como parte del Estado mexicano, sus juicios, procedimientos y resoluciones estn sujetos a respetar la legislacin
vigente y por tanto a someterlos, como los de cualquier autoridad, no a
la convalidacin, validacin u homologacin de otra autoridad, sino a su
revisin por un rgano jurisdiccional del Estado cuyo personal, en este
caso, tenga conocimiento de sus lenguas y culturas (como ya se esta-
324
325
IV. Conclusin
Desde una perspectiva histrica son innegables los avances logrados
sobre el reconocimiento o validez del derecho indgena en el derecho nacional en los aos recientes: ante los rezagos acadmicos se han generado
una lluvia de reflexiones multidisciplinarias que enriquece el proceso;
ante rezagos jurdicos tenemos 16 Constituciones locales y la federal que
reconocen la existencia de pueblos indgenas; ante los rezagos polticos
se ejerce el derecho a la autonoma en Oaxaca; ante los rezagos judiciales se ejerce el derecho a la jurisdiccin en Quintana Roo. Esto es suficiente? Por supuesto que no. La mayor parte de estos reconocimientos,
por un lado, se iniciaron en un contexto poco propicio a la participacin
directa y plural de los pueblos indgenas y han sido esfuerzos institucionales coyunturales carentes de voluntad poltica para aplicar, y ampliar,
cabalmente las reformas. Por otro lado, los alcances, en general, han sido
limitados ya que los rganos pblicos encargados de aplicar dichas reformas (sean instituciones administrativas o judiciales) no han tenido la
capacidad financiera suficiente ni su personal ha sido actualizado para
actuar con base en la letra y espritu de esos cambios.
La constante hasta ahora es que el reconocimiento del derecho indgena por el Estado ha estado sujeto a los vaivenes poltico-electorales,
y hasta emocionales, de los ejecutivos locales y federal, as como de sus
legisladores, es decir, de la poblacin no indgena que ha ejercido, histricamente, el monopolio de la produccin de normas. Si se quiere intentar
corregir esta tendencia se tendra que ir incorporando personal, a las instancias ejecutivas, legislativas y judiciales del Estado, con conocimientos
de las lenguas y culturas de los pueblos indgenas. Parte de este proceso
21 Ibidem,
p. 12.
326
podra considerar la posibilidad de convocar a nuevos congresos constituyentes para darnos Constituciones (federal y locales), con representantes de los pueblos indgenas, que respondan a las demandas de respeto a
las diferencias culturales para que las relaciones sociales sean igualitarias
y de solidaridad social, para que las condiciones de vida de la mayor parte
de la poblacin sean dignas.
Captulo dcimo
LOS DERECHOS INDGENAS EN MXICO:
HACIA UN PARADIGMA CONSTITUCIONAL PLURICULTURAL?
I. Introduccin
El 14 de agosto de 2001 debi haber sido un da de fiesta nacional: se
public en el Diario Oficial de la Federacin la reforma constitucional en
materia indgena.1 Qu pas para que esto no fuera as? El paradigma
constitucional vigente acaso no incluy los derechos de los pueblos indgenas con base en la iniciativa original? La reforma aprobada termin con
la exclusin constitucional de los indgenas, para fincar as las bases de un
nuevo paradigma? Antes de dar elementos de explicacin a estas preguntas
veamos primero quines son los productores del paradigma constitucional
establecido, qu tipo de problemas intenta solucionar y cules son sus lmites estructurales.2
El paradigma constitucional vigente ha sido concebido, reformado y
aplicado, histricamente, sin la participacin efectiva de los pueblos indgenas: la nocin de pueblo se entendi como el producto de una mezcla
donde, de hecho, la cultura indgena tenda a desaparecer; la celebracin
del pacto federal de gobierno no incluy a los jefes polticos de los pueblos indgenas y el derecho nacional nunca reconoci las normas y jurisdicciones indgenas. En este contexto, los pueblos indgenas han vivido
en las entraas de un constitucionalismo republicano colonialista. 3
1 Decreto por el que aprueba el diverso por el que se adicionan un segundo y tercer
prrafos al artculo 1o., se deroga el prrafo primero del artculo 4o.; y se adicionan un
sexto prrafo al artculo 18, y un ltimo prrafo a la fraccin tercera del artculo 115 de la
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, Diario Oficial de la Federacin,
Mxico, 14 de agosto de 2001, pp. 2-4. Puede consultarse en www.juridicas.unam.mx.
2 Sobre la nocin de paradigma, en general, y social, en particular, y desarrollo amplio
de estos puntos, ver mi trabajo: Las etnias en Mxico: hacia una sociedad plurinacional
y pluricultural (los paradigmas constitucionales y los derechos indgenas), en Ordez
Cifuentes, Jos Emilio Rolando (coord.), Balance y perspectivas del derecho social y los
pueblos indios de Mesoamrica, Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas,
1999.
3 Idem.
327
328
En cuanto a los problemas que intent resolver este paradigma constitucional etnocrtico y racista son: acabar con los fueros y privilegios a
travs de la aplicacin de la ley sin distinciones de raza, sexo o religin,
para acceder a niveles de justicia dignos donde la libertad del individuo
estuviera plenamente asegurada.4 En relacin con sus lmites estableci
que la solucin de estos problemas debera llevarse a cabo sin poner en
peligro la unidad e indivisibilidad del territorio, de la poblacin y del gobierno, nacionales. Cul territorio, poblacin y gobierno? Aquellos que
la cultura jurdica criolla y mestiza establecieron sin la participacin de
las culturas indgenas de Mxico, es decir, sin trastocar los pilares de su
hegemona.
La concepcin, discusin y aplicacin, de la reforma indgena de 2001
rompi o transform este paradigma constitucional? Analicmoslo en
funcin de los productores de dicha reforma y de los productos que se
contienen en la misma.
II. Los productores de la reforma: los poderes legislativos
Desde el momento en que el Ejrcito Zapatista de Liberacin Nacional
(EZLN) acepta el dilogo con el gobierno federal para combatir las causas que motivaron el levantamiento armado, las demandas indgenas se
procesan al interior del Estado nacional, es decir, dentro de sus lmites. 5
Se pretende con ello, a travs de un proceso histricamente indito (escuchando a los pueblos indgenas), no romper con la unidad e indivisibilidad
del Estado nacional, sino su transformacin a travs de la inclusin en
ste de las poblaciones, territorios y autoridades indgenas. As, se acord
en Chiapas que los resultados de las discusiones temticas que se fueran
agotando pasaran a los rganos de deliberacin legislativa nacional para
su aprobacin.6
4 La
329
8 Idem.
9 5
330
Hubo una lectura errnea a la demanda zapatista de ocupar la tribuna del Senado. Se interpret como excusa para el lucimiento personal y
como acto intimidatorio del proceso de discusin. Quienes as pensaron
mostraron un desconocimiento del momento histrico en el que estaban
inmersos y demostraron que la mentalidad colonialista y racista segua
intacta a pesar del terremoto de enero de 1994 en Chiapas y sus consecuencias en la conciencia poltica nacional. Por fortuna, la Cmara de
Diputados estuvo a la altura de las circunstancias y ver y escuchar a los
zapatistas en su tribuna fue todo un poderoso ejercicio de pedagoga democrtica cultural cuyos efectos estn latentes y no hemos podido todava traducir.
Despus de la aprobacin por el Senado de la reforma indgena y luego
por la Cmara de Diputados en abril de 2001, la mayora de los congresos
locales hicieron lo mismo.11 Desde el punto de vista de la composicin
cultural de los miembros de los poderes legislativos federal y locales se
podra afirmar que prcticamente todos representan a la cultura llamada
mestiza o ladina. Los pocos indgenas que forman parte de los poderes
legislativos no representan a sus pueblos sino a los partidos que los postularon (los cuales tienen un dficit programtico en materia de inclusin
de representantes indgenas y defensa de los derechos de sus pueblos).12
El proceso de aprobacin formal de la reforma indgena ha sido cuestionado por cientos de comunidades indgenas ante, un tercer inesperado
interlocutor, el mximo rgano del Poder Judicial, la Suprema Corte de
Justicia de la Nacin (SCJN).13 Las acciones de inconstitucionalidad en
contra de la reforma indgena aprobada se presentaron, por una parte, por
11 El Senado aprob la reforma el 25 de abril de 2001 y los diputados tres das despus. Fueron 17 Congresos locales que la aprobaron y 10 no: Prez U., Matilde, Ley
indgena. La promulgacin, sin veredicto sobre controversias, La Jornada, Mxico, 14
de agosto de 2001, en www.jornada.unam.mx, consultada el 13 de febrero de 2002.
12 Gmez, Magdalena, Los partidos polticos ante los pueblos indgenas, La Jornada, Mxico, 30 de enero de 2002, p.19.
13 Castillo Garca, Gustavo, Admiti la Corte controversia de Oaxaca contra la ley
indgena. Dio 30 das para informar cmo se aprob la legislacin, La Jornada, Mxico,
18 de agosto de 2001, p. 6; Mndez, Enrique, Ediles de Oaxaca presentarn controversia
contra ley indgena. Vendrn ms de 400 alcaldes de municipios que se rigen por usos
y costumbres, La Jornada, Mxico, 24 de agosto de 2001, p. 12, y Victor Ballinas y
Matilde Prez U., Recibe la SCJN cuatro recursos ms en contra de las reformas constitucionales en materia indgena. Con ellos, el total de las demandas entregadas al mximo
tribunal del pas sum 324, La Jornada, Mxico, 26 de septiembre de 2001, p. 26.
331
332
333
Asimismo, el Estado reconoce que las condiciones de vida de los pueblos y comunidades indgenas son desiguales respecto al resto de la poblacin.18 Por ello, se obliga a modificar sus instituciones y las polticas
pblicas educativas, sanitarias, de vivienda, empleo, gnero, carreteras y
medios de comunicacin (artculo 2o., apartado B). Dichas polticas pblicas tendrn que ser elaboradas con la participacin efectiva de los pueblos indgenas, incluyendo los planes de desarrollo (artculo 2o., apartado
A, prrafo primero, fraccin IX). Se pasa de un indigenismo de imposicin a un indigenismo de participacin. De esta manera, el paradigma se
modifica al abandonar las polticas de un Estado etnocida, asimilacionista, por el fundamento constitucional de un Estado pluricultural: respetuoso de las diferencias culturales y atento a la satisfaccin de las necesidades vitales de los ms desfavorecidos en coparticipacin.
2. El Estado
La formacin del Estado federal excluy a los territorios y a los gobiernos indgenas. La iniciativa de la Cocopa intenta enmendar esta omisin histrica al reconocer el derecho a la libre determinacin de los pueblos indgenas. Por ello, se recomienda a los congresos locales actualizar
su divisin poltica interna a travs de la remunicipalizacin, para que de
esta manera se concretice la personalidad jurdica de sus pueblos y comunidades como entidades de derecho pblico, es decir, como rganos del
poder poltico estatal.19
La reforma aprobada por el Senado reconoce el derecho de los pueblos
indgenas a la libre determinacin, pero omite la recomendacin de remunicipalizar los estados ya que cambia la posibilidad de reconocer a los
18 Aguirre,
Mayra Nidia, SEP: slo 1 de cada 100 jvenes indgenas estudia la universidad, El Universal, Mxico, 23 de abril de 2002, p. A12; Ballinas, Vctor, Documenta la FIDH violaciones a derechos de indgenas en estados. Esterilizaciones forzadas
entre los casos, La Jornada, Mxico, 8 de diciembre de 2001, p. 10; Boffil Gmez, Luis
A., Destinarn 580 millones de dlares a la nutricin de indgenas en 5 aos. 8.5 millones padecen anemia: Ros Espinoza. Mortalidad infantil de 50% en comunidades apartadas, dice, La Jornada, Mxico, 28 de septiembre de 2001, p. 28; Breach, Miroslava,
Ms de 5 mil indgenas, vctimas de explotacin en ranchos de Chihuahua. Laboran de
sol a sol, pero los enganchadores reciben 40% de sus salarios, La Jornada, Mxico, 23
de septiembre de 2001, p. 36; Gonzlez, Cecilia, Sin electricidad 535 mil indgenas.
Ni de la guerra se enteran, Reforma, Mxico, 14 de octubre del 2001, p. 12A.
19 Vase iniciativa en Foros para la Revisin..., cit.
334
pueblos y comunidades como partes del poder poltico estatal al establecer que seran consideradas como entidades de inters pblico.20 Esto
significa que los indgenas deben seguir siendo considerados como objetos tutelados por el Estado y no como actores polticos dentro del Estado.
Constitucionalmente las entidades de inters pblico no son autoridades,
como los partidos polticos (artculo 41, fraccin I).21
El espritu que anima la reforma es el de considerar a los pueblos indgenas como rganos del Estado, es decir, el de poner fin a su exclusin
poltica. La reforma aprobada contradice este espritu y, en todo caso, los
estados tienen la obligacin de legislar para que el reconocimiento de la
autonoma de sus pueblos y comunidades indgenas se d respetando el
espritu que la anima. El modelo constitucional excluyente se modifica al
reconocer el derecho a la libre determinacin de los pueblos indgenas,
pero los deja indefensos para concretizar dicho derecho al no considerar
la remunicipalizacin y en consecuencia el reconocimiento de los pueblos y comunidades como entidades de derecho pblico.
3. El derecho
En la historia constitucional de Mxico dos fueros jurisdiccionales se
reconocen al interior del Estado: el eclesistico y el militar. Con la reforma constitucional de agosto del ao pasado se reconoce el fuero indgena
(artculo 2o., apartado A, fraccin segunda). El Estado se obliga adems
a que en todos los juicios que se lleven ante sus tribunales se debern
aplicar los sistemas normativos de los pueblos indgenas (artculo 2o.,
apartado A, fraccin VIII).
La condicin consensuada para el funcionamiento de las jurisdicciones indgenas es el pleno respeto a los derechos humanos (al igual que
para los otros fueros). Se establece que las resoluciones sern validadas
por los tribunales del Estado (artculo 2o., apartado B, fraccin segunda).
Esta validacin deber entenderse como la posibilidad que tiene un afectado para apelar dichas decisiones ante un tribunal del Estado conforma-
20 Artculo
335
338
La iniciativa de reforma constitucional indgena producto de San Andrs no tuvo la recepcin esperada, como continuacin dilogo, en los
espacios parlamentarios federales. Te oigo, pero no te escucho, fue la
impresin que se tuvo de la visita del EZLN a la Ciudad de Mxico. Aqu
se perdi un tiempo valioso para organizar juntos esos lazos de comunicacin entre todos los actores y as generar ese estado de nimo, que
ahora se ha daado, y que es necesario reconstruir, que es la confianza
mutua, la buena fe.
El contenido de la reforma que aprob el Senado en abril pasado y la
manera en que los procesos de aprobacin por la Cmara de Diputados
federal y los congresos locales (y que ha sido publicada en agosto en el
Diario Oficial de la Federacin), no abonaron el camino para recuperar
la confianza y as poder retomar el dilogo en San Andrs. Prueba de ello
son las acciones de inconstitucionalidad presentada por cientos de comunidades indgenas ante la Suprema Corte de Justicia de la Nacin y el
Interpreta mi silencio del EZLN.
Lo que se esperaba de los actores del Congreso federal era que mejoraran la iniciativa de reforma constitucional en materia indgena presentada
por el Ejecutivo federal en turno por ser, por una parte, no una promesa de
campaa, sino porque era una obligacin adquirida por el Estado mexicano, y por otra, porque su contenido haba sido el producto de un largo,
delicado y arduo proceso de intercambio de ideas en Chiapas.
Las mejoras que hizo el Senado han sido ignoradas por sus crticos
ante los cambios y omisiones que no toman en cuenta el contenido de la
iniciativa ni el espritu de respeto que la anima.
Veamos cules son las mejoras y cules son sus crticas en relacin con
el derecho a no ser discriminado por el origen tnico, el Estado pluricultural de derecho, los sujetos de los derechos, el derecho a la libre determinacin, el indigenismo pluricultural.
II. El derecho a no ser discriminado por el origen tnico
El reconocimiento de este derecho en la adicin al artculo 1o. me parece un acierto, dado que motiv su ampliacin a la prohibicin de cualquier discriminacin motivada tambin en el origen nacional, el gnero,
la edad, las capacidades diferentes, la condicin social, las condiciones
de salud, la religin, las opiniones, las preferencias, el estado civil o cual-
339
quier otra que atente contra la dignidad humana y tenga por objeto anular
o menoscabar los derechos y libertades de las personas.
Este reconocimiento establece el fundamento constitucional de una ley
en contra de la discriminacin en Mxico.
III. El Estado pluricultural de derecho
La confirmacin en el artculo 2o. de que la nacin mexicana es pluricultural me parece tambin un acierto, ya que corresponde al verdadero
rostro que la historia y nuestro presente constatan. Dicho reconocimiento fundamenta la construccin de un Estado que fue llamado social al
integrar los derechos de los trabajadores y campesinos, y ahora merece
llamarse pluricultural al ampliar su proteccin no slo para aquellos
que son social y econmicamente diferentes, sino que tambin lo son en
lo cultural.
Sin embargo, la primera frase (que no constaba en la iniciativa) establece ms como advertencia que como constatacin que La Nacin
Mexicana es nica e indivisible. Me parece que esto obedece quiz al
temor infundado de que al confirmar que somos una nacin de muchos
pueblos el pas se puede dividir.
Los pueblos indgenas estn planteando el reconocimiento de sus derechos al interior del Estado, es decir, con l y no contra l. Ellos saben,
con base en el Convenio 169 de la OIT que sus derechos como pueblos
no pueden ser reconocidos fuera del Estado en que viven, es decir, no
pueden formar nuevos Estados nacionales, en consecuencia no pueden
separarse del Estado mexicano, no pueden dividirlo.
IV. Los sujetos de los derechos
Los prrafos tercero, cuarto y quinto del artculo 2o. nos dan elementos de definicin de los pueblos indgenas. Retoman la definicin de la
iniciativa (que consta en el Convenio 169) al dar los elementos histricos de ser poblaciones que sufrieron un proceso de colonizacin y que
conservan sus culturas o parte de ellas. El Senado subsana una omisin
al incorporar a esta definicin el principio de autoadscripcin que consta
en el Convenio 169 y que consiste en que es el pueblo indgena mismo el
que tiene que decidir quines forman parte de su comunidad.
340
Y la primera frase del prrafo quinto debera ser el prrafo que introduce el apartado A: El derecho de los pueblos indgenas a la libre determinacin se ejercer en un marco constitucional de autonoma que asegure
la unidad nacional.
V. El derecho a la libre determinacin
El derecho a la libre determinacin es a los pueblos lo que la libertad
es a los individuos: su razn de ser y estar sobre la Tierra. Es la facultad
de decidir libremente su desarrollo cultural, social, espiritual, econmico,
jurdico, poltico. Un individuo con el derecho asegurado por parte del
Estado a ejercer su libertad tendr ms posibilidades de ejercer los dems
derechos. Igualmente, un pueblo con el derecho garantizado por parte del
Estado en que vive para ejercer su libre determinacin tendr ms posibilidades de ejercer sus dems derechos. Este reconocimiento se encuentra
en el primer prrafo del apartado A del artculo 2o. y los derechos que se
decantan se establecen en sus ocho fracciones.
Mencionar tres de estos derechos que considero fundamentales: el derecho a la autonoma poltica, a la autonoma jurdica y a la autonoma
territorial.
341
Sin embargo, el mbito espacial de validez, es decir, el mbito geogrfico, fsico, territorial, en el que las autoridades ejercern sus competencias no se menciona. La iniciativa mencionaba el mbito municipal. De
esta manera, los estados de la Repblica se pueden encontrar sin elementos para concretizar en su Constitucin y leyes dicho derecho. A esto hay
que agregar que la reforma les quit la posibilidad del reconocer a los
pueblos indgenas como entidades de derecho pblico (como consta en la
iniciativa), es decir, como rganos del poder poltico nacional, para que
slo sean reconocidos como rganos bajo la tutela del Estado, es decir,
como entidades de inters pblico.
VII. El derecho a la autonoma jurdica
Este derecho est reconocido cuando se establece que los pueblos indgenas podrn:
Aplicar sus propios sistemas normativos en la regulacin y solucin de sus
conflictos internos, sujetndose a los principios generales de esta Constitucin, respetando las garantas individuales, los derechos humanos y, de
manera relevante, la dignidad e integridad de las mujeres. La ley establecer los casos y procedimientos de validacin por los jueces o tribunales
correspondientes.
342
derechos no fueron respetados para apelar dicha sentencia ante la jurisdiccin estatal (la cual tendr que estar integrada por jueces que tengan
conocimiento de su lengua y cultura, tal como lo establece la misma reforma tratndose de intrpretes y defensores, y como ya se reconoce para
jueces en la Ley de Justicia Indgena del estado de Quintana Roo).
VIII. El derecho a la autonoma territorial
Tanto la iniciativa como la reforma hacen mencin de las tierras indgenas en cuanto al uso y disfrute de sus recursos naturales, lo cual sera a
ttulo colectivo (con base en la iniciativa) y ahora es de manera preferente
(con la reforma), salvo los recursos que se consideran estratgicos (algo
que aclar la reforma). Dado que el tipo de propiedad existente en las comunidades indgenas es colectivo, de hecho, cualquier tipo de posesin,
uso y disfrute de los recursos naturales pasa por la Asamblea. En todo
caso, se tiene que establecer el tipo de proteccin a las tierras indgenas
que por mandato constitucional del artculo 27, fraccin VII, tiene que
hacerse en la ley reglamentaria correspondiente (que la misma reforma
confirma: artculo 2o., apartado A, fraccin V), producto de la discusin
del tema sobre el Desarrollo acordado en San Andrs. Los otros temas
pendientes son mujeres indgenas y democracia y justicia.
El apartado B del artculo 2o. establece las bases de una poltica de
Estado construida con la participacin activa de los pueblos indgenas.
IX. El indigenismo pluricultural
El indigenismo monocultural como poltica de Estado que intent convertir, asimilar, mexicanizar, a los pueblos indgenas se ha abandonado
oficialmente. El Estado mexicano, con base en el apartado B del artculo
2o., se obliga a establecer instituciones y polticas pblicas relacionadas
con los pueblos indgenas solamente con su plena participacin en cuanto
a su concepcin y ejecucin:
La Federacin, los Estados y los Municipios establecern las instituciones
y determinarn las polticas necesarias para garantizar la vigencia de los
derechos de los indgenas y el desarrollo integral de sus pueblos y comunidades, las cuales debern ser diseadas y operadas conjuntamente con
ellos.
343
De esta manera, la poltica social y cultural del Estado da un giro importante para la (re)construccin de los pueblos indgenas y de la nacin
mexicana como un mosaico pluricultural cuyo desarrollo y enriquecimiento nos debe enorgullecer a todos. As, las reformas a las leyes y reglamentos correspondientes y los planes de desarrollo, como por ejemplo
el Plan Puebla-Panam, se deben disear y operar con la participacin
informada de los pueblos indgenas involucrados.
Todos esperamos que para el cumplimiento efectivo de estas obligaciones el Congreso federal y los estados de la federacin establezcan en
el ejercicio presupuestal prximo las partidas presupuestales que estn
a la altura de las necesidades que se tienen que cubrir y as detener el
deterioro social y econmico de este importante sector de la poblacin
mexicana.
La discusin, reconocimiento y aplicacin, de los derechos de los pueblos indgenas es un asunto de Estado, nos involucra a todos. La eficacia
de este proceso debe estar fundado en la buena fe, tolerancia, responsabilidad e imaginacin de los actores sociales, polticos y culturales involucrados. Por ello, considero que el proceso de reforma indgena debe
incorporarse a la discusin de la reforma del Estado. La necesidad de una
profunda reforma del Estado surgi desde Chiapas, pero su discusin se
ha dado de forma paralela a la reforma indgena. Ambos procesos tienen
que encontrar sus caminos de encuentro para que el Mxico democrtico
en lo poltico, en lo cultural, en lo social y en lo econmico, quiz en un
nuevo Congreso Constituyente, sea una realidad.
346
347
5 El
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357
propuso la inconstitucionalidad de una adicin y reforma a la Constitucin; para la minora, lo que se discuta era si el procedimiento previsto en
la Constitucin fue idneo para producir el nacimiento de nuevas normas
con el rango de constitucionales. Para la mayora, la Suprema Corte carece
de competencia para examinar la constitucionalidad de normas constitucionales; para la minora, la Suprema Corte es competente para analizar
si se respet la Constitucin al llevarse a cabo un procedimiento de reformas constitucionales. Para la mayora, la controversia constitucional no
est prevista para examinar una reforma constitucional emanada del Poder
Reformador reconocido en el artculo 135 de la Constitucin; para la minora, la controversia constitucional s est prevista para determinar si el
Congreso de la Unin, a travs de las Cmaras de Senadores y Diputados
y las Legislaturas de los Estados, al participar en el procedimiento previsto
en el artculo citado, lo respetaron ntegramente y, por tanto, si las normas
que produjeron pueden formar parte de la Constitucin.17
358
visin de poderes a que se refieren los artculos 40, 41, 49, 115, 116 y 122
de la propia Constitucin, con motivo de sus actos o disposiciones generales que estn en conflicto o contraren a la Norma Fundamental, lo cual se
encuentra referido a los actos en estricto sentido y a las leyes ordinarias y
reglamentos, ya sean federales, locales o municipales, e inclusive tratados
internacionales. De lo anterior deriva que el citado precepto constitucional
no contempla dentro de sus rganos, poderes o entidades que pueden ser
parte dentro de una controversia constitucional, al rgano reformador de
la Constitucin, previsto en el artculo 135 del mismo ordenamiento, pues
no se trata de un rgano de igual naturaleza que aquellos en quienes se
confan las funciones del gobierno; adems de que se integra por rganos
de carcter federal y locales, es a quien corresponde, de forma exclusiva,
por as disponerlo la Constitucin federal, acordar reformas y adiciones a
sta, y de ah a establecer las atribuciones y competencias de los rganos
de gobierno, sin que tampoco, al referirse al citado artculo 105, fraccin
I, a disposiciones generales, comprenda las normas constitucionales
[las cursivas son mas].19
19 Espinoza
359
y costumbres indgenas relacionados con el procedimiento electoral consuetudinario. Ciudadanos y autoridades estn
obligados a respetarlos (Legislacin de Oaxaca).En trminos de lo
El desarrollo jurisprudencial en materia indgena es pobre. La confianza en el Poder Judicial federal y local no es algo comn en la ciudadana.
La tradicional subordinacin a los poderes ejecutivos y la corrupcin ha
21 Usos y costumbres. Las elecciones por este sistema no implican por s mismas
violacin al principio de igualdad, SUP-JDC-013/2002, Indalecio Martnez Domnguez
y otros, 5 de junio de 2002, Unanimidad de votos, ponente: Jos Luis de la Peza, Secretario: Marco Antonio Zavala Arredondo, tesis S3EL 152/2002; y Usos y costumbres.
Elecciones efectuadas bajo este rgimen pueden ser afectadas si vulneran el principio de
universalidad del sufragio, ibidem, Sala Superior tesis S3EL 151/2002, en www.trife.
org.mx, consulta de 20 de junio de 2005.
22 www.trife.org.mx, consulta de 20 de junio de 2005.
360
361
(destaco aqu slo este fundamento por la materia indgena, que es el objetivo de estudio aqu).
Esta ley establece en su artculo 14 que los rganos y autoridades de la
federacin se obligan a:
I. Establecer programas educativos bilinges y que promuevan el intercambio cultural;
II. Crear un sistema de becas que fomente la alfabetizacin, la conclusin de la educacin en todos los niveles y la capacitacin para el empleo;
III. Crear programas permanentes de capacitacin y actualizacin para
los funcionarios pblicos sobre la diversidad cultural;
IV. Emprender campaas permanentes de informacin en los medios
de comunicacin que promuevan el respeto a las culturas indgenas en el
marco de los derechos humanos y las garantas individuales;
V. En el marco de las leyes aplicables, cuando se fijen sanciones penales a indgenas, procurar que tratndose de penas alternativas, se imponga
aquella distinta a la privativa de la libertad, as como promover la aplicacin de sustitutivos penales y beneficios de preliberacin, de conformidad
con las normas aplicables;
VI. Garantizar que en todos los juicios y procedimientos en que sean
parte, individual o colectivamente, se tomen en cuenta sus costumbres y
especificidades culturales, respetando los preceptos de la Constitucin, y
VII. Garantizar, a lo largo de cualquier proceso legal, el derecho a ser
asistidos, si as lo solicitan, por intrpretes y defensores que tengan conocimiento de su lengua.
La reglamentacin del artculo 2o. a nivel local ha sido pobre, slo los
siguientes estados han cumplido con su obligacin: Estado de Mxico (10
de septiembre de 2002), San Luis Potos (11 de julio de 2003), Tabasco
(15 de noviembre de 2003), Durango (22 de febrero de 2004), Jalisco (29
de abril de 2004), Puebla (10 de diciembre de 2004),23 Nayarit (18 de diciembre de 2004), Jalisco (11 de enero de 2007), Durango (22 de julio de
2007), Quertaro (27 de julio de 2007) y Baja California (26 de octubre
de 2007).24
23 La
362
Los estados de Quintana Roo, San Luis Potos y Michoacn son los
nicos que han elaborado una ley especializada en derechos jurisdiccionales de sus pueblos indgenas: Ley de Justicia Indgena del Estado de
Quintana Roo, Peridico Oficial del Estado de Quintana Roo, 17 de diciembre de 1997; Decreto 501. Ley de Administracin de Justicia Indgena y Comunitaria del Estado de San Luis Potos, Peridico Oficial del
Estado de San Luis Potos, edicin extraordinaria, 1o. de junio de 2006,
Ley de Justicia Comunal del estado de Michoacn de Ocampo, Peridico Oficial del Estado de Michoacn, 8 de mayo de 2007 (leyes que
analizaremos en detalle en el apartado siguiente: El pluralismo jurdico
intercultural).
Las reformas reglamentarias del artculo 2o. a nivel local no han hecho
ms que copiar, en general, lo que dice la reforma constitucional federal, es decir, tienen un carcter declarativo que no crea las instituciones
que instrumenten los reconocimientos. Son reformas baratas que no les
cuesta a los estados: Se reforma, pero no se aplique.
San Luis Potos tuvo la audacia de reconocer a sus comunidades indgenas como sujetos de derecho pblico, personalidad jurdica y patrimonios propios, es decir, hizo lo que ha sido una crtica a la reforma federal:
la falta de reconocimiento explcito como autoridades indgenas, como
entidades de derecho pblico (aunque Oaxaca ya lo reconoca desde antes
de la reforma federal). Tambin se ocup, al igual que el Estado de Mxico, de aprobar una ley reglamentaria de sus reformas constitucionales. No
es fcil vencer las inercias, pero al menos se han propuesto reformas para
avanzar, con todo y las limitaciones.
Los dems estados no han realizado las reformas para adaptarse al
mandato de la Constitucin federal, no se le llama a ello irresponsabilidad por omisin constitucional? En qu Estado de derecho vivimos
que la reglamentacin federal de los apartados del artculo 2o. no se ha
llevado a cabo? Acaso se cree que es suficiente con las leyes de la Comisin Nacional de Desarrollo de los Pueblos Indgenas, la de los derechos lingsticos, y la del combate a la discriminacin, las cuales fueron
aprobadas sin cumplir con el requisito constitucional de consulta a los
pueblos indgenas? No nos extrae, ni querramos envolvernos despus en
la bandera nacional, si por estas omisiones se orilla a los pueblos indgema constitucional federal sobre derechos y cultura indgenas en la estructura del Estado,
diciembre 2007, en www.cdi.gob.mx, consulta de 2 de septiembre de 2008.
363
364
Veamos las acciones y medidas legislativas que emprendi sobre los derechos indgenas para tratar de dar respuesta.27
Entre las acciones destacan: la propuesta de estudios sobre las condiciones laborales de los trabajadores indgenas (1921); la creacin de
la Comisin de Expertos en Trabajo Nativo (1926); la celebracin de la
Primera Conferencia de los Estados de Amrica Miembros de la Organizacin Internacional del Trabajo, celebrada en Santiago, Chile, en 1936,
donde se propuso que los pases de Amrica Latina proporcionaran un
informe sobre la situacin econmica y social de los indgenas (el cual
slo Per realiz);28 la celebracin de la Segunda Conferencia de los Estados de Amrica Miembros de la OIT, celebrada en la Habana, Cuba, en
1939, donde se renov la propuesta de la primera conferencia, enviando
un cuestionario a los pases (lo que se hizo el ao siguiente); la celebracin de la Tercera Conferencia de los Estados de Amrica Miembros de
la OIT, celebrada en la Ciudad de Mxico en 1946, donde se hicieron las
propuestas de crear una Subcomisin Especial encargada del Estudio de
las Cuestiones Indgenas, y de una Comisin de Expertos sobre los Problemas Sociales de las Poblaciones Indgenas del Mundo, ambas desde
el punto de vista de su condicin de trabajadores y no antropolgico; en
1949 la celebracin de la Cuarta Conferencia de los Estados de Amrica
Miembros de la OIT, en Montevideo, Uruguay, donde se propuso que la
Comisin de Expertos en Trabajo Indgena (que se creara), atendiera la capacitacin, seguridad y asistencia social de los indgenas, y que se elaboraran estudios monogrficos por pases sobre la distribucin demogrfica
y ocupacional de los indgenas, y en 1953 la publicacin de Poblaciones
365
indgenas. Condiciones de vida y de trabajo de las poblaciones autctonas de los pases independientes.29
Entre las medidas legislativas destacan los siguientes convenios y recomendaciones sobre pueblos indgenas: el Convenio 29 sobre el Trabajo
Forzoso (1930); el Convenio 50 sobre Reclutamiento de Trabajadores Indgenas (1936); el Convenio 64 sobre los Contratos de Trabajo en Lengua
Original a los Trabajadores Indgenas, aprobado en 1939; el Convenio
65 sobre la Derogacin de Sanciones Penales a Trabajadores Indgenas
por Incumplimiento del Contrato (1939, Recomendaciones relacionadas:
58 sobre la duracin mnima de los contratos escritos de los trabajadores indgenas; 59 sobre la inspeccin del trabajo indgena); el Convenio
66 sobre los Trabajadores Migrantes (1947, Recomendaciones relacionadas: 62 sobre trabajadores emigrantes; 100 sobre la proteccin de los
trabajadores emigrantes en los pases y territorios insuficientemente desarrollados); el Convenio 86 sobre la Duracin Mxima de los Contratos
de Trabajo a Trabajadores Indgenas (1947); el Convenio 104 sobre la
Confirmacin de la Abolicin de Sanciones Penales a Trabajadores Indgenas por Incumplimiento de Trabajo (1955); el Convenio 107 sobre
las Poblaciones Indgenas y Tribales (1957, Recomendacin relacionada:
104 sobre la proteccin e integracin de las poblaciones indgenas y de
otras tribales y semitribales en los pases independientes); el Convenio
110 sobre las Plantaciones (1958, Recomendacin relacionada: 110 sobre las condiciones de empleo de los trabajadores de las plantaciones);
el Convenio 111 sobre la Discriminacin en el Empleo y la Ocupacin
(1958, Recomendacin relacionada: 111 sobre discriminacin en materia
de empleo y ocupacin); el Convenio 122 sobre la Poltica del Empleo
(1964, Recomendacin relacionada: 122 sobre la poltica de empleo); el
Convenio 141 sobre la Organizacin de Trabajadores Rurales (1975; Re29 Estudios
366
comendacin relacionada: 149 sobre la organizacin de trabajadores rurales y su funcin en el desarrollo econmico y social), y el Convenio
169 sobre Pueblos Indgenas y Tribales en Pases Independientes (1989).
En cuanto a la legislacin ratificada por Mxico en materia de derechos de los pueblos indgenas tenemos los siguientes convenios: Convenio 29 ratificado el 12 de mayo de 1934, publicado en el Diario Oficial de
la Federacin (DOF) del 10 de agosto de 1935; Convenio 107 ratificado
el 1o. de junio de 1959, publicado en el DOF del 7 de julio de 1960; Convenio 110 ratificado el 20 de junio de 1960, publicado en el DOF el 14
de septiembre de 1960; Convenio 111 ratificado el 11 de septiembre de
1961, publicado en el DOF el 3 de enero de 1961; Convenio 141 ratificado el 28 de junio de 1978, y publicado en el DOF el 4 de diciembre de
1978, y el Convenio 169 ratificado el 5 de septiembre de 1990, publicada
su aprobacin en el DOF el 3 de agosto, y su ratificacin y promulgacin
el 24 de enero de 1991.
El Convenio 169 ha sido la nica arma jurdica que los pueblos indgenas han tenido para justificar el reconocimiento de sus derechos en los
Estados donde viven. Los Estados latinoamericanos enraizados en un nacionalismo jurdico trasnochado han hecho de la norma internacional una
enemiga, una yegua de Troya, que pone en peligro la sacrosanta pureza
del derecho interno, por lo cual su vigencia es prcticamente nula. En esta
relacin de fuerzas los derechos indgenas se debaten en un mar de inercias, desprecios e irresponsabilidades. Los Estados aprueban las normas
internacionales y las aplican siempre y cuando no afecten sus intereses,
necolonialismo puro: aprubese, pero no se cumpla.
Los proyectos de declaraciones de los derechos de los pueblos indgenas impulsados por la Organizacin de las Naciones Unidas (Universal), y por la Organizacin de Estados Americanos (Americana), estn
prcticamente en el cajn de los olvidos por el temor de que dichos documentos legitimen el derecho de los pueblos indgenas a su independencia.
El que algo debe, algo teme.
Las instancias internacionales no han servido de mucho para apoyar la
plena vigencia de los derechos indgenas. Se declaran, como la Suprema
Corte mexicana, incompetentes: la OIT acta por querella, y los pueblos indgenas no lo pueden hacer directamente, sino a travs de algn
sindicato; la Corte Interamericana de Derechos Humanos slo atiende
los casos individuales de indgenas, despus que agotaron las instancias
367
judiciales nacionales (si apenas tienen para comer, cmo van a pagar los
servicios que se requieren para llegar a agotar estas instancias).
La mayora de las Constituciones del continente americano reconocen los derechos de los pueblos indgenas:30 Argentina el 22 de agosto
de 1994, Belice el 21 de septiembre de 1981, Bolivia el 6 de febrero de
1995, Brasil el 5 de octubre de 1988, Canad en 1982, Chile el 11 de marzo de 1981, Colombia el 4 de septiembre de 1991, Ecuador el 10 de agosto de 1998, El Salvador el 31 de enero de 1992, Guatemala el 14 de enero
de 1986, Honduras el 14 de enero de 1986, Nicaragua el 1o. de febrero de
1995, Panam en 1994, Paraguay el 7 de septiembre de 1993, Per en
1993, Uruguay el 8 de diciembre de 1996, y Venezuela el 15 de diciembre de 1999.
Estas Constituciones reconocen que sus proyectos de naciones ya no
son la aspiracin de ser una cultura nacional, homognea culturalmente, mestiza, sino que sus proyectos de nacin son la construccin de
relaciones sociales, polticas, econmicas y jurdicas, pluriculturales, pluritnicas, plurilinges. La Constitucin colombiana ha desarrollado un
conjunto de derechos de los pueblos indgenas que la mayora de las Constituciones no tienen: reconocimientos de la inalienabilidad de las tierras
indgenas (artculo 63), de la jurisdiccin indgena (artculo 246), y de la
autonoma territorial indgena (artculo 286). Asimismo, la falta de leyes
reglamentarias no ha sido un obstculo para aplicar la reforma indgena,
por el respaldo jurisprudencial de la Suprema Corte.31
Se percibe una falta de voluntad poltica para desarrollar las normas
que den vida a las reformas constitucionales. Los pases han afrontado su
obligacin de reconocer los derechos de sus pueblos indgenas de manera
coyuntural, sin responsabilizarse por los impactos sociales, culturales y
30 Bari,
368
32 Puede
369
VI. Conclusin
En todo proceso legislativo se decantan tres niveles de anlisis: la discusin, la aprobacin y la aplicacin. En el nivel de discusin relacionado con la reforma indgena se puede afirmar que se enfrentaron las dos
visiones de pas: la monocultural y la pluricultural. De los encuentros y
desencuentros entre ambas surgi la iniciativa de reforma constitucional
como producto de un fenmeno indito histricamente y en consecuencia
con aciertos y aspectos a enmendar. Esto ltimo se esperaba que hiciera el
Congreso de la Unin en el nivel de aprobacin de la reforma. La Comisin de Concordia y Pacificacin debi haber sido el puente activo entre
el nivel de discusin y el de aprobacin para cabildear ante los grupos
parlamentarios una aprobacin de la reforma que no alterara el espritu
de la misma, es decir, la inclusin respetuosa y digna de los pueblos indgenas en la Constitucin. No fue el caso y el Senado en lugar de slo
mejorar la reforma, oscureci su actuacin con algunos agregados innecesarios, ambiguos y algunas omisiones.
Las mejoras del Senado fueron: incluir el principio de autoadscripcin
de los pueblos indgenas y los elementos de definicin de las comunidades
indgenas; aclarar que el acceso a los recursos naturales no incluiran las
reas estratgicas; sistematizar las bases de una poltica indigenista de participacin con los pueblos indgenas y la obligacin constitucional de que
los presupuestos de egresos federal y estatales establezcan partidas especiales para el cumplimiento de dicha poltica.
Reconocer que somos una sociedad pluricultural y aadir que La Nacin Mexicana es nica e indivisible es innecesario, ya que las demandas indgenas se plantean al interior del Estado: no pretenden desunir
ni dividir. Reconocer el derecho a la libre determinacin de los pueblos
indgenas sin explicitar, como lo haca la iniciativa, que son por tanto entidades de derecho pblico, aunque era innecesario porque estaba implcito, caus ms confusin que claridad. Y ms confusin caus al establecer en el apartado A, es decir, en el marco de los derechos autonmicos,
que los pueblos indgenas seran tambin reconocidos como entidades de
inters pblico.
Una de las omisiones del Senado fue no considerar la propuesta de
ampliar los derechos polticos de los pueblos indgenas a participar en
las elecciones federales y estatales al establecerse en la iniciativa original
la redistritacin electoral (artculos 53 y 116). Solamente el artculo 3o.
370
transitorio del decreto de reforma estableci, de manera incompleta a ttulo de recomendacin, que Para establecer la demarcacin territorial de
los distritos electorales uninominales deber tomarse en consideracin,
cuando sea factible, la ubicacin de los pueblos y comunidades indgenas, a fin de propiciar su participacin poltica.
La reforma indgena, histricamente, es un avance sustancial hacia la
construccin de un pas pluricultural y justo. Las enmiendas por hacer
podran ser la ocasin para que la discusin y ampliacin de los derechos
de los pueblos indgenas se realice en su mbito de debate de fondo: la
reforma del Estado. No hay culpas que pagar, sino responsabilidades que
asumir.
Mi propuesta es que una revisin de la reforma constitucional en materia indgena debe ser considerada, pues, como parte de la reforma del
Estado. En este sentido, se debe considerar la reforma indgena como un
paquete legislativo que incluya las leyes reglamentarias correspondientes, donde se establezcan las nuevas instituciones que se encarguen de
consolidar la autonoma y el desarrollo de los pueblos indgenas.
El marco del dilogo tambin debe ser revisado. La discusin de los
temas debera concentrase en una sola mesa y proponer una sola reforma
indgena integral.
El desafo sigue estando ah: no hemos podido, a pesar de las reformas
legislativas, crear las nuevas instituciones que impulsen de manera efectiva el respeto a los derechos de los pueblos indgenas y garanticen su desarrollo econmico, educativo, sustentable. En este sentido, este trabajo,
no pretende ser un mero recuento de datos y opiniones, sino espera influir
en las masas enceflicas de los que tienen en sus manos velar por la
aplicacin efectiva de los derechos indgenas como corresponde a cada
uno de los derechos del pueblo mexicano. De entre los que se encuentran
los derechos jurisdiccionales.
371
372
LA DCADA NEOZAPATISTA
373
374
IV. El formalismo
Para la mente cuadriculada de los abogados el tema indgena ha sido
un rompecabezas. Nuestro problema es que intentamos formar el cuadro
creyendo que las piezas estn en algn lado. Ah est el detalle: las piezas
no existen, hay que crearlas. Acostumbrados a armar, pero no a crear, los
abogados hemos tirado la toalla y nos hemos ido por el camino fcil de
decir a todo que no se puede, que la legislacin no lo permite, como si no
supiramos que estas piezas normativas vigentes fueron hechas sin tomar
en cuenta los territorios, poblaciones y gobiernos indgenas.
Ante el temor del dueo de la casa a que lo roben, la mejor opcin es
llenarse de candados por todas partes. Por ello, ante el temor de los senadores a que los indgenas tomaran por asalto la tribuna senatorial, en
lugar de hacer una reconstruccin de la reforma constitucional para mejorarla (un trabajo, pues, dicen los que saben, de ingeniera constitucional
adecuado), tomaron el camino ms fcil: el de poner candados a cada reconocimiento de derechos como si de menores de edad o kamikazes separatistas se tratara. Una chamba, finalmente, de cerrajera constitucional,
sin tomar en cuenta que de por s negociar con las reglas del juego estructuralmente establecidas es ya un tremendo candado al que se ha tenido la
prudencia y congruencia de no destruir, sino proponer su transformacin.
Mi ejercicio no es de descalificacin, sino de calificacin. Por ello,
dir que la reforma constitucional en materia indgena, como est, contiene lo que la teora constitucional denomina decisiones polticas fundamentales. Con base en esta teora se hace una lectura de lo que dice
implcitamente una norma constitucional. Para m, lo que la norma constitucional en materia indgena dice implcitamente es que existen tres
decisiones fundamentales que el pueblo a travs del constituyente permanente estableci en la reforma indgena como proyecto de nacin: el principio del pluralismo cultural, el del pluralismo poltico y el del pluralismo
jurdico. Estos principios son los pilares de lo que yo llamo el Estado
pluricultural de derecho.
V. El principio del pluralismo cultural
Con base en el reconocimiento de la pluralidad como caracterstica
cultural de la nacin mexicana fundada en la existencia de los pueblos
indgenas, hemos dejado de ser lo que no hemos sido: el producto de una
LA DCADA NEOZAPATISTA
375
376
LA DCADA NEOZAPATISTA
377
gas creadoras, sas que bajo las fuerzas dominantes del autoritarismo
permearon nuestras relaciones sociales, polticas, jurdicas y acadmicas.
Esta libre circulacin de las ideas hace suponer que el escenario es ahora
frtil para que nuestra democracia se vea fortalecida con la participacin
directa, pblica, institucional, de los zapatistas. Su silencio hoy, es decir,
la falta de inters para retomar el dilogo, le est haciendo el juego sin
querer a las fuerzas que desean que todo siga igual y no se avance en la
causa de los derechos indgenas. Creo que los llamados y crticas desde
la clandestinidad no tienen el impacto que tuvieron cuando los canales de
discusin estaban cercados. La conciencia crtica de frente al autoritarismo es una lucha ganada, es necesario ahora consolidar la prctica crtica
de cara a la recin nacida democracia.
Javier Maras deca en su artculo que la autocrtica social es parte de
la normalidad democrtica. Mi reflexin quiere creer, con todo y sus defectos residuales, que la nuestra no se debe ignorar, sino ejercer responsablemente, es decir, con honestidad intelectual y buena fe.
380
en cuanto a los siguientes aspectos: nombramiento de jueces y sus requisitos, normas aplicables, tipo de juicios, competencia establecida, declaracin de la jurisdiccin espacial y personal, caractersticas de validez y
revisin de las sentencias y designacin de las partidas presupuestales
judiciales.
II. Los jueces
Un juez indgena puede ser nombrado por los integrantes de su comunidad donde reside, o por una autoridad judicial del estado correspondiente. En cuanto a los requisitos que deben cumplir los aspirantes a juez
nombrados por su comunidad destaca la honorabilidad, la responsabilidad, la respetabilidad, la residencia permanente en la comunidad, estar
casado, hablar el idioma de su comunidad y conocer la cultura de su pueblo, donde se incluye la costumbre, los usos y costumbres, es decir,
el sistema normativo interno. Cuando interviene en el nombramiento una
autoridad judicial ajena a la comunidad se le puede o no exigir el ttulo
universitario de abogado.
En el estado de Quintana Roo los jueces indgenas mayas son nombrados en asamblea por sus propias comunidades, y el magistrado maya, a
propuesta de las comunidades, es designado por el Tribunal Superior de
Justicia. En cuanto a los requisitos del juez deber ser una persona honorable y que conozca el idioma y la cultura de su comunidad. El magistrado maya se establece que no deber ser abogado. En el estado de San Luis
Potos el juez auxiliar es nombrado por la asamblea del pueblo con base
en las normas internas, por lo que se considera que los requisitos generales ya sealados sern tomados en cuenta para su nombramiento: honorabilidad, responsabilidad, respetabilidad, y conocimiento del idioma y de
la cultura de su comunidad. En el estado de Michoacn el juez comunal
indgena es nombrado por el Consejo del Poder Judicial del estado.
En la jurisdiccin indgena de Guerrero los indgenas mencionados
aplican de facto su jurisdiccin con jueces menores llamados comisarios
y un colegiado de jueces de delitos graves y de apelacin, designados todos en sus asambleas.
III. Las normas
Las normas que aplican los jueces indgenas son, principalmente, no
escritas, consuetudinarias, algunas de ellas las ponen por escrito por obli-
381
3 Gonzlez Ibarra, Juan de Dios y Pea Rangel, Emilio, Epistemologa e historia del
juicio penal oral, Boletn Mexicano de Derecho Comparado, Mxico, nm. 123, 2007,
pp. 1291-1312; Carbonell, Miguel y Ochoa Reza, Enrique, Qu son y para qu sirven
los juicios orales?, 3a. ed., prlogo de Ernesto Canales, Mxico, Porra, 2008.
4 Carbonell, Miguel y Ochoa Reza, Enrique, op. cit., pp. 37-39.
382
V. La competencia
Slo la jurisdiccin indgena de Guerrero aplica de facto una competencia en todos los asuntos que se le presentan, desde delitos menores
hasta delitos graves.5 A las jurisdicciones de jure se les sigue considerando jurisdicciones inferiores porque slo resuelven asuntos menores
en cuanta y gravedad. Esto es un rezago colonialista, ya que la cultura
jurdica espaola impidi a la jurisdiccin indgena el juicio de los delitos
graves, es decir, su jurisdiccin penal, llamada en la poca criminal,
porque esta no la han de tener los dichos caciques donde oviere pena de
muerte o de mutilacin de miembro, quedando siempre para Nos y nuestras Audiencias y gobernadores la juridicin suprema, ass en lo civil como
en lo criminal, y para hazer justicia donde ellos no la hizieren. 6
En Quintana Roo el juez indgena tiene la siguiente competencia (artculos 14 a 19) en materia civil: contratos y adeudos hasta 100 salarios
mnimos, y convenios en materia agrcola, ganadera, avcola, de caza
y pesca o forestales; en materia familiar: matrimonios y su disolucin,
atencin de los hijos, y conflictos que atenten la dignidad y costumbres
familiares, y en materia penal: robo, fraude, abuso de confianza y daos,
no mayores de 100 salarios mnimos, abigeato menor, abandono de personas y se exceptan los delitos graves.
En el estado de San Luis Potos el juez auxiliar tiene la siguiente competencia (artculos 21 a 29) en materia civil: es la misma que la del juez
indgena de Quintana Roo sobre convenios y contratos que se sealan,
siempre y cuando no excedan de 80 das de salario mnimo; en materia familiar: custodia de menores, pensiones alimenticias, y controversias que
no sea competencia de los jueces de primera instancia o menores, y en
materia penal: robo, fraude, abuso de confianza y daos, no mayores de
80 salarios mnimos, abigeato de una cabeza, delitos de querella (adulterio, estupro, difamacin, allanamiento de morada y amenazas), lesiones
menores, y bajo ninguna circunstancia conocern de los dems delitos
del Cdigo Penal.
5 Reunin
383
En Michoacn la Ley Orgnica del Poder Judicial establece la siguiente competencia (artculos 63 a 67) de los jueces comunales,7 en materia
civil y mercantil: los asuntos que no excedan de 300 veces el salario mnimo, las pensiones alimenticias; en materia familiar: matrimonios, patria potestad, separacin de personas, atencin de los hijos, concubinato,
requerimiento del cnyuge para su reincorporacin al domicilio conyugal. En estas tres materias es competente para resolver los asuntos que se
presenten a travs de la mediacin y conciliacin. En materia penal es
competente para aplicar multas hasta 100 das de salario mnimo, pena
de prisin hasta de un ao, y para sancionar con apercibimientos, caucin de no ofender y pena alternativa. En la ley respectiva se establece
que no es competente para juzgar delitos graves (artculo 15).
VI. La jurisdiccin
Las jurisdicciones indgenas que se analizan aplican sus normas en los
espacios territoriales ya establecidos y reconocidos. En cuanto a las personas que se encuentran en dicho espacio, en Quintana Roo y Guerrero
se les aplican las normas del lugar aunque no sean indgenas. En San Luis
Potos y en Michoacn, las personas del lugar, sean indgenas o no, tienen
la alternativa de elegir la jurisdiccin indgena o la local.
VII. Las sentencias
Las sentencias en las tres jurisdicciones de jure que se analizan tienen
una validez de pleno derecho, es decir, que no necesitan ser homologadas ni validadas por otra autoridad. El legislador local resuelve de este
modo la controversia a favor del reconocimiento de los sistemas jurdicos
indgenas en el espritu del ejercicio independiente de su juris dictio.
La falta de un reconocimiento jurdico local a la jurisdiccin indgena
de Guerrero no le ha impedido aplicar en los hechos vlidamente sus normas propias. Podrn no ser legales a los ojos de la autoridad local, pero
lo son a los ojos de las comunidades al aceptarlas y respetarlas, es decir,
son adems normas legtimas.
7 Ley Orgnica del Poder Judicial del Estado de Michoacn, en www.ordenjuridico.
gob.mx, consulta de 20 de noviembre de 2008.
384
385
pblico, sin su consentimiento y sin remuneracin alguna, es un acto violatorio en s mismo de la garanta prevista en el artculo 5 de la Constitucin federal, Semanario Judicial
de la Federacin y su Gaceta, Novena poca, t. XXVII, marzo de 2008, p. 1735, tesis
XIII.1.35, tesis aislada, materia administrativa, en http://www2.scjn.gob.mx/ius2006/
UnaTesislnkTmp.asp?nIus=170126&cPalPrm=AUTORIDADES,INDIGENAS,&cFrP
rm=, consultada el 27 de noviembre de 2008.
Coincido con Octavio Paz en el sentido de que para que algo exista
debe ser nombrado, por ello Schmitt dijo al analizar la Constitucin de
Weimar que sta reconoca implcitamente el Estado burgus de derecho como decisin poltica fundamental, con base en el establecimiento
del principio de los derechos humanos y del principio de la divisin de
poderes.2 Respecto a la nocin de Estado de derecho se puede afirmar
que es aquel Estado cuyos diversos rganos e individuos miembros se
encuentran regidos por el derecho y sometidos al mismo; esto es, Estado
de derecho alude aquel Estado cuyo poder y actividad estn regulados y
controlados por el derecho, y que es llamado burgus
* Este trabajo fue presentado en el foro sobre el aniversario de la Constitucin mexicana celebrado el 5 de febrero de 2009 en el Senado de la Repblica.
1 Schmitt, Carl, Teora de la Constitucin, trad. de Francisco Ayala, Madrid, Alianza
Editorial, 1982, p. 47.
2 Ibidem, pp. 47, 48, 137 y ss.
387
388
389
390
391
desarrollo tcnico, social, econmico y poltico y cultural [] con la concepcin del Estado social de derecho se ha pretendido superar las deficiencias del individualismo clsico liberal, caracterizado por el abstencionismo
estatal, a travs del reconocimiento y tutela de ciertos derechos sociales y
la realizacin de objetos de bienestar y justicia sociales. De este modo, el
Estado social de derecho se caracteriza por su intervencin creciente en las
actividades econmicas, sociales, polticas y culturales con un Ejecutivo
fuerte, pero controlado, para coordinar y armonizar los diversos intereses
de una comunidad pluralistas, y en el que se redistribuyen los bienes y servicios en busca de la justicia social.15
392
393
394
18 Gonzlez Galvn, Jorge Alberto, La redistritacin electoral y la participacin poltica de los pueblos indgenas en Mxico: balance y perspectivas (2006-2009), Boletn
Mexicano de Derecho Comparado, Mxico, ao XLI, nm. 121, enero-abril de 2008, pp.
173-211.
395
396
Son orales porque la palabra tiene un valor, un compromiso, por s misma, aunque no exista un escrito que la avale. Son colectivistas porque las
permisiones o prohibiciones que se aprueban toman en cuenta el beneficio de la comunidad o para evitar un perjuicio a la misma, y son cosmolgicas porque la norma interna que canaliza las acciones u omisiones est
arraigada en la razn humana y las razones de los elementos naturales del
entorno: tierra, aire, fuego, agua.20
b. Los fines de las normas indgenas
Los fines de un conjunto de reglas colectivas es mantener un orden.
Este orden pretende ser justo para cada uno de los integrantes de la comunidad y asegurar la continuidad del grupo. Estos fines no son ajenos a las
culturas jurdicas indgenas, sin embargo, por considerar que sus normas
internas estn relacionadas con los mandatos de los elementos de la naturaleza, sus fines se caracterizan por ser ecolgicos, es decir, la relacin
entre los seres vivos es de fraternidad, el hombre es el hermano hombre;
el fuego, el hermano fuego; el agua la hermana agua, todos relacionados
en un equilibrio inestable donde el sol es el padre sol, y la tierra la madre
tierra.
c. Los rganos y procedimientos de aprobacin
de las normas indgenas
El rgano que, tradicionalmente, aprueba las normas al interior de
una comunidad indgena es el Concejo de Ancianos. Los requisitos para
formar parte de esta institucin pueden ser que la persona ha cumplido
con todos los cargos o puestos pblicos reconocidos por la comunidad, o
que por su formacin como hombre de conocimiento (chaman, sacerdote,
brujo) es socialmente aceptado. Los procedimientos que estos rganos
legislativos aplican para la aprobacin de las normas estn relacionados
con las caractersticas de stas al ser aplicadas al caso concreto: consuetudinario, oral, colectivista y cosmolgico.
20 Derecho
indgena, Enciclopedia Jurdica Mexicana, t. IX, Mxico, PorraUNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 2002, pp. 425-549. Los dems puntos
listados sern desarrollados tambin con base en esta fuente.
397
398
un padre comprensivo que como una lejana y fra autoridad. Por el contrario, la autoridad indgena suele escuchar los conflictos y solucionarlos
con regaos (como buen padre de familia), recomendaciones, cuidados,
compensaciones, y hasta expulsiones, destierros.
B. La determinacin de los principios-marco de funcionamiento
de la jurisdiccin indgena
La norma constitucional establece que los sistemas normativos de los
pueblos indgenas se sujetarn a los principios generales de la Constitucin federal, respetando las garantas individuales, los derechos humanos
y, de manera relevante, la dignidad e integridad de las mujeres (artculo
2o., apartado A, fraccin II).
El mandato constitucional explcito en esta norma tiende a establecer
un desarrollo reglamentario cuyos elementos de contenido en relacin
con el marco jurdico de su funcionamiento seran los siguientes:
399
400
orden son vlidas. De esto se deduce que una norma invlida no es una
norma. La expresin norma invlida constituye una contradiccin, pues
si de algo se afirma que es una norma, entonces se afirma simultneamente
que es vlida. Una norma invlida no es una norma alguna. Es la negacin
del carcter normativo de algo.21
401
402
403
nivel federal la Ley Federal de Defensora Pblica, cre el Instituto Federal de Defensora Pblica adscrita al Poder Judicial de la Federacin. A
nivel local existen leyes de defensoras de oficio adscritas a los tribunales
superiores de justicia. Las leyes federales establecen que es obligatoria la
designacin de un defensor de oficio en materia penal y agraria, y el Cdigo de Justicia Militar reconoce la Defensora de Oficio Militar.23
Estos precedentes ayudan a explicar, y canalizar, el precepto constitucional que reconoce que los indgenas tienen en todo tiempo el derecho
a ser asistidos por intrpretes y defensores que tengan conocimiento de
su lengua y cultura. La creacin de una defensora de oficio indgena con
estas caractersticas, dadas las condiciones de desventaja econmica de
la poblacin indgena, y por ser culturalmente diferentes, se justifica plenamente.
D. La creacin de los tribunales especializados en materia indgena
El Estado mexicano se obliga a garantizar a los indgenas el acceso
pleno a la jurisdiccin del Estado, validando, asimismo, las resoluciones
de sus instituciones de imparticin de justicia propios (artculo 2o., apartado A, fracciones II y VIII). El mandato constitucional implcito en esta
norma es que el desarrollo reglamentario tiene que considerar que para
garantizar a los indgenas su derecho a acceder a la jurisdiccin plena del
Estado, se tiene que considerar la creacin de tribunales de apelacin ad
hoc, en materia indgena, al interior de los poderes judiciales, federal y
locales, que revisen, a peticin de parte, las resoluciones de las instituciones judiciales indgenas. Para ello, se tendr que determinar su competencia, integracin, funcionamiento y naturaleza jurdica de las sentencias.
Los estados de la Repblica mexicana que han legislado hasta ahora en
materia de derechos jurisdiccionales indgenas estableciendo una ley reglamentaria especializada en la materia son tres: Quintana Roo (Ley de Justicia Indgena del Estado de Quintana Roo, Peridico Oficial del Estado de
Quintana Roo, 17 de diciembre de 1997); San Luis Potos (Decreto 501.
Ley de Administracin de Justicia Indgena y Comunitaria del Estado de
San Luis Potos, Peridico Oficial del Estado de San Luis Potos, edicin extraordinaria, 1o. de junio de 2006), y Michoacn (Ley de Justicia
23 Ovalle Favela, Jos, Defensora de Oficio, Enciclopedia Jurdica Mexicana, t. III
D-E, Mxico, Porra-UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, pp. 63-66.
404
406
de 300 distritos uninominales 28 tienen 40% o ms de poblacin indgena.2 De esta manera, se da cumplimiento al mandato constitucional establecido desde el 14 de agosto de 2001 en el sentido de tomar en cuenta
la ubicacin de los pueblos indgenas en la demarcacin territorial de los
distritos uninominales, a fin de propiciar su participacin poltica.3 La
redistritacin indgena pretenda que se eligieran 28 diputados indgenas
en la Cmara.4
En este trabajo analizaremos el proceso y criterios de aprobacin de esta
redistritacin, destacando el tipo de participacin que tuvieron los pueblos indgenas. Se mencionarn los lugares donde se encuentran los distritos, sus candidatos y los resultados de la eleccin identificando a los
diputados de origen indgena. Por ltimo se analizar el impacto de las
elecciones en los pueblos indgenas.
Quines aprobaron la redistritacin?
II. Los actores y la participacin indgena
La federacin est obligada, con base en la reforma constitucional de
2001, a garantizar la vigencia de los derechos indgenas, entindase entre
ellos sus derechos polticos, con base en polticas que deben tomar en
cuenta, en su diseo y aplicacin, a los mismos pueblos indgenas.5 Quienes disearon y aplicaron la redistritacin electoral fueron, principalmenfederales uninominales, as como la creacin del Comit Tcnico para el seguimiento y
evaluacin de los trabajos de distritacin. Publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 17 de agosto de 2004, en www.juridicas.unam.mx, consulta de 10 de junio de
2006.
2 Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas (CDI), Los pueblos
indgenas en el proceso de Distritacin 2005, Mxico, Direccin General de Investigacin del Desarrollo y las Culturas de los Pueblos Indgenas, 23 pp.
3 Artculo tercero transitorio del Decreto por el que se aprueba el diverso en el que
se adicionan un segundo y tercer prrafos al artculo 1o., se reforma el artculo 2o., se
deroga el prrafo primero del artculo 4; y se adicionan un sexto prrafo al artculo 18, y
un ltimo prrafo a la fraccin tercera del artculo 115 de la Constitucin Poltica de los
Estados Unidos Mexicanos, Diario Oficial de la Federacin, Mxico, 14 de agosto de
2001, pp. 2-4.
4 Comisin Nacional de Desarrollo para los Pueblos Indgenas (CDI), 29 (sic) de los
300 representantes ante la Cmara de Diputados podran ser indgenas. El IFE aprueba 29
distritos electorales indgenas, 11 de febrero de 2005, en www.cdi.org.mx, consulta de 27
de abril de 2006.
5 Cit., nota 3, artculo 2, apartado B, prrafo primero.
407
6 Los
408
electoral a nivel no slo federal sino tambin local, con distritos plurinominales (y no slo uninominales).9
Lo anterior no se llev a cabo, y se remiti a un artculo transitorio del
decreto de reforma la obligacin para la autoridad electoral de cuando
sea factible tomar en cuenta la ubicacin de los pueblos indgenas
para asignarles la redistritacin uninominal, pero no plurinominal, a
nivel federal, es decir, slo para elegir diputados federales, pero no senadores ni diputados locales indgenas.
Cules fueron los criterios que se aplicaron para la redistritacin?
III. Los criterios de redistritacin
En el artculo 53 de la Constitucin federal se establece el criterio demogrfico, es decir, los distritos electorales uninominales (que no pueden
ser menos de dos por estado) se establecern con base en los resultados
del Censo General de Poblacin.10 Este criterio es criticado por la doctrina porque el Censo General de Poblacin es un referente poblacional
esttico, por lo que se requiere que se haga la redistritacin con base en el
padrn electoral cuya actualizacin es constante, permanente, reflejando
as mejor la dinmica poblacional al momento de la redistritacin. 11
El criterio demogrfico fue interpretado por el Instituto Federal Electoral en el sentido de que para la conformacin de los distritos indgenas
sera necesario tomar en cuenta que las localidades y municipios tuvieran una mayora de poblacin indgena, adems que tuvieran continuidad
geogrfica, vas de comunicacin y servicios pblicos.12
La aplicacin de estos criterios determin la creacin de 28 distritos,
lo cual significa que slo el 53% de la poblacin indgena nacional fue tomada en cuenta en la redistritacin. El diputado federal Marcelo Tecolapa
Tixteco afirma que suponiendo que en esos distritos, en una contienda
9 Centro
409
Chiapas
Guerrero
Hidalgo
Estado de Mxico
Oaxaca
Puebla
Quintana Roo
Veracruz
Yucatn
Total 28
28
13 En
410
No es de extraar que Oaxaca haya sido escogido con el mayor nmero de distritos indgenas porque desde antes de la reforma constitucional
de 2001 sus poblaciones ya vivan como municipios. En el resto de los
estados siguen sin cumplir con el derecho a la libre determinacin de los
pueblos indgenas, es decir, siguen sin ser reconocidos dentro de la estructura poltica local como municipios libres y soberanos.
Los candidatos que se registraron por los cinco partidos nacionales
fueron los siguientes:16
Campeche
Distrito 01 (Campeche). El 40.6% del electorado de este distrito es
indgena.
Dentro de este distrito quedara representado el 76.7% de la poblacin
indgena de Campeche.
Partido Accin Nacional
Entidad
Distrito
Propietario
Suplente
Campeche
01
16 La
localizacin y organizacin de la lista de candidatos de las cinco fuerzas polticas registradas: Partido Accin Nacional, la coalicin Por el Bien de Todos integrada
por el Partido de la Revolucin Democrtica, el Partido Convergencia y el Partido del
Trabajo, y la coalicin Alianza por Mxico integrada por el Partido Revolucionario
Institucional y el Partido Verde Ecologista de Mxico, el Partido Nueva Alianza y el Partido Alternativa Socialdemcrata y Campesina, en este trabajo, fue realizada por Paola
Alejandra Rodrguez Delgado con base en la siguiente fuente: Acuerdo del Consejo
General del Instituto Federal Electoral, por el que se registran las candidaturas a Diputados al Congreso de la Unin por el principio de mayora relativa, de las coaliciones
Alianza por Mxico y Por el Bien de Todos y, en ejercicio de la facultad supletoria, las candidaturas presentadas por los partidos polticos nacionales: Accin Nacional,
Nueva Alianza y Alternativa Socialdemcrata y Campesina, con el fin de participar en el
Proceso Electoral Federal 2005-2006, as como las cancelaciones y sustituciones que el
IFE aprob el 15 de mayo, en www.ife.org.mx, consulta de 7 de junio de 2006.
411
Distrito
Propietario
Suplente
Campeche
01
Duarte Quijano
Margarita Nelly
Zavala Salazar
Manuel Jess
Distrito
Propietario
Suplente
Campeche
01
Nueva Alianza
Entidad
Distrito
Propietario
Suplente
Campeche
01
Hurtado Ruiz
Guadalupe Lucrecia
Distrito
Propietario
Suplente
Campeche
01
Hernndez Pia
Miguel Francisco
412
PAN
A.P.
M
C.B
.T
N.A
ALT.
C.N.
R
V.V
V.N.
V.T
1
Campeche
32.06
%
34.76
%
19.49
%
9.05
%
0.99
%
0.13
%
96.48
%
3.52
%
100
%
Distrito
Diputado electo
Suplente
Partido poltico
1
Campeche
Bernes Chan
Blanca Rosalina
Coalicin
Alianza Por
Mxico
Chiapas
Distrito 01 (Ocosingo): 67.02% de poblacin indgena (P.I.).
Distrito 02 (Palenque): 71.93% de P.I.
Distrito 03 (Simojovel): 74.82% de P.I.
Distrito 05 (San Cristbal de las Casas): 72.41% de P.I.
Estos cuatro distritos electorales concentran al 81% de la poblacin
indgena del estado.
Partido Accin Nacional
Entidad
Distrito
Propietario
Suplente
Chiapas
01
Gonzlez Gutirrez
Carlos Leoncio
17 El significado de las siglas son: PAN: Partido Accin Nacional, A.P.M: Alianza por
Mxico, conformada por el Partido Revolucionario Institucional y Partido Verde Ecologista; C.B.T: Coalicin por el bien de todos conformada por el Partido de la Revolucin
Democrtica, el Partido Convergencia y el Partido del Trabajo; N.A: Nueva Alianza,
ALT: Alternativa, C.N.R: candidatos no registrados, VV: Votos Vlidos, V.N: Votos Nulos, V.T: Votacin Total. Los resultados fueron organizados por Paola Alejandra Rodrguez Delgado.
413
Chiapas
02
Prez Gomez
Robinson
Chiapas
03
Aguilar Gordillo
Amando
Camacho Castillejos
Porfirio
Chiapas
05
Vargas Macossay
Norma Francisca
Distrito
Propietario
Suplente
Chiapas
01
Hernndez Mndez
Andrs
Chiapas
02
Chiapas
03
Ruiz Margarito
Chiapas
05
Snchez Gutierrez
Reyna Isabel
Distrito
Propietario
Suplente
Chiapas
01
Estrada Alvaro
Mariana
Chiapas
02
Hernndez Prez
Lorenzo
Chiapas
03
Chiapas
05
Prez Domnguez
Lorenzo
414
Nueva Alianza
Entidad
Distrito
Propietario
Suplente
Chiapas
01
lvarez Lopez
Agustn Romn
Chiapas
02
Hernndez Hernndez
Antonio
Chiapas
03
Chambor Yuk
Carmelo
Chiapas
05
Garca Paniagua
Asuncin
Bonifaz Domnguez
Aristea Aurora
Distrito
Propietario
Suplente
Chiapas
01
Chiapas
02
Ramos Castellanos
Ituriel
Gmez lvarez
Antonio
Chiapas
03
De Len Gonzlez
Jorge Luis
Chiapas
05
415
PAN
A.P.
M
C.B.
T
N.A
ALT.
C.N.
R
V.V
V.N.
V.T
7.48
%
9.68
%
6.22
%
12.47
%
45.45
%
49.31
%
45.60
%
44.92
%
40.24
%
34.58
%
41.12
%
33.79
%
0.90
%
0.72
%
1.09
%
2.31
%
0.81
%
0.57
%
0.67
%
1.13
%
0.14
%
0.15
%
0.15
%
0.38
%
95.03
%
95.01
%
94.85
%
95.00
%
4.97
%
4.99
%
5.15
%
5.00
%
100
%
100
%
100
%
100
%
Distrito
Diputado electo
Suplente
Partido poltico
1
Palenque
Gebhardt Garduza
Yari del Carmen
Estrada lvaro
Mariano
Coalicin Alianza
por Mxico
2
Bochil
Hernndez Prez
Lorenzo
Coalicin Alianza
por Mxico
3
Ocosingo
Daz Solorzano
Elmar Darinel
Chulin Jimnez
Pedro
Coalicin Alianza
por Mxico
5
San Cristbal
Lescieur Talavera
Jorge Mario
Prez Domnguez
Lorenzo
Coalicin Alianza
por Mxico
416
Guerrero
Distrito 05 (Tlapa de Comonfort): 83.9% de P.I.
Partido Accin Nacional
Entidad
Distrito
Propietario
Suplente
Guerrero
05
Distrito
Propietario
Suplente
Guerrero
05
Aguirre Alcaide
Vctor
Distrito
Propietario
Suplente
Guerrero
05
Nueva Alianza
Entidad
Distrito
Propietario
Suplente
Guerrero
05
Distrito
Propietario
Suplente
Guerrero
05
Pichardo Castillo
Mario Martn
Francisco Gallardo
Evaristo
417
PAN
A.P.
M
C.B.
T
N.A
ALT.
C.N.
R
V.V
V.N.
V.T
5 Tlapa de
Como
7.45
%
33.80
%
50.89
%
2.37
%
0.72
%
0.13
%
95.37
%
4.63
%
100
%
Distrito
Diputado electo
Suplente
Partido poltico
5.
Tlapa de
Como
Aguirre Alcaide
Vctor
Coalicin Por el
Bien de Todos
Hidalgo
Distrito 01 (Huejutla de Reyes): 78% de poblacin indgena.
Distrito 02 (Ixmiquilpan): 45.8% de poblacin indgena.
Partido Accin Nacional
Entidad
Distrito
Propietario
Suplente
Hidalgo
01
Martnez Viniegra J.
Jess
Melo Hernndez
Doricela
Hidalgo
02
Estrada Guzmn
Mara Del Pilar
Leticia
Distrito
Propietario
Suplente
Hidalgo
01
Fayad Herrera
Enrique
Snchez Naranjo
Eugenio
Hidalgo
02
Trejo Villafuerte
Alberto
418
Distrito
Propietario
Suplente
Hidalgo
01
Hidalgo
02
Ramrez Martnez
Jos Edmundo
Hernndez Garca
Leticia
Nueva Alianza
Entidad
Distrito
Hidalgo
01
Hidalgo
02
Propietario
Suplente
Bautista Osorio
Severo
Prez Serrano
Yolanda
Distrito
Propietario
Suplente
Hidalgo
01
Hernndez de la Cruz
Francisco
Hidalgo
02
Domnguez Godinez
Irene
Gerardo Miranda
Macedonio
PAN
A.P.
M
C.B.
T
N.A
ALT.
C.N.
R
V.V
V.N.
V.T
1. Huejutla
de Reyes
18.33
%
35.83
%
33.58
%
5.82
%
0.79
%
0.21
%
94.55
%
5.45
%
100
%
2.Ixmiquilpan
15.73
%
37.68
%
36.76
%
5.10
%
1.15
%
0.30
%
96.71
%
3.29
%
100
%
419
Distrito
Diputado Electo
Suplente
Partido Poltico
1. Huejutla de
Reyes
Guerrero Jurez
Joel
Azuara Castelan
Mara del
Carmen
Coalicin
Alianza por
Mxico
2. Ixmiquilpan
Ramrez
Martnez Jos
Edmundo
Hernndez
Garca Leticia
Coalicin
Alianza por
Mxico
Estado de Mxico
Distrito 09 (Ixtlahuaca): 53.4% de poblacin indgena
Partido Accin Nacional
Entidad
Distrito
Propietario
Suplente
Mxico
09
Castillo de la Cruz
Marcelina
Trujillo Ocampo
Adrin
Distrito
Propietario
Suplente
Mxico
09
Tenorio Esquivel
Alejandro
Mondragn Santos
Crisoforo Francisco
Distrito
Propietario
Suplente
Mxico
09
Blanco Rodrguez
Eduardo
420
Nueva Alianza
Entidad
Distrito
Propietario
Suplente
Mxico
09
Moreno Moreno
Celerino
Distrito
Propietario
Suplente
Mxico
09
Jimnez de La Cruz
Catalina
PAN
9. Ixtlahuaca
22.72
%
A.P.
M
35.41
%
C.B.
T
31.23
%
N.A
ALT.
4.46
%
1.72
%
C.N.
R
0.62
%
V.V
V.N.
V.T
96.17
%
3.83
%
100
%
Distrito
Diputado electo
Suplente
Partido poltico
9.
Ixtlahuaca
Gmez Lugo
Elda
Blanco Rodrguez
Eduardo
Alianza por
Mxico
Oaxaca
Distrito 01 (San Juan Bautista Tuxtepec): 40% de P.I.
Distrito 02 (Teotitln de Flores Magn) 89% de P.I.
Distrito 04 (Tlacolula de Matamoros): 76% de P.I.
Distrito 05 (Santo Domingo Tehuantepec): 41% de P.I.
Distrito 06 (H. Cd. de Tlaxiaco): 62% de P.I.
Distrito 07 (Juchitn de Zaragoza): 63% de P.I.
Distrito 10 (Miahuatln de Porfirio Daz) 42% de P.I.
Distrito 11 (Santiago Pinotepa Nacional): 43% de P.I.
421
Distrito
Propietario
Suplente
Oaxaca
01
Mendoza Hernndez
Faustino
Oaxaca
02
Mendoza Snchez
Mara de Jess
Oaxaca
04
Oaxaca
05
Garca Henestroza
Gerardo
Oaxaca
06
Jimnez Ramirez
Roberto
Lpez Chvez
Francisco Javier
Oaxaca
07
Altamirano Lagunas
Ernesto Guillermo
Snchez Jimnez
Cecilio
Oaxaca
10
Oaxaca
11
Distrito
Propietario
Suplente
Oaxaca
01
Gmez Rivera
Teodulo
422
Oaxaca
02
Oaxaca
04
Martnez Martnez
Carlos Roberto
Mendoza Vsquez
Ral
Oaxaca
05
Altamirano Toledo
Carlos
Len Aragn
Alejandro
Oaxaca
06
Romero Solano
Matas
Oaxaca
07
Santiago Jimnez
Candida
Oaxaca
10
Hernndez Silva
Benjamn
Valencia Ramrez
Aida Fabiola
Oaxaca
11
Merino Garca
Marcela
Distrito
Propietario
Suplente
Oaxaca
01
Ramrez Martnez
Heriberto
Oaxaca
02
Villanueva Abrajan
Patricia
Oaxaca
04
Coheto Martnez
Vitalico Cndido
Oaxaca
05
Acevedo Guterrez
Agustina
Becerril Morales
Hctor
423
Oaxaca
06
Hernndez Cuevas
Marco Antonio
Oaxaca
07
Gurrin Matas
Daniel
Oaxaca
10
Aparicio Snchez
Florencia Carolina
Snchez Aguilar
Hctor Csar
Oaxaca
11
Mayren Carrasco
David Daniel
Cervantes Reyes
Ricardo Hernn
Nueva Alianza
Entidad
Distrito
Propietario
Suplente
Oaxaca
01
Caldern Lucas
Felipe
Oaxaca
02
Oaxaca
04
Martnez Martnez
Wenceslao
Constantino
Martnez Mern
Benito
Oaxaca
05
Carmona Morales
Mario
Gonzlez Burgos
Alma Candelaria
Oaxaca
06
Hernndez Ramos
Filemon
Oaxaca
07
Gonzlez Lpez
Servando de Jess
424
Oaxaca
10
Ruiz Edmundo
Oaxaca
11
Martnez Castellanos
Mara Guadalupe Dora
Distrito
Propietario
Suplente
Oaxaca
01
Hernndez Nava
Jacob
Oaxaca
02
Hernndez Lpez
Isaias
Oaxaca
04
Mndez Lpez
Maribel
Oaxaca
05
Oaxaca
06
Hernandez Paz
Paulino
Oaxaca
07
Andrz Lpez
Gamaliel
Oaxaca
10
Altamirano Gutirrez
Felicitas Marciana
Garca Lpez
Guadalupe
Oaxaca
11
Mndez Vzquez
Nahum
Mndez Garca
Roberto
425
PAN
1 San Juan
Bautista
2 Teotiltln
de Flores
25.16
%
13.02
%
20.16
%
10.14
%
9.11
%
9.91
%
18.25
%
10.00
%
4 Tlacolula
5 Santo
Domingo
6 H. Cd.
Tlaxiaco
7 Juchitn
de Zar
10
Miahuatln
11 Santiago
Pinotepa.
A.P.
M
32.16
%
42.55
%
31.47
%
40.44
%
33.88
%
44.94
%
35.76
%
38.67
%
C.B.
T
36.45
%
37.90
%
39.01
%
44.87
%
47.76
%
41.50
%
38.51
%
44.76
%
N.A
ALT.
1.78
%
0.57
%
2.07
%
1.38
%
1.12
%
0.75
%
1.15
%
1.17
%
1.34
%
0.59
%
2.05
%
0.69
%
1.09
%
0.49
%
1.17
%
0.80
%
C.N.
R
0.46
%
0.19
%
0.42
%
0.24
%
0.38
%
0.17
%
0.42
%
0.28
%
V.V
V.N.
V.T
97.36
%
94.82
%
95.18
%
97.78
%
93.33
%
97.77
%
95.26
%
95.69
%
2.64
%
5.18
%
4.82
%
2.22
%
6.67
%
2.23
%
4.74
%
4.31
%
100
%
100
%
100
%
100
%
100
%
100
%
100
%
100
%
Distrito
Diputado electo
Suplente
Partido poltico
1
San Juan
Bautista
Dehesa Mora
Daniel
Gmez Rivera
Teodulo
Coalicin Por el
Bien de Todos
2
Teotiltln De
Flores
Villanueva
Abrajan Patricia
Virgen Carrera
Vctor Manuel
Coalicin Alianza
por Mxico
4
Tlacolula
Martnez
Martnez Carlos
Roberto
Mendoza Vsquez
Ral
Coalicin Por el
Bien de Todos
5
Santo
Domingo
Altamirano
Toledo Carlos
Len Aragn
Alejandro
Coalicin Por el
Bien de Todos
426
6
H. Cd. Tlaxiaco
Romero
Guzmn Rosa
Elia
Romero Solano
Matias
Coalicin Por el
Bien de Todos
7
Juchitn De
Zar
Toledo Luis
Jorge
Gurrin Matias
Daniel
Coalicin Alianza
por Mxico
10
Miahuatln
Hernndez
Silva Benjamin
Valencia Ramrez
Aida Fabiola
Coalicin Por el
Bien de Todos.
11
Santiago
Pinotepa.
De Los Santos
Molina Joaquin
Merino Garca
Marcela
Coalicin Por el
Bien de Todos
Puebla
Distrito 01 (Huauchinango): 41.8% de P.I.
Distrito 04 (Zacapoaxtla): 80.6% de P.I.
Distrito 16 (Ajalpan): 57.6% de P.I.
Partido Accin Nacional
Entidad
Distrito
Propietario
Galindo Santos Edith
Lucrecia
Suplente
Cabrera Gomez Juan
Manuel
Puebla
01
Puebla
04
Puebla
16
Barranco Tenorio
Ral
427
Distrito
Propietario
Suplente
Puebla
01
Castillo Lafarja
Minerva Guadalupe
Lechuga Silva
Sebastin
Puebla
04
Martnez Rodrguez
Zeferino
Becerril Cipriano
Alberto
Puebla
16
Carrera Cabrera
Olivia Paz
Distrito
Propietario
Suplente
Puebla
01
Amador Leal
Narcizo Alberto
Puebla
04
Herrera Coyac
Wenceslao
Gonzlez Ramos
Reynaldo
Puebla
16
Mendoza Corts
Mario
Lpez Balbuena
Guillermina
Nueva Alianza
Entidad
Distrito
Propietario
Suplente
Puebla
01
Hernndez Prior
Adn Amador
Vargas Rayn
Mercedes
428
Puebla
04
Alejo Domnguez
Cupertino
Puebla
16
Anzaldo Amayo
Yolanda Matilde
Trujillo Alonso
Roberto
Distrito
Propietario
Suplente
Puebla
01
Valderrabano
Hernndez Jos de
Jess
Monroy Castillo
Ignacia
Puebla
04
Borunda Lucero
Sara
Puebla
16
Varillas Gmez
Rafael
Cuello Avendao
scar
PAN
1.
27.38
%
24.29
%
24.29
%
Huauchinango
4.
Zacapoaxtla
16.
Ajalpan
A.P.
M
31.41
%
33.08
%
38.38
%
C.B.
T
30.68
%
20.67
%
27.57
%
N.A
ALT.
4.75
%
14.15
%
4.36
%
1.03
%
0.89
%
0.82
%
C.N.
R
0.46
%
0.40
%
0.21
%
V.V
V.N.
V.T
95.71
%
93.48
%
95.64
%
4.29
%
6.52
%
4.36
%
100
%
100
%
100
%
429
Distrito
Diputado Electo
Suplente
Partido poltico
1.
Huauchinango
Amador Leal
Narcizo Alberto
Esquitin Lastiri
Rosa Mara
Coalicin
Alianza por
Mxico
4.
Zacapoaxtla
Herrera Coyac
Wenceslao
Gonzlez Ramos
Reynaldo
Coalicin
Alianza Por
Mxico
16.
Ajalpan
Mendoza Corts
Mario
Lpez Balbuena
Guillermina
Coalicin
Alianza por
Mxico
Quintana Roo
Distrito 02 (Othn P. Blanco): 47.4% de poblacin indgena.
Partido Accin Nacional
Entidad
Distrito
Propietario
Suplente
Quintana Roo
02
Medina Rodrguez
Hassan
Manzanilla Caldern
Rosa Elena
Distrito
Propietario
Suplente
Quintana Roo
02
Erales Jimnez
Roberto
Te Lpez Victoriano
Distrito
Propietario
Suplente
Quintana Roo
02
Espinoza Abuxapqui
Eduardo Elias
430
Nueva Alianza
Entidad
Distrito
Propietario
Suplente
Quintana Roo
02
Mezquita Garma
Joaqun Alberto
Rovirosa Rodriguez
Roberto
Distrito
Propietario
Suplente
Quintana Roo
02
Sols Escalante
Miguel ngel
PAN
A.P.
M
C.B.
T
N.A
ALT.
C.N.
R
V.V
V.N.
V.T
2 Othn
P. B.
16.20
%
51.73
%
25.94
%
2.61
%
0.72
%
0.15
%
97.35
%
2.65
%
100
%
Distrito
Diputado Electo
Suplente
Partido Poltico
2
Othn P.
Blanco
Espinoza
Abuxapqui
Eduardo Elias
Coalicin Alianza
Por Mxico
Distrito
Propietario
Suplente
San Luis
Potos
07
Martnez Garca
Nohem
431
Distrito
Propietario
Suplente
San Luis
Potos
07
Rodrguez Martell
Domingo
Isabel Antonia
Alfonso Tomas
Distrito
Propietario
Suplente
San Luis
Potos
07
Cancelado
Nueva Alianza
Entidad
Distrito
Propietario
Suplente
San Luis
Potos
07
Chipuli Barrios
Gregorio
Distrito
Propietario
Suplente
San Luis
Potos
07
vila Covarrubias
Aid
PAN
A.P.
M
C.B.
T
N.A
ALT.
C.N.
R
V.V
V.N.
V.T
7.
36.03
%
28.77
%
22.13
%
3.39
%
1.26
%
0.19
%
91.78
%
8.22
%
100
%
Tamazunchale
Distrito
Diputado Electo
Suplente
Partido poltico
7.
Rivera Rivera
Jos Guadalupe
Martnez Garca
Nohemi
Partido Accin
Nacional
Tamazunchale
432
Veracruz
Distrito 02 (Tantoyuca): 73% de poblacin indgena.
Distrito 06 (Papantla): 52.3% de poblacin indgena.
Distrito 18 (Zongolica): 52.2% de poblacin indgena.
Partido Accin Nacional
Entidad
Distrito
Propietario
Suplente
Veracruz
02
Snchez Merz
Francisco Javier
Veracruz
06
Molina Fernndez
Csar Hipolto
Camarena Mandujano
Mara Flavia
Veracruz
18
Montero Gmez
Claudia
Distrito
Propietario
Suplente
Veracruz
02
Cuervo Cuervo
Edmundo
Veracruz
06
Veracruz
18
Ramrez Velsquez
Fausto Cirenio
433
Distrito
Propietario
Suplente
Veracruz
02
Veracruz
06
Prez Lpez
Celedonia
Veracruz
18
Montalvo Gmez
Pedro
Ortega Tzitzihua
Mara Dolores Luca
Nueva Alianza
Entidad
Distrito
Propietario
Suplente
Veracruz
02
Molina Montiel
Antonio
Garca Perrusquia
Hetor Eugenio
Veracruz
06
Saldaa Arteaga
Emma Celia
Veracruz
18
Marcial Alvarado
Hugo
Distrito
Propietario
Suplente
Veracruz
02
Veracruz
06
Jimnez Salazar
Guillermo
Veracruz
18
Aguilar Arista
Carolina
Villalpando Saldaa
Reyes
434
PAN
2
Tantoyuca
6
Papantla
18
Zongolica
32.27
%
24.75
%
29.44
%
A.P.
M
33.90
%
26.41
%
35.75
%
C.B.
T
27.96
%
43.91
%
26.78
%
N.A
ALT.
1.25
%
1.16
%
2.37
%
0.70
%
0.71
%
0.88
%
C.N.
R
0.11
%
0.15
%
0.25
%
V.V
V.N.
V.T
96.20
%
97.09
%
95.46
%
3.80
%
2.91
%
4.54
%
100
%
100
%
100
%
Distrito
Diputado Electo
Suplente
Partido Poltico
2
Tantoyuca
Pinete Vargas
Mara del Carmen
Santos Larios
Andrs
Coalicin Alianza
por Mxico
6
Papantla
Del Ro Virgn
Jos Manuel
Garca Garca
Norma Jovita
Coalicin Por el
Bien de Todos
18
Zongolica
Montalvo Gmez
Pedro
Ortega Tzitzihua
Mara Dolores
Luca
Coalicin Alianza
Por Mxico
Yucatn
Distrito 01 (Valladolid): 89.6% de P.I.
Distrito 02 (Progreso): 61.4% de P.I.
Distrito 05 (Ticul): 84.2% de P.I.
Partido Accin Nacional
Entidad
Distrito
Propietario
Suplente
Yucatn
01
Alcocer y Gazca
Teresa de Jess
435
Yucatn
02
Yucatn
05
Azarcoya Gutirrez
Gaspar Manuel
Distrito
Propietario
Suplente
Yucatn
01
Herrera Alcocer
Gaudencio
Yucatn
02
Yucatn
05
Martnez Montalvo
Nancy Aracelly
Distrito
Propietario
Suplente
Yucatn
01
Alpizar Carrillo
Lucely del Perpetuo
Socorro
Yucatn
02
Yucatn
05
Salomn Barbosa
Carlos Daniel
436
Nueva Alianza
Entidad
Distrito
Propietario
Suplente
Yucatn
01
Yucatn
02
Maldonado Herrera
Rodolfo de Jess
Yucatn
05
Distrito
Propietario
Suplente
Yucatn
01
Alberto Gamboa
Mercedes Del Rosario
Yucatn
02
Cristin Sampedro
Lourdes Matilde
Yucatn
05
PAN
A.P.
M
C.B.
T
N.A
ALT.
C.N.
R
V.V
V.N.
V.T
1.
Valladolid
45.30
%
38.76
%
12.90
%
0.81
%
0.35
%
0.08
%
98.21
%
1.79
%
100
%
2.
Progreso
40.16
%
43.91
%
9.94
%
2.42
%
0.82
%
0.34
%
97.58
%
2.42
%
100
%
5.
Ticul
42.16
%
40.89
%
11.10
%
2.43
%
0.72
%
0.17
%
97.48
%
2.52
%
100
%
437
Distrito
Diputado Electo
Suplente
Partido poltico
1.
Valladolid
Daz Mena
Joaqun Jess
Alcocer y Gazca
Teresa De Jess
Partido Accin
Nacional
2.
Progreso
Blanco Pajon
Jos Luis
Nez Zapata
Mara Eugenia
del Pilar
Coalicin Alianza
por Mxico
5.
Ticul
Escaroz Soler
Gerardo Antonio
Azarcoya
Gutirrez Gaspar
Manuel
Partido Accin
Nacional
438
439
que no se obtuvo informacin porque no contestaron los correos electrnicos ni las llamadas, ambos son del PRI.
Los detalles de esta investigacin se muestran en el siguiente cuadro:
Entidad
Campeche
Chiapas
Distrito
1 Campeche
1 Palenque
Diputado
Mndez Lanz
Vctor
Manuel
Gebhardt
Garduza Yari del
Carmen
Partido
Origen indgena
PRI
Su asistente,
el seor Luis
Garca, dice que
el diputado le
coment que s
es indgena y
pertenece a la
etnia tojolabal.
PRI
440
Chiapas
Chiapas
Chiapas
2. Bochil
3. Ocosingo
5. San
Cristbal de
las Casas
Elmar Darinel
Daz Solorzano
Jorge Mario
Lescieur
Talavera
PRI
Las personas
que trabajan
con l dicen
que no pueden
dar este tipo de
informacin.
PRI
El secretario
particular Eliu
Cerecedo dice que
el diputado no
pertenece a algn
grupo indgena.
Forma parte de
la Comisin
de Asuntos
Indgenas.
PRI
No es indgena,
dice Jos Alberto
Gordillo Flechas
secretario
particular, que
curiosamente la
misma comunidad
decidi que el
diputado fuera un
no indgena.
441
Guerrero
5. Tlapa de
Comonfort
Vctor Aguirre
Alcaide
PRD
La secretaria
Efigenia Lucatero
investig que
el diputado s
pertenece a un
grupo tnico de
Guerrero llamado
tlapanecos de
Guerrero.
Forma parte de
la Comisin
de Asuntos
Indgenas.
Hidalgo
Hidalgo
1. Huejutla
de Reyes
2.
Ixmiquilpan
Joel Guerrero
Jurez
Jos Edmundo
Ramrez
Martnez
PRI
La seorita
Mait Carrin
le pregunt y
dice que no es
indgena.
PRI
l mismo
llam, dice que
afortunadamente
s es descendiente
de indgenas
hahus del Valle
del Mezquital y
que pertenece a
una organizacin
indgena que es el
Concejo Supremo
Hahu.
442
Mxico
Oaxaca
Oaxaca
Oaxaca
9.
Ixtlahuaca
Elda Gmez
Lugo
1. San Juan
Bautista
Daniel Dehesa
Mora
2. Teotitln
de Flores
Patricia
Villanueva
Abrajn
4. Tlacolula
Carlos Roberto
Martnez
Martnez
PRI
Su secretaria la
seorita Lorena
Zedillo, da el
recado de que no
es indgena.
Forma parte de
la Comisin
de Asuntos
Indgenas.
PRD
No se considera
indgena, da
el recado la
secretaria Vanessa
Romero
PRI
El secretario
particular, el
licenciado Martn,
dice que ella no es
indgena.
PRD
Descendiente de
zapotecas de la
sierra de Oaxaca,
Guelatao de
Jurez, informa la
seorita Alicia su
secretaria.
Es integrante
de la Comisin
de Asuntos
Indgenas.
Oaxaca
5. Santo
Domingo
Carlos
Altamirano
Toledo
Oaxaca
6. H. Cd.
Tlaxiaco
Rosa Elia
Romero
Guzmn
443
PRD
Su asistente la
seorita Beatriz
lvarez dice que
el le contest que
no desciende de
indgenas pero
habla zapoteco y
que a l mismo
no le quedaba
muy claro si esto
era suficiente
para considerarse
indgena, ya que
por otro lado l
le comento a ella
que hay muchas
personas que
se consideran
indgenas y ni
siquiera hablan el
idioma.
PT
El asistente
Ricardo Cabrera
dice que no es
indgena.
444
Oaxaca
7. Juchitn
de Zaragoza
Jorge Toledo
Luis
PRI
El asistente Esli
Yafet Cruz dice
que el diputado
no es indgena, y
que la poblacin
de Juchitn
de Zaragoza
es meramente
urbana, que no
tiene la cifra
exacta pero ellos
creen no puede ser
de ms de 40%
indgena.
l contest
por e-mail, lo
siguiente:
En respuesta
a su peticin
le comento,
lamentablemente
no pertenezco a
ninguna tnia ni
grupo indgena.
Oaxaca
10.
Miahuatln
Benjamn
Hernndez Silva
PRD
Oaxaca
11. Santiago
Pinotepa
Joaqun De Los
Santos Molina
PRD
Su secretaria da el
recado de que no
es indgena.
PRI
La seorita
Rebeca Drivas
investig que no
es indgena el
diputado.
Puebla
1.
Huauchinango
Narcizo Alberto
Amador Leal
445
Puebla
4.
Zacapoaxtla
Wenceslao
Herrera Coyac
PRI
Enrique Pineda,
asistente, dice
que s es un
indgena nhuatl
de la regin de
Zacapoaxtla.
Secretario de
la Comisin
de Asuntos
Indgenas.
Puebla
Quintana
Roo
16. Ajalpan
2. Othn P.
Blanco
Mario Mendoza
Corts
Eduardo Elas
Espinoza
Abuxapqui
PRI
El secretario
particular lic.
Justino Cerezo
informa que el
diputado no es
indgena.
PRI
Su secretaria
la seorita
Guillermina
Velsquez
investig que l no
es indgena.
446
San Luis
Potos
PAN
La seorita
Viridiana
Torres, quien
est encargada
en el rea de
informacin del
PAN, menciona
que el diputado
le coment
que desciende
de indgenas
nhuatl y vive en
una comunidad
nhuatl que se
llama San Martn
Chalchucuautla,
y entre otros
cargos que ha
desempeado
en su vida
poltica est el
ser secretario de
accin agraria del
Concejo Supremo
de la etnia nhuatl.
Secretario en
la Comisin
de Asuntos
Indgenas.
2.
Tantoyuca
Mara Del
Carmen Pinete
Vargas
PRI
Leonel Vidal,
asistente, dice que
ella no pertenece
a algn grupo
tnico.
5. Papantla
CONV
No es indgena
dice la seorita
Gabriela Luna
7.
Tamazunchale
Jos Guadalupe
Rivera Rivera
Veracruz
Veracruz
447
Veracruz
Yucatn
18.
Zongolica
1. Valladolid
Pedro Montalvo
Gmez
Joaqun Jess
Daz Mena
PRI
PAN
La secretaria
Victoria Villalobos
dice que lo nico
que el diputado
le coment
tras hacerle la
pregunta es que
tiene familiares
indgenas, pero
no dijo nada con
respecto a l
mismo.
Viridiana Torres,
de la oficina de
informacin
del PAN, me
comunica que
el diputado le
dijo que no es
indgena.
Forma parte de
la Comisin
de Asuntos
Indgenas.
Yucatn
2. Progreso
Jos Luis
Blanco Pajn
PRI
No se recibi
respuesta.
l contest por e-mail,
lo siguiente:
Yucatn
5. Ticul
Gerardo Antonio
Escaroz Soler
PAN
Desafortunadamente,
sin renegar de mis
orgenes, la vida no
me dio la fortuna de
pertenecer a etnia
alguna.
448
Cuando la Cmara de Diputados integr la Comisin de Asuntos Indgenas slo ocho de los diputados electos en distritos indgenas fueron
nombrados: cuatro del PRI, dos del PAN y dos del PRD. De los cuatro
del PRI dos se reconocen como indgenas, del PAN uno y del PRD uno
tambin. En esta Comisin se nombr como presidente al indgena Marcos Matas Alonso (PRD) quien no fue electo como diputado dentro de
los 28 distritos indgenas.
Cul ha sido el impacto de la redistritacin electoral en la participacin poltica de los pueblos indgenas?
VI. El impacto de la redistritacin
El impacto en la participacin poltica de los pueblos indgenas ha sido
prcticamente inexistente, ya que, por una parte, los partidos polticos no
transformaron sus mtodos de eleccin de candidatos para adaptarse a la
distritacin indgena, y por otra parte, los pueblos indgenas se sienten
ajenos a la redistritacin por no haber participado en ella y porque tienen un alejamiento histrico con los partidos polticos ya que los han utilizado como carne de can electoral, es decir, objetos de manipulacin
poltica, y no sujetos polticos libres y concientes.
Este resultado ya lo haba previsto un diputado: Es muy remota la
probabilidad de que en estos distritos surjan representantes indgenas,
debido a las normas y prcticas de los partidos para la postulacin de
sus candidatos, a la conformacin y mecanismos de control de los grupos de poder poltico y a los altos costos de las campaas electorales,
principalmente.22 Para Xchitl Glvez lamentablemente en la postulacin de candidatos los criterios utilizados por los partidos o coaliciones
en esos distritos no fue el tnico, sino que se privilegiaron otros factores,
como el de gnero, los jvenes o los que se adecuaban ms a los intereses
de las alianzas.23
Los pueblos indgenas tienen el dilema de seguir considerando si los
partidos polticos van a seguir siendo sus mediadores para que sus demandas sean atendidas o emerger como actores polticos de manera organizada con base en sus propias normas electorales para tener representan22 Marcelo Tecolapa Tixteco, en su exposicin de motivos a la iniciativa que formul..., vase nota 9.
23 En Urrutia, Alonso, op. cit., p. 12.
449
450
451
cuidarla y, por supuesto, mejorarla. En este sentido, la otra campaa impulsada por los zapatistas tiene el mrito de que a pesar de considerar que
un postulado central del zapatismo es, como afirma Harvey, el ejercicio
de nuevas formas de hacer poltica contra el modelo partidista dominante, esto no significa la destruccin de ste (o no debera). Y me parece
que el subcomandante Marcos en su recorrido por Mxico hasta antes
de las elecciones pasaba de un discurso radical a uno moderado segn
el lugar donde se encontrara provocando confusin y por tanto ms indiferencia que adhesin, al rechazar frontalmente, por una parte, a todos
los partidos,27 y por otra parte, aceptando que la va electoral es vlida
siempre y cuando los partidos obedezcan a la sociedad.28 Yo me quedo
con esta ltima visin y que por tanto, lo primero es un recurso discursivo
para lograr lo segundo.
Las energas creadoras que el zapatismo se encarg de liberar desde
1994 deben seguirse manifestando para que la participacin poltica de
los indgenas, a ttulo individual o colectivo, en el sistema democrtico
del siglo XXI, les permita acceder a los espacios de decisin no slo legislativa, sino tambin ejecutiva y judicial del estado. Para ello, se tiene
que seguir proponiendo mejoras a las reglas del juego para adaptarlas a
estas necesidades, no importando si se decide participar a travs de los
partidos polticos establecidos o formando nuevos partidos o con candidaturas independientes, ni quin es el partido gobernante en turno.
Por lo expuesto y pensando en las prximas elecciones federales para
la renovacin en 2009 de la Cmara de Diputados, en particular, y de
cualquier eleccin de renovacin del Senado y de los congresos locales
en puerta, en general, se propone la redistritacin uninominal y plurinominal para la eleccin de diputados y senadores indgenas a nivel federal,
y de diputados indgenas a nivel local, con base en el criterio tnico nicamente. Para ello se tendr que:
Opcin A. Establecer la cuota tnica como obligacin de los partidos polticos para designar el nmero de candidatos indgenas en
correspondencia porcentual a la poblacin indgena a la que repre27 Bellinghausen,
452
sentarn a nivel federal o local.29 Dichos candidatos indgenas podrn ser seleccionados entre los militantes indgenas o de los que
los pueblos indgenas seleccionen con base en sus propias normas
de designacin.
Opcin B. Establecer que en los distritos uninominales y plurinominales indgenas se elegirn a los candidatos con base en las normas electorales propias de los pueblos indgenas concernientes sin
la intervencin de los partidos polticos, y para ello se tendrn que
reactivar los procesos de remunicipalizacin para que los pueblos
indgenas puedan elegir a sus candidatos funcionando como municipios constitucionalmente reconocidos en cada entidad federativa. Yo me pronuncio a favor de esta segunda opcin por ser una
reforma de fondo, estructural, que sentara las bases del Estado del
siglo XXI que todos estamos construyendo: socialmente solidario,
polticamente democrtico y culturalmente plural.
29 Para ampliar la explicacin general sobre la cuota tnica, ver Pacari Vega, Nina,
Cuota de Etnia, Diccionario Electoral, t. I, cit., pp. 298-304.
I. Introduccin
La primera vez que expuse el tema sobre los derechos de los nios indgenas en abril de 2005 mencion que la sociedad mexicana haba logrado
lo que la ciencia, en toda su existencia, no haba podido: crear el hombre
invisible, el indgena, el nio indgena. En las Jornadas Lascasianas de
noviembre de 2006 aclar que de nada ha servido declarar la invisibilidad
de los nios indgenas para que sus derechos se cumplan, que es necesario
utilizar otra metfora para que la toma de conciencia sobre sus condiciones
de vida mejoren, por ello me atrevo a afirmar que los nios son los esclavos del siglo XXI.
Esta esclavitud no es privativa de los pueblos indgenas, sino de todos
los pases incluidos los llamados desarrollados. Todos los pueblos ponen
a los nios en manos inexpertas porque desde que se decide tener un nio
no se piensa en l como un sujeto de derechos, sino como un objeto de
placer, en el mejor de los casos, o en el peor, un objeto de la inconciencia, desinformacin, frustracin, soledad, fracaso sentimental o ambicin
econmica.
La vida extraordinaria de un nio en las manos ordinarias de los adultos (a veces de adolescentes), sociedades y Estados, donde han nacido,
* Ponencia: Los derechos de los nios indgenas, presentada en el Seminario sobre
Los Derechos de los Nios, Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 8 de
abril de 2005, y en las Jornadas Lascacianas Internacionales, Mxico, UNAM, Instituto
de Investigaciones Jurdicas, 22-24 de noviembre de 2006. Se public en Ordez Cifuentes, Jos Emilio Rolando (coord.), La defensa de los derechos de los pueblos originarios, afroamericanos y migrantes. XVI Jornadas Lascasianas Internacionales, Mxico,
UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 2008, pp. 167-184.
453
454
455
3 En
456
457
Red por los Derechos de la Infancia 8 500 000 nios viven expuestos a la
violencia domstica.24
Esta desigualdad, explotacin e insensibilidad, que sufren los nios en
el mundo, Amrica Latina y Mxico, es la consecuencia de no considerarlos como sujetos de derechos a los que se tiene que respetar, sino como
objetos a los que se puede manipular, utilizar como mercanca sexual o
laboral, golpear, violar y hasta asesinar impunemente, como esclavos de
los padres, de las sociedades y de los Estados, todos somos responsables
de esta situacin de esclavitud de los nios.
Qu tendramos qu hacer para cambiar la situacin de esclavitud que
viven los nios en una situacin de libertad y bienestar? El primer paso
sera considerar que un nio desde que pueda ser concebido mentalmente
por sus padres deben stos estar plenamente concientes de que un nio es
un sujeto de derechos y que por tanto deben saber perfectamente cules
son los derechos del nio que tendrn que, de manera prioritaria, cumplir
desde que es concebido biolgicamente y as el nio aspire a nacer libre
en manos expertas.
III. Los derechos para la liberacin
Me parece que un nio, sea indgena o no, en cualquier parte del mundo, debe tener derecho, desde el momento en que sus padres lo conciben
mentalmente, a ser tomado en cuenta en la decisin que ellos toman. La
concepcin mental de un hijo es una decisin de tres no slo de dos, es
decir, de los progenitores y del futuro hijo. El ser tomado en cuenta significa que en la decisin final de tener un hijo, los padres tomen en cuenta,
por tanto, sus derechos:
A ser esperado.
A ser querido.
A ser respetado.
A ser cuidado fsica y mentalmente.
A nacer de manera natural por parto.
A ser lactado por su madre.
A ser vestido.
24 Chvez
458
A ser alimentado.
A un ambiente social y familiar seguro.
A ser educado.
A ser registrado.
A practicar el idioma de sus padres.
A divertirse de manera sana y creativa.
La lista podra continuar, pero veamos qu dicen los textos legislativos. Desde el 20 de noviembre de 1989 la Organizacin de las Naciones
Unidas aprob la Convencin sobre los Derechos de los Nios, la cual ha
sido aprobada por el Senado mexicano el 19 de junio de 1990, ratificada
por el Ejecutivo federal el 21 de septiembre de 1990 y publicada en el
Diario Oficial de la Federacin el 25 de enero de 1991.25
La Convencin establece que el sujeto de derechos que protege es una
persona que tiene menos de 18 aos (artculo 1o.). En este sentido, se
entiende que son sujetos de derechos todos los menores de 18 aos indgenas y no indgenas, mujeres y hombres, pobres y ricos (artculo 41).
El derecho del menor a no ser discriminado por su minora de edad (artculo 2o.) me parece un acierto ya que rompe con el principio que otorgaba el derecho de los padres o de la sociedad a decidir por ellos por
considerarlos incapaces, sin voluntad propia. Los nios nacen libres,
no son propiedad de los padres ni de la sociedad.
Me parece tambin un acierto que se considere el inters superior del
nio en la aplicacin de la Convencin (artculo 3o.), es decir, que sus
derechos estn por encima de los derechos de los padres, de la sociedad
y del Estado.
Un Estado responsable no se obliga a aquello que no puede cumplir,
por ello resulta irresponsable que se mencione en el artculo 4o. que el
Estado que apruebe la Convencin har todo lo posible para que se
apliquen de manera efectiva los derechos de los nios.
25 Carbonell, Miguel, Derechos de las nias y los nios. Legislacin bsica, Mxico,
Porra, 2004, y Santamara, Benjamn, Los derechos de las nias y de los nios. Slo
para menores de 18 aos, Mxico, Trillas, 2002. Convencin sobre los Derechos del
Nio, Oficina del alto comisionado de las naciones unidas para los derechos humanos,
en www.ohchr.org/spanish/law/crc.htm, consultada el 23 de agosto de 2006. La bsqueda
y seleccin de legislacin internacional y nacional sobre los derechos especficos de los
nios indgenas fueron realizadas por Paola Rodrguez.
459
460
Cuando un nio, por algn motivo, no tiene o no vive con sus padres,
el Estado se obliga a cumplir con sus derechos para que se desarrolle
dignamente (artculos 20). El nio en las condiciones sealadas tiene derecho a ser adoptado por personas que asuman las obligaciones de sus padres biolgicos (artculo 21). Cuando un nio por circunstancias ajenas a
su voluntad vive refugiado en otro pas se le deben respetar sus derechos
(artculo 22). Un nio con capacidades diferentes tiene los mismos derechos que los dems nios, adaptados a sus caractersticas (artculo 23).
Los derechos del nio a la salud y a la seguridad social estn reconocidos en los artculos 24, 25 y 26. El derecho a una vida tranquila en lo
econmico, social y emocional est garantizado en el artculo 27. Los
derechos a la educacin y al idioma para que sea un nio libre de pensamiento y solidario socialmente se encuentran en los artculos 28, 29 y 30.
Los derechos que se reconocen a los nios son para proteger y estimular su digno y sano desarrollo fsico, emocional e intelectual, por ello
el derecho a divertirse, a jugar, a crear, es fundamental tambin (artculo
31). Ya hemos comentado que este desarrollo del nio no debe ser obstaculizado con actividades laborales, es decir, el nio no debe trabajar,
por ello el derecho a ser protegido en contra del trabajo peligroso en su
casa o fuera de ella (artculo 32) es una vergenza que se mencione. El
Estado est obligado proteger los derechos del nio cuando sus padres no
puedan cumplir con sus obligaciones.
Un nio tiene derecho a ser protegido de las drogas, los secuestros, la
explotacin fsica, el engao, la crueldad, la pena de muerte, penas de
prisin injustas y trato indigno en los tribunales (artculos 33, 35, 36, 37 y
40). La guerra es una patologa humana que desafortunadamente todava
existe y por lo cual no debera enorgullecernos ni mucho menos regular, es vergonzoso considerar que los derechos del nio en un conflicto armado deben ser respetados durante y despus del conflicto, como si
fuera algo normal (artculos 38 y 39).
En el conjunto de derechos que contiene la Convencin es necesario
destacar que en cuatro de ellos se hace mencin a los nios indgenas:
Los Estados parte alentarn a que los medios de comunicacin tomen en cuenta la necesidades lingsticas del nio que pertenezca a
un grupo minoritario o indgena (artculo 17).
461
Los nios que han sido privados de su medio familiar tendrn seguridad en la continuidad en la educacin, y a su origen tnico,
religioso cultural y lingstico (artculo 20).
El nio tiene derecho a asumir una vida responsable en sociedad
libre, con espritu de comprensin, paz, tolerancia, igualdad de los
sexos, amistad entre todos los pueblos, grupos tnicos, nacionales y
religiosos y personas de origen indgena (artculo 29).
Derecho a pertenecer a minoras tnicas, religiosas y lingsticas,
tener su propia vida cultural, practicar su propia religin, y emplear
su propio idioma (artculo 30).
Todo nio que ha infringido leyes penales contar con la asistencia
de un intrprete (artculo 40).
En el Convenio 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo sobre
derechos indgenas se reconoce el derecho de los nios a tener una educacin bilinge e intercultural: leer y escribir en sus propios idiomas para
poder participar en sus comunidades y acceder a conocimientos generales
para participar en la comunidad nacional (artculos 28 y 29). 26
La Organizacin de las Naciones Unidas (ONU) tambin ha establecido, desde el 14 de diciembre de 1990, reglas para proteger los derechos
de los menores privados de libertad como la no discriminacin por motivos de raza u origen tnico (artculo 4o.) y el derecho a una educacin
adecuada a sus necesidades tnicas particulares (artculo 38).27 La ONU
igualmente reconoce que para prevenir la delincuencia juvenil es necesario atender de manera especial a los nios de familias indgenas y formar
a los menores en el conocimiento y respeto de las diferencias culturales
(artculos 15, 21 y 27).28
26 Textos de legislacin indgena, mbito de educacin, de la pgina del Banco Interamericano de desarrollo, Departamento de Desarrollo Sostenible, www.iadb.org/sds/
IND/ley/leyn/countryset.cfm?, consulta de 13 de septiembre de 2006. Este Convenio fue
ratificado por el Senado mexicano el 11 de julio de 1990 y aprobado por el Ejecutivo
federal el 5 de septiembre del mismo ao.
27 Reglas de las Naciones Unidas para la proteccin de los menores privados de libertad, Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos,
en http://www.unhchr.ch/spanish/html/menu3/b/h_comp37_sp.htm, consultada el 13 de
septiembre de 2006.
28 Directrices de las Naciones Unidas para la prevencin de la delincuencia juvenil,
Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, en
462
La legislacin mexicana regula los derechos de los nios en los siguientes documentos. La Constitucin federal reform el artculo 4o.
para establecer estos derechos:
1)
2)
3)
4)
El derecho a la alimentacin.
El derecho a la salud.
El derecho a la educacin.
El derecho al sano esparcimiento.29
463
libre pensamiento y el derecho a la cultura (artculos 36 y 37); a participar: libre expresin y libre asociacin (artculo 38); al debido proceso:
garantas de inocencia, celeridad, defensa, de no carearse, de contradiccin y de oralidad (artculos 44 a 47).
En cuanto al reconocimiento explcito de los derechos de los nios
indgenas se destacan:
El derecho a la no discriminacin por el origen tnico (artculo 16).
El derecho a la identidad por el grupo cultural (artculo 22).
El derecho a la no discriminacin educativa por razones culturales
(artculo 32).
El derecho de los nios perteneciente a un grupo indgena a disfrutar
libremente de su lengua, cultura, usos, costumbres, religin, recursos
y formas especficas de organizacin social (artculo 37).
El derecho al debido proceso considerando que en la determinacin
de las sanciones se debe tomar en cuenta la condicin econmica
del infractor (artculo 55, fraccin IV).
A nivel local algunos derechos de los nios indgenas han sido reconocidos en Oaxaca, Chiapas, Quintana Roo y el Distrito Federal. En Oaxaca
se reconocen los siguientes derechos:
Educacin bsica, formal, bilinge e intercultural (artculo 24).
Gozar de plenas garantas contra actos de separacin de nias y
nios de sus comunidades (artculo 30).
Derecho a la vida, integridad fsica y mental, a la libertad y a la
seguridad (artculo 50).32
En Chiapas se reconocen los siguientes derechos de los nios de la
entidad:
El estado fomentar los derechos de las nias y nios indgenas
(artculo 13).
32 Ley de Derechos de los Pueblos y Comunidades Indgenas del Estado de Oaxaca, de 21 de marzo de 1998, en Textos de legislacin indgena, mbito de educacin,
territorio y derechos de familia, de la pgina del Banco Interamericano de desarrollo, Departamento de Desarrollo Sostenible, www.iadb.org/sds/IND/ley/leyn/countryset.
cfm?country=ME&topic=1&mark=1, consultada el 31 de agosto de 2006.
464
465
466
miso de los padres los saca del pas para no faltar a la boda de su hijo; un
padre solo aficionado a la cacera en pases lejanos dejando solas mucho
tiempo a su esposa e hija sordomuda, quien ve a su madre muerta despus
de suicidarse con un arma del padre, y un padre que compra un rifle y se
lo da a sus hijos menores de edad para que cuiden los animales matando
chacales y slo consiguen herir, accidentalmente, a una mujer.
Los derechos de los nios deberan estar asegurados desde antes de
que los padres pensaran en tenerlos. Si el Estado, la sociedad y los padres
no pueden asegurar estos derechos, es mejor vivir en un Estado, sociedad
y familia, sin nios. Si queremos que sigan naciendo seres humanos tenemos que asegurarnos, primero, de manera responsable, que sern queridos y que tendrn una vida digna y afectivamente sana.
El Estado debe asumir la responsabilidad de educarnos no slo en materia de educacin sexual, sino tambin en educacin emocional. La sociedad debe asumir la responsabilidad de prepararse econmica y mentalmente para brindar la proteccin y educacin necesaria de los nios. Y los
padres debemos asumir la responsabilidad social de proteger a los nios
para que se desarrollen fsica y mentalmente de manera adecuada tomando
conciencia de que los hijos no nos pertenecen, no son de nuestra propiedad, y que por tanto no son objetos de los que podemos disponer a nuestro
antojo, sino seres humanos independientes, libres y completos, a los que
debemos apoyar para su bienestar de manera desinteresada, informada y
respetuosa.
El Estado y la sociedad no nos deberan permitir ser padres si antes
no acreditamos que somos aptos para asumir dicha responsabilidad. As
como se necesita pasar un examen de manejo para tener derecho a conducir un coche, as deberamos aprobar un examen de salud econmica y
emocional para aspirar a ser padres.
I. Introduccin
El fundamento constitucional de Mxico como nacin pluricultural establecido en el artculo 2o. de la Constitucin federal a partir de 20011 y el
reconocimiento de las lenguas indgenas como idiomas nacionales en la
Ley de los Derechos Lingsticos de 20032, estn teniendo un impacto
positivo en el funcionamiento procesal del Poder Judicial Federal al admitirse por primera vez en su historia un amparo en lengua indgena en 2006.3
Este es un precedente importante para considerar que el idioma no
debe ser una barrera que impida al ciudadano indgena ejercer plenamente su derecho a acceder a la justicia que impartan los rganos jurisdiccionales estaduales y federales.4
* Publicado como: El primer juicio de amparo en lengua indgena: los idiomas del
derecho en el Mxico pluricultural del siglo XXI, en Ferrer Mac-Gregor, Eduardo y
Zaldvar Lelo de Larrea, Arturo (coords.), La ciencia del derecho procesal constitucional.
Estudios en homenaje a Hctor Fix-Zamudio en sus cincuenta aos como investigador
del derecho, t. XII, Ministerio Pblico, Contencioso Administrativo y Actualidad Jurdica, Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 2008, pp. 517-530.
1 Decreto por el que aprueba el diverso por el que se adicionan un segundo y tercer
prrafos al artculo 1o., se reforma el artculo 2o., se deroga el prrafo primero del artculo
4o.; y se adicionan un sexto prrafo al artculo 18, y un ltimo prrafo a la fraccin tercera
del artculo 115 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, Diario
Oficial de la Federacin, 14 de agosto de 2001, pp. 2-4.
2 Ley General de Derechos Lingsticos de los Pueblos Indgenas, Diario Oficial
de la Federacin, 13 de marzo de 2003.
3 Consejo de la Judicatura Federal (ed.), Primer Juicio de Amparo en Lengua Indgena, Compromiso. rgano Informativo del Poder Judicial de la Federacin, ao 6,
nm. 68, Mxico, febrero 2007, pp. 12-14.
4 Fix-Fierro, Hctor, Artculo 17, Constitucin Poltica de los Estados Unidos
Mexicanos Comentada, t. I, 9a. ed., Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 1997, p. 196.
467
468
5 Gonzlez Galvn, Jorge Alberto, Tradiciones jurdicas diferentes, Cultura y derechos de los pueblos indgenas de Mxico, Mxico, D.F., Archivo General de la Nacin y
Fondo de Cultura Econmica, 1996, pp. 199-210.
6 David, Ren y Camille Jauffret-Spinosi, Les grands systmes de droit contemporains, neuvime dition, Pars, Dalloz, 1988; Burgoa Orihuela, Ignacio, El proceso de
Cristo. Monografa jurdica sinptica, 2a. ed., Mxico, Porra, 2001, y Gonzlez Galvn,
Jorge Alberto, El Estado y las etnias nacionales en Mxico. La relacin entre el derecho
estatal y el derecho consuetudinario, Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 1995.
7 Borah, Woodrow, El juzgado general de indios en la Nueva Espaa, trad. de Juan
Jos Utrilla, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1996.
469
8 Alcobiz, Andrs de, Estas son las leyes que tenan los indios de la Nueva Espaa. Anhuac o Mxico, en Manuel Orozco y Berra, Historia antigua de la conquista
de Mxico, t. 1, Mxico, Porra, 1960, pp. 223-228; Alva Ixtlilxchitl, Fernando, Las
Ordenanzas de Nezahualcoyotzin, Obras histricas, t. 1, Mxico, UNAM, Instituto de
Investigaciones Histricas, 1975, pp. 385-386.
9 Leyes para la restitucin y respeto a la propiedad colectiva, de 26 de junio y 16 de
septiembre de 1866, en Lilia Daz, El liberalismo militante, Historia general de Mxico, vol. 2, 3a. ed., Mxico, El Colegio de Mxico, 1981, p. 895.
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Henrquez, J. Jess, Estado de derecho, Nuevo diccionario jurdico mexicano, t. D-H, Mxico, Porra-UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 2000, p.
1565.
11 Aguirre Beltrn, Gonzalo, y Pozas Arciniegas, Ricardo, Instituciones indgenas
en el Mxico actual, La poltica indigenista en Mxico. Mtodos y resultados, vol. 2,
Mxico, INI- SEP, 1981, p. 25.
12 Convenio 169 sobre Pueblos Indgenas y Tribales en Pases Independientes, en
vigor en Mxico desde el cinco de septiembre de 1991 (ratificado ante OIT el cinco de
septiembre de 1990, el Senado lo aprob el 11 de julio de 1990, ver Diario Oficial de tres
de agosto de 1990, y fue publicado en el Diario Oficial de 24 de enero de 1991).
13 Gonzlez Galvn, Jorge Alberto, Reforma al artculo 4o. constitucional: pluralidad
cultural y derechos de los pueblos indgenas, Boletn Mexicano de Derecho Comparado,
Mxico, nm. 79, enero-abril de 1994, pp. 105-111.
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slo es vlida hacindose constar por escrito en todas las etapas del proceso, sino es vlida tambin recrendose de manera oral.15
Los idiomas del derecho en el Mxico pluricultural del siglo XXI son
63: el castellano y 62 indgenas. En este sentido, el desafo para las jurisdicciones federales, estaduales e indgenas, es establecer las reglas para
su coordinacin respetuosa y eficaz.
III. Las jurisdicciones pluriculturales
La nacin pluricultural fue confirmada constitucionalmente en la reforma al artculo 2o. de 2001.16 Su efecto en el mbito judicial es contundente: se reconoce al derecho indgena como fuente formal, positiva, vlida,
vigente, del derecho mexicano. Se reconoce as diversas maneras de concebir, aprobar y aplicar el derecho. Me interesa destacar el aspecto de su
aplicacin, ya que desde el momento en que se establece el fundamento
constitucional de un derecho pluricultural la aplicacin del mismo se tiene
que dar en espacios jurisdiccionales pluriculturales: sensibles a la diversidad de idiomas y de maneras de ser y pensar culturalmente. Ya se mencionaron los primeros pasos que en este sentido se han dado en Quintana
Roo y Oaxaca. Se tiene ahora que impulsar una reglamentacin nacional
que asegure a los indgenas de todo el pas su efectivo acceso no slo a la
justicia impartida en sus propios espacios jurisdiccionales, sino tambin
a los espacios jurisdiccionales estaduales y federales.
1. Las jurisdicciones estaduales y federales
En cuanto a la reglamentacin de las jurisdicciones estaduales y federales como jurisdicciones pluriculturales, tenemos los precedentes de
la reforma constitucional de 1992 donde se estableci que el derecho
indgena debera aplicarse en materia agraria. Reformas penales estable15 Gonzlez
Galvn, Jorge Alberto, Derecho indgena, Enciclopedia Jurdica Mexicana, t. IX, Mxico, Porra-UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 2005, 247 pp.
16 Decreto por el que aprueba el diverso por el que se adicionan un segundo y tercer
prrafos al artculo 1o., se reforma el artculo 2o., se deroga el prrafo primero del artculo 4o.; y se adicionan un sexto prrafo al artculo 18, y un ltimo prrafo a la fraccin
tercera del artculo 115 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos,
Diario Oficial de la Federacin, Mxico, 14 de agosto de 2001, pp. 2-4.
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respetando los derechos humanos est estableciendo la carta de naturalizacin, el fundamento constitucional, de las jurisdicciones indgenas
como jurisdicciones del Estado mexicano. El respeto a los derechos humanos como obligacin inherente a la funcin judicial del Estado tendr
que ser cumplido tambin por las jurisdicciones indgenas.
La ley que validar su funcionamiento tendr que ser la que establezca
los principios de su funcionamiento a nivel federal, como norma general,
dejando a las entidades federativas establecer los mismos a nivel estadual
o local. Esta legislacin reglamentaria de la jurisdiccin indgena tendr
que establecer las reglas de integracin y competencia general y local,
as como las reglas de coordinacin entre ellas y con las jurisdicciones
estadual y federal.
Estos principios generales y locales debern tomar en cuenta que la
tierra es la madre tierra para los indgenas, es decir, la matriz y el elemento motriz, de su vida cultural y comunitaria, y que por ello habr que
establecer el mbito espacial de validez de la norma indgena remunicipalizando, por ejemplo, el territorio estadual.
Asimismo, se tendr que reconocer el carcter oral de la norma indgena, sin menoscabo de su posible redaccin en sus propios idiomas y
en espaol, si as lo deciden los pueblos para salvaguardar la eficacia de
sus normas. El carcter consuetudinario de la norma es otra caracterstica que tendr que reconocerse, ya que en las comunidades indgenas la
costumbre es ley.
Los elementos de la naturaleza y los seres vivos no humanos siguen
teniendo en la mayor parte de los pueblos indgenas una fuerza coactiva
que influyen en sus relaciones sociales, por ello la norma indgena tiene
una carga cosmolgica que tendr que reconocerse.
La fuerza del colectivo sobre el individuo haba sido una constante
para conservar la integridad y el orden del grupo. Sin embargo, la aceptacin constitucional de la jurisdiccin indgena lleva aparejado la aplicacin de los derechos humanos por parte de la autoridad indgena. De
este modo, se pretende no debilitar al colectivo, sino fortalecerlo respetando la dignidad humana de cada uno de sus integrantes. El proceso de
revalorizacin de las culturas indgenas, en general, pasa tambin por la
revalorizacin del individuo indgena, en particular.
La competencia jurisdiccional, entendida como el mbito material de
validez de la norma indgena, tendr que establecerse tomando en cuenta
su necesidad de recuperar su independencia perdida a travs de la histo-
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ria. Por ello, deber establecerse que la jurisdiccin indgena ser competente para aplicar sus normas en todos los mbitos, aspectos, reas, materias, campos, de su vida cultural. El procesal constitucional indgena,
as como el penal, civil, administrativo, electoral... debern considerarse
como competencias jurisdiccionales plenas. Las cuales tendran que regularse para que en ciertos casos, con consentimiento de los pueblos, pudieran ser exclusivas de la federacin o de los estados por razones de tipo
cultural o por falta de personal o equipo para aplicar sus propias normas.
Las reglas de coordinacin jurisdiccional tendrn que resolver los posibles problemas de competencia que se presenten entre las jurisdicciones
federales, estaduales e indgenas.
La integracin de los tribunales indgenas deber estar basada en el
respeto a sus propias normas de eleccin basadas, en general, en la celebracin de una asamblea donde se nombra a personas con experiencia
personal y pblica (por la edad y los cargos ya ejercidos) y de honorabilidad reconocida. Destaco la excepcin cultural de los indgenas huicholes
quienes sus mayores deciden en sueos a los que ejercern las funciones
de jueces.17
Lo que no est prohibido, est permitido, este adagio o principio
jurdico que todo profesional del derecho conoce, debi haber estado en
la mente de Carlos Morales Snchez, defensor pblico federal, cuando
decidi defender a la indgena chinanteca Amelia Castillo Galn, acusada de cometer un delito contra la salud en modalidad de posesin de
mariguana, interponiendo, en colaboracin con el traductor indgena chinanteco Juventino Prez Gmez, el primer amparo en lengua indgena. 18
El presunto delito se cometi en 2006 y el 16 de enero (de 2007), el magistrado correspondiente sobresey el juicio de amparo, ello en virtud de
que en segunda instancia se revoc el auto de formal prisin.19
El caso es recurrente en todo el pas, la ignorancia o la necesidad puede
orillar a los indgenas a involucrarse en la produccin o transporte de drogas. Con conocimiento de causa o sin ello, el caso es que su defensa jur17 En
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