El desarrollo agrario y las polticas

Patricia Lombardo1

Ctedra de Economa Agraria

Departamento de Economa, Desarrollo y Planeamiento Agrcola
Facultad de Agronoma
Universidad de Buenos Aires

Buenos Aires, marzo de 2010

1 Profesora Asociada, Ctedra de Economa Agraria, FAUBA.

1

INDICE
1. Acerca del concepto de desarrollo 4
2. Acerca de los objetivos e instrumentos del proceso de desarrollo ..6
2.1. Objetivos .6
2.2. Instrumentos ...6
3. Acerca de la diversidad de definiciones sobre desarrollo .8
3.1. El desarrollo sostenible o sustentable ..8
3.2. El desarrollo local .9
3.3. El desarrollo humano 9
3.4. El desarrollo rural ..10
4. Las polticas agrarias en Argentina 10
Bibliografa ..19

El objetivo de esta ficha de ctedra es presentar una breve resea sobre la evolucin que ha
tenido el concepto de desarrollo y describir las principales polticas dirigidas al sector
agropecuario en las distintas etapas histricas del desarrollo econmico argentino2.
1) Acerca del concepto de desarrollo
La nocin de desarrollo, se genera como un subproducto del nuevo orden establecido despus de
la Segunda Guerra Mundial. Sin embargo, en el transcurso del tiempo este concepto ha sido
objeto de numerosas precisiones a la luz de distintas concepciones tericas (Arocena, 2002).
Boisier (1999), considera que la temtica del desarrollo ha recibido un tratamiento preferencial de
las Naciones Unidas, tanto en la reflexin como en los estudios empricos, principalmente a travs
de las Comisiones Regionales y, en particular, de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el
Caribe (CEPAL).
Inicialmente el concepto de desarrollo (econmico) fue asociado al crecimiento: El desarrollo
econmico es un proceso continuado cuyo mecanismo esencial consiste en la aplicacin reiterada
del excedente en nuevas inversiones, y que tiene, como resultado la expansin asimismo
incesante de la unidad productiva de que se trate. Esta unidad puede ser desde luego una
sociedad entera..." (Solari et al, 1976)3.
Posteriormente, otros autores ampliaron y complejizaron el concepto considerando que el
crecimiento econmico es un requisito necesario pero no suficiente. En esta ltima postura, se
encuentra Osvaldo Sunkel (1980)4 que define al desarrollo como un proceso de transformacin
de la sociedad caracterizado por una expansin de su capacidad productiva, la elevacin de los
promedios de productividad por trabajador y de ingresos por persona, cambios en la estructura de
clases y grupos y en la organizacin social, transformaciones culturales y de valores y cambios en
las estructuras polticas y de poder, todo lo cual conduce a una elevacin de los niveles medios de
vida.
Durante muchas dcadas el consenso implcito y explicito predominante en las ciencias sociales le
asign al trmino desarrollo no menos de tres contenidos: crecimiento econmico, distribucin
ms equitativa del ingreso y disminucin de la pobreza. Incluso un organismo, de neto corte
neoliberal, como el Banco Mundial confirma estos tres significados mnimos del trmino (Aspiazu y
Nochteff, 1995).
Una definicin de desarrollo limitada solo a trminos econmicos es insuficiente. Es por ello que el
crecimiento econmico debe considerarse como integrante de una matriz que incluya adems
aspectos socio-culturales; la historia; el tipo de gobierno, el sistema legal, los niveles de salud y
educacin, las instancias organizadas de participacin social, la eficiencia con que funcionan sus
instituciones, etc., todos influyen en el desarrollo de un pas o regin determinada.
Avanzando en la definicin, otro conjunto de teoras, plantea que todo proceso de desarrollo
implica una transformacin integral de la sociedad, lo que no ocurre como un milagro, sino que
exige una conduccin deliberada y conciente por parte del Estado con objetivos predeterminados,
instrumentos seleccionados y compromiso de los actores sociales. Al ser el Estado el sujeto
fundamental de este proceso, poniendo al servicio del mismo el poder soberano y los recursos
que puede movilizar, el desarrollo pasa a ser, ante todo, un proceso poltico. Adems, este
proceso no es lineal ni unidireccional, sino que es complejo.
El elevado grado de complejidad resulta de la interaccin de tres elementos:
- la existencia misma del proceso que abarca en alguna medida a todos los mbitos
de la sociedad;
- la presencia de sujetos heterogneos, experiencias y visiones encontradas;
- la superposicin de numerosos procesos unitarios, de distinto signo, como
consecuencia de la heterogeneidad de las acciones de los distintos actores
sociales.
Dicha complejidad significa que un mismo instrumento de poltica puede ocasionar respuestas
diferentes y complejas, porque se ejecuta sobre una estructura econmica y social que dista de
2 La elaboracin de esta ficha est basada en una revisin de la elaborada anteriormente
3 Citado por Boisier (1999).
4 Citado por Byk y Repetto (1992).
3

ser homognea. El cuadro 1 resume las principales caractersticas del proceso de desarrollo,
siguiendo la conceptualizacin adoptada.
Cuadro 1: Proceso de Desarrollo
Es un PROCESO de TRANSFORMACION de la SOCIEDAD:
INTEGRAL

Implica

Crecimiento econmico
Distribucin equitativa del ingreso
Participacin democrtica
Disminucin de la pobreza
Manejo sostenible de los recursos naturales
A todas las personas y a toda la persona

HISTORICO

Ocurre

A travs del tiempo, en cierto espacio geogrfico

Con cierto contexto nacional e internacional
Con determinadas correlaciones de las fuerzas econmicas
y sociales y polticas

COMPLEJO

Incluye

Todos los mbitos de la sociedad

Todos los actores o tipos sociales
Diversos procesos unitarios interrelacionados entre s

CONTINUO

Requiere

Un perodo prolongado de tiempo

Adecuaciones sucesivas
Definicin de objetivos e instrumentos adecuados
Planeamiento y conduccin por el Estado

POLITICO

Exige

Coordinacin y participacin activa de los actores sociales

favorables al mismo y del Estado

Fuente: Carballo (2007)

Como ya se mencion, el desarrollo exige una conduccin deliberada y conciente por parte del
Estado, con objetivos predeterminados e instrumentos seleccionados. Al ser el Estado un
sujeto fundamental del desarrollo, el mismo pasa a ser un proceso poltico. A su vez, como
el desarrollo agropecuario est inserto en un proceso de desarrollo global - del cual es parte
inseparable - hablar de desarrollo agropecuario implica considerarlo como parte de un
proceso poltico.
Pero si bien el Estado es el protagonista principal en la conduccin del desarrollo, no es el nico,
ya que si se habla de un proceso democrtico de desarrollo, deben participar tambin las fuerzas
sociales presentes en la sociedad. Segn las distintas realidades y etapas histricas, el Estado
ha tenido diferentes tipos de intervenciones, como fueron tambin distintas las fuerzas sociales
que lo impulsaron o se opusieron a las mismas orientaciones dadas. A su vez las caractersticas
del proceso poltico global originaron alteraciones en este contexto.
Por lo tanto, el desarrollo como proceso poltico se enmarca dentro de un determinado contexto
social, con un determinado estilo poltico y con una determinada correlacin de fuerzas entre los
sectores de la sociedad. Las interrelaciones entre el contexto social - conformado por la
problemtica agropecuaria y su entorno global -, condiciona la toma y puesta en prctica de las
decisiones polticas. A su vez, el proceso poltico origina alteraciones en ese contexto.
Las particularidades de los distintos momentos histricos, a nivel nacional, han implicado la
presencia de polticas agropecuarias tambin diferentes. Por lo tanto, se puede decir que en cada
situacin ha existido una interaccin particular entre contexto social y poltica agropecuaria. En

una perspectiva dinmica se observa que el contexto ha determinado a la poltica, pero esta ltima
ha sido una condicin esencial para la continuidad del contexto.
2) Acerca de los objetivos e instrumentos del proceso de desarrollo
En lo que a conduccin y regulacin del proceso de desarrollo se refiere, la poltica de un gobierno
est constituida por dos elementos indisociables:
a) las proposiciones generales contenidas en los objetivos, estrategias y metas (objetivos
cuantificados) que son ms o menos explcitos y pblicos.
b) el conjunto de proposiciones especficas relativas a los instrumentos para el logro de los
mencionados objetivos, estrategias y metas.
2.1. Objetivos
Los objetivos para el sector agropecuario - concebidos en conjunto - no son otra cosa que las
derivaciones o exigencias para el mismo que estn implcitas en los objetivos del proceso de
desarrollo en que los mismos se enmarcan. Cabe destacar que siempre los objetivos sectoriales
de desarrollo deben guardar estrecha relacin con los definidos a nivel de pas. Por ejemplo, si el
objetivo que conduce el proceso global est basado en disminuir la pobreza, un posible objetivo
derivado del mismo para el sector agropecuario sera diversificar la produccin y, a su vez,
introducir actividades alternativas se derivara del anterior.
Se entiende por objetivos el conjunto de resultados o condiciones de funcionamiento del sistema,
que se pretende alcanzar en una determinada realidad histrica, como consecuencia del proceso
poltico y en el transcurso de un perodo de tiempo definido, ya que carece de sentido concebir un
objetivo atemporal. Estos objetivos deben ser jerarquizados en funcin de la correcta percepcin
de las finalidades y las prioridades del proceso poltico. As se puede distinguir entre objetivos
principales, intermedios e instrumentales.
Los objetivos principales, adems de ser los de mxima jerarqua, son los que conducen el
proceso y los que se vinculan ms estrechamente con el contenido del modelo normativo que lo
orienta. Por lo general, son muy pocos y se refieren a determinados aspectos centrales de la
realidad agropecuaria especfica sobre la cual opera el proceso poltico del que forma parte.
Los objetivos intermedios constituyen los resultados y condiciones de funcionamiento a alcanzar
para asegurar la consecucin de los principales Son ms numerosos y detallados que los
anteriores y derivan de los mismos. El conjunto de objetivos intermedios constituyen la estrategia
que adopta el proceso poltico, definiendo a la estrategia como el camino o trayectoria elegida
para alcanzar las grandes finalidades del proceso. Por cierto, esta estrategia no puede
contradecirse de la estrategia global de desarrollo adoptada. Es el camino estratgico que se ha
decidido recorrer hacia las grandes finalidades del proceso. Es parte inseparable e indivisible de
una estrategia global que lo otorga su verdadero sentido.
Los objetivos instrumentales derivan de los intermedios, siendo una desagregacin de los
intermedios al mximo grado posible. La definicin de los objetivos instrumentales se justifica
esencialmente para facilitar una seleccin correcta y rigurosa de los instrumentos de poltica.
Debe tenerse en cuenta que cuanto mayor sea el grado de detalle con que estn concebidos
estos objetivos, ms fcil ser asegurar la rigurosidad en la seleccin de los instrumentos para
alcanzarlos.
2.2. Instrumentos
La posibilidad de alcanzar las propuestas para el desarrollo agropecuario depende de una
adecuada decisin de los mbitos en que se va a actuar (campos de intervencin), pues de ello
dependern los instrumentos o herramientas a emplear y las disposiciones especficas (medidas
concretas) seleccionadas puestas en prctica. Un estilo poltico puede analizarse observando los
campos en que ha intervenido el Estado y aquellos en los que no lo ha hecho, ya que el Estado
acta por accin u omisin.

Se definen como campos de intervencin a las reas en que se interviene polticamente o sea en
qu reas especficas el Estado ejecuta polticas para producir efectos tendientes al logro de
determinados objetivos. Estos campos pueden agruparse en:

Recursos y tcnicas de produccin, se vincula directamente al proceso de produccin con

la perspectiva material o fsica y la tecnologa de produccin.
Estmulos econmicos, directamente relacionado con el punto de vista del valor y de lo
econmico. Campo que incide directamente en la rentabilidad, costos e ingresos de las
unidades productivas.
Estructura empresarial, se relaciona a la base estructural sobre la que opera la produccin.
La estructura conferida por la distribucin de la tierra, el capital y el trabajo.
Movilizacin social, se vincula a la accin poltica con respecto a las fuerzas sociales.

Sobre esos campos de intervencin, pueden ejecutarse diferentes instrumentos de poltica. Un

instrumento o poltica especfica es la herramienta que utiliza el Estado para administrar su
poder en cada uno de los campos sealados, de modo de obtener determinadas finalidades. Por
lo general, cuando se habla de polticas se habla de los instrumentos, o mejor dicho, se est
identificando a aquellas sobre la base de estos ltimos.
Sin embargo, el instrumento de poltica puede ejecutarse a partir de diferentes medidas concretas.
Una medida concreta se refiere a las disposiciones especficas que se establecen en el marco
del uso de cada instrumento. La relacin existente entre estas categoras se puede ver
ejemplificada en el cuadro 2 y la figura 1.
Cuadro 2: Relacin entre campos de intervencin, instrumentos y medidas.
Campo de intervencin
Estmulos econmicos
Recursos y tcnicas de
produccin
Estructurales
Movilizacin social

Instrumento
Crditos orientados

Medida concreta
Definicin del valor de tasas
preferenciales para PYMES
Extensin y asistencia Tcnica Programa Cambio Rural para
productores pequeos y medianos.
Distribucin de la tierra
Planes de colonizacin y adjudicacin
de unidades econmicas
Capacitacin y organizacin
Programas de capacitacin y formacin
de las fuerzas sociales
de dirigentes campesinos.

Fuente: Elaboracin propia

Figura 1: Relacin entre Objetivos, Instrumentos y Campos de Intervencin de una poltica

agraria

Fuente: Carballo (2007)

3) Acerca de la diversidad de definiciones sobre desarrollo

Boisier (1999) sostiene que se ha producido paulatinamente una verdadera multiplicidad de
significados en torno al desarrollo, cada uno de los cuales reclama identidad nica en relacin al
adjetivo con que se acompaa el sustantivo (desarrollo). As se asiste a una verdadera
proliferacin de desarrollos: desarrollo territorial, desarrollo regional, desarrollo local, desarrollo
endgeno, desarrollo sustentable, desarrollo humano, etc. A continuacin se definen slo algunos
de ellos.
3.1. El desarrollo sostenible o sustentable
Segn Byk y Repetto (1992), el estilo de desarrollo capitalista clsico se fundamenta en una
concepcin en la que subyace la creencia en la ilimitada existencia y extraccin de los recursos
naturales con el objeto de producir los bienes que permitan elevar el bienestar material de la
poblacin. Dentro de esta concepcin no se tienen en cuenta la generacin de desperdicios ni las
alteraciones en los ecosistemas derivados de la actividad productiva. Las crticas formuladas
desde una perspectiva ecologista hacia la ciencia econmica clsica - fundada sobre la creencia
en el crecimiento econmico ilimitado y el progreso tecnolgico como fuentes inagotables de
desarrollo y bienestar - , cobran fuerza y se difunden entre las dcada de los 70 y 80. Es as que
aparece como paradigma alternativo el desarrollo sostenible o sustentable, entendido como la
posibilidad de asegurar la satisfaccin de las necesidades del presente sin comprometer la
capacidad de las futuras generaciones para satisfacer las propias. Este concepto supone la
aceptacin de los lmites a la posibilidad de explotacin de los recursos naturales; lmites que
estaran impuestos por el grado de evolucin tecnolgica, la organizacin social y la necesidad de
preservar el equilibrio ecolgico. Dada la naturaleza cambiante de estos aspectos, el desarrollo
sustentable no representa un estado fijo de armona, sino un proceso de bsqueda y
acomodacin continuos con el objetivo de encontrar el punto de equilibrio entre las necesidades
presentes y las generaciones futuras y, al mismo tiempo, compatibilizar e integrar la poltica para
el medio ambiente y la planificacin del desarrollo econmico.
Como bien afirma Durn (1993), este tipo de desarrollo significa conservar la productividad de la
base de recursos y la integridad de los sistemas ecolgicos en su diversidad geogrfica y de los
patrones culturales de los pueblos. Para ello es necesario un cambio radical en el modelo
econmico mundial sobre la base de la integracin cientfica, tecnolgica y productiva en los ciclos
naturales.
El concepto de sustentabilidad supone la necesidad de un esfuerzo de poltica especial destinado
a que los resultados del desarrollo sean al menos iguales en el futuro. Pero la pregunta es
cmo se puede compensar el futuro? Segn Cerda (1999), un mecanismo conveniente sera
mediante las herencias de capital, esto es que cada generacin se asegure de dejar a la
siguiente un stock de capital no inferior al que ella posee. Dicho stock de capital est
bsicamente conformado por aquel construido por el hombre, ms el constituido por
conocimientos y habilidades y ms el capital natural.
En el marco de este mecanismo, se debe distinguir entre sustentabilidad dbil y fuerte. La primera,
implica que se transfiera de una generacin a otra un stock de capital no menor al que existe en el
presente pero sin importar la forma en que se transmite dicho stock considerando que las distintas
formas de capital son completamente intercambiables. En contraposicin, la sustentabilidad fuerte
sostiene que las diversas formas de capital no son fcilmente sustituibles unas por otras
estableciendo que al menos se proteja el capital natural crtico (Cerda, 1999).
Es por ello que las formas de medicin dependern del criterio de sustentabilidad que se utilice.
Mientras que la sustentabilidad fuerte requerir de alguna medida del stock de capital crtico a fin
de analizar si este decrece en el tiempo, la sustentabilidad dbil requerir evaluar si el stock de
capital total no decrece en el tiempo.

3.2. El Desarrollo Local

El desarrollo local se refiere a una cierta modalidad de desarrollo que puede tomar forma en
territorios de variados tamaos, pero no en todos, dada la intrnseca complejidad del proceso de
desarrollo. Asimismo, asimilar dicho concepto slo a nivel comunal o municipal, constituye una
simplificacin ya que lo local se relaciona a un espacio ms amplio. Por lo tanto, no puede
analizarse lo local sin hacer referencia al espacio ms abarcador en el cual se inserta (municipio,
departamento, provincia, regin, nacin) (Boisier, 1999).
Segn la OCDE (1995): El enfoque local del desarrollo es una respuesta a los problemas del
desempleo y desorganizacin econmica causados por la decadencia industrial y las
deslocalizaciones. Despus del fracaso relativo de los proyectos organizados y aplicados por
organismos pblicos nacionales, la idea de utilizar procedimientos locales ha ido ganando
vigencia.
En Amrica Latina esta nueva concepcin del desarrollo comienza a generalizarse en los 80,
buscando reemplazar las teoras vigentes en las dcadas previas, cuyas aplicaciones haban
contribuido a procesos de crecimiento y modernizacin desarticulados, en el particular contexto
del modelo de sustitucin de importaciones. Al aceptar el desafo de mirar lo especfico de cada
regin, de cada localidad, de cada rea rural, se estaba terminando una concepcin del desarrollo
que parta de una planificacin racionalista elaborada desde los centros del sistema (Arocena,
1995).
El actor local, la iniciativa local y el desarrollo local, aparecen en pleno proceso
latinoamericano de transicin a la democracia - en los 80 - tanto como una mejor forma de
emplear los recursos humanos y econmicos, como de promover mecanismos de participacin
social en instituciones y espacios ms aprehensibles. Numerosos autores exponen sus ideas al
respecto, afirmando que la crisis del Estado centralizado e intervencionista y el auge de las
posiciones neoliberales plantean la necesidad de una nueva forma de articulacin con la sociedad
y exigen mayor protagonismo de los actores organizados de la sociedad civil. Constituir y
fortalecer los actores locales permitira responder una menor intervencin del Estado y al
desarrollo de esa sociedad.
3.3. El Desarrollo Humano
A partir de los 90, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) introduce una
nueva acepcin sobre desarrollo donde se intenta de volver a colocar al ser humano en el centro
del desarrollo, proponiendo su bienestar como objetivo y llamando la atencin sobre las
cuestiones de equidad y la pobreza. En su informe de 1996, PNUD considera que: El desarrollo
humano puede describirse como proceso de ampliacin de las opciones de la gente...Ms all de
esas necesidades, la gente valora adems beneficios que son menos materiales. Entre ellos
figuran, por ejemplo, la libertad de movimiento y de expresin y la ausencia de opresin, violencia
o explotacin. La gente quiere adems tener un sentido de propsito en la vida, adems de un
sentido de potenciacin. En tanto miembros de familias y comunidades, las personas valoran la
cohesin social y el derecho a afirmar sus tradiciones y cultura propia5.
Asimismo, construyen un ndice de Desarrollo Humano mediante la combinacin de tres
indicadores: el PBI per cpita, la longevidad (por su estrecha relacin con aspectos bsicos de la
calidad de vida) y el nivel educativo alcanzado por la poblacin. En una escala de 0 a 1, se
consideran con DH Alto los pases con ms de 0,8 y con DH Bajo aquellos que poseen menos
de 0,499.
El desarrollo humano, como nuevo modelo o paradigma de las polticas pblicas, requiere la
accin decidida y eficaz de los poderes pblicos del Estado y de los agentes de la sociedad civil;
esto es necesario, a fin de asegurar el acceso de todos los integrantes de las comunidades al
despliegue de sus oportunidades vitales.

5 Citado por Boisier (1999).

8

3.4. El desarrollo rural

La definicin de medio rural ha ido evolucionando conforme a las diversas modificaciones de la
realidad. Para definir lo rural se deberan tener en cuenta algunas consideraciones:
Se trata de ir ms all de la simple definicin de lo rural como asentamiento de baja
densidad6.
La ruralidad tiene un significado de forma de vida, de organizacin social de la produccin
que sobrepasa el uso agropecuario del espacio al convertirse en un mbito de vida en el que
se valoriza el territorio.
Lo rural trasciende lo agrario, ya que adems de las actividades propiamente agropecuarias
se desarrollan otras de carcter artesanal, forestal, industrial, agroindustrial y de turismo 7,
verificndose actividades mltiples dentro del mismo espacio de produccin y consumo
(polifuncionalidad).
Se reconoce una mayor interrelacin entre el espacio rural y el urbano, a travs de flujos
comerciales de bienes y servicios, flujos financieros y flujos de recursos naturales y humanos.
Sin embargo, y dependiendo de la ubicacin geogrfica, la intensidad de estos intercambios
es sumamente variable.
En este mbito, se generan nuevos mecanismos e instituciones cuyas acciones traspasan lo
rural, para ganar reconocimiento e influir en la sociedad en que se desarrollan
(organizaciones no gubernamentales que persiguen distintos objetivos, foros indgenas,
asociaciones de artesanos, nuevas formas organizativas para acceder a bienes y servicios,
etc.).
A modo de sntesis, de lo mencionado hasta aqu, se puede concebir al medio rural como un
conjunto de zonas con actividades diversas y en las que se asientan pueblos, pequeas
ciudades y centros regionales, espacios naturales y cultivados (Cea, 1993).
Es as entonces que la concepcin de desarrollo rural lleva implcito el reconocimiento de la
diversidad, contemplando la pluralidad de actores en distintas condiciones y posiciones. Adems,
se debe buscar a travs del Estado la equidad territorial, social y de gnero, en el acceso a
bienes, servicios y dems beneficios del desarrollo.
4) Las polticas agrarias en Argentina
En este punto se identifican las principales polticas que incidieron sobre la evolucin del sector
agropecuario argentino. Para ello es necesario, describir brevemente las distintas etapas del
desarrollo econmico argentino que sirven de marco para el anlisis de las polticas 8. Cada etapa
histrica puede enmarcarse en un modelo normativo hegemnico (objetivo general del proceso
poltico), con una estrategia determinada, instrumentos y mbitos de intervencin. Slo analizando
ese conjunto pueden interpretarse las distintas herramientas polticas aplicadas. En el cuadro 3,
puede verse esa vinculacin
Economas regionales de subsistencia (desde siglo XVI hasta fines del siglo XVIII)
En el perodo considerado, no existi en el actual territorio argentino una economa nacional. El
mismo, se caracteriz por la existencia de economas regionales autosuficientes, separadas entre
s por grandes distancias y sin comunicaciones martimas y/o fluviales. No exista entre dichas
regiones un flujo recproco de capitales, mano de obra y productos. Es as que cada economa
regional constitua un sistema cerrado y autosuficiente, lo cual imposibilitaba su integracin en el
6 En nuestro pas, el Instituto Nacional de Estadsticas y Censos (INDEC) toma en cuenta el criterio de
tamao de poblacin, considerando como rural toda aquella poblacin asentada en localidades de menos
de 2000 habitantes.
7 Dentro de las actividades que se desarrollan en el medio rural se pueden citar: agricultura, ganadera,
pesca, minera, extraccin de recursos naturales, artesana, industrias pequeas y medianas, comercio,
servicios y turismo.
8 Para la descripcin de las etapas de desarrollo, se ha seguido a Ferrer (2004).
9

mercado colonial y asimilar as el elemento clave en el desarrollo de la poca que era el comercio
exterior.
Este escenario comenz a transformarse a fines del siglo XVIII cuando, a su vez, el sistema
internacional comenzaba a registrar el impacto de la Revolucin Industrial.
Etapa de transicin (fines del siglo XVIII hasta 1860)
El carcter cerrado y autosuficiente de las economas regionales, empez a alterarse a fines del
siglo XVIII por dos factores concurrentes: a) la apertura del Ro de la Plata para el comercio
colonial surgiendo el puerto de Buenos Aires como el intermediario natural para el comercio de las
regiones meridionales del Imperio Espaol y b) la importancia creciente que la ganadera del litoral
fue adquiriendo como actividad orientada hacia la exportacin. La modificacin de la poltica
espaola frente el Ro de la Plata, que se tradujo principalmente en la creacin del Virreinato del
Ro de la Plata (1776) y en el Reglamento de Libre Comercio (1778), obedeci a cambios en la
estrategia de la corona.
Buenos Aires se convirti en el intermediario natural de la produccin exportable del interior y en el
centro de de abastecimiento de los productos importados del extranjero, influyendo en la
transicin hacia la economa primaria exportadora.
Economa primaria exportadora (1860-1930)
Esta etapa del desarrollo econmico argentino se caracteriz por dos factores: a) la expansin e
integracin crecientes de la economa mundial y b) la gran extensin de tierras frtiles y poco
pobladas en la regin pampeana. En dicha etapa, la produccin agropecuaria fue el sector ms
importante de la produccin nacional siendo la comercializacin externa de productos
agropecuarios el elemento impulsor del crecimiento.
La integracin de la economa mundial se realiz a travs del movimiento internacional de
capitales, las corrientes migratorias y la expansin del comercio mundial. Este proceso integrador
afect las estructuras econmicas y la organizacin social de los pases de produccin primaria.
La expansin de la produccin agropecuaria exportable y su concentracin en la regin
pampeana, la poltica de libre cambio y el gran desarrollo de los ferrocarriles, convirtieron al
interior en zona perifrica y dependiente del centro dinmico o sea la regin pampeana.
Sustitucin de importaciones (1930-1976)
Esta etapa comprendida entre la crisis mundial de 1930 y el golpe de Estado de 1976, tuvo lugar
en un escenario de cambios profundos del sistema internacional y de las ideas predominantes.
Entre los factores que influyeron en la gnesis de la etapa, se pueden citar: a) en el plano interno,
la ocupacin total de las tierras en la regin pampeana consumada a fines de la etapa anterior
puso fin al proceso de aumento de produccin a travs de la incorporacin de nuevas tierras,
pasando a depender dicho aumento del cambio tecnolgico y b) en el plano internacional, la
prdida de dinamismo en la demanda de productos agropecuarios afect el papel que la
economa internacional haba desempeado - desde mediados del siglo XIX - en el crecimiento
econmico. Estos factores determinaron la prdida del rol hegemnico del sector agropecuario en
la regin pampeana como promotor del crecimiento de la economa nacional. Por lo tanto, se
sustituy un crecimiento considerado inviable en las nuevas condiciones del mundo y del pas, por
un desarrollo fundado en la incorporacin de tecnologa en el tejido productivo y social, vinculando
la transformacin de la demanda con la de la oferta e incluyendo valor agregado y manufacturas a
las exportaciones.
A partir de 1930, el desarrollo de la economa argentina requera que la produccin agropecuaria
nacional cumpliera dos funciones primordiales: a) el abastecimiento de la demanda interna
creciente y diversificada de alimentos y materias primas y b) la generacin de excedentes
exportables contribuyendo a formar una capacidad de pagos externos suficientes para abastecer
la industria en expansin de materias primas y bienes intermedios.
Asimismo, durante la dcada de 1930 se establecieron nuevas herramientas de intervencin del
estado regulando la actividad del sector agropecuario. Es as que se crearon las juntas
reguladoras de granos y carnes, con el propsito de disminuir el impacto de la crisis mundial sobre

10

los productores. Durante el primer gobierno peronista, se cre el Instituto Argentino de promocin
del Intercambio que tena a cargo las exportaciones tradicionales y las importaciones esenciales.
Este perodo est signado por una sucesin de gobiernos democrticos y dictatoriales. El mismo
incluye el primer golpe de Estado en la historia poltica argentina derrocamiento de Hiplito
Irigoyen el 6 de setiembre de 1930 y el ltimo el 24 de marzo de 19769.
La hegemona neoliberal (1976-2001)
Durante la dcada de 1970, la Argentina al igual que la mayora de los pases latinoamericanos
constituyeron un destino preferente de la penetracin financiera de la banca internacional. La
abundancia de crditos provoc un fuerte endeudamiento, principalmente, con la banca privada
internacional. En el caso de la Argentina, la deuda externa pas de 5.000 a 44.000 millones de
dlares en el lapso de 9 aos (1973 a 1982).
El rgimen de facto instaurado en 1976, tena como propsito arrasar con el tejido social y
productivo construido en la etapa anterior y sustituirlo por una nueva organizacin en lnea con la
apertura de la economa, la hegemona del mercado y la visin fundamentalista de la
globalizacin.
La dcada de 1980, considerada como la dcada prdida, est caracterizada a nivel de Amrica
Latina por una fuerte contraccin de la produccin, el deterioro de las condiciones sociales y los
procesos inflacionarios. El gobierno radical, en el plano econmico, no logr remontar la herencia
de la dictadura ni enfrentar las consecuencias de un escenario externo desfavorable.
Mientras que la dcada de 1990, fue otro perodo de abundancia de fondos externos, sustentada
por el aumento de las inversiones privadas directas y las colocaciones de papeles pblicos en los
mercados financieros, suficiente para financiar el dficit del balance comercial. El gobierno
menemista, que asumi por primera vez en 1989, culmin las transformaciones iniciadas a
mediados de los 70 que fueron deteriorando la economa argentina, su tejido socio productivo,
subordinndola a factores fuera de control y poniendo en marcha un proceso de extranjerizacin y
concentracin del poder econmico.
En el ltimo tramo del gobierno de la Alianza, la fuga de capitales fue incontenible. A fines de
2001, se rompieron las reglas de juego con la suspensin de la convertibilidad y la paralizacin del
sistema bancario. En diciembre de ese ao, renunci el presidente. Entre marzo y abril de 2002,
se haba disparado el tipo de cambio, los precios estaban fuera de control, la recaudacin
tributaria se haba derrumbado, la actividad econmica y el empleo se haban contrado y se
registraba un deterioro sin precedentes de las condiciones sociales.
En el cuadro 3, se intentan resumir los rasgos ms destacados de las principales polticas que
influyeron en la evolucin del sector agrario. Debe insistirse, no obstante en que es un resumen
sinttico cuyo tratamiento resultara absolutamente incorrecto si no se las vinculara con el resto de
las polticas pblicas y los objetivos de crecimiento y desarrollo que enmarcaron cada una de las
etapas.

9 Durante el perodo considerado se produjeron 6 golpes de Estado.

11

Cuadro nor 3: Rasgos principales de la Poltica Agraria argentina para la Regin Pampeana
1810-2004

12

Cuadro nor 3: Rasgos principales de la Poltica Agraria argentina para la Regin Pampeana
1810-2004 (cont.)

13

Cuadro nor 3: Rasgos principales de la Poltica Agraria argentina para la Regin Pampeana
1810-2004 (cont.)

14

Cuadro nor 3: Rasgos principales de la Poltica Agraria argentina para la Regin Pampeana
1810-2004 (cont.)

15

Cuadro nor 3: Rasgos principales de la Poltica Agraria argentina para la Regin Pampeana
1810-2004 (cont.)

16

Cuadro nor 3: Rasgos principales de la Poltica Agraria argentina para la Regin Pampeana
1810-2004 (cont.)

Fuente: Carballo (2007)

(1) Estmulos econmicos, (2) Recursos y tcnicas de produccin, (3) Estructura empresarial (4) Movilizacin social

El cuadro 3, es una sntesis del marco de referencia y de los rasgos ms destacados de la poltica
agraria que ha tenido lugar en nuestro pas. En el ltimo medio siglo, puede observarse que la
misma se redujo a unas pocas herramientas instrumentales (crditos, impuestos, provisin de
insumos y asesoramiento tcnico) aplicadas con diferentes objetivos y durante distintos perodos.
Algo similar podra decirse en relacin a la poltica agraria para las reas extrapampeanas, que
evidenci la carencia de una poltica nacional de desarrollo tendiente a la integracin econmica y
social del territorio y a la reduccin de las desigualdades existentes.

17

Bibliografa
Arocena, J. (1995) El desarrollo local. Un desafo contemporneo. Ed. CLAEH, Universidad
Catlica, Nueva Sociedad, Caracas, Venezuela.
Arocena, J. (2002) El desarrollo local: un desafo contemporneo. Taurus, Universidad
Catolica, Uruguay.
Aspiazu, D. y H. Nochteff, H. (1995) Subdesarrollo y hegemona neoconservadora. Veinte
aos no es nada?, en Realidad Econmica N 129: 39-53, IADE, Buenos Aires.
Astori, D y M. Buxedas (1985) La planificacin agropecuaria en Amrica Latina: algunas
lecciones de la experiencia. Ed. Hemisferio Sur, Buenos Aires.
Boisier, S. (1999) Desarrollo (local): de qu estamos hablando?. Cmara de Comercio de
Manizales, Colombia.
Byk, E. y F. Repetto (1992) Desarrollo sustentable: posibilidades, lmites estructurales, en
Realidad Econmica N 110: 124-137, IADE, Buenos Aires.
Carballo, C. (1998) Programas actuales para productores familiares e instrumentos de
polticas diferenciadas. FAUBA CEPA, Buenos Aires (indito).
Carballo, C. (2007) Desarrollo y poltica agraria. Ficha de ctedra, CEABA, Buenos Aires.
Cea, F. (1993) El desarrollo rural en sentido amplio, en Ramos, E. y P. Caldentey del Pozo
(comp.) El desarrollo rural andaluz a las puertas del siglo XXI, Congresos y Jornadas, N
32/93, Direccin General de Investigacin, Tecnologa y Formacin Agroalimentaria y
Pesquera, Consejera de Agricultura y Pesca, Junta de Andaluca.
Cerda, A. (1999) Introduccin a la economa. Universidad de Chile.
Durn, D. (1993) El desarrollo sustentable: un nuevo modelo?, en Realidad Econmica N
113: 31-39, IADE, Buenos Aires.
FAUBA (2000) Desarrollo y Polticas Agropecuarias. Ficha de ctedra, CEABA, Buenos Aires.
Ferrer, A. (2004): La economa argentina. Desde sus orgenes hasta principios del siglo XXI.
Fondo de Cultura Econmica, Buenos Aires.
Giberti, H. (1988)Evolucin y perspectivas del sector agropecuario argentino. En La
Economa Agraria Argentina. Consideraciones sobre su evolucin y situacin actual. XX
Congreso Internacional de Economistas Agrarios, AAEA, Buenos Aires.
Lattuada, M. J. (1986): La Poltica agraria peronista (1943 1983)/1 Biblioteca Poltica
Argentina N 132, CEAL, Buenos Aires.
OCDE (1995) Urban travel and sustainable development. Informe tcnico.
Schejtman, A; Berdegu, J. A. (2003): Desarrollo Territorial Rural. Borrador de Trabajo, FIDA
BID RIMISP, Santiago de Chile.

18