Desastres y Desarrollo

1a.
Edicin
Desastres y
desarrollo
Programa de Entrenamiento para el Manejo de Desastres

GE.93-00544
Desastres y
Desarrollo
1ra Edicin
Mdulo preparado por: R.S. Stephenson, Ph.D.
PNUD
Programa de Entrenamiento para el
Manejo de Desastres
1991
ENTENDIMIENTO Y
EXPLOTACION DE LAS
CONEXIONES ENTRE
DESASTRES Y DESARROLLO
INDICE
Reconocimientos ............................................................................................. 6
Introduccin .................................................................................................... 9
PRIMERA PARTE La relacin entre desastres y desarrollo ................... 11
Introduccin .................................................................................................. 11
Definicin de los trminos ............................................................................. 13
Cmo pueden variar los efectos de un desastre de un tipo de
amenaza a otra ....................................................................................... 15
Cmo vara la vulnerabilidad entre y dentro de los pases ............................ 18
Economas de industrializacin reciente ........................................................ 18
Economas rurales/agrcolas ......................................................................... 18
Economa de islas pequeas ......................................................................... 19
Economas altamente presionadas ................................................................ 19
ESTUDIO DE CASO .................................................................................. 20
RESUMEN ................................................................................................... 21
SEGUNDA PARTE Entendimiento y explotacin de las conexiones
entre desastres y desarrollo ..................................................................... 23
El impacto de los desastres en los programas de desarrollo ......................... 23

Prdida de secursos ...................................................................................... 23
Traslado de recursos ..................................................................................... 24
Impacto en el entorno inversionista .............................................................. 24
Impacto en el sector no formal ..................................................................... 24
ESTUDIO DE CASO .................................................................................. 25
Los programas de desarrollo pueden aumentar la vulnerabilidad ................. 27
ESTUDIO DE CASO .................................................................................. 28
Los programas de desarrollo pueden reducir la vulnerabilidad ..................... 30
ESTUDIO DE CASO .................................................................................. 32
Los desastres como oportunidades para iniciativas de desarrollo ................. 33
ESTUDIO DE CASO .................................................................................. 37
RESUMEN ................................................................................................... 38
TRECERA PARTE Evaluacin de las compensaciones al invertir
en la reduccin de la vulnerabilidad ...................................................... 39
Ocurrirn las prdidas? ............................................................................... 40

Se paga ahora o despus? .......................................................................... 41
Asignacin de valores a costos y beneficios ................................................. 41
ESTUDIO DE CASO .................................................................................. 43
Cmo juzgar la eficacia de una serie de medidas de mitigacin ................... 44
RESUMEN ................................................................................................... 45
CUARTA PARTE Forjando las conexiones entre desastres y
desarrollo ................................................................................................... 47
El papel de la ONU y de las ONG ............................................................... 47

Establecimiento de conexin entre desastres y desarrollo el papel de la
comunidad .............................................................................................. 50
RESUMEN ................................................................................................... 52
ANEXO 1 ..................................................................................................... 53
GLOSARIO .................................................................................................. 55
5
Desastres y desarrollo
RECONOCIMIENTOS
Este mdulo de entrenamiento ha sido financiado por el Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo en colaboracin con la Oficina del
Coordinador de las Naciones Unidas para el Socorro en casos de Desastre
(UNDRO), para el Programa de Entrenamiento para el Manejo de Desastres
(DMTP) en asociacin con la el Centro de Manejo de Desastres de la
Universidad de Wisconsin.
Para la realizacin de esta documentacin se han utilizado substancialmente los trabajos de Mary Anderson y Fred Cuny y directivas del PNUD y
del Banco Mundial.
El borrador de este texto fue revisado por Yasemin Aysan e Ian Davis,
Centro de Manejo de Desastres, Politcnico de Oxford, y Gustavo
Wilches-Chaux.
Los servicios editoriales, incluso diseo, componentes educacionales y
formato, han sido proporcionados por Intertect Training Services. Asesora
de diseo y publicacin provistos por Artifax y traduccin al espaol por
Olga Tedias-Montero.
Foto cubierta: Destruccin de un puente causada por una inundacion
Foto: VIZDOK
ENTENDIMIENTO Y
EXPLOTACION DE LAS
INTRODUCCIN
CONEXIONES ENTRE
Reorganizacin de las Naciones Unidas y el Programa de

Entrenamiento para el Manejo de Desastres
Desde la redaccin de este mdulo, se ha producido una reorganizacin
dentro del sistema de las Naciones Unidas. Se inserta esta pgina para
alertarle sobre los cambios organizacionales y explicarle la expansin de las
tareas de las Naciones Unidas en el manejo de desastres. En el mdulo,
todas las referencias a UNDRO (Oficina del Coordinador de las Naciones
Unidas para el Socorro en casos de Desastre), deben cambiarse a DAH
(Departamento de Asuntos Humanitarios).
Despus de adoptarse la resolucin 46/182 de la Asamblea General, el
Secretario General de la ONU cre en abril de 1992 el Departamento de
Asuntos Humanitarios (DAH), con objeto de fortalecer y darle mayor eficacia
a los esfuerzos colectivos de la comunidad internacional, particularmente
aquellos del sistema de las Naciones Unidas, en la entrega de ayuda
humanitaria. El Coordinador de Socorro en caso de Emergencia, en su
calidad de Subsecretario General de Asuntos Humanitarios, dirige las
gestiones del Departamento para asegurar una respuesta internacional
rpida, integrada y eficiente ante emergencias humanitarias, y tambin pone
en prctica medidas para la preparacin, prevencin y mitigacin de
desastres.
Como organismo principal de la ONU en la coordinacin humanitaria, el
DAH opera en la zona gris donde convergen las preocupaciones de
seguridad, polticas y humanitarias. El Departamento tiene oficinas en
Nueva York Ginebra con responsabilidades, aunque distintas, de refuerzo
mutuo.
En Nueva York, el Departamento centra su atencin en la formulacin de
polticas, as como tambin en la coordinacin de polticas, planificacin de
polticas y funciones de advertencia temprana. Para esto, el Departamento
debe colaborar estrechamente con los organismos de deliberacin de la ONU
y tambin con los departamentos econmico, financiero y poltico de la
Secretara de la ONU para asegurar su coordinacin vertical.
La Oficina de Ginebra (DAH-Ginebra), se concentra en actividades para
ofrecer apoyo operacional durante emergencias y en la coordinacin de
actividades de socorro internacional en casos de desastre, as como tambin
en todas las actividades relacionadas a la prevencin y mitigacin de
desastres.
El Comit Interagencial Permanente (CIP), presidido por el Subsecretario
General de Asuntos Humanitarios, se cre conforme a la resolucin 46/182
de la Asamblea General. Agrupa a organismos no gubernamentales,
organizaciones de la ONU y tambin al Comit Internacional de la Cruz Roja
(CICR) y la Federacin Internacional de la Cruz Roja y la Sociedad de la
Media Luna Roja. Los directores ejecutivos de estas agencias se renen
regularmente para discutir asuntos relacionados a emergencias
humanitarias. Tambin se cre dentro del DAH una secretara interagencial
para el CIP.
Como parte de la reorganizacin del DAH, se consolidaron los Programas
Especiales de Emergencia (PEM) en la Divisin de Emergencias Complejas
(DEC), teniendo una oficina organizada en Nueva York y una unidad de
apoyo en Ginebra. La DEC se compone del antiguo Programa Especial de
Emergencia para el Cuerno de Africa, el Programa en Africa del Sur de

Emergencias durante Sequas y el Programa Especial de Emergencia para los
estados que se han independizado recientemente, el Programa Humanitario
Especial para Iraq, as como tambin la Oficina de las Naciones Unidas para
la Coordinacin de Ayuda Humanitaria a Afganistn.
Como parte de esta reorganizacin, varios miembros del personal se
trasladaron a Nueva York desde Ginebra. En Ginebra se form la Unidad de
Apoyo en Emergencias Complejas para servir de enlace con las misiones
gubernamentales basadas en Ginebra, las Agencias de la ONU,
organizaciones internacionales y ONGs, con el fin de ayudar en la
preparacin y finiquito de apelaciones, diseminacin de otro tipo de
informacin e investigacin financiera. Los asuntos administrativos
relacionados a las operaciones de terreno de la DEC tambin fueron
manejados por el DAH en 1994. durante ese ao, el DAH form unidades
de terreno en Ruanda, Amenia, Azerbeiyn, Georgia y Tadjikistn. Las
necesidades humanitarias que han surgido de los eventos en Chechnia,
Federacin Rusa, condujeron a establecer una presencia del DAH en Mosc a
comienzos de 1995.
El DAH promueve y participa en el establecimiento de sistemas de respuesta
rpida de emergencia que incluyen redes de operadores de recursos de
socorro, tales como el Grupo de Asesora Internacional de Bsqueda y
Salvamento. Especial atencin se presta a las actividades puestas en prctica
para reducir el impacto negativo de desastres sbitos dentro del contexto de
la Dcada Internacional para l Reduccin de Desastres Naturales (DIRDN).
El Programa de Entrenamiento para el Manejo de Desastres (DMTP), que
fue iniciado a comienzos de la dcada de los 90, es administrado conjuntamente
por el DAH y el PNUD a nombre del Grupo de Trabajo Interagencial. Sirve
como marco dentro del cual los pases e instituciones (internacionales,
regionales y nacionales) adquieren los medios para mejorar su capacidad
colaboradora en el manejo de emergencias en el contexto de desarrollo.
ENTENDIMIENTO Y
Desastres DE
y LAS
EXPLOTACION
desarrolloENTRE
CONEXIONES
INTRODUCCION
Objetivo y alcance
Este mdulo de entrenamiento, Desastres y Desarrollo, est diseado para
presentar, este aspecto del manejo de desastres, a audiencias constituidas por
profesionales de la Organizacin de las Naciones Unidas quienes se encargan
de la formacin de equipos para tratar sobre el manejo de desastres, as como
a las agencias correspondientes del gobierno, ONG y donadores. Este
entrenamiento est diseado para intensificar los conocimientos de la
audiencia respecto a la naturaleza del control de desastres, llevando a una
mejor preparacin y respuesta frente al desastre.
Su contenido ha sido escrito por expertos en el campo del control de
desastres y en general sigue el Manual sobre Manejo de Desastres del PNUD/
UNDRO, sus principios, procedimientos y terminologa. Sin embargo, la
terminologa en este campo no est estandarizada y los autores de las
diversas instituciones pueden utilizar los mismos trminos de un modo
ligeramente distinto. Por lo tanto, al final de este texto hay un glosario de
trminos utilizados en este mdulo. Las definiciones que se encuentran en
este glosario son aquellas del Manual sobre Manejo de Desastres del PNUD/
UNDRO; las definiciones del texto son las de los autores.
Visin general de este mdulo

Este mdulo presenta un nuevo paradigma para el entendimiento de la fase
de interaccin entre desastre y desarrollo. E especial, este mdulo sostiene
que hay una conexin muy prxima entre desastres y desarrollo. Los
desastres pueden tanto destruir las iniciativas de desarrollo como crear
oportunidades para ste. As como los esquemas de desarrollo pueden tanto
aumentar como disminuir la vulnerabilidad.
La Primera Parte presenta estos conceptos y discute cmo, de un tipo de
amenaza a otra, pueden variar los efectos del desastre, as como de un tipo
de condicin econmica a otra. La Segunda Parte desarrolla en profundidad
el nuevo paradigma y provee ejemplos para amplificar los puntos
considerados en el texto.
La Tercera Parte describe y discute los diferentes mtodos y herramientas
para analizar las decisiones de inversiones potenciales y aumentar la
capacidad del lector para analizar los beneficios mitigantes de las
alternativas de desarrollo, ya sea en el contexto previo o posterior al desastre.
La Cuarta Parte conceptualiza el papel de las agencias de las Naciones
Unidas, ONG y de las mismas comunidades afectadas para promover el
desarrollo basado en los conceptos discutidos en mdulo.
El mdulo debe leerse conjuntamente con los mdulos adjuntos sobre
Mitigacin del Desastre, Vulnerabilidad y Evaluacin del Riesgo y Preparativos
para Desastres.
9
Mtodos de entrenamiento
Este mdulo est dirigido a dos audiencias: al autodidacta y al participante
en talleres o seminarios. Los siguientes mtodos de entrenamiento estn
trazados para su uso en los talleres y estn simulados en la gua de
entrenamiento adjunta. Para el autodidacta, el texto es lo ms cercano al
tutor que se pueda conseguir de manera impresa.
Los mtodos en los talleres/seminarios incluyen:
discusin de grupo
simulacin/desempeo de un papel
folletos adicionales
videos
sesiones de revisin
ejercicios de evaluacin personal
Se invita al autodidacta a utilizar este texto como libro de trabajo. A
medida que va avanzando, fuera de las notas al margen que podr ir
tomando, se les dar la oportunidad de detenerse y, usando las preguntas
de este texto, podr examinar el nivel de aprendizaje obtenido hasta ese
momento. Escriba sus respuestas a estas preguntas antes de proseguir,
para as asegurarse que usted ha captado los puntos claves del texto.
10
21
ENTENDIMIENTO Y
THE INTERNATIONAL
EXPLOTACION
DE LAS
CONEXIONES
ENTRE
LEGAL FRAMEWORK
1
LA RELACIN ENTRE DESASTRES Y
DESARROLLO
Esta parte del mdulo est diseada para intensificar su entendimiento de:
!
!
!
!
la relacin conceptual entre desastre y desarrollo

los trminos frecuentemente usados para discutir estos conceptos
cmo puede variar la vulnerabilidad de las amenazas basndose en condiciones
econmicas locales e internacionales
cmo pueden variar los efectos del desastre de un tipo de amenaza a otra
Introduccin
Este mdulo de entrenamiento representa una nueva conceptualizacin de la
relacin entre desastres y desarrollo. Esta nueva conceptualizacin ha ido
creciendo en los ltimos aos en la comunidad de desarrollo y es un
importante apuntalamiento filosfico del Programa de Entrenamiento de las
Naciones Unidas para el Manejo de Desastres. Rara vez pasa una semana
sin que los medios de comunicacin informen sobre algn mayor desastre un
desastre que resulte en muertes y destruccin un desastre que frecuentemente destruye aos de programacin para el desarrollo y determina que el
curso ya lento de mejoramiento de los pases del tercer mundo quede an
ms atrs, desperdiciando as ricos recursos.
Por muchos aos se ignor la relacin de causa y efecto entre los
desastres y el desarrollo social y econmico. Los Ministerios de Planificacin
y Finanzas y otros planificadores de desarrollo no se interesaron en los
desastres. A lo ms, los planificadores en el campo del desarrollo tenan la
esperanza de que no ocurriesen desastres y que, si sucedan, fuesen efectivamente manejados con la ayuda de los pases donadores y de las organizaciones de ayuda. Los programas para el desarrollo no fueron evaluados
dentro del contexto de desastres ni desde los efectos que el desastre produca
en los programas de desarrollo, ni se observaba tampoco si los programas de
desarrollo aumentaban la posibilidad de un desastre o si aumentaban los
efectos de los potenciales daos del desastre.
Los desastres eran vistos dentro del contexto de una respuesta de
urgencia no como parte de un programa de desarrollo a largo plazo.
Cuando ocurra un desastre, la respuesta era dirigida a las necesidades de
emergencia y de limpieza. Las comunidades desoladas por los efectos de un
desastre eran vistas como lugares poco viables para instituir desarrollo. El
medio ambiente posterior al desastre era visto como demasiado turbulento
como para promover cambios institucionales que llevaran a la promocin del
desarrollo a largo plazo.
Al acrecentarse el conocimiento sobre la relacin entre desastre y
desarrollo se sealan cuatro temas bsicos (ver figura 1).
11
FIGURA 1
En la figura arriba estn trazados los aspectos de desarrollo y de

vulnerabilidad de una comunidad ante el desastre. El grfico muestra las varias
orientaciones con que usted puede analizar el campo de vulnerabilidad de
desarrollo y desastres.
El campo est dividido por el eje vertical en los aspectos positivos y
negativos de la relacin entre desastre y desarrollo. El lado derecho refleja el
lado positivo u optimista de la relacin y el lado izquierdo el negativo. La
pequea declaracin de cada cuadrante resume el concepto bsico derivado de la
superposicin de las dos esferas.
Los cuatro temas tratados en la figura 1 pueden expandirse como sigue:

1. Los desastres retardan los programas de desarrollo destruyendo aos de
iniciativas de desarrollo.
Mejoras de infraestructura, p. ej., el transporte y los sistemas de
servicios pblicos son destruidos por las inundaciones.
2. La reconstruccin despus de un desastre otorga oportunidades
importantes para iniciar programas de desarrollo.
Un programa de autoconstruccin de la vivienda, para reconstruir
viviendas destruidas por un terremoto ensea nuevos oficios,
refuerza el orgullo comunitario y la direccin y retiene los dlares
destinados al desarrollo que de otro modo seran exportados a las
grandes compaas constructoras.
3. Los programas de desarrollo pueden aumentar la susceptibilidad de un
rea de desastres.
Un mayor aumento en el desarrollo de ganado conduce al exceso
de pastoreo que contribuye a la desertizacin y aumenta la
vulnerabilidad hacia la hambruna.
4. Los programas de desarrollo pueden ser diseados para disminuir la
susceptibilidad a los desastres y sus consecuencias negativas.
Proyectos para viviendas elaborados bajo cdigos de construccin
diseados para soportar fuertes vientos, resultan en menos
destruccin durante la prxima tormenta tropical.
12
1
2
Aquellos encargados de tomar las decisiones y que ignoran estas
relaciones entre desastres y desarrollo, no prestan ningn servicio a las
personas que han puesto su fe en ellos. Cada vez es ms frecuente alrededor
del mundo, que los Ministerios de Planificacin y Finanzas que tienen una
visin futura y que cuentan con el apoyo de las Naciones Unidas y de las
organizaciones No-Gubernamentales (ONG), estn evaluando los proyectos
de desarrollo dentro del contexto de mitigacin del desastre y estn
diseando programas de recuperacin de desastres teniendo en mente las
necesidades de desarrollo a largo plazo.
El desarrollo requiere transformaciones institucionales y estructurales de
las sociedades para acelerar el crecimiento econmico, reducir los niveles de
desigualdad y erradicar la pobreza absoluta. Con el tiempo, los efectos de los
desastres pueden seriamente degradar el potencial a largo plazo de un pas
para mantener el desarrollo constante, obligando a los gobiernos a modificar
substancialmente sus prioridades econmicas y programas para el desarrollo.
Al mismo tiempo, los desastres a menudo proporcionan oportunidades
para el desarrollo. Pueden mejorar las condiciones a favor de cambios y crear
motivos para establecer programas de desarrollo tales como: entrenamiento
para trabajos, construccin de viviendas y reforma agraria. Sin embargo, un
control deficiente de las respuestas de ayuda y rehabilitacin puede tener
graves implicaciones negativas para el desarrollo en los aos venideros e
incluso puede aumentar la vulnerabilidad de amenazas futuras.
La siguiente discusin destaca la importancia de considerar como parte
del programa de planificacin para el desarrollo, los posibles riesgos y
consecuencias potenciales de los desastres. Enfatiza las oportunidades para
prevenir y mitigar los daos y trastornos que se presentan cuando se
consideran los desastres dentro de un proyecto de planificacin para el
desarrollo. El mdulo subraya la necesidad de considerar las respuestas de
emergencia en el contexto de desarrollo y de integrar las consideraciones
sobre desarrollo dentro de las planificaciones de respuestas a emergencias.
La discusin, ampliar su entendimiento de la vinculacin que existe entre
desarrollo y desastre, ampliar su visin sobre las posibilidades de intervencin y le dar ejemplos de cmo evalan los planificadores para el desarrollo
los costos y beneficios de estos tipos de programas, identificando adems los
ejemplos negativos y positivos para poner estas ideas en prctica.
ENTENDIMIENTO
Y
LA
RELACION ENTRE
EXPLOTACION
DESASTRES
Y DE LAS
CONEXIONES ENTRE
DESARROLLO
Aquellos encargados
de tomar las
decisiones y que
ignoran estas
relaciones entre
desastres y
desarrollo, no
prestan ningn
servicio a las
personas que han
puesto su fe en ellos.
Definicin de los trminos

La discusin comprende la relacin de varios conceptos, tales como
desastres, desarrollo, ajustes mitigacin y reconstruccin. Varios de estos
conceptos tal vez ya son conocidos por el lector y pueden haberlos tratado en
otros mdulos de esta serie. Sin embargo, los lectores desearn examinar
nuevamente las definiciones de los trminos comnmente menos utilizados,
en particular aquellos asociados con la planificacin para los desastres.
Desastre: El acontecimiento de una desgracia sbita que altera la estructura
bsica y el funcionamiento normal de una sociedad o comunidad. Un hecho
o serie de hechos que resultan en vctimas y/o dao o prdida de la propiedad, infraestructura, servicios esenciales o medios de sobrevivencia, a un
nivel mucho mayor de la capacidad normal de la comunidad afectada para
dar abasto sin ayuda.
13
Preparacin: Accin administrativa, individual y comunitaria para

minimizar las prdidas de vidas y los daos y facilitar el rescate efectivo,
ayuda y rehabilitacin.
! Pronstico y difusin de alarmas de advertencia ante inminentes y
potenciales fenmenos perjudiciales.
! Desarrollo y planes de prueba para responder tanto a las alarmas de
advertencia como al impacto de tal fenmeno.
! Asegurar la pronta disposicin de fuentes de materiales apropiados,
transporte y otro equipo de fondos, segn cmo y cundo se
necesiten.
Mitigacin: Medidas que aminoran el impacto de un fenmeno de desastre,
mejorando la capacidad de la comunidad para absorber el impacto con el
mnimo dao o efecto destructor. Las medidas incluyen la preparacin (ver lo
anterior) y la proteccin de la estructura fsica de la infraestructura y de los
bienes econmicos. Por lo general se considera que la mitigacin comprende
dos tipos separados de actividades:
! Mitigacin estructural: represas, proteccin contra el viento,
terraplenes, edificios resistentes a las amenazas.
! Mitigacin no estructural: polticas y programas educacionales, tales
como uso de la tierra, divisin por zonas, diversificacin de cultivos,
cdigos para la construccin, pronstico y avisos.
Ajuste estructural: Normalmente una respuesta discrecional o automtica a
un dficit insostenible en el balance de pagos que usualmente comprende una
nueva reparticin de los recursos entre sectores y categoras de gastos
(incluso ahorros). Aunque una condicin previa para la mayora de los
ajustes financieros para el desarrollo puede resultar en una contraccin
econmica a corto plazo suprimiendo la demanda y la importacin. Por lo
general afecta adversamente al empleo y a la produccin. Los ajustes pueden
bajar los niveles de inversin y las proporciones de ahorros.
P. Diferentes personas definen el desarrollo de manera distinta.

A menudo se define como una mejor o ms alta calidad de vida.
Algunas veces se define como un aumento de la entrada disponible.
Cmo define usted el desarrollo?
R.
14
1
2
ENTENDIMIENTO
Y
LA
RELACION ENTRE
EXPLOTACION
DESASTRES
Y DE LAS
CONEXIONES ENTRE
DESARROLLO
Como pueden variar los efectos de un desastre de un

tipo de amenaza a otra
Las amenazas varan considerablemente en la escala de su impacto, el centro
geogrfico los efectos de su duracin. Examine brevemente el alcance de
la amenazas prevalecientes en su rea. Estas pueden incluir: inundaciones
fluviales o de la costa, deslizamientos de tierra, tormentas tropicales,
terremotos, sequas, incendios urbanos, conflictos civiles o amenazas
tecnolgicas e industriales. Cada una de estas tiene un potencial de
trastornos muy diferentes, dependiendo de la intensidad del impacto del
desastre y de la relacin geogrfica con la poblacin, bienes econmicos y el
tipo de actividad econmica en marcha (figura 2).
PERDIDAS ECONOMICAS CAUSADAS POR RECIENTES DESASTRES
NATURALES DE ORIGEN GEOLOGICO EN AMERICA LATINA Y EL CARIBE
(en milliones de US dlares de 1987)a
FIGURA 2
Adaptado de J. Roberto Jovel, Los Efectos Econmicos y Sociales de los Desastres Naturales
en Amrica Latina y el Caribe, CEPAL 1989.
a
b
c
Todas las cifras estn ajustadas a la inflacin hasta 1987 para realzar la comparacin.
Efectos secundarios estimados desde 1986 a 1987 y de ah proyectados hasta 1990.
Incluye daos causados por consiguientes inundaciones y corrientes de fango que
representan un muy alto porcentaje del total.
Los daos se refieren a la Repblica Dominicana solamente aunque otros pases fueron
tambin afectados.
Los daos se refieren a Bolivia, Ecuador y Per aunque otros pases fueron tambin
afectados.
Las cifras en parntesis representan beneficio de ingresos
15
Se puede llegar a varias conclusiones al analizar la informacin sobre el

tipo y alcance de las prdidas socioeconmicas causadas por algunos
desastres recientes. La Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe
(CEPAL) ha enfocado su atencin en evaluar los efectos de varios desastres
en su regin. Se pueden extraer varias lecciones relacionadas no solamente
con Amrica Latina y el Caribe sino que tambin con otras regiones.
Al analizar el fenmeno que caus el desastre natural, CEPAL lleg a la
conclusin que:
! Los desastres naturales de orgenes meteorolgicos, tales como
tormentas tropicales y sequas afectan generalmente un rea
geogrfica ms grande que los desastres geolgicos. Esta conclusin
se justifica comparando los efectos de la corriente El Nio en 1982-83,
con terremotos recientes. La corriente de El Nio afect en esos aos a
toda la Costa del Pacfico de Sudamrica (desde Colombia a Chile).
En comparacin, los terremotos recientes han afectado centros
urbanos y otras reas geogrficas ms pequeas.
! Debido a la densidad de la poblacin, el nmero de vctimas que
resulta de desastres geolgicos naturales, tales como terremotos, es
ms grande que aquellos provenientes de fenmenos meteorolgicos.
Por ejemplo, el terremoto de Guatemala de 1976 caus 22.000
muertes, mientras que fueron pocas la muertes que el Huracn Joan
de 1988 caus en Nicaragua.
! Las prdidas de capital social que resultan de terremotos que afectan
la infraestructura social y fsica, tienden a ser mayores que aquellas
que resultan de las inundaciones. La estimacin de las prdidas de
capital social provenientes del terremoto de 1985 en Mxico, por
ejemplo, se calcul en US$3.8 mil millones (la cifra ms alta que se
considera confiable). En comparacin, en Bolivia, Ecuador y Per en
el perodo 1982-83, las prdidas de capital social que caus El Nio
fueron de un tercio de esta suma.
! A diferencia de las prdidas en capital social, las de produccin y
otras prdidas indirectas son generalmente mucho mayores en el caso
de inundaciones y sequas. Por ejemplo, El Nio caus prdidas
indirectas de US$2.7 mil millones, mientras que el terremoto de
Mxico caus prdidas indirectas de solamente un quinto de esa
cantidad.
! Cuando un fenmeno geolgico causa inundaciones y deslizamientos
de lodo, las prdidas en la produccin y otras prdidas indirectas son
mucho mayores que en los casos de otros desastres geolgicos. El
terremoto de 1987 en el Ecuador es el claro ejemplo de esta conclusin
donde las prdidas indirectas fueron del 82 por ciento del total de las
prdidas.
Los efectos siguientes son comunes a todos los tipos de desastres naturales:
! Cuando hay un nmero considerable de vctimas, pueden disminuir
los ya limitados recursos humanos calificados. Tal fue el caso de
Guatemala despus del terremoto de 1986 que afect directamente al
19 por ciento de la poblacin.
! A menudo hay una disminucin significativa en la disponibilidad de
vivienda y en la infraestructura relativa a la salud y la educacin. Esto
16
1
2
ENTENDIMIENTO
Y
LA
RELACION ENTRE
EXPLOTACION
DESASTRES
Y DE LAS
CONEXIONES ENTRE
DESARROLLO
puede exacerbar la escasez existente anterior al desastre. El terremoto

de 1986 de San Salvador, dej alrededor de 50.000 personas sin hogar,
o con viviendas seriamente daadas y el 75 por ciento de la infraestructura sanitaria fue totalmente destruida.
! A menudo se produce una disminucin temporal en los ingresos de
nivel bajo que dura hasta varios meses, al mismo tiempo que
aumentan las ya altas tasas de subempleo y desempleo.
! Normalmente hay interrupciones en los servicios que proveen agua,
sanidad, electricidad, comunicacin y transporte.
! Finalmente, la escasez de alimentos y de materias primas para la
produccin agrcola e industrial, son efectos comunes de los desastres
naturales.
La CEPAL ha estimado que en los 15 aos entre 1962 y 1976, los pases
Centroamericanos fueron afectados por diferentes tipos de desastres
naturales que causaron 39.600 muertes, al mismo tiempo que prdidas en el
capital social, la produccin y bienes materiales, ascendiendo a unos US$8.5
mil millones (en dlares de 1987). Las prdidas alcanzadas fueron las
siguientes:
Millones
Tipo de desastre
Muertes
de dlares
(en dlares de 1987)
Inundaciones y tormentas de viento

Sequa, granizadas y olas de fro
Erupciones y terremotos
6054
0
33.500
1896
163
6453
Total
39.554
8512
Si se combinan las cifras anteriores con aquellas de los estudios de casos

antes mencionados, as como con aquellas de otros desastres de los cuales
slo hay disponible informacin parcial, se puede concluir que Amrica
Latina y el Caribe sufren prdidas anuales de 6.00 vidas y ms de US$1.5
mil millones (en dlares de 1987) debido a desastres naturales.
Dos estudios de casos que ilustran estos efectos diferenciales de desastres
son los ejemplos del Huracn David y Frederick en la Repblica Dominicana
y el Fenmeno de el Nio de 1982-83 en Sudamrica.
P. Cules son los tipos ms probables de desastres que afecten

a su pas?
R.
17
Cmo vara la vulnerabilidad entre y dentro de

los pases
El desarrollo es, en parte, un proceso de inversin y capitalizacin de
economas a travs de perodos de mltiples aos. Hay, por supuesto,
amplias diferencias en los tipos de economas, cada una sujeta a diferentes
procesos y patrones de inversin, cambio institucional y reorganizacin
estructural. Cada tipo exhibir una sensibilidad distinta, tanto a corto como a
largo plazo, a los impactos de una variedad de desastres y tipos de amenazas
mayores.
Como objeto de anlisis, considere como ejemplo cuatro categoras de
economas comnmente definidas. Se debe enfatizar que estas economas
representan etapas generalizadas de desarrollo y que la superposicin es
inevitable. El propsito principal aqu es enfocar en efectos diferenciales
amplios. Los cuatro tipos de economas son las siguientes:
! Economas de industrializacin reciente, altamente urbanizadas, con
alta densidad de poblacin urbana.
! Economas rurales/agrcolas, caracterstica de muchos pases menos
desarrollados en proceso de ajuste estructural, adaptables,
descentralizadas.
! Economas de islas pequeas economas de cultivo nico o de un
slo producto bsico.
! Economas altamente presionadas estas son altamente vulnerables
y pueden caer rpidamente en catastrfico declive econmico. La
situacin es a menudo causada o exacerbada por guerras civiles o
formas parecidas de conflicto o trastornos internos.
Utilizando estas cuatro categoras, podemos comenzar a desarrollar una
visin general de cmo difieren los varios tipos de economas en su
vulnerabilidad global ante cada tipo de impacto.
Economas de industrializacin reciente

Las economas de las reas de industrializacin nueva son relativamente
indiferentes a los daos agrcolas. Pueden, generalmente, sobrellevar
prdidas en este sector. Por ejemplo, hay a menudo suficientes reservas
financieras para la compra de alimentos en mercados de comercio global.
Tambin, pueden haber ms alternativas de empleo, a corto plazo, para los
trabajadores agrcolas. Por otro lado, estas economas pueden ser vulnerables
a daos de infraestructura tales como sistemas de energa, transporte,
comunicaciones y servicios pblicos, causados por terremotos y tormentas
tropicales.
Economas rurales/agrcolas
Estas economas, que con frecuencia caracterizan a los pases menos
desarrollados, son relativamente inmune a los desastres de impacto corto y
repentino. Sin embargo, son susceptibles a los desastres que tienen un
impacto rural extenso, en especial: sequas, graves daos causados por
insectos y conflictos civiles.
18
1
2
ENTENDIMIENTO
Y
LA RELACION ENTRE
EXPLOTACION
DESASTRES Y DE LAS
CONEXIONES
DESARROLLOENTRE
Economas de islas pequeas

La economa de las islas frecuentemente depende de pocos tipos de cultivos
o productos bsicos. Son, a menudo, susceptibles en particular a las
tormentas tropicales (con destruccin a los cultivos y dao a los puertos),
sequas y erupciones volcnicas. Dos huracanes en Dominica a fines de 1970
causaron prdidas directas, indirectas y secundarias de alrededor de
US$1700 millones. En Jamaica en 1988, la produccin domstica bruta baj
aproximadamente en un dos por ciento, despus del Huracn Gilbert, en
comparacin con el cinco por ciento de crecimiento proyectado para ese ao.
Economas altamente presionadas

Generalmente, las economas que se encuentran altamente presionadas y con
conflictos civiles son a su vez particularmente vulnerables a sequas y
grandes inundaciones. Pero casi todos los trastornos relacionados a desastres
producirn un impacto de inestabilidad en estas economas.
Los desastres pueden tambin causar inestabilidad en otros procesos que
complementan o apuntalan actividades de desarrollo; destacndose las
actividades de ajuste estructural. Los requisitos para una recuperacin y
reconstruccin inmediata despus de un extensivo desastre repentino,
pueden invertir y alterar los procesos de ajuste, mientras agravan an ms
sus efectos negativos. Por ejemplo, dependiendo de las condiciones
especiales del desastre, los gastos pblicos pueden requerir un aumento
substancioso, mientras que al mismo tiempo el empleo y la produccin
descienden y las inversiones y los ahorros disminuyen. El resultado ser una
disminucin mayor en las perspectivas de desarrollo futuro.
P. Cules son los sectores ms probables de la economa de su pas

que se veran afectados por los desastres?
R.
19
ESTUDIO DE CASOS
Huracanes David y Frederick
En 1979, el Huracn David azot la Repblica
Dominicana. Das despus el Huracn Frederick
azot tambin la isla. La combinacin de vientos de
alta velocidad con las inundaciones consiguientes
causaron extensas destrucciones de viviendas,
infraestructura agrcola, produccin, energa elctrica,
suministro de agua potable, as como dao a la
infraestructura fsica en general y tambin al medio
ambiente. Se estima que unas 2100 personas
perecieron en las tormentas. Esta cifra podra haber
sido an mucho ms alta de no haber sido por un
acertado sistema de alarma y plan de evacuacin.
Ms de 600.000 personas (10% de la poblacin del
pas) quedaron sin hogar. Fue imposible obtener
cifras de confiar en cuanto a los heridos o sobre los
que quedaron sin empleo. Las prdidas directas de
estos desastres se estimaron en US$842 millones.
Las prdidas econmicas indirectas se estimaron

en US$464 millones de dficit en la balanza de pagos.
Esto se debi a un aumento en las importaciones
necesarias con posterioridad al desastre y a un
descenso en la exportacin de bananas y otros
cultivos. El dficit fiscal increment en US$303
millones debido al aumento en los gastos de ayuda,
rehabilitacin y reconstruccin y a una disminucin en
los ingresos provenientes de las exportaciones (figura
2, pgina 5).
La produccin domstica bruta ascendi a un ritmo
ms rpido durante los aos sucesivos al desastre.
Esto se debi, por lo menos en parte, a una recesin
econmica anterior causada por el aumento en los
precios del petrleo. Existe limitada informacin
acerca de los efectos de la inflacin y acerca de las
fluctuaciones en la reserva monetaria despus de los
desastres.*
El Fenmeno de El Nio de 1982 y 1983

Cambios en las corrientes atmosfricas en el
Pacfico Sur en 1982 y 1983, afectaron a Bolivia,
Chile, Ecuador y Per, en diferentes formas e
intensidades. Hubo inundaciones en casi toda la
zona costal del Ecuador y del Norte del Per, como
tambin en la regin amaznica de Bolivia. Una
considerable sequa afect el altiplano de Bolivia y
Per. La temperatura y la salinidad del agua de mar
fueron adversamente afectadas.
El nmero de muertos y la cantidad de heridos no
fue alta; 298.000 personas quedaron sin hogar por
causa de las inundaciones. Un total de 3.7 millones
de personas fueron directamente afectadas por una
prdida total o parcial de sus medios de produccin,
la desaparicin de los servicios de sanidad y
educacin, la escasez de alimentos y el deterioro de
los niveles nutricionales, un aumento en la
morbosidad y la escasez de productos alimenticios y
agrcolas.
La sequa del altiplano empuj a los ms pobres
a un estado cercano a la inanicin y result en
nuevas migraciones hacia otras regiones y pases.
Slo ha habido una recuperacin reciente de la
situacin que existi en esta regin antes del
desastre.
20
Tanto los pescadores de menor escala como las

industrias pesqueras fueron afectadas
considerablemente por la reduccin de peces
causada por los cambios en la composicin de las
aguas del ocano. Algunas especies de peces
emigraron o murieron. La industria pesquera se ha
recuperado de este desastre slo recientemente.
Las prdidas directas en Bolivia, Ecuador y Per
se estimaron en US$1.3 mil millones. Incluyen
deudas de capital social y prdidas inventariales en
agricultura, transporte, produccin de petrleo,
pesca y en la infraestructura social. Las prdidas
indirectas llegaron a US$2.6 mil millones, debido a la
reduccin de produccin agrcola, industrial y
pesquera, as como tambin aumentaron los costos
y disminuyeron los ingresos en el transporte.
El total de prdidas aument a US$3.9 mil
millones. Por lo que el costo de este desastre fue el
segundo en intensidad en la historia reciente de la
regin (figura 2). Estas prdidas representan
alrededor del 10% del PNB de estos pases, casi el
50% de los ingresos del sector pblico en esa poca.
Bolivia, con la economa ms frgil fue, de lejos, el
pas ms adversamente afectado.
1
2
ENTENDIMIENTO
Y
LA RELACION ENTRE
EXPLOTACION
DESASTRES Y DE LAS
CONEXIONES
DESARROLLOENTRE
El Fenmeno de El Nio de 1982 y 1983 (continuo)

Los efectos secundarios en el desarrollo
econmico fueron substanciales. Los efectos
negativos en la balanza de pagos alcanzaron una
cifra estimada en US$621 millones en el bienio de
1982-83 debido a la disminucin en las exportaciones
de pesca, agrcola y ganadera. La proporcin entre el
sector pblico y el PNB aument notablemente. Esto
se debi a un descenso en las entradas derivadas del
valor de impuesto agregado y en los impuestos de
exportacin, al mismo tiempo que en los gastos
inesperados relativos a las labores de auxilio,

rehabilitacin y reconstruccin.
La tasa de crecimiento del producto nacional
bruto y de la produccin per cpita disminuy en un
10% en estos tres pases. El ndice de precios del
consumidor aument hasta casi un 50% en algunos
casos, debido principalmente al aumento en los
precios de alimentos causado por la reduccin en la
produccin y la especulacin.*
* Adaptado de J. Roberto Jovel, Los Efectos Econmicos y Sociales de los Desastres Naturales en Amrica Latina y el Caribe, CEPAL 1989
RESUMEN
!
La relacin entre desastres y desarrollo puede resumirse en los

cuatro conceptos siguientes:
el desarrollo puede aumentar la vulnerabilidad
el desarrollo puede reducir la vulnerabilidad
los desastres pueden frenar el desarrollo
los desastres pueden proporcionar oportunidades de desarrollo
Los efectos de los desastres varan con el tipo de amenaza que
cause los desastres
La vulnerabilidad vera segn las sociedades y las economas.
Cuatro de los tipos bsicos de economas analizadas son:
economas de industrializacin reciente
economas rurales/agrcolas
economas de islas pequeas
economas altamente presionadas
21
NOTAS
22
ENTENDIMIENTO Y
EXPLOTACION DE LAS
CONEXIONES ENTRE
2
ENTENDIMIENTO Y EXPLOTACIN
DE LAS CONEXIONES ENTRE
! cmo los desastres pueden impactar los programas de desarrollo
! cmo los programas de desarrollo pueden aumentar la vulnerabilidad
! cmo los programas de desarrollo pueden disearse para disminuir la
vulnerabilidad
! cmo los programas de recuperacin de desastres pueden disearse para
promover el desarrollo al mismo tiempo que disminuyen la vulnerabilidad
El impacto de los desastres sobre los

programas de desarrollo
Los desastres pueden impedir significativamente la eficacia de la distribucin de recursos. El dao se causa de muchas formas y el impacto puede ser
tan complejo como la economa misma. Sin embargo, al examinar las cuatro
categoras de impacto que se indican a continuacin, se puede lograr una
amplia visualizacin de los mecanismos de los trastomos causados.
! prdida de recursos
! interrupcin de programas y traslado de recursos cruciales a otras
necesidades de ms corto plazo
! impactos negativos en el entorno inversionista
! trastornos de los sectores no formales
Los desastres pueden

alterar los potenciales
de desarrollo
Prdida de recursos
Los recursos para el desarrollo se pierden cuando un desastre destruye el
producto de inversiones anteriores. Las principales prdidas de los recursos
para el desarrollo provienen de los daos causados al capital social y al
inventario. Este es inicialmente el efecto ms visible de los desastres de
impacto sbito. Las tormentas tropicales pueden destruir fbricas, puertos
pesqueros, sistemas de energa y de telecomunicaciones.
Los terremotos daan y destruyen edificios, transporte y servicios pblicos.
Los desastres tienen un impacto econmico especialmente destructivo en
reas donde las alternativas de los bienes destruidos son muy pocas o donde
esos bienes son esenciales.
Se pierden an ms recursos para el desarrollo al reducirse la produccin
de artculos para el consumo y la provisin de servicios. Esto resulta de los
trastornos directos causados por el desastre y sus efectos locales inmediatos
Dao a cables de energa

causado por una tormenta
Mozambique, 1985
UNDRO Noticias, Marzo/
Abril 1985
23
y, por consiguiente, del aumento que se produce en el costo de los artculos y

servicios. Las prdidas de ingresos resultantes de las prdidas de produccin
tienen un impacto particularmente depresivo sobre la capacidad del
consumidor para adquirir artculos y servicios.
La prdida en la productividad puede tambin resultar en prdida para
los mercados de exportacin; por ejemplo, una plantacin de cocos en la
India que sufre daos a consecuencia de un cicln, le llevar cinco aos para
regenerarse y durante este tiempo otros pases productores de coco
abarcarn su parte en el mercado.
Traslado de recursos
Las actividades realizadas para fines de desarrollo pueden tambin recibir
impactos negativos al interrumpirse la marcha de sus programas,
permitiendo que se trasladen recursos de programas de largo plazo, a
programas altamente evidentes de corto plazo, que tratan con la
recuperacin y respuesta a emergencias.
Los efectos secundarios de un desastre de magnitud pueden tambin
alterar el proceso del desarrollo. Van incluidos, en estos efectos secundarios
de impacto econmico directo, la inflacin, problemas en la balanza de
pagos, incremento en gastos fiscales y disminucin en las reservas
monetarias. Un aumento en las deudas del pas significa que mientras stas
aumenten, el pas tendr menos recursos disponibles para dedicarlo a
inversiones productivas. Las consecuencias por lo general son: la reduccin
en el crecimiento econmico, retrasos de los programas de desarrollo, la
cancelacin de programas y la falta de incentivos para nuevas inversiones.
Impacto en el entorno inversionista

La repeticin de los desastres tiene, en particular, un impacto negativo sobre
el incentivo para nuevas inversiones. Para atraer a los inversionistas se
necesita un clima de estabilidad y seguridad. A nivel individual, las prdidas
repetitivas como consecuencia de acontecimientos peligrosos, pueden
desalentar las inversiones creativas. Bajo condiciones de incertidumbre, los
inversionistas tanto extranjeros como nacionales tendrn una actitud muy
cautelosa en cuanto al apoyo de una actividad empresarial.
Hurricane damage
UNDRO Noticias, Marzo/Abril
1985
24
Impacto sobre el sector no formal

Los desastres tienen impactos negativos especiales sobre el sector no formal.
Los costos de los desastres son a menudo subestimados porque normalmente
no se toman en cuenta los trastornos de esta parte de la economa. En
muchas sociedades, la economa no formal, aunque no se incluye generalmente en las estadsticas de economa nacional, puede abarcar una porcin
substancial del total de la poblacin. El sector no formal es en especial
vulnerable a los daos de vivienda porque las casas sirven a menudo como
sitios donde se llevan a cabo actividades comerciales. Una vez que el negocio
local sufre alteraciones, habrn costos indirectos por la prdida de empleo e
ingresos. El pequeo empresario en este sector puede ser especialmente
sensible al aumento de precios. Adems, los mismos esfuerzos de ayuda
pueden inhibir la recuperacin en estos sectores. Por ejemplo, la importacin
de artculos de auxilio puede crear falta de incentivo a los pequeos
productores, en particular en los sectores de la agricultura, artculos
personales y del hogar.
ENTENDIMIENTO Y
EXPLOTACION DE LAS
CONEXIONES ENTRE
ESTUDIO DE CASO
El Terremoto de 1985 en Ciudad de Mxico
Un terremoto de extraordinaria magnitud, 8.1 en la
escala Richter, caus extensos daos en un sector
densamente poblado en el centro de la Ciudad de
Mxico en septiembre de 1985.
El terremoto y sus efectos posteriores causaron la
muerte de ms de 10.000 personas; otras 30.000
sufrieron lesiones o efectos psicolgicos y cerca de
150.000 quedaron sin hogar.
Aproximadamente 33.600 viviendas fueron
destruidas y 65.000 ms sufrieron daos
considerables. Las instalaciones en el sector de la
salud fueron seriamente afectadas, con muchos
hospitales y clnicas destruidos. Casi un cuarto de los
colegios en la ciudad fueron destruidos o seriamente
daados. Con la misma intensidad de dao fueron
afectados los sistemas de agua, electricidad y
telecomunicaciones en el centro de la ciudad.
Las prdidas directas se estimaron en US$3.8 mil
millones. Estas prdidas comprenden la
infraestructura urbana, medios de servicio pblico y
sus equipos, viviendas, servicios de sanidad y de
educacin, comunicaciones, la pequea industria y
negocios. Las prdidas indirectas se estimaron en
US$544 millones, incluyendo la disminucin de
ingresos y el aumento en los costos para la pequea
industria y el comercio, comunicaciones, turismo y el
sector de servicios personales. El total de las prdidas
causado por el terremoto alcanz los US$4.4 mil
millones haciendo de este desastre natural el ms
perjudicial en la regin en los ltimos aos.
Ms grave que las prdidas absolutas es el efecto
que la rehabilitacin y la reconstruccin tuvo sobre la
macro economa de Mxico. Los efectos son
especialmente significativos considerando que las
prdidas totales representaban slo el 2.7% del
Producto Bruto Domstico de Mxico. Sin embargo, el
desastre ocurri al tiempo que el gobierno estaba
aplicando una poltica de austeridad en los gastos
pblicos, los bancos tenan bienes limitados para
hacer frente al aumento en la demanda de crditos y
se pronosticaban ms restricciones externas.
Se estim que en los cinco aos que siguieron al
terremoto el efecto negativo en la balanza de pagos
alcanzara a los US$8.6 mil millones a pesar de las
considerables entradas de plizas de seguro y

donaciones extranjeras. Se estima tambin que el
dficit fiscal aument aproximadamente en US$1.9 mil
millones debido a los gastos de rehabilitacin y de
reconstruccin.
Las demandas de reconstruccin requeran que las
autoridades de Mxico revisaran sus polticas
econmicas de modo que pudiesen acomodar las
necesidades ms importantes de fondos pblicos,
crditos e importaciones. Las prioridades para gastos
pblicos fueron reorientadas a proyectos de
reconstruccin dejando sin atender muchos de los
problemas que la ciudad tena antes del desastre.
Terremoto de la Cuidad de Mxico en 1985

UNDRO/Grieco
25
P. Identifique por lo menos dos proyectos importantes de desarrollo

que usted sepa que han sido afectados por desastres:
R.
P.
Basndose en sus experiencias identifique alguna de las maneras

en que estos programas han sido interrumpidos a causa de desastres:
R.
Si no le es posible identificar proyectos de desarrollo, seleccione dos de la

lista siguiente y responda a las preguntas:
1. Irrigacin, infraestructura rural y servicios agrcolas para incremento
de la produccin
2. Proyectos para la gestin de recursos forestales
3. Reestructuracin del Banco de Crdito Nacional Agrcola
4. Proyectos Integrados de Desarrollo Rural servicios de extensin,
adaptacin de la investigacin y de las pruebas tecnolgicas
realizadas en las fincas, irrigacin y suministro de aguas rurales,
insumo de cultivos y pesca, rehabilitacin y mantenimiento de los
caminos, capacitacin para cooperativas agrcolas, asistencia y
capacitacin tcnica
5. Mejoras de los caminos de acceso a las haciendas/fincas, capacitacin
y diversificacin de la produccin agrcola
6. Planificacin educacional, capacitacin para sectores especficos,
apoyo para el entrenamiento vocacional
7. Intensificacin de los programas de energa elctrica nacional
reestructuracin financiera y desarrollo de instituciones
8. Reestructuracin de empresas con orientacin a la exportacin
26
ENTENDIMIENTO Y
EXPLOTACION DE LAS
CONEXIONES ENTRE
9. Apoyo tcnico y de comercializacin para la pequea y mediana

industria
10. Proyectos para el control de malaria
11. Intensificacin de los sistemas para la distribucin de alimentos en
sectores urbanos y programas suplementarios de alimentacin
12. Ayuda tcnica y para obtener crditos para las pequeas empresas
13. Ayuda en la formacin de instituciones para las autoridades
ferroviarias nacionales y para ministerios de transporte
14. Ajuste en el sector de transporte y crdito de inversin
Los programas de desarrollo pueden aumentar

la vulnerabilidad
El subdesarrollo predispone a la poblacin a las consecuencias adversas de
las amenazas naturales y otras. Sin embargo, al mismo tiempo, el proceso de
desarrollo mismo puede aumentar la vulnerabilidad a los desastres. Esta
seccin examina la variedad de fuerzas que dan forma a esta relacin entre
vulnerabilidad y el carcter de la actividad de desarrollo.
Hay claramente establecida una conexin entre pobreza, marginalizacin,
sobrepoblacin y vulnerabilidad. En gran parte, la vulnerabilidad deriva de la
pobreza. Es ms probable que las personas pobres vivan en reas
vulnerables; por ejemplo, en pendientes vulnerables a los deslizamientos de
tierra; en reas propensas a las inundaciones; en terrenos agrcolas
marginales. Generalmente, es ms probable que en los pases ms pobres se
encuentre una densa edificacin peligrosa, a menudo como resultado de
recursos inadecuados para imponer cdigos de construccin apropiados,
adems de la carencia de conocimiento y educacin pblica.
La falta de acceso a la educacin y a la informacin tiene con frecuencia
mayores implicaciones en la vulnerabilidad la gente simplemente no puede
estar enterada de las opciones abiertas a ellos para reducir la vulnerabilidad.
Los pobres tiene mucho menos bienes para invertir en recursos que pueden
reducir su vulnerabilidad y puede que no quieran hacer alguna inversin si
los beneficios no son claros ni obvios. Es menos probable que la gente pobre
se organice colectivamente para reducir los riesgos, en parte porque los
grupos ms pobres normalmente tienen una proporcin ms grande de
mujeres, nios, ancianos, enfermos y minusvlidos. An ms, despus del
desastre, los efectos de la desnutricin y de las enfermedades crnicas hace
que las personas sean ms propensas a los riesgos.
Aunque en trminos globales el desarrollo, normalmente, contribuir a la
reduccin de la vulnerabilidad ante los desastres naturales, las actividades
de desarrollo dentro de un rea pueden aumentar substancialmente ciertos
tipos de vulnerabilidad. Por ejemplo:
! El desarrollo urbano frecuentemente conduce al influjo de grupos de
personas con ingresos relativamente bajos, creando asentamientos a
gran escala en zonas marginales o de densa poblacin o con viviendas
de inferior calidad. Pueden situar las edificaciones en terrenos
defectuosos despus de los terremotos, en zonas bajas propensas a las
inundaciones, o en pendientes o laderas propensas a los
deslizamientos de tierra.
El proceso de
desarrollo mismo
puede aumentar la
vulnerabilidad de los
desastres
El desarrollo puede
intensificar la
vulnerabilidad
27
ESTUDIO DE CASO
Desarrollo agrcola como agente de desastre en el norte de Sudn*
Aunque los esquemas agrcolas de desarrollo se
crean con la intencin de ayudar a estimular la
economa de la nacin, estos pueden tornar a los
agricultores rurales ms vulnerables a las sequas y a
la hambruna. Tal fue el caso en el norte de Sudn con
anterioridad a la hambruna sufrida en 1984/85,
durante la cual la capacidad de las 4.5 millones de
personas para ganar acceso a los recursos
necesarios se vio totalmente trastornada y en algunos
casos tal acceso fue totalmente imposibilitado.
Antes de que se introdujera en gran escala el
sistema agrcola mecanizado, los agricultores rurales
del norte de Sudn practicaban tcnicas de cultivo y
de ganadera, que las ayudaban a preservar la
fertilidad y el poder regenerativo de la tierra. Aunque
eran agricultores que cultivaban para subsistir, el
orden social comprenda una complicada madeja de
ayuda y dependencia mutua, en la cual, en tiempos
difciles, las personas se ayudaban entre ellas
compartiendo sus recursos.
Sin embargo, comenz a mediados de los aos
setenta una rpida expansin en el sector de la
agricultura mecanizada que alter el orden social de
los agricultores rurales e imposibilit la prctica de las
tcnicas agrcolas conservadoras. Las personas
fueron desplazadas de las tierras que utilizaban para
cultivos y pastoreo. Las redes sociales fueron
destruidas a medida que ganaba influencia la
economa de mercado. Los dirigentes polticos
tradicionales perdieron gran parte de su poder y las
familias numerosas se fragmentaron, trastornando as
la tradicin de la redistribucin de las riquezas.
A finales de los aos setenta, se utilizaban
alrededor de 1.6 milln de hectreas (4 millones de
acres) en agricultura mecanizada, reteniendo cada
finca un promedio de 400 hectreas (1000 acres).
Para 1982, tal cantidad haba aumentado a 2.5
millones de hectreas (6 millones de acres). En
contraste, la tierra utilizada para el cultivo tradicional
permaneci constante en 3.6 millones de hectreas (9
millones de acres) durante ese perodo.
Mientras que la cantidad de tierra agrcola
permaneci constante, no sucedi lo mismo con la
poblacin. Ms y ms personas dependan de la tierra
para su sustento. Lo concentracin de las fincas
mecanizadas en los cultivos comerciales destinados

a la exportacin dej a los pobres cada vez ms
dependientes del mercado para obtener sus
alimentos y ms vulnerables a las fluctuaciones en
los precios y la disponibilidad de trabajo. Adems, las
fincas mecanizadas cortaban a travs de extensiones
agrcolas tradicionales, rutas migratorias y fuentes
de agua.
Esto dio como resultado el surgimiento de una
nueva clase de gente pobre. Tal clase fue el producto
de una frgil economa de mercado. Para producir
suficiente alimento, los agricultores rurales tuvieron
que intensificar sus tcnicas agrcolas. No pudieron
continuar con la rotacin de los cultivos, manteniendo
sus regmenes para extirpar la maleza y dejar las
tierras de pastoreo en barbecho para su
regeneracin. Estos cambios apresuraron la
degradacin de los suelos, la deforestacin y el
agotamiento de las fuentes de agua.
La sequa no es un acontecimiento poco frecuente
en el norte de Sudn, sin embargo no todas las
sequas producen hambruna. Para que esta ocurra, la
poblacin debe encontrarse vulnerable e incapacitada
para emplear las medidas preventivas necesarias que
minimicen los efectos de las sequas. Cuando fallaron
las lluvias a comienzos de los aos ochenta, estos
nuevos pobres eran ya vulnerables al aumento de los
precios, al fracaso de los cultivos, a la prdida de
ganado y a la falta de oportunidades de empleo.
Las fincas mecanizadas respondieron a las
sequas reduciendo sus plantaciones, llevando as a
un marcado descenso la cantidad de trabajo
disponible. A fines de 1983, se estim que 1 milln de
personas en el norte de Sudn haban sido afectadas
por las sequas (Oficina de Ayuda de E.U.A. para los
desastres en el extranjero de la Agencia de
Estadsticas para el Desarrollo Internacional).
Las consecuencias sociales y econmicas del
desarrollo agrcola han probado ser desastrosas para
los agricultores rurales pobres, socavando su
capacidad para protegerse ellos mismos contra las
sequas y la degradacin ambiental y, al mismo
tiempo, impidindoles que logren una viabilidad
econmica.
* Este estudio de caso es adaptado de: Mark Duffield, De emergencia a seguridad social en Sudn- Primera Parte: El Problema,
en Desastres, Vol. 14, No. 3, 1990.
28
2
!
ENTENDIMIENTO Y
EXPLOTACION DE LAS
CONEXIONES ENTRE
Desarrollo marino y en las zonas de la costa lleva a concentraciones de

poblacin, expuesta a posibles olas ciclnicas, ventarrones,
inundaciones repentinas y riesgos de deslizamientos de tierra. El
desarrollo del turismo puede incrementar substancialmente las
posibilidades de vulnerabilidad cuando las zonas bajas de las playas
se utilizan para desarrollo de infraestructura e inversiones de capital.
Los maremotos y tormentas tropicales pueden rpidamente destruir
estas mejoras al mismo tiempo que ponen en alto riesgo de muerte o
accidentes a los turistas y trabajadores.
La construccin de transporte y los programas de silvicultura mal
dirigidos llevarn, a menudo, a la deforestacin y a mayores riesgos
de deslizamientos de tierra.
Proyectos para el control de los recursos de agua, incluso diques o
represas y programas de irrigacin, aumentan tambin
potencialmente los riesgos de grandes poblaciones, ya sea
desplazando personas a reas de ms peligro, aumentando los riesgos
a inundaciones ms severas o al rompimiento de los diques o
represas.
Inversiones en las industrias arriesgadas y pobremente controladas
pueden llevar a la concentracin de la poblacin alrededor de la
planta, aumento en la contaminacin del aire y del agua y el
exponerse a peligros como el escape de materiales txicos con
consecuencias crnicas o catastrficas.
Proyectos relacionados con el desarrollo de ganado pueden llevar a
una prdida grave de la vegetacin, lo que a su vez crea condiciones
cercanas a la desertizacin en las reas prximas a los pozos de agua.
Proyectos agrcolas que promueven los cultivos para la
comercializacin pueden reducir la produccin de alimentos bsicos.
Cada uno de estos ejemplos ilustra la importancia de incluir

evaluaciones de riesgos como parte del programa de planificacin y
evaluacin, y destaca la importancia crtica del entrenamiento y educacin
en estos campos.
P. Identifique un programa de desarrollo basado en su experiencia

personal que haya aumentado la vulnerabilidad de la poblacin y
describa cmo y por qu aument la vulnerabilidad.
R.
29
Los programas de desarrollo pueden reducir la

vulnerabilidad
El desarrollo puede
reducir la
vulnerabilidad
La mitigacin es
ms efectiva como
parte de un
programa de
desarrollo de
mediano a largo
plazo que incorpora
medidas para la
reduccin de
amenazas en
proyectos de
inversin regulares
30
Se aplica cada vez ms el trmino mitigacin a las medidas que reducen las
prdidas econmicas, as como a aquellas que reducen el nmero de muertes
y vctimas. Para exponer nuevamente la diferencia entre los dos tipos de
mitigacin explicaremos que: la mitigacin estructural incluye medidas para
reducir el impacto econmico y social de agentes amenazantes y comprende
programas de construccin, especialmente diques o represas, protecciones
contra el viento, terraplenes y construcciones resistentes a las amenazas; la
mitigacin no estructural es ms comnmente utilizada para referirse a las
polticas y prcticas que incluyen las polticas sobre el uso de la tierra,
divisin zonal, diversificacin de cultivos, cdigos para la construccin, y
procedimientos para pronsticos y avisos. En un concepto ms amplio la
mitigacin no estructural puede tambin incluir educacin, conocimiento,
conocimiento del medio ambiente, organizacin comunitaria y estrategias
para la habilitacin.
La mitigacin es ms efectiva como parte de un programa de desarrollo
de mediano a largo plazo que incorpore en los proyectos de inversiones
regulares las medidas a tomar para la reduccin de las amenazas. Bajo estas
condiciones los riesgos pueden evaluarse analtica y explcitamente en el
contexto de la planificacin nacional y en las revisiones de los programas de
inversiones. Se puede evaluar la efectividad del costo de medidas especficas
para la preparacin en caso de emergencias y para las actividades relativas a
la reduccin de las amenazas. Hay oportunidades para establecer lazos entre
los gobiernos y las organizaciones internacionales comprometidas en
operaciones de ayuda y rescate y ofrecer oportunidades para que las
instituciones inversionistas asistan a los gobiernos en ganar acceso a nuevos
desarrollos en las tecnologas para la reduccin de las amenazas. En el diseo
de proyectos para inversiones regulares y en el sector de prstamos se puede
prestar atencin a sistemas de aviso oportuno y a otros elementos de
preparacin para emergencias por medio de asistencia financiera y tcnica.
El uso de estos programas de desarrollo para disminuir la vulnerabilidad
se incorporar de manera progresiva a todo nivel de preparacin de
programas y proyectos y sern revisados dentro de los programas regionales
del PNUD y de otros proyectos de asistencia financiera y tcnica. Los
procedimientos estructurados de revisin requerirn que las implicaciones
de desastres de los nuevos proyectos sean tomados en cuenta explcitamente.
Existe una amplia gama de opciones para incorporar medidas de
mitigacin dentro de programas regulares para el desarrollo. Cada uno de
los ejemplos siguientes sugerir maneras de cmo proteger a las poblaciones
y a los bienes econmicos crticos contra las amenazas y cmo reducir el
impacto general del desastre.
! Primero, el fortalecimiento de los sistemas urbanos de servicios
pblicos y de la infraestructura de apoyo industrial es el objetivo comn
de todo proyecto de desarrollo. Esto se logra a travs de una variedad de
factores externos, incluso prstamos, asistencia tcnica y apoyo para el
desarrollo de instituciones. Los llamados servicios de recursos
vitales agua, electricidad, transporte y comunicaciones pueden
rendirse ms efectivos al mismo tiempo que ms selectivamente
resistentes a amenazas particulares.
2
Las inversiones en los medios de transporte y comunicaciones mejoran
tambin la capacidad de un pas para responder a y recuperarse de una
emergencia grave. Por ejemplo, mejoras en la capacidad de los caminos
tornar ms fcil las evacuaciones. Mejores sistemas de comunicaciones
lograrn, a menudo, mejores sistemas de avisos preventivos y a tomar
medidas de preparacin y de respuesta ms efectivas. Inversiones en
aeropuertos y puentes pueden lograr una entrega ms rpida de los
recursos de ayuda.
! Segundo, generalmente hay muchas oportunidades para incorporar
tcnicas de construccin que sean resistentes a las amenazas en
programas de viviendas y otros programas de construccin. Estas
oportunidades son por lo general especficas al tipo de vivienda
utilizado en la regin y a la naturaleza de las amenazas locales. Tales
medidas pueden reducir substancialmente las vctimas y muertes como
consecuencia de terremotos y tormentas tropicales. Adems, estos
programas pueden proteger recursos de gran valor econmico
reduciendo el total de los costos de los daos y mejorando las
probabilidades de una recuperacin ms rpida.
A mayor escala, la aplicacin de cdigos para la construccin, los
programas de capacitacin asociados y un mayor uso de normas para
la divisin de zonas en desarrollos urbanos, reduce la cantidad de
poblacin en riesgo y la posibilidad de dao a las instalaciones
industriales. Mejoras de los sistemas de drenaje y de las medidas para
la proteccin de las inundaciones pueden aumentar la proteccin a las
personas e instalaciones en reas peligrosas.
! Tercero, inversiones para mejoras administrativas y para el
fortalecimiento de la base de recursos de las instituciones pblicas
tendrn un impacto general positivo sobre la efectividad de los arreglos
para la preparacin, respuestas a emergencias y la calidad de la
planificacin de recuperacin de largo plazo. Se puede esperar que los
programas de entrenamiento en general y en especial aquellos que se
centran en el campo tcnico y de control, mejoren la ejecucin de las
medidas de mitigacin y respuesta.
! Por ltimo, los programas agrcolas y forestales otorgan un rango de
oportunidades para la mitigacin. Los programas de reforestacin
reducen los riesgos de erosin, deslizamientos de tierra e inundaciones
repentinas. Cambios en los patrones de cultivos pueden tambin
mejorar los problemas de erosin y prdidas debidas a inundaciones y
sequas. La introduccin de cultivos resistentes a insectos o animales
dainos reduce los impactos econmicos y otros impactos de plagas.
Los programas para la conservacin de los suelos, la recoleccin de
agua y el perfeccionamiento de almacenamiento de las fincas mitiga
los efectos de las sequas.
Cada uno de los ejemplos anteriores representan una oportunidad para
la mitigacin. Cada uno requiere tambin de la inversin de escasos
recursos.
ENTENDIMIENTO Y
EXPLOTACION DE LAS
CONEXIONES ENTRE
La aplicacin de
cdigos para la
construccin, los
programas de
capacitacin
asociados y un
mayor uso de
normas para la
divisin de zonas en
desarrollos urbanos
reduce la poblacin
en riesgo y la
posibilidad de dao
a las instalaciones
industriales.
31
ESTUDIO DE CASO
Un proyecto de forestacin en Nepal combina estrategias para el desarrollo y la mitigacin
La deforestacin de Nepal ha ocurrido de modo
alarmante, con una prdida anual de 50.000
hectreas de bosque (o del 2% del total de la foresta).
Tal prdida de proteccin a los suelos ha resultado en
una grave erosin en la regin montaosa. Ah, la
densidad de la poblacin ha aumentado en ms de
500 personas por kilmetro cuadrado de tierra
cultivada. Se calcula que un 80% de la energa
utilizada en Nepal proviene de la lea, y los bosques
contribuyen con ms del 33% de las necesidades de
forraje. Adems, el aumento de ganado ha llevado al
sobre pastoreo, lo que significativamente contribuye a
la degradacin del medio ambiente.
Durante la dcada de 1980, el gobierno de Nepal
comenz la aplicacin de un programa de forestacin
comunitario para contrarrestar estas tendencias. Este
proyecto en curso est hecho con el propsito de
estimular un aumento en la produccin de productos
forestales tales como lea, forraje y madera para el
mejoramiento simultneo del bienestar rural y de las
condiciones forestales. La estrategia comprende la
descentralizacin del control del Departamento
Forestal actual y una transformacin de su
Comunidad Forestal y de su Divisin de Repoblacin
Forestal desde un papel custodial a uno de
colaboracin, con las comunidades asumiendo
responsabilidades para la planificacin y aplicacin de
sus propios proyectos forestales. La deforestacin
aumenta los peligros de la degradacin ambiental, las
inundaciones y las sequas. El Ministerio para la

conservacin forestal y de tierras, conjuntamente con
fondos provenientes del Programa de Desarrollo de las
Naciones Unidas, est prosiguiendo un proyecto para
acrecentar la participacin de la comunidad en las
prcticas de mitigacin y conservacin. Las
actividades en promocin incluyen la plantacin de
rboles para forraje, control del aprovechamiento de
los suelos, entrenamiento, la inclusin de personas a
nivel local y de distrito en el proceso de planificacin y
la coordinacin de las actividades forestales de todos
los proyectos de la comunidad.
Al dar a los agricultores rurales los derechos
comerciales de los productos forestales y
proporcionarles informacin respecto de la
conservacin forestal se espera que tendrn un mayor
inters econmico en proteger las tierras forestales y
en multiplicar su produccin. Se hace hincapi
especialmente en la capacitacin y en las actividades
de divulgacin para mujeres quienes realizan la mayor
parte del trabajo relacionado con los productos
forestales en Nepal.
Trabajando a nivel de la poblacin rural, el
programa comunitario forestal de Nepal es un intento
innovador para mejorar la productividad de la tierra y
para reducir la potencialidad de desastres mediante el
establecimiento de una conexin entre el aumento de
la produccin y la proteccin de los recursos
forestales.*
* Adaptado del documento del Proyecto PNUD #NEP/85/017/B/01/12 Proyecto del gobierno de Nepal
32
ENTENDIMIENTO Y
EXPLOTACION DE LAS
CONEXIONES ENTRE
P. Identifique los objetivos de un proyecto especfico de mitigacin

actualmente en curso, tal vez como parte de un proyecto de desarrollo
regular. Cmo se obtuvieron los fondos para el componente de
mitigacin? Cmo podra medirse el xito? Seguidamente describa
sus respuestas.
R.
Desastres: oportunidades para iniciativas de desarrollo

Los desastres pueden ser un vehculo para programas de desarrollo de
importancia. El impacto poltico de los daos y trastornos causados pueden
ser un verdadero catalizador para efectuar cambios. Las iniciativas de
desarrollo inspiradas en los desastres estn influenciadas de varias maneras,
pero hay dos aspectos a destacar. Primero, los desastres pueden hacer
resaltar particulares reas de vulnerabilidad; por ejemplo, donde han
ocurrido serias prdidas de vidas o donde el dao econmico es desproporcionado con la fuerza del impacto. El efecto de esto es frecuentemente
resaltar el nivel general de subdesarrollo. Segundo, durante algunas semanas
o meses el ambiente poltico puede favorecer a un tipo de cambio social y
econmico mucho ms alto que antes, en reas como reforma agraria, nuevos
programas de capacitacin para el trabajo, mejoramiento de las viviendas y
reestructuracin de la base econmica (ntese, sin embargo, que esto puede
significar una transferencia de recursos de otras reas o sectores).
El valor de la ayuda internacional directa otorgada despus del desastre
puede parcialmente compensar las prdidas econmicas, aunque estas
sumas son habitualmente mucho ms pequeas en relacin a las prdidas
totales. El influjo oportuno de ayuda constituye raramente ms del diez por
ciento de las prdidas globales y generalmente son considerablemente
menores que estas. En los meses y aos que siguen puede haber ayuda para
el desarrollo a largo plazo, la cual de otro modo no hubiese estado
disponible.
Pueden haber tambin beneficios a largo plazo que emanen de una
drstica reestructuracin de la economa como resultado de un desastre. Por
ejemplo, las economas de las pequeas islas que dependan anteriormente
de un slo tipo de cultivo pueden ampliar sus bases econmicas, a menudo
con ayuda internacional.
Los desastres pueden

elevar el potencial de
desarrollo
El impacto poltico
de los daos y
trastornos puede ser
un catalizador real
para cambios
33
Banco Mundial
A menudo se pierden
a comprometen las
oportunidades de
desarrollo debido a
la exagerada
atencin que se le da
a la ayuda recibida.
La extensin en la cual las oportunidades de desarrollo pueden

continuarse despus de un desastre estar por lo general ceida o
influenciada por la poltica de inversin de los donadores para prstamos de
emergencia. Una ilustracin es examinar el criterio actual del Banco Mundial
respecto de los prstamos para emergencias invertidos despus del desastre.
De acuerdo al Banco:
! la operacin debe dirigirse como restauracin de bienes o
productividad en una perspectiva de largo plazo no de ayuda
! las perspectivas de un rendimiento econmico deben ser altas
! los efectos de la emergencia deben ser significativos
! los hechos que provocaron la emergencia deben tener pocas
probabilidades de que pronto sucedan nuevamente
! la necesidad de una respuesta urgente debe ser evidente
! se limitan los prstamos para emergencias a casos donde la accin
efectiva puede experimentarse en dos o tres aos.
! deben existir algunas perspectivas futuras de reduccin de la
amenaza
A menudo se pierden o comprometen las oportunidades de desarrollo
debido a la excesiva atencin que se le da a la ayuda recibida. Tal ayuda
puede traer un flujo substancial de recursos a comunidades pequeas:
recursos que pueden adquirirse localmente. El mtodo para introducir estos
recursos con frecuencia implica distribucin gratis a travs de estructuras
locales inadecuadas puede desalentar la motivacin empresarial y de
independencia. La escala y variedad de los recursos externos de ayuda en
algunos desastres hace de ste un problema difcil para contener y destaca la
necesidad de los gobiernos y agencias internacionales para que realcen
continuamente el marco de desarrollo de la respuesta al desastre.
P.
Cmo afectan los desastres la intencin de las sociedades de

introducir medidas para la mitigacin?
R.
34
ENTENDIMIENTO Y
EXPLOTACION DE LAS
CONEXIONES ENTRE
Diseo de programas de recuperacin para reducir la

vulnerabilidad
Es vital asegurarse que la rehabilitacin y reconstruccin no dejen a la
sociedad vulnerable o incluso ms vulnerable que antes. Esto puede suceder
por una variedad de razones, pero dos causas que deben enfatizarse son la
falta de conocimiento de los factores detallados del riesgo entre los dirigentes
y planificadores, tanto a nivel nacional como comunitario y la tendencia
conjunta para que se excluyan las opciones de desarrollo cuando se toman
las decisiones muy rpidamente y sin la informacin completa. Hay gran
necesidad de apoyar y guiar a los gobiernos a desarrollar programas
estratgicos de recuperacin que encajen con objetivos nacionales de
desarrollo y que lleven a reducciones substanciales de vulnerabilidad.
Hay muchas maneras de dar forma e influenciar el proceso de
reconstruccin. Se destacar la mitigacin estructural con el mejoramiento y
la aplicacin ms amplia de los cdigos de construccin y reestructuracin
de patrones para el aprovechamiento de la tierra. Estas medidas
administrativas pueden reforzarse y complementarse con cambios en las
polticas de precios y estructuras de subvencin para alentar al pblico a que
tomen medidas especficas de mitigacin.
Las intervenciones son especialmente efectivas cuando se enfocan en
reas de riesgos particularmente altos; por ejemplo, en sectores de viviendas
pobres y en reas propensas a los terremotos. El sector no formal ofrece
oportunidades especiales de intervencin, tales como apoyo para
entrenamiento en trabajos manuales y fondos de prstamos para las
pequeas empresas de construccin y otras similares.
Es necesario enfatizar cuan importante es basar las medidas para reducir
la vulnerabilidad fsica en evidencia cientfica detallada. Una cierta cantidad
de estudios han demostrado cmo se asocian, a menudo, las vctimas y
muertes de terremotos y tormentas de viento con factores de riesgo muy
especficos, particularmente los tipos de material usados en construccin y
caractersticas de diseo especficas que afectan la vulnerabilidad de las
estructuras y de sus ocupantes.
Otras oportunidades existen para reducir la vulnerabilidad de la
infraestructura. Estas incluyen mejoras tcnicas especficas en las partes
crticas de sistemas de servicios esenciales, tales como la prevencin de
dao por inundaciones o desperdicios a los dispositivos de distribucin
o a los equipos de comunicaciones.
Otras reas para intensificar la proteccin pueden incluir las oficinas de
gobiernos, los bancos, almacenes de alimentos, terminales de transportes y
colegios. Al mejorar la infraestructura del transporte normalmente se
facilitar la evacuacin y la disposicin previa de los suministros de
emergencia, las entregas de ayuda, y la consiguiente restauracin de los
mercados y servicios en las reas afectadas.
Resultarn beneficios similares generales del mejoramiento de las
telecomunicaciones del gobierno. La capacidad de compartir informacin
rpidamente puede perfeccionar tanto el control de la respuesta de
emergencia como la coordinacin de la recuperacin a largo plazo.
Hay muchos caminos que facilitan la reconstruccin y que tambin
intensifican la mitigacin. Un es juntar, lo ms pronto posible, informacin
tcnica detallada sobre factores especficos que influencian la vulnerabilidad.
Las intervenciones
son particularmente
eficaces cuando se
centran en reas de
especial alto riesgo.
35
El apoyo al sector
privado, incluyendo
al sector no formal es
un elemento clave
para el xito en el
control de la
reconstruccin.
El componente de asistencia tcnica debe incorporarse antes de que se

finalicen las decisiones de planificacin.
El apoyo al sector privado, incluyendo al sector no formal es un elemento
clave para el xito en el control de la reconstruccin. Esto requiere,
especialmente, reforzar el papel del sector financiero. El financiamiento para
la reconstruccin vendr de las fuentes gubernamentales, de prstamos
locales e internacionales para la reconstruccin, de subvenciones de
asistencia de fuentes internacionales y del capital generado dentro de las
comunidades. Habrn por lo general oportunidades para ayudar a fortalecer
las estructuras bancarias existentes, las asociaciones de ahorro y prstamo
para la vivienda y cooperativas de crdito, proporcionando asesora tcnica y
desarrollo de sistema de informacin.
Un apoyo similar se necesitar dentro del sistema gubernamental para el
control financiero dentro del perodo de recuperacin. Este puede incluir
asesora sobre los procedimientos de planificacin financiera, informes,
sistemas de supervisin, auditora y evaluacin.
El perodo de reconstruccin ofrece una oportunidad de ayuda general a
los gobiernos en los procedimientos administrativos, incluso la intensificacin de los programas de capacitacin administrativa. Las reas de especial
importancia incluyen:
! coordinacin de los programas de prstamos, subvenciones y
subsidios;
! apoyo de alto nivel a estructuras polticas de desarrollo;
! apoyo para adelantos en los sistemas de responsabilidad centralizada;
! examen e intensificacin de los procedimientos de aprobacin de
finanzas;
! asistencia en la coordinacin de donadores y reclamos de reembolso.
El apoyo para la capacitacin del sector privado puede ser una
herramienta crucial para intensificar cambios efectivos durante el perodo de
reconstruccin. El apoyo estratgico para el entrenamiento vocacional es
habitualmente de especial valor. Tales entrenamientos deben enfocar su
atencin en los obstculos causados por la falta de mano de obra
especializada, ms comn en el sector de la construccin.
P.
Identifique dos tipos de programas de recuperacin que tendran

implicaciones positivas a largo plazo para el desarrollo.
RESPUESTA (de la pgina 34)
! Seala reas de notable
vulnerabilidad
! Ofrece oportunidad para
fuentes de financiamiento
externo para pagar los
programas de mitigacin
! Aumenta la conciencia de
los beneficios que podran

haberse derivado de la
mitigacin
36
R.
ENTENDIMIENTO Y
EXPLOTACION DE LAS
CONEXIONES ENTRE
ESTUDIO DE CASO
Estudio de caso del Pacfico Occidental, Primera Parte
Despus de que un fuerte tifn pas a travs de
varias islas del Pacifico Occidental a mediados de los
aos ochenta, se realiz una inspeccin de los daos
para evaluar el tipo de edificacin que recibi el peor
impacto y el tipo de dao sufrido por estas estructuras.
La mayora de los edificios daados registrados en
los informes fueron aquellos que se contaban entre las
pequeas viviendas familiares. De estas, el dao
mayor se produjo en los techos, los que fueron
desplazados por la fuerza del viento. Las planchas de
los techos se desprendieron debido al tamao y
cantidad inadecuada de clavos utilizados para
asegurar el techo al resto de la estructura inferior. En
algunos casos donde los techos haban sido clavados
adecuadamente, el techo entero fue volado por el
viento. Esto se debi a la falta de conexin adecuada
entre par y pared.
Se efectuaron estimaciones de costos para la
restauracin. Los costos tpicos (costos de repuestos)
oscilaron entre US$3.000 y US$10.000. Tal costo
cubra la reposicin del techo y de los daos
estructurales pertinentes y el reemplazo de las
posesiones del dueo por las prdidas en las aguas
de las fuertes lluvias que acompaaron al tifn.
En el programa de construccin siguiente se
incorporaron elementos al programa de reposicin
para reforzar las casas contra las fuerzas de los
vientos de los tifones.
Los elementos considerados fueron los siguientes:
clavos ms largos especiales para techos
menor espacio entre los clavos
abrazaderas del metal dobladas para conectar
los pares a la pared y as resistir la fuerza de
levantamiento del viento
aleros ms cortos para disminuir el
levantamiento del techo
clausuras con sfitos de madera
contrachapada para disminuir el levantamiento
de techo.
El promedio total del costo por vivienda para estas

mejoras fue de US$50, Se anticipaba que se ahorraran
miles de dlares en un tifn futuro en costos de
reposicin, de modo que los elementos de mitigacin se
vieron como ahorros probables aunque encarecan un
poco el costo inicial del programa de reconstruccin.
Adems de los ahorros monetarios obvios se evitan
tambin varios efectos no monetarios. No ser
necesario que la familia se desplace en el caso de
reconstruir la casa, no se necesitar alojamiento de
emergencia, no habr prdidas de efectos personales,
no ser necesario alejarse del trabajo por causa del
desastre y no se tendr que depender de la ayuda
exterior.
Este ejemplo sugiere dos puntos interesantes
respecto de las medidas de mitigacin y de
reconstruccin:
1. Las medidas para el desarrollo (en este caso para
reconstruccin) pueden efectivamente incorporar
medidas de mitigacin.
2. Las medidas de mitigacin no son siempre
costosas. A pesar de existir una tendencia al alza
en los costos de un construccin a medida que los
niveles de seguridad aumentan, hay a menudo
mtodos simples y baratos disponibles para
reforzar los muchos tipos de estructuras. Estos
pueden incorporarse a nuevos programas de
desarrollo as como a proyectos de reconstruccin
para reducir la vulnerabilidad sin aumentar
significativamente los costos.*
*Este estudio de caso est compuesto por sucesos reales que ocurren a menudo.
37
38
RESUMEN
!
Los desastres pueden frenar el desarrollo por:

prdida de recursos
traslado de recursos a respuestas de emergencia
depresin del entorno inversionista
afectacin del sector no formal
El desarrollo puede aumentar la vulnerabilidad por medio de:

asentamientos urbanos densos
desarrollo de sitios peligrosos
degradacin ambiental
accidentes o fallas tecnolgicas
desequilibrio de los sistemas naturales o sociales anteriores
Los programas de desarrollo pueden reducir la vulnerabilidad por

medio de:
refortalecimiento de sistemas de servicios urbanos
tcnicas de construccin resistentes a las amenazas
construccin de instituciones y capacitacin de las autoridades
locales
programas agrcolas y forestales
Los desastres pueden proporcionar oportunidades de desarrollo al:

crear una atmsfera social y poltica de aceptacin a los cambios
destacar el nivel general de subdesarrollo que caus el desastre
enfocar la atencin y la ayuda internacional al rea de desastre
Los programas de recuperacin deben disearse de modo que

reduzcan la vulnerabilidad por medio de:
enfocar las reas de alto riesgo
apoyo a los sectores privados y no formales
intensificacin de los programas de capacitacin administrativa
ENTENDIMIENTO Y
EXPLOTACION DE LAS
CONEXIONES ENTRE
3
EVALUACION DE LAS
COMPENSACIONES AL INVERTIR
EN LA REDUCCION DE LA
VULNERABILIDAD
! los factores que influencian el anlisis de aquellos que deciden sobre las
opciones para la mitigacin
! los diferentes tipos de costos, beneficios y efectos
! los modelos y herramientas tiles en la evaluacin de las opciones para la
mitigacin
En esta seccin se plantea la forma en que los gobiernos deciden si deberan

gastar, y que cantidad, en la reduccin de la vulnerabilidad. Inversiones
relativamente pequeas e individuales en la preparacin para los desastres o
en su mitigacin pueden reducir grandemente las prdidas repetitivas de
partidas de capital y produccin causadas por desastres. Sin embargo, en
todo programa de desarrollo existir competencia por los recursos y ser
necesario establecer las prioridades.
De particular inters aqu son las tcnicas y mtodos con los cuales
aquellos que deciden comparan las alternativas de desarrollo. Hay un
sinnmero de modelos que representan las formas en que se hacen las
comparaciones al tomar decisiones respecto del desarrollo.
Con relacin a las amenazas y a la reduccin de la vulnerabilidad, los
economistas polticos con frecuencia argumentan que las inversiones
silenciosas a largo plazo para la preparacin o para la mitigacin son
raramente miradas con ojos favorables por los polticos. Las consideraciones
a corto plazo tienden a dominar y la mitigacin a menudo tiene poca
atraccin para las masas, en trminos electorales. Para muchas poblaciones,
la preocupacin principal es la existencia diaria y esto se refleja
inevitablemente en la esfera poltica.
En muchos pases, los desastres ocurren de modo poco frecuente y es
tal vez comprensible que algunos polticos y funcionarios de gobierno
habitualmente no coticen la posibilidad de tener que justificar la carencia
de gastos en mitigacin. Adems, si ocurre un desastre, siempre hay un
beneficio que se percibe al poner el espectculo de ayuda a gran escala,
no importando cun ineficiente esta sea.
En todo programa de
desarrollo existir
competencia por los
recursos, siendo
necesario establecer
las prioridades.
Para muchas
poblaciones, la
preocupacin
principal es la
existencia diaria y
esto se refleja
inevitablemente en
la esfera poltica.
39
RIESGO
INCERTIDUMBRE
Ocurrirn las prdidas?

El anlisis econmico de los proyectos se conduce en una atmsfera de riesgo
e incertidumbre. Las situaciones de riesgo se definen generalmente como
aquellas en que las consecuencias potenciales pueden describirse usando
probabilidades de distribucin bastante conocidas. El ejemplo de riesgos
como consecuencia de inundaciones se utiliza con frecuencia para ilustrar
esto. Si se sabe que un ro se va desbordar llegando a cierto nivel cada 30
aos ms o menos, existe entonces una situacin de riesgo (no de
incertidumbre).
Donde la incertidumbre se encuentra presente, las consecuencias
potenciales no pueden describirse con conocimiento objetivo de las
probabilidades de distribucin. Por lo tanto, tales situaciones son mucho
ms difciles de analizar que el riesgo. Estos incluyen muchos sucesos
econmicos, polticos y metereolgicos donde una serie de influencias
fortuitas dan forma a los hechos. Para utilizar ejemplos extremos, pocos
estadistas se sentiran cmodos en predecir con confianza el derrumbamiento
de la Bolsa, los patrones de desrdenes civiles o la ruta de un tornado.
P. Cul es la diferencia entre riesgo e incertidumbre?

R.
La mayora de los gobiernos aceptan el principio de que la mitigacin y la

reduccin en la vulnerabilidad son componentes importantes de un
portafolio efectivo para el desarrollo y que son ms efectivos cuando se
incorporan a un desarrollo en marcha. Por lo tanto, los gobiernos estn cada
vez ms dispuestos a producir sistemas de planificacin para lograrlo.
Donde un marco analtico ms estructurado y en el cual se toman
decisiones puede ser til en la construccin de polticas, hay una serie de
mtodos para identificar y clarificar la mezcla compleja de los costos en
competencia y los beneficios asociados con cualquier reestructuracin de
las prioridades de inversin para lograr la mitigacin de desastres. Esto
mtodos permiten comparar las opciones con los niveles. Para la mayora de
los gobiernos y las agencias internacionales para el desarrollo, el foco
predominante para la comparacin ser el beneficio de la inversin que
podra proporcionar tal opcin.
Debido a que el anlisis de los proyectos de desarrollo se lleva a cabo en
el contexto de incertidumre, los mtodos para lidiar con esto pueden ser
bastante complejos. No obstante, se han desarrollado un sinnmero de
enfoques simples y confiables para utilizar en las planificaciones prcticas de
desarrollo. Una discusin ms detallada de anlisis de costo/beneficio se
incluye en el Apndice 1.
40
3
2
ENTENDIMIENTO
Y
EVALUACION DE LAS
EXPLOTACION
DE LAS
COMPENSACIONES
AL
CONEXIONES
INVERTIR EN ENTRE
LA REDUCCION
DESASTRES
Y DESARROLLO
DE LA VULNERABILIDAD
Se paga ahora o despus?

Sera ahora necesario definir dos opciones:
Costo de oportunidad: el costo de oportunidad de un recurso es el costo de su
prxima mejor alternativa. Una persona a quin se utiliza para limpiar y secar
una inundacin, generalmente estar empleada en otro tipo de trabajo. El
costo de oportunidad de secar y limpiar es el valor previsto del trabajo que l
o ella hubiese hecho de otro modo. O visto de otra manera, los fondos con que
se esperaba cubrir los gastos de limpiar no deben ocuparse en otra cosa.
Valor actual: Poniendo las cosas a un mismo nivel, los fondos disponibles
para invertirlos productivamente hoy, valen ms que los fondos disponibles
para el mismo objetivo en el futuro.
Una eleccin primordial que enfrentan los gobiernos es si invierten ahora
en preparacin o mitigacin o, tal vez, ms tarde en la recuperacin de un
desastre. Por lo general los gobiernos eligen una mezcla de preparacin/
mitigacin y programas de recuperacin.
Las preguntas claves en esta eleccin son:
Cuales son los costos de oportunidad para invertir en preparacin/o
mitigacin?
Es el valor actual de la prdida futura ms alto o ms bajo que el costo
en invertir en preparacin y/o mitigacin?
Un principio bsico que afecta la eleccin es que los gastos en preparacin
y mitigacin deben ser menores que el valor actual de las prdidas estimadas
que se evitaran llevando a cabo las medidas para preparacin/mitigacin.
COSTO DE OPORTUNIDAD
VALOR ACTUAL
Asignacin de valores a costos y beneficios

Es difcil estimar el costo de las prdidas. Mientras que se puede dar un
valor monetario a algunas prdidas de forma relativamente simple, otras son
ms difciles de valorar. Hay varias categoras de impacto y prdidas
consiguientes. Una manera de enumerarlas sera las siguiente:
! Efectos monetarios directos: dao y destruccin de infraestructura y
edificios
! Efectos monetarios indirectos: prdida de produccin y gastos de
limpieza (algunos economistas pueden ver esto como costo directo)
! Efectos directos no monetarios: muertes, lesiones, prdida de
patrimonio cultural
! Efectos indirectos no monetarios: trastornos en escuelas, salud,
estresamiento
! Prdida de recursos naturales no renovables: los expertos en el medio
ambiente estn aumentando el desarrollo de nuevas definiciones para
esto (abarcando tales consideraciones como diversidad gentica y
equilibrio ecolgico). Ciertamente que incluyen tierra agrcola
productiva y algunos recursos forestales.
A algunos efectos monetarios directos e indirectos se les puede asignar
valores de modo relativamente directo. Sin embargo, cuando los recursos y
las actividades en el sector no formal necesitan asignacin de valores, la
cuantificacin es ms difcil, especialmente con las medidas de ingresos.

Las situaciones de riesgo se
pueden predecir con cierto
grado de confianza la
incertidumbre es imposible
de predecir.
41
Algunos costos
simplemente no se
pueden cuantificar de
ningn modo
razonable.
Los efectos directos no monetarios son tambin problemticos. Cuando se

miden los costos de muertes y vctimas se obliga a utilizar mtodos usados
para la economa de salud y la industria de seguros; mtodos y crticas ya
establecidos. Sin embargo, existe mucha controversia.
Asignar valor al patrimonio cultural daado o perdido es an ms
controvertido, pero puede ser viable. Encontrar valores apropiados para
efectos no monetarios indirectos es mucho ms difcil. Algunos costos
simplemente no se pueden cuantificar de ningn modo razonable, en
particular los efectos psicolgicos. Finalmente, agregar los costos asociados
con prdidas de recursos naturales no renovables es extremadamente difcil,
primeramente debido a las dificultades que se presentan para fijar precios a
los productos perdidos.
Hay problemas similares en cuantificar los beneficios. Cuando se analiza
una inversin en preparacin/mitigacin los beneficios primarios pueden
definirse como ahorros de las prdidas que podran haber ocurrido. Por lo
tanto, existen los mismos problemas en asignar valores como aquellos
indicados anteriormente. Pero hay tambin beneficios secundarios que son
tan o ms difciles de cuantificar. Estos incluyen mejoras en el clima de
desarrollo que resulta de la estabilidad y mayor certidumbre y
mantenimiento de un espritu empresarial dentro de las comunidades.
Los costos de las medidas para lidiar con la preparacin y la mitigacin
son generalmente los ms fciles de cuantificar. Es normalmente posible
lograr estimaciones exactas, especialmente para inversin de capital
planificado usando mtodos sistemas y recursos bien definidos, en
perodos de tiempo relativamente cortos.
P. Qu es ms fcil de predecir con exactitud: los costos, los

beneficios, o las prdidas?
R.
42
ENTENDIMIENTO Y
EXPLOTACION DE LAS
CONEXIONES ENTRE
ESTUDIO DE CASO
Estudio de caso en el Pacfico Occidental, Segunda Parte
Inmediatamente despus del tifn que destruy

casas y negocios en el Pacfico (vea la pgina 27)
sigui un instantneo auge en la construccin que
rpidamente despoj de recursos locales a los isleos.
Se dispuso de fondos del gobierno
(complementados con ayuda internacional) para una
inmediata reconstruccin de las estructuras daadas
basndose en la extensin de los daos sufridos
calculados sobre precios, anteriores al tifn, para
materiales y mano de obra. Hubo en sentimiento
general entre la poblacin de sacar ventaja de las
subvenciones y del bajo costo de los prstamos
mientras duraran los fondos y un temor de que estos
programas pudiesen desaparecer tan pronto como
hubiesen aparecido.
Los trabajadores especializados en el ramo de la
construccin subieron rpidamente sus tarifas, los
capataces y jefes de equipos de las compaas ms
grandes abandonaron sus puestos para empezar sus
propios negocios. El costo de los materiales de
construccin se duplic en cinco semanas y todos los
obreros especializados trabajaron bajo contrato para
reparar las grandes empresas y las casas lujosas de
verano de los adinerados.
Las compaas locales rpidamente pusieron
avisos para atraer a trabajadores de las islas vecinas
que no haban sido afectadas, atrayendo finalmente
tambin a muchos oportunistas de otros pases.
Muchos propietarios quedaron sin trabajo debido a
la destruccin del lugar de trabajo de sus empleadores
o de sus propios medios de sustento. Estos no fueron

contratados en la construccin porque no eran
especializados o no tenan herramientas. Las
subvenciones y prstamos obtenidos, probaron ahora
ser muy pequeos para restaurar sus prdidas debido
al alza en los precios de los materiales y al alza de
las tarifas de los trabajadores calificados (si es que se
poda encontrar a alguno que quisiera trabajar en una
construccin pequea en lugar de hacerlo en un gran
negocio).
Una agencia de desarrollo local comprendi la
difcil situacin en que se encontraban los pequeos
propietarios e inici un programa de autoayuda en
construccin, incorporando tcnicas de capacitacin
en oficios y en mitigacin de desastres que podran
integrarse fcilmente en la reparacin de pequeas
viviendas familiares. Se formaron asociaciones de
vecinos para ayudar a coordinar reuniones de grupo y
organizar los esfuerzos cooperativos para la
reconstruccin. Los abastecedores de materiales
fueron instruidos sobre las tcnicas de mitigacin para
apoyar a los constructores.
Con las calificaciones que adquirieron y los ahorros
en el costo de la mano de obra para la reconstruccin
de sus hogares, muchas familias pudieron reparar
completamente sus hogares de manera que quedaron
ms firmes que antes del tifn. No slo quedaron las
casas ms slidas sino que los dueos ganaron una
nueva autosuficiencia y una comprensin de cmo
reducir su propia vulnerabilidad.
43
Cmo juzgar la eficacia de una serie de medidas de

mitigacin
Los desastres de
comienzo repentino
relativamente
pronosticables; por
ejemplo, tormentas
tropicales, son
generalmente
merecedores de una
inversin substancial
en programas tales
como construccin de
viviendas resistentes
a los vientos y
medidas de control
para las
inundaciones.
Las decisiones para invertir en la preparacin o mitigacin necesitan verse en

el contexto de cun efectivas sern en realidad la serie de medidas para la
preparacin o mitigacin. Por lo general se sostiene que la efectividad de los
costos vara segn el tipo de desastre. Los desastres de comienzo repentino
relativamente pronosticables; p.ej., tormentas tropicales, son generalmente
merecedores de una inversin substancial en programas tales como la
construccin de viviendas resistentes a los vientos y medidas de control para
las inundaciones. Algunos aspectos de la mitigacin para desastres de
comienzo repentino que no se pueden predecir, tales como los terremotos,
son tambin buenos candidatos para la inversin. Se sabe bastante sobre
medidas tcnicas de proteccin, y normalmente vale la pena proteger los
proyectos de desarrollo que se transformaran en una catstrofe en caso de
terremotos, como sera en el caso de las represas.
Los desastres ambientales de comienzo lento, tales como la excesiva
acumulacin de lodo y la intensificacin de riesgos de las inundaciones (un
problema en Bangladesh, por ejemplo), son ms problemticos en trminos
de inversin. Los costos de proteccin son generalmente muy altos y se
necesitan altos niveles de inversin, no slo en la infraestructura sino que
tambin en la recopilacin de datos, en la coordinacin de las planificaciones
y en la toma de decisiones, como tambin en la educacin pblica. El costo
de todo esto tiene que ser incluido en toda decisin de inversin.
La ventaja que tienen los proyectos escrutinadores que usan mtodos
analticos es que pueden ayudar a enfocar una variedad de posibles
resultados y hacer bastante explcitos los factores que ejercen influencia sobre
estos. Este tipo de enfoque ofrece una amplia seleccin de opciones para
quienes determinan las polticas a seguir y da la oportunidad de elegir
opciones que logren una serie de objetivos, promoviendo beneficios que se
pueden o no cuantificar.
P. Cules son las ventajas de usar mtodos formales y

cuantitativos para examinar las opciones de mitigacin/prevencin?
R.
RESPUESTA
Costos.
44
(de la pgina 42)
2
3
3
ENTENDIMIENTO
Y
EVALUACION DE LAS
EXPLOTACION
DE LAS
COMPENSACIONES
AL
CONEXIONES
INVERTIR EN ENTRE
LA REDUCCION
DESASTRES
Y DESARROLLO
DE LA VULNERABILIDAD
RESUMEN
!
!
!
Siempre hay competencia para los recursos para el desarrollo y es

necesario hacer concesiones
Los problemas existentes tienen prioridad a los problemas futuros
Pueden o no ocurrir prdidas a causa de desastres. Los clculos de
estas prdidas deben realizarse en una atmsfera de riesgo y de
incertidumbre
Los gastos en preparacin y mitigacin deben ser menores que el
valor actual de las prdidas estimadas, las cuales podran evitarse con
tales inversiones. Para hacer esto, deben asignarse valores tanto a los
costos como a los beneficios de cualquier programa propuesto.
La cuantificacin de los beneficios y prdidas debe incluir:
efectos monetarios directos e indirectos
efectos no monetarios directos e indirectos

! Proporciona niveles de
comparacin para las

opciones de los
programas
! Facilita la identificacin
de los resultados ya
anticipados y no
anticipados
! Identifica caminos
alternativos para lograr

el mismo objetivo
45
NOTAS
46
ENTENDIMIENTO Y
EXPLOTACION DE LAS
CONEXIONES ENTRE
4
FORJANDO LAS CONEXIONES
ENTRE DESASTRES Y DESARROLLO
! el papel actual y potencial que desempean los funcionarios de la agencia de
las Naciones Unidas y ONG para ayudar a los pases a establecer la conexin
entre desastre y desarrollo.
! por qu las comunidades afectadas necesitan ser partcipes en el diseo y
ejecucin de los programas
El papel de la ONU y de las ONG

El PNUD, UNDRO, otras agencias de la ONU y ONG desempean un papel
de importancia dentro de un pas para promover un mayor conocimiento de
las conexiones entre desastre y desarrollo y de las opciones para reformar las
estrategias nacionales de preparacin, mitigacin y recuperacin del desastre.
Generalmente, se puede considerar que esta funcin tiene tres partes.
Primero, las organizaciones deben disear iniciativas para aumentar el
conocimiento global y el nivel de compromiso de las correspondientes
agencias nacionales respecto a los programas de recuperacin relacionados
con la preparacin, mitigacin y desarrollo. Segundo, funcionarios de la
ONU y de ONG pueden proveer acceso a fuentes de capital y de asistencia
tcnica no tradicionales. Tercero, tanto funcionarios de la ONU como de
ONG deben examinar los programas de sus pases y otros proyectos
nacionales con el fin de evaluar las oportunidades de mitigacin y asegurarse
de que tales esquemas de desarrollo no aumenten la vulnerabilidad.
Aumento del conocimiento y toma de conciencia

Para incorporar los temas de reduccin de la vulnerabilidad y mitigacin
dentro de programas de desarrollo se requiere de una accin que ample la
conciencia de polticos, administradores, dirigentes comunitarios y sobre
todo de aquellas personas dentro del pblico en general afectadas por el
desastre. De igual modo, reducir el potencial de desastres generado por
programas de desarrollo pobremente concebidos puede necesitar tambin
que se despierte la conciencia de los planificadores nacionales. Una meta
importante es estimular perspectivas que sean amplias respecto a una
estrategia de mitigacin nacional. Se debe alentar a los gobiernos a que desarrollen un plan sobre desastres en un aspecto global del pas con polticas de
apoyo apropiadas. El componente civil para esto debe extenderse ms all
del gobierno. Deben crearse electorados colaboradores en el campo de la
mitigacin entre ONG, los sectores bancarios, financieros y de seguros, la
industria privada y rganos de apoyo desde grupos encargados de polticas
econmicas a consejos de seguridad. Cada electorado necesitar de una
estrategia nica.
Se debe alentar a los

gobiernos a que
desarrollen un plan
sobre desastres en un
aspecto global del
pas con polticas de
apoyo apropiadas.
47
ONG y los donadores

deben aumentar su
compromiso para
financiar los
programas de
recuperacin
relacionados con la
preparacin,
mitigacin y
desarrollo.
Una de las claves de este proceso es un enfoque detallado en los factores de

riesgo y la forma en que varan segn los diferentes tipos e intensidades de las
condiciones de la amenaza, segn los diferentes tipos de actividades econmicas y segn la diversidad de la poblacin. Los programas diseados con atencin pueden ayudar a los polticos y administradores a comprender la naturaleza y la extensin de los diversos riesgos que enfrentan las comunidades, para
apreciar cmo las personas dentro de estas comunidades ven estos riesgos y
evaluar los efectos econmicos de los desastres naturales en la industria, el
comercio y la agricultura. Una funcin adicional y que se debe cumplir
tempranamente es incentivar el desarrollo de un inventario detallado de las
instalaciones crticas y de los recursos para la reconstruccin, con objeto de
asegurarse de que la planificacin se base en la mejor informacin disponible.
Un segundo requisito es demostrar caminos a seguir para reducir estos
riesgos por medio de una mejor toma de decisiones y de una mejor planificacin. El objetivo es incentivar la planificacin para la mitigacin del desastre
en diferentes niveles de la administracin pblica, basada en la evaluacin de
riesgos y en un anlisis de la vulnerabilidad. Esto ser posible solamente si
hay una clara conciencia o conocimiento entre los planificadores nacionales y
regionales, de los beneficios a obtenerse al incluir medidas de mitigacin de
desastres en los planes nacionales para el desarrollo, en las propuestas de
planificacin para el aprovechamiento de la tierra y en la evaluacin de
proyectos en las reas propensas a las amenazas.
La capacitacin ser una parte esencial de la estrategia para promover
una amplia participacin y cometido, poniendo especial nfasis en el apoyo
otorgado a las instituciones de capacitacin para planificadores nacionales.
Se desprendern beneficios reales de larga duracin al integrar estudios sobre
mitigacin en el programa general de capacitacin.
Promocin del uso de recursos no tradicionales
Voluntario filipino de la
ONU ayuda a construir un
nuevo camino en
Bangladesh.
de PNUD Desarrollo Mundial,
noviembre 1989
48
Funcionarios de la ONU y de ONG pueden desempear un papel vital en la

ayuda que los gobiernos utilicen de expertos de las instituciones cientficas y
del sector privado en el proceso de planificacin del gobierno. Pueden tambin
incentivar intercambios de personal y de informacin con otros pases que han
lidiado con problemas similares.
Ser tambin importante el acceso a programas de nivel
universitario. Ser necesario fortalecer la base de investigacin en el
campo de informacin y capacitacin. Las reas a enfocarse
incluyen el desarrollo de medios que analicen y pronostiquen los
daos de bienes capitales, personas muertas o heridas y alteraciones
de las actividades productivas, y el desarrollo de modelos para
pronosticar los resultados econmicos de estos efectos para un
sistema econmico en particular.
Los funcionarios de la ONU y de ONG pueden tambin proveer
legitimidad y acceso a donadores para otorgar financiamiento y
plantar capital para proyectos de mitigacin. Las ONG y los
donadores deben aumentar su compromiso para financiar los
programas de recuperacin relacionados con la preparacin, mitigacin y
desarrollo. En particular, muchas de las organizaciones no gubernamentales
tienen flexibilidad dentro de sus mandatos para la provisin de fondos para
traspasar recursos con objeto de promover intervenciones de desarrollo
relacionadas con la recuperacin.
2
4
ENTENDIMIENTO
FORJANDO LAS Y
EXPLOTACION
DE LAS
CONEXIONES ENTRE
CONEXIONES
DESASTRES YENTRE
DESASTRES
Y DESARROLLO
DESARROLLO
Grupos de apoyo o de presin para la mitigacin de desastres pueden ya

estar presente o emerger gradualmente. Su papel puede ser intensificado,
especialmente por las ONG, mejorando el acceso a la informacin y
apoyando la capacitacin para la evaluacin de riesgos, para el anlisis de la
vulnerabilidad y para la efectividad de organizacin.
Cmo dar un buen ejemplo

Es de importancia crtica que las agencias de la ONU y las ONG pongan ellos
mismos estos conceptos en prctica como un modelo para las agencias
gubernamentales equivalentes. Esto se logra mejor buscando agresivamente
oportunidades para la mitigacin, fondos para su aplicacin y examinando
crticamente todos los esquemas de desarrollo para asegurarse de que no
aumenten la vulnerabilidad. Para conseguir esto, se deben identificar y
apoyar los puntos focales del desastre cuyo trabajo consiste en supervisar y
promover las estrategias relacionadas a la mitigacin. El foco de accin
depender en gran parte de la estructura poltica dentro del pas, pero un
rea de destacar ser el papel que juega y la contribucin de los ministerios
del ramo. Es en estos sectores del gobierno donde pueden encontrarse la
planificacin calificada y los recursos para integrar desarrollo y mitigacin.
Es necesario que la perspectiva de tal programa sea de largo plazo y
tendr que tomar en cuenta la tendencia que tienen los gobiernos de ignorar
los proyectos relacionados con desastres en ausencia de un mayor desastre.
El objetivo debe ser construir y mantener un espectro de programas de
apoyo de mltiples sectores para la mitigacin promovido por los ministerios especializados y para reforzar estos con entrenamiento, continua
incorporacin de conciencia o conocimiento y presiones de otros electorados.
En algunos pases las ONG disfrutan de una posicin de favoritismo con
dirigentes polticos y de gobierno y se encuentran en una posicin nica para
traer legitimidad a los proyectos de mitigacin.
Un argumento primario para el cambio ser el costo. La atencin de los
polticos y planificadores debe enfocarse sobre la comparacin de los costos
al gobierno para lograr niveles ms altos de mitigacin con los costos en caso
de no ayudar a la mitigacin. Al mismo tiempo, habrn continuas oportunidades para promover y apoyar una gama de proyectos individuales, incluso
proyectos de demostracin. Los proyectos de demostracin identifican
medidas que se pueden ejecutar a bajo costo, a menudo comprenden ajustes
de proyectos existentes. Una estrategia adicional temprana es acumular
informacin sobre la situacin actual, usando estudios de riesgo y vulnerabilidad y auditoras de instituciones que ejecutan funciones para los desastres.
Un rea de nfasis
ser la funcin y
contribucin de los
ministerios
especializados
P. Cules son algunas maneras por las cuales funcionarios de la

ONU y de ONG pueden ayudar a los dirigentes de los pases a
promover desarrollo en el contexto de preparacin en caso de desastre,
mitigacin y recuperacin?
R.
49
Establecimiento de conexin entre desastres y

desarrollo el papel de la comunidad
El papel de la comunidad
Los mejores
resultados en la
conexin de la
preparacin,
reduccin de
vulnerabilidad y
desarrollo se
obtienen con la
participacin, desde
el comienzo, de los
miembros de la
comunidad a riesgo.
Es importante que
las comunidades
vulnerables reciban
el beneficio de los
programas de
desarrollo
comunitario antes
que impacte un
desastre.
50
Subyacente a todas estas iniciativas de desarrollo est la necesidad de

participacin de la comunidad respecto a la mitigacin. Por ltimo, las
vctimas de los desastres y los beneficiarios de los programas de desarrollo
son individuos en comunidades locales de pases afectados. El fracaso en
hacer partcipe a individuos y comunidades en el diseo y ejecucin de los
programas, lograr que los programas sean conceptualizados inadecuadamente y ejecutados slo en parte. Los mejores resultados en establecer
conexin entre la preparacin, reduccin de la vulnerabilidad y el desarrollo
se obtiene haciendo participar a miembros de la comunidad en riesgo desde
un comienzo.
Los resultados desnivelados de los esquemas a largo plazo de habilitacin
de las poblaciones rurales en conexin con los mandatos de las instituciones
internacionales con fondos para el desarrollo, resultan en una preferencia
hacia los grandes proyectos en los cuales grupos interesados que carecen de
poder poltico y econmico estn raramente representados. Los gobiernos,
tambin, encuentran ms fcil operar desde una posicin centralizada, ms
bien que tener programas para consultas de la poblacin rural, especialmente
en las etapas iniciales. Como resultado, la mayora de los programas de
desarrollo relacionados con desastres tienen un enfoque de nivel descendente, con la participacin de las comunidades sirviendo primordialmente
como una ayuda en la ejecucin en vez de proporcionar ideas al programa
de planificacin. Sin embargo, la investigacin al igual que la experiencia
prctica indica que los individuos se comprometen ms fcilmente a aplicar
los programas que ellos han ayudado a concebir.
Desafortunadamente, los gobiernos locales, las comunidades y los
individuos raramente tienen el lujo de recursos extras que pueden utilizar
para lograr los objetivos de desarrollo relacionados a desastres. En las
comunidades pobres, las que a menudo se ven particularmente afectadas por
desastres, los problemas de la existencia diaria tienden a sobrepasar las
perspectivas de riesgos ms remotos. Por consiguiente, es generalmente
necesario para promover tales iniciativas la ayuda externa en forma de ideas
programticas, de asistencia tcnica y de capital.
Programas de educacin pblica bien diseados pueden generar las
actitudes necesarias para crear una conviccin de que la preparacin es
importante. Con el tiempo, ciertas actitudes pueden formarse sin costos
extraordinarios para los individuos. Por ejemplo, a campesinos individuales
puede enserseles a no romper los muros de contencin en un rea
propensa a las inundaciones, una vez que se den cuenta de que sus tierras se
inundarn de todas maneras, incluso dejando vertir sus aguas a terrenos
vecinos. Sin embargo, las iniciativas de mitigacin estructural requerirn
normalmente de mltiples metas para atraer a individuos. Por ejemplo, la
gente construir estructuras resistentes a las amenazas porque quieren
mejores casas o porque recibirn un subsidio, ms bien que porque quedarn
mejor protegidas para un futuro desastre que puede o no ocurrir.
4
2
La mejor esperanza para la recuperacin de una comunidad o para la
preparacin para un desastre es tener una historia de organizacin robusta y
una direccin comunitaria bien desarrollada con experiencia en movilizar a
los miembros de la comunidad para coordinar e implementar programas.
Por lo tanto, es importante que las comunidades vulnerables reciban el
beneficio de programas de desarrollo de la comunidad antes de que impacte
un desastre.
No obstante, incluso en reas sin un historial local fuerte en organizacin,
el perodo de recuperacin de un desastre mayor de oportunidades nicas
para construir vibrantes organizaciones comunitarias. Est bien
documentado el hecho de que las vctimas de los desastres demuestran
esfuerzos naturales de organizacin en respuesta a una situacin de
emergencia. Durante este perodo emergen nuevos dirigentes y actan de
manera que desarrollan confianza en la comunidad. Estos nuevos dirigentes
pueden y a menudo sirven para promover una facultacin duradera para sus
ciudadanos. Los programas de recuperacin y respuesta que se construyen
basados en el surgimiento de estos dirigentes pueden ser tiles no slo para
incorporar la mitigacin en la recuperacin, sino que para promover la
participacin duradera de la comunidad en programas de desarrollo.
La participacin de la comunidad puede fomentarse de varias maneras en
aquellas comunidades donde la vulnerabilidad es mayor. Un desastre puede
causar un impacto mayor en algunos sectores de la comunidad que en otros.
Para propsitos de desarrollo, los trabajadores con experiencia sienten que
las actividades de mitigacin deben comprender comunidades enteras y no
slo a las vctimas de un desastre anterior. La participacin de la comunidad,
donde sea posible, debe ser fomentada por grupos indgenas y por
organizaciones. La organizaciones que tienen conexin previa con las
comunidades son las que tienen mejor posibilidad de ganar la confianza y a
menudo se encuentran cercanas a la comunidad para participar activamente
supervisando la aplicacin de las medidas tomadas. La ayuda externa,
entonces, puede tomar la forma de entrenamiento, investigacin e
informacin compartida y financiamiento de proyectos de demostracin.
ENTENDIMIENTO
FORJANDO
LAS Y
EXPLOTACION
DE LAS
CONEXIONES
ENTRE
CONEXIONES
DESASTRES
YENTRE
DESARROLLO
Desastres aparte,
en la mayora de
los casos la
vulnerabilidad
deriva de la
pobreza.
P. D un ejemplo de un intento exitoso que cuente con la

participacin de potenciales vctimas de un desastre, en el diseo y
ejecucin de un programa de prevencin o mitigacin.
R.
51
Desastres aparte, en la mayora de los casos la vulnerabilidad deriva de la

pobreza. Las familias se asientan en laderas inestables porque los terrenos
son baratos. Las personas conglomeran sus espacios habitacionales porque
no tienen medios para enfrentar otras opciones. Los pases permiten proyectos de desarrollo industrial amenazantes porque temen detener el desarrollo
si ponen restricciones. El objetivo primordial del desarrollo debe ser el de
anular los factores sociales y econmicos que predisponen a toda la comunidad, en efecto a pases enteros, a la destitucin y que los sita al riesgo de su
medio ambiente. Los desastres se multiplican y exponen los efectos de la
pobreza. Los programas de desarrollo deben tomar en cuenta los desastres.
Mary Anderson resume adecuadamente este enfoque y este mdulo:
Incluso la operacin de recuperacin de desastre ms eficientemente
controlada, si se mira desde el punto de vista de poner las cosas en orden,
deja a una sociedad no menos vulnerable a las amenazas naturales. La
preparacin/mitigacin, por otro lado, produce beneficios, adems de
aquellos que son equivalentes a los ahorros de daos de desastres que son
completamente irrealizables por medio de la opcin de recuperacin. Estas
son, la promocin de un medio ambiente estable que provee incentivos para
las actividades de inversin y empresariales, el desarrollo potencial de un
sentido de eficacia de parte de una poblacin ms amplia y el desarrollo de
mejor control y de planificacin calificada. Solamente si estas se promueven
y fortalecen puede esperarse que un desarrollo consistente y duradero pueda
jams alcanzarse. De este modo, la prevencin de desastres, incorporada a la
planificacin de desarrollo, es un rea importante para la inversin y para
lograr y mantener un desarrollo.
(Mary Anderson Anlisis de los costos y beneficios de las respuestas a desastres
naturales en el contexto de desarrollo. Documento de trabajo del medio ambiente
No. 29 del Banco Mundial, Washington DC, Mayo 1990.)
RESUMEN
!
52
Las Agencias de la ONU y ONG pueden jugar un papel en la

reformacin de las estrategias nacionales en la preparacin para casos
de desastres, mitigacin y recuperacin, esto se logra a travs de:
aumento de conocimientos y toma de conciencia
demostracin de reduccin de medidas de riesgo mediante una
mejor toma de decisiones y mejor planificacin
intercambio de expertos tcnicos y de informacin
legitimizacin y financiamiento de proyectos para la mitigacin
La ONU y ONG deben procurar dar ejemplos positivos y servir de
modelos para las agencias gubernamentales equivalentes.
La participacin de la comunidad es crtica en el diseo y ejecucin
de los programas de mitigacin
Ya que los desastres provienen de situaciones de pobreza, los
programas de desarrollo deben tener como objetivo la reduccin de
la pobreza.
ENTENDIMIENTO Y
EXPLOTACION DE LAS
CONEXIONES ENTRE
ANEXO 1
Anlisis de costos y beneficios para la reduccin de la vulnerabilidad
en el contexto de incertidumbre
El grado de riesgo e incertidumbre vara en los
diferentes elementos de un proyecto grande y puede
tambin variar con el tiempo. Una tarea imporatnte
para el planificador es identificar las reas inestables
y describirlas claramente, para que toda decisin se
tome comprendiendo el grado de seguridad de la
informacin bsica. El anlisis de sensibilidad
consiste en comprobar los efectos de las variaciones
en costos seleccionados y los beneficios variables en
las tasas de rendimiento o valor neto actual de un
proyecto.
El anlisis de costos y beneficios de proyectos de
desarrollos en el contexto de la incertidumbre es el
tema de un sinnmero de directivas producidas por
instituciones de desarrollo. (vea por ejemplo,
Proyectos Centrales del Banco Mundial, Nota 2.02
Riesgo y Anlisis de Sensibilidad en el anlisis
econmico de los proyectos.
De acuerdo a los diferentes pronsticos o
estimaciones de sucesos futuros, el valor neto actual
pronosticado para un proyecto puede variar en una
gama amplia. Bajo ciertas condiciones un valor de
probabilidad puede asignarse a un resultado dado.
Un valor conocido como valor esperado del valor neto
presente del proyecto toma en cuenta la gama total
de los posibles valores actuales de beneficios netos
de un proyecto. Se calcula pesando todas las
posibilidades con sus frecuencias o probabilidades
relativas correspondientes, y enseguida sumando
para obtener una cifra media.
Por ejemplo, si el valor neto actual puede tomar
valores de + US$20 millones con una probabilidad de
07. y $80 millones con una probabilidad de 0.3,
entonces el VPN esperado del proyecto es (0.7*20)

+(0.3*80), $10 millones. (Los proyectos con VPN
negativo sern normalmente rechazados).
El anlisis de sensibilidad comprende la
comprobacin de cmo los cambios en los costos
seleccionados y beneficios variables afectan el valor
neto de un proyecto actual. Ayuda a identificar lo que
en la mayora de los casos sera un mnimo de
variables, cambios en los que causa variaciones
mayores en el valor actual neto. Estos son los
factores que generalmente necesitan una
investigacin ms detallada y donde tendrn mayor
influencia los esfuerzos en el control para prevenir
impactos negativos. Un requisito bsico es identificar
aquellos valores de las variables en las cuales los
valores actuales netos del proyecto se convierten en
cero (llamado traslado de valores). La tcnica es
tericamente simple de comprender, pero
complicada en la prctica por la correlacin entre las
variables y la necesidad de tomar en cuenta
variaciones en grupos de variables.
A las variables individuales puede asignrseles
distribucin de probabilidades por sus valores. Con
asesora estadstica apropiada, ejemplos de estas
distribuciones de probabilidades, incorporadas al
proceso de anlisis de sensibilidad, puede a veces
usarse para generar un ejemplo de valores netos
actuales que se aproximen a la verdadera distribucin de probabilidades de los valores actuales netos.
Es posible entonces dar alguna estimacin del
porcentaje de resultados en los cuales el valor neto
actual ser aceptable.
53
2
GLOSARIO
Este glosario contiene una lista de los trminos para el manejo
de desastres segn se utilizan en el Manual sobre Manejo de
Desastres del PNUD/UNDRO. Se mencionan, segn sea
necesario, los diferentes usos que el PNUD y otros pueden
encontrar en otros documentos.
Alerta temprana de la hambruna
ENTENDIMIENTO Y
EXPLOTACION DE LAS
CONEXIONES ENTRE
Para propsitos socio-econmicos ms generales, comprende

el examen de todos los elementos significativos de una
sociedad, incluso consideraciones fsicas, sociales y
econmicas (ambas a corto y largo plazo) y la dimensin en
la cual los servicios esenciales (y los mecanismos tradicionales
y locales para dar abastos) pueden seguir funcionando.
El proceso de supervisar la situacin en reas conocidas por

ser particularmente vulnerables a los efectos de las sequas,
fracaso de cultivos, o cambios en las condiciones econmicas
para permitir que las medidas para remediar la situacin se
inicien antes de que las dificultades se agudicen.
Cartografa de amenazas
Amenaza
La cartografa de las amenazas representa en un mapa el

resultado de las evaluaciones de las amenazas, mostrando la
frecuencia/probabilidad de un acontecimiento de diversas
magnitudes o duraciones.
(fenmeno o acontecimiento peligroso o arriesgado)

Un acontecimiento raro o extremo en el medio ambiente
natural o en el creado por el hombre que afecta adversamente,
hasta el punto de causar desastre, a la vida humana, propiedad
o actividad.
Una amenaza es un fenmeno natural o creado por el hombre
que puede causar dao fsico, prdidas econmicas o poner
en peligro la vida humana y bienestar si ocurre en un rea
donde hay asentamientos humanos o en un sector agrcola o
donde hay actividad industrial.
Se debe tomar nota, sin embargo, que en el campo de la
ingeniera, el trmino se usa en un sentido matemtico ms
especfico, para significar la probabilidad del suceso dentro
de un perodo especfico de tiempo y dentro de un rea
especfica de un fenmeno en particular potencialmente
daino y de una intensidad y gravedad determinada.
Amenazas creadas por el hombre

Condicin que puede tener consecuencias desastrosas para
una sociedad. Deriva de procesos tecnolgicos, actividades
humanas con el medio ambiente, o relaciones dentro o entre
las comunidades.
Amenazas naturales
Fenmeno natural que ocurre en las proximidades y que
presenta una amenaza a las personas, estructura o bienes
econmicos y que puede dar cabida a un desastre. Son causa
de condiciones biolgicas, geolgicas, ssmicas, hidrolgicas
o meteorolgicas, o procesos en el medio ambiente natural.
Anlisis de la vulnerabilidad
El proceso de estimar la vulnerabilidad ante amenazas
potenciales de desastres de elementos especficos en riesgo.
Para propsitos de ingeniera, el anlisis de vulnerabilidad
comprende el anlisis de datos tericos y empricos respecto
de los efectos de particulares fenmenos sobre tipos especficos
de estructuras.
El proceso de establecer geogrficamente dnde y hasta qu

punto determinados fenmenos representan una amenaza a
las personas, propiedad, infraestructura y actividades
econmicas.
Cartografa de riesgos
La presentacin de los resultados de la evaluacin de los
riesgos en forma de mapa, que muestra los niveles de las
prdidas esperadas que pueden anticiparse en un rea
especfica y durante un perodo de tiempo determinado,
como resultado de amenazas determinadas de un desastre.
Desastre
El acontecimiento de un infortunio repentino o de magnitud
que destruye las estructuras bsicas y el funcionamiento
normal de una sociedad (o comunidad). Un acontecimiento o
serie de sucesos que ocasiona vctimas y/o daos o prdida
de la propiedad, infraestructura, servicios esenciales o medios
de sustento a escala o dimensin ms all de la capacidad
normal de las comunidades afectadas para dar abasto sin
ayuda.
Desastre se utiliza algunas veces tambin para describir una
situacin catastrfica cuyos patrones normales de vida (o
ecosistemas) han sido interrumpidos y se requieren
extraordinarias intervenciones de emergencia para salvar y
preservar la vida humana y/o el medio ambiente. Los desastres
con frecuencia se categorizan de acuerdo a las causas que se
perciben o a la velocidad del impacto. [Ver: Desastres naturales
repentinos; Desastres de comienzo lento; Desastres
tecnolgicos; Desastres causados por el hombre.]
Desastre de comienzo lento

(Algunas veces desastre progresivo o emergencias de
comienzo lento)
Situaciones en las cuales la habilidad de las personas para
adquirir alimento y otras necesidades de existencia,
disminuyen lentamente y hasta el punto en que la
sobrevivencia est por ltimo en peligro. Tales situaciones
son tpicamente producidas o precipitadas por sequas, fracaso
de cultivos, enfermedades causadas por insectos, u otras
formas de desastres ecolgicos o negligencias.
55
Si se detectan con suficiente antelacin, se puede actuar de

manera preventiva y as evitar que ocurra excesiva afliccin
o sufrimiento humano. Sin embargo, si se descuidan, pueden
resultar en extensa destitucin y sufrimiento y en la necesidad
de una ayuda humanitaria de emergencia como en las
repercusiones de un desastre sbito.
ayuda que puede ser necesaria, sino que tambin la definicin

de los objetivos y la forma en que esta ayuda puede ser
realmente entregada a las vctimas. Requiere dirigir la atencin
tanto a las necesidades a corto plazo como a las implicaciones
de largo plazo.
Evaluacin de daos
Desastres creados por el hombre
Desastres o situaciones de emergencia cuyas principales causas
directas se identifican como acciones humanas, sean o no
deliberadas. Fuera de los desastres tecnolgicos, tales
circunstancias comprenden principalmente situaciones en
las cuales la poblacin civil sufre accidentes, prdidas de
propiedades, de servicios bsicos y de medios de sustento
como resultado de guerras, conflictos civiles u otros.
En muchos casos, las personas se ven forzadas a abandonar
sus hogares, lo que da lugar a la formacin de congregaciones
de refugiados o a grupos de personas interna o externamente
desplazadas.
Desastres naturales sbitos

Calamidades sbitas causadas por fenmenos naturales tales
como terremotos, inundaciones, tormentas tropicales o
erupciones volcnicas. Se desencadenan con poco o sin aviso
y tienen un impacto adverso inmediato sobre la poblacin
humana, actividades y sistemas econmicos.
Desastres tecnolgicos
Evaluacin de riesgos (a veces anlisis del

riesgo)
El proceso de determinar la naturaleza y la dimensin de las
prdidas (debidas a los desastres) que pueden anticiparse en
reas determinadas durante un perodo especfico de tiempo.
La evaluacin del riesgo comprende un anlisis y una
combinacin de datos tericos y empricos con respecto a: las
probabilidades de amenazas conocidas de desastres con una
fuerza e intensidad determinada que ocurren en cada rea
(cartografa de desastres); y las prdidas (tanto fsicas como
funcionales) que se espera resulten de cada elemento en
riesgo, en cada rea, del impacto de cada desastre potencial
(anlisis de la vulnerabilidad y estimacin de las prdidas
esperadas).
Situaciones en las cuales un gran nmero de personas,

propiedades, infraestructura, o actividades econmicas son
directa y adversamente afectadas por accidentes industriales
de gran magnitud, incidentes de contaminacin densa,
accidentes nucleares, accidentes areos (sobre zonas pobladas),
incendios masivos y explosiones.
Evaluacin de una amenaza
Efectos y perdidas supuestas
La evaluacin de las amenazas comprende el anlisis de los

registros histricos formales e informales y de la interpretacin
calificada de los mapas existentes topogrficos, geolgicos,
geomorfolgicos, hidrolgicos y de uso de la tierra.
El supuesto nmero de prdidas de vida, personas heridas,

dao a la propiedad y trastornos en los servicios esenciales y
en la actividad econmica debidos al impacto de una particular amenaza natural o causada por el hombre. Incluye efectos
fsico, social/funcional y econmico.
Evaluacin
(Posterior al desastre) (a veces Evaluacin de Daos y de
Necesidades)
El proceso de determinar el impacto de un desastre o
acontecimientos en una sociedad, la necesidad de tomar
medidas de emergencia inmediatas para salvar y mantener
las vidas de los sobrevivientes y las posibilidades de acelerar
la recuperacin y el desarrollo.
La evaluacin es un proceso interdisciplinario que se emprende
por fases. Comprende: inspeccionar el lugar del evento;
ordenar, evaluar e interpretar la informacin recibida de
diversas fuentes, sobre las prdidas directas o indirectas y
sobre los efectos de corto y largo plazo. Abarca, la
determinacin de no slo lo que ha sucedido y el tipo de
56
La preparacin de estimaciones especficas, cuantificadas de

los daos resultantes de un desastre y las recomendaciones
pertinentes para la reparacin, reconstruccin o reemplazo
de estructuras y equipos. La restauracin de las actividades
econmicas (incluidas las agrcolas).
(A veces anlisis/valoracin de las amenazas)

El proceso de estimar, en reas definidas, las probabilidades
de que ocurran fenmenos potencialmente dainos de ciertas
magnitudes y dentro de un determinado tiempo.
Manejo de desastres
Un trmino colectivo que abarca todos los aspectos de
planificacin y respuesta a los desastres, incluidas las
actividades previas y posteriores el desastre. Se refiere al
control de riesgos y a las consecuencias de los desastres.
Mitigacin del desastre

Un trmino colectivo usado para abarcar todas las actividades
que se realizan en anticipacin al acontecimiento de un
potencial desastre, incluso la preparacin y medidas para la
reduccin de riesgos a largo plazo.
El proceso de planificacin y la implementacin de medidas
para reducir los riesgos asociados con amenazas naturales
conocidas o causadas por el hombre y el enfrentamiento con
los desastres que realmente ocurren. Se disean estrategias y
medidas especficas sobre la base de la evaluacin de los
riesgos y las decisiones polticas correspondientes a los niveles
de riesgo que se consideren aceptables y de los recursos
2
asignados (por las autoridades nacionales o internas y
donadores externos).
Algunas instituciones y autores han utilizado el trmino
mitigacin en un sentido estrecho, excluyendo la preparacin
para casos de desastre. Ocasionalmente, su definicin ha
incluido la respuesta posterior al desastre, siendo entonces
equivalente al control de desastre de acuerdo a la definicin
en este glosario.
Preparativos para casos de desastre

Medidas que aseguran la disponibilidad y habilidad de la
sociedad para: a) pronosticar y tomar medidas precautorias
con antelacin a una amenaza inminente (en casos donde los
avisos de alarma pueden anticiparse), y b) respuesta y
enfrentamiento con los efectos de un desastre por medio de la
organizacin y entrega oportuna de medidas de rescate
efectivas, ayuda y otro tipo de asistencia apropiada posteriores
al desastre.
La preparacin comprende el desarrollo y comprobacin
regular de sistemas de alarma (conectados a los sistemas de
difusin) y los planes para evacuacin u otras medidas a
tomar durante el perodo de alerta de un desastre para
minimizar el potencial de prdidas de vida y dao fsico; la
educacin y entrenamiento de funcionarios y de la poblacin
en peligro; el establecimiento de polticas, normas, arreglos
de organizacin y planes operacionales a aplicarse
seguidamente de
Reconstruccin
La reconstruccin permanente o reemplazo de estructuras
fsicas severamente daadas, la restauracin total de todos los
servicios y de la infraestructura local y la revitalizacin de la
economa (incluso agricultura).
La reconstruccin debe ser totalmente integrada a los planes
de desarrollo a largo plazo, tomando en cuenta los riesgos de
desastres futuros y las posibilidades de reducir esos riesgos
incorporando medidas de mitigacin apropiadas. Eso no
implica que las estructuras y los servicios daados se restauren
en su condicin o localidad anterior. Puede incluir el reemplazo
de cualquier arreglo temporal establecido como parte de una
respuesta a una emergencia o a una forma de rehabilitacin.
Reduccin de riesgos (largo plazo)
ENTENDIMIENTO Y
GLOSARIO
EXPLOTACION DE LAS
CONEXIONES ENTRE
Nota: Algunas fuentes han usado en este contexto mitigacin

de desastres, mientras que otras has usado prevencin de
desastres.
Riesgo
Para propsitos de ingeniera, el riesgo se describe como las
prdidas esperadas (prdidas de vidas, personas lesionadas,
dao a la propiedad e interrupcin en las actividades
econmicas) causadas por un fenmeno particular. Riesgo es
la funcin de la probabilidad de sucesos particulares y las
prdidas que cada uno causa. Otros analistas utilizan el
trmino para expresar la probabilidad de que ocurra un
desastre y que resulte en un nivel determinado de prdidas.
Se dice que un elemento social est en riesgo o es vulnerable, si se expone a amenazas de desastres conocidas y es
probable que sufra efectos adversos al impacto de tales
amenazas, siempre y cuando ocurran. Se describe a las
comunidades, estructuras, servicios o actividades pertinentes,
como elementos en riesgo.
Vulnerabilidad
La dimensin en la cual una comunidad, estructura, servicio
o rea geogrfica puede ser daada o alterada por el impacto
de una amenaza particular de un desastre, debido a su
naturaleza, construccin y proximidad a un terreno peligroso
o a un rea propensa al desastre.
Para propsitos de ingeniera, la vulnerabilidad es una funcin
matemtica definida segn el grado de prdida de un elemento
determinado en riesgo o conjunto de tales elementos, que se
espera resulten del impacto de las amenazas de un desastre
de magnitud determinada. Es especfico de un tipo especial
de estructura y se expresa en una escala de 0 (sin daos) a 1
(daos totales).
Para propsitos socio-econmicos ms generales y anlisis a
macro nivel, la vulnerabilidad es un concepto definido en
forma menos estricta. Incorpora exmenes del valor intrnseco
de los elementos en cuestin y su valor funcional en su
contribucin al bienestar comunal en general y a la respuesta
frente a una emergencia y su recuperacin despus del desastre
en particular. En muchos casos, es necesario (y suficiente)
decidirse por una clasificacin calificadora en trminos de
alta, mediana y baja o declaraciones explcitas respecto
de las alteraciones o trastornos que pueden sufrirse.
Medidas a largo plazo para reducir la dimensin y/o duracin

de los efectos adversos posteriores, sobre una sociedad en
riesgo, de un desastre inevitable o que no se puede impedir,
reduciendo la vulnerabilidad de su poblacin, estructuras,
servicios y actividades econmicas al impacto de amenazas
conocidas de desastres.
Las medidas tpicas de reduccin incluyen: mejoramiento en
los niveles de la construccin, la divisin zonal de las reas
propensas a las inundaciones y la planificacin del uso de la
tierra, diversificacin de cultivos y la distribucin de
rompevientos. Las medidas son, a menudo, sub-divididas en
estructurales y no estructurales, activas y pasivas.
57

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