Informe

EL NUEVO ROL DEL ESTADO A PARTIR DE

LA RECUPERACIN DE EMPRESAS PBLICAS

Autor
Gustavo Smith
Santiago Fraschina
Pablo Punte
Arturo Trinelli

Noviembre 2012

Resumen Ejecutivo

La Republica Argentina ha tenido desde el ao 2003 una poltica activa en la defensa de

los intereses de los argentinos. En este sentido, y como consecuencia de falta de
inversin, el Estado Nacional ha retomado funciones en sectores claves de la economa,
que le han proporcionado un renovado protagonismo, imprescindible para asegurar
autoabastecimiento, gestin, control de recursos y adecuada prestacin de servicios. El
caso ms cercano ha sido el reciente anuncio de la creacin de una nueva empresa
pblica, Libre.ar, donde el Estado pasar a formar parte del mercado de los telfonos
celulares con un nuevo servicio de telfono e Internet mvil.
Al mismo, se sabe que el Estado no tiene una capacidad finita. La crisis internacional y
algunas asignaturas pendientes, entre otros factores, hacen que el Estado deba cuidar
recursos. El acompaamiento de la inversin privada en ese sentido es fundamental. Eso
hace que, pese a lo que dice algn sector del establishment econmico, no estemos
frente a una vuelta de monopolios estatales. Pero es claro que hay una decisin poltica
en todos estos aos de abandonar el Estado bobo que fue caracterstico de la
Argentina noeliberal.
Sin embargo, aunque el Gobierno Nacional valora y pondera la inversin privada- al
punto que sta registra ndices superiores que en la dcada del 90, pese a que
supuestamente por entonces haba buen clima de negocios y seguridad jurdica- las
ltimas decisiones que han revertido ese papel prescindente del Estado ha sido eje de
numerosas crticas. La mayora de ellas remite a una idea que todava cala hondo en el
imaginario de muchos inversores, y que los medios dominantes buscan interpretar, pese
al estrepitoso fracaso de las polticas neoliberales: como muchas de estas empresas
fueron absorbidas por el Estado con grandes dficits, vaciadas de recursos,
infraestructura y know-how, el principal cuestionamiento remite a los subsidios1 que
estas empresas deben recibir para compensar ese calamitoso estado en el que fueron
dejadas por el capital privado.
Este trabajo buscar entender porque algunas de esas empresas se renacionalizaron,
como fue la gestin estatal de las compaas poniendo el foco en las tres ms
emblemticas hasta la estatizacin de YPF como el Correo, Aysa y Aerolneas
Argentinas y desentraar que detrs de las crticas a la gestin del Estado en estas
empresas se esconde una mirada acerca de cmo debera ser el manejo de la economa
mucho ms cercana a una posicin ortodoxa con un control de los mercados y las
grandes corporaciones de la agenda econmica alejada de los interese del conjunto de la
sociedad.

Algunos ejemplos pueden encontrarse en:

Las empresas argentinas ganan ms, pero valen cada vez menos, Clarn, 30 de septiembre de 2012.
Destinan $90 millones por da al dficit de las empresas pblicas, Clarn, 1 de octubre de 2012.
Favorece a Aerolneas un extenso perdn impositivo, La Nacin, 1 de octubre de 2012.

El nuevo rol del Estado

Uno de los pilares econmicos y conceptuales de toda la gestin de gobierno desde el

2003 lo constituye el papel del Estado. El debate jurdico acerca del fundamento e
intensidad de la participacin del Estado en la economa por medio de
descentralizaciones empresariales suele estar teido de juicios de carcter metajurdico,
habida cuenta de no estar sustentado en criterios positivos, sino en posiciones polticas y
econmicas concretas que reflejan la ideologa subyacente a la hora de tomar una
decisin.
A partir del ao 2003, el rol del Estado en todos los mbitos de la economa, la poltica
y la sociedad ha sido central y excluyente con el objetivo de devolver derechos perdidos
a la ciudadana argentina. Porque, efectivamente, el aparato estatal en los ltimos aos
ha estado involucrado en el reconocimiento de nuevos derechos, consolidado como
principal vector de justicial social en la Argentina desde el 2003.
Si bien en este trabajo nos ocuparemos de tres casos especficos, en un sentido amplio
esa nueva visin del accionar estatal se refleja en la recuperacin del debate poltico en
la Argentina y la convocatoria a la militancia activa de los jvenes; en la sancin de la
Ley de Reforma poltica y democratizacin de la representacin poltica con elecciones
primarias abiertas, simultneas y obligatorias; en el rol activo en relacin a los Derechos
Humanos, anulando las leyes de impunidad e iniciando los juicios a militares y civiles
responsables de la dictadura; en la depuracin de la Corte Suprema de Justicia y,
adems, en el abandonando la relaciones carnales con Estados Unidos acercando el pas
a la regin, entre otros cambios cualitativos.
En trminos sociales, la activa y renovada participacin del Estado se observa en la
sancin de las leyes de trata de personas y de matrimonio igualitario; en la Ley de
prescripcin de medicamentos genricos y el Programa Remediar, de entrega de
medicamentos gratuitos a millones de argentinos; en el establecimiento de la
Asignacin Universal por Hijo, que consigui que la matrcula escolar aumentara en
ms de un 25%; en el Plan Nacer, que ofrece cobertura mdica gratuita a embarazadas y
nios de hasta seis aos; en la aplicacin del Programa Conectar Igualdad, que
distribuy ms de 2 millones de netbooks para los alumnos de las escuelas pblicas
achicando la brecha digital existente en la sociedad; o en la promulgacin de la Ley de
Educacin Nacional, aumentando a ms del 6% del PBI para la educacin. Pero
bsicamente esa intervencin social del Estado se refleja en la baja sustancial de los
niveles de pobreza del 55% en el 2003 al 8,5%, en 2012 y de la indigencia del 27,7 al
1,7% segn el Indec. Aunque tambin en la baja de los niveles de desocupacin al 7,6%
con lo que ms de 5 millones de argentinos consiguieron trabajo en estos aos y
lograron aumentar su participacin en la distribucin de la renta del 34% al 46%.

Y en materia econmica?
Estos logros en trminos polticos y sociales tienen, de manera obvia, una correlacin
con el papel que el Estado desde 2003 fue ejerciendo en materia econmica, donde se
destacan, entre otros logros, el rechaz a las directivas y presiones del FMI, el aumento
sustancial de las reservas del Banco Central con el objetivo de brindar independencia
econmica y margen de maniobra al pas para llevar adelante el resto de las polticas
econmicas transformando, a su vez, su Carta Orgnica para poner a la entidad a
disposicin de polticas productivas; desendeudando la pas y sacndolo del default ms
grande su historia. A partir de esta poltica econmica, la Argentina tuvo un ritmo de
crecimiento econmico y desarrollo sostenido aumentando los niveles de inversin sin
tomar nueva deuda pblica, limitando el ingreso de capitales golondrina, eliminando las
AFJP e incorporando en una medida econmica y social mayscula ms de 2,3 millones
de nuevos jubilados. Adems se derogaron las leyes de Flexibilidad Laboral y se
recuper el salario real mediante la vigencia de los Convenios Colectivos de Trabajo,
llevando adelante, en plena crisis econmica internacional, diferentes programas de
mantenimiento del empleo como mecanismo esencial de toda poltica econmica y
social.
Por lo tanto, hoy en da lo que est en juego es precisamente la definicin de este Estado
revitalizado y decisivo en la vida de los argentinos, presente en cada uno de los temas
de coyuntura.
En este momento, y a propsito del debate en torno al aumento de precios se vuelve a
hacer foco en el papel del Estado en la economa y el gasto publico que genera mantener
activas estas empresas. Aquellos que atribuyen el aumento de precios al incremento de
la cantidad de pesos circulante en la economa (visin ortodoxa) sostienen que el
elevado gasto pblico genera esta situacin y que una manera eficaz de atacar el
problema tiene que ver con su reduccin. Por eso critican principalmente el esquema de
subsidios, tal como demostramos al comienzo.
Subyace a esta idea de fortalecer el Estado una visin ideolgica sobre cmo debe darse
(en trminos de alcances y lmites) esta compleja interaccin entre Estado y mercado.
Como vimos, el fundamento de cmo debe ser esta relacin no remite a cuestiones
normativas ni divinas. Suponen definiciones polticas e ideolgicas concretas. Y en el
caso argentino, se trata de un recorrido inverso a la tendencia de muchos pases de la
eurozona afectados por la crisis, que demuestran sus fallidos intentos de recomponer su
situacin econmica aplicando medidas que lo nico que hacen es profundizarla.
As es como vale la pena realizar un repaso puntual del accionar del Estado en las
grandes estatizaciones previas a la de YPF este ao, para observar por qu la Argentina
debi hacerse cargo de esas empresas y garantizar sus resultados exitosos en trminos
de gestin y cumplimiento de objetivos. Sin dudas, los ataques actuales al gasto que
generan esta compaas esconde una mirada econmica2 que atribuye el conjunto de los
males de la economa a la intervencin de un Estado que, paradjicamente, fue el agente
econmico ms determinante en el record de crecimiento registrado todos estos aos.
Correo Argentino, Aysa, y Aerolneas Argentinas han sido las reestatizaciones iniciales
y la recuperacin de YPF este ao, por envergadura, posicin, amplitud e influencia
econmica, se trata de la mayor renacionalizacin que hizo el pas desde 2003. En
conjunto, todas expresan la idea de un Estado activo, involucrado en la gestin de
2

http://www.clarin.com/gobierno/Gobierno-gasto-millones-firmas-renacionalizadas_0_678532215.html

empresas claves, y absolutamente persuadido en la idea de consolidar empresas que

adems de lo econmico, garanticen rentabilidad social.

La intervencin estatal en el Correo Argentino

Durante la dcada del noventa, el gobierno de Carlos Menem impuls la privatizacin

de casi todas las empresas pblicas bajo la premisa de que eran ineficientes. Despus de
algunos aos de iniciado el proceso, llego el turno del servicio de correo y encomiendas,
ENCOTEL, que en 1997 fue privatizado y concesionado por un periodo de 30 aos.
Sin embargo, esta empresa fue la primera renacionalizada en noviembre de 2003. En ese
momento, el Gobierno de Nstor Kirchner decidi rescindir el contrato a la Sociedad
Macri (SOCMA) por una millonaria deuda en concepto de canon que la concesionaria
deba pagar al Estado, y por haber incurrido esa empresa en una quiebra.
El decreto que determin la cada del contrato prevea el llamado a licitacin para
volver a ofrecerla a una empresa privada, pero esa alternativa qued desechada debido a
los resultados econmicos que ofreci durante sus primeros aos la gestin estatal. En
efecto, en esos primeros periodos, la empresa vuelta a ser gestionada por el Estado
nacional mostro supervits recurrentes y el objetivo de un cumplimiento de un servicio
pblico universal se logr con recursos propios, sin la utilizacin de fondos del Tesoro
Nacional.
En la actualidad, el Estado nacional ofrece un subsidio para la manutencin de la
empresa, cuyas tarifas tienden a ser similares a las del primer ao de su gestin. En el
largo plazo, la empresa renacionalizada se puso como objetivos absorber costos y lograr
mayor participacin en el mercado, creciendo en cantidad de servicios y en volumen de
operaciones, objetivos que se cumplieron al aumentar la participacin en el mercado y
compitiendo en igualdad de condiciones con los correos privados.
El Correo Argentino siempre constituy una empresa estratgica que tambin cumpli
con su objetivo de mantener las fuentes laborales de cada uno de sus casi 15000
empleados, aumentando sus sueldos y asegurando, a su vez, la totalidad del patrimonio
de la empresa. El Correo Argentino, en la actualidad, est despachando
aproximadamente 1,5 milln de cartas de forma diaria, y el correo ha vuelto a ser
confiable ya que se trata de una empresa argentina presente en todo el pas, hasta en los
lugares menos accesibles o donde las empresas privadas no acuden por no ser rentable.
As, ha recuperado un carcter federal constituyendo, sin lugar a dudas, la mayor cadena
de distribucin e interconexin en el mbito nacional.
En la actualidad, el Correo Argentino tiene ms de 1500 localizaciones entre sucursales
y agencias, adems de otras ms de 5500 bocas de venta. Por otro lado, como sucedi
histricamente, cubre el servicio electoral al tiempo que tambin se convirti en un
servicio financiero, de clearing bancario y de cobranzas; incluyendo tambin aspectos
sociales (como pago de jubilaciones) y estando a disposicin del Estado nacional para
llevar adelante sus polticas de inclusin como en el caso de la entrega de los
decodificadores de la televisin digital o el trmite por las tarjetas SUBE.

En sntesis, se trata de una empresa que refleja la ineficacia de la administracin privada

y la revitalizacin que, en consecuencia, se logr conseguir con la gestin estatal de la
compaa, que hoy ha reasumido funciones ms all de las que le rediten a nivel
econmico.
La intervencin estatal en el servicio de Agua (AYSA)
En 1993 tuvo lugar la privatizacin de la concesin del servicio de agua y saneamiento
que realizaba la empresa estatal Obras Sanitarias en el mbito de Capital Federal y Gran
Buenos Aires. El contrato de concesin se otorg al operador privado Aguas Argentinas
S.A. Antes del comienzo de la concesin, la cobertura del servicio de agua potable,
considerado como provisin dentro de la vivienda o terreno, cubra al 99% de la
poblacin de la Capital Federal (CF) y slo al 51% de la del Gran Buenos Aires (GBA),
mientras que para cloacas los porcentajes resultaban del 99% y del 27%,
respectivamente. Las metas para 1998 eran alcanzar ndices del 100% para ambos
servicios en Capital Federal y del 83% y 58% en el GBA. La concesin hubiera pasado
as de un promedio global (CF + GBA) de poblacin servida del 70% en agua y del 58%
en cloacas a valores del 83% y el 65%, respectivamente. 3
Estos porcentajes no fueron alcanzados de ninguna manera y hubo sucesivas prrrogas
de metas hasta que el contrato de concesin fue rescindido en marzo de 2006 por
atribucin de incumplimiento al concesionario y por los elevados niveles de nitrato en
pozos de agua, cuando se crea la empresa estatal AySA para asumir la concesin.
Segn la Organizacin Mundial de la Salud, el agua potable y las cloacas son
elementos indispensables para mantener la salud de la sociedad. Sin embargo, Aguas
Argentinas no cumpli con su plan de ampliacin del servicio. De esta manera, AySA
fue creada con el objetivo prioritario de expandir los servicios de agua potable y
desages cloacales a todos los habitantes del rea de su concesin, los 17 municipios de
la provincia de Buenos Aires y la Ciudad de Buenos Aires, rea en la que habitan 10
millones de personas.
Segn datos del ao 2011, en 13 aos de gestin la administracin francesa de la
empresa brind nuevo servicio de agua potable a 460 mil habitantes; AySA, en cuatro
aos, habilit el servicio a 1,2 millones y mientras la compaa privada incluy en el
servicio cloacal a 210 mil personas, la empresa estatal lo hizo con 700 mil.
Adems, en la actualidad hay ms de 2300 trabajadores en 136 cooperativas del Plan
agua ms trabajo, instalando caeras de agua y cloacas. Este sistema redujo
sensiblemente los costos de instalacin, dio empleo a ms de 20 mil personas en cuatro
aos y a la vez las capacit para que luego se insertaran en el mercado laboral.
Hoy en dia, AySA tiene ms de 250 obras en ejecucin con las que avanza en el
objetivo de brindar una cobertura generalizada en los servicios de agua potable y
desages cloacales en los prximos aos en su rea de operacin. En este sentido, el ao
anterior el Estado nacional oficializ el lanzamiento del Plan Estratgico AySA 20112020, cuyo objetivo prioritario es garantizar que en los prximos aos la provisin de
agua potable se extienda a todas las familias que viven en su rea de concesin y que en
2019 tambin se finalice el 95% de la red de desage cloacal. En los hechos, esto
3

Informe del Auditora general de la Nacin. 2011.

implicar que ms de 1,6 millones de personas puedan consumir agua potable y que se
incorporen otras 3,5 millones al servicio de cloacas en 2020, lo que habla de la
planificacin territorial para recuperar la salud y brindar un mejor servicio bsico a la
poblacin, lo que lleva a la inclusin, la igualdad y la dignidad social.
De esta manera, el Plan Estratgico de AySA contempla las acciones destinadas a la
prestacin de los servicios de agua potable y desages cloacales llevada adelante, a su
vez, con profesionales y tcnicos argentinos. Aysa, como las dems empresas
renacionalizadas, se puso objetivos tendientes a alcanzar una desarrollo empresarial con
inclusin social, invirtiendo en este caso en infraestructura bsica para garantizar
mejores niveles de igualdad y contribuyendo a su vez con el crecimiento econmico del
pas.

El Estado en Aerolneas Argentinas

En 1990, luego de que se cambiara su tipo societario de Sociedad del Estado a Sociedad
Annima Aerolneas Argentinas, fue vendida por el gobierno argentino a la estatal
espaola Iberia. Hacia fines de los '90, la empresa estuvo tcnicamente en bancarrota. El
gobierno espaol intent vender sus acciones a American Airlines, la cual estuvo a
cargo de las operaciones durante el periodo de nueve meses y finalmente desestim la
oferta.
En junio de 2001, Aerolneas sufri la peor crisis en su historia, entrando en
convocatoria de acreedores y cediendo al Grupo espaol Marsans su administracin.
Hacia fines de 2007 y principios de 2008, la empresa atraves otra crisis de envergadura
y su mala imagen a nivel nacional e internacional se potenci con cancelaciones de
vuelos, demoras y defectos que generaron las condiciones para una renacionalizacin
que garantice el servicio y bsicamente los 9.000 puestos de trabajo.
El grupo espaol Marsans dej la compaa en 2008 con un dficit presupuestario de
942 millones de dlares y una deuda neta que ascenda a 1778 millones. De 50 aviones
solo volaban 25 y eran viejos, no se cumplan horarios ni con la funcin bsica de una
lnea area de bandera, que es la de unir el pas.
A partir de ese momento, pues, comienza un periodo de recuperacin de la empresa. Las
prdidas se fueron reduciendo sistemticamente. En el ao 2008, ltimo ao de gestin
privada, la empresa perdi 942 millones de dlares; en el 2009 fueron 540 millones y en
el 2010, un rojo de 440 millones

Este dficit hoy se da en un contexto de crisis de la industria aeronutica a escala

internacional, con grandes empresas en grave situacin.
Pero la intervencin y gestin estatal en Aerolneas Argentinas no debe solamente
analizarse en funcin de su rdito financiero, ya que los valores de la empresa
cambiaron rotundamente. A partir de la implementacin de un Plan quinquenal de
operaciones, siendo Argentina el octavo pas ms extenso de la Tierra, la empresa
renacionalizada se puso el objetivo de llegar a todos los puntos del pas, ya que las
lneas areas privadas slo operaban a los destinos rentables, dejando afuera de su red a
una gran cantidad de ciudades del interior. En este sentido, se agregaron frecuencias y
servicios a todas las provincias, ofreciendo un servicio de mayor calidad, y con una
nueva lgica de conexin federal que promovi y promueve el turismo y las economas
regionales.
De esta manera, la cantidad de pasajeros y la calidad de las operaciones aumentaron
significativamente, a tal punto que Aerolneas Argentinas y Austral Lneas Areas se
unieron a SkyTeam, convirtindose en el primer miembro sudamericano de la alianza.
SkyTeam es un consorcio de empresas aeronuticas que agiliza la conectividad global,
lo que traducido en nmeros significan mas de 14000 vuelos diarios, 983 destinos y 178
pases. El ingreso de Aerolneas a esta red global, entonces, representa sin duda el
resultado de una transformacin de la compaa de bandera que se inicia con la
renovacin y racionalizacin de sus flotas de cabotaje e internacional a partir del ao de
su renacionlaizacion.
Adems, la empresa moderniz su flota, adquiri simuladores para las pruebas de los
pilotos, mejor las reas tcnicas y lleva adelante actualmente un plan de renovacin de
hangares, nuevos destinos internacionales perdidos y el desarrollo de acuerdos
estratgicos con otras compaas al tiempo que se esperan abrir nuevas rutas, la
actualizacin tecnolgica de los sistemas y la inauguracin de una nueva terminal
propia en Ezeiza.

Conclusiones
La intervencin estatal en la gestin de las empresas renacionalizadas no solo permiti
recuperar el funcionamiento y los servicios de las empresas, otorgndoles un rol ms
social, inclusivo y federal, sino tambin lograr una mejor gestin eficaz, modificando la
visin acerca de que el Estado es incapaz de llevar adelante la gestin de empresas de
envergadura.
Pero no solo eso: la gestin privada de las empresas renacionalizadas fue, desde el
punto de vista econmico, financiero y social, altamente deficitaria, sin cumplir
objetivos y dejando a las compaas al borde de las quiebras, a todos sus trabajadores
con la incertidumbre de su futuro laboral y a los argentinos, en general, con servicios
esenciales en crisis, sin inversiones ni perspectivas de crecimiento.
Adems, la gestin estatal recuper el concepto de planificacin, inversiones y objetivos
de corto, mediano y largo plazo. Cada una de las compaas renacionalizadas tiene
actualmente, en ejecucin, planes de este tipo que potencian sus objetivos y hacen
previsible su funcionamiento.
En definitiva, lo que se intenta debatir, a la hora de hablar de empresa pblica, no es ni
ms ni menos que la organizacin social que se da a s misma una comunidad. En otras
palabras, el rol del Estado para organizar sus respuestas institucionales a las demandas
ciudadanas por una mejor calidad de vida, la eficiencia de los actores privados para
desarrollar sus propias capacidades de inversin y gestin de los intereses particulares, y
el margen de accin que se reserva un gobierno soberano para enfrentar las amenazas y
aprovechar las oportunidades que presenta el sistema internacional globalizado.
Hay algn tipo de naturaleza en el principio de subsidiareidad del rol del Estado que
predomin en la Argentina durante el neoliberalismo? Ms an: tiene ella fundamento
constitucional? O su defensa remite ms a posturas ideolgicas respecto de los
alcances, lmites y lugar que debe desempear el Estado en la sociedad? Creemos,
efectivamente, que las discusiones en torno a su rol tienen estn relacionadas con este
ltimo punto, ms all que las justificaciones en torno a su prescidencia se disfracen
de otro tipo de argumentos. Pero la diferencia es que quienes defendemos la
participacin del Estado no escondemos las razones polticas que subyacen este planteo,
fortalecidas en este pas despus de lo que fueron casi tres dcadas de hegemona
neoliberal.
La trayectoria de las empresas que hemos revisado en el presente trabajo refuerzan an
ms esta defensa, y nos obligan a cambiar el sentido semntico de la discusin: es hora
de hablar de la intervencin del mercado y de las consecuencias de su influencia en
los pases que an no despiertan de la pesadilla ortodoxa.