Poltica Fiscal y los Pobres en Amrica Latina

Jeffrey Puryear y Mariellen Malloy Jewers1

Dilogo Inter-Americano
Introduccin
La buena poltica fiscal no solamente promociona la estabilidad y crecimiento
macroeconmico, tambin es una poderosa herramienta para reducir directamente la
pobreza y desigualdad. Los Gobiernos alrededor del mundo han reunido y gastado
fondos para hacer los bienes de los pobres y para redistribuir directamente el ingreso,
con la meta de mejorar el bienestar y formar sociedades ms prsperas e iguales. En
algunos pases estos esfuerzos han sido notoriamente exitosos.
Por supuesto que no todos los aspectos de la poltica fiscal tienen el mismo impacto
directo en los pobres. Pero varios pueden jugar un papel importante en la redistribucin
de la riqueza. Estos incluyen manejar adecuadamente los ingresos, que generan los
fondos que pueden ayudar a los pobres, y enfatizar el gasto cuyo objetivo directo son los
pobres por medio de servicios (tales como educacin y salud) o transferencias (tales
como pensiones, seguro de desempleo y transferencias de efectivo condicionales). Los
Gobiernos que renen suficientes fondos y los gastan eficientemente en los pobres,
pueden reducir significativamente la pobreza y desigualdad.2
Desgraciadamente, la poltica fiscal en Amrica Latina no tiene un buen record de
redistribucin de la riqueza a los pobres. Los Gobiernos muy pocas veces han generado
altos niveles de ingresos. Los sistemas tributarios generalmente han sido neutrales o
regresivos, fracasando en trasladar la carga de ingresos a los hogares de los ricos. Los
servicios suministrados por gastos del gobierno han sido usualmente de baja calidad. Y
los programas de gobierno han tendido a beneficiar grupos de mediano y alto ingreso
ms que a los pobres. La combinacin de ingresos inadecuados, servicios de baja
calidad y mala direccionalidad ha ayudado a explicar por qu la pobreza ha decrecido
tan lentamente y por qu la desigualdad se ha mantenido extraordinariamente alta. El
estado Latino Americano no ha hecho un buen trabajo en reducir la pobreza y
redistribuir la riqueza.
1

Jeffrey Puryear es Vice-Presidente de Poltica Social en el Dilogo Inter-Americano y

Mariellen Malloy Jewers es Asociada de Poltica Social en el Dilogo Inter-Americano.
2
Otras dimensiones de poltica fiscal, tales como promoviendo crecimiento y estabilizando la
economa en buenos y malos tiempos, tambin son importantes para los pobres. Birdsall et al
(2008) captulos 1 & 2 para una discusin.

El Cuadro 1 compara el impacto de dos herramientas fundamentales de poltica fiscal

impuestos y transferencias (es decir, pensiones, seguro de desempleo y transferencias de
efectivo condicionales) en la desigualdad en Amrica Latina y Europa. Antes de
considerar el efecto de impuestos y transferencias directas, Europa tiene tasas de
desigualdad no tremendamente diferentes de las de Amrica Latina. Despus de
impuestos y transferencias, sin embargo, la desigualdad cae significativamente en
Europa (10-15 puntos porcentuales en el index Gini), pero solo ligeramente en Amrica
Latina.

Cuadro 1: Impacto redistributivo de Impuestos y Transferencias por cambio en

Gini Index, Amrica Latina y OECD (Pases seleccionados) 2008

Desigualdad antes de impuestos y transferencias

y Transferencias

Desigualdad despus de impuestos

Fuente OECD Perspectiva Econmica de Amrica Latina 2009, Cuadro 4.1, pg 122
Pobreza y Desigualdad en Amrica Latina
Aunque est muy lejos de ser la regin ms pobre en el mundo en desarrollo, las tasas
de pobreza de Amrica Latina y el Caribe se han mantenido tercamente altas. En 1980,
aproximadamente el 40% de los Latino Americanos eran pobres (definidos como no
teniendo suficiente ingreso para satisfacer sus necesidades bsicas). Para el 2000 esa
cantidad haba aumentado en lugar de disminuido. Solo recientemente la pobreza ha

comenzado a reducirse significativamente, cayendo de 44% a 33% entre 2002 y 2008

(cuadro 2).

Cuadro 2: Pobreza en Amrica Latina, 1980 2008

ao
-.-

Pobreza

-*- extrema pobreza

Fuente: ECLAC, Panorama Social 2008 (versin Espaola) Cuadro I.1 p.4
Nota: El cuadro incluye: Argentina, Bolivia, Brazil, Chile, Colombia, Costa rica,
Ecuador, el Salvador, Guatemala, Honduras, Mexico, Nicaragua, Panam, Paraguay,
Per, Repblica Dominicana, Uruguay, Venezuela y Haiti. Informacin para 2008 son
estimados de ECLAC.
La figura es peor cuando se trata de desigualdad. Amrica Latina junto con Africa SubSahara, es la regin ms desigual del mundo. 3 Basados en el indicador de desigualdad
de ingreso ms usado comnmente, el Index Gini, cinco de los diez pases ms
desiguales del mundo son Latino Americanos (Cuadro 3). Uno de ellos Brazil- tiene
casi un tercio de la poblacin de la regin. An los pases Latino Americanos ms
equitativos tienden a ser ms desiguales que el ms desigual de los pases Europeos.4

Perry and Lopez (2008) p.3-4 discuten la desigualdad en Amrica Latina y el Caribe
comparada con otras regiones
4
Goi et al. (2008)

Cuadro 3: Los 10 pases con ms desigualdad en el mundo, segn el Gini Index,

2005

Fuente: Banco Mundial, Indicadores del Desarrollo Mundial 2008, Tabla 2.8
Nota: Lista del Autor basada en informacin del Banco Mundial. La informacin es
del ao ms reciente disponible de la fecha indicada. Los pases que no tienen
informacin no estn incluidos en la lista.
La desigualdad en Amrica Latina se debe sustancialmente a la extraordinaria
concentracin de ingreso en el tope de la escala de ingreso y a su ausencia en el fondo.
La quinta parte ms rica la poblacin de Amrica Latina recibe casi tres quintas partes
del ingreso total, mientras que la quinta parte ms pobre recibe solo 3 por ciento (cuadro
4). En todas las otras regiones del mundo en desarrollo, los pobres reciben una porcin
ms grande del ingreso total (cuadro 5). Aunque la extensin de desigualdad vara
mucho, virtualmente cada pas Latino Americano de los cuales tenemos informacin es
altamente desigual.5

Cuadro 4: Distribucin del Ingreso, Amrica Latina y el Caribe, 2008

5

Este anlisis est basado en el ms reciente Index Gini disponible para poblacin nacional en
los siguientes pases: Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador,
Guatemala, Honduras, Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay, Per, Venezuela, y la poblacin
urbana de Argentina y Uruguay. Los ndices Gini estn basados en ingresos per capita y eran
de CEDLAS y el Banco Mundial, Base de Datos Socio-Econmica

Quinta parte ms rica

Quinta parte ms pobre

Saldo tres quintas partes
Fuente: Banco Mundial, Indicadores de Desarrollo Mundial 2008, cuadro 1 k
Nota: La Regin es definida por el Banco Mundial
Cuadro 5: La quinta parte ms pobre del Ingreso total, por Regin, 2008

20% Ms pobres porcin del ingreso total

Fuente: Banco Mundial, Indicadores del Desarrollo Mundial, 2008, Cuadro 1K
Nota: Las regiones son definidas por el Banco Mundial
La desigualdad se ha reducido ligeramente en casi la mitad de los pases de la regin en
los ltimos 15 aos, incluyendo los dos ms grandes Brasil y Mxico 6. Aunque con un
6

Anlisis basado en cambio del Index Gini para poblacin nacional en los siguientes pases:
Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras,
Mxico, Nicaragua, Panam Paraguay, Per, Venezuela, y poblacin urbana de Argentina y
Uruguay. Los Indices Gini estn basados en ingreso per capita y eran de CEDLAS y Banco
Mundial, Base de Datos Socio-Econmica para Latino Amrica y el Caribe.. Ingreso en 20 de
noviembre 2008.

mbito limitado, estas mejoras han sido un cambio bien recibido donde la desigualdad
ha sido histricamente alta y arraigada en su pasado colonial.
Sin embargo, muchas de las ganancias han coincidido con cinco aos de extraordinario
crecimiento econmico (que ha aumentado el empleo entre los pobres) y un aumento en
el flujo de remesas (que ha puesto efectivo en los bolsillos de muchas familias pobres).
La crisis econmica global casi seguramente reducir el crecimiento y remesas
significativamente, poniendo en riesgo el progreso en reduccin de la pobreza y la
desigualdad.

Como puede ayudar la Poltica Fiscal?

Los economistas generalmente estn de acuerdo en que la poltica fiscal se trata de los
esfuerzos gubernamentales de influenciar la economa por medio de ingresos y gasto 7.
Muchos tambin estn de acuerdo en que la poltica fiscal tiene tres funciones
fundamentales: eficiencia, estabilizacin y redistribucin8. Vamos a enfocarnos ahora
exclusivamente en la funcin redistribuidora de la poltica fiscal, por dos razones: 1) las
extraordinariamente altas tasas de Amrica Latina de desigualdad sugieren que la
poltica fiscal no est haciendo su funcin redistribuidora apropiadamente; y las
estadsticas de opinin pblica sugieren que los ciudadanos Latino Americanos
abrumadoramente perciben la distribucin de riqueza en sus pases como injustas o
muy injustas9. Claramente, algo est faltando.
Los dos componentes principales de poltica fiscal, ingresos y gastos, juegan papeles
diferentes pero importantes en ayudar a los pobres.
Ingresos
El papel primario del sistema de ingresos de un pas, por supuesto, es reunir los fondos
necesarios para financiar operaciones gubernamentales antes de redistribuir el ingreso10.
Pero los ingresos del gobierno en Latino Amrica deben ser vistos en trminos de su
impacto en redistribucin por lo menos por dos razones.
Los ingresos del Gobierno son bajos segn los estndares de OECD. Los ingresos del
gobierno promedian 25 por ciento del PBI comparados con el 42 por ciento de PBI en
los Pases OECD.11 Los impuestos, el ms importante componente de ingresos en
muchos pases, son significativamente ms bajos de lo que se hubiera esperado dado el

Ver por ejemplo OECD (2008) Enfoque Econmico de Amrica Latina Captulo 1 para un
resumen
8
Mustgrave (1959) es la referencia estndar
9
una encuesta de opinin pblica regional, Latino barmetro (2007) p. 36, 48% de los que
respondieron dijeron que la distribucin de la riqueza era injusta y otro 27% dijo que la
distribucin de la riqueza era muy injusta
10
Ver por ejemplo, Bird y Zolt (2003) para un discusin til sobre los papeles y funciones de los
sistemas de impuestos en los pases en desarrollo
11
Ver OECD (2008) Latin American Economic Outlook 2009 Tabla 2.1 p. 56

nivel de desarrollo de Latino Amrica12. Brasil es una excepcin notoria, con ingresos
de impuestos sobre el 30 por ciento del PBI que muchos economistas creen es muy
alto13.
Por qu estn bajos los ingresos por impuestos? El problema no parece estar en bajas
tasas de impuestos. Las tasas de impuestos establecidas para impuestos de ingresos
personales y empresariales solo estn ligeramente ms bajos que los de otras partes del
mundo. Tasas VA, que son una importante fuente de ingreso en Amrica Latina, estn
cerca de las normas internacionales14. En conjunto, deberan dar ingresos adecuados.
Un problema ms serio parece ser que muchos impuestos simplemente no son cobrados.
Amrica Latina cobra una porcin relativamente pequea de sus impuestos que sus tasas
nominales implicaran.15 El dficit parece ser debido a un fracaso en cobrar impuestos
de ingreso personal.16 En los pases OECD la cobranza del impuesto al ingreso
personal constituye ms del 9 por ciento del PBI, comparado solo ms de 1 por ciento
en Amrica Latina (cuadro 6). Los impuestos personales de ingresos constituyen 25 por
ciento del ingreso total de impuestos en los pases del OECD, versus solo el 4 por ciento
en Amrica Latina.17 Las tasas de impuesto efectivas (es decir, basadas en cobranzas
reales) son solo 8 por ciento para el 10 por ciento ms rico de los hogares de Amrica
Latina, comparados con casi 40 por ciento en los EEUU. 18 Pessino y Fenochietto
(2007) concluyen que la evasin en impuestos al ingreso y a la riqueza es un subsidio
al rico (p.2) y que reducir la evasin del impuesto al ingreso personal no solamente
aumenta la cobranza, sino tambin mejora la distribucin del ingreso (p. 24)

Cuadro 6: Cobranzas de Impuestos segn % de PBI, por regin 2005

12

Ver Goi et al. (2008) p. 10; Perry (2006) p. 95; Birdsall et al. (2008) p. 59
Birdsall et al. (2008) p. 59
14
Goi et al (2008) p. 11 Tabla 2 muestra tasas de impuestos para TVA, Ingreso Personal y
empresarial en varias regiones; Birdsall et al. (2008) p. 61
15
Goi et al (2008) p. 10; Pessino y Fenochietto (2007 prximamente)
16
Segn Lora (2007) p. 198, en 2000-2003 las cobranzas TVA subieron a un promedio de 5 por
ciento del PBI, lo que es ms alto que los estndares globales. El cita IDB (1998 captulo 8)
resaltando que la carga impositiva de impuestos a las ventas, de acuerdo a los estndares
globales es 4 por ciento del PBI. En el Latin American Economic Outlook 2009 p. 130, como
una porcin de PBI, los impuestos Latinoamericanos sobre bienes y servicios se aproximan a
niveles observados en pases OECD, y son 2 puntos porcentuales ms altos que en pases
OECD del Asia-Pacfico y Norte Amrica. El cuadro 4.4 muestra que los impuestos de planillas
y trabajadores tanto en pases OECD y pases OECD de Asia-Pacfico y Norte Amrica
promedian .34 por ciento del PBI. Los impuestos de planillas y trabajadores son ms altos en
Amrica Latina, donde promedian .42 por ciento del PBI.
17
OECD (2008) Latin American Economic Outlook 2009, p. 59
18
Birdsall et al. (2008), p61
13

bienes y servicios ingreso pers

empleados

ingreso empresarial planillas y

Fuente: OECD, Latin American Economic Outlook 2009, Cuadro 4.4 y 4.5 p. 130-131
Nota: El promedio de ingresos por impuestos de ingresos personales y empresariales
para Amrica Latina se refieren a Argentina, Brasil, Chile, Costa Rica, El Salvador,
Guatemala, Per y Venezuela. El promedio de ingresos por impuestos por bienes y
servicios y planilla para los trabajadores incluye: Argentina, Brasil, Chile, Colombia,
Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Mxico, Per y Venezuela.
Las cobranzas son bajas por lo menos por dos razones. Primero, la evasin tributaria es
alta en muchos pases. Los clculos de evasin tributaria por impuestos personales y
corporativos muchas veces alcanzan el 40 por ciento o ms. 19 Esto es porque las
agencias del gobierno responsables de cobrar impuestos tienden a ser dbiles, y les falta
el poder y los recursos necesarios para hacer cumplir la ley. Pocos pases ni siquiera
miden la evasin tributaria, ni penalizan eficazmente a los transgresores.20
Adicionalmente, los ciudadanos tienden a percibir como injusta la cobranza de
impuestos y no creen que el gobierno har buen uso de los impuestos que pagan. 21
Segn el Latino Barmetro ms reciente, los ciudadanos piensan que la evasin
tributaria es por lo menos parcialmente justificable y ms justificable que hace una
dcada.22 Encuestas anteriores encontraron que solo 15% de los encuestados senta que
los impuestos eran bien gastados por los gobiernos, y menos de un cuarto consideraba
que la cobranza de impuestos era imparcial (Cuadro 7). El resultado es una cultura de
19

Ver Birdsall et al (2008) p. 62 para discusin til sobre evasin tributaria

Pessino y Fenochietto (2007 prximamente) pg. 21 Aunque los estudios que miden la
evasin TVA son pocos, los que intentan medir la evasin tributaria son menos todava.
Tambin para ms discusin en pagina 25 ellos resaltan que no hay an investigacin
emprica sobre ninguna de las razones de la evasin de impuestos en Amrica Latina Birdsall
et al. (2008) p. 65-68 suministran una discusin til sobre obstculos a agencias de impuestos
para recuperar impuestos eficientemente
21
Goi et al. (2008) p. 12
22
A los encuestados se les pregunt que tan justificable es evadir impuestos. Los encuestados
fueron respondidos en una escala del 1 al 10 (1= nunca justificable; 10 = siempre justificable)
desde 1998 a 2008 (Latino Barmetro 2008, p. 42
20

evasin en la cual an ciudadanos que usualmente cumplen la ley, rompen

rutinariamente la ley cuando se trata de impuestos
Cuadro 7: Confianza que el Gobierno Gastar el Dinero de los Impuestos Bien y
que los Impuestos son cobrados Imparcialmente (% de los encuestados por Latino
Barmetro) 2003

Gobiernos gastan bien el dinero de impuestos

imparcialmente

Impuestos son cobrados

Fuente: Latino Barmetro 2003, pp.52-53

Nota: Las preguntas de las encuestas fueron: Tiene usted confianza en que el dinero de
los impuestos sern bien gastados por el Estado?; Tiene usted confianza en que los
impuestos sern recaudados con imparcialidad? Respuestas posibles eran s o no
Tambin, debido a que la carga combinada de impuestos que enfrentaban las
corporaciones (impuestos corporativos a la renta, impuestos TVA y a planillas) est
entre los ms altos del mundo, muchos pequeos negocios optan por estar en la
economa irregular. Aproximadamente el 40 por ciento de las economas Latino
Americanas son informales una tasa solamente sobrepasada por Africa Sub-Saharaoperando fuera de las leyes establecidas que regulan la actividad econmica. 23 Por lo
tanto una proporcin significativa de impuestos que tericamente podran ser cobradas,
no lo son.
La segunda explicacin para bajas cobranzas de impuestos es la proliferacin en
muchos de los cdigos de impuestos de numerosas y generosas deducciones,
excepciones, y salidas.24 Excepciones y salidas generalmente favorecen hogares con
altos ingresos y reducen dramticamente su carga tributaria. 25 Estas excepciones legales
significan que los ingresos cobrados en la prctica tienden a ser mucho ms pequeos
que las tasas establecidas por la Ley.

23

Banco Mundial
Goi et al (2008) p. 13
25
Birdsall et al. (2008) p. 61
24

Por supuesto que no hay un nivel ptimo para ingresos gubernamentales. Cada pas es
diferente, y todos enfrentan un deslinde entre la carga sobreentendida por impuestos
adicionales y el valor de los bienes y servicios pblicos que los impuestos adicionales
haran posible. Pero Amrica Latina ha sobre-enfatizado impuestos bajos en detrimento
de gasto que podra ayudar resolver su enorme problema de desigualdad. Los
relativamente bajos niveles de los ingresos gubernamentales de la regin limitan
claramente la capacidad del estado de gastar ms en los pobres-reduciendo as la
pobreza y desigualdad.
Los sistemas de impuestos en Amrica Latina tienden a ser neutrales o regresivos en
trminos de distribucin de ingresos, dejando de transmitir la carga de ingreso total de
los hogares de ingreso pobre y mediano a los hogares ricos. 26 Esto se debe a que una
inusualmente alta proporcin de ingresos en Amrica Latina proviene de impuestos
indirectos (tales como impuestos a la planilla o el TVA) que usualmente son regresivos,
y una relativamente baja proporcin proviene de impuestos directos (es decir, de
impuestos a la renta personales y corporativos) que casi siempre son progresivos.
Aproximadamente 40 por ciento de los ingresos de Amrica Latina proviene de
impuestos indirectos vs. 26 por ciento en pases OECD.27(Organizacin para
Cooperacin Econmica y Desarrollo)
Cuando los impuestos directos e indirectos se combinan, la quinta parte ms pobre de la
poblacin usualmente paga un porcentaje ms alto de su ingreso en impuestos que la
quinta parte ms rica. Un estudio reciente encontr que ocho de diez sistemas
tributarios en la regin son regresivos.28 Otro encontr que la tasacin en los seis pases
ms grandes de la regin era casi neutral en total.29
Como resultado de esto, los impuestos indirectos relativamente regresivos, como los
impuestos de TVA y planillas, generan una desproporcionadamente gran parte de
ingresos en Amrica Latina, retardando el potencial de redistribucin de sistemas
tributarios.
Gasto
En total, el gasto gubernamental en Latino Amrica ha crecido sostenidamente en las
ltimas dcadas, llevado en parte por aumentos en gasto social especialmente en
educacin y en seguro y asistencia social (Cuadro 8).

Cuadro 8: Gasto Social Pblico en Amrica Latina y el Caribe (% del PBI), por
Sector, 1990-2005

26

Goi et al (2008) p. 17; Birdsall et al (2008) p. 59

OECD (2008) Latin American Economic Outlook 2009 p.18
28
Gmez-Sabatini (2005)
29
Goo et al. (2208) p. 17; ver tambin Birdsall et al (2008) pp. 59-61.
27

10

Gasto Social Pblico Total

Salud
Vivienda y otros
Fuente:
Ingls)

Educacin
Seguro y Asistencia Social

ECLAC Panorama Social 2007, Tablas II.6; II.8; II.9; II.10 (Edicin

Notas: ECLAC calcul los nmeros usando promedio cargado para 20 pases, sin
incluir Nicaragua. El promedio incluye estimados por aos y pases sin informacin.
Al gastar apropiadamente los ingresos que renen, los gobiernos pueden reducir la
pobreza y desigualdad en por lo menos dos maneras: 1) dando servicios (principalmente
educacin y salud) que forman capital humano entre los pobres, y 2) transfiriendo
ingresos (principalmente a travs de pensiones, seguro de desempleo, transferencias de
efectivo condicionales o programas de nutricin escolar) que redistribuye la riqueza
directamente a los pobres.
Desafortunadamente, ambas propuestas sufren deficiencias en la mayora de Amrica
Latina lo cual reduce su impacto significativamente. El cuadro 9 muestra como el gasto
pblico social afecta ntegramente grupos de diferentes ingresos a travs de la regin.
En el balance, ms beneficios van a la quinta parte ms rica de la poblacin, y la quinta
parte ms pobre recibe menos de su porcin.

11

Cuadro 9: Porcin de Gasto Social recibida por los grupos de diferentes ingresos,
Amrica Latina y el Caribe 1997 2004

quinto ms pobre 2 quinto

3 quinto

4 quinto

quinto ms rico

Fuente: ECLAC, Panorama Social 2007 Cuadro II11, P. 117 (edicin Espaol)
Notas: ECLAC calcul los nmeros usando un promedio cargado para el significado de
cada sector de gasto social como parte del ingreso primario de cada quinta parte. Gasto
social ac incluye: Educacin, Salud, Seguridad Social, Asistencia Social y Vivienda.
Brindando servicios que forman capital humano entre los pobres
Las inversiones gubernamentales en educacin y salud pueden reducir la pobreza y
desigualdad al incrementar el capital de los pobres y expandiendo la igualdad de
oportunidad. Estas son inversiones relativamente a largo plazo, con un retorno limitado
en el corto plazo. Pero son importantes porque forman capital humano, que una vez que
est ah, produce una sucesin de beneficios durante muchos aos.
Educacin. El gasto pblico en educacin como porcentaje del PBI ha crecido
sostenidamente en Amrica Latina durante las ltimas dos dcadas, y est catalogada
encima de los promedios globales para pases de bajo y mediano ingreso. 30 El aumento
de gasto ha permitido a todos los pases elevar las matrculas significativamente en
todos los niveles de educacin (Cuadro 10). Hoy una mayor proporcin de nios en
edad escolar van al colegio en Amrica Latina, que en ningn momento de la historia de
la regin.

30

PREAL (2006) p.20

12

Cuadro 10: Tasas de matrcula, Amrica Latina y Caribe, 1990-2006

Pre primaria

primaria
O

1990

secundaria

superior

0 2006

Fuente: Banco Mundial, Edstats base de datos online

Nota: matrculas Pre-primaria y superior se refieren a tasas de matrculas brutas, y
primaria y secundaria se refieren a tasas de matrcula netas.
Sin embargo, los sistemas de educacin pblica (que en los niveles primario y
secundario, sirven mucho a los pobres) enfrentan dos problemas claves que debilitan su
habilidad de reducir pobreza y desigualdad.
Primero, la calidad de educacin suministrada por colegios pblicos es baja, y por lo
tanto solo contribuye modestamente a aumentar el capital humano. Amrica Latina est
al final en todos los exmenes globales de logro estudiantil. En el ms reciente examen
(2006) del Programa de Logros Internacionales Estudiantiles (PISA) administrado por
el OECD, todos los seis pases de Amrica Latina (Argentina, Brasil, Chile, Colombia,
Mxico y Uruguay) salieron firmemente en el tercio inferior de los 57 pases
participantes. En ciencias, solo Chile y Uruguay tenan algunos estudiantes (0.1 por
ciento) que llegaron al nivel ms alto, comparado con el promedio OECD de 1.3 por
ciento. En contraste, bastante ms de la mitad de estudiantes de Argentina, Brasil,
Colombia y Mxico salieron en, o debajo del nivel ms bajo en ciencias (que el OECD
caracteriza como no ser aptos para participar activamente en situaciones de vida
relacionadas a la ciencia y la tecnologa). (Cuadro 11) Resultados en lectura y
matemticas fueron similarmente bajos. Los colegios que producen un nivel tan bajo de
aprendizaje no estn contribuyendo mucho al capital humano de sus estudiantes.

13

Cuadro 11: Estudiantes en, o debajo del nivel ms bajo del examen de ciencia PISA
2006 (Pases seleccionados)

Fuente: OECD PISA 2006, Volumen 2, Data. Tabla 2. 1, p.24

Segundo, el gasto pblico en educacin en la mayora de pases Latino Americanos est
en el lado de no pro-pobres. Para estar seguros, el gasto pblico en educacin primaria
y secundaria es pro-pobres o por lo menos neutral, ya que la mayora de las familias de
clase alta y clase media optan por no usar el sistema pblico, enviando a sus hijos en
vez a colegios privados de primaria y secundaria. Como lo pone muy claro la Tabla 1,
el 20 por ciento ms pobre de la poblacin recibe el 29 por ciento de los beneficios del
gasto pblico en educacin primaria. El gasto pblico en educacin secundaria est
distribuido ms parejo, con el 13 por ciento yendo al 20 por ciento ms pobre de la
poblacin, y 18 por ciento yendo al 20 por ciento ms rico.31
El mayor problema de equidad aparece en el tercer nivel, donde los gobiernos tienden a
gastar de ms para suministrar educacin superior gratis para todos. Debido a que la
mayora de los estudiantes de familias pobres nunca llegan al tercer nivel, el resultado
es un subsidio masivo a las clases media y alta. Ms de la mitad de los beneficios del
gasto pblico en educacin superior van al 20 por ciento ms rico de la poblacin,
mientras que menos de dos por ciento de esos beneficios van al 20 por ciento ms
pobre. En Amrica Latina, la educacin superior gratis para todos claramente no es propobres.

31

Solo una pequea porcin de nios de familias pobres consiguen tener mucha educacin
secundaria. Para ms discusin sobre esto, ver Perry (2006)

14

Tabla 1: Porcentaje de Gasto Pblico en educacin que va a los ms ricos y los ms

pobres, Amrica Latina 2006
__________________________________________________
Quinto ms pobre
Quinto ms rico
__________________________________________________
Educacin total
20.2
20.4
Primaria
29.0
7.9
Secundaria
13.2
18.3
Superior
1.9
52.1
Fuente: Clements, B., C. Faircloth y M. Verhoeven, 2007, Gasto Pblico en Amrica
Latina: Tendencias y Temas de Polticas Clave. Documento de trabajo WP/07/21,
Fondo Monetario Internacional, Tabla 8, p. 24
Estas desigualdades estn exacerbadas por dinmicas polticas que limitan la presin
para mejorar. Debido a los que tienen poder real para influenciar colegios (mayora
padres de clase media y alta) no matriculan a sus hijos en colegios pblicos de primaria
y secundaria, eluden las fallas del sistema pblico y no usan la energa para presionar
para hacer un cambio. Las familias pobres que s usan los colegios pblicos tienen poca
informacin sobre como estn funcionando los colegios, pocos mecanismos para
influenciar la poltica y ninguna tradicin de activismo ciudadano. El resultado es un
vaco poltico que es llenado por grupos organizados de intersprincipalmente
sindicatos de maestros y estudiantes universitariospreocupados por sus intereses
propios, y relativamente exitosos en promoverlos. A los pobres se les deja con
educaciones de tercera clase en colegios pblicos de primaria sin muchos recursos y mal
manejados.
Salud. El gasto pblico en salud como porcentaje del PBI ha aumentado desde 1990,
pero por menos de lo que se ha gastado en educacin32. En promedio, el gasto en salud
es moderadamente progresivo en Amrica Latina la quinta parte ms pobre recibe
24% del total del gasto en salud, mientras que la quinta parte ms rica recibe solo
17%33. Debido a que los hogares ms ricos usualmente optan por servicios privados y
los servicios de salud pblica son ms usados como una red de seguridad para personas
de bajos ingresos y pobres, sin embargo, es sorprendente que el gasto pblico en salud
no sea ms progresista an34. Gastar en servicios de cuidado primario y preventivo
parece ser muy pro-pobre, mientras que el gasto en servicios hospitalarios lo es menos.35

32

ECLAC (2007) Panorama Social p. 103

ECLAC (2007) Panorama Social p. 143
34
OECD (2008) Latin American Economic Outlook 2009 p. 33
35
ECLAC (2007) Panorama Social 2007 Tala II.17 p 144 muestra que en Mxico el quinto ms
rico recibe 30% del gasto pblico en hospitales, mientras que el quinto ms pobre recibe solo
3%. En Per 24% del gasto en hospitales del MINSA beneficia al quinto ms rico y solo 5%
beneficia al quinto ms pobre. Informacin del Salvador y Repblica Dominicana muestra que
cierto cuidado hospitalario es progresivo en ambos pases. Segn el Informe de Desarrollo
Mundial 2004 (Banco Mundial) Los beneficiarios del [hospital gratis] pblicos son usualmente
las reas urbanas no-pobres.
33

15

Durante las ltimas dcadas, la regin ha hecho un progreso significativo para reducir la
mortalidad infantil, pero un inaceptablemente alto porcentaje de personas, y
especialmente entre los pobres, todava muere por enfermedades prevenibles o por
condiciones de salud.36 Como lo manifiesta la Organizacin Pan Americana de Salud
en Salud en las Amricas (p. 62) Enfermedades descuidadas-infecciosas, enfermedades
parasticas que afligen a millones de gente pobre en Amrica Latina y el Caribe son
una expresin patente de las desigualdades en la salud. Todava quedan serios retos
para que los servicios de salud lleguen a las reas rurales y aisladas de la regin37.

Redistribuyendo riqueza directamente por medio de transferencias

Los gobiernos pueden redistribuir la riqueza transfiriendo fondos a los pobres a travs
de programas de seguro (tales como pensiones y seguro de desempleo) y programas de
asistencia (tales como transferencias de efectivo condicionales y programas de nutricin
escolar). Si son suficientemente grandes y adecuadamente dirigidas, estas clases de
gasto gubernamental pueden tener un impacto inmediato en la pobreza y desigualdad.
Desafortunadamente, el gasto de Latino Amrica en transferencias no parece estar
jugando un fuerte papel redistribuidor. El cuadro 12 compara el impacto de
transferencias pblicas en la desigualdad en Amrica Latina y los pases OECD
europeos. En Amrica Latina, la quinta parte ms rica de la poblacin recibe casi la
mitad de los beneficios de las transferencias pblicas, mientras que la quinta parte ms
pobre recibe menos del 10 por ciento. En Europa la distribucin es mucho ms
igualitaria: las quintas partes ms ricas y ms pobres reciben aproximadamente la
misma proporcin, casi menos de 20 por ciento) de los beneficios. Claramente el gasto
en transferencias pblicas en Latino Amrica es muy regresiva. Los dineros pblicos
fluyen asombrosamente a la parte ms rica de la poblacin y casi no llegan a los
ciudadanos ms pobres de la regin.

36

Ver PAHO (2007) p. 14; 16; 62. Incluidos bajo el ttulo de enfermedades est helminthiasis
intestinal, schistosomiasis, filariasis linftica, leptospirosis, leishmaniasis, cisticercosis, Mal de
Chagas, y oncocerciasismany. Remedios baratos, promocin de la salud y sanidad ambiental
podran controlarlas y eliminarlas efectivamente.
37
ECLAC (2007) 104; 106-107. PAHO (2007) pp. 12 & 24 (versin en Ingls) resalta que en las
Amricas, alrededor de 100 millones de personas no tienen acceso a servicios de salud debido
a que trabajan o viven lejos de los servicios, o porque no pueden pagar los servicios de salud

16

Cuadro 12: Porcin de transferencias Pblicas Recibidas por Grupos de Diferentes

Ingresos, Amrica Latina y Europa 2006

Figure 12: Share of Public Transfers Received by Different Income Groups, Latin
America and Europe, 2006
Latin America
Europe

Source: Goi, E., J.H. Lpez, and L. Serven, 2008, Fiscal

Redistribution and Income Inequality in Latin America. Policy
Research Working Paper 4487, World Bank, p. 19

Note: Authors
estimates based on
source graphs.

Fuente: Goi E., J:H.Lpez y L. Servan 2008, Redistribucin Fiscal y Desigualdad de

Ingresos en Amrica Latina y Europa Documento de trabajo de Investigacin de
Poltica 4487, Banco Mundial p.19
Nota: clculos del autor basados en los grficos de la fuente
Por qu? Parte del problema es que las transferencias pblicas en Amrica Latina no
son grandes, por lo menos comparadas con Europa. Como porcentaje del PBI, Latino
Amrica gasta menos de la mitad de lo que gasta Europa en transferencias pblicas
(Tabla 2). Debido a que las transferencias son una parte mucho ms pequea del PBI en
Latino Amrica, debera esperarse que tuvieran un impacto mucho ms chico en la
pobreza y desigualdad.
Tabla 2 Gasto Pblico en Transferencias (% del PBI), Amrica Latina y Europa
2006
___________________________________________
Europa
Amrica Latina
___________________________________________
Transferencias

16.3

5.7

Fuente: (a) Lindert, k., E. Skoufias, y J. Shapiro 2006, Redistribuyendo Ingreso al

Pobre y al Rico: Transferencias Pblicas en Amrica Latina y el Caribe. Documento
de discusin de Proteccin social N 0605, Banco Mundial p.18;; (b) Goi, E.,

17

J.H:Lpez, y L. Serven 2008, Redistribucin Fiscal y Desigualdad de Ingresos en

Amrica Latina Documento de Trabajo de Investigacin de Poltica 4487, Banco
Mundial.
Un problema ms serio es que en Amrica Latina las transferencias pblicas no estn
bien dirigidas. Los gobiernos tienden a asignar la masa de transferencias pblicas a
programas que benefician la parte ms rica de la poblacin ms que a la ms pobre.
Los programas de seguro social principalmente pensiones y seguro de desempleoson
grandes culpables, consumiendo aproximadamente el 80 por ciento de los gastos en
transferencias pblicas, y dirigiendo muy poco de ese dinero a los pobres. 38 Como
muestra el cuadro 13, el 40 por ciento ms rico de la poblacin recibe casi todo (80 por
ciento) de los beneficios de los programas de pensin mientras que el 40 por ciento ms
pobre recibe apenas 10 por ciento. El seguro de desempleo es solo un poco menos
regresivo, con el 40 por ciento de los ms ricos recibiendo aproximadamente 65 por
ciento de los beneficios, y los 40 por ciento ms pobres recibiendo solamente 25 por
ciento. Ambos programas son regresivos porque excluyen largamente a trabajadores
del sector informal y agrcola, que tambin tienden a ser los ms pobres. En algunos
pases, los empleados del sector pblico gozan de beneficios de pensin
extraordinariamente generosos que son financiados principalmente por el gobierno39.
Cuadro 13: Porcin de gasto Pblico en Desempleo recibidos por grupos de
Diferentes Ingresos, Amrica Latina 2004
Pensiones
Desempleo

Fuente: Goi, E., J.H. Lopez, y L. Serven 2008, Redistribucin Fiscal y Desigualdad
de Ingresos en Amrica Latina Documento de Trabajo de Investigacin de Poltica
4487 Banco Mundial p. 20
Nota: Clculos del autor basado en grficos
38

Goi et al. (2008) Tabla 5, p. 18 citando a Lindert et al (2006)

Segn Birdsall et al (2008) p. 72-73 referente al Banco Mundial. En Brasil por ejemplo, casi 4
por ciento del PBI del pas se va para dficit en pensiones de servicio civil que beneficia solo a
13 por ciento de todos los receptores de pensiones; segn Lindert et al (2006) en Per, un
grupo selecto de servidores pblicos ha tenido acceso a un sistema especial de pensiones, la
Cdula Viva, lo que est financiado casi totalmente por ingresos del gobierno y es
considerablemente ms generoso que el sistema nacional de pensiones disponible para todos
los trabajadores
39

18

En contraste, gastar en programas de asistencia social, tales como transferencias de

efectivo condicionales (es decir Bolsa Escola en Brasil y Oportunidades en Mxico) es
fuertemente progresivo. Como lo demuestra el cuadro 14, los 40 por ciento ms pobres
reciben 75 por ciento de los beneficios de los programas de transferencia de efectivo
condicionales, mientras que el 40 por ciento ms rico recibe menos de 10 por ciento.
Estos programas, que han crecido significativamente durante la ltima dcada,
claramente llegan a los pobres. Pero a pesar de su buena reputacin y alta visibilidad,
solo cuentan por una pequea parte del gasto en transferencias pblicas un 15 por
cientocomparados con el 85 por ciento que va a seguro social. Muchos gobiernos no
le dan alta prioridad presupuestal a los programas de asistencia social.
Cuadro 14: Porcin de gasto Pblico en Transferencias de efectivo Condicionales
Recibida por Grupos de Diferentes ingresos, Amrica Latina 2004

Ms pobres

2 quinto

3 quinto

4 quinto

quinto ms

rico
Quinto
Fuente: Goi E., J.H. Lpez y L. Serven 2008, Redistribucin Fiscal y Desigualdad de
Ingreso en Amrica Latina. Documento de Trabajo de Investigacin de Poltica 4487
Banco Mundial p. 21
Nota: Clculos del autor basado en grficos
En conjunto, Amrica Latina est haciendo un mal trabajo usando transferencias
pblicas para redistribuir directamente riqueza a los pobres. La regin gasta una
relativamente pequea porcin de su PBI en transferencias pblicas y asigna la mayora
de esos fondos a programas que no llegan a los pobres. Las transferencias pblicas no
estn jugando un papel importante en redistribuir el ingreso en Amrica Latina.
Conclusiones y recomendaciones

19

En conjunto, la poltica fiscal est fracasando en redistribuir la riqueza en la mayor parte

de Amrica Latina. Para estar seguros, muchos gobiernos han tratado de mejorar
servicios sociales, aumentando significativamente sus gastos y experimentando con
nuevos programas. Pero estos esfuerzosaunque sustancialesparecen haber tenido
impacto limitado. Los niveles de gasto son moderados como mucho. Los sistemas
tributarios hacen muy poco para traspasar la carga de ingresos de los pobres a los ricos.
Los servicios pblicos que podran aumentar las oportunidades para los pobres, tales
como educacin, son de tan baja calidad que tienen poco impacto. Los programas de
pensin, por mucho la gran parte de gasto pblico en transferencias, benefician
asombrosamente a la quinta parte ms rica de la poblacin. Los programas que
claramente reducen la pobreza y desigualdad, tales como transferencias de efectivo
condicionales, responden por una relativamente pequea proporcin de gasto social.
Esta combinacin de financiamiento inadecuado, baja calidad y mala direccin ha
llevado a la mayora de expertos a concluir que la poltica fiscal es neutral o regresiva
en Amrica Latinafracasando en redistribuir riqueza a los pobres.
El hacer la poltica fiscal pro-pobres requerir cambios en poltica que son grandes,
extensos, y usualmente polticamente difciles: Estos incluyen:
Ingresos
- Aumentar ingresos de impuesto a la renta directa de personas y corporaciones al
1) eliminar salidas y reducir excepciones; 2) fortalecer el poder y capacidad de
las agencias del cobradoras de tributos; y 3) aumentar las penalidades asociadas
a la evasin
- Reducir la dependencia en impuestos de planillas, financiando pensiones y
beneficios sociales en lugar de ingresos generales
- Aumentar los beneficios y reducir el costo y complejidad de participar en la
economa formal y regulada, para atraer a los pequeos y micro empresarios
actualmente en el sector informal
Gastos
Educacin
- Aumentar los fondos pblicos para programas pre-escolares de calidad, pblicos
y privados que lleguen a los pobres
- Aumentar los fondos pblicos para educacin primaria y secundaria, pblica y
privada, enfocando especficamente en las necesidades adicionales enfrentadas
por los estudiantes pobres y salvaguardar esa inversin con mecanismos claros
para monitorear como el gasto afecta el desempeo escolar
- Cambiar el balance del gasto pblico en educacin fuera de la educacin
superior y hacia la educacin primaria y secundaria al otorgar gratis educacin
superior solo al pobre y cobrarle los estudios en una escala descendente a los que
pueden pagarla.
- Fijar metas claras sobre lo que los nios deberan aprender en lectura y
matemticas para cada grado en primaria, tomar exmenes a cada alumno
apropiadamente (por lo menos una vez al ao) e intervenir tempranamente para
asegurar que todos los alumnos alcancen los estndares
- Evaluar regularmente el desempeo de los profesores, premiando el buen
desempeo con salarios ms altos y sacando a aquellos que constantemente no
se desempean bien en la clase

20

Desarrollar fuertes lderes escolares capaces de atender las necesidades de

aprendizaje de un mbito escolar diverso, y darles autoridad adecuada para
formar los ambientes de aprendizaje del colegio que supervisan

Salud
- Expandir y mejorar los servicios para educacin de la salud para los pobres, con
un nfasis en cuidado primario, servicios preventivos y promocionando estilos
de vida saludables.
- Sistemticamente monitorear, tratar, y revenir enfermedades descuidadas que
prevalecen ms entre poblaciones en desventaja.
- Fijar claros estndares bsicos para el tratamiento de la salud entre los
suministradores pblicos y privados y educar a los ciudadanos con referencia a
sus derechos como pacientes.
Transferencias
- Establecer redes de seguridad social que automticamente suministran apoyo de
ingresos durante tiempos econmicos difciles y retirar automticamente el
apoyo cuando las condiciones econmicas mejoran
- Aumentar significativamente el gasto en programas de asistencia social, tales
como transferencias de efectivo condicionales, para establecer una plataforma de
ingreso para hogares crnicamente pobres
- Eliminar esquemas de pensiones pblicas diferentes para grupos especficos,
combinndolos en un programa nico y general de sistema de pensiones que
trate a todos los pensionistas igual.
- Aumentar la cobertura de los programas de seguro social (pensiones, seguro de
desempleo) hacindolos accesibles a todos los trabajadores, formales o
informales
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