HERRAMIENTAS DE GESTIN

Dentro del manejo de la gestin pblica institucional, es comn hacer referencia a la

utilizacin de herramientas de gestin; en todo caso, lo importante es definir y puntualizar
en que momento de la gestin se deben tomar en cuenta estas herramientas.
Entendemos que en una entidad del Estado para mejorar su gestin, es necesario
diferenciar y armonizar los citados instrumentos, este orden va permitir tener una mejor
visin del funcionamiento de la institucin, que va incidir positivamente en la toma de
decisiones.
Es posible establecer que existen herramientas para el nivel de organizacin, que incluye
instrumentos que en la prctica tienen que ser elaboradas en forma obligatoria y otras
herramientas para el nivel de gestin que desde un punto de vista de direccin, se
elaboran como producto de las acciones de gestin que se realizan.
Bajo esta premisa, se infiere que toda institucin pblica debe estar conformada a travs de
niveles de organizacin, gestin y direccin (statu normativo)1. En este caso, inicialmente
nos ubicamos en el primer nivel de organizacin, donde las herramientas de gestin son
carcter obligatorias, orientadas a instaurar su estructura organizacional y funcional, en el
marco de su visin y misin institucional.
Como herramientas para el nivel de organizacin podemos ubicar principalmente:

La ley de creacin o estatuto.

El Reglamento de Organizacin y Funciones ROF.

El Manual de Organizacin y Funciones ROF.

El Cuadro para Asignacin de Personal CAP.

El Manual de Procedimientos - MAPRO

El Presupuesto Analtico de Personal PAP.

El Texto nico de Procedimientos Administrativos TUPA.

Cdigo de tica.
Cuando me refiero a las herramientas para el nivel de gestin, se seala:

El Plan estratgico.

El presupuesto Institucional.

El Plan Operativo Institucional POI.

Los estados financieros y presupuestarios.

Informes sobre evaluaciones del Presupuesto y del POI.

Informes peridicos de gestin.

Con respecto a las herramientas para el nivel de direccin o normativo, se mencionan a:

Normas generales dictadas por los organismos sectoriales y/o rectores (externas).

Normas especficas dictadas por la propia institucin (internas).

En este ltimo caso, se estima que las normas van dirigidas principalmente para el
funcionamiento de los Sistemas Administrativos2 (Presupuesto, Contabilidad, Tesorera,
Abastecimiento, Personal e Informtica) y Funcionales (Operativos)3 (unidades orgnicas
conformadas teniendo en cuenta la naturaleza de la creacin de la entidad (Misin).
1
2
3

Obra: Administracin Moderna de la Gestin Pblica Institucional Autor: CPC Luis Arturo Garca Cosso
Obra: Administracin Moderna de la Gestin Pblica Institucional Autor: CPC Luis Arturo Garca Cosso
dem

Ejemplo: rea de Obras Pblicas4, rea de Gestin Ambiental5, reas de Salud (Ministerios),
rea de Catastro (Municipios), etc.
Descripcin de las herramientas de gestin
De una manera general, a continuacin se definen las principales herramientas de gestin:
A.

NIVEL DE ORGANIZACIN
HERRAMIENTA

DEFINICIN

El Reglamento de Organizacin Es el documento tcnico normativo de gestin

y Funciones ROF6
institucional que formaliza la estructura orgnica
de la Entidad, orientada al esfuerzo institucional y
al logro de su misin, visin y objetivos. Contiene
las funciones generales de la Entidad y las
funciones especficas de los rganos y unidades
orgnicas, estableciendo sus relaciones y
responsabilidades.
El Manual de Organizacin y El Manual de Organizacin y Funciones, es un
Funciones MOF7
documento normativo que describe las funciones
especficas a nivel de cargo o puesto de trabajo
desarrollndolas a partir de la estructura orgnica
y funciones generales establecidas en el
Reglamento de Organizacin y Funciones - ROF,
as como en base a los requerimientos de cargos
considerados en el Cuadro de Asignacin de
Personal.
El Cuadro para Asignacin de El CAP es un documento de gestin que contiene
Personal CAP8
los cargos clasificados en base a la estructura
orgnica prevista en su Reglamento de
Organizacin y Funciones (ROF) y a los objetivos
y metas establecidos en su Plan Estratgico
El Manual de Procedimientos El Manual de Procedimientos es un documento
MAPRO9
descriptivo y de sistematizacin normativa,
teniendo tambin un carcter instructivo e
informativo. Contiene en forma detallada, las
acciones que se siguen en la ejecucin de los
procesos generados para el cumplimiento de las
funciones y deber guardar coherencia con los
respectivos
dispositivos
legales
y/o
administrativos, que regulan el funcionamiento de
la entidad.
4

dem

dem
Segn D.S. N 043-2006-PCM de 21 de julio de 2006, que: Aprueba lineamientos para la elaboracin y aprobacin
del Reglamento de Organizacin y Funciones ROF, por parte de las entidades de la Administracin Publica.
Segn Resolucin Jefatural N 095-95-INAP/DNR de 10 de julio de 1995, que aprueba la Directiva N 001-95/INAPDNR, Normas para la elaboracin del Manual de Organizacin y Funciones MOF

6
7

Decreto Supremo N 043-2004-PCM DE 17 de Junio de 2004, que aprueba los Lineamientos para la elaboracin y
aprobacin del Cuadro para Asignacin de Personal - CAP de las Entidades de la Administracin Pblica
Segn Resolucin Jefatural N 059-77-INAP/DNR de 12 de mayo de 1977, que aprueba la Directiva N 002-77/INAPDNR, Normas para la formulacin de los Manuales de Procedimientos en entidades pblicas.

HERRAMIENTA
El Presupuesto
Personal PAP

Analtico

DEFINICIN
de Documento de gestin que considera las plazas y
el presupuesto para los servicios especficos del
personal permanente y eventual en funcin de la
disponibilidad presupuestal.
Refleja la provisin remunerativa de cada uno de
los cargos definidos en el CAP.

El
Texto
nico
de Es el documento unificado de cada entidad de la
Procedimientos Administrativos Administracin Pblica que contiene toda la
TUPA10.
informacin relativa a la tramitacin de los
procedimientos administrativos que se realicen
ante las distintas dependencias.
Cdigo de tica11.

La aplicacin y observancia de las disposiciones

del Cdigo de tica de la Funcin Pblica
contribuyen a fortalecer la confianza en la
Administracin Pblica y la buena imagen de
aquellos que la integran;
El Reglamento de la Ley del Cdigo de tica de la
Funcin Pblica, coadyuva a la transparencia en el
ejercicio de la funcin pblica as como a la mejora
de la gestin y de la relacin con los usuarios de
los servicios;

Como se aprecia, se torna imperativo la necesidad de que dichas normas, aparte de

las otras aprobadas y que se estiman herramientas de gestin, acten en forma
correlacionada, tratando de establecer una estructura idnea desde el punto de vista
organizacional y funcional.
Necesidad de que se aprueben los mecanismos que obligue a las entidades del
Estado contar con un Manual de Procedimientos
Analizando los antecedentes acerca de las razones por las cuales no existe la
obligacin de que las entidades del Estado, cuenten con un manual de procedimientos,
se puede apreciar lo siguiente:

10

11

1.

Mediante Resolucin Jefatural N 059-77-INAP/DNR de 12 de mayo de 1977, se

aprob la Directiva N 002-77-INAP/DNR, sobre las Normas para la formulacin
de Manuales de Procedimientos, cuyo objetivo era normar el contenido y el
proceso de formulacin de los Manuales de Procedimientos en la Administracin
Pblica.

2.

Segn Resolucin Jefatural N 109-95-INAP/DNR de 19 de julio de 1995, se

aprob la Directiva N 002-95-INAP/DNR, sobre los Lineamientos tcnicos para
formular los documentos de gestin en un marco de modernizacin
administrativa, estableciendo como objetivo, entre otros: Una mejor aplicacin
de la normatividad vigente en materia de racionalizacin en una forma clara,

Decreto Supremo N 094-92-PCM de 28 de diciembre de 1992, que aprueba el Reglamento de las Disposiciones
sobre Seguridad Jurdica en Materia Administrativa contenidas en la Ley Marco para el Crecimiento de la Inversin
Privada, Artculo 11
Ley N 27815 Ley del Cdigo de tica de la Funcin Pblica de 22 de julio de 2002 y su Reglamento aprobado por
Decreto Supremo N 033-2005-PCM de 18 de abril de 2005.

simple y sencilla, a la luz del proceso de transformacin que ocurre en el pas y

que requiere de entidades eficientes.
En este contexto, dentro de este dispositivo se establece que en materia de
racionalizacin, las entidades de la Administracin Pblica, adems de elaborar
el PLAN OPERATIVO INSTITUCIONAL (POI)12, se tenan que formular el
REGLAMENTO DE ORGANIZACIN Y FUNCIONES ROF y el CUADRO PARA
ASIGNACIN DE PERSONAL - CAP 13. Asimismo, el MANUAL DE
ORGANIZACIN Y FUNCIONES - MOF 14 y el TEXTO NICO DE
PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS- TUPA15.
Como se observa, en esa fecha no se dieron las exigencias necesarias para
formular el MANUAL DE PROCEDIMIENTOS.
3.

Posteriormente, por Ley N 26507 de 19 de julio de 1995, se declara en

disolucin el Instituto Nacional de Administracin Pblica INAP, determinando
en este sentido, que las funciones que correspondan a dicha entidad seran
transferidos a la Presidencia de Consejo de Ministros, a fin de que
posteriormente, puedan ser asumidas por los organismos pblicos competentes
designados para tales efectos.

4.

Con la finalidad de regular la citada Ley, con Decreto Supremo N 74-95-PCM de

30 de diciembre de 1995, se concreta la transferencia de las funciones del
Instituto Nacional de Administracin Pblica INAP a la Presidencia de Consejo
de Ministros, estableciendo adems, que la obligacin de aprobar los
instrumentos de gestin, como: CUADRO DE ASIGNACIN DE PERSONAL
CAP, REGLAMENTO DE ORGANIZACIN Y FUNCIONES ROF, MANUAL DE
ORGANIZACIN Y FUNCIONES - MOF Y PRESUPUESTO ANALTICO DE
PERSONAL, sera de responsabilidad exclusiva de cada entidad del sector
pblico, as como la fiscalizacin y cumplimiento de las normas de simplificacin
administrativa.
Como se ve, en el anterior prrafo tampoco se incluyo en esta disposicin la
elaboracin de un MANUAL DE PROCEDIMIENTOS.

12
13
14
15

5.

Consecuentemente, podemos afirmar por los hechos mencionados, que por

estas omisiones, muchas de la entidades del Estado a la fecha no cuentan con
este documento importante, el cual es considerado necesario para cualquier
gestin, toda vez que dentro de una organizacin, los procedimientos
representan el como cumplir con las funciones encomendadas a los
trabajadores, estipuladas en el Manual de Organizacin y Funciones MOF.

6.

Entendemos asimismo, que esta situacin viene ocasionando en muchas

entidades del Estado, un desorden que conlleva generalmente a la ineficacia e
ineficiencia de las operaciones que realizan, por lo que sera pertinente, que los
Organismos del Estado responsables de este asunto, adopten las acciones del
caso para disponer como obligacin, que las instituciones pblicas, formulen,
aprueben y apliquen el Manual de Procedimientos, como parte de su gestin,
conjuntamente con lo otros instrumentos mencionados anteriormente.

Conforme lo dispone el D.S. N 034-82-PCM.

En cumplimiento a esa fecha del D.S. N 002-83-PCM.
En especial las instituciones grandes como Ministerios, Regiones, Municipalidades y Universidades Nacionales, entre
otras.
Conforme a las normas de simplificacin administrativas emitidas por el INAP a esa fecha.

7.

B.

La Directiva N 002-77-INAP/DNR, Normas para la Formulacin de los Manuales

de Procedimientos, aprobado mediante Resolucin Jefatural N 059-77INAP/DNR de 12 Mayo de 1977, es la que actualmente se encuentra vigente
(aunque no aprobada su aplicacin), puede servir de marco elaborar dicha
instrumento de gestin. Sin perjuicio, de su actualizacin.

NIVEL DE GESTIN
HERRAMIENTA

DEFINICIN

Plan Estratgico

Es el instrumento orientador de la gestin

institucional, formulado desde una perspectiva
temporal mayor al corto plazo, que enuncia la
MISIN,
la
VISIN,
los
OBJETIVOS
ESTRATGICOS,
las
ESTRATEGIAS,
los
INDICADORES DE DESEMPEO y las METAS de
una entidad.

El presupuesto Institucional.

Es un instrumento de Gestin Econmica y

Financiera, elaborado para un periodo econmico,
en el cual se estiman, los INGRESOS que deben
obtenerse y los GASTOS que deben ejecutarse

El Plan Operativo Institucional El Plan Operativo Institucional es un instrumento

POI.
de gestin que contiene la informacin relacionada
al anlisis y diagnstico institucional, objetivos
generales, las actividades programadas, las metas
de cada programa y el presupuesto para cada una
de ellas.
Los estados financieros

Productos del proceso contable, que en

cumplimiento de fines financieros, econmicos y
sociales, estn orientados a revelar la situacin,
actividad y flujos de recursos, fsicos y monetarios
de una entidad pblica, a una fecha y perodo
determinados

Los estados presupuestarios.

Los estados presupuestarios, contemplan los

ingresos y egresos que determinan el resultado
presupuestario del ejercicio, as como su
aplicacin en las cuentas del balance.

Informes sobre evaluaciones del Corresponde a la medicin de los resultados

Presupuesto y del POI.
obtenidos y el anlisis de las variaciones fsicas y
financieras observadas, en relacin a lo aprobado
en los presupuestos del Sector Pblico.
Informes peridicos de gestin.

C.

Son lo reportes que se emiten como resultado de

una actividad de gestin realizada.

NIVEL DE DIRECCIN O NORMATIVO

HERRAMIENTA

DEFINICIN

EXTERNAS
Normas generales dictadas por Son las normas aprobadas por lo organismos
los organismos sectoriales y/o sectoriales como: Ministerios; y/u Organismos
rectores
rectores como: la Contralora General de la
Repblica, Superintendencias, entre otras.
INTERNAS
Normas especficas dictadas por
Directivas internas dictadas por las reas
la propia institucin (internas).
responsables de la entidad, que regulan las
normas
generales
y
que
van
dirigidas
principalmente para el funcionamiento de los
sistemas administrativos y operativos.

Otras herramientas de gestin

Al margen de lo sealado anteriormente, se pueden incluir como herramientas de gestin a
los INDICADORES16, que son instrumentos de la gerencia pblica moderna, que permiten
hacer seguimiento y evaluacin, del desempeo de la institucin; en este sentido, evala el
impacto logrado por la entidad, como resultado de las operaciones realizadas y buscando si
se lograron los efectos logrados.
Tipo de indicadores
Al respecto, tomando en cuenta las directivas aprobadas por el Ministerio de Economa y
Finanzas17, se definen los siguientes tipos de indicadores:
Indicadores para la medicin de desempeo
Indicador de Insumo.- Especifica los recursos utilizados en el desarrollo de las acciones de
las entidades.
Indicador de Producto.- Especifica los bienes y servicios provistos por las entidades como
resultado de la combinacin y uso de los recursos.
Indicador de Resultado.- Es una medida del cumplimiento de los objetivos de la entidad y de
su misin.
Indicadores para la evaluacin del desempeo
Indicador de Economa.- Evala el nivel de ahorro de recursos.
Indicador de Eficiencia.- Evala la relacin entre la utilizacin de recursos y los bienes y
servicios previstos.
Indicador de Eficacia.- Evala el nivel de cumplimiento de los objetivos y resultados trazados
en el Plan estratgico Institucional.

16

17

Obra: Administracin Moderna de la Gestin Pblica Institucional Autor: CPC Luis Arturo Garca Cosso
Directiva N 005-2006-EF/76.01 Directiva para la Formulacin, Suscripcin, Ejecucin y Evaluacin de los
Convenios de Administracin por Resultados para el Ao Fiscal 2006, aprobada por R.D. N 007-2006-EF/76.01 de 09 de
febrero 2006.

Indicador de Calidad.- Evala la manera en que se proveen los bienes y/o servicios por
parte de la entidad. Se mide en trminos de rapidez y oportunidad del servicio, accesibilidad,
precisin de la distribucin, comodidad o cortesa reflejada a travs del nivel de satisfaccin
del usuario.
En conclusin, considerando lo expuesto, es importante insistir en la necesidad de que las
entidades del estado se estructuren inicialmente guardando un orden en su organizacin y
de ah, se formulen las herramientas de gestin, que se pueden definir obligatoria y otras
derivadas de su propia gestin; posteriormente, amparado en ese marco regulatorio
establecer principalmente, el funcionamiento de sus sistemas administrativos y funcionales
(operativos), a travs de la aprobacin de normas generales por parte de los organismos
rectores y las correspondientes normas especficas de responsabilidad de las entidades.
2.- GPR
4.- SNIP
El SNIP es un sistema administrativo del Estado que a travs de un conjunto de principios, mtodos,
procedimientos y normas tcnicas certifica la calidad de los Proyectos de Inversin Pblica (PIP). Con ello se
busca:
Eficiencia En la utilizacin de recursos de inversin.
Sostenibilid En la mejora de la calidad o ampliacin de la provisin de los servicios pblicos
ad
intervenidos por los proyectos
Mayor
impacto
socio-econmico
Es decir, un mayor bienestar para la poblacin.
La Inversin Pblica debe estar orientada a mejorar la capacidad prestadora de servicios pblicos del Estado de
forma que stos se brinden a los ciudadanos de manera oportuna y eficaz. La mejora de la calidad de la
inversin debe orientarse a lograr que cada nuevo sol (S/.) invertido produzca el mayor bienestar social. Esto se
consigue con proyectos sostenibles, que operen y brinden servicios a la comunidad ininterrumpidamente.
Hay diferentes actores en el SNIP y cada uno de ellos es responsable de cumplir determinadas funciones a lo
largo de la preparacin, evaluacin ex ante, priorizacin, ejecucin y evaluacin ex post de un proyecto.
Conforman el SNIP:
El rgano
Resolutivo
Las Unidades
Formuladoras (UF)
Las Oficinas de
Programacin e
Inversiones (OPI)
Las Unidades
Ejecutoras (UE)

o la ms alta autoridad ejecutiva de la unidad,(Alcaldes, Presidentes de

Gobiernos Regionales, Ministerios, etc.)
u rgano responsables de la formulacin de los estudios de preinversin.

encargadas de la evaluacin y declaracin de viabilidad de los PIP.

responsables de la ejecucin , operacin, matenimiento y
evaluacin ex post de los PIP en las diferentes entidades pblicas
de todos los niveles de Gobierno.

Las disposiciones del SNIP se aplican a ms de 1980 Unidades Formuladoras (UF) y ms de 920
Oficinas de Programacin e Inversiones (OPI) de alrededor de 850 entidades sujetas al sistema
entre Ministerios, Institutos, Escuelas Nacionales, Universidades Nacionales, Empresas de FONAFE,
Gobiernos Regionales, Gobiernos Locales, Empresas de Tratamiento Empresarial, etc.