Teresa Montagut

Poltica social
Una introduccin
Sociologa

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POLITICA SOCIAL: UNA INTRODUCCIN
prjimos. Sin olvidar un tercer elemento, el hecho de que tanto una democracia exi
gente como una poltica pblica decente necesitan no slo de la actividad de un gobier
no al servicio de la sociedad sino tambin de una sociedad civil autnoma y particip
ativa. Los ciudadanos deben ejercer su derecho a asociarse y participar en el bi
en comn, con ello ser posible complementar, corregir y profundizar las polticas soc
iales de los gobiernos. La consolidacin de estos criterios de buen gobierno pblicos
y privados en las sociedades contemporneas es uno de los grandes logros de la civ
ilizacin moderna, en la medida en que combinan la responsabilidad individual con
la comn. ste es el enfoque que ha inspirado las reflexiones al escribir este texto
. Espero haber podido contribuir en alguna medida a enriquecer el debate acerca
de nuestro futuro compartido como ciudadanos en un mundo global. Este libro es u
na nueva edicin del editado en el ao 2000 y reeditado en el 2004. La buena acogida
que las dos ediciones tuvieron, han permitido que la editorial me brinde la opo
rtunidad de reescribirlo y actualizarlo. Siguen en pie mis deudas all expresadas
con la obra de otros autores y mis agradecimientos a todos aquellos que me prest
aron sus palabras y acompaaron la solitaria tarea de su escritura.
TERESA MONTAGUT
Barcelona, mayo de 2008

CAPTULO 1 QU ES POLTICA SOCIAL?

Poltica social es la intervencin pblica que incide en el bienestar de las personas,
ya sea cambiando, manteniendo o facilitando sus condiciones de vida. Trata de m
ejorar el bienestar humano a travs de la cobertura de las necesidades de los ciud
adanos en aspectos como la educacin, la salud, la vivienda y la proteccin social e
n general. Una definicin operativa de poltica social es la que la define como aque
lla poltica relativa a la administracin pblica de la asistencia, es decir, al desar
rollo de servicios y prestaciones que intentan paliar determinados problemas soc
iales o, de una forma ms modesta, perseguir objetivos que generalmente son percib
idos como respuesta a tales problemas. ste es el enfoque que se desarrolla a part
ir de T. H. Marshall1 y que la define como la poltica de los gobiernos encaminada
a tener un impacto directo en el bienestar de los ciudadanos, a bas de proporcion
arles servicios o ingresos. Ahora bien, como indica Richard Titmuss,2 cuando emple
amos el trmino "poltica social" no debemos reaccionar automticamente revistindolo co
n un halo de altruismo, preocupacin por los dems, por la igualdad o por otros tema
s parecidos, ya que, si bien los efectos finales de una poltica social redistribut
iva suelen ser la reasignacin de parte de los recursos materiales o culturales de
los ricos a los pobres, o de los que ms poseen a los menos favorecidos, tambin pu
ede tener resultados distintos, como prueban algunos estudios:3 puede reforzar l
a posicin de los ms privilegiados, o bien puede trasladar recursos de las personas
activas a las que estn fuera del mercado laboral ya sea por jubila1. T. H. Marsha
ll (1965). 2. R. Titmuss (1981). 3. Como tendremos ocasin de ver ms adelante, el l
ibro de Julin Le Grand, Pie Strategy of Equality, es un ejemplo de ellos.

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cin o por
falta de empleo en el interior de un mismo grupo de ingresos. Las primeras poltica
s sociales se remontan a los ltimos decenios del siglo xix, en Europa, en donde n
acen con el intento de paliar los efectos que la industrializacin haba producido e
n las condiciones de vida de los trabajadores, por ello, en sus inicios, est vinc
ulada al mundo laboral y regula las condiciones de trabajo. Es en su desarrollo
posterior que ampla su campo de accin y se va generalizando a toda la poblacin. Un
anlisis ms detallado del concepto produce una cierta confusin, ya que si bien sabem
os a qu hace referencia, pueden hallarse casi tantas definiciones como autores se
han dedicado a ese quehacer. Las definiciones ayudan a comprender los conceptos
pero, a veces, tambin contribuyen a su complejidad. Sucede a menudo, que utiliza
ndo una misma expresin se hace referencia a cosas distintas o, cuanto menos, a un
mismo fenmeno explicado con matices diversos que le confieren un impreciso signi
ficado. Poltica Social es uno de esos trminos que, aunque son ampliamente utilizad
os, no tienen una nica definicin. Si bien hay consenso sobre el aspecto del que tr
ata en la lnea de lo arriba expresado y ello permite una cierta operatividad, no ex
iste sin embargo acuerdo a la hora de definirla en gran parte debido a que una c
osa es buscar la delimitacin de lo que es y de lo que no es, y otra, que para log
rar un buen anlisis es imprescindible el conocimiento o la informacin acerca de lo
s diversos aspectos sociales que nos permiten comprender las estructuras de las
sociedades y cmo se ven afectadas por la poltica social. La poltica social, incide
sobre la distribucin de los recursos y por ello tiene un alto contenido ideolgico,
lo que explica que tengamos diversas definiciones y valoraciones distintas sobr
e el alcance de sus objetivos, de su lgica interna o, incluso, de sus funciones d
ependiendo de la concepcin del mundo o perspectiva de cada observador. En la cons
truccin de cualquier modelo o la elaboracin de cualquier teora, vinculada de algn mo
do con la poltica, encontramos de modo inevitable los aspectos normativos, esto e
s, lo que es o lo que debera ser, lo que deseamos o la forma de alcanzarlo. No slo
es cuestin de que toda poltica se refiere a valores, sino que todos los que discu
ten problemas de poltica tienen sus propios valores. Las ciencias sociales ni estn
, ni pueden estar, libres de valores. En la misma denominacin de los temas o en l
a eleccin de las cuestiones a investigar se revela la existencia de premisas valo
rativas. Para sortear este sesgo y realizar un anlisis riguroso, deben exponerse
con la mayor claridad posible las elecciones de valores con las que se enfrentan
las dinmicas sociales, todos tenemos prejuicios y valores, pero todos tenemos ta
mbin derechos y deberes como ciudadanos, y ah aparece con crudeza

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esas mltiples miradas y formas de entender la intervencin social. La poltica social
carece de sentido si se considera neutral en trminos de valoraciones y, aunque p
ueda argumentarse de manera general que los objetivos de la poltica social son, d
e un lado, la cobertura de las necesidades y del otro su contribucin a la reduccin
de las tensiones sociales, es preciso considerar esas polticas o servicios como
un sistema de proteccin que tiene una variedad de objetivos, algunos en armona y o
tros en conflicto entre s. Aparecen tambin otras dificultades al momento de analiz
ar la poltica social. Desde una perspectiva acadmica, es difcil considerarla como u
na disciplina con un corpus de conocimiento propio, ms bien se trata de un rea de
estudio que para su desarrollo toma prestados aspectos de varias disciplinas, en
especial de la sociologa, el trabajo social, la economa y la historia, y de modo
menos directo, de la psicologa, la ciencia poltica, la filosofa o el derecho. Ello
aade ese otro sesgo que proviene del enfoque que le confiere cada una de esas dis
ciplinas. As, la economa le dar un determinado significado mientras que la sociologa
derivar su anlisis hacia otra direccin y lo mismo podramos ir sealando con respecto a
l resto de las ciencias sociales. Aunque en otros lugares de este libro se van a
tratar ms detenidamente determinados aspectos vinculados a la poltica social, pare
ce interesante destinar unas anotaciones de esta introduccin a exponer algunas de
las aproximaciones que pueden utilizarse para su estudio. El hecho de entender
el progreso como una consecuencia del desarrollo econmico ha comportado que una g
ran parte de los estudios sobre las polticas sociales se hayan enmarcado en esta
perspectiva. La poltica social es un mbito de la poltica econmica, por ello se encue
ntra en el ncleo de la relacin entre la intervencin poltica y la lgica del desarrollo
econmico, punto clave del conflicto entre percepciones e intereses de los divers
os actores sociales y de la confrontacin entre visiones distintas sobre el papel
del Estado en lo econmico y en lo social. De ah una de las principales dificultades
para hallar una nica concepcin sobre su significado, como se expona anteriormente.
Los estrechos vnculos que unen los dos mbitos, imposibilita el establecimiento de
fronteras inequvocas y sita la poltica social justo en el anlisis de las relaciones
y conflictos relacionados con la distribucin de los recursos. Ese nexo entre polti
ca econmica y poltica social produce asimismo que las distintas concepciones plant
een su significado en relacin con la legitimacin de las democracias modernas y el
papel que esas polticas pueden jugar en la resolucin de la disyuntiva que aparece
en el momento de hacer compatibles los objetivos de la acumulacin del capital con
los de la

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proteccin social,4 y es aqu donde entran en confrontacin las diversas miradas: la i
ncidencia de las ideologas en el diseo de las polticas econmicas configura un abanic
o de justificaciones y formulaciones que difieren mucho unas de otras. Cada poca
elabora diversas maneras de formular un problema y diversas son las formas, tambin,
de responder a sus interrogantes. Disponemos de elementos para poder identifica
r esas concepciones y su vinculacin ideolgica. As, para unos, la intervencin del gob
ierno a travs de las polticas sociales es una distorsin a las fuerzas libres del me
rcado; para otros, en cambio, se trata de un mecanismo que perpeta el sistema cap
italista. Un enfoque conservador que hoy denominaramos neoliberal, nos remite a pen
sar la poltica social como una intrusin del Estado que altera y distorsiona las co
ndiciones del mercado, causando inflacin y desequilibrio. Su lgica individualista
exige la total libertad para todas las personas y desde esta perspectiva la polti
ca social es vista como una intromisin del Estado en la economa y en la vida de lo
s individuos ya que coarta las acciones individuales y no obliga a las personas
a superarse frente a las dificultades. En el otro extremo, y desde un enfoque ma
rxista, se ha venido definiendo las polticas sociales como el conjunto de medidas
que, sin afectar las estructuras capitalistas de la sociedad, intentan amortigu
ar las contradicciones o efectos perversos que en ella se generan y, por tanto,
ayudan al mantenimiento del sistema cuya acumulacin de capital por parte de una c
lase social es causa y fuente de todas las desigualdades sociales. La corriente
socialdemcrata, por su lado, es la que promulga esa intervencin pblica y colectiva
para promover el bienestar social y, por ello, defensora de los objetivos de la
poltica social, vistos como el conjunto de medidas que pretenden incidir en las c
ondiciones del sistema, y que palian, y hasta pueden resolver, los conflictos qu
e se generan a travs de una redistribucin de los recursos. Una visin economicista d
e la poltica social resulta a todas luces insuficiente para comprender el alcance
de su repercusin debido a la complejidad del fenmeno. Su estudio no puede separar
se del examen de la sociedad como un todo, como un conjunto de variados aspectos
culturales, econmicos y polticos que se entrelazan y que configuran una determina
da estructura social. Por ello, el conocimiento de los cambios producidos en la
poblacin pasados, presentes y tambin los previstos para el futuro constituye un ante
cedente esencial para
4. Y dio ha propiciado que en diversas ocasiones se utilice, de manera equvoca a
mi entender. la expresin poltica social y Estado del bienestar indistintamente como si
se tratara de un mismo fenmeno.

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su anlisis. Los objetivos de los programas que se llevan a cabo se fundamentan en
necesidades y problemas comunes a todo ser humano; sin embargo, todo sistema de
bienestar refleja las caractersticas culturales y polticas de sus sociedades. En
el estudio de la poltica social deben estar presentes esos otros aspectos como la
transformacin de las instituciones bsicas: la familia y el trabajo; o la posicin s
ocial de las mujeres y la forma de proveer los cuidados; o los cambios en la des
igualdad y las divisiones de clase y de estatus; o los demogrficos, o la movilida
d social, para citar los ms significativos. Todo ello nos lleva a considerar su v
inculacin con ese haz de relaciones sociales que constituyen la vida social y, po
r ello, su valoracin o su anlisis no puede escapar de los juicios de valor. La con
cepcin que cada cual tiene de poltica social est influida de manera significativa p
or el mundo de las ideas. Una determinada concepcin de la sociedad, de sus pautas
culturales, de sus derechos y obligaciones, e incluso de los criterios de justi
cia social que la deben de guiar, conduce a unas polticas sociales concretas, eso
es, a una forma de actuar frente a las necesidades sociales. La incidencia en s
u significado de los elementos religiosos, culturales y polticos de cada observad
or y de cada responsable gubernamental es indiscutible y tambin lo es el anlisis de
sus consecuencias. La poltica social pretende paliar las necesidades humanas. Nec
esidades humanas que responden, en cada comunidad y en cada poca histrica, a un de
terminado nivel de desarrollo social, esto es, a una forma peculiar de organizar
la produccin, a una determinada concepcin de los valores y a unas formas particul
ares de relacin entre los individuos y la comunidad. Esas necesidades son un prod
ucto o resultado de la accin humana, evolucionan y se transforman formando parte
del proceso histrico: es entonces cuando hablamos de necesidades sociales. El pro
ceso de industrializacin de las sociedades modernas ha venido produciendo a lo la
rgo de los ltimos doscientos aos nuevos riesgos a las posibilidades reales de incl
usin y bienestar de las personas o de las familias pero, a su vez, nuevos comprom
isos colectivos para paliar esas carencias. Las necesidades humanas bsicas han si
do concebidas como derechos morales que se adquieren como miembros de una determ
inada sociedad y por ello se reconoce esa existencia de unas necesidades sociale
s que deben ser atendidas mediante la poltica social. El vnculo entre poltica socia
l y desarrollo de los derechos de ciudadana parece innegable. La extensin de la ci
udadana a los habitantes de una determinada sociedad con el objetivo de inclusin y
cohesin social, fue posible con la incorporacin de los derechos sociales a ese pr
incipio de ciudadana. Un antecedente de lo que hoy denominamos derechos sociales
est re-

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POLITICA SOCIAL: UNA INTRODUCCIN
lacionado con la cuestin social, preocupacin que hizo su aparicin a finales del siglo
XIX de la mano del reformismo liberal. La modernidad trajo consigo la preocupac
in por mantener un mnimo de solidaridad y de justicia social ya sea en forma de may
or igualdad o de mayor libertad con los menos favorecidos. El ciudadano es hoy un
a persona, que por pertenecer a una comunidad, se le han reconocido un conjunto
de derechos y tiene a su vez un conjunto de obligaciones para con esa comunidad.
Este es el enfoque de la ciudadana liberal de las democracias modernas, que se i
nstaura con el nacimiento del capitalismo. Suele recurrirse a la descripcin que h
izo Thomas H. Marshall en su muy nombrada conferencia en Cambridge en 1949, Citiz
enship and social class,5 para definir los derechos de ciudadana. Marshall concibi
la ciudadana como el conjunto de derechos civiles, polticos y sociales conseguidos
por los individuos (por las personas) de forma progresiva desde los inicios del
capitalismo. El primer elemento, los derechos civiles, est compuesto por aquello
s derechos necesarios para el ejercicio de las libertades individuales que preci
saba el nuevo orden social, el capitalismo. Se trata del reconocimiento de que t
odas las personas son libres e iguales frente a la ley establecida en el siglo X
VIII mediante un conjunto de normas, de leyes, encaminadas a defender esas liber
tades individuales. La libertad jurdica entre las personas (Los hombres nacen y pe
rmanecen libres e iguales desde el punto de vista del derecho), fue para la burgu
esa una conquista necesaria contra los privilegios hereditarios, fundamento de la
sociedad feudal europea y de otros medios de produccin en otros lugares. En el sig
lo XIX, hicieron su aparicin los derechos polticos. Significa el derecho a partici
par en el ejercicio del poder poltico, como miembro y elector del gobierno (o sea
de la autoridad poltica). El paso del sufragio censitario (donde slo podan votar l
os que estaban inscritos en el censo de propietarios), al sufragio universal (ma
l denominado por ser slo destinado, en aquel momento, a la mitad de la poblacin: l
os trabajadores masculinos), permiti que los trabajadores se organizaran polticame
nte y eligieran tambin a sus representantes. Se trat, pues, de la garanta de viejos
derechos a nuevos sectores de poblacin. Y, a estos derechos progresivamente adqu
iridos y extendidos, se aadiern en el siglo XX los denominados derechos sociales.
Este tercer elemento, significa el reconocimiento de que el Estado debe garantiz
ar unos niveles mnimos de bienestar y seguridad econmica que permitan a todas las
personas vivir de acuerdo con los estndares de vida prevale5. Conferencia recogid
a en Marshall y Bottomore (1998).

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cientes en su sociedad. Representa la aparicin de unas necesidades sociales que deb
en ser cubiertas por el Estado y que abarcan las actuaciones polticas en materia
de educacin, de salud, de ocupacin, de vivienda y de servicios sociales. Es decir,
cubiertas a travs de la poltica social en estos campos. Cul es la incidencia de la
poltica social sobre el sistema capitalista? Existe una tensin entre el reconocimi
ento de la ciudadana y la estructura desigual de las sociedades modernas. Los der
echos sociales mitigan, pero no eliminan las desigualdades. T. H. Marshall plant
e tambin este tema en la misma conferencia. Segn l, precisamente la universalizacin d
e los derechos de ciudadana permite mantener el statu quo de la desigualdad econmi
ca. Expuso su opinin basndose en las ideas de Alfred Marshall, economista de final
es del siglo XIX, para quien las sociedades caminaban hacia la generalizacin del
estatus de caballero. En su comunicacin El futuro de la clase obrera presentada en Ca
mbridge en 1873, expuso que era preciso que los trabajadores no fueran mquinas sin
o caballeros, haca falta "civilizar" a los trabajadores. Para ello, el Estado deba
imponer de alguna forma su capacidad coercitiva, por ejemplo, obligando a los nio
s a asistir a la escuela, porque los que no han recibido educacin no pueden apreci
ar, y por tanto no pueden elegir libremente las cosas buenas que distinguen la v
ida de los caballeros de la vida de la clase trabajadora: se trata, deca, de obli
garlos a subir el primer peldao, y de ayudarlos, si ellos quieren, a subir muchos
ms.6 Y con ello, la tesis de T. H. Marshall de que la igualdad en tanto que ciuda
danos o igualdad civil con derechos es compatible con la desigualdad de clase. En
palabras suyas: a medida que avanzaba el siglo XX, creca la conciencia de que la p
oltica democrtica necesitaba un electorado educado, y la manufactura cientfica prec
isaba trabajadores y tcnicos formados. La obligacin de mejorarse y civilizarse es,
pues, un deber social, no slo personal, porque la salud de una sociedad depende
del grado de civilizacin de sus miembros, y una comunidad que subraya esa obligac
in ha empezado a comprender que su cultura es una unidad orgnica y su civilizacin u
na herencia nacional.1 En definitiva, la aparicin de unas necesidades sociales que
deben ser satisfechas, y el reconocimiento de que ello es precisamente fruto de
unos derechos adquiridos, en tanto que ciudadanos, han sido posibles y se han c
onsolidado bsicamente por dos vas, de un lado fruto de las presiones
luchas incluso en algn momento de buena parte de los trabaja6. Recogida por Keynes
en Alred Marshall (1949), Obras escogidas, Meuco: FCE. 7. Marshall y Bottomore, o
p.cii., (p. 35).

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POLITICA SOCIAL: UNA INTRODUCCIN
dores o de las clases o grupos menos favorecidos, y en este sentido pueden ser e
ntendidos como una conquista por parte de los ciudadanos, pero, del otro, son ta
mbin una necesidad del propio sistema econmico y poltico que rige el mundo moderno
y que necesita de personas con suficiente educacin, formacin y bienestar para no i
nterrumpir el crecimiento econmico. El diseo y la realizacin de la proteccin social
necesitan del trabajo social y de los servicios sociales. Se suele llamar trabajo
social a la actividad dirigida a atender y cubrir las necesidades de personas, c
olectivos o sectores de la poblacin que se hallan en situacin de carencia. Se ocup
a del bienestar y los intereses de aquellas personas o grupos ms vulnerables, o q
ue sufren desigualdades o desventajas; que son marginados o rechazados y que, a
veces, pueden poner en peligro la anhelada convivencia social. Tiene una doble f
uncin: de un lado, representa un trabajo dirigido a la proteccin de las personas ms
necesitadas y, del otro, se trata de una actividad que tiende a favorecer una m
ejor adaptacin de las personas, familias y grupos en el medio social en el que vi
ven tratando de evitar, en lo posible, dificultades de convivencia. Siendo una p
rofesin muy sensibilizada y con una gran dosis de preocupacin por una sociedad mej
or, los responsables del trabajo social deben aceptar dos hechos: 1) que las dem
andas de servicio que reciben estn ms relacionadas con los fracasos que con los xit
os de la poltica social, con independencia del tipo de sociedad en la que trabaje
n, y 2) que cubren, tambin, una importante funcin de control social. El desarrollo
del trabajo social se ha producido como consecuencia de la modernizacin. Aunque
se trata de una actividad que aparece en el siglo xix, vinculada a organizacione
s caritativas, su organizacin como actividad profesional debe asociarse a los mod
ernos Estados asistenciales. Como hemos, visto anteriormente, uno de los campos
fundamentales de la poltica social moderna es el campo de la asistencia social, e
sto es, la actividad de los gobiernos que, mediante las polticas de servicios soc
iales, permiten el desarrollo del trabajo social. Los servicios sociales son aqu
ellos servicios relacionados con la mediacin que el Estado ejerce entre los ciuda
danos y el acceso a las oportunidades de bienestar. Encontramos dos acepciones.
En sentido amplio se refiere a todo el conjunto de actividades y prestaciones qu
e comprenden los servicios de sanidad, seguridad social, educacin, vivienda, polti
cas de ocupacin y los servicios sociales (en sentido estricto). La acepcin ms reduc
ida es la que, entre otros pases, se usa en Espaa y se refiere a la cobertura de n
ecesidades individuales en mbitos como la infancia, la adolescencia, la vejez, la
s drogodependencias o las deficiencias, o a necesidades que presentan distintos
colectivos como situaciones de po-

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QU ES POLTICA SOCIAL?
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breza, de marginacin, problemas tnicos (en esta acepcin, los servicios personales cub
riran el enfoque ms amplio). Finalmente, las diversas prcticas polticas han dado pas
o a diversos modelos. Los primeros estudios que proponen una clasificacin de las po
lticas sociales se remontan al trabajo de Harold L. Wilensky y Charles N. Lebaux8
de 1965, quienes, estudiando los distintos Estados Unidos americanos, constatan
dos formas de disearlas y consideran que se estaba produciendo una evolucin gradu
al desde un modelo, de poltica social residual a otro, de poltica social instituciona
l. Ello sera debido a que, con el incremento de la industrializacin, se reemplazara
el papel del Estado en el campo asistencial por un sistema ms comprehensivo de se
rvicios universales. Tomando esta tipologa, R. Titmuss9 estudi la poltica social de
los pases europeos, comparando en primer lugar Gran Bretaa y Estados Unidos. Sus
anlisis le llevaron a afirmar que, si bien estos ltimos en su mayora haban puesto en
funcionamiento una poltica social del tipo residual, Gran Bretaa haba adoptado el
enfoque institucional, puesto que sta formaba parte de la agenda poltica del gobiern
o. Ampliando su estudio a otros pases europeos encontr que no todos los pases seguan
dichos modelos: los pases escandinavos habran adoptado el modelo institucional pero
, en cambio, otros, en especial Alemania, eran pases en donde la relacin laboral d
e las personas, esto es, la ubicacin de cada individuo en el mercado laboral, era
el criterio usado para la recepcin de los servicios asistenciales, y conformaban
un tercer modelo que l denomina del logro personal, pases en donde el bienestar soc
ial est vinculado a la economa y donde las necesidades sociales estn en la base del
mrito, la actividad laboral y la productividad. En sntesis, la distincin de Titmuss
es la siguiente: a) El modelo residual. Esta formulacin se basa en la premisa de
que existen dos caminos naturales (o socialmente dados) a travs de los cuales se sa
tisfacen adecuadamente las necesidades de un individuo: el mercado privado y la
familia. Las instituciones del bienestar social deberan intervenir nicamente en el
caso de que hubieran desaparecido ambas vas, o, incluso entonces, de forma tempo
ral. b) El modelo basado en el logro personal-resultado laboral. Este grupo asig
na una funcin importante a las instituciones de bienestar social como auxiliares
de la economa, sosteniendo que las necesidades sociales deberan satisfacerse sobre
la base del mrito, los resultados alcanzados en el puesto de trabajo y la produc
tividad.
8. Wilenskv, H. y Lebaux, C. (1965). 9. Titmuss, R.. op.cil.

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POLITICA SOCIAL: UNA INTRODUCCIN
c) El modelo institucional redistributivo. Este modelo considera al bienestar so
cial como una institucin muy importante integrada en la sociedad, que proporciona
servicios generales fuera del mercado basndose en el principio de necesidad. Se
apoya en parte en teoras sobre los efectos mltiples del cambio social y el sistema
econmico, y, en parte, en el principio de la igualdad social. Estos tres modelos
de la poltica social constituyen, segn l, aproximaciones a las teoras e ideas de ec
onomistas, filsofos, estudiosos de la ciencia poltica y socilogos. La tipologa de la
poltica social de Titmuss ha venido siendo utilizada como punto de partida de la
s investigaciones hasta los aos ochenta. Posteriormente, a partir de los aos noven
ta del siglo xx, el punto de referencia para el estudio de los estados del biene
star y de sus polticas sociales, es la clasificacin de Gosta Esping-Andersen sobre
los tres mundos del capitalismo del bienestar. Como veremos ms adelante, la prop
uesta de Esping-Andersen permite ver el alcance del significado de los estados d
el bienestar y la complejidad de estos regmenes que, ms all de su poltica social, en
trelazan las estructuras sociales, polticas y econmicas, y con ello, diferenciar a
mbos conceptos. Para terminar esta introduccin al significado de la poltica social
es menester mencionar tambin los dilemas que se plantean en el momento de decidi
r su diseo, pensar su modelo o encontrar el mejor camino para conseguir los objet
ivos de justicia social. An aquellos que comparten la bsqueda de conseguir reducir
las desigualdades, deben elegir entre varias opciones para avanzar hacia ese id
eal, deben ser equitativas o igualitarias? Eso es, deben ser polticas universales o
debe aplicarse una discriminacin positiva para determinados colectivos o persona
s? Se ha podido comprobar que cuando las polticas sociales se dirigen slo a los ms
necesitados no hay estmulo suficiente para garantizar una alta calidad de los ser
vicios. Las polticas asistenciales siempre han sido mucho menos eficaces que las
universales al estar basadas en la compasin ms que en la solidaridad. A no ser que
los programas sean universales, es decir, que toda la ciudadana se beneficie, ta
les programas han demostrado no ser eficaces para reducir la desigualdad. Mas, qu
hacer si la relacin entre recursos y necesidades no est equilibrada? Y otro dilema
que debe resolverse es el de si las necesidades deben ser atendidas mediante la
creacin de servicios o bien mediante prestaciones en metlico. Una y otra opcin dan
resultados distintos como muestran diversos estudios.10 No es lo mismo recibir
un
10. Vase, entre otros, Sarasa, S.: Una propuesta de servicios comunitarios de aten
cin a personas mayores, Fundacin Alternativas, 2003.

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cheque o cobrar una ayuda que tener acceso a un determinado servicio. La prestac
in directa de servicios puede verse como una garanta de la atencin de las necesidad
es por parte del Estado, como un compromiso pblico en el bienestar social general
. Las prestaciones en metlico, por su lado, son un recurso para que pueda asumirs
e ms fcilmente los trabajos de cuidado en el seno de las familias. La primera opcin
, crea ocupacin y la segunda opera en sentido contrario, estimula a la inactivida
d de las mujeres en el mercado laboral. En definitiva, y como se ha ido exponien
do a lo largo de esta introduccin, puede afirmarse que hay una relacin entre un de
terminado modelo de poltica social y la dinmica de cada sociedad, incluyendo aqu la
s pautas culturales, las estrategias polticas y las dinmicas histricas.
Guia bibliogrfica
Para ampliar los aspectos contenidos en este captulo, la obra de Richard Titmuss
(1981) Poltica Social, Barcelona, Ariel, original publicado en 1974, es una excel
ente introduccin a los distintos aspectos de la poltica social. Para un anlisis rig
uroso sobre las necesidades humanas, el libro de Len Doyal e Ian Gough (1994), T
eora de las necesidades humanas, Madrid, Fuhem; Icaria, permite seguir las distin
tas teoras acerca de las necesidades humanas, as como la bsqueda de unas posibles n
ecesidades sociales, objetivas y universales. Vase tambin Trabajadores sociales: s
u papel y cometidos, National Institute for Social Work, Madrid, Narcea, 1995. L
a obra Poltica Social coordinada por Carmen Alemn y Jorge Garcs, ofrece una perspec
tiva global de los diversos temas relacionados a esa disciplina. Finalmente, el
libro de Joo Carlos Espada, Derechos sociales del ciudadano, editado por Acento E
ditorial, 1999, presenta un debate sobre los derechos sociales del ciudadano.