COBERTURA DE EMPLEABILIDAD, NINIS, GARANTA JUVENIL Y LPAJ

La cobertura de empleabilidad frente a los

NINIs y la llamada garanta juvenil
europea: estudio en torno a algunos aspectos
cruciales de la Ley N 30288, Ley que
promueve el acceso de jvenes al mercado
laboral y a la proteccin social
L. Alberto HUAMN ORDEZ(*).
SUMARIO: I. Anlisis de contexto del dictado de la Ley N 30288, Ley
que promueve el acceso de jvenes al mercado laboral y a la proteccin
social. II. Un mundo con NINIs: mercado de trabajo en Europa, la
garanta juvenil, su influencia en Latinoamrica y las soluciones del
legislador, y del Gobierno, al respecto. III. El mercado de trabajo peruano
frente a la PEA. Reflexiones en torno a la empleabilidad del mercado
joven. IV. Algunos alcances de inters sobre la LPAJ en torno al mbito
de aplicacin de sta, su presunto carcter opcional, la desnaturalizacin
de la contratacin laboral juvenil, algunos supuestos no expresos,
distintos del artculo 9 de la LPAJ, de desnaturalizacin en el uso de dicha
regulacin laboral - especial.

I.

Anlisis de contexto del dictado de la Ley N

30288, Ley que promueve el acceso de jvenes
al mercado laboral y a la proteccin social

En mltiples ocasiones, el Derecho Laboral se enfrenta a situaciones que lo

ponen a prueba. Una de ellas, de lejos, es la de la Ley N 30288, Ley que promueve
el acceso de jvenes al mercado laboral y a la proteccin social (en adelante, LPAJ)
que se centra en un grupo humano comprendido entre los 18 a 24 aos, regulacin
destinada a generar la empleabilidad de dicho grupo. Desde ya, para nosotros, la
regulacin estipulada recoge aspectos que pueden compartirse atendiendo al contexto
internacional, con mayor referencia al escenario europeo, que nos sirve, en esta
ocasin, de fuente inmediata de contexto. Sin embargo, se hace necesario afinar
algunos aspectos orientados a dotarle de la necesaria dinmica. En funcin de lo
(

*)

Abogado por la Universidad Nacional Pedro Ruiz Gallo de Lambayeque, Per. Asociado
del Estudio Palomino Guerra Abogados. Docente de la Facultad de Derecho de la Universidad
Particular de Chiclayo (UDCH). Ex Docente de la Universidad Santo Toribio de Mogrovejo
(USAT). Discente de la Maestra en Derecho Constitucional y Procesal Constitucional por la
misma Casa Superior de Estudios. Especialista en Derecho Administrativo, Derecho Laboral y
Proceso Contencioso Administrativo. Con estudios de Especializacin en Administracin de
Recursos Humanos en el Instituto Peruano de Administracin de Empresas (IPAE). Asesor Legal
Externo del Servicio Nacional de Adiestramiento en Trabajo Industrial (SENATI). Ex Jefe de
Asesora Legal de la Municipalidad Distrital de Pomalca. Correo electrnico:
alberto@palominoguerraabogados.com.

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anterior, procedamos a detenernos en los espacios que nos ofrece la LPAJ buscando
centrarnos, en esta ocasin, en los aspectos problemticos de dicha regulacin
jurdica dejando quizs, para otro momento, el anlisis de otros tpicos.

II.

Un mundo con NINIs: mercado de trabajo en

Europa, la garanta juvenil, su influencia en
Latinoamrica y las soluciones del legislador, y
del Gobierno, al respecto

El fenmeno de la globalizacin, dejando atrs la guerra fra, ha calado hondo

a nivel mundial1. De por s, el trmino mismo encierra la idea de englobarlo todo. En
este punto, el tema del empleo no resulta ser la excepcin. Sin embargo, importantes
cambios polticos, adems de demogrficos, han contrariado poderosamente el
fenmeno globalizador: uno de ellos ha sido la creciente presencia de personas
ancianas generando que el cuadro empleable2 se reduzca a unos pocos jvenes en
tanto el grueso grupo laborable, de abundante expansin, se constituye en Europa a
partir de extranjeros - no americanos: marroqus, ingleses, alemanes, italianos y
rumanos en Espaa, turcos y sirios en Francia y Alemania, etc. Sin embargo, de todo
esto asoma otro grupo, poco explorado en su anlisis por el Derecho mas si por la
economa y la sociologa: los que no trabajan ni estudian: los NINIs (en ingls
NEETs)3. Este grupo, en crecimiento, asoma el orbe al punto tal que en pases
1

Si uno busca en GOOGLE la palabra clave globalizacin se obtienen ms de cinco millones

de respuestas, lo que demuestra sin duda que abundan tanto el inters como las definiciones. Para
la mayora de los economistas, la globalizacin significa, en primer lugar un proceso de creciente
divisin internacional del trabajo y la consiguiente integracin de las economas nacionales a
travs del comercio de bienes y servicios, la inversin externa de empresas y los flujos
financieros. El progreso tcnico, sobre todo, en el mbito de los transportes y las comunicaciones
favorece este proceso. En su forma ideal, la globalizacin es un juego de suma positiva, en el que
todas las economas se benefician, en ltima instancia, a travs de los efectos combinados de la
mejora de la productividad y el crecimiento. No obstante, significa tambin que esas economas
enfrentan una mayor competencia internacional, lo que exige un cambio y adaptacin constantes.
Y no se trata simplemente de algo que se nos imponga, sino que es tambin consecuencia de las
fuerzas del cambio que tan arraigadas se encuentran en la naturaleza humana: la bsqueda de la
libertad y de una vida mejor, de nuevos descubrimientos y de horizontes ms amplios: KHLER,
Horst, Hacia una mejor globalizacin, Discurso de aceptacin del ttulo de Profesor Honoris
Causa de la Universidad Eberhard Karls, Tubinga, 16 de octubre de 2003.

ASOCIACIN GERONTOLGICA COSTARRICENSE , Experiencia de trabajo en grupos focales:

situacin y productividad de la persona adulta mayor que trabaja en el sector informal en Costa
Rica, Estudio preparado para el Banco Interamericano de Desarrollo - BID, San Jos de Costa
Rica, febrero - marzo de 2003, p. 7: () la condicin de edad [de las personas mayores] los
excluye de las nuevas definiciones de empleabilidad, es decir, el mercado ha planteado claras
normas en las cuales, adems de ser la edad un factor limitante, los requisitos como la
experiencia, estudios especficos y especializados, etc. constituyen filtros que limitan el acceso de
las personas mayores al mercado laboral.

INSTITUTO NACIONAL DE EVALUACIN EDUCATIVA, Panorama de la educacin. Indicadores

de la OCDE 2014. Informe Espaol, Ministerio de Educacin, Cultura y Deporte, Madrid, 2014,
p. 44-45: En todos los pases de la OCDE la proporcin de jvenes en educacin disminuye con

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europeos o incluso cercanos histricamente al nuestro, como Argentina, Espaa e

Italia4, se han convertido en una alarma en las polticas de empleo al punto de
generarse literatura a este respecto5 llegando, en igual medida, a gestionarse, como
profunda respuesta, un amplio programa de empleabilidad en torno a la llamada
garanta juvenil propuesto por la Unin Europea6 y desarrollado, en especfico en
sustento de lineamientos concretos, a los pases partcipes de la Unin. Que los
jvenes no quieran trabajar parece un asunto casi domstico: quien niegue haberse
querido dar -o se las ha dado, finalmente- unas merecidas vacaciones luego de
haber superado los niveles educativos secundarios, que llegaban en la prctica a los 3
a 5 aos de inaccin, necesariamente est mintiendo. El problema se genera cuando
la edad. En el ao 2012, en promedio en los pases de la OCDE, el 86% de los jvenes del tramo
de edad de 15-19 aos estaban estudiando y en los pases de la UE21 este porcentaje era de un
91%. En Espaa, la proporcin de jvenes con edades comprendidas entre 15 y 19 aos que
estaban estudiando es ligeramente ms baja, de un 86%. Destaca el porcentaje relativamente alto
de jvenes de 15-19 aos en Espaa que no estn estudiando y estn desempleados: un 7%, ms
del doble de las cifras registradas en el promedio de los pases de la O[rganizacin para la]
C[ooperacin y el] D[esarrollo] E[conmicos] y de la UE. Obviamente esto se debe al periodo de
crisis que se est atravesando en Espaa y que est afectando particularmente a los ms jvenes.
Asimismo, este dato podra indicar que en Espaa, con respecto a otros pases, hay una
proporcin importante de jvenes que abandonan los estudios relativamente pronto y quieren
entrar en el mercado laboral. En el tramo de edad de 20-24 aos, el porcentaje de jvenes
estudiando disminuye considerablemente, como es de esperar, puesto que estamos hablando de un
grupo de edad donde la gran mayora de los jvenes han terminado sus estudios y empiezan a
incorporarse al mercado laboral. En los pases de la OCDE un 46% de los jvenes con estas
edades estaban en el sistema educativo en el ao 2012. En los pases de la UE, esta proporcin es
de un 49%. En Espaa, el porcentaje de jvenes de 20-24 aos que estn estudiando se sita en un
44%. Asimismo, en Espaa solamente un 25% de los jvenes con estas edades estaban
empleados, cifra muy inferior a las registradas en el promedio de los pases de la OCDE (un 36%)
y de la UE (un 33%) () En el grupo de mayor edad, 25-29 aos, en los pases OCDE y de la
UE, el porcentaje de jvenes estudiando es, en promedio, de un 18%, mientras que en Espaa es
ms bajo, un 13%. En cambio, en este tramo de edad hay un porcentaje alto de jvenes que estn
trabajando: un 62% en la UE y un 63% en la OCDE. En Espaa este porcentaje es ms bajo: un
54%. Por su parte, la proporcin de jvenes que ni trabajan ni estudian se sita en un 33% en
Espaa, la cifra ms alta (). La proporcin de jvenes que ni trabajan ni estudian es un
indicador de las dificultades a las que se tienen que enfrentar los jvenes a la hora de encontrar un
trabajo. Una proporcin alta de este grupo es el resultado de una situacin econmica en recesin
y, al mismo tiempo, podra sealar una discordancia entre el nivel de educacin y de cualificacin
adquirido por los jvenes y el exigido por el mercado laboral.
4

Los jvenes que ni trabajan ni estudian son ms de 2 millones. Son la generacin ni-ni.
Ms mujeres que hombres 1,7 millones frente a 938.000 mujeres. El 38% tiene una edad
comprendida entre los 20 y los 24 aos y el 14% es de nacionalidad extranjera. El 46% tiene al
menos la enseanza obligatoria, el 34% estn desocupados y el 30% inactivos. Un fenmeno que
se da a la vez que el abandono escolar. En Italia, en el 2010, alrededor de 800.000 jvenes entre
los 18 y los 24 aos (18% del total) han dejado prematuramente los estudios. En el sur casi la
mitad de los chicos que lo han abandonado lo hacen sin haber encontrado un trabajo. Hay una
fuerte relacin con el nivel de estudios de los padres ya que el 44% de los que abandonan los
estudios son hijos de personas con nivel de educacin primaria: 2 INFORME SOBRE COHESIN
SOCIAL ITALIA , en: Revista Actualidad Internacional Sociolaboral, N 155, Ministerio de Empleo
y Seguridad Social, Madrid, marzo 2012, p. 133.

SCHUJMAN, Alejandro, Generacin NI NI, Lumen, Buenos Aires, 2011; SZKELY, Miguel,
Jvenes que ni estudian ni trabajan: Un riesgo para la cohesin social en Amrica Latina,
MIMEO, junio de 2011.

Reforzando y acelerando la realizacin de las actividades financiadas por el F[ondo]

S[ocial] E[uropeo], la Iniciativa sobre Empleo Juvenil debera completar la aplicacin de

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quienes quieren vacacionar, sin tener los medios econmicos y logsticos para
hacerlo, lo quieran hacer de por vida o el mercado mismo desincentiva su
incorporacin a ste generando esta etapa vacacional de por vida. Aqu el asunto
adquiere ribetes de necesario examen poltico pues una Nacin sin jvenes se
encuentra destinada a la extincin7 (Europa8 as como nuestros vecinos dan cuenta de
ello; an ms, sus sistema previsionales 9 no cuentan con potenciales afiliantes o
adscritos jvenes lo que debe ser soportado por el presupuesto pblico quien deja de
dedicarse a otras preocupaciones de mayor necesidad) y una Nacin con personas
ancianas se pregunta cmo afrontar las cargas actuales (no futuras) en materia
pensionaria y de atencin en salud en sistemas, generalmente, gestados en torno al
state welfare que se encuentra en un estado de franco retroceso 10 donde, a diferencia
importantes iniciativas de la Comisin en las regiones subvencionables, a saber, el paquete de
medidas para el empleo de los jvenes y, en particular, la Recomendacin sobre el
establecimiento de la Garanta Juvenil, que fue objeto de un acuerdo poltico en el Consejo el 28
de febrero de 2013, y cuyo objetivo es garantizar que todos los jvenes de edades comprendidas
entre los 15 y los 24 aos que ni trabajan, ni estudian, ni siguen una formacin (los llamados
nini) reciben una oferta de empleo de calidad, educacin continua, formacin como aprendices
o perodo de prcticas en un plazo de cuatro meses tras acabar la educacin formal o quedar
desempleados: CONSEJO DE LA UNIN EUROPEA, Comunicacin de la comisin al Parlamento
Europeo, al Consejo, al Comit Econmico y Social europeo y al Comit de las regiones.
Iniciativa sobre Empleo Juvenil, Bruselas, 15 de marzo 2013, p. 3.
7

Recordemos la pelcula Los hijos de los hombres, tambin denominada Nios del hombre,
protagonizado por el actor Clive OWEN, basada en el libro del mismo nombre.

Sobre lo sostenido, el contundente informe emitido en ingls por EUROFOUND, NEETs. Young
people not in employment, education or training: Characteristics, costs and policy responses in
Europe, Publications Office of the European Union, Luxembourg, 2012. Disponible en la web:
http://eurofound.europa.eu/sites/default/files/ef_files/pubdocs/2012/54/en/1/EF1254EN.pdf.
ltima visita: 23 de diciembre de 2014.

El porcentaje de afiliados que son cotizantes activos en los nuevos sistemas previsionales es
de slo 48% a 53% en Argentina, Colombia y Chile, de un 67% en El Salvador y un 82% en
Mxico y Uruguay. Es precisamente en Chile donde dicho porcentaje decreci constantemente: de
76% en 1981 a 53% en 1998: PAUTASSI, Laura C., Legislacin previsional y equidad de gnero
en Amrica Latina, Serie Mujer y desarrollo, Proyecto CEPAL & Gobierno de los Pases Bajos:
Impacto de gnero de la reforma de pensiones en Amrica Latina, Santiago de Chile, noviembre
de 2002, p. 8.

10

() a partir de la crisis econmica de los 70, y de los problemas que genera la

globalizacin, comienza a cambiar la condicin de estar integrado en el mercado laboral y tener
derecho a recibir un conjunto de prestaciones sociales. En este sentido, podra decirse que el
hecho de estar trabajando no garantiza la percepcin de un salario digno, ni tampoco el derecho a
unos niveles de prestaciones sociales adecuados. De tal forma que, comienzan cuestionarse los
nuevos retos que el Estado de bienestar debe afrontar en el siglo XXI. As, conforme refieren los
autores FERNNDEZ y LPEZ (2006: 43), se trata de que los nuevos modelos de Estado de
bienestar tienen la capacidad de articular formas de intervencin que superan la inercia y son
capaces de responder con eficiencia a las nuevas demandas sociales. De ah, que el objetivo es
asegurar la sostenibilidad futura del Estado de bienestar (que comporta la gestin eficiente de sus
recursos) de modo que se posibilite la cohesin social en el futuro y ello se consiga en el contexto
de una economa cada vez ms global. Asimismo, se podra afirmar que la actual crisis del Estado
de bienestar resulta, en gran medida, de su falta de ajuste a los nuevos problemas que surgen de
las nuevas estructuras sociales, especialmente del entorno familiar -que ha cambiado en los
trminos sealados- y laboral -que est sometido a los cambios de una economa cada vez ms
internacionalizada-, (GONZLEZ, 2009, MONTAGUT, 2004 y Fernndez, 1998). Autores como
MISHRA (1999) ven que el influjo de la globalizacin sobre los modernos Estado de bienestar
tiene varias dimensiones que pueden limitar la capacidad de los gobiernos nacionales para

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de gran parte de Latinoamrica, los centros de atencin son pblicos atendiendo a

que los costos para acceder a servicios sociales son limitados en su acceso y los
servicios brindados por privados representan costos poco accesibles para el
ciudadano comn.

La globalizacin nos vende la idea de que el futuro es ahora. Esta filosofa no

slo ve orientada a la frgil cultura del hedonismo y del esfuerzo mnimo 11 sino que
nos expone, como venimos sosteniendo, que la idea de previsin -de aquello que se
viene- va evaporndose: de esta manera, surgen ideas como el seguro de desempleo o
conseguir el pleno empleo y el crecimiento econmico, compartir el aumento de la desigualdad en
salarios y condiciones de trabajo, presionar a la baja los sistemas de proteccin (dumping social),
debilitar las ideologas que sustentan la proteccin social y hacer ms frgil el asociacionismo.
Resulta indiscutible, para la mayora de los autores, que el fenmeno de la globalizacin incide
sobre la viabilidad de los Estados de bienestar aunque no existe tanta unanimidad sobre el
protagonismo que se debe atribuir a la misma en la justificacin de la crisis del Welfare State. De
todas formas, el impacto y anlisis de la globalizacin sobre el Estado de bienestar debe referirse
a cada modelo en concreto y, ms an, a la realidad especfica de cada pas, ya que, si bien con la
globalizacin han surgido retos nuevos a los que deben enfrentarse los Estados de bienestar
vigentes, tambin es cierto que es la propia globalizacin la que suministra soluciones nuevas a
los mismos. De lo expuesto, se tiene que los lmites a la intervencin del sector pblico en la
economa vienen determinados por la eficiencia/ineficiencia en su diligencia ya que el hecho de
necesitar ms recursos para atender a ms personas y suministrarles ms y mejores prestaciones
no est exento de costes de oportunidad que se concretan en trminos de la dificultad para reunir
ingresos suficientes con los que atenderlos y financiarlos. Adems la excesiva intervencin
pblica puede dar lugar a la aparicin de efectos perversos en el comportamiento de los
ciudadanos, que relegan su previsin y delegan en el sector pblico la satisfaccin de necesidades
que ellos mismos podran asumir incurriendo en un menor coste. De todas formas, los lmites del
Estado de bienestar dependen, dada la forma en que se financia y el tipo de prestaciones que
suministran, de la fase del ciclo econmico. En este sentido, cuando la economa est en una
etapa expansiva, hay ciertos componentes del gasto social que tienden a disminuir (menos gasto
en desempleo, menos gasto en pensiones por ejemplo, por jubilaciones anticipadas-), al tiempo
que las bases financieras del mismo se refuerzan, ya que la mayor actividad econmica propicia
una mayor recaudacin impositiva y un mayor volumen de cotizaciones. Por el contrario, cuando
la economa est en una fase recesiva, ciertos componentes del gasto social se incrementan, tales
como: las prestaciones por desempleo, las jubilaciones anticipadas, los servicios sociales para los
colectivos ms deprimidos; siendo ms difcil y costoso recaudar impuestos y obtener
cotizaciones sociales. Por ello, es conveniente defender unos lmites razonables del Estado de
bienestar que eviten el sesgo de tener que delimitarlo segn las fases del ciclo econmico y que
obedezcan, sobre todo, a criterios de racionalidad y de eficiencia econmica: a) de racionalidad:
porque sta est estrechamente relacionada con la coherencia de los objetivos que se hayan
asignado al propio Estado de bienestar; y b) de eficiencia: porque existen dificultades para
evaluarla en estrictos trminos de costes econmicos por las complicaciones de las que participan
muchas actividades pblicas (y las que conforman el Estado de bienestar no constituyen una
excepcin a ellas) para permitir la aplicacin del instrumento de los precios como mecanismo de
determinacin de su coste. Esta racionalidad de la presencia pblica en cuestiones de bienestar
pasa necesariamente por la redefinicin del papel del Estado, de la familia y de la sociedad en
general en la satisfaccin de las necesidades vinculadas al bienestar de los ciudadanos. No faltan
autores que abogan por un regreso a las responsabilidades que la sociedad civil ha dejado de
adquirir en las ltimas dcadas en beneficio de la esfera pblica. Es precisamente la bsqueda de
la eficiencia en el empleo de los recursos (escasos) que gestiona el sector pblico lo que ha
venido, no slo a valorar el papel de la sociedad civil en la atencin de necesidades preferentes,
sino a propiciar el protagonismo creciente de la misma, y ms concretamente, de las ONGs en lo
que se refiere al suministro y provisin de bienes y servicios de contenido social. En definitiva, la
crisis que experimenta el Estado de bienestar a partir de la dcada de los 70, como consecuencia

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la desvinculacin laboral, pensadas en la maximizacin de ganancias dejando atrs la

relevancia del elemento humano al cual deberan, en esencia, servir.

Las situaciones expuestas, que parecieran lejanas, aterrizan tambin en

nuestro continente. En cierta manera, la globalizacin es como una frgil llovizna
que alimenta el campo hambriento de agua pero tambin es como la inquietante
lluvia que frenticamente cae, de modo incansable, al punto de anegarlo todo. Nadie
nos dijo que la globalizacin no solamente iba a vendernos sus virtudes (libre
mercado, apertura de comercio a nivel global, marketing digital, nanotecnologa,
aplicaciones, etc.) sino tambin sus vicios (biopiratera, transgnicos, etc.), taras 12 o
debilidades (burbujas inmobiliarias con hipotecas subprime, crisis econmica de
2008, atentado del 11 de septiembre, Estado Islmico de Irak y Siria o ISIS en ingls)
evidenciados desde uno13 u otro extremo14 de la palestra de opinin: as, sin quererlo,
de las crisis econmicas que se vienen sucediendo desde entonces, repercute en una redefinicin
del papel que los diferentes agentes pblicos y privados (Estado, Familia, Mercado, ONGs, etc.)
deben desempear en el denominado Estado de bienestar: BARROSO GONZLEZ, Mara de la O.
& CASTRO VADILLO, Nelly Julia, Estado del bienestar y crisis econmica: una revisin
bibliogrfica, ponencia presentada a la XII Reunin de Economa Mundial. Caminos para superar
la crisis global, Universidade de Santiago de Compostela & Sociedad de Economa Mundial,
Santiago de Compostela, 26-28 de mayo de 2010.
11

VINUESA ANGULO , Jos Mara, La cultura del esfuerzo, en: Revista de Educacin
(Especial: La ley de calidad), N 329, Ministerio de Educacin, Cultura y Deporte, Madrid, 2002,
p. 217: La inteligente ley del mnimo esfuerzo pudo transformarse as en la insostenible ley del
esfuerzo nulo, respuesta astuta de muchos estudiantes, una vez conocido el principio que
consagraba la presuncin de sapiencia universal, conducente a la promocin automtica y al
acceso garantizado a la titulacin en la E[ducacin] S[ecundaria] O[bligatoria]. Porque la
gratuidad de las promociones y el automatismo de las titulaciones no son motivadores; al menos,
no mueven a la actividad. Cuando un alumno sabe que se le regalar el ttulo, su nica motivacin
es pasar por el centro a recogerlo... si es que no puede conseguir que se lo manden a casa. La
presin ambiental entra en sintona con la tendencia (tanto instintiva como inteligente) a la
rentabilizacin del propio trabajo. La ley del mnimo esfuerzo no deja de ser una manifestacin
de adaptacin inteligente al medio, como forma de optimizacin del rendimiento.

12

LAVAL , Christian & Dardot, Pierre, La nueva razn del mundo. Ensayo sobre la sociedad
neoliberal, Gedisa, Barcelona, 2013.

13

GERMN GORRIZ , Lpez, El ocaso de la globalizacin econmica, en: Tercera

Informacin. Diario Digital. Disponible en la web: http://www.tercerainformacion.es/spip.php?
article79082. ltima visita: 23 de diciembre de 2014: La sustitucin de la doctrina econmica de
Equilibrio presupuestario de los Estados por la del dficit endmico, (prctica que por
mimetismo, adoptarn las economas domsticas y las empresas y organismos pblicos y
privados), ha contribuido a la desaparicin de la cultura del ahorro, endeudamiento crnico y
excesiva dependencia de la Financiacin Exterior. Asimismo, la poltica suicida en la concesin
de crditos e hipotecas de alto riesgo de las principales entidades bancarias mundiales que
inmersos en la vorgine expansiva de la economa mundial del ltimo decenio y en aras de
optimizar su cuenta de resultados, habran actuado obviando las ms elementales normas de
prudencia crediticia, convirtindose en meros brokers especulativos y descuidando las dotaciones
a los Fondos de Provisin e Insolvencia.

14

() la globalizacin no solo tiene una dimensin econmica, sino que abarca problemas
que trascienden al mbito de la economa: los problemas del medio ambiente, las enfermedades
contagiosas y el crimen organizado ya no respetan las fronteras nacionales: KHLER, Horst,
Hacia una mejor globalizacin, Discurso de aceptacin del ttulo de Profesor Honoris Causa de la

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con anuencia de nuestros gobiernos, asumimos los activos y pasivos de dicha ilusin
al punto tal que, parafraseando las palabras del necio LENIN, podramos decir que
salvo el mercado y la globalizacin todo lo dems es ilusin. El mercado es una gran
mquina que necesita cuerpos jvenes para alimentarse. A igual tono que CRONOS
alimentndose de sus hijos, el mercado necesita del grueso grupo de potenciales
empleados; sin embargo, en Europa estos escasean y los que hay no quieren trabajar
al vivir a expensas de sus padres, como bien lo demuestra el EUROFONUD15, o de los
sistemas sociales generados, repetimos, bajo el welfare state; en Latinoamrica16,
estos abundan con especial referencia a nuestra Nacin 17 pero, simplemente, no
desean laborar porque el mercado se muestra a ellos en condiciones que, en realidad,
Universidad Eberhard KARLS, Tubinga, 16 de octubre de 2003.
15

Suscita una enorme preocupacin el grupo de jvenes conocido como NiNi, o NEET por
sus siglas en ingls, de edades comprendidas entre los 15 y los 24 aos, los jvenes que ni
estudian ni trabajan. En el resumen de EUROFOUND Los jvenes y los NiNi en Europa:
primeras conclusiones se presentan los resultados preliminares de la investigacin sobre este
grupo. Los NiNi constituyen una categora heterognea en la que tienen cabida los que buscan
trabajo activamente, los que no pueden o no buscan trabajo, los enfermos de larga duracin, los
discapacitados, y los que corren con el cuidado de hijos u otros familiares. Estos subgrupos
difieren enormemente en cuanto a experiencias y necesidades, pero todos comparten un elevado
riesgo de exclusin social, a causa de su prdida de vnculos con la educacin y el trabajo.
Eurostat estim en 2010 que los NiNi representan el 13 % del total de los miembros dentro del
grupo de entre 15 y 24 aos de edad en la UE (en torno a 7,5 millones), pero la proporcin vara
ampliamente entre los distintos Estados miembros, desde el 4 % de los Pases Bajos, hasta el 22
% en Bulgaria: EUROFOUND, Condiciones de vida y de trabajo en Europa. Anuario 2011,
Fundacin Europea para la Mejora de las Condiciones de Vida y de Trabajo, Oficina de
Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas, Luxemburgo 2012, p. 33.

16

La categora no estudian ni trabajan, en adelante NINIs, busca capturar la falta de trabajo

de los jvenes, muchos de los cuales no son capturados por las medidas estndar de desempleo.
Responde a dos aspectos de la tasa de desempleo de los jvenes, que a menudo son criticados. El
nmero de NINIs se calcula como un porcentaje de la totalidad de la poblacin en edad de
trabajar (PET) y no slo de la poblacin econmicamente activa (PEA), lo que elimina el sesgo
relacionado con la juventud que todava est estudiando. Tambin se puede utilizar para
determinar a todos los jvenes sin puesto de trabajo, y no simplemente aquellos que han sido
identificados como desempleados. La principal preocupacin sobre la proporcin de NINIs son
los costos sociales de la exclusin de los principales mecanismos de integracin social, como la
escuela y el trabajo y la necesidad de polticas sociales para integrar a estos jvenes a la sociedad.
Es decir se observa a la problemtica como una cuestin de exclusin social, falta de
oportunidades de los jvenes y abandono del Estado. Los NINIs son un grupo heterogneo. Se
incluyen a los que no trabajan ni estudian pero buscan empleo, tambin a los jvenes (en su gran
mayora mujeres) dedicadas a los quehaceres de hogar15 y a otros inactivos (principalmente
hombres) que no trabajan, no estudian, no buscan empleo ni tampoco realizan tareas del hogar es
decir un ncleo duro sin actividad especfica, aunque muchos de ellos estn en esta situacin de
manera temporal, o en una transicin entre diferentes actividades laborales o educativas. () Se
estima que cerca de 21.8 millones de jvenes no estudian ni trabajan, esto representa el 20.3% de
jvenes en edad de trabajar, conformado por 30% de hombres y 70% por mujeres. Del total de
NINIs el 24.6% busca empleo, cerca de 4.6 millones de jvenes, lo que representa el 69% de total
de desempleados jvenes. La gran mayora de los NINIs que busca empleo han tenido experiencia
laboral (66.3%) y la diferencia busca empleo por primera vez. De total de NINIs que no buscan
empleo, 11.9 millones se dedicaba a quehaceres domsticos, en su gran mayora mujeres jvenes
(91.8%), como se mencion anteriormente, esto hecho guardara relacin con un problema de
patrones culturales, en particular la desigual distribucin de las tareas domsticas entre los
miembros del hogar, limitando as las posibilidades laborales de las jvenes en comparacin con
los jvenes. Finalmente se estima que 4.6 millones de jvenes (63.5% de hombres y 36.5% de
mujeres), que no trabajan, no estudian ni tampoco se dedican a los quehaceres del hogar., estos

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a cualquier no tan joven -de 25 a 40 aos- tambin desalentaran 18: aqu se llega a
hablar, incluso, de los ninis forzosos.

III.

El mercado de trabajo peruano frente a la PEA.

Reflexiones en torno a la empleabilidad del
mercado joven

En nuestro pas, el fenmeno NINI19 no resulta tan visible como en otros, sin
embargo, es ya una preocupacin de los gobiernos del orbe de atender a este
representan un ncleo duro de jvenes excluidos. No existen marcadas diferencias en los
porcentajes de NINIs por pas, excepto los extremos de mayores porcentajes que se dan en
Honduras (27.5%), Guatemala (25.1%) y El Salvador (24.2%), y los menores porcentajes en
Paraguay (16.9%) y Bolivia (12.7%) () Por el contrario, s se dan diferencias entre pases en
cuanto a la distribucin de los NiNis segn las categoras de desempleados, quehaceres del hogar
y otros inactivos (grfico 25). Los mayores porcentajes del total de NiNis que realizan quehaceres
del hogar se dan en Guatemala (78.5%) y Honduras (68.2%), porcentajes que ms que duplican
los que se dan en Repblica Dominicana (27.2%) y Uruguay (23.6%). Por su parte, los
desocupados tienen una mayor representatividad en Repblica Dominicana (44.3%) y Colombia
(37.4%), mientras las menores proporciones se dan en Honduras (12.3%) y Guatemala (10.8%).
El ncleo duro de los NiNis tiene una mayor frecuencia en Paraguay (48.3%) y Uruguay
(45.2%), a diferencia de Costa Rica (10.6%) y Nicaragua (6.2%). Estas diferentes estructuras por
pas implicaran distintas prioridades y tipos de polticas pblicas, que iran desde polticas
activas para que las mujeres puedan participar en el mercado laboral (servicios de cuidado de
nios) hasta programas para que los jvenes (hombres y mujeres) concluyan los estudios ():
ORGANIZACIN INTERNACIONAL DEL TRABAJO , Trabajo Decente y Juventud en Amrica Latina,
Oficina Regional para Amrica Latina y el Caribe (Informe), Per, 2013, pp. 42-44.
17

() entre 1970 y 2030, la poblacin en edad de trabajar aumentar del 53% a 67%, donde el
grupo de mayor tamao relativo es el de 15-24 aos, el cual alcanza su perodo de mayor peso
proporcional entre los aos 1980 y 2000, mientras que el grupo de 25-49 aos, comienza a
aumentar en trminos relativos desde 1980 y sigue as hasta el ao 2030 (): MINISTERIO DE LA
MUJER Y DESARROLLO SOCIAL & FONDO DE POBLACIN DE LAS NACIONES UNIDAS - UNFPA,
Plan Nacional de Poblacin 2010 - 2014, Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social, Lima,
ANIGRAF S.A.C., 2 edicin, junio de 2011, p. 30.

18

La categora no estudian ni trabajan, en adelante NINIs, busca capturar la falta de trabajo

de los jvenes, muchos de los cuales no son capturados por las medidas estndar de desempleo:
ORGANIZACIN INTERNACIONAL DEL TRABAJO , Trabajo Decente y Juventud en Amrica Latina,
Oficina Regional para Amrica Latina y el Caribe (Informe), Per, 2013, p. 42.

19

Milln y medio de jvenes son Ninis en el Per: ni estudian ni trabajan, en: La

Repblica, Seccin Pas & Economa, Lima, viernes 04 de octubre de 2013, p. 14: En el pas, un
19,2% de los jvenes, es decir, un milln y medio de ellos, no estudian ni trabajan. As lo afirm
Edgar QUISPE, viceministro de Promocin del Empleo y Capacitacin Laboral. Segn indic, un
57% de jvenes tienen un nivel educativo primario y un 32% tiene un nivel educativo superior.
Asimismo, sostuvo que los jvenes continan siendo el grupo ms vulnerable en el mercado
laboral, por lo que la tasa de desempleo juvenil es cuatro veces mayor que la de los adultos.
Conseguir empleo en el pas tiene costos tanto en trminos de tiempo como de dinero.
Aproximadamente un joven gasta US$ 40 en la bsqueda de empleo, manifest. Para hacer
frente a esto QUISPE explic que el MTPE brinda asesora para la bsqueda de empleo dirigido a
jvenes que no saben cmo presentarse a una entrevista o redactar un CV. El ministerio brinda el
servicio del certificado nico laboral que permite que en 20 minutos los jvenes puedan tener su
certificado de antecedentes policiales gratuitos, afirm.

COBERTURA DE EMPLEABILIDAD, NINIS, GARANTA JUVENIL Y LPAJ

segmento de la poblacin empleable pues el personal no especializado, con el

tiempo, acarrear al Tesoro Pblico, una gruesa carga econmica difcil -en la
prctica- de soportar. El mercado asume el pasivo de emplear a personal carente de
formacin, sin embargo, trata de recomponer el escenario acudiendo a mecanismos
poco adecuados20 para cerrar dicha brecha21. La economa de mercado nacional es
muy particular pues fomenta la informalidad en cuanto le es beneficiosa: un ejemplo
muy vivido lo constituye, como dato bsico, el grueso nmero de procesos judiciales
orientados a desnaturalizar las modalidades formativas que se constituyeron, en su
oportunidad, en una zona gris de la contratacin laboral22 que, en apariencia, se ven
cubiertos por la LPAJ quien parece cerrar dicha brecha jurisprudencial. El mercado
de trabajo nacional se constituye en un alto porcentaje de la poblacin
20

INSTITUTO NACIONAL DE EVALUACIN EDUCATIVA, Panorama de la educacin. Indicadores

de la OCDE 2014. Informe Espaol, Ministerio de Educacin, Cultura y Deporte, Madrid, 2014,
p. 44-45: La proporcin de jvenes que ni trabajan ni estudian es un indicador de las dificultades
a las que se tienen que enfrentar los jvenes a la hora de encontrar un trabajo. Una proporcin alta
de este grupo es el resultado de una situacin econmica en recesin y, al mismo tiempo, podra
sealar una discordancia entre el nivel de educacin y de cualificacin adquirido por los jvenes y
el exigido por el mercado laboral.

21

() Hasta ahora se ha tendido a creer que los beneficios del comercio crearn puestos de
trabajo y, que los salarios aumentarn automticamente. No parece que este planteamiento haya
dado buenos resultados y debe complementarse con un reconocimiento ms decidido de las
interacciones entre el comercio y el trabajo digno. Uno de los mtodos adoptados ha consistido en
tratar de integrar determinadas normas laborales en los acuerdos comerciales internacionales, en
particular las normas laborales bsicas definidas en la Declaracin de la OIT de 1998 -como la
libertad de asociacin y la libertad sindical y el reconocimiento efectivo del derecho de
negociacin colectiva; la eliminacin de todas las formas de trabajo forzoso u obligatorio; la
abolicin efectiva del trabajo infantil y la eliminacin de la discriminacin en materia de empleo
y ocupacin-. Si bien este enfoque an no ha logrado el consenso en la OMC, sus Miembros
-como se afirma en la Declaracin Ministerial de Singapur- reconocen que la OIT es el rgano
competente para establecer... normas [laborales] y ocuparse de ellas. Algunos acuerdos
comerciales bilaterales contienen disposiciones de ese tipo, pero se sabe poco sobre los beneficios
que los trabajadores de los pases afectados han obtenido realmente de esas disposiciones. Al
parecer, las normas en vigor en el sector formal pueden tener una importante repercusin en las
condiciones de trabajo en la economa informal. El aumento del salario mnimo legal, por
ejemplo, concebido de manera prudente, tambin puede redundar en un incremento de las
remuneraciones de los trabajadores del sector informal, e incluso () reforzar los incentivos a la
creacin de empleo en el sector formal. Otro instrumento para ayudar a los pases a ajustarse a la
apertura del comercio es la intensificacin de las polticas activas de empleo. Se ha demostrado
anteriormente que esas polticas, si estn bien diseadas, pueden ser instrumentos eficaces en
relacin con su costo para la reasignacin de empleos, incluso en perodos de ajuste estructural
(que suelen producirse tras la apertura comercial). Sin embargo, esas polticas requieren
establecer servicios de empleo pblicos que puedan reunir la informacin pertinente sobre el
mercado de trabajo (por ejemplo, sobre reestructuraciones de empresas, quiebras, ofertas de
empleo y necesidades de formacin local de las empresas). Adems, se necesitan fondos
adicionales para financiar los servicios necesarios de formacin (reciclaje) y de ayuda a la
bsqueda de empleo para los desempleados y los trabajadores del sector informal. Es fundamental
que esos servicios cuenten con la financiacin y la dotacin de personal adecuadas para que
resulten crebles a los trabajadores del sector informal y a los desempleados. Las largas esperas y
unos servicios de asesoramiento o de formacin laboral de baja calidad pueden provocar la
frustracin de quienes recurren a esos servicios y limitar su inters en utilizarlos. De acuerdo con
los datos disponibles, las polticas de empleo dinmicas y eficaces rara vez cuestan ms del 1,5
por ciento del PIB: ORGANIZACIN INTERNACIONAL DEL TRABAJO , INSTITUTO INTERNACIONAL
DE ESTUDIOS LABORALES & ORGANIZACIN MUNDIAL DEL COMERCIO, La globalizacin y el
empleo en el sector informal en los pases en desarrollo (Resumen), p. 10-11.

COBERTURA DE EMPLEABILIDAD, NINIS, GARANTA JUVENIL Y LPAJ

econmicamente activa23 de modo tal que un grueso nmero de personas son

jvenes24; no en vano, la LPAJ establece, como parte de su objeto, la mejora de la
empleabilidad25 pretendiendo cubrir este nicho laboralizable buscando, adems, la
promocin de la contratacin de jvenes en edad de laborar.

IV.

Algunos alcances de inters sobre la LPAJ en

torno al mbito de aplicacin de sta, su
presunto
carcter
opcional,
la

22

Emblemticamente, la STC N 00827-2011-PA/TC (Arce Torres vs. Empresa Prestadora de

Servicios de Agua Potable y Alcantarillado de Arequipa Sociedad Annima, E.P.S. SEDAPAR
S.A.).

23

En las ltimas dcadas, el problema del empleo juvenil ha crecido en relacin directamente
proporcional con el crecimiento de su importancia en la poblacin total y la escasa capacidad de
la economa peruana para crear empleo productivo. De hecho, nunca ha habido tantos jvenes en
el Per como en la actualidad. Hace slo 3 dcadas, en el Per haban casi 3.5 millones de
jvenes de 15 a 29 aos de edad. En la actualidad rodean los 7.6 millones (INEI 2002). En la
actualidad, cada ao un grupo creciente de adolescentes cumple 15 aos y se une al gran grupo de
jvenes que cuenta con 15 a 29 aos de edad. El ao 2003, el nmero de jvenes que cumpli 15
aos ascendi a 550 mil. De ese total, aproximadamente 460 mil se encontraba an en el sistema
escolar bsico peruano (MINEDU Web), el cual recin culmina -en el mejor de los casos- cuando
el joven tiene 16 aos. El resto haba abandonado la escuela en algn momento de su vida escolar
y un grupo importante, especialmente de las zonas rurales, simplemente nunca asisti. () El
ingreso al mercado laboral, empieza para muchos recin cuando se termina la secundaria aunque
una parte tambin creciente de jvenes continua con estudios post secundarios. Para tener una
idea de cifras, en el ao 2002, alrededor de 321 mil jvenes egresaron del sistema escolar peruano
a nivel nacional y de ellos, 12 meses despus, 109 mil continuaron estudios postsecundarios
(trabajando o no) mientras que 91 mil se dedicaron slo a trabajar. El resto, aproximadamente 121
mil jvenes, se uni al gran grupo de jvenes que no estudia ni trabaja. (INEI 2002) y Los
jvenes actuales forman parte de un contingente numeroso de peruanos nacidos justo despus del
periodo de explosin demogrfica, de manera que su nmero es bastante grande. A esto hay que
sumar que cada vez es mayor la proporcin de jvenes, especialmente mujeres, que desea
trabajar. El aparato productivo no estuvo preparado en las ltimas para absorber esta cantidad de
mano de obra y por el contrario en las ltimas dcadas mostr un comportamiento de baja
demanda laboral. As, este fenmeno ha generado efectivamente mayor desempleo entre los
jvenes, pero tambin mayor desaliento, mayor nmero de jvenes que no estudia ni trabaja y
ms recientemente, un creciente nmero de jvenes que emigra hacia el exterior en busca de
mejores oportunidades: CHACALTANA, Juan, La insercin laboral de jvenes en Per. Una
revisin de datos, estudios y experiencias de promocin (Informe Final), Proyecto regional
Integracin de jvenes al mercado laboral CEPAL & GTZ, Lima, noviembre de 2004, pp. 3-4 y
41.

24

INSTITUTO NACIONAL DE ESTADSTICA E INFORMTICA , Estado de la Poblacin Peruana

2013, Lima, 2013, p. 1: Los jvenes de 15 a 29 aos de edad alcanzaron los 8 millones 283 mil
188 personas, y representan el 27,2% de la poblacin total. Se proyecta que este grupo
poblacional ascender a 8 millones 512 mil 764 habitantes en el ao 2021; INSTITUTO NACIONAL
DE ESTADSTICA E INFORMTICA , Estado de la Poblacin Peruana 2014, Lima, 2014, pp. 4, 6 y
8: A mitad del ao 2014, la poblacin del pas alcanza los 30 millones 814 mil 175 habitantes, de
los cuales 15 millones 438 mil 887 son hombres y 15 millones 375 mil 288 son mujeres; En la
pirmide correspondiente al ao 2014 se observa que la base (0 a 5 aos de edad) es mayor en
aproximadamente 0,5% con respecto a la pirmide del 2021, esto indica que se estara reduciendo
la fecundidad (nacen menor nmero de nias y nios), a la vez que los grupos de edad a partir de
los 30 aos comienzan a incrementarse, lo que muestra el lento envejecimiento de la poblacin
peruana (un incremento relativo de la poblacin en edad de trabajar a partir de los 30 aos y de

10

COBERTURA DE EMPLEABILIDAD, NINIS, GARANTA JUVENIL Y LPAJ

desnaturalizacin de la contratacin laboral

juvenil, algunos supuestos no expresos,
distintos del artculo 9 de la LPAJ, de
desnaturalizacin
en
el
uso
de
dicha
regulacin laboral - especial
Establecido lo anterior, toca detenernos a vuelo raso, en algunos de los
aspectos que consideramos cruciales de la LPAJ. En principio, dicha regulacin
prescribe la contratacin de personal, en el sector privado (deja en duda su aplicacin
acerca de las empresas estaduales sujetas al rgimen privado -lo hace abiertamente el
Decreto Supremo N 001-96-TR, Reglamento de Ley de Fomento al Empleo
(RLFE)26- que pareceran, en apariencia, verse excluidas de su aplicacin atendiendo
a la proclama difusa de la regulacin: La presente Ley es aplicable a nivel nacional
en el sector privado [] y La presente norma crea el rgimen laboral especial, de
carcter opcional, para la contratacin de jvenes y regula los derechos y beneficios
laborales contenidos en los contratos laborales juveniles celebrados a partir de la
vigencia as como el acceso a la proteccin social, por parte de empresas del sector
privado []: artculos 2 y 3 de la LPAJ), de personal comprendido entre los 18 a 24
aos, espacio de tiempo donde la formacin resulta nula, por no decir inexistente, lo
que se debe a que es una edad de trnsito entre la adolescencia y la madurez donde el
ingreso al mercado resulta angustioso pues ste generalmente, en la realidad, no se
provee de mano de obra no calificada y, de otro lado, no genera los incentivos
necesarios para la incorporacin de jvenes a ste; situacin que, como hemos visto
en los acpites precedentes, ha originado una rpida reaccin de la Unin Europea,
como hemos visto hace poco. An ms, la regulacin establecida en el artculo 2 de
la LPAJ enfatiza el carcter de empleabilidad de los jvenes al impedir abiertamente
que los jvenes de 18 a 24 aos que laboran de modo informal sean sometidos a esta
regulacin ([] se incorporen por primera vez a la planilla electrnica como
trabajador []) pues a ellos deben ser aplicables los efectos jurdicos de la
contratacin laboral indeterminada establecida en el Decreto Supremo N 003-97los mayores de 65 aos de edad) y La poblacin de 65 y ms aos de edad en el pas representa
el 6,4% de la poblacin total.
25

ASOCIACIN GERONTOLGICA COSTARRICENSE , Experiencia de trabajo en grupos focales:

situacin y productividad de la persona adulta mayor que trabaja en el sector informal en Costa
Rica, Estudio preparado para el Banco Interamericano de Desarrollo - BID, San Jos de Costa
Rica, febrero - marzo de 2003, p. 44: El mercado de trabajo hoy busca la empleabilidad es
decir: que las personas estn capacitadas en la lgica de la eficiencia y eficacia, para desempear
dos, tres o cuatro tareas. Eso le garantiza al empleador mayor beneficio en la inversin en fuerza
de trabajo. A esto se le suma que la edad mxima que se maneja en el mercado laboral es de 35
aos limita toda posibilidad de incorporacin en el mercado de trabajo a la persona adulta mayor.
La tendencia es entonces a sacrificar la experiencia versus la productividad.

26

Artculo 75 RLFE.- Aplicacin: Podrn celebrar contratos de trabajo sujetos a modalidad,

las empresas o entidades privadas, as como las empresas del Estado, Instituciones Pblicas,
cuyos trabajadores estn sujetos al rgimen laboral de la actividad privada observando en este
ltimo caso las condiciones o limitaciones que por disposiciones especficas se establezcan.

11

COBERTURA DE EMPLEABILIDAD, NINIS, GARANTA JUVENIL Y LPAJ

TR, Texto nico Ordenado del Decreto Legislativo N 728, Ley de Productividad y
Competitividad Laboral (LPCL) dentro de la cual se ubica la contratacin verbal del
prestador de servicios, autorizada por el orden jurdico 27 incluyndose los jvenes
carentes de empleo ([] a la fecha de contratacin, se encuentren desocupados
[]) en sustento de apretados requisitos bsicos ([] Se entiende que una
persona se encuentra desocupada siempre y cuando no haya estado registrada en
planilla electrnica como trabajador al menos noventa (90) das calendario
consecutivos, previos a la fecha de su contratacin []); sin embargo, en un exceso
del campo de aplicacin de la empleabilidad que no compartimos, el cual debera
corregirse por el legislador, comprende a personal con formacin superior tcnica o
universitaria -que bien puede cubrirse, sin ningn tropiezo, con la regulacin jurdica
en materia de modalidades formativas- lo cual nos resulta un despropsito pues debi
dirigirse solamente al personal con educacin completa o incompleta primaria o
secundaria si lo que se quiere es promover, en realidad, el acceso juvenil al mercado.

Concerniente al alegado carcter opcional, establecido casi tmidamente en el

artculo 3 de la regulacin analizada (La presente norma crea el rgimen laboral
especial, de carcter opcional, para la contratacin de jvenes y regula los derechos
y beneficios laborales contenidos en los contratos laborales juveniles celebrados a
partir de la vigencia as como el acceso a la proteccin social []), debemos
precisar que dicha condicionalidad se constituye, desde nuestro punto de vista, en
una contradictio in terminis con la LPAJ pues si lo que se quiere, por parte del
legislador, es promover el acceso de los jvenes al mercado laboral, los canales de
conexin a este rgimen laboral - especial deben ser fuertes (ms all de los
atractivos del incentivo por primer empleo28 y el de crdito y financiamiento29)
27

Artculo 4 LPCL.- Relacin de trabajo. Acreditacin: En toda prestacin personal de

servicios remunerados y subordinados, se presume la existencia de un contrato de trabajo a plazo
indeterminado. El contrato individual de trabajo puede celebrarse libremente por tiempo
indeterminado o sujeto a modalidad. El primero podr celebrarse en forma verbal o escrita y el
segundo en los casos y con los requisitos que la presente Ley establece.

28

Artculo 21 LPAJ.- Incentivo por primer empleo: En el caso de las micro y pequeas
empresas, el Estado asume el costo correspondiente al primer ao de la cotizacin del seguro
social en salud de los jvenes, que ingresen por primera vez a planilla electrnica, en virtud de
esta norma.
A efectos de recibir el incentivo previsto en el prrafo precedente, el joven debe ser contratado
por un (1) ao como mnimo. En caso de que se termine la relacin laboral del joven por decisin
unilateral de la empresa antes del primer ao, esta debe hacerse cargo de los montos de cotizacin
del seguro social en salud correspondientes, en cuyo caso la empresa debe devolver al Estado los
aportes abonados. El procedimiento para la implementacin del presente artculo se regular en el
reglamento de la presente Ley.

29

4 Disposicin Complementaria Final LPAJ.- Crdito y financiamiento: La capacitacin

a que se refiere el artculo 20 de la presente Ley debe cumplir con los requisitos que establezca el
reglamento.
El crdito a que se refiere el artculo 20 de la presente Ley ser aplicado en el ejercicio en el que
devenguen y paguen los gastos de capacitacin, y no generar saldo a favor del contribuyente ni
podr arrastrarse a los ejercicios siguientes, tampoco otorgar derecho a devolucin ni podr

12

COBERTURA DE EMPLEABILIDAD, NINIS, GARANTA JUVENIL Y LPAJ

empezando desde una necesaria y fortalecida labor inspectiva a manos de la

Superintendencia Nacional de Fiscalizacin Laboral (SUNAFIL) que destierre la
contratacin informal30 o la fraudulenta extincin o liquidacin de empresas con la
idea de acogerse a este rgimen que la LPAJ ya prev 31 (adelantndose a la
generacin de algo acontecido sucedido con la regulacin del rgimen jurdico
laboral de la pequea y microempresa donde incluso se conservaba la misma razn
social) hasta llegar a la obligatoriedad del rgimen que es un punto que se le escapa
al legislador.

Un dato jurdico que se hace de inters someter a evaluacin se afinca en el

instituto de la desnaturalizacin del contrato laboral juvenil. El legislador establece
dicho instituto, a partir del artculo 9, precisando que la contratacin se considera de
duracin indeterminada, de acuerdo con el rgimen laboral que le corresponde a la
empresa contratante, en los siguientes supuestos:

transferirse a terceros.
Para la determinacin del crdito tributario no se considerarn los gastos de transporte y viticos
que se otorguen a los trabajadores.
Para la determinacin del crdito tributario no se considerarn los gastos de transporte y viticos
que se otorguen a los trabajadores.
El monto del gasto de capacitacin que se deduzca como crdito, de acuerdo a lo sealado en el
artculo 20 de la presente Ley, no puede deducirse como gasto.
El costo correspondiente al pago del seguro social en salud de los jvenes que ingresen por
primera vez en planillas, en el marco de lo dispuesto en el artculo 21 de la presente Ley, es
financiado con cargo al presupuesto institucional del Ministerio de Trabajo y Promocin del
Empleo, en atencin a la informacin registrada en la planilla electrnica. Para tal efecto, se
autoriza al Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo a efectuar el pago del Seguro Social de
Salud a la Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administracin Tributaria (SUNAT) en su
calidad de ente recaudador de las contribuciones de seguro social. Dicho pago se aprueba
mediante resolucin del titular del pliego.
La periodicidad del referido pago, as como las disposiciones que resulten pertinentes para la
mejor aplicacin de lo dispuesto en el presente artculo, se establecern en el reglamento de la
presente norma.
Para el caso de la devolucin de los aportes abonados a los que hace referencia el artculo 21 de la
presente Ley, la Superintendencia Nacional de Fiscalizacin Laboral (SUNAFIL) queda
autorizada a exigir coactivamente la devolucin de los aportes mediante el procedimiento de
ejecucin coactiva sealado en la Ley 26979. Los recursos recuperados por la SUNAFIL se
revierten al tesoro pblico.
30

Artculo 22 LPAJ.- Fraude de ley: Est prohibido el cese de trabajadores sin causa justa,
con el fi n de ser sustituidos, en el mismo puesto y funciones, por jvenes contratados bajo el
rgimen laboral de la presente Ley. El incumplimiento del empleador se considera infraccin
administrativa muy grave en materia de relaciones laborales, conforme al artculo 33 de la Ley
28806, Ley General de Inspeccin del Trabajo.

31

Artculo 3 LPAJ.- Regulacin de derechos y beneficios laborales: [] El rgimen

laboral especial establecido en esta Ley no es aplicable a los jvenes trabajadores contratados
bajo el rgimen laboral general que cesen con posterioridad a su entrada en vigencia y vuelvan a
ser contratados por el mismo empleador. [].

13

COBERTURA DE EMPLEABILIDAD, NINIS, GARANTA JUVENIL Y LPAJ

i)

Cuando el personal joven contina laborando despus de la fecha de

vencimiento del plazo estipulado, o despus de las prrrogas pactadas, si
estas exceden del lmite mximo permitido;

ii) Cuando el personal joven sigue laborando luego de cumplidos los 25

aos; y,

iii) Cuando el contratado joven demuestra la existencia de simulacin o

fraude a las pautas jurdicas establecidas en la LPAJ.

Para nosotros, el supuesto jurdico que preside el artculo 9 de la LPAJ es

metafsico (El contrato laboral juvenil se considera de duracin indeterminada, de
acuerdo con el rgimen laboral que le corresponde a la empresa contratante [])
pues la sancin jurdica por el uso fraudulento de la contratacin laboral juvenil no
es, como debera ser, la declaratoria de que el perjudicado con el fraude pasa a ser
considerado como trabajador indeterminado en los trminos de la LPCL, como lo
precisa la construccin jurisprudencial del Alto Tribunal, sino que pasara a ser
considerado como personal indeterminado sujeto al rgimen jurdico que preside la
empresa lo que implica, ms que una sancin, un incentivo perverso a este tipo de
conductas constitutivas de fraude pues da igual que el empleador fuerce el instituto
del artculo 9 de la LPAJ en cualquiera de sus supuestos jurdicos si la sancin
jurdica es volver a la ubicacin jurdica misma materia de infraccin. Creemos que
si la intencin legislativa es -ms que abrir- expandir el espacio de empleabilidad a
los jvenes entre 18 y 24 aos, al mercado, establecerse como sancin jurdica el
abrigar al trabajador al amparo de la regulacin de la empresa y no a aquella que,
mediante regulacin de orden pblico, recoge la legislacin es generar una respuesta
displicente del orden jurdico. Superado dicho anlisis, procedamos a establecer
algunas lneas de inters sobre las causales de desnaturalizacin estipuladas
legislativamente:

i)

32

Respecto a la continuidad de labores del trabajador juvenil despus

de la fecha de vencimiento del plazo estipulado, o despus de las
prrrogas pactadas, si es que ambas exceden del lmite mximo
permitido: el legislador, en funcin a la naturaleza temporal o
determinada de este rgimen jurdico32, establece puntualmente un plazo

Artculo 6 LPAJ.- Contrato laboral juvenil: El contrato laboral juvenil es un contrato

sujeto a plazo determinado y a tiempo completo. La empresa podr contratar a tiempo parcial a
jvenes que estn cursando estudios de secundaria, superiores, tcnicos o universitarios.

14

COBERTURA DE EMPLEABILIDAD, NINIS, GARANTA JUVENIL Y LPAJ

mximo de contratacin de 3 aos -menor al de los 5 aos establecidos

para los contratos modales que ha sido objeto de interpretacin elstica
por parte de la Corte Suprema de Justicia de la Repblica- computados
desde la vigencia de la LPAJ; sobre lo sostenido, esto implica que un
plazo mnimo - legal es de un ao (El contrato laboral juvenil debe
celebrarse en forma escrita, a plazo determinado de por lo menos un (1)
ao []) cabiendo un plazo continuado, tambin mnimo - legal (Una
vez vencido el plazo del contrato, este podr ser renovado por periodos
de al menos seis (6) meses []), cerrando un plazo final, mximo o
conclusivo de 3 aos (El plazo mximo de duracin de un contrato
laboral juvenil, incluyendo sus prrrogas en la misma empresa, es de
tres (3) aos []) de proyeccin condicional ([] siempre que el
joven mantenga su edad entre los dieciocho (18) y veinticuatro (24) aos
inclusive), esto es, a que el trabajador joven se mantenga en la edad
empleable: 18 a 24 aos.

ii) El desempeo del personal trabajador joven superados los 25 aos

de edad: lo cual se orienta a la preferencia de dicho grupo humano, a
efectos de evitar el uso del fraude a la ley, pues esto sera contravenir la
lnea promocional de la Ley N 30288 lo que debera llevar a la
declaracin de indeterminabilidad de la relacin laboral en los trminos
de la legislacin laboral privada por lo que reiteramos nuestra
discrepancia con los trminos legales del artculo 9 de la LPAJ (El
contrato laboral juvenil se considera de duracin indeterminada, de
acuerdo con el rgimen laboral que le corresponde a la empresa
contratante []); y,

iii) Acreditacin de simulacin o fraude a las disposiciones jurdicas

establecidas en la LPAJ por parte del contratado joven: lo que en
El contrato debe constar por escrito y ser firmado por triplicado, debiendo consignarse en forma
expresa su duracin, las condiciones de la relacin laboral, as como la actividad que desarrolla el
joven. Una copia del contrato es entregada al joven, antes o al inicio de la prestacin de servicios,
y otra es presentada a la autoridad administrativa de trabajo dentro de los quince (15) das
calendario de su celebracin, para efectos de su conocimiento y registro, pudiendo esta ordenar la
verificacin posterior de la veracidad de los datos consignados.
En el caso del joven que est cursando o haya culminado estudios superiores debe desarrollar una
ocupacin relacionada a su formacin. En el caso del joven que est cursando o haya culminado
su educacin secundaria debe desarrollar una ocupacin que incremente su empleabilidad. En el
plazo mximo de sesenta (60) das calendario de iniciada la relacin laboral, el joven que no haya
culminado sus estudios de secundaria debe acreditar ante su empleador que contina con dichos
estudios. Lo previsto en el presente prrafo se aplica de acuerdo con lo sealado en el reglamento
de la presente Ley.
Los jvenes contratados bajo este rgimen especial no pueden exceder el veinticinco por ciento
(25%) del total de trabajadores de la empresa.

15

COBERTURA DE EMPLEABILIDAD, NINIS, GARANTA JUVENIL Y LPAJ

realidad, en la expresin legislativa, pareciere afincarse en el artculo 22

de la regulacin jurdica materia de anlisis (Est prohibido el cese de
trabajadores sin causa justa, con el fin de ser sustituidos, en el mismo
puesto y funciones, por jvenes contratados bajo el rgimen laboral de
la presente Ley []) pero que da para mucho ms en unin a los datos
indiciarios de la propia LPAJ.

Mas all de ello, debemos precisar que el cuadro de desnaturalizacin

parecera ser cerrado lo cual, en esencia, no es as ya que las causales de tal evento se
encuentran dispersas:

i)

Uso de la LPAJ por empresas que, al momento de la contratacin,

tengan multas consentidas, por ende, con carcter de ttulo ejecutivo en
orden a las estipulaciones de la Ley N 28806, Ley General de
Inspeccin del Trabajo (LGIT)33, esto es, incuestionables en sede
administrativa o hasta judicial, que se encuentren impagas adems de
vigentes -lase, con mejor lgica y tcnica jurdica, susceptibles de
ejecutoriedad por la autoridad administrativa correspondiente- por
infracciones a la regulacin jurdica socio - laboral34;

ii)

Aplicacin de la LPAJ a los jvenes trabajadores contratados bajo el

rgimen laboral general -contratados modal o de manera indeterminadaque cesen con posterioridad a su entrada en vigencia y vuelvan a ser
contratados por el mismo empleador;

33

Artculo 48 LGIT.- Contenido de la resolucin: 48.1. La resolucin que impone una

multa debe estar fundamentada, precisndose el motivo de la sancin, la norma legal o
convencional incumplida y los trabajadores afectados.
48.2. Contendr expresamente tanto en la parte considerativa y resolutiva el mandato de la
Autoridad Administrativa de Trabajo, dirigido al sujeto o sujetos responsables, para que cumplan
con subsanar las infracciones por las que fueron sancionados. La resolucin consentida o
confirmada tiene mrito ejecutivo respecto de las obligaciones que contiene.

34

Hasta el perodo de agosto de 2014, SUNAFIL ha impuesto multas a 39 empresas por la

suma de S/. 288.388.00 nuevos soles en Lima Metropolitana y otras ciudades como Tacna, San
Martn, Ica, etc., siendo la materia infraccionada la de afectacin a la labor inspectiva; en lo
vinculado a la libertad sindical, solamente 2 empresas en la suma de S/. 31,136.00 nuevos soles
con respecto a Arequipa y Lima Metropolitana; en trabajo infantil, 1 sola empresa en la suma de
S/. 2,035.00 nuevos soles siendo el sujeto infraccionado don Vctor Miguel Salas Taunama; y, por
ltimo, en Lima Metropolitana, 1 empresa con multa de S/. 6,512.00 nuevos soles por afectacin
al principio de no discriminacin.

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COBERTURA DE EMPLEABILIDAD, NINIS, GARANTA JUVENIL Y LPAJ

iii)

Aplicacin de la LPAJ a los jvenes trabajadores contratados bajo

regmenes laborales especiales, distintos de la LPAJ (regmenes agrario,
pesquero, mype, etc.), que cesen con posterioridad a su entrada en
vigencia y vuelvan a ser contratados por el mismo empleador;

iv)

No presentacin, a la Autoridad Administrativa de Trabajo (AAT), de

los contratos escritos (la LPAJ no recoge la presentacin extempornea
o tarda como supuesto; aqu parecera acudir a la frmula prevista para
la contratacin determinada general o modal, propia de la LPCL: En
todo lo no previsto en esta norma es de aplicacin supletoria la
regulacin de los contratos sujetos a modalidad prevista en el Texto
nico Ordenado del Decreto Legislativo 728, Ley de Productividad y
Competitividad Laboral, aprobado mediante el Decreto Supremo 00397-TR: artculo 3) aunque, en realidad, debemos acudir a la regulacin
jurdico reglamentaria35;

v)

Realizacin de labores distintas a la formacin del trabajador juvenil

que cursa o haya cursado estudios superiores: algo que ya se encuentra
en las demandas de desnaturalizacin de contratacin modal general
regulada en la LPCL; de esta manera, la LPAJ no se puede constituir en
un instrumento tendiente al quiebre de la causa objetiva legal que es la
promocin de los jvenes al mercado

vi)

Contratacin de personal en porcentaje mayor al 25% de contratados

bajo LPAJ del total de trabajadores de la empresa;

vii) Superacin del perodo de prueba, mayor a los 60 das calendario 2

meses, de esta contratacin laboral especial; en este punto, de colocarse
un perodo de prueba mayor a ste -de 3 o 6 meses- estaramos, con
propiedad, ante el rgimen general laboral36 volviendo a discrepar con
35

Artculo 81 RLFE.- De los requisitos formales: La comunicacin a la Autoridad

Administrativa de Trabajo de los contratos sujetos a modalidad, para fines de conocimiento y
registro, segn el Artculo 107 de la Ley, se efectuar dentro de los quince (15) das naturales de
su suscripcin. El incumplimiento de esta norma trae como consecuencia la imposicin de la
multa, sin perjuicio del pago de la tasa correspondiente.

36

Artculo 4 LPCL.- Relacin de trabajo. Acreditacin: En toda prestacin personal de

servicios remunerados y subordinados, se presume la existencia de un contrato de trabajo a plazo
indeterminado. El contrato individual de trabajo puede celebrarse libremente por tiempo
indeterminado o sujeto a modalidad. El primero podr celebrarse en forma verbal o escrita y el
segundo en los casos y con los requisitos que la presente Ley establece.

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COBERTURA DE EMPLEABILIDAD, NINIS, GARANTA JUVENIL Y LPAJ

los trminos legales del artculo 9 de la LPAJ (El contrato laboral

juvenil se considera de duracin indeterminada, de acuerdo con el
rgimen laboral que le corresponde a la empresa contratante []).

viii) Cese de trabajadores para ser reemplazados con trabajadores sujetos a la

LPAJ;

ix)

Contratacin verbal37 del trabajador laboral juvenil;

x)

Contratacin inicial menor al ao exigido por la LPAJ.

Avalamos la regulacin contenida en la LPAJ como un mecanismo de

empleabilidad, sin embargo, se hace necesarios diversos ajustes, entre ellos los que
han servido de fuente a nuestros argumentos, para adecuarla al real escenario de la
empleabilidad juvenil; el fenmeno global de la carencia de empleo para los jvenes
as como la gestacin de mecanismos orientados a dejarles sin proteccin al
momento de buscar uno exigen regular situaciones que ya Europa, como hemos
podido dar cuenta, viene soportando. Creemos que de esta manera se regular
adecuadamente el marco jurdico laboral juvenil evitando caer en creaciones
legislativas que regulen en favor de las personas y no, antes bien, en favor de las
cosas como lo precisa el dictado constitucional.

37

ARVALO VELA , Javier & AVALOS JARA, Oxal, Causas y efectos de la extincin del contrato
de trabajo, Grijley, 1 edicin, Lima, 2007, pp. 30 y 32: () tratndose del contrato de trabajo,
el acuerdo expreso o tcito de las partes determina su nacimiento. Existir acuerdo expreso
cuando las partes manifiesten su voluntad () en forma verbal (caso de contratos de trabajo a
plazo indeterminado) de establecer un vnculo laboral () Partiendo de esta idea todo contrato
tiene implcita una forma que le han dado las partes para exteriorizar su voluntad, la misma que
puede ser verbal o escrita, no constituyendo un presupuesto para la validez del contrato.

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