EL ORDENAMIENTO Y LA GESTIN TERRITORIAL

PARA FACILITAR LA ADAPTACIN Y MITIGACIN DEL

CAMBIO CLIMTICO EN EL PER
El cambio climtico es la consecuencia de un modelo de desarrollo que consider
que la explotacin y el consumo de recursos naturales podran efectuarse de manera
ilimitada, sin consecuencia alguna.
Ahora, por los riesgos que se ciernen sobre el planeta, cada vez somos ms conscientes
de que este modelo debe ser re-orientado. Por lo tanto, cualquier poltica que intente
responder al cambio climtico de manera eficaz debe poner en cuestin esa manera
de entender desarrollo.
Ello nos conduce a la revisin de dos documentos fundamentales: el plan nacional de
desarrollo que sealar los objetivos que ste tendr y la ruta a seguir para alcanzarlo, y por otro lado, los planes de ordenamiento territorial que transforma el territorio
y lo habilita para lograr los objetivos planteados.

El Per es uno de los tres pases ms afectados por el cambio

climtico y sus habitantes estn sufriendo sus efectos tanto
en su vida cotidiana como en sus actividades econmicas.
Entre los efectos ms relevantes podemos sealar: modificaciones en los patrones de
lluvias, que se reflejan en sequas e inundaciones; disminucin de los recursos hdricos;
elevacin del nivel del mar; prdida de glaciares tropicales; olas de calor que contribuyen a la expansin de enfermedades, expansin de plagas e incendios forestales;
mayor frecuencia e intensidad de desastres naturales, como el Fenmeno del Nio
que es cada vez ms frecuente e intenso; destruccin de la Amazona y con ello la
emisin de millones de toneladas de CO2; y la reduccin de la biodiversidad; entre
otros impactos.
Si bien el Per no es un gran emisor de Gases de Efecto Invernadero-GEI (0.4 % del
total mundial), es imprescindible que nuestro pas forme parte del amplio movimiento de mitigacin y adaptacin frente al calentamiento global. Debemos definir una
estrategia integral que se oriente a replantear nuestro modelo de desarrollo, puesto
en cuestin a nivel local, nacional y global.
Nuestras decisiones ms urgentes deben orientarse a reducir la emisin de carbono,
modificar nuestra matriz energtica y acabar con la deforestacin y el cambio de uso
del suelo en bosques amaznicos, que son nuestras principales fuentes de emisiones
de GEI.
La deforestacin se viene acelerando a causa de la ampliacin indiscriminada de la
infraestructura de transporte y energtica, la agricultura que promueve monoculti-2-

vos como la Palma Aceitera, las actividades ilcitas como la minera ilegal que ya ha
deforestado ms de 20 mil hectreas de bosque primario, la tala ilegal, entre otras.
Para afrontar los problemas relacionados al cambio climtico, el Estado peruano,
aprob el ao 2003, una estrategia que ha implementado en parte. Actualmente
viene proponiendo una nueva estrategia, que se encuentra en consulta pblica, y
otros instrumentos como el proyecto de Ley sobre Cambio Climtico, la implementacin del Sistema Nacional de Informacin de Cambio Climtico y el Informe Nacional
de Cambio Climtico.
Desde diversos sectores se han planteado propuestas que se orientan a un diseo integral as como a una implementacin concertada de estas iniciativas gubernamentales, enfatizando que en general son claramente insuficientes, acotadas y unilaterales
para enfrentar la complejidad del Cambio Climtico para nuestras posibilidades futuras de desarrollo.
Entre las recomendaciones especficas para mejorar las mencionadas propuestas,
queremos resaltar las siguientes:
Generar un marco para la coordinacin interinstitucional entre los
sectores, y los gobiernos regionales y locales, definiendo con claridad las
responsabilidades y funciones de cada uno de ellos.
Definir un conjunto integrado de polticas pblicas para la adaptacin
al cambio climtico, poniendo especial atencin a los ecosistemas que
vienen sufriendo crecientemente sus impactos.
Priorizar las poblaciones ubicadas en la sierra y la selva, las cuales son
las ms vulnerables a los impactos del cambio climtico y a los riesgos de
desastre que pueden desencadenarse en sus territorios.
Definir una vinculacin ms orgnica y funcional con otros instrumentos
de planificacin y gestin del territorio, asumiendo que los efectos y las
causas del cambio climtico ocurren de manera diferenciada segn las
caractersticas del territorio.

Desde estas consideraciones es importante avanzar hacia un ordenamiento territorial coherente que contribuya a definir la utilizacin ms apropiada del territorio nacional, y pueda anticipar y tomar en cuenta los efectos del cambio climtico
en la determinacin del uso del suelo (PNUD, 2013) y contar con la infraestructura y
el equipamiento que permita reducir vulnerabilidades y adaptarnos a esos cambios.
-3-

El Ordenamiento Territorial como instrumento

para nuestra adaptacin al Cambio Climtico

La adaptacin al cambio climtico implica la adopcin de polticas y prcticas que

generen mejores condiciones para contrarrestar los efectos del cambio climtico, admitiendo que en estos momentos es imposible evitarlos del todo.
En el Per, la gestin de riesgos de desastres y la adaptacin al cambio climtico
deben ser dos lneas complementarias, ya que el 67% de los desastres registrados en
nuestro pas son producto de fenmenos climticos como lluvias intensas (inundaciones, huaycos, derrumbes, y deslizamientos); ausencia de lluvias (sequas e incendios
forestales); ocurrencia de perodos fros (heladas, granizadas o friajes) y la presencia
de plagas (como el dengue, la fiebre amarilla y la malaria) en zonas no endmicas
(PNUD, 2013).
Asimismo, los expertos enfatizan que la vinculacin entre el territorio y el tipo de
impactos que los afecta es relevante, debido a que los cambios en los patrones de
las lluvias o de temperatura generan impactos diferenciados de acuerdo a las condiciones de vulnerabilidad de la poblacin, sus bienes y ecosistemas (Ibdem). En esa
lnea, es fundamental reducir los riesgos de desastres, lo cual requiere de impulsar el
ordenamiento territorial para evitar zonas de peligro y promover una apropiada
ocupacin y uso del suelo partiendo de las condiciones actuales, pero proyectndose
a los cambios previsibles en el mediano y largo plazo.

El ordenamiento territorial nos ofrece instrumentos tcnicos

tanto para hacer un adecuado diagnstico de las condiciones del territorio, as como para la adecuada planificacin de
su uso y ocupacin. Para el diagnstico se realiza el estudio
de Zonificacin Ecolgica Econmica (ZEE) y los Estudios
Especializados (EE) los cules proveen informacin sobre las
caractersticas geogrficas y facilitan el anlisis de los efectos del cambio climtico.
La ZEE identifica, georreferencia y analiza los elementos ecolgicos que cumplen un
rol fundamental en el suministro de servicios ecosistmicos bsicos priorizados por la
poblacin (agua limpia, alimentos, regulacin climtica, etc.) y sobre los cules hay
que tomar medidas para su conservacin.
En ese sentido, los planes de ordenamiento territorial harn visible la red de espacios
geogrficos que requieren ser tomados en cuenta en las estrategias de gestin de riesgo y de adaptacin al cambio climtico, priorizando la conservacin de los servicios
ecosistmicos esenciales para la sobrevivencia de las poblaciones.

-4-

Por otra parte, la ZEE ayuda a modelar distintos escenarios permitiendo identificar y
analizar las zonas donde existen amenazas y riesgos frente al cambio climtico. Por
ejemplo, el PNUD seala que la expansin urbana en el Per se ha producido sobre
terrenos inadecuados como laderas, riberas, o cauces de ros y quebradas, aumentndose la vulnerabilidad de las poblaciones frente a los fenmenos climticos. La ZEE
puede brindar informacin adecuada para reubicar a la poblacin vulnerable en
zonas ms seguras, as como prevenir futuros asentamientos en lugares inadecuados.
Este anlisis se complementa con los EE, principalmente el Estudio de Evaluacin del
Riesgo de Desastres y Vulnerabilidad al Cambio Climtico, que propone las acciones
y procedimientos que se deben realizar para analizar la vulnerabilidad y establecer
los niveles de riesgo que permitan la toma de decisiones en la Gestin del Riesgo de
Desastres (DGOT, 2013).
Dichos estudios permiten, en la etapa de planificacin, generar propuestas de uso y
ocupacin del territorio en los mbitos econmicos, poltico-institucionales, ambientales, sociales y culturales para prevenir y aminorar los riesgos de desastre influidos
por el cambio climtico, as como para mejorar las posibilidades de adaptacin, lo
que se reflejar en proyectos especiales, infraestructura urbana o rural, saneamiento,
y en iniciativas de capacitacin y normativas para el fortalecimiento institucional que
deben guiar la planificacin de los proyectos de inversin promovidos sectorialmente.
Esta falta de visin integral y planificacin, es la base de los problemas de superposicin de derechos y proyectos en un mismo territorio, lo cual se agrava por la descoordinacin entre sectores y niveles de gobiernos.

En el Per, la ocupacin del territorio y uso de los recursos

naturales carecen de una visin integrada y planificada para
el largo plazo, respondiendo a las prioridades del modelo de
crecimiento econmico que viene implementando el Estado
en los ltimos veinte aos, a las dinmicas econmicas
sectoriales y necesidades inmediatas de la poblacin urbana
y rural.
Si bien formalmente, el Per cuenta con una poltica de gestin y ordenamiento
territorial y con instrumentos para su implementacin, el proceso de planificacin territorial, que es competencia de los gobiernos regionales y locales, se ve distorsionado
por una incorrecta aplicacin del rol rector del gobierno central, el cual no se traduce
en un avance ms expeditivo del proceso.

-5-

El Ordenamiento Territorial como instrumento

para la mitigacin del Cambio Climtico

La mitigacin del cambio climtico implica limitar y reducir la emisin de gases de

efecto invernadero (GEI) que causan el calentamiento global y conservar los sumideros de GEI. Los cambios de uso de suelo como la deforestacin y la degradacin del
suelo emiten grandes cantidades de carbono a la atmsfera y contribuyen al cambio
climtico.

En el Per, el cambio de uso del suelo o deforestacin causa el

39% de emisiones de gases de efecto invernadero, convirtindolo
en el principal agente del cambio climtico (Inventario Nacional
de GEI, con ao base 2009).

Los factores directos del cambio de uso de suelo estn relacionados a la infraestructura (carreteras en la Amazona), la expansin agrcola (agricultura de tala y quema, monocultivos de palma aceitera pastizales), la tala (produccin legal e ilegal
de madera, produccin de carbn), la produccin de energa (concesiones de gas y
petrleo e hidroelctricas), actividades ilcitas (minera aluvial y sembros de coca)
(FCPF, 2012).
En este contexto, la planificacin del ordenamiento territorial y sus instrumentos polticos y tcnicos permiten contar con un diagnstico de las actividades econmicas
actuales sobre la base de uso del suelo, as como de los proyectos de inversin pblica
y privada propuestos, de tal manera que permita identificar la compatibilidad o incompatibilidad de estas actividades con relacin a las limitaciones y potencialidades
econmicas y ecolgicas del territorio (conflictos de uso de la tierra).
En base a esta informacin, el proceso de ordenamiento territorial debe apoyar a
los tomadores de decisin a identificar y priorizar acciones que permitan revertir los
conflictos de uso de la tierra, y proponer medidas para evitar la deforestacin y degradacin de los bosques por actividades econmicas y dinmicas territoriales no planificadas.

-6-

Propuestas de Ordenamiento y Gestin Territorial

para la adaptacin y mitigacin del cambio
climtico:

El Estado debe priorizar la sostenibilidad ambiental y los derechos de

los pueblos y la sociedad civil y no solo la viabilidad econmica, como
elementos centrales para elaborar e implementar una estrategia de
ordenamiento territorial.

El Congreso de la Repblica debe aprobar una ley marco que permita

regular el Ordenamiento y la planificacin Territorial, as como establecer el rgimen jurdico e institucional que armonice y ordene las polticas e
instrumentos que inciden en la Gestin del territorio.
El Estado peruano debe elaborar una estrategia de ordenamiento, planificacin y gestin territorial que permita implementar los diversos compromisos del Estado peruano aprobados en el Acuerdo Nacional, entre los que se
encuentran la generacin de un sistema de Informacin territorial integral y el sistema nacional de gestin territorial, que pueden iniciarse con la informacin generada por los procesos de ZEE avanzados en
un amplio nmero de nuestras regiones.
El Ministerio del Ambiente y la Presidencia del Consejo de Ministros en coordinacin con los gobiernos regionales y locales y dems autoridades involucradas
deben agilizar los procesos de ordenamiento territorial para contar
con la informacin y la planificacin necesaria que permita intervenir en el territorio contrarrestando el cambio climtico.Entre los
estudios que se realizan dentro de este proceso, adquieren especial
relevancia los estudios de evaluacin del riesgo de desastres y vulnerabilidad al cambio climtico, los estudios de servicios ecosistmicos, y el anlisis de los cambios de la cobertura y uso de la tierra.
Todos ellos son urgentes para que se establezcan las estrategias regionales
de adaptacin y mitigacin al cambio climtico. Pero tambin es necesario
que las decisiones que se toman en el territorio dialoguen con las estrategias
y los planes de desarrollo a fin de que puedan haber coherencia entre ellos y
sinergias que lleven a mejores resultados.
El Ministerio del Ambiente y la Presidencia del Consejo de Ministros deben
buscar medios alternativos para facilitar el fortalecimiento de capacidades para el ordenamiento y la gestin territorial de los funcionarios pblicos a nivel regional y local, promoviendo el intercambio de
experiencias entre gobiernos regionales y locales y facilitar el apoyo de instituciones de la sociedad civil para la elaboracin de la Zonificacin Econmica y
Ecolgica (ZEE) y los Estudios Especializados.

-7-

El Ministerio de Economa y Finanzas debe promover que los Gobiernos Regionales y los Gobiernos Locales incluyan en sus presupuestos el financiamiento de las funciones en materia de ordenamiento territorial con recursos ordinarios para darle mayor garanta al cumplimiento de
las mismas y generar un mayor fortalecimiento de capacidades. Los proyectos
de inversin pblica en materia de ordenamiento territorial en muchos casos
no ha facilitado la institucionalizacin del ordenamiento territorial en los diferentes departamentos y provincias.
La sociedad civil a nivel nacional, regional y local debe contribuir a una mayor
difusin sobre la importancia del ordenamiento territorial para contrarrestar
los efectos del cambio climtico, as como incidir en el uso de los anlisis generados por la ZEE y los EE para la toma de decisiones sobre la ocupacin del
territorio.

La plataforma es un colectivo, integrado

por organizaciones de la sociedad civil y
de las asociaciones de municipalidades
y gobiernos regionales del pas, que
tiene como propsito promover la
implementacin de una poltica de
ordenamiento territorial.
Paz y Esperanza es miembro activo de la
Platafoorma OT y es una organizacin cristiana
de derechos humanos dedicada a defender
y promover la justicia a favor de personas
y comunidades en situacin de pobreza o
afectadas por distintas formas de injusticia.
Coodinador Plataforma OT: lvaro Campana
Email: acampana@desco.org.pe
Telf: 6138313 / Direccin: Len de la Fuente 110 Magdalena del Mar.
Oficina Regional Paz y Esperanza Ayacucho
Email: ayacucho@pazyesperanza.org / Telf: 066-312779