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GERENCIA SOCIAL
Presentacin
Mediante la publicacin de la serie Estudios de caso sobre buenas prcticas
de gerencia social, el Instituto Interamericano para el Desarrollo Social
(INDES) desea contribuir a un mejor conocimiento de la labor que
desarrollan los gerentes sociales de la regin, as como a la generacin de
aprendizajes aplicables a la labor de gestin de los programas sociales.
La escasez de estudios sobre el proceso gerencial en el mbito de las
polticas y programas sociales dificulta no slo las labores de formacin en
gerencia social que se desarrollan en la regin, sino tambin los esfuerzos
por mejorar las prcticas gerenciales de quienes son responsables de la
marcha de los programas sociales en la regin. Esta serie de estudios
pretende contribuir a la superacin de estos escollos, ofreciendo un
conjunto de investigaciones que permitirn a los gerentes sociales
comprender mejor los procesos gerenciales en que estn involucrados y
extraer aprendizajes aplicables a su labor.
El primer nmero de la serie, titulado Una gua prctica para la elaboracin
de estudios de caso sobre buenas prcticas en gerencia social, de Michael
Barzelay y Juan Carlos Cortzar, propone un marco metodolgico y
analtico para el estudio de las prcticas en gerencia social. Dicho marco se
basa en la propuesta terico metodolgica que durante los ltimos aos ha
desarrollado el profesor Barzelay en la London School of Economics and
Political Science
Los siguientes nmeros de la serie consisten en estudios de caso sobre
experiencias relevantes de gerencia social en la regin. Todos ellos
incluyen una seccin narrativa.
Resumen Ejecutivo
Este trabajo estudia una experiencia de gerencia social que nos ayuda a
identificar y entender una serie de procesos que permitieron a un grupo de
ciudadanos aprender e innovar a travs de un proceso participativo de
control de gestin
La provisin del agua en camiones cisterna da lugar a una experiencia de
control social que en el marco de su implementacin establece un programa
de control de gestin. As, se vigila la calidad del agua que proveen los
Introduccin
Mujeres cargando baldes desde un pozo hasta sus casas, nios
consumiendo agua de mala calidad, pobladores agrupados en torno a un
slo cao, camiones viejos repartiendo agua en zonas rurales y periurbanas: estas son imgenes comunes cuando se habla del problema del
agua para consumo humano en los pases con altas tasas de pobreza y
pobreza extrema. En efecto, el problema de la falta de acceso al agua
potable presenta indicadores alarmantes y la calidad del servicio no es
menos preocupante.
Actualmente, hay una tendencia creciente en Amrica Latina, cual es la de
promover la participacin de los ciudadanos en diversos espacios pblicos y
privados, pero pocas veces se estudian las prcticas participativas en s
mismas. El discurso de la participacin de la sociedad civil en las decisiones
pblicas, sea en su diseo, en su implementacin o en su evaluacin, ha
ido tomando mucha fuerza., Quedan en el olvido preguntas como stas:
SOCIEDAD
CIVIL
Cmo
funcionan
las
organizac
iones
sociales?
Cmo
se
relacion
an en
ellas los
actores?
Qu
logran
a
travs de
los
procesos
de
participaci
n
en
La participacin de los ciudadanos ha dado lugar a formas
distintas de
programas
organizacin, quiz ms complejas, ms ricas, ms desafiantes,
sociales? que van
))social)
El equipo del proyecto de Fovida saba que su fortaleza estaba en que este
organismo no gubernamental tena una legitimidad ganada en el distrito.
Con ms de 20 aos de experiencia en Villa El Salvador, Fovida era una de
las instituciones fundadoras de La Mesa y haba ejecutado diversos
proyectos en temas de salud ambiental, especialmente vinculados a la
salud de los nios y las madres.
Si bien Fovida haba trabajado en la vigilancia del agua desde 1992,
fundamentalmente en labores de sensibilizacin, educacin y levantamiento
de informacin sobre los usos y niveles de contaminacin del agua
suministrada por camiones cisterna, esta actividad haba focalizado slo
algunas zonas del distrito. Por ello, la propuesta que Fovida buscaba
incorporar en La Mesa apuntaba a generar un programa que hiciera nfasis
en los asentamientos humanos, pero que se desarrollara a nivel de todo el
distrito.
Concurso convocado por CARE Per, con el auspicio de USAID, el Fondo
de las Amricas y el apoyo institucional de la Direccin General de Salud
Ambiental DIGESA del Ministerio de Salud.
El distrito de Villa El Salvador se divide territorialmente en nueve sectores.
Adems hay cinco zonas con menor consolidacin urbana y con altas tasas
de pobreza y pobreza extrema, denominados asentamientos humanos; en
ellos habita el 15.8 por ciento de la poblacin del distrito (55,370 personas).
Tal como fue planteada, la idea general del Sistema de Vigilancia consista
en la realizacin de: un conjunto de acciones adoptadas por el Comit de
Gestin Local en su jurisdiccin para evaluar el riesgo que representa para
la salud pblica la calidad del agua suministrada por el sistema de
abastecimiento de agua a travs de camiones cisternas (surtidores,
camiones cisterna, hogares) y verificar el grado de cumplimiento de la
normatividad sanitaria vinculada con la calidad del agua.
Como era de suponer, el inters de los miembros de La Mesa no se hizo
esperar.
Los resultados de los anlisis de la calidad del agua potable realizados en
2000 y 2001 los haban puesto sobre alerta. En coordinacin con la
Municipalidad distrital, las promotoras de salud y el hospital de la zona,
Fovida haba desarrollado un operativo de vigilancia en fuentes de
abastecimiento de agua, camiones cisterna y hogares en el mes de
MESA DE
CONCERTACIN
FORMACION DE
PLAN DE
LDERES
ACCIN
VECINALES EN
VIGIAS
FOVIDA
ASESORIA DE RECURSOS
TECNICOS COMO PARTE
DEL FINANCIAMIENTIO
PERSONAL CAPACITADO
(RECURSO HUMANO)
LIDERES OMUNALES
CONVERIDOS EN VIGIAS
DE CARE PERU
lucha haba sido conseguir un surtidor de agua cercano, toda vez que era
claro que la empresa encargada de la prestacin del servicio de agua de
Lima Sedapal- no iba a extender sus redes hasta esas zonas. Sin
embargo, quedaba an la otra lucha, la lucha por la calidad del servicio.
Los lderes ambientales con quien Fovida inici las dos experiencias de
vigilancia de 2000 y 2001 que arrojaron como resultado las cifras de los
alarmantes incrementos en la contaminacin del agua. Esta experiencia
haba resultado interesante y muy positiva en trminos de sensibilizacin de
la poblacin. El equipo de Fovida evalu las posibilidades y encontr en las
lderes ambientales una oportunidad para hacer sostenible el sistema. Por
ello propuso a La Mesa que las lderes ambientales participaran
activamente en el sistema de control a establecer.
Por su parte, los miembros de La Mesa discutieron en sus reuniones de los
mircoles la necesidad de aportar en el proyecto de Fovida, aprovechar sus
recursos humanos y asegurar la sostenibilidad del sistema. Los miembros
de La Mesa estaban cansados de recibir ONGs y acadmicos que
realizaban proyectos con plazos de ejecucin fijos, pues una vez
culminados era imposible continuarlos porque Villa El Salvador no contaba
con suficientes recursos, experiencia y habilidad. Por otra parte, era claro
que el sistema de vigilancia exiga ingresar a los hogares para verificar la
calidad y el uso del agua, as como detener camiones para verificar si eran
lcitos y cumplan con los requisitos de control exigidos por el Ministerio de
Salud y la Municipalidad. Para ello, en opinin de Susana Obispo,
representante del Ministerio ante La Mesa y presidenta de la misma, era
indispensable contar con sujetos capacitados y legitimados. Los miembros
de la mesa coincidieron en que las lderes ambientales, y en general las
promotoras de salud, eran quienes estaban en mejor posicin para
desempear las tareas de control, pues ellas vivan en Villa El Salvador y se
sentan suficientemente empoderadas como para ingresar a los hogares y/o
detener el camin cisterna.
Los intereses de Fovida y de La Mesa haban entrado en conjuncin. Con el
inicio del programa de Vigilancia de la Calidad del Agua y la incorporacin
del tema en la agenda de La Mesa, en febrero de 2002 las lderes
ambientales fueron formalmente nombradas Vigas de la Calidad del
Agua, con el fin de darles un carcter ms especializado en este tema y
dejar muy clara su legitimidad. La Municipalidad, por su parte, prest el
apoyo necesario a travs de su Oficina de Promocin de la Salud para su
reconocimiento como vigas.
Tema 1
Importancia de la calidad del agua
Tema 2
Consecuencias del consumo de agua contaminada
Tema 3
Cmo llega el agua a nuestro hogar
Tema 4
Qu deben hacer los camiones cisterna para distribuir
agua segura
Tema 5
Prcticas saludables para el manejo del agua en el
hogar
Tema 6
Vigilemos la calidad del agua que consume nuestra
familia
Anexos
Bibliografa
o en parques.
El Ministerio de Salud se sum a esta propuesta y tambin ofreci
facilidades para el trmite de la autorizacin sanitaria, necesaria para
prestar el servicio de provisin de agua, otorgando el mismo plazo.
Asimismo, ambas instituciones ofrecieron generar espacios de dilogo con
los empresarios de los camiones a fin de atender tambin sus necesidades.
Sedapal, la empresa de agua potable de Lima, confirm en su momento
que se estaba haciendo coordinaciones con la Direccin General de Salud
Ambiental del Ministerio de Salud para proceder a la instalacin de un
nuevo surtidor ms cercano y con mejores condiciones sanitarias.
Dadas estas circunstancias, los camioneros aceptaron la propuesta, se
comprometieron a regularizar su situacin en el plazo otorgado y a
incorporarse a la Comisin de Agua de la Mesa de Comunidades
Saludables de Villa El Salvador, como una forma de coordinar y sumar
esfuerzos para brindar un mejor servicio y agua de buena calidad.
Villa El Salvador, 08 de Agosto de 2002-09-18
Nosotros los aqu presentes en el Taller Agua Segura: Derecho de Todos...
Responsabilidad de todos, habiendo evaluado los problemas de salud que
genera el consumo de agua contaminada e identificando nuestras
responsabilidades, nos comprometemos a trabajar en:
1. Incorporarse a la comisin de agua de la Mesa de Comunidades
Saludables de VES.
2. Implementar una propuesta de ordenamiento de los camiones cisternas.
3. Estudiar las posibilidades planteadas en el Taller, de mejora de la
operacin de los camiones cisternas en
VES.
4. Coordinar con la DISA SUR MINSA, Municipalidad y SEDAPAL para
trabajar coordinadamente las
propuestas que resultaran factibles de realizarse.
5. Establecer un vnculo de comunicacin con los propietarios de los
camiones cisternas.
6. Todos los camiones cisternas que deseen operar en abastecimiento de
agua para consumo humano, debern
cumplir con las condiciones sanitarias, para lo cual la Municipalidad de VES
y el MINSA se comprometen a brindar las facilidades correspondientes, en
un plazo mximo de tres meses.
Luego venan las preguntas sobre la cantidad y los costos del agua en cada
compra. Poco despus dirigan la conversacin hacia las prcticas
sanitarias, centrndose en aspectos referidos a cmo desinfectaban el agua
y cmo la almacenaban (fuera o dentro del hogar), con qu frecuencia
limpiaban sus recipientes de almacenamiento, con qu los lavaban y cmo
sacaban el agua para usar.
Las vigas se dieron cuenta que conforme iban contestando las preguntas,
era ms fcil explicar las formas de cloracin del agua y su mejor utilizacin.
Era una conversacin con las vecinas- afirmaba una de ellas.23 Tambin
les explicaban cmo deban usar el agua, la apertura y cierre correctos de
los caos y el cuidado que deban tener con el agua almacenada durante
mucho tiempo.
Asimismo, las vigas explicaban a las vecinas que el agua poda tener
mltiples usos antes de ser desechada. Por ejemplo, explicaban que el
agua con que se lava las verduras sirve para las letrinas. Algunos vecinos
daban cuenta, sin embargo, que ni letrinas tenan. Las vigas constataron
que, efectivamente, no haba letrinas ni silos en algunos hogares y que por
tanto usaban solamente un balde al que llaman bacn. Esto llevaba a las
mujeres de la casa a tirar los desechos a la basura o a la calle. Las vigas,
entonces, les ensearon cmo evitar la contaminacin del suelo o la calle,
incluso explicando cmo podan construir silos y letrinas rpida y
econmicamente. Y es que durante las capacitaciones, las vigas haban
conocido tambin los efectos de la fecalizacin del suelo por este hecho y
transmitan estos conocimientos a sus vecinos. Esta era una buena
oportunidad para transmitir a otros lo que habamos aprendidodice una de
ellas. Las vigas completaban la informacin explicando mediante ejemplos
cmo esta situacin poda generar enfermedades.
Finalmente se hacan las pruebas de la calidad del agua. Las vigas
tomaban muestras de agua y hacan pruebas de cloro residual con el
comparador26. Luego le explicaban a los vecinos los resultados inmediatos
de la prueba y en otros casos llevaban algunas muestras para enviarlas al
laboratorio con el apoyo del Ministerio de Salud.
Una vez realizadas las preguntas, las vigas iban llenando las fichas de
supervisin, que
tenan su base en las cartillas y que haban sido materia de discusin y
mejoramiento entre las vigas y Fovida. Esta informacin se entregaba a
EL SERVICIO
DE
AMPLIACION
DE AGUA
POTABLE ERA
INSUFICIENTE
VILLA EL
SALVADOR
MUCHOS
HASTA ANTES
ASESNTAMIE
DE INICIAR LA
NTOS
VIGILANCIA
CARECIAN DE
ESTE
SERVIVIO Y
CAMIONES
CISTERNAS
DE
CALIDAD DE
AGUA
POTABLE
CAMION CISTERNA
Las vigas llevaron estas preocupaciones a La Mesa, a la Municipalidad y a
la empresa de agua, con el fin de averiguar posibilidades de apoyo
financiero. La empresa proveedora de agua ofreci gestionar el pedido de
pintura, siempre que ste se hiciera en bloque, es decir, siempre que
hubiera algn tipo de organizacin entre los camioneros. Por otra parte, el
alcalde del distrito ofreci dar un periodo de gracia de seis meses para
obtener el permiso de operaciones gratuitamente, a condicin de estas
verificaciones y el mejoramiento del servicio de distribucin de agua.
Las vigas tambin trasladaron a la Municipalidad la preocupacin que los
camioneros tenan sobre la imposibilidad de asistir a las charlas que eran
requisito para obtener el carn de sanidad. Estas charlas eran dictadas por
las maanas, pero los camioneros trabajaban en ese horario repartiendo el
agua, por lo que su participacin era prcticamente imposible. La
negociacin permiti que la Municipalidad asumiera el compromiso de
organizar las charlas por la tarde y ofreciera facilidades para la
Ellos tenan que convencer a los regidores y al alcalde del Municipio de Villa
El Salvador de la necesidad de incorporar este tema en la agenda
gubernamental local. Fovida logr articular un discurso de mucha fuerza
frente al Municipio, haciendo nfasis en que el proyecto vena siendo
desarrollado por La Mesa y que ella hasta haba incorporado el tema de la
calidad del agua como uno de sus cuatro ejes de trabajo. Por otra parte, su
argumentacin estuvo siempre vinculada a la relevancia de que las vigas
fueran las lderes ambientales (promotoras de salud).
Lograr convencer al alcalde de Villa El Salvador, Jaime Zea, sobre la
importancia del tema y del proyecto no result ser un proceso tan complejo.
El seor Zea haba sido regidor durante el periodo anterior (1999-2002). Su
participacin en las actividades de las promotoras de salud, en la red de
salud promovida por el Ministerio de Salud y en la propia Mesa de
Comunidades Saludables fue constante. De hecho su participacin fue
decisiva para el fortalecimiento de la Mesa de Comunidades Saludables y
por ello las negociaciones con l fueron algo ms sencillas.
El Consejo Municipal aprob la ordenanza, la cual fue publicada
oficialmente en diciembre de 2004 y empez a ser utilizada por las vigas en
los procesos de vigilancia.
Conclusiones
El caso como experiencia de control
Una experiencia de control social
Cuadro 1
Una visin funcional del proceso de gerencia
En el caso en estudio, por tanto, la gestin de operaciones a controlar es la
provisin de agua a travs de camiones cisterna en los asentamientos
humanos del distrito de Villa El Salvador. Si bien esta gestin es de carcter
privado (las empresas de camiones cisterna y los camiones cisterna
individualmente son gestionados por personas naturales o empresas
privadas), est de por medio la provisin del recurso hdrico para consumo
humano (agua potable), el cual tiene una proteccin especial en vista de las
consecuencias que tiene en la vida y la salud de las personas, como ya lo
hemos mencionado. Las condiciones de su provisin requieren de una
intervencin estatal especial, expresada en la regulacin, supervisin y
fiscalizacin de la misma.
Precisamente por la esencialidad del servicio prestado y la relevancia
social, aparece una dimensin pblica en su control que deja de ser
meramente procedimental, formal, a tener tambin un carcter social
adquirido mediante la responsabilizaran ante ciudadanos y representantes.
Cul es el programa de control de gestin establecido en este caso?
Hemos dicho que el control de gestin es aquel que se ejerce sobre la
gestin de operaciones para mantener o cambiar el rumbo de las
actividades operativas, procurando que guarden coherencia con la
perspectiva estratgica que orienta a la
organizacin (Cortazar, 2005).
En este caso, el control de gestin es precisamente el sistema de vigilancia
ciudadana implementado por La Mesa de Comunidades Saludables, en
tanto se ejerce sobre las operaciones de provisin del servicio de agua a
travs de camiones cisterna y busca cambiar el rumbo de las actividades
operativas procurando que cumplan con los estndares de calidad
necesarios para lograr los fines de respeto a la salud, la vida y el medio
ambiente.
Por tanto, podramos decir que en este caso se narra una experiencia de
control de gestin sobre la provisin de agua realizada por camiones
FUNCIONES
GERENCIALES
CONTROL DE GESTIN
GENERACION DE
CAPACIDADES
Necesidad de
Los vecinos
vigilar la
asumieran
calidad de
responsabilidad
agua
es de vigilancia
Cuadro 2
Anlisis funcional - Control de gestin
Diseo de la prctica
o
o
o
o
o
o
o
o
o
o
DISEO DE LA PRCTICA
IDEAS
ORIENTADORAS
DISPOSITIVOS
ORGANIZATIVOS
EVENTOS
ESTRUCTURADOS
TCNICAS
COGNITIVAS
CONTROL DE GESTIN: Necesidad de vigilar la calidad del agua
provista por camiones cisterna. Los vecinos tenemos que asumir esta
responsabilidad dada la ausencia de control estatal.
o Mesa de Comunidades Saludables.
o Lderes ambientales: Como actores estratgicos organizados por
sectores.
o Reuniones de La Mesa.
Seleccin y capacitacin de las promotoras de salud como lderes
ambientales.
o Equipos de trabajo con diversidad de actores (instituciones y
ciudadanos)
o Comit de Gestin Local
o Operativos de Vigilancia distrital 2002
o Operativos de Vigilancia distrital 2003
o Ficha de Sistematizacin de informacin de Fovida negociada con las
vigas
o Necesidad de darle sostenibilidad a los proyectos de Plan de Trabajo
o Reuniones con el Alcalde para incidencia poltica vigilancia
o Lneas de accin Reuniones con los ciudadana de actores (camiones
servicios bsicos cisterna y otros)
o Un elemento importante en el diseo de la prctica fue que la prctica de
control
o constitua tambin una forma de recoger y sistematizar informacin
sobre el uso y la
Cuadro 3
Anlisis funcional - Control de Gestin
Contexto de la prctica
CONTEXTO DE LA PRCTICA
SISTEMAS
INSTITUCIONALES
IDEAS ACONTECIMIENTOS
POLTICOS CONTROL DE GESTIN
Mesa de Comunidades Saludables
Vigas de la calidad del agua con gran fortaleza de negociacin
Importancia del agua y saneamiento a propsito del tema de salud
propuesto en el concurso de CARE
Cambio de alcalde (antiguo regidor se vuelve alcalde)
Marco regulador de la provisin de agua por camiones cisterna
Discurso participativo para la vigilancia ciudadana
En efecto, la implementacin del sistema de control de gestin estuvo
marcada por un contexto participativo (Cuadro 3). La Mesa de
Comunidades Saludables no era un mero espacio de informacin, sino un
espacio de coordinacin efectiva entre instituciones. Fovida enfrent a La
Mesa como a un actor estratgico con gran poder de influencia en las
decisiones. El discurso participativo que gui las prcticas de La Mesa no
fue en vano. Este sistema de control iba a ser aplicado principalmente por
ciudadanas organizadas, las lderes ambientales convertidas en vigas. Su
empoderamiento las llev a negociar horarios, contenidos y lenguaje.
Asimismo, el cambio de alcalde no fue un problema. Por el contrario,
cambio permiti una relacin fluida con un alcalde que haba estado
involucrado desde antes cuando era regidor- en el proceso. Esto signific
una ventana de oportunidad para que la prctica pudiera contar con un
mayor apoyo del municipio.
Tambin tuvo particular influencia el discurso participativo, cada vez ms
frecuente en el Per, el cual ha hecho particular nfasis en la intervencin
de la poblacin en las decisiones y el diseo de las polticas que la afectan,
tanto como en el control de las acciones gubernamentales (accountability).
En este esquema, el tema del acceso, calidad y tarifas del agua potable es
Cuadro 4
Anlisis funcional Generacin de capacidades
Contexto de la prctica
El control de gestin puede lograr la generacin de capacidades tcnicas,
organizativas y ciudadanas y el desarrollo de otras previamente adquiridas.
Sin lugar a dudas, el control de gestin exige el desarrollo de capacidades
tcnicas; sin embargo, permite, a su vez, generar capacidades como las
organizativas y las ciudadanas, al incorporar la accin ciudadana en el
proceso de gestin. El ejercicio de la vigilancia ciudadana permite encontrar
espacios de construccin de ciudadana generando valor pblico respecto
de la coherencia interna entre el discurso democrtico, el dilogo, las
decisiones consensuadas y la responsabilidad de las acciones pblicas y
privadas.
El control de gestin puede utilizar las capacidades de la poblacin
participante para generar mayor legitimidad en el desarrollo de los
programas. Uno de los elementos que aumenta la legitimidad de los
programas es la capacidad de los actores para interactuar entre ellos
creando relaciones de confianza. El control de gestin, si bien busca el
control de las operaciones, tambin permite la construccin de lazos de
confianza a travs del reconocimiento del otro como sujeto de derecho,
como ser humano y como actor de los procesos de la comunidad. Las
capacidades de negociacin y de interaccin entre todos los sujetos
participantes del programa son fundamentales para la constante adaptacin
del diseo y la redefinicin a travs de la retroalimentacin de los resultados
obtenidos en el control de gestin efectuado en la revisin del diseo.
La viabilidad de los programas depende de las capacidades generadas. El
caso estudiado nos muestra evidencia de la relevancia de la generacin de
capacidades para la implementacin de una estrategia. Especialmente en la
funcin de control de gestin, la generacin de capacidades tcnicas, tanto
conocimiento especializado de las operaciones a controlar, de los
resultados a obtener y de los procedimientos a vigilar, resulta fundamental
para el cumplimiento de la funcin. Asimismo, el caso muestra evidencia de
la necesidad de generar y desarrollar capacidades organizativas para el
mejor cumplimiento de las funciones de control. As por ejemplo, la
posibilidad de utilizar eficientemente los recursos y habilidades
preexistentes permite que el programa se realice con mayor probabilidad de
xito.
BLIBLIOGRAFA
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Anexo
Metodologa del estudio