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MDULO III
ELEMENTOS Y DESARROLLO DEL PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO (Parte II)
Co n t e n i do
1.
2. Subsanacin documental
3. Rgimen de fedatarios
4. Ratificacin de firma y contenido del escrito
5. Presentacin de escritos ante organismos incompetentes
6. Obligatoriedad de plazos y trminos
7. Plazos mximos para realizar actos procedimentales
8. Trmino de la distancia
9. La ordenacin del procedimiento y su vinculacin con el principio de unidad de vista
10. Actos de instruccin
11. Participacin de los administrados
12. Fin del procedimiento
13. El silencio administrativo
14. El desistimiento del procedimiento o la pretensin
15. Notificacin de acto de inicio de ejecucin
16. Medios de ejecucin forzada
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es especfica: darle el trmite que considera debido, sin poder admitirse que se
acuda alternativa o previamente a la aclaracin de escritos2.
5.
6.
MORN URBINA, Juan Carlos, Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General, Gaceta jurdica,
Lima, 2007, p. 397.
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falta de plazo establecido por ley expresa, la Ley establece que las actuaciones
administrativas deben producirse dentro de los siguientes trminos6:
1. Para recepcin y derivacin de un escrito a la unidad competente por parte
de la mesa de partes o unidad de trmite documentario: dentro del mismo
da de su presentacin. Ello implica que la unidad antes descrita, debe
enviar los escritos al funcionario que corresponda el mismo da en que el
escrito se present. La antes citada previsin tiene por finalidad asegurar la
celeridad de los procedimientos y evitar que los documentos permanezcan
en la unidad de trmite documentario, la cual, por definicin, es un rgano
en el cual el expediente est de manera temporal.
2. Para actos de mero trmite y para decidir peticiones de ese carcter: En tres
das, que se suponen contados desde que se da el hecho habilitante, sea
una actuacin procesal de la administracin, sea un escrito del administrado. Debe entenderse como actos de mero trmite a aquellos destinados a
impulsar el procedimiento, pero que no implican una toma de decisin.
3. Para emisin de dictmenes, peritajes, informes y similares: dentro de siete
das despus de solicitados; pudiendo ser prorrogado a tres das ms si la
diligencia requiere el traslado fuera de su sede o la asistencia de terceros.
Ello, teniendo en cuenta las limitaciones establecidas en la propia Ley para
el pedido de informes, en especial si los mismos son facultativos y no son
vinculantes.
4. Para actos de cargo del administrado requeridos por la autoridad, como
entrega de informacin, respuesta a las cuestiones sobre las cuales deban
pronunciarse: dentro de los diez das de solicitados. Este plazo permite
al administrado obtener la informacin que le es solicitada o presentar la
documentacin respectiva. No obstante, en mrito de principios como informalismo u oficialidad de la prueba estos pedidos al administrado deben
ser ms bien la excepcin a la regla ()7.
7.1. Plazo mximo para la tramitacin en un procedimiento administrativo8 (Artculo 142 de la LPAG)
Al respecto el artculo 142 seala que por regla general los procedimientos
administrativos no pueden extenderse de treinta das hbiles contados desde su
inicio oficial hasta la resolucin de la primera autoridad llamada a resolver, salvo
que la ley establezca trmites cuyo cumplimiento requiera una duracin mayor.
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Evidentemente, el transcurso del plazo, sin que la autoridad se haya pronunciado, habilita al administrado a hacer efectivo el silencio administrativo
que corresponda silencio administrativo positivo o silencio administrativo
negativo de acuerdo con la Ley y/o el Texto nico de Procedimientos Administrativos de la entidad. Debe recordarse, en este mbito, que el silencio
administrativo, en especial el negativo, es una garanta a favor del administrado,
nunca una prerrogativa de la Administracin; y opera como un paliativo ante
la inactividad formal de la misma, inactividad que tambin puede conjurarse a
travs de mecanismos alternativos como el proceso de cumplimiento o la queja.
Ahora bien, este plazo est sealado para procesos de evaluacin previa, que
implican, por definicin, que se deban iniciar a pedido de parte. La Ley no
se pronuncia respecto al plazo de duracin mxima de los procedimientos de
oficio, y en todo caso, respecto a que es lo que ocurre ante la falta de pronunciamiento de la autoridad administrativa en estos casos.
En el caso particular de los procedimientos especiales contemplados en la
ley sancionador y trilateral- estos preceptos no se aplican puesto que estos
procedimientos se cien por los propios plazos que le fija su naturaleza y estructura interna.9.
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Al respecto, si bien los plazos fijados por norma expresa son improrrogables,
salvo disposicin habilitante en contrario. La autoridad competente puede
otorgar prrroga a los plazos establecidos para la actuacin de pruebas o para
la emisin de informes o dictmenes, cuando as lo soliciten antes de su vencimiento los administrados o los funcionarios, respectivamente.
Siempre que dicha prrroga sea concedida por nica vez mediante decisin
expresa, siempre que el plazo no haya sido perjudicado por causa imputable
a quien la solicita, y siempre que aquella no afecte derechos de terceros. Para
ello se requiere, o que el plazo no haya transcurrido aun, o si el plazo se ha
agotado, que el responsable de dicha situacin no sea quien solicita la prrroga.
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LPAG)
La LPAG seala que el Poder Ejecutivo fija por decreto supremo, dentro del
mbito geogrfico nacional o alguno particular, los das inhbiles, a efecto del
cmputo de plazos administrativos17. Es muy comn que se establezca das entre
los feriados ya determinados, a fin de favorecer la actividad turstica.
Por ejemplo, a travs del Decreto Supremo N 123-2012-PCM el Estado Peruano
estableci los das no laborables compensables para los trabajadores del sector
pblico, para el ao 2013, a fin de fomentar el desarrollo del turismo interno.
Dichos das no laborables se encuentran sujetos a compensacin o recuperacin
de horas no trabajadas, los cuales sumados a los feriados ordinarios18, crean
fines de semana largos propicios para la prctica de turismo interno, medida
que tiene un impacto positivo en el desarrollo del mismo, segn los resultados
de las evaluaciones del flujo turstico interno movilizado durante los fines de
semana largos, efectuadas cada ao por el sector turismo.
Por dichas razones, para este ao se establece los das no laborables sujetos
a horas de trabajo compensables correspondientes al ao 2013; en uso de
las facultades conferidas por el numeral 8) del artculo 118 de la Constitucin
Poltica del Per, los cuales son los siguientes: Lunes 11 y martes 12 de febrero,
Jueves 27 y viernes 28 de junio, Martes 30 de julio, Jueves 29 de agosto, Lunes
7 de octubre, y Lunes 30 y martes 31 de diciembre.
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7.6. Los efectos del vencimiento del plazo (Artculo 140 de la LPAG)
La LPAG seala que el plazo vence el ltimo momento del da hbil fijado; o
anticipadamente, si antes de esa fecha son cumplidas las actuaciones para las
que fuera establecido dicho plazo22, lo cual permite generar efectos jurdicos
sin tener que esperar al da hbil fijado.
En cuanto al administrado, al vencimiento de un plazo improrrogable para
realizar una actuacin o ejercer una facultad procesal, previo apercibimiento, la
entidad declara decado el derecho al correspondiente acto, notificando la decisin23. Esta previsin legal no debe confundirse con la aplicacin del principio
de preclusin, de aplicacin muy limitada en el procedimiento administrativo,
pero de especial importancia en el proceso judicial.
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Por otro lado, el vencimiento del plazo para cumplir un acto a cargo de la Administracin, no la exime de sus obligaciones establecidas por la norma legal,
atendiendo al orden pblico. La actuacin administrativa fuera de trmino no
queda afecta de nulidad, salvo que la ley expresamente as lo disponga por la
naturaleza perentoria del plazo24. Sin embargo, dicha actuacin genera responsabilidad administrativa del funcionario infractor, y en caso se haya generado
dao al administrado, la responsabilidad institucional de la Administracin de
indemnizar dicho perjuicio, conforme a las reglas establecidas por el artculo
238 de la Ley.
Sin embargo, la Ley seala que la denominada preclusin por el vencimiento de
plazos administrativos opera en procedimientos trilaterales, concurrenciales25, y
en aquellos que por existir dos o ms administrados con intereses divergentes,
deba asegurrseles tratamiento paritario, en igualdad de condiciones26, convirtindose en una excepcin al principio de unidad de vista al cual nos referiremos
ms adelante. Esto tiene sentido si consideramos que estos procedimientos
administrativos gozan de una naturaleza hbrida, puesto que generan solucin
de conflictos o resolucin de controversias, funcin tpicamente jurisdiccional,
pero desde el mbito de la Administracin Pblica.
No obstante, la preclusin antes citada, no resulta directamente aplicable al
tradicional proceso administrativo bilateral, el mismo que goza de lo que se
denomina unidad de vista27. A su vez, debemos tomar en cuenta principios
como el de eficacia o el de informalismo, en beneficio del administrado y al
amparo de consideraciones de inters pblico.
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Referencia: http://bit.ly/14Y8U78
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Si un expediente se extraviara, la administracin tiene la obligacin, bajo responsabilidad de reconstruir el mismo, independientemente de la solicitud del
interesado, para tal efecto se aplicarn, en lo que le fuera aplicable, las reglas
contenidas en el Artculo 140 del Cdigo Procesal Civil30.
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Artculo 140.- Recomposicin de expedientes.En caso de prdida o extravo de un expediente, el Juez ordenar una investigacin sumaria con conocimiento
de la Oficina de Control de la Magistratura del Poder Judicial. De ser el caso, ordenar su recomposicin de
oficio o a pedido de parte, quedando stas obligadas a entregar, dentro de tercer da, copias de los escritos y
resoluciones que obren en su poder. Vencido el plazo y con las copias de los actuados que tenga en su poder, el
Juez las pondr de manifiesto por un plazo de dos das, luego del cual declarar recompuesto el expediente.
Si apareciera el expediente, ser agregado al rehecho.
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La queja por defecto de tramitacin se interpone ante la existencia de conductas administrativas que afecten los intereses o derechos de un administrado, los que pueden determinar la paralizacin o infraccin de los plazos
respectivamente sealados para el procedimiento en trmite. En ese sentido,
la queja procede incluso si se trata de la aplicacin del silencio administrativo.
ii) resolver sin motivacin algn asunto que no constituya resolucin final sometido a su competencia;
iii) intimidar de alguna manera a quien desee plantear queja administrativa;
iv) incurrir en ilegalidad manifiesta; y
v) otras.
Sobre el particular, es preciso sealar que la queja se presenta ante el superior
jerrquico de la autoridad que tramita el procedimiento, citndose el deber
infringido y la norma que lo exige; una vez recibida la queja por la autoridad
superior, sta deber remitirla al funcionario quejado, a ms tardar al da siguiente de recibida, a fin de que pueda presentar el informe de descargos que
estime conveniente.
El funcionario quejado deber remitir el referido informe, al da siguiente de
solicitado, adicionalmente, la autoridad que resolver la queja podr requerir
a otras direcciones u oficinas de su misma entidad, el expediente relativo al
procedimiento en el que se haya presentado la queja. As tambin, la autoridad
que conoce de la queja puede disponer motivadamente que otro funcionario
de similar jerarqua al quejado, asuma el conocimiento del asunto.
El sujeto decisor deber resolver la queja, con o sin el informe de descargo de
la autoridad quejada, dentro de los tres das siguientes de recibida la queja.
Adicionalmente, cabe sealar que, contra la resolucin del sujeto decisor sobre
la queja interpuesta, no procede la interposicin de recurso impugnativo alguno.
Finalmente, en caso de declararse fundada la queja, se dictarn las medidas
correctivas pertinentes respecto del procedimiento, y en la misma resolucin se
dispondr el inicio de las actuaciones necesarias para sancionar al responsable.
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Numeral 1.11 del artculo IV del Ttulo Preliminar de la Ley de Procedimiento Administrativo General.
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que debe ejecutar y resolver conforme a ellas, para aplicar la respectiva consecuencia prevista por la norma.
Este principio se sustenta en que los procedimientos administrativos a diferencia
de otros procesos buscan defender el inters pblico, por lo que la aplicacin de
la norma a los casos concretos no puede depender de la voluntad del particular
de no aportar o aportar el material probatorio pertinente.
En este sentido inverso, el principio pretende que la probanza actuada en el
procedimiento permita distinguir cmo en la realidad ocurrieron los hechos
de lo que aparentemente puede aparecer en los expedientes de acuerdo a las
pruebas presentadas por los administrados, para dar la solucin prevista en la
ley en base a hechos reales y no a hechos aparentes.
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Dicho deber de oficialidad se percibe en el derecho pblico como la responsabilidad de impulsar, dirigir y encausar
cualquier proceso o procedimiento sometido a su competencia funcional, hasta esclarecer y resolver las cuestiones
involucradas, aun cuando se trate de casos generados o iniciados por un particular (EXP. N. 0569-2003-AC/TC).
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Por lo general, los administrados no tienen el deber de probar salvo en procedimientos especiales donde las normas legales expresas puede imponerles
esa obligacin.
En todos los casos rige como principio que la prueba est a cargo del pretensor.
No del pretensor de la obligacin final, sino de quin pretenda el reconocimiento
del hecho invocado para fundar la resolucin.
Por lo tanto, el particular que reclama una decisin a la Administracin o el
contrainteresado que alega la existencia de ciertos hechos impeditivos adversos
a esas pretensiones, o la Administracin que estima que es momento de aplicar una sancin u otorgar un derecho, tienen a su cargo la prueba del hecho
invocado como accin o excepcin.
En los procedimientos de oficio la carga de la prueba se rige por el principio
de impulso de oficio, ms en los procedimientos trilaterales y autorizatarios, la
carga es en principio del peticionario, pero la administracin mantiene el deber
de probar los hechos impeditivos-extintivos que determinen la denegacin del
derecho33.
MORN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Octava
Edicin. Diciembre 2009. Editorial Gaceta Jurdica. Lima. pp. 484-485.
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En la dinmica de la prueba, la teora del proceso suele diferenciar cuatro momentos: ofrecimiento, admisin, actuacin y valoracin, momentos que tienen
un carcter preclusivo34 una vez que ha concluido el lapso preestablecido para
la realizacin de cada uno de las actuaciones, no obstante en procedimiento
administrativo, en virtud del principio de informalismo y verdad material, solo
la decisin final concluye la posibilidad de presentar medios probatorios, o
ignorar los ya presentados.
Por ello el artculo 163 de la LPAG establece que cuando la administracin no
tenga por ciertos los hechos alegados por los administrados o la naturaleza del
procedimiento lo exija, la entidad dispone la actuacin de prueba, siguiendo
el criterio de concentracin procesal, fijando un perodo que para el efecto no
ser menor de tres das ni mayor de quince, contados a partir de su planteamiento. Slo podr rechazar motivadamente los medios de prueba propuestos
por el administrado, cuando no guarden relacin con el fondo del asunto, sean
improcedentes o innecesarios.
Y adems agrega en su tercer prrafo que las pruebas sobrevinientes pueden
presentarse siempre que no se haya emitido resolucin definitiva.
Por tanto opinamos que en cuanto a la oportunidad de actuacin de la prueba,
ella puede ser ofrecida y actuada en cualquier instancia del proceso, antes de
emitida la resolucin definitiva.
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La preclusin se entiende, en general, como la prdida o extincin de una facultad o potestad procesal. El fundamento de la preclusin se encuentra en el orden consecutivo del proceso, es decir, en la especial disposicin
en que se han de desarrollar los actos procesales.
Para algunos ese orden consecutivo es estrictamente legal. Para otros es jurdico, esto es, abierto a diversas fuentes,
pero sometido al principio de legalidad.
Tambin se precisa que el orden consecutivo del proceso requiere que sea correcto, esto es, que no se trate de
cualquier orden el que se disponga en el proceso, sino de uno que est fundamentado en razones o valores
jurdicos propios de un Estado de Derecho.
Desde el punto de vista negativo, el orden consecutivo mira a evitar caer en imprecisiones en la discusin del
proceso y garantizando, a su vez, evitar el caer en dilaciones indebidas.
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MORN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Octava
Edicin. Diciembre 2009. Editorial Gaceta Jurdica. Lima. p. 488.
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La prueba ilcita o prueba prohibida, son sinnimos, si se les entiende como la prueba que ha sido originalmente
obtenida mediante la violacin de derechos constitucionales, o tambin a la prueba que se deriva de ella, conocida
como teora de los frutos del rbol envenenado (que no es el presente caso). Otro concepto diferente es el de la
prueba irregular, defectuosa o incompleta, que se da mediante la inobservancia de formalidades (violacin de
regla procesal), que puede ser valorada en la medida que sea subsanada, de lo contrario, tendr efecto similar a
la prueba prohibida, pero con la diferencia, que esta modalidad de prueba ilcita, no genera efecto reflejo, es decir,
que su invalidez no alcanza a las que se pudieran deriva de sta, siempre que obtengan o incorporen lcitamente
(Proceso Penal N 04-2007-Corte Superior de Justicia de La Libertad Sala Penal de Apelaciones).
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EXP. N. 04200-2011-PA/TC
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Morn Urbina, Juan Carlos, Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General, Gaceta jurdica,
Lima, 2007, p.514.
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La exigencia de la inscripcin ha sido establecido con la finalidad de tener un mnimo de orden e identificacin
de los participantes.
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Salvo los participantes que cumplen las condiciones sealadas en el artculo 51, quienes como seala la norma
podrn, presentar recursos, reclamaciones, quejas, etc.
Artculo 51.- Contenido del concepto administrado
Se consideran administrados respecto de algn procedimiento administrativo concreto:
1. Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legtimos individuales o colectivos.
2. Aquellos que, sin haber iniciado el procedimiento, posean derechos o intereses legtimos que pueden resultar
afectados por la decisin a adoptarse.
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El tiempo.- La norma ha previsto el breve lapso entre tres y cinco das hbiles,
dentro del cual los interesados podrn revisar el expediente y producir las
alegaciones que consideren necesarias.
La forma.- La autoridad debe brindar las condiciones mnimas para permitir
a los interesados verificar el expediente, incluso proporcionando copias simultneamente si la afluencia de personas fuera importante. No se requiere
levantar acta o registrar asistentes, lo importante es documentar el cumplimiento de la apertura al pblico del expediente.
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Fuente:http://www.munimoquegua.gob.pe/web/sites/default/files/archivos/REGLAMENTODEAUDIENCIAPUBICA.
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12.2. La resolucin
Podramos decir que sta es la forma natural por la que deberan concluir los
procedimientos administrativos, pues es la expectativa tanto de los administrados
y las autoridades que los inician e instruyen. Si no tuvieran esa expectativa,
carecera de sentido el procedimiento administrativo, por cuanto en l se concreta la funcin administrativa.
A su vez, la resolucin constituye por excelencia el acto administrativo tpico,
en su manifestacin de acto definitivo, para distinguirlo de los actos de iniciacin, instruccin, ordenamiento, notificacin y de ejecucin, que tambin se
producen a lo largo del procedimiento administrativo de evaluacin previa.
La resolucin sobre el fondo implica que el funcionario competente ha evaluado
la solicitud o el recurso del administrado y ha emitido un pronunciamiento a
favor o en contra del administrado.
Al respecto, el artculo 187 de la Ley seala que la resolucin que pone fin al
procedimiento debe contener los requisitos de validez del acto administrativo41. Asimismo, si se trata de un procedimiento a solicitud del administrado,
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la resolucin se debe pronunciar sobre todos los puntos solicitados, sin que
en ningn caso pueda agravar su situacin inicial y sin perjuicio de la potestad
de la administracin de iniciar de oficio un nuevo procedimiento, si procede.
Que la resolucin decida todos los planteamientos de los administrados.La autoridad debe tener en cuenta todas las alegaciones de los administrados, sea que se les acoja o sea que se les desestime, segn corresponda
conforme a la legalidad.
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Que la resolucin decida otras cuestiones derivadas del procedimiento.La resolucin debe atender a todos los temas que surjan del expediente
administrativo y que el administrado haya tenido oportunidad de apreciarlos. Ello responde al deber de legalidad objetiva con que debe actuar
la administracin en todos sus actos.
Que en ningn caso se agrave la situacin inicial del interesado.- (reformatio in peius). Si de la instruccin de un procedimiento, la autoridad llega
a la conviccin que la peticin es injustificada y que ms bien debe dictar
un acto de gravamen que agrave la situacin del administrado, no puede
hacerlo del mismo procedimiento, sino, concluirlo desestimado el pedido
y disponer el inicio de un procedimiento de oficio.
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14.4.1. La conciliacin
En los procedimientos trilaterales, en los que existen intereses contrapuestos
de dos o ms administrados, es posible que el procedimiento culmine como
consecuencia del acuerdo conciliatorio al que lleguen las partes.
Por ejemplo, en un procedimiento de denuncia por proteccin al consumidor,
es posible que el denunciante y el denunciado lleguen a un acuerdo en el que
resuelvan el conflicto.
En virtud de este acuerdo, ya no sera necesaria la emisin de una resolucin
por parte del funcionario encargado.
14.5. Prestacin efectiva de lo solicitado a conformidad del administrado en caso de peticin graciable
En este punto es necesario explicar a qu se refiere la Ley con los casos de
peticin graciable. El derecho a formular peticiones graciables est regulado
por el artculo 112 de la Ley y contempla la posibilidad de que el administrado
solicite al titular de la entidad competente la emisin de un acto sujeto a su
discrecionalidad o a su libre apreciacin, o prestacin de un servicio cuando no
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cuenta con otro ttulo legal especfico que permita exigirlo como una peticin
en inters particular.
Es decir, que los administrados tienen derecho a formular peticiones que no
estn contempladas en procedimientos administrativos regulados por el TUPA
de la entidad correspondiente. Y tienen derecho a que el funcionario competente evale su peticin y la concede o la deniegue. Al respecto, la Ley seala
que en estos casos no es necesario que el funcionario competente emita una
resolucin o pronunciamiento sobre la peticin del administrado, sino que
bastar con que la conceda de manera efectiva, segn la solicitud, dndose
por concluido el procedimiento.
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El procedimiento coactivo ordinario (no tributario) est a cargo de un funcionario pblico denominado Ejecutor Coactivo que, por lo general, es designado
por cada entidad previo concurso.
La secuencia del procedimiento se desarrolla de la siguiente manera:
1. Notificacin de la entidad acreedora dirigida al deudor por el cumplimiento
de su obligacin, otorgndole un plazo de diez das tiles.
2. Vencido dicho plazo, el expediente es trasladado al Ejecutor Coactivo, quien
emplazara al deudor para que dentro del plazo de tres das cumpla ante l,
con efectuar el pago.
3. Vencido este nuevo plazo el Ejecutor Coactivo procede a ejecutar el patrimonio del deudor (embargo), tasarlo y rematarlo.
4. Procede recurso de apelacin nicamente cuando las fases anteriores han
sido cumplidas y ser de conocimiento de la Corte Superior del Poder Judicial. Solo en el caso de demolicin procede antelada mente a su ejecucin
el recurso de apelacin ante la corte Superior.
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