Gaceta 748 Zidres Negativa

GACETA DEL CONGRESO 748
Martes, 25 de noviembre
de 2014
REPBLICA
DE COLOMBIA
Pgina 1
GACETA DEL C O N G R E S O
SENADO Y CMARA
(Artculo 36, Ley 5 de 1992)
IMPRENTA NACIONAL DE COLOMBIA
www.imprenta.gov.co
AO XXIII - N 748
DIRECTORES:
ISSN 0123 - 9066
Bogot, D. C., martes, 25 de noviembre de 2014
EDICIN DE 24 PGINAS
GREGORIO ELJACH PACHECO
JORGE HUMBERTO MANTILLA SERRANO
SECRETARIO GENERAL DEL SENADO
SECRETARIO GENERAL DE LA CMARA
www.secretariasenado.gov.co
www.camara.gov.co
RAMA LEGISLATIVA DEL PODER PBLICO
C M A R A D E R E P R E S E N TA N T E S
PONENCIAS
PONENCIA PARA PRIMER DEBATE

AL PROYECTO DE LEY NMERO 133 DE 2014
CMARA
por la cual se crean y se desarrollan las Zonas
de Inters de Desarrollo Rural y Econmico, y se
adiciona el artculo 52 y se interpreta el artculo 72
de la Ley 160 de 1994.
Introduccin
El Gobierno nacional present el Proyecto de ley
nmero 133 de 2014 Cmara, con el cual se busca crear
las Zonas de Inters de Desarrollo Rural y Econmico
=,'5(HLQWURGXFLUXQDPRGLFDFLyQDOD/H\GH
1994, as como aclarar la interpretacin del artculo 72
inciso 9, como aparece en el ttulo del proyecto de ley.
Sobre el trmite de este proyecto de ley es
importante hacer referencia a tres (3) hechos puntuales.
En primer lugar, sobre la presentacin del proyecto. Esta
fue realizada por el Ministro del Interior, Juan Fernando
&ULVWR TXLpQ UPy FRPR 0LQLVWUR GH $JULFXOWXUD DG
hoc, ante el impedimento del actual Ministro, Aurelio
Iragorri, por las denuncias del ex Representante a la
Cmara, Wilson Arias Castillo. De acuerdo con la
informacin expuesta por el doctor Arias que coincide
FRQ ORV KDOOD]JRV VFDOHV GH OD &RQWUDORUtD *HQHUDO
de la Repblica, los familiares del actual Ministro de
Agricultura, incurrieron en la adjudicacin irregular de
tres predios baldos en el departamento del Vichada y su
posterior acumulacin por cuatro empresas, controladas
por la familia del Ministro, desconociendo los postulados
de la Ley 1579 de 2012, la Resolucin nmero 041 de
1996 y el artculo 72 de la Ley 160 de 1994.
Este hecho es de especial relevancia ya que como

se presentar en detalle en el anlisis del proyecto, se
pretende legalizar el acaparamiento ilegal de tierras,
especialmente en la regin de la Altillanura, en donde
est involucrado tanto la familia del actual Ministro,
Iragorri, como el anterior, Lizarralde, importantes
multinacionales como Cargill, Mnica Semillas,
entre otras, y empresarios nacionales como la familia
Santodomingo.
El segundo hecho para resaltar sobre el trmite
de este proyecto es el momento poltico en que se
desarrolla. La presentacin del proyecto se realiz el
pasado 3 de octubre, el mismo da en que el Presidente
Juan Manuel Santos Caldern instal la mesa de dilogo
y negociacin entre el Gobierno y el proceso unitario
de la Cumbre Agraria, tnica y Popular, lo cual enva
un mensaje confuso a las organizaciones campesinas
y populares que estn entablando un camino de
concertacin con el gobierno para el desarrollo de las
polticas rurales, pero que al mismo tiempo, se tramita
una agenda paralela que tiene el potencial de estar
ante un incumplimiento anticipado de lo que se pueda
acordar, toda vez que el proyecto de ley no fue objeto
de la concertacin, sino que hace parte de las polticas
que el Gobierno de Santos en sus dos periodos ha
intentado llevar a cabo, mediante la imposicin de un
modelo agroindustrial en detrimento de las economas
campesinas.
El ltimo hecho, est ntimamente ligado a que no
es la primera vez que se intenta tramitar en el Congreso
XQD LQLFLDWLYD TXH PRGLTXH HO UpJLPHQ GH UHIRUPD
agraria de la Ley 160 de 1994 a favor de los intereses
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Martes, 25 de noviembre de 2014
de la extranjerizacin, el acaparamiento y el agronegocio.

Los cinco (5) intentos anteriores, que tanto el actual
gobierno como el anterior han promovido, se han
OOHYDGR D FDER SDUD PRGLFDU ODV SURKLELFLRQHV TXH
introduce la Ley 160 de 1994, las cuales tienen como
Q LPSHGLU HO DFDSDUDPLHQWR OD DFXPXODFLyQ \ OD
extranjerizacin de las tierras que deben ser objeto de
reforma agraria, y que por diversas estrategias jurdicas
se ha intentado superar, sin xito hasta el momento.
La presente ponencia para primer debate tiene
la siguiente estructura. En primer lugar se analizan
las tendencias mundiales sobre los procesos de
extranjerizacin y acaparamiento de tierras. Luego se
hace una breve resea histrica sobre los bienes baldos,
centrales en el proceso de colonizacin de la frontera
agraria, pero tambin objeto de disputa y de protesta
social. Desde este contexto histrico se exponen
brevemente las caractersticas contemporneas del
sector agropecuario colombiano, haciendo referencia
D ORV FRQLFWRV VREUH ORV EDOGtRV \ ODV GHQXQFLDV GH
acaparamiento y concentracin.
En segundo lugar se exponen en detalle los
elementos del proyecto sobre: 1. Las ZIDRE. 2.
El modelo asociativo. 3. Los bienes baldos; que
tambin desconoce la Constitucin y los derechos de
los campesinos, como sujeto de especial proteccin
constitucional, y que este tipo de medidas deben
ajustarse al principio de progresividad de los derechos
econmicos, sociales y culturales.
Desde estos comentarios sobre la iniciativa se
exponen los argumentos que sustentan la inconveniencia
del proyecto de ley, razones tanto de carcter poltico
como jurdico. En primer lugar, exponemos las razones
polticas sobre la inoportunidad en atencin a la falta
de informacin y al momento poltico de un proceso de
paz con la insurgencia.
Finalmente, nos concentramos en los elementos
jurdicos que hacen inviable dicho proyecto, por no
ajustarse a los parmetros de nuestro ordenamiento
constitucional, desconoce el precedente jurisprudencial
MDGR SRU HO &RQVHMR GH (VWDGR \ OD &RUWH
Constitucional, en relacin con la consulta previa, la
suplantacin del legislador y la violacin de la cosa
juzgada constitucional.
1. Contexto global de extranjerizacin y acaparamiento de tierras en el mundo
Desde el ao 2000, numerosos Estados y empresas
privadas se han apropiado de una gran cantidad de
tierras agrcolas en diferentes partes del mundo.
Este fenmeno se conoce como acaparamiento o
extranjerizacin de tierras y es una de las principales
amenazas para los pases pobres. Un estudio del Banco
Mundial seala que desde el ao 2008, varios pases
y compaas privadas han anunciado la adquisicin
de 46,6 millones de hectreas de tierras agrcolas en
frica, Amrica Latina, Asia y Europa Oriental1.
Un estudio de Fernando Barberi Gmez, Yesid
Castro Forero y Jose Manuel lvarez, seala: De
acuerdo con las cifras recopiladas por Land Coalition
Partnership, desde 2001 hasta mediados de 2011,
1
BANCO MUNDIAL. Rising Global Interest in FarmODQG &DQ LW \LHOG VXVWDLQDEOH DQG HTXLWDEOH EHQHWV"
septiembre, 2010, pgina 35.
en los pases en desarrollo han sido vendidas,

arrendadas, cedidas bajo permisos o estn siendo
negociadas 227 millones de hectreas, la mayor parte
con inversionistas internacionales23.
Los inversionistas son principalmente pases que
dependen de la importacin de alimentos, entidades
QDQFLHUDVTXHDGTXLHUHQWLHUUDVSDUDODVHVSHFXODFLRQHV
inmobiliarias y multinacionales del agronegocio
que buscan lucrarse en el mercado mundial de los
commodities. El estudio Rising Global Interest in
Farmland (SEPT.2010) del Banco Mundial, seala lo
siguiente:
En el lado de la demanda se pueden distinguir tres
grupos de actores: un primer grupo incluye gobiernos
de pases que estaban iniciando inversiones cuando,
especialmente en la crisis alimentaria de 2007 y 2008,
se preocuparon por su incapacidad para proveer comida
a partir de recursos domsticos. Un segundo grupo
GH MXJDGRUHV UHOHYDQWHV VRQ ODV HQWLGDGHV QDQFLHUDV
que, en el contexto actual, encuentran atractivas
las inversiones en tierras. Esto incluye posibles
YDORUL]DFLRQHV GH OD WLHUUD SRU HQFLPD GH OD LQDFLyQ
y la proyeccin de retornos seguros a largo plazo, algo
de gran importancia para los fondos de pensiones con
extenso horizonte. Aunque los mercados de tierras
son algo ilquidos, algunos de los inversionistas ms
DFWLYRVSXHGHQEHQHFLDUVHGHPHGLGDVTXHPHMRUHQHO
funcionamiento del mercado de tierras y, en algunos
FDVRV XVDU WpFQLFDV FXDQWLWDWLYDV VRVWLFDGDV SDUD
LGHQWLFDU WLHUUDV VXEYDORUDGDV (O WHUFHU JUXSR FRQ
mayor concentracin en los procesos del agro y en los
avances tcnicos que favorecen operaciones a escala,
son operadores tradicionales agrcolas, agroindustriales
y comercializadores que pueden tener un incentivo
para expandir la escala de operaciones o para integrarse
hacia adelante o hacia atrs y adquirir tierras, aunque
no siempre a travs de compras4.
Desde la crisis alimentaria de 2008, los pases no
DXWRVXFLHQWHVHQDOLPHQWRVGHFLGLHURQDGTXLULUWLHUUDV
en el extranjero para producir los alimentos que no
pueden cultivar en sus territorios. El alza en los precios
de los alimentos y las restricciones a las exportaciones
de comida5 evidenciaron la vulnerabilidad de varias
naciones para asegurarse el suministro de alimentos.
La respuesta de estos pases ha sido la de apropiarse
de extensas reas de tierras agrcolas en otras naciones
donde pueden producir los alimentos para abastecer
su mercado interno. Se trata entonces de una poltica
diseada para producir en el exterior la comida que no
producen en sus territorios.
De acuerdo con el informe Tenencia de la tierra e
inversiones internacionales en agricultura del Grupo
de Alto Nivel de Expertos del Comit de Seguridad
Alimentaria Mundial de las Naciones Unidas,
China ha estado aplicando una estrategia nacional
de seguridad alimentaria, que incluye una inversin
pblica importante en la produccin, as como en
2
3
4
5
Oxfam (2011).
BARBERI GMEZ, Fernando. CASTRO FORERO,
Yesid. LVAREZ, Jose Manuel. Acaparamiento e inversin extranjera en tierras, propuestas para su regulacin
en Colombia.
Ibd., pgina 3.
Argentina, Rusia, Kazajstn y Ucrania restringieron las
exportaciones de trigo, y China, Indonesia, Vietnam,
Egipto, India y Camboya hicieron lo mismo con el arroz.
la investigacin y el desarrollo, en el sector de la

agricultura en el pas (Foresight 2010). Sin embargo,
el gobierno reconoce que cada vez es ms difcil
cumplir con su compromiso de satisfacer el 95% de
las necesidades de alimentos de fuentes nacionales.
Esto se debe en parte al incremento de los ingresos y la
creciente demanda de carne, pescado y fruta. Al mismo
tiempo, se ejerce una mayor presin sobre la tierra y
el agua, debido al cambio climtico, la conversin de
tierras agrcolas para usos urbanos y la detraccin de
WHUUHQRV SDUD OD RUGHQDFLyQ GH FXHQFDV KLGURJUiFDV
y el control de la erosin. Como consecuencia de
ello, el gobierno de China ha estado apoyando la
inversin de sociedades chinas en grandes extensiones
de tierra ms all de sus fronteras para garantizar el
suministro de soja y aceite de palma, as como caucho
y madera, como en el Brasil, la Argentina, Angola, la
Repblica Democrtica del Congo, Camboya, Lao,
Rusia, Kazajstn, Mozambique, Tanzania, Zambia,
Filipinas, Camern y Sierra Leona (Visser y Spoor,
2011; Programa de las Naciones Unidas para el Medio
Ambiente [PNUMA], 2011).
/DV HPSUHVDV YLQFXODGDV DO VLVWHPD QDQFLHUR
internacional tambin estn acaparando tierras en
varias naciones. En medio de una crisis econmica
PXQGLDOGHHQRUPHVSURSRUFLRQHVHOFDSLWDOQDQFLHUR
ha buscado nuevas fuentes de ganancias que sustituyan
las que se han desplomado como consecuencia de la
HVSHFXODFLyQQDQFLHUD/DDGTXLVLFLyQGHWLHUUDVSDUD
la especulacin inmobiliaria se ha convertido en una
inversin bastante atractiva para bancos y fondos de
inversin.
El Grupo de Alto Nivel de Expertos del Comit
de Seguridad Alimentaria Mundial de las Naciones
Unidas destaca en su informe Tenencia de la tierra
e inversiones internacionales en agricultura que
GHVGH OD FULVLV QDQFLHUD GH FDXVDGD HQ
gran parte por la especulacin en una amplia gama de
LQVWUXPHQWRVQDQFLHURVKDKDELGRSUHRFXSDFLyQSRU
el hecho de que la inversin internacional en la tierra
se haya convertido en otro captulo en las carteras
GH ODV LQVWLWXFLRQHV QDQFLHUDV /D HVSHFXODFLyQ HQ
cualquier activo implica la adquisicin del mismo
en la expectativa de que su valor aumente, en lugar
GH SODQLFDU LQYHUVLRQHV SURGXFWLYDV D ODUJR SOD]R
La informacin disponible sugiere que numerosas
transacciones de tierras no han ido seguidas de una
inversin productiva; nicamente el 20% de las
inversiones que se han anunciado se destinan en
realidad a la produccin agrcola sobre el terreno
(Deininger et al., 2011). La especulacin podra ser una
de las razones subyacentes a este respecto (resaltado
fuera del texto).
Las multinacionales del sector agropecuario
tambin estn adquiriendo tierras en los pases
pobres. Las principales inversiones son en proyectos
de agrocombustibles. De acuerdo con el estudio
Negocios Transnacionales sobre Tierras Agrcolas
del Sur (ABR.01.2012), realizado por el Centro de
Desarrollo y Medio Ambiente de la Universidad de
Bern, el Centro de Cooperacin Internacional para la
Investigacin Agrcola y el Desarrollo (Francia), el
Instituto Alemn de Estudios Globales y la Coalicin
Internacional, el 34% de las adquisiciones de tierras
por extranjeros ha sido para proyectos que no producen
alimentos (Forestales, agrocombustibles) y el 26% de
Pgina 3
los proyectos han invertido en cultivos que pueden o

no producir alimentos, como azcar, maz y palma de
aceite.
El informe Tenencia de la tierra e inversiones
internacionales en agricultura del Grupo de Alto
Nivel de Expertos del Comit de Seguridad Alimentaria
Mundial de las Naciones Unidas seala, que:
los biocombustibles estn alimentando el aumento
de la demanda de tierra y agua. En 2006 se estim que
14 millones de hectreas estaban produciendo cultivos
para biocombustibles, es decir, el 1% de las tierras
FXOWLYDEOHV GHO PXQGR 6H HVSHUD TXH HVWD VXSHUFLH
aumente entre 35 y 54 millones de hectreas en 2030
(del 2,5% al 3,8% de la tierra cultivable disponible)
(Cotula et al., 2008). El auge se debe a una percepcin
generalizada de que se ha llegado al pico petrolero y
del supuesto, segn el cual los biocombustibles reducen
la emisin de gases de efecto invernadero.
()
los biocombustibles se sumarn a los desafos de
la seguridad alimentaria en los prximos 20 aos. La
UE estima que se necesitan entre 20 y 30 millones de
hectreas para cumplir su objetivo de que el consumo
de biocombustibles alcance el 10% para el ao 2020.
Se espera que el 60% de sus suministros provenga de
cultivos ubicados fuera de sus fronteras (Franco et al.,
2010). La Agencia Internacional de Energa (AIE),
estima que para que los biocombustibles satisfagan
entre un 20% y un 30% de la demanda prevista de
combustible para el transporte en el ao 2050 se
necesitaran entre 100 y 650 millones de hectreas de
tierra (Murphy et al., $FWXDOPHQWHODVXSHUFLH
total destinada a la produccin agrcola asciende a
1.600 millones de hectreas, aproximadamente. El
mercado de la bioenerga tiende a promover las grandes
plantaciones industriales con un manejo y elaboracin
HFLHQWHV GH ORV FXOWLYRV (VDV JUDQGHV SODQWDFLRQHV
industriales suelen ser empresas que ahorran mano
de obra (Li, 2011; McCarthy, 2011). Las plantaciones
industriales han provocado la deforestacin en muchas
zonas y prdidas enormes de carbono procedente del
cultivo de turberas. En muchos lugares, cuando se
establecen plantaciones de cultivos para la produccin
de biocombustibles, los pequeos agricultores locales
pierden tierras y el acceso a recursos forestales.
En la medida en que los alimentos son tratados
como commodities, es decir, mercancas con los que
se especula en las bolsas de valores, sus precios han
aumentado y, con ello, ha crecido el inters de la banca
internacional en las tierras agrcolas.
2. Contexto histrico de los baldos en Colombia
(OFRQLFWRUXUDOGH$PpULFD/DWLQDFRPRH[SOLFD
LeGrand, tiene sus races en el proceso de colonizacin
espaola, en donde las colonias americanas eran
exportadoras de materias primas. Este modelo se
mantuvo tras las gestas independentistas. Sin embargo,
se dio un cambio en el tipo de productos a exportar:
mientras en la colonia predomin la plata y el oro, en el
siglo XIX se da el auge de las exportaciones agrcolas
y la ganadera, para abastecer a los centros industriales
de Europa y Estados Unidos.
LeGrand plantea una breve sntesis sobre el caso
colombiano en los siguientes trminos, sobre el sector
agropecuario y sus caractersticas particulares:
Pgina 4
Colombia, una de las ms grandes y pobladas de

las naciones latinoamericanas, posee una estructura
agraria especialmente compleja y una larga tradicin
de protesta campesina. El desarrollo econmico del
pas entre 1850 y 1930 se bas en la exportacin
de una serie de productos agrcolas, de los cuales el
FDIp HUD HO PiV LPSRUWDQWH /D LQWHQVLFDFLyQ GH OD
produccin comercial, consiguiente ampliacin de los
mercados externos, se present primordialmente en
las regiones occidentales y en la costa Atlntica, zonas
que permanecan baldas en 1850. As, Colombia es
un ejemplo excelente de la expansin de la agricultura
exportadora a tierras de dominio pblico y de los
FRQVLJXLHQWHV FRQLFWRV HQWUH FRORQRV \ FDPSHVLQRV
y empresarios territoriales en torno al control de las
regiones fronterizas6.
Renn Vega Cantor explica la estructura de la
tierra a travs de la tipologa que propuso Jos Mar.
La distribucin se da entre grandes propiedades
representados por los latifundios ganaderos de la
costa Atlntica y los Llanos Orientales, as como las
haciendas cafeteras. La pequea propiedad campesina,
asentada en Boyac, Cundinamarca y Nario donde
viva el minifundista, que ante las presiones ecolgicas,
HFRQyPLFDV \ GHPRJUiFDV VH HQIUHQWDED D OD
parcelacin de la tierra y a rendimientos econmicos
decrecientes, limitado a economas de subsistencia y
mercados locales y veredales. Por otra parte, estaban
los enclaves agrcolas, siendo el de la United Fruit
Company el ms representativo, que segn Renn Vega,
dicha compaa se apropi de miles de hectreas de
tierras baldas y durante el tiempo que permaneci en
OD ]RQD WXYR LQQXPHUDEOHV FRQLFWRV FRQ ORV FRORQRV
de la regin bananera7. Los resguardos indgenas,
principalmente en la regin del Cauca y La Guajira
que conserv formas autnomas de organizacin
socioeconmica de los pueblos indgenas asentados en
dichos territorios. Finalmente, se encuentran las zonas
de colonizacin en donde predominaban los bienes
baldos de la Nacin.
Al respecto Renn Vega explica que las zonas de
colonizacin estaban caracterizadas por:
la existencia de reas baldas, selvticas e
inhabitadas, desde comienzos del siglo XIX el
poblamiento y la ampliacin de la frontera agrcola se
han dado por la va de la colonizacin campesina. En
esos procesos sobresalen el antioqueo y el boyacense.
Sobre este proceso de ampliacin de la frontera agrcola
y la colonizacin campesina se ha caracterizado por
ser un proes antidemocrtico, como explica Vega: La
apropiacin violenta de los territorios colonizados por
los campesinos muestra el carcter antidemocrtico
del proceso de colonizacin interna en el pas, lo cual,
entre otras cosas, desmiente abiertamente las teoras
rosas sobre el tan mentado carcter democrtico, e
igualitario de la colonizacin antioquea. En verdad,
la ampliacin de la frontera agraria nunca tuvo un
carcter democrtico, puesto que su caracterstica
principal fue la apropiacin por parte de empresarios
y terratenientes de las tierras, cultivadas y mejoradas
6
7
LEGRAND, Catherine. (1988). Colonizacin y protesta

campesina en Colombia (1850-1950). Universidad Nacional de Colombia. Bogot, Colombia.
VEGA, Renn. (2002). Gente muy rebelde. 2. Indgenas,
campesinos y protestas agrarias. Ediciones Pensamiento
Crtico. Bogot. Colombia.
por el trabajo campesino, as como la sujecin de la

fuerza de trabajo por todos los medios, incluyendo el
uso de la violencia. Adems teniendo en cuenta la vasta
extensin de los terrenos baldos existentes en el pas,
la ampliacin de la frontera agrcola asumi visos de un
proceso prolongado e ininterrumpido que ha cobijado
las ms diversas reas del territorio colombiano8.
3. Contexto contemporneo sobre el acceso a la
tierra y el desarrollo agropecuario
Los diversos anlisis sobre el sector agropecuario
HQ &RORPELD FRLQFLGHQ HQ DUPDU TXH HO (VWDGR
colombiano mantiene una deuda histrica con el campo.
Esta situacin ha llevado a plantear, segn Jaramillo
(1998) la tesis de una crisis semipermanente de la
agricultura, como un rasgo dominante en la dcada de
los aos noventa, tanto en Colombia como en la regin.
Adicionalmente, Colombia presenta la particularidad
GHO SURORQJDGR \ SURIXQGR FRQLFWR DUPDGR HO
GHVDUUROORGHOQDUFRWUiFR\HOVHVJRQDQFLHURTXH
mantienen las polticas econmicas del Estado.
Durante la Administracin de Csar Gaviria en la
dcada de los aos noventa se llev a cabo una reforma
HVWUXFWXUDO KDFLD XQD UHFRQJXUDFLyQ GHO (VWDGR
orientado hacia la construccin de una economa
competitiva de cara a los mercados internacionales,
que si bien es un proceso de largo alcance, bajo la
Administracin Gaviria se llev a cabo de forma
DFHOHUDGD FRQVLGHUDGR FRPR SXQWR GH LQH[LyQ HQ
el proceso del neoliberalismo en Colombia (Estrada,
2004).
En este amplio proceso de transformacin, el sector
de la agricultura fue expuesto a la competencia en los
mercados internacionales, quedando en evidencia su
baja competitividad, en razn a los cambios dirigidos
a la eliminacin de instrumentos de proteccin, altos
costos de produccin, aunados con la tasa de inters, la
renta del suelo y el manejo de la tasa de cambio, como
lo seala Fajardo (2002).
La baja competitividad del sector agrcola tambin
est asociado con la desaparicin de los recursos
pblicos asignados al sector. Segn la Contralora
General de la Repblica los recursos pblicos
destinados al agro pasaron del 4.8% en 1990 al 0.8%
en el 2000.
Por otra parte, segn el estudio de Jos Leibovich
en el Diagnstico y recomendaciones de poltica para
mejorar la competitividad del sector agropecuario, se
seala que a pesar de la vocacin agrcola de Colombia,
la participacin de este sector en el PIB total ha venido
descendiendo de una participacin cercana al 17% en
1990, al 12% en 2007.
Los resultados para el sector, luego de veinte aos,
no son positivos en trminos macroeconmicos, como
de bsqueda de redistribucin del ingreso. El sector
agropecuario ha perdido participacin en la produccin
QDFLRQDO GH IRUPD VLJQLFDWLYD HQ ORV ~OWLPRV WUHLQWD
aos, en 1980 era el segundo en participacin (19,3%)
despus de la industria manufacturera (23,2%); en 1990
ese lugar se mantena (17,0%) y ya presentaba sntomas
de la baja y la arremetida de la apertura neoliberal; en
la siguiente dcada, el sector fue desplazado a un tercer
lugar (8,3%) por el incremento en sectores como el
alquiler de vivienda (10,4%) que se qued en el segundo
8
Ibd. Pgina 135.
y la industria se mantuvo en el primero (13,9%); en

2011 la produccin nacional muestra en primer lugar
a la minera (11.3%), despus el alquiler de vivienda
(7,7%) y en tercer puesto la agricultura (6,3%).
La prdida de peso del sector agropecuario en la
estructura de la produccin nacional es producto de
varios factores, uno de carcter global, que guarda
estrecha relacin con los desarrollos econmicos y
otros que ataen al modo de produccin agropecuaria
que se ha venido desarrollando a escala global. La
evidencia arroja que el 100% de la produccin nacional
se distribuy, en un 50%, entre siete (7) sectores de la
produccin nacional (agropecuario, industria, minera,
VHUYLFLRV QDQFLHURV DOTXLOHU GH YLYLHQGD FRPHUFLR
y administracin pblica), entre 1980 y 2003. En los
ltimos ocho (8) aos, con excepcin de la minera y los
VHUYLFLRVQDQFLHURVORVRWURVFLQFRVHFWRUHVSHUGLHURQ
participacin en el PIB.
En las ltimas tres dcadas, la agricultura perdi
participacin en 9,3 puntos, siendo el segundo sector
despus de la industria (15,7 puntos) y, por encima del
comercio (8,2%) y el alquiler de vivienda (4,2%). La
menor participacin en los cuatro sectores descritos
fue compensada por las mayores participaciones de
ODPLQHUtDORVVHUYLFLRVQDQFLHURVODDGPLQLVWUDFLyQ
pblica, as como el crecimiento del resto de ramas de
actividad econmica. La tendencia anterior se expresa
a su vez en el comportamiento del sector exportador,
donde se observa una prdida constante desde 1994;
el sector agropecuario participaba en las exportaciones
con el 37,8%, el industrial con el 32,7% y la minera
ocupaba el 29,3%.
En el curso de diecinueve (19) aos, tanto el sector
agropecuario como el industrial perdieron peso en la
estructura de las exportaciones, el primero con el 30%
y el segundo con el 14,1%, prdida que fue ganada por
el sector minero que a 2012 alcanza una participacin
del 73%.
Las cifras anteriores del comportamiento interno
como del sector exportador de la economa, revelan el
cambio que ha tenido la produccin hacia una economa
que favorece la extraccin de los recursos naturales y
les da menor peso a la posibilidad de transformacin
de los recursos, tanto en la agricultura como en la
industria.
En la poca del modelo de sustitucin de
importaciones (aos cincuenta y sesenta), la agricultura
fue considerada la fuente de materias primas para la
industria naciente, adems de cumplir la funcin
de alimentar a las poblaciones, tanto rurales como
urbanas, lo que supona entender el sector agropecuario
integrado a la estructura del desarrollo econmico
de todo el pas. Es decir, que una de las fuentes del
crecimiento agrario estaba en la demanda de insumos
a la industria, para la cual, el Estado aplic una amplia
gama de polticas de proteccin, que de paso, podan
acoger al sector agropecuario.
Hoy ese mundo ha cambiado a favor de una poltica
de tipo neoliberal, orientado hacia los mercados
competitivos y expuesta al modelo imperial desigual
y de un nuevo concepto para la agricultura, al pasar de
la agroindustria a lo que algunos han llamado el sector
agro-terciario de la agricultura, donde las grandes
empresas multinacionales ocupan cada vez ms un lugar
mayor de preponderancia. Estas empresas estn ms
Pgina 5
FHUFDGHOFRQVXPLGRUQDOSHUR\DQRVyORVHYHQGHQ
DOLPHQWRV HO GHVDUUROOR GH OD LQJHQLHUtD QDQFLHUD KD
generado que hoy en da la materia prima agrcola se
cotice en el mercado internacional, a travs del modelo
de commodities, \HOSURFHVRGHQDQFLDUL]DFLyQGHOD
agricultura. La materia prima agrcola representa menos
GHO GHO YDORU GHO SURGXFWR QDO HQ HO PHUFDGR
internacional, el resto son actividades asociadas al
embalaje, transporte, mercadeo, seguros, etc.9.
Las polticas desarrolladas por el Gobierno
colombiano en los ltimos aos no van destinadas a
insertarse apropiadamente, por medio de un desarrollo
integrador, al mercado mundial. El proyecto propuesto
profundiza esta tendencia, con el agravante de aumentar
el detrimento de la poblacin campesina colombiana.
La concentracin de la tierra
Otro aspecto que debe considerarse para evaluar
la efectividad de la poltica pblica de acceso y
distribucin de la tierra desarrollada en los ltimos
aos es revisar la estructura de la propiedad rural y su
concentracin. Para 2010, segn Ibez y Muoz, el
rea destinada a la produccin agropecuaria ascendi a
39,2 millones de hectreas, que corresponden al 31,2%
GH OD VXSHUFLH QDFLRQDO HQ SUHGLRV GRQGH HO
son mayores a 200 ha, 40,1% entre 20 y 200 ha y 18,1%
menores de 20 ha10.
3RUUDQJRVGHSUHGLRVUHVSHFWRDVXVXSHUFLHVHQRWD
un decrecimiento del 38% de la gran propiedad entre
1960 y 2010, distribuido en aumentos de la mediana
(7%) y pequea propiedad (26%), aunque de manera
disgregada se resalta el fortalecimiento de los rangos
entre 20 y 50 ha (aumento 34%) y los menores de 5 ha
asociados a microfundio (ascendi 26%), evidenciando
un fraccionamiento de la propiedad campesina.
A pesar de una aparente redistribucin de la tierra en
la mediana propiedad, sigue siendo evidente el grado
de concentracin de la tierra, ya que mientras en 1960
HOGHODVXSHUFLHHVWDEDHQPDQRVGHOGH
los propietarios, para 2000 el 75,7% del rea era del
13,6% de los dueos de los predios, lo cual no cambia
para 2010 donde el 13,7% de los propietarios posean
el 77,6% de las hectreas agropecuarias11.
/R DQWHULRU HV UDWLFDGR FXDQGR VH REVHUYD HO
comportamiento del ndice de Gini para predios rurales
privados, el cual ha aumentado de 1985 a 2010, siendo
segn Machado uno de los ms altos para Amrica
Latina12. Ibez y Muoz calcularon igualmente el
Gini de propietarios, observando una concentracin
an mayor, y que al tener en cuenta propietarios con
9
Sotomayor, Octavio; Rodrguez, Adrin & Rodrguez,

Mnica. (2011). Competitividad, sostenibilidad e inclusin social en la agricultura: nuevas direcciones en el
diseo de polticas en Amrica Latina y el Caribe. Santiago de Chile: Naciones Unidas Comisin Econmica
Para Amrica Latina (CEPAL).
10 Ibez, Ana Mara; Muoz, Juan Carlos. (2012) La persistencia de la concentracin de la tierra en Colombia:
qu pas entre 2000 y 2009?. En Justicia distributiva en
sociedades en transicin. Torkel Opshal Academic EPublisher. Oslo.
11 Ibez, Ana Mara; Muoz, Juan Carlos. (2012) La persistencia de la concentracin de la tierra en Colombia:
qu pas entre 2000 y 2009? En Justicia distributiva en
sociedades en transicin. Torkel Opshal Academic EPublisher. Oslo.
12
Pgina 6
ms de un predio, el indicador pasa de 0.877 en 2000 a

0.891 en 2010.
Revisando el comportamiento a nivel municipal se
tiene una gran heterogeneidad, donde para 2010, los
Gini municipales estn entre el rango de 0,4 y 0,92;
pero tambin se realza una gran concentracin, ya que
en el 50% de los municipios el indicador de Gini supera
el 0.732. Lo anterior se ve agravado cuando el 54,3%
de los municipios incrementaron la concentracin de la
WLHUUDHQWUH\(VWRVFiOFXORVVRQUDWLFDGRV
por Machado quien concluy que para 2009, el 15,6%
de los municipios superan el Gini de 0,8.
Observando la evolucin histrica de la estructura
de la propiedad de la tierra en Colombia, se evidencia
la marginalidad del impacto de los programas de
redistribucin ofrecidos por el Estado. Segn Balczar
(2009) ms que la poltica pblica de acceso a la tierra
para la poblacin campesina, los cambios son explicados
por dinmicas normales del mercado y de herencias. Lo
anterior va en contrava de la exuberante expedicin de
leyes y normatividad orientada a una mejor distribucin
de la tierra en el pas,TXHFRQJXUDUGHVGHODOHWUDGH
la ley un amplio y completo marco jurdico para la
proteccin del derecho de los campesinos al acceso
a la tierra, pero que cuando se van a implementar los
mandatos legales, se evidencia una falta de voluntad
poltica para hacer realidad dichas disposiciones.
Esto se evidencia cuando se compara la gestin
del Incora con el Incoder, que responden a la misma
JXUDLQVWLWXFLRQDOSDUDHODFFHVRDODWLHUUDSHURTXH
tienen desempeos distintos, que contrastan con lo
estipulado en los documentos jurdicos. La evidencia
arroja que se ha afectado un total de 60,7 millones de
KHFWiUHDVHQEHQHFLRGHPLOIDPLOLDVQRWiQGRVH
una importante disminucin de su accionar para la
ltima dcada, ya que mientras para los periodos 19621984 y 1985-2000 se intervenan 1.812.374 ha/ao y
1.928.385 ha/ao, respectivamente, para 2001-2011 tan
solo se alcanz el 30% de estas cifras.
Por otra parte se muestra que para este periodo
(1962-2011), la principal accin desarrollada por estas
entidades, ha sido orientada hacia las comunidades
tnicas, en donde la conformacin y ampliacin
de resguardos indgenas constituye en trminos de
VXSHUFLHHOGHODJHVWLyQPLHQWUDVTXHSDUDODV
comunidades afrodescendientes corresponde al 9%. Si
se adiciona a lo anterior la titulacin de los baldos a
FRORQRV VH LQHUH TXH OD RULHQWDFLyQ GH HVWDV
entidades ha obedecido a esquemas de titulacin por
adquisicin del derecho por razones ancestrales,
culturales y de posesin de baldos, es decir, que tan
solo el 6% corresponde al impacto de la poltica estatal
de redistribucin de la tierra.
Esta intervencin fue sobre 889 mil familias,
con mayor concentracin en las que obtuvieron sus
ttulos en propiedad en predios baldos (62,5%). La
atencin promedio de familias por ao para 2001-2011
tambin se ha visto disminuida, pasando a la mitad de
lo alcanzado en el periodo 1962-1984 y al 75% de lo
obtenido entre 1985 y 2000.
El subsidio integral de tierras introducido por la
Ley 160 de 1994 como mecanismo para dinamizar el
PHUFDGRGHODVWLHUUDVIXHHOFDPELRPiVVLJQLFDWLYR
de los ltimos tiempos en la intervencin estatal sobre
ODV WLHUUDV UXUDOHV 6LQ HPEDUJR 0DFKDGR DUPD TXH
el hecho de que este mercado para el caso colombiano

est lleno de imperfecciones, ha resultado en que la
estructura de la tenencia de la tierra permanezca igual
y que los factores propiciadores de la concentracin se
PDQWXYLHUDQORFXDOVHPDJQLFyFRQODSUHVHQFLDGHO
QDUFRWUiFR \ HO GHVSRMR SRU SDUWH GH DFWRUHV LOHJDOHV
Lo anterior se evidencia con los limitados resultados de
esta estrategia, al no alcanzar ni el 1% de las entregas de
tierras en el accionar de las entidades responsables.
$XQDGRDORDQWHULRUHOFRQLFWRVRFLDO\DUPDGR
y el desarrollo de expansin de la frontera agrcola,
as como el crecimiento de las reas dedicadas a la
ganadera extensiva y de gran propiedad, aportan
elementos adicionales sobre el acceso a la tierra para
los campesinos. En efecto, en el periodo comprendido
entre 1984 a 1996 se expandi la frontera agraria de 35.4
millones de hectreas a 50.7 millones. Segn Absaln
Machado: La caracterstica bsica de la ltima dcada
(1984-1996) es el avance de la gran propiedad, el
deterioro de la mediana y la continua fragmentacin de
la pequea, tres fenmenos acompaados de violencia,
desplazamiento de pobladores rurales y masacres
continuas en las que fuerzas paraestatales han ido
conformando, a sangre y fuego, dominios territoriales
en un proceso de acumulacin de rentas institucionales
al estilo de una acumulacin originaria (Machado,
1998).
Estos procesos han generado en Colombia un
patrn concentrador de la tierra, que no han permitido
HO DDQ]DPLHQWR GH OD PHGLDQD SURSLHGDG FRPR EDVH
FRQDEOH SDUD HO GHVDUUROOR HVWD FRQFHQWUDFLyQ HVWi
dirigida al uso extensivo, especialmente ganadero, en
detrimento, al menos aparente, de la agricultura. Por
lo tanto, la distribucin y uso del suelo se proyecta
VREUHODSURGXFFLyQ\HOHPSOHR\GHQHQHOPRGHORGH
desarrollo rural. El uso inadecuado del suelo, en tanto
que de los 9 millones de hectreas aptas se utilizan
en agricultura nicamente se utilizan 5 millones; en
cambio para la ganadera existen aptas 16.8 millones
GHKHFWiUHDVSHURVHXWLOL]DQPLOORQHVSDUDGLFKRQ
Esto en parte explica la brecha social que se genera en
el campo, que se mantiene constante en el tiempo y que
espacialmente se va expandiendo, que han generado
el ambiente para el arraigo de la violencia y la narcoeconoma, como alternativa para generar subsistencias
y recursos desde el campo.
Sobre las consecuencias generadas por esta dinmica
de concentracin de las tierras, la FAO destaca para el
caso colombiano que:
se destacan los procesos de concentracin
y de extranjerizacin de tierras destinadas a la
produccin de materias primas para la elaboracin de
biocombustibles. Especialmente, se trata de la palma
africana (concentrada en 4 empresas con 22.000 ha
c/u), remolacha, caa de azcar (predios entre 3.000
y 11.000 ha) y yuca. () se realizan por parte de
grandes grupos econmicos del pas y recientemente
por empresas extranjeras favorecidas por polticas
que incentivan la inversin extranjera, estmulos e
incentivos a las plantaciones a gran escala y reformas
a la legislacin agraria para levantar las restricciones
a la compra de grandes extensiones de tierras () se
puede sealar presencia de transnacionales en el agro,
cuyo origen es EE.UU., Japn, Israel, Chile y Espaa.
La presencia de capitales colombianos se constata a
travs de inversiones que realizan en Bolivia y Per.
El incremento en la concentracin de la propiedad de

la tierra y de su uso tambin se relaciona, al igual que
en Per, con el estmulo a la explotacin de recursos
mineros y de hidrocarburos por parte de empresas
transnacionales. La presencia de situaciones de
violencia poltica altera el funcionamiento del mercado
de la tierra, ya que importantes reas no se encuentran
incorporadas a l o se encuentran pendientes de
cumplir con el compromiso gubernamental de restituir
las tierras a la poblacin desplazada por la violencia.
Se estima que la violencia es causa del desplazamiento
de ms de 5,1 millones de personas, de las cuales el
98% provienen del campo, que abandonaron o fueron
despojadas de entre 6,6 millones de hectreas a ms
de 8 millones de hectreas (37% del rea con vocacin
agropecuaria)13.
Anlisis de la iniciativa legislativa del gobierno:
Proyecto de ley nmero 133 de 2014 Cmara
a) El modelo de produccin agrcola en el que
est sustentado el proyecto
El proyecto de ley plantea un modelo de desarrollo
agrcola fundado en el principio, segn el cual, la asociacin entre gestoras y campesinos, con o sin tierra,
puede generar actividades de produccin a gran escala
que permitiran maximizar la productividad de la mano
de obra y la reduccin de los costos unitarios de la produccin.
Segn el proyecto de ley est previsto que esas
asociaciones se hagan mediante contratos, en los que
el Estado a travs del Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural actuar como garante de los derechos
de los campesinos. Todo ello se realizar dentro
GH XQDV ]RQDV JHRJUiFDV HVSHFLDOHV GHQRPLQDGDV
ZIDRE, las cuales contarn con el apoyo del Estado,
que desarrollar los mecanismos jurdicos, de
QDQFLDPLHQWRHLQIUDHVWUXFWXUDSDUDTXHGLFKDV]RQDV
se desarrollen plenamente.
&RQ HO Q GH KDFHU SRVLEOH HVH PRGHOR HO SUR\HFWR
GH OH\ SODQWHD OD PRGLFDFLyQ GH OD /H\ GH
adicionando el artculo referido a la expropiacin y
al aporte de baldos en asociaciones, sociedades o
comunidades de cualquier ndole, para que no le sean
aplicables las prohibiciones que se disponen en trminos
de extensin de la Unidad Agrcola Familiar (UAF).
El modelo del proyecto de ley se plantea como una
alianza virtuosa del siguiente tipo: por un lado el sector
empresarial, que segn el proyecto son las gestoras
dentro del modelo asociativo; los campesinos, aquellos
con tierra, la aportaran para el proyecto asociativo,
as como su mano de obra, y aquellos campesinos
que no tengan tierra aportaran nicamente su fuerza
de trabajo al proyecto de asociacin. El Estado dentro
de la alianza Empresario-Campesino actuara bajo el
modelo de ente regulador de vigilancia y control, en
especial de la parte dbil de la relacin, el campesino.
Es por ello que el Ministerio de Agricultura asume
las funciones de garante de los contratos; la Unidad
GH 3ODQLFDFLyQ 5XUDO $JURSHFXDULD 835$ FRPR
DXWRULGDG FRPSHWHQWH SDUD LGHQWLFDU ODV =,'5( HO
Incoder encargado de adjudicar los terrenos baldos
13 Gmez, E. Sergio: FAO: Documento de trabajo. ReH[LRQHVVREUHODGLQiPLFDUHFLHQWHGHOPHUFDGRGHWLHrras en Amrica Latina y el Caribe. Santiago de Chile.
Octubre de 2011.
Pgina 7
HQ FRQFHVLyQ \ UPDU ORV FRQWUDWRV HO )RQGR GH

Desarrollo Rural y Econmico de Inversin, el cual
se propone crear como un mecanismo de fondo cuenta
en el Incoder que se constituira con los ingresos
obtenidos de los contratos de los proyectos asociativos,
FRQ OD QDOLGDG GH LQYHUWLU ORV UHFXUVRV >@ HQ ORV
proyectos de desarrollo rural vinculados con los
proyectos asociativos, segn lo dispone el artculo 8
del proyecto de ley. Esto es, el pago por la concesin de
la tierra a los proyectos asociativos sern reinvertidos
en la propia ZIDRE.
Todo lo anterior debe propender a los siguientes
objetivos en el desarrollo de los proyectos: 1. Disminuir
la pobreza; 2. Promover el desarrollo econmico y social
de la zona. 3. Mejorar las condiciones agrolgicas del
suelo. 4. Incentivar la conservacin del medio ambiente.
5. Promover el acceso a la propiedad de la tierra de
los campesinos, y 6. Promover el empleo campesino,
VHJ~Q OR GHQH HO DUWtFXOR como los objetivos que
se pretenden alcanzar con este modelo productivo en el
que est sustentando el proyecto de ley.
b) La ZIDRE como una zona franca especial
El Proyecto de ley nmero 133 de 2014 Cmara
propone la creacin de las Zonas de Inters y Desarrollo
5XUDO\(FRQyPLFR=,'5(FRPRiUHDVJHRJUiFDV
que tienen unas condiciones especiales que las hacen
altamente costosas para adaptarlas a la produccin y
resultan por ello inapropiadas para desarrollar unidades
de produccin familiar. Segn el proyecto estas reas
JHRJUiFDVHVWiQFDUDFWHUL]DGDVSRU
1. Su aislamiento a los centros urbanos, con una
baja densidad poblacional y altos ndices de probreza.
2. No existe en estas zonas infraestructura mnima
para el transporte y comercializacin de los productos.
3. Las caractersticas agroecolgicas (suelos de baja
productividad) y climticas, no aptas para produccin
a escala pequea.
El proyecto parte de la hiptesis que la creacin
GH ODV =,'5( EHQHFLD D ORV FDPSHVLQRV FRQ R VLQ
tierra, y promueven la inversin de capital en el sector
agropecuario, a travs de alianzas productivas entre
pequeos productores organizados por los gestores
empresariales, de forma que puedan generar economas
GHHVFDOD\KDFHUPiVHFLHQWHODSURGXFWLYLGDGSXHV
mitigaran las distorsiones entre los productores, el
encadenamiento productivo y el mercado, tanto de
insumos como de productos.
c) El modelo asociativo: Empresarios Campesinos - Estado
La asociatividad se prev por intermedio de contratos
de asociacin; sin embargo, ni en la exposicin de
motivos, ni en el articulado del proyecto son claros
los alcances de los contratos, ni sus contraprestaciones
entre las partes, ni cules son las responsabilidades del
Estado, en trminos de royalty, regala o ingreso
por el uso del suelo o los terrenos, en este caso
baldos. Eso se determinara a travs de la direccin
de un documento Conpes. Al tratarse de un proyecto
empresarial, no se observa cul es el lugar que ocupa
la inversin de capitales de las grandes empresas,
tampoco la responsabilidad del empresario.
El proyecto de ley deja entrever dos mecanismos en
los cuales se da la asociatividad a travs de un proyecto
Pgina 8
agroindustrial entre empresas gestoras forestales,

ganaderas o agrcolas con campesinos:
1. Concesin o entrega a ttulo no traslaticio de
domino de predios baldos para la ejecucin de proyectos asociativos; artculo 7.
2. Adquisicin o aporte de predios adjudicados inicialmente como baldos para la realizacin de proyectos asociativos; artculo 9.
En el primer mecanismo se aplicara algo similar a lo
ya dispuesto para las Zonas de Desarrollo Econmico,
de la Ley 160 de 1994, en donde no hay transferencia de
propiedad sobre el baldo, el Incoder aporta el terreno
que se incorpora al modelo asociativo.
Sin embargo, en el artculo 9 del proyecto de ley se
desarrolla una modalidad que implica la transferencia
no solo del dominio sino de la propiedad del terreno
baldo, volvindolo enajenable, y en consecuencia,
generando un mecanismo de mercantilizacin de la
WLHUUDKDFLDODFRQJXUDFLyQGHXQPHUFDGRGHWHUUHQRV
otrora baldos que ahora pueden ser adquiridos en el
mercado que surge de esta disposicin normativa.
Exclusivamente en las Zonas de Inters de Desarrollo
Rural y Econmico (ZIDRE), los gestores de proyectos
asociativos aprobados por el Ministerio de Agricultura
y Desarrollo Rural podrn adquirir o recibir en aporte
predios inicialmente adjudicados como baldos, sin que
les sea aplicable la restriccin prevista en el inciso 9
del artculo 72 de la Ley 160 de 1994, como lo seala
el artculo 9 del Proyecto de ley nmero 133 de 2014
Cmara.
En este marco entra el aporte de las tierras de los
pequeos campesinos, que por lo general es un baldo.
No hay claridad en el proyecto si el aporte se hace
con transferencia de dominio, pero adiciona el verbo
adquirir lo cual implicara una transaccin comercial
de compra y/o venta, contraviniendo el hecho de que
estos bienes, segn la Sentencia C-595 de 1999, son
inalienables e imprescriptibles, es decir, que no es
posible adquirir la propiedad de tales bienes, as se
hayan ocupado durante largo tiempo, C-595 de 1999.
Adems el proyecto contempla que Los gestores
solo podrn adquirir o recibir en aporte predios
inicialmente adjudicados como baldos si, habindole
ofrecido al propietario la posibilidad de asociarse al
proyecto productivo sin desprenderse del derecho de
dominio, este decide de todos modos vender el terreno
o darlo en aporte, artculo 9, inciso 2. Aqu queda
clara la posiblidad de venta de la tierra si as lo decidiere
el campesino adjudicatario del baldo y participante del
proyecto productivo.
Llama la atencin que la penalidad de ley que
comporta este artculo recae sobre el campesino
que vende, pero no sobre el empresario que compra;
as como el rol que entra a jugar el Ministerio de
Agricultura como garante de la seriedad de la oferta,
sin mayores elementos dentro del proyecto que
permitan establecer elementos de garanta y seriedad
de la oferta, por el contrario, el proyecto delega todo
DO 0LQLVWHULR$TXt WDPELpQ VH FRQJXUD XQD SRVLEOH
falta de inconstitucionalidad del proyecto, toda vez que
delega elementos nodales a la va regulativa, que puede
terminar suplantando al legislador en sus funciones,
o establecer medidas que desconozcan los derechos
fundamentales de los campesinos.
Es bastante singular que el artculo 10 contempla

que una vez adquirido o aportado el bien baldo al
proyecto asociativo, es necesario establecer un
mecanismo que permita que antes de los dos primeros
aos de iniciado el proyecto, los campesinos asociados
se hagan propietarios de por lo menos el 15% del rea
del proyecto que exceda una UAF.
El manejo de la propiedad de los terrenos entre
los asociados no es completa y precisa en el marco
legal, sino que ms bien queda a la discrecionalidad
del regulador detallar cada uno de estos elementos, que
como se explicar en detalle constituye una suplantacin
de las funciones exclusivas del legislador. Por ejemplo,
esta falta de precisin queda en evidencia cuando no se
WLHQHFRQWHPSODGRXQDGLVWULEXFLyQGHEHQHFLRVSDUD
los campesinos. En cambio, de su redaccin, al parecer
se desprende una doble transferencia:
Baldo con trasferencia de propiedad por venta
proyecto asociativo como aporte una UAF para el
campesino como propiedad del proyecto.
Hasta aqu solo se contempla la parte en que
el campesino con o sin baldo es el aportante a la
asociacin, no sabemos qu pasa cuando el campesino
no tienen tierra, en ese caso, el proyecto de ley solo dice
en uno de sus objetivos que busca promover el acceso a
la propiedad de la tierra de los campesinos y su empleo,
sin embargo, no hay el mismo detalle operativo que se
describe para el tenedor de baldos, as el acceso a la
propiedad de la tierra es solo un postulado retrico,
el proyecto de ley est diseado bsicamente para las
empresas.
En las ZIDRE los empresarios estaran
completamente cubiertos frente al riesgo de los capitales
invertidos y no estaran obligados a redistribuir las
ganancias.
d) Un proyecto de ley para la Altillanura
De acuerdo con la exposicin de motivos del
SUR\HFWR GH OH\ VH HVSHFLFD HO SUR\HFWR D OD UHJLyQ
de la altillanura colombiana, compuesta por los
departamentos de Arauca, Casanare, Meta y Vichada,
as como las sabanas de la Orinoqua.
Tambin hay otras como la Altillanura o las sabanas
de la Orinoquia con muy baja presencia de poblacin y
PX\EDMDIHUWLOLGDGGHORVVXHORVHQGRQGHODHFLHQFLD
se logra a travs del desarrollo de proyectos productivos
a mayor escala que maximizan la productividad de la
mano de obra y permiten reducir los costos unitarios de
produccin a niveles que garantizan la rentabilidad del
negocio. Este es el caso de productos como el maz, el
trigo, la soya, el sorgo, la palma y varios maderables,
cuya estructura de costos le impide al productor ser
rentable a una escala pequea.
Es decir, se trata de la creacin de condiciones
ptimas, en una zona especial para la produccin de
unos bienes bsicos en la generacin de alimentos y
biocombustibles, como el trigo, el maz, la soya, el
sorgo, la palma, entre otros. Esas condiciones ptimas,
segn el Proyecto de ley nmero 133 de 2014 Cmara,
se logran en unidades de escalas muy grandes y no
podran ser generadas en escala pequea. El proyecto
no reconoce que el campesinado en pequea escala
tambin puede ser producto y asume nicamente la
HFLHQFLDHQHOVHQWLGRHFRQyPLFRODWDVDGHUHWRUQR
del capital por los recursos utilizados) y no hace
UHIHUHQFLD D OD HFLHQFLD VRFLDO TXH VH JDQD FXDQGR
se miden los costos correctamente, como costos de

oportunidad social.
e) La liberacin de las tierras baldas
La Constitucin Poltica garantiza el derecho a la
SURSLHGDGSULYDGDDUWtFXORGHQHTXHORVELHQHV
de uso pblico son inalienables, imprescriptibles e
inmebargables (artculo 63), promueve el acceso a
la tierra a los trabajadores agrarios (artculo 64) y
garantiza el ambiente sano (artculo 73). La institucin
de la propiedad privada, en este mbito constitucional,
est ligada a la existencia de derechos y deberes con
el principio de solidaridad, as en ella son inherentes
la funcin ecolgica y la consulta de los intereses
de la comunidad, por lo tanto, ya no se constituye
como un derecho fundamental de orden individual
sino social. En este sentido, la propiedad implica la
conciliacin del derecho privado con las necesidades
de la colectividad, comprometiendo al propietario con
el deber de solidaridad expresado por la Constitucin.
(VWD LQWHUSUHWDFLyQ KD VLGR UHDUPDGD SRU OD &RUWH
Constitucional, C-066 de 1993 Cifuentes.
En relacin con los trabajadores agrarios, el artculo
64 de la C. P., es desarrollado en la Ley 160 de 1994,
que crea el sistema nacional de reforma agraria y
desarrollo rural campesino, y establece los procesos
relacionados con la administracin de los baldos de la
Nacin. Dentro de sus objetivos se destacan:
1. Dotar de tierras a campesinos, indgenas y beneFLDULRVGHSURJUDPDVHVSHFLDOHVEXVFDQGRXQDPHMRU
equidad sin concentracin de este factor productivo y
su fraccionamiento antieconmico.
2. Fomentar el uso adecuado y buscando su ordenamiento y utilizacin racional.
3. Propender por el desarrollo econmico, social y
cultural de la poblacin campesina y la participacin
de sus organizaciones en el proceso integral de reforma
agraria y desarrollo rural.
4. Regular la ocupacin y uso de los terrenos baldos,
dando prioridad a campesinos de escasos recursos y al
establecimiento de zonas de reserva campesina, bajo
criterios de conservacin de los recursos naturales y
ordenamiento territorial.
En relacin con este ltimo objetivo, el Consejo de
Estado en 2012 seal:
La Ley 160 de 1994 consagra diversos mecanismo
bsicos de acceso a la propiedad rural, siendo
importante en todos ellos el nfasis que hace el
legislador en la promocin e inclusin a la propiedad
de las personas que carecen de un medio para ello, es
el deber de Estado de evitar y corregir los procesos de
concentracin de la tierra y en la necesidad de evitar
el acaparamiento de bienes baldos. Para ello la ley
prev mecanismos de apoyo, como subsidios directos
para la compra de tierras, adquisicin directa de
tierras por el Estado para entregarlas a grupos que
son objeto de proteccin constitucional reforzada y
adjudicacin de tierras baldas. Consejo de Estado.
Sala de Consulta y del Servicio Civil, 29 de noviembre
de 2012. Radicacin interna 2114.
/RV ELHQHV EDOGtRV VH GHQHQ FRPR WRGDV
las tierras que estando situadas dentro de los lmites
territoriales carecen de dueo particular, por lo tanto
pertenecen a la Nacin. Artculo 675 de Cdigo Civil.
Pgina 9
Son bienes susceptibles de ser adjudicados con

FULWHULR GH XWLOLGDG \ EHQHFLR VRFLDO HFRQyPLFR \
ecolgico. En concordancia con el marco constitucional
y la Ley 160 de 1994, reglamentada por el Decreto
nmero 2664 de 1994.
Es decir, que siendo bienes pblicos, su
administracin llevara la posibilidad de generar
dao patrimonial al Estado por su indebida gestin
VFDOSRUORWDQWRODVSROtWLFDVGHGLVSRVLFLyQGHORV
PLVPRV GHEHQ HQPDUFDUVH HQ ORV QHV FRQVWLWXFLRQHV
y legales previstos. Los bienes baldos son una fuente
de distribucin de tierras entre los campesinos que las
ocupen y se encuentren explotndola conforme a las
normas sobre proteccin y el racional de los recursos
naturales, siempre y cuando las mismas cuenten con
aptitud agropecuaria.
Los bienes baldos solo pueden adquirirse mediante
ttulo traslaticio de dominio otorgado por la entidad
encargada de su administracin, en la actualidad el
,QFRGHU3DUDVHUEHQHFLDULRGHODDGMXGLFDFLyQGHXQ
predio baldo se debe reunir requisitos como: ocupacin
y explotacin previa no menos a cinco aos, explotacin
econmica de por lo menos de las dos terceras partes
del predio, aptitud agropecuaria del suelo, no haber
enajenado un predio baldo adjudicado antes de
cumplir 15 aos a partir de la titulacin y no poseer o
ser propietario de otros inmuebles rurales. As mismo la
Ley 160 de 1994 establece mecanismos para la prdida
del baldo, mediante la reversin de su adjudicacin, la
cual es decretada si se llega a comprobar la condicin
resolutoria en cuanto a la violacin de la normatividad
ambiental, la explotacin de cultivos ilcitos o si se
incumplen las obligaciones y condiciones establecidas
en la adjudicacin. As mismo, procede la revocatoria
GLUHFWD D VROLFLWXG GH XQ WHUFHUR R GH RFLR FXDQGR
se compruebe que la adjudicacin fue violatoria de
las normas constitucionales, legales y reglamentarias
vigentes, a ttulo excepcional en este caso no se exige el
FRQVHQWLPLHQWRH[SUHVRGHOEHQHFLDULRFRPRORH[LJH
el Cdigo Contencioso Administrativo. Se destaca la
prdida del baldo por acumulacin indebida de los
mismos. Reitera el Consejo de Estado:
El artculo 72 de la Ley 160 de 1994 prohbe, so
pena de nulidad, que una misma persona adquiera
varios bienes inicialmente adjudicados como baldos,
si por esa va se acumulan derechos de propiedad
que exceden los lmites mximos de extensin de la
Unidad Agrcola Familiar. Prohibicin esta que la ley
extiende a los casos en que esa acumulacin de bienes
se da a travs de la conformacin de sociedad o de
comunidades de cualquier tipo.
Por su parte, la Corte Constitucional ha indicado
que la adjudicacin de baldos, como decisin jurdica
de carcter estatal que involucra la constitucin
o disposicin de derechos reales sobre bienes de
FDUiFWHU VFDO VH HQFXHQWUDQ VXSHGLWDGRV D REMHWLYRV
primordiales de carcter pblico y de alcance
constitucional. Ha dicho la Corte, que en relacin
con personas naturales, y en el entendido de que los
EHQHFLDULRV GH OD DGMXGLFDFLyQ GH EDOGtRV GHEHQ
ser, por exigencia constitucional, sujetos de reforma
agraria, el objetivo primordial de la adjudicacin de
baldos es permitir el acceso a la propiedad a quienes
carecen de ella y contribuir a mejorar las condiciones
econmicas y sociales de los adjudicatarios Sentencia
C-595 de 1995.
Pgina 10
(QHOFDVRGHSHUVRQDVMXUtGLFDVODQDOLGDGGHOD
adjudicacin es, satisfacer necesidades colectivas y
de servicio pblico a favor de la comunidad. As, por
ejemplo, la adjudicacin de terrenos baldos a entidades
de derecho pblico se encuentra supeditada, conforme
a la Ley 160 de 1994, a la construccin de obras de
infraestructura destinadas a la instalacin o dotacin
de servicios pblicos, o cuando entidades hayan sido
declaradas por la ley como de utilidad pblica o de
inters social, con la condicin de que si no se cumple
HVWD QDOLGDG ORV SUHGLRV UHYHUWLUiQ DO GRPLQLR GH OD
Nacin.
(VWDV QDOLGDGHV VH GHVSUHQGH GH GRV H[SUHVLRQHV
normativas de carcter superior: la funcin social del
derecho de propiedad y el paradigma redistributivo que
en materia agraria, consagr el Constituyente de 1991.
Desde la perspectiva de la funcin social de la
propiedad, la Corte Constitucional ha encontrado que
el rgimen especialsimo de adjudicacin de los bienes
baldos est sustentando, en parte, en la exigencia
constitucional segn la cual, el derecho de propiedad,
y especialmente el carcter inmobiliario, debe ser
ejercido en forma tal que no perjudique sino que
EHQHFLHDODVRFLHGDGGiQGROHODGHVWLQDFLyQDFRUGH
con las necesidades colectivas. C-595 de 1995.
Desde este enfoque, la Corte Constitucional ha
situado conceptualmente los deberes y competencias
del Estado en su rol de propietario, es decir, plantea la
IXQFLyQVRFLDOHQUHODFLyQFRQODSURSLHGDGVFDO
La Ley 160 de 1994 tambin prev la delimitacin de
baldos para usos en Zonas de Desarrollo Empresarial
(ZDE), que tendran que ser reguladas y ordenada
por el Incorder, con el objeto de incorporar sistemas
sostenibles de produccin en reas ya intervenidas, de
tal manera que se conserve el equilibrio entre la oferta
ambiental y el crecimiento agropecuario.
Al titular del derecho de dominio se le imponen
REOLJDFLRQHVHQEHQHFLRGHODVRFLHGDGHVGHFLUTXHQR
es por el individuo en s mismo que se adjudica la tierra
balda en Colombia, sino que constitucionalmente, es
SDUD JDUDQWL]DU XQRV QHV HVWDWDOHV HQ EHQHFLR GHO
colectivo social. Estado forma especial de propiedad
puede analizarse desde dos particularidades: a) El
dominio eminente, y b) La adjudicacin de bienes
VFDOHV FRPR DWULEXWR GH OD SHUVRQDOLGDG MXUtGLFD GHO
Estado.
Desde la primera, la administracin y disposicin
de los bienes baldos, se explica como una expresin
de la soberana pblica del Estado. As lo entiende la
Corte Constitucional cuando seala que el artculo 102
de la Carta Poltica de 1991, al establecer que:
El artculo 102 de la Carta Poltica de 1991
dispone que el territorio, con los bienes pblicos
que de l forman parte, pertenecen a la Nacin.
Esta norma se proyecta en dos dimensiones: De un
lado, es un reconocimiento genrico del concepto
tradicional de dominio eminente, como expresin de
la soberana del Estado y de su capacidad para regular
el derecho de propiedad pblico y privado e imponer
las cargas y restricciones que considere necesarias
SDUDHOFXPSOLPLHQWRGHVXVQHVQDWXUDOPHQWHGHQWUR
de los lmites que la propia Constitucin ha impuesto.
De otro lado, consagra el derecho de propiedad sobre
los bienes pblicos que forman parte del territorio, lo
cual es expresin de una caracterstica patrimonial
HVSHFtFD TXH VH UDGLFD HQ FDEH]D GH OD SHUVRQD

jurdica de derecho pblico por excelencia en nuestro
ordenamiento constitucional como es la Nacin.
De otro lado, consagra el derecho de propiedad sobre
los bienes pblicos que forman parte del territorio, lo
cual es expresin de una caracterstica patrimonial
HVSHFtFD TXH VH UDGLFD HQ FDEH]D GH OD SHUVRQD
jurdica de derecho pblico por excelencia en nuestro
ordenamiento constitucional como es la Nacin14.
Desde esta perspectiva, la jurisprudencia ha explicado,
segn los lineamientos de la legislacin civil15, que
la denominacin genrica adoptada en el artculo 102
de la Carta Poltica comprende (i) los bienes de uso
S~EOLFR\LLORVELHQHVVFDOHV
(i) Los bienes de uso pblico, adems de su obvio
destino se caracterizan porque estn afectados directa
o indirectamente a la prestacin de un servicio pblico y
se rigen por normas especiales16. El dominio ejercido
sobre ello se hace efectivo con medidas de proteccin y
preservacin para asegurar el propsito natural o social
al cual han sido afectos segn las necesidades de la
comunidad17.
LL /RV ELHQHV VFDOHV TXH WDPELpQ VRQ S~EOLFRV
aun cuando su uso no pertenece generalmente a los
FLXGDGDQRVVHGLYLGHQDVXYH]HQDELHQHVVFDOHV
propiamente dichos, que son aquellos de propiedad
de las entidades de derecho pblico y frente a los
cuales tienen dominio pleno igual al que ejercen los
particulares respecto de sus propios bienes18; y (b)
ELHQHVVFDOHVDGMXGLFDEOHVHVGHFLUORVTXHOD1DFLyQ
conserva FRQHOQGHWUDVSDVDUORVDORVSDUWLFXODUHV
que cumplan determinados requisitos exigidos por la
ley19, dentro de los cuales estn comprendidos los
baldos, como lo ha dispuesto la Corte Constitucional
en su Sentencia C-255 de 2012.
14 Corte Constitucional, Sentencia C-060 de 1993. La Corte
declar exequible el Decreto Legislativo nmero 1942
de 1992, por el cual se dictan normas sobre reservas y
adjudicacin de terrenos baldos, expedido por el Gobierno al amparo de un Estado de Conmocin Interior.
15 El artculo 674 del Cdigo Civil consagra la distincin
HQWUHELHQHVGHXVR S~EOLFR\ ELHQHVVFDOHVHQORVVLguientes trminos: Se llaman bienes de la Unin aquellos cuyo dominio pertenece a la Repblica. Si adems
su uso pertenece a todos los habitantes de un Territorio,
como el de calles, plazas, puentes y caminos, se llaman
bienes de la Unin de uso pblico o bienes pblicos del
Territorio. // Los bienes de la Unin cuyo uso no pertenece generalmente a los habitantes, se llaman bienes de
OD8QLyQRELHQHVVFDOHV
declar exequibles los artculos 3 de la Ley 48 de 1882,
61 de la Ley 110 de 1912, el inciso 2 del artculo 65 y el
inciso 2 del artculo 69 de la Ley 160 de 1994, relativos
a la titularidad de la Nacin de los bienes baldos.
declar exequibles los incisos 9, 11 y 12 del artculo 72
de la Ley 160 de 1994, por considerar que no desconocen los artculos 13, 58 y 83 de la Constitucin.
18 Corte Constitucional, Sentencias C-595 de 1995 y C-536
de 1997.
19 Corte Constitucional, Sentencias C-595 de 1995 y C-536
de 1997. Concordante con ello, la doctrina tambin ha
sostenido que sobre estos bienes la Nacin no tiene
propiedad sino un derecho especial, ya que dispone de
ellos nicamente para adjudicarlos. Cfr., Jos J., Gmez,
Bienes. Bogot, Universidad Externado de Colombia,
1981 pgina 90.
Lo anterior determina que las autoridades pblicas

deben ser diligentes en relacin con la administracin
y adjudicacin de los bienes baldos, por cuanto la
propiedad estatal o el dominio eminente de carcter
territorial se encuentran a su vez encuadrados en la
funcin social, la cual no solamente implica que la
propiedad privada debe ser ejercida en forma tal que no
SHUMXGLTXHVLQRTXHEHQHFLHDODVRFLHGDGGiQGROHOD
destinacin o uso acorde con las necesidades colectivas,
PHGLDQWH XQD PD\RU DUPDFLyQ GH FLHUWDV FODVHV
de propiedad como es precisamente la de carcter
estatal, Sentencia C-595 de 1999.
El anterior precepto relativo a la funcin social de
la propiedad se relaciona ntimamente con el carcter
redistributivo que la Constitucin ha establecido en
relacin con la propiedad y tcnicas agrarias. As, la
DGMXGLFDFLyQGHEDOGtRVWLHQHFRPRQDOLGDGHYLWDUOD
inequitativa concentracin de la propiedad en manos de
unos pocos. C-595 de 1999.
/D &RUWH &RQVWLWXFLRQDO HV FODUD HQ DUPDU TXH
la adjudicacin de baldos, viene enmarcada en los
referidos artculos 64 y 65 de la Constitucin, de
manera que:
La adjudicacin de terrenos de propiedad de la
Nacin, concretamente de baldos, tiene como objetivo
primordial, permitir el acceso a la propiedad de la
tierra a quienes carecen de ella, pues es requisito
indispensable, segn la ley acusada, que el presunto
adjudicatario no posea otros bienes rurales, ni tenga
ingresos superiores a mil salarios mnimos mensuales
(artculos 71 y 72 Ley 160 de 1994), como tambin
contribuir al mejoramiento de sus recursos econmicos
y, obviamente, elevar su calidad de vida. C-595 de
1999.
De esta manera, el Constituyente de 1991 se basa
en que la histrica falla de distribucin que recae
sobre la poblacin rural pobre, se resolvera en parte
con la desconcentracin de la propiedad, tenencia o
usufructo de la tierra, garantizando el acceso real y
efectivo de la propiedad agraria a favor de estos sujetos
histricamente discriminados. En este sentido la Ley
160 de 1994 recoge conceptos como las Unidades
Agrcolas Familiares (UAF), en el entendido de
establecer un lmite a la adjudicacin y cuando se exceda
el rea permitida, remitir a la indebida ocupacin de las
tierras de la Nacin (artculo 66); o mediante el artculo
72 impide la acumulacin de predios originalmente
baldos, de tal manera que se evite la concentracin y
as democratizar el acceso a la tierra.
La adjudicacin de tierras baldas entonces es
una medida para satisfacer las necesidades sociales
encomendadas a particulares que cumplen los
UHTXLVLWRV TXH HVWDEOH]FD OD OH\ $Vt OR UHDUPD OD
Corte Constitucional, al relacionarlo con la realizacin
del principio de igualdad, no slo jurdica sino
econmica, social y culturalmente de los campesinos
como sujetos de especial proteccin constitucional, por
sus caractersticas de marginalidad y discriminacin
inherente a su situacin de pobreza y desproteccin, lo
cual obliga al Estado a desplegar en su favor acciones
DUPDWLYDV
Ello se desprende de lo sealado por la Corte en el
sentido que no solo se debe tener como objeto asegurar
el acceso progresivo a la tierra de los trabajadores
Pgina 11
agrarios, sino tambin la adjudicacin de terrenos

baldos:
La Corte observa que la facultad de revocatoria
unilateral de los actos de adjudicacin de baldos,
sin el consentimiento expreso y escrito del titular,
UHVSRQGHDQHVFRQVWLWXFLRQDOPHQWHYDOLRVRVLHVWi
encaminada al cumplimiento de la funcin social de la
propiedad; (ii) pretende asegurar el acceso progresivo
a la tierra de los trabajadores agrarios; y (iii) se
proyecta como una manifestacin del deber del Estado
de promover las condiciones para que la igualdad sea
real y efectiva, en su obligacin de adoptar medidas
de proteccin a favor de quienes, por su difcil
condicin econmica, se encuentran en circunstancias
GH GHELOLGDG PDQLHVWD HQ HO VHFWRU DJURSHFXDULR
Por ello, cuando la adjudicacin de bienes baldos ha
ocurrido con violacin de lo previsto en las normas
legales y reglamentarias, subyacen motivos que
MXVWLFDQ XQD DFWXDFLyQ GLUHFWD GH OD$GPLQLVWUDFLyQ
para adoptar los correctivos necesarios y restituir las
cosas a su estado originario. Sentencia C-644 de 2012.
Por lo tanto, el acto de adjudicacin adquiere una
HVSHFLDO QDWXUDOH]D VXSHGLWDGD D QHV LQGHURJDEOHV
\ TXH FXDOTXLHU IRUPD GH GHVYLDU ODV QDOLGDGHV
de la intervencin institucional, llevaran a un acto
ilegtimo que el Legislador ha denominado ocupacin
indebida. Ms recientemente la Corte no solo destaca
ORV HOHPHQWRV DQWHV PHQFLRQDGRV VLQR TXH DUPD HQ
VX 6HQWHQFLD 7 GH TXH OD GLJQLFDFLyQ GH
trabajador agrario pobre no va en contrava del inters
general, sino que por el contrario el que tenga acceso a
la tierra, constituye un elemento para el mejoramiento
de las sociedad en su conjunto. Es por ello que el
proyecto, tal como est propuesto, es inconveniente.
Razones polticas de inconveniencia del
Proyecto de ley nmero 133 de 2014 cmara
1. Razones metolgicas sobre la imposibilidad
poltica del proyecto: no se puede legislar sin inforPDFLyQ\HYLGHQFLDFLHQWtFD
El desarrollo de la actividad legislativa y la
formulacin de los proyectos de ley requieren de
LQIRUPDFLyQ WpFQLFD \ FLHQWtFD FRQDEOH TXH
permitan una adecuada formulacin de los proyectos
de ley, que haga posible su implementacin. Para el
caso del Proyecto de ley nmero 133 de 2014 Cmara
el Gobierno nacional no cuenta con la informacin
necesaria para su adecuada formulacin. As como lo
reconoci el Incoder en el proceso de accin de tutela
de la Sentencia T-488 de 2014 el Estado no cuenta
con informacin sobre el estado actual de los bienes
baldos de la nacin; su estado actual de ocupacin y
uso; su registro catastral; su relacin con los resguardos
indgenas, y las Zonas de Reserva Campesina en
trmite, razn por la cual, no es posible formular una
poltica adecuada sobre los baldos sin informacin
bsica que permita formular una poltica adecuada.
Por otra parte, se plantea que este proyecto va
a seguir de cerca la experiencia exitosa del cerrado
brasileo que, mediante la puesta en produccin de
la soja, azcar, caf, jugo de naranja, carne de aves,
carne bovina, tabaco y etanol a gran escala ha logrado
transformase en uno de los primeros pases agrcolas a
nivel mundial. En 2007, ese sector represent el 37%
de los empleos y el 36,4% de las exportaciones de ese
pas. Por lo tanto, pareciera ser una opcin atractiva
Pgina 12
para Colombia, y la propuesta la vuelve operativa

como a continuacin se describe.
3HUR KD\ XQD GLIHUHQFLD VLJQLFDWLYD HQ UHODFLyQ
al caso de Brasil relacionada con el componente
tecnolgico. En el caso de nuestro vecino fronterizo,
el activo fundamental que se puso en evidencia en los
ltimos aos fue la gran inversin pblica realizada
desde 1973 en investigacin y desarrollo agropecuario
a travs de la Empresa Brasileira de Pesquisa
Agropecuaria, ms conocida como Embrapa vinculada
al ministerio de agricultura de ese pas, la cual desarroll
un sistema de investigacin que cubri los siguientes
aspectos: la reduccin de los niveles de acidez del suelo
y el desarrollo de una bacteria (rhizobium) que ayuda
DMDUHOQLYHOGHQLWUyJHQRHQHOVXHORKDFLpQGRORDSWR
para la produccin; transform una variedad de pastos
africanos llamados brachiaria en braquarinha; en
tercer lugar transform una semilla nativa de soja del
noreste de Asia; en cuarto lugar cambi las tcnicas de
cultivo y barbecho e incorpor tierras que ya no estaban
disponibles para la agricultura en tierras aptas para la
ganadera. Todas esas transformaciones tecnolgicas
en conjunto han hecho que la produccin agropecuaria
de ese pas sea hoy una de las primeras del mundo.
La diferencia frente al proyecto presentado por el
gobierno para desarrollar la altillanura, se funda en
que deja en manos de los proyectos formulados por los
gestores en asocio con los campesinos la posibilidad
de desarrollar innovaciones o cambios tecnolgicos,
pero dado que muchas de las empresas grandes
interesadas en la altillanura ya traen incorporado el
paquete tecnolgico, solo se tratara, desde el punto
de vista empresarial de asociar campesinos, que
aportan su tierra, si ella es un baldo, para trabajar no
como asalariados sino como asociados al proyecto
productivo en esa forma no ganara pago de salarios
y el riesgo se distribuye entre las 2 partes, en un
modelo muy cercano a la aparcera. Los colombianos
estaramos asistiendo no a la modernizacin del campo
colombiano, basado en el riesgo empresarial, sino en
un nuevo retroceso social del campesinado con algunas
ganancias para unos pocos.
En este aspecto es muy importante conocer cules son
los mecanismos previstos en este proyecto para el apoyo
gubernamental en materia de innovacin y transferencia
tecnolgica. Es bien conocido por la literatura del
cambio tcnico y la innovacin en la agricultura que los
descubrimientos recientes en materia de biotecnologa,
nanotecnologa, las tecnologas de la informacin,
han sido lideradas por las compaas transnacionales
privadas que tienen grandes capacidades para el
desarrollo de innovaciones y el desarrollo por su cuenta
de procesos de investigacin y desarrollo agrcola y sus
resultados son apropiados de forma privada. A nivel
mundial esa transformacin tecnolgica ha afectado de
manera radical los productos que componen la canasta
familiar, es decir, los bienes agrcolas que representan
la capacidad agroalimentaria de los pases en el mundo.
3RUHOORHVQHFHVDULRVDEHUDTXpUHHUHHOJRELHUQRFRQ
la generacin de proyectos asociativos de campesinos,
que histricamente no han tenido experiencia en
innovacin y desarrollo tecnolgico, qu tipo de
proyectos tecnolgicos aprobar el MADR teniendo en
cuenta que en el mercado nacional y mundial, existe
una demanda especializada en materia agroalimentaria
del tipo de agro cadenas y de biocombustibles.
Adicionalmente la propuesta de incentivos y

de modelo de asociacin gestores-campesinos, no
establece claramente cul es la integracin vertical
del campesino para acceder al valor agregado, lo que
prev que su participacin es simplemente a la de
proveedor de materias primas, con el agraven que de
esta manera asume los mayores riesgos al enfrentar
la incertidumbre de la produccin primaria (climas,
plagas, enfermedades) as como una dependencia no
solo para la venta de su cosecha sino para el acceso a
los incentivos propuestos, la transferencia tecnolgica,
y la compra de insumos.
2. (O FRPSOHMR FRQLFWR VRFLDO DJUDULR SDUD
VHPEUDUODSD]KD\TXHDRMDUODWLHUUD'DUo Fajardo, 2002). Anlisis sobre los acuerdos preliminares de La Habana y la contradiccin que plantea el
proyecto ZIDRE. Razn de inconveniencia poltica
(OFRPSOHMR\SURIXQGRFRQLFWRDUPDGRFRORPELDQR
tiene dentro de sus causas el problema de lo agrario,
y que el trabajo de Daro Fajardo: para sembrar la
SD]KD\TXHDRMDUODWLHUUD, intenta sintetizar unas de
las problemticas en el pas que como se explic en la
breve sntesis histrica, ha sido un elemento persistente
de la historia colombiana, ante la falta de una reforma
agraria estructural que sigue siendo postergada, y que
marc los orgenes de las organizaciones guerrilleras
en defensa de su territorio.
El proceso de negociacin entre el gobierno del
Presidente Santos y la guerrilla de las Fuerzas Armadas
Revolucionarias de Colombia, Ejrcito del Pueblo
(Farc-EP) tiene dentro de su agenda la poltica de
desarrollo agrario. Para ello se acord con el Gobierno
llevar a cabo una Reforma Rural Integral (RRI) que debe
tender hacia la transformacin estructural de la realidad
rural y agraria del pas, con equidad y democracia,
FRQWULEX\HQGRDVtDODQRUHSHWLFLyQGHOFRQLFWR\DOD
construccin de una paz estable y duradera.
La reforma est dirigida a las gentes del campo,
que comprende la amplia diversidad de comunidades
campesinas, afrodescendientes, palenqueras, raizales,
indgenas y la gente que habita estos espacios con el
QGHHUUDGLFDUODSREUH]DSURPRYHUODLJXDOGDG\OD
garanta de derechos de los ciudadanos que habitan el
campo. Para ello, se reconoce el papel de la economa
campesina, familiar y comunitaria para el desarrollo
rural, as como la promocin de diversas formas
GH DVRFLDFLyQ OD GLJQLFDFLyQ GHO HPSOHR UXUDO OD
produccin alimentaria y la conservacin del medio
ambiente.
Para democratizar el acceso a la tierra, tanto de los
FDPSHVLQRVVLQWLHUUDRFX\DWHQHQFLDHVLQVXFLHQWH
se acord crear un Fondo de Tierras de distribucin
gratuita. Este fondo estara compuesto por tierras que
han sido indebida e ilegalmente adquiridas, reforzando
la extincin de dominio judicial, y la recuperacin de
los baldos que fueron adquiridos contraviniendo la
legislacin vigente, adems de otras fuentes de tierras
que contravengan el principio de funcin social y
ecolgica de la propiedad, expropiacin con inters
social, ente otras.
Sin embargo, el Proyecto de ley nmero 133 de 2014
Cmara legaliza la concentracin ilegal de tierras, segn
lo establece el artculo 1 y 9, al incluir la posibilidad de
que empresarios gestores privados puedan concentrar
tierras tanto privadas como pblicas, como son los
baldos. Y adicionalmente, los proyectos productivos

pueden estar integrados por tierras adjudicadas como
EDOGtRV PHGLDQWH OD JXUD GH DGTXLVLFLyQ R DSRUWH
sin que les sea aplicable la restriccin de inciso 9 del
artculo 72 de la Ley 160 de 1994.
En consecuencia, el Proyecto de ley nmero 133
de 2014 Cmara, crea una tensin entre los acuerdos
parciales del proceso de paz, con el modelo econmico
agroindustrial que promueve el proyecto de ley, toda
vez que este proyecto podra reducir el nmero de
tierras disponibles para el Fondo de distribucin de
tierras destinadas a los pobladores rurales.
En este entendido, el Proyecto de ley nmero 133 de
2014 Cmara, es polticamente inconveniente, adems
de inoportuno, ya que intenta tomar ventaja al tener una
aprobacin en el Congreso de la Repblica y no esperar
KDVWDODUPDGHXQDFXHUGRGHQLWLYRFRQODJXHUULOOD
Al considerar que dicha iniciativa legislativa puede
HQWUDUHQFRQLFWRFRQORVDFXHUGRVGHSD]JHQHUDQGR
un riesgo para el mismo proceso, siendo la negociacin
de la paz el hecho poltico ms importante para el pas
en los ltimos aos, resulta al menos irresponsable que
el gobierno intente por la va legislativa desarrollar un
poltica agraria que entrara en contradiccin con lo
acordado en La Habana.
3. Inconstitucionalidad del proyecto
a) La consulta previa
Uno de los principios fundamentales consagrados en
la Constitucin Poltica del 1991 es el reconocimiento y
la proteccin de la diversidad tnica y cultural. Principio
que propende por la preservacin de las comunidades
diferenciadas, a travs de la implementacin de
herramientas jurdicas que garanticen la identidad de
minoras tnicas y culturales, organizadas y reguladas
mediante prcticas tradicionales. Aunado a ello, el
contenido y alcance de normas de orden internacional
que hacen parte del bloque de constitucionalidad han
permitido, que por va jurisprudencial, la consulta previa
KD\D VLGR FDOLFDGD FRPR XQ GHUHFKR IXQGDPHQWDO
que permite que grupos tnicos participen de las
decisiones legislativas y administrativas susceptibles
de afectarlos20.
&RQ HO Q GH JDUDQWL]DU OD SURWHFFLyQ GH ORV
derechos de grupos minoritarios, tales como grupos
indgenas, campesinos y de negritudes, el Estado debe
promover acciones que garanticen que dichos pueblos
gocen de los mismos derechos y oportunidades que
gozan los dems ciudadanos. As mismo, corresponde
DO(VWDGRSURPRYHUODHFDFLDGHVXVGHUHFKRVVRFLDOHV
econmicos y culturales, adems de eliminar aquellas
diferencias socioeconmicas de acuerdo con sus
aspiraciones y formas de vida21.
En garanta de ello, el Congreso de la Repblica,
mediante la Ley 21 de 1991, aprob el Convenio nmero 169 sobre pueblos indgenas y tribales en pases independientes, adoptado por la 76 Reunin de la Conferencia General de la OIT Ginebra 1989. Considerando que los grupos indgenas, campesinos y afrodescendientes, no puedan gozar de los derechos humanos
20 Sentencia C-175 de 2009. M. P.: Luis Ernesto Vargas Silva.
21 Gloria Amparo Rodrguez (2010). Consulta previa con
pueblos indgenas y comunidades afrodescendientes en
Colombia. Facultad de jurisprudencia, Universidad del
Rosario.
Pgina 13
fundamentales en el mismo grado que el resto de la

poblacin de los Estados en que viven y que sus leyes,
valores, costumbres y perspectivas han sido abruptamente desplazadas, adems de ser una poblacin activamente participativa en la conservacin de la armona
social, la cooperacin y la ecologa; como un imperativo a cargo del gobierno, debe consultar a los pueblos
interesados cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarlos.
0HGLDQWH 6HQWHQFLD & GH VH GHQLHURQ
los criterios para determinar si un grupo en particular es
EHQHFLDULRGHODVGLVSRVLFLRQHVFRQWHQLGDVHQOD/H\
21 de 1991, dichos criterios son:
(i) Un elemento objetivo, a saber, la existencia de
rasgos culturales y sociales compartidos por los miembros del grupo, que les diferencien de los dems sectores sociales, y
(ii) Un elemento subjetivo, esto es, la existencia de
una identidad grupal que lleve a los individuos a asumirse como miembros de la colectividad en cuestin.
Los campesinos, grupos indgenas y afrodescendientes, guardan entre ellos una identidad cultural y social, que los hace diferentes de los dems ciudadanos,
con una misma identidad histrica y cultural, adems
de compartir unas mismas tradiciones y costumbres en
su relacin campo-poblacin, razones por las cuales
detentan el derecho constitucional de la consulta previa.
La Constitucin Poltica, ordena al Estado promover
el acceso de la tierra a los campesinos, mandato a partir
del cual la Ley 160 de 1994 considera la adjudicacin
de tierras baldas, un medio fundamental, como necesario para lograr no solo el acceso a la propiedad en s
misma, sino tambin la promocin y consolidacin de
la paz, aumento en el nivel de vida de los campesinos,
generacin de empleo en el campo, adems de garantizar su funcin ecolgica.
El Proyecto de ley nmero 133 de 2014 Cmara en
su planteamiento de ZIDRE conformadas por bienes
baldos, traera como consecuencia la reduccin de
bienes baldos disponibles para adjudicacin a campesinos, en razn a que se deslegitimara su funcin social
como un recurso escaso e indispensable para superar la
pobreza del campo, mientras es convertido en una mercanca susceptible de explotacin y aprovechamiento
econmico por parte de empresarios nacionales y extranjeros.
Debe mencionarse adems, que el artculo 15 del
proyecto de ley de la referencia pretende blindar, la totalidad de la iniciativa legislativa, de vicios de inconstitucionalidad sobrevinientes por ausencia de consulta
previa, mencionando que no podrn constituirse Zonas
de Inters de Desarrollo Rural y Econmico en territorios que comprendan, siquiera parcialmente, zonas
de Reserva Campesina, Resguardos Indgenas y territorios colectivos. Desconoce as, el derecho que asiste
a las comunidades campesinas, resguardos indgenas y
a las negritudes de participar en todas las decisiones
que puedan afectarlos, pues tal como lo menciona el
Proyecto de ley nmero 133 de 2014 Cmara en su
artculo 2, este contempla como uno de sus objetivos
promover el acceso a la propiedad de la tierra de los
campesinos, promover su empleo, promover el desarrollo econmico y social, entre otros; preceptos a partir
de los cuales surge el interrogante de por qu excluir
Pgina 14
a un importante sector de la poblacin dedicada a las

labores campesinas de una iniciativa que aduce querer
PHMRUDU VXV FRQGLFLRQHV" QR GHEHUtD HQWRQFHV FRQsultarse a dichas comunidades acerca del contenido del
proyecto objeto de estudio de forma que se garantice
su derecho a decidir acerca de la conveniencia o inconveniencia respecto de las decisiones administrativas y
OHJLVODWLYDVTXHORVDIHFWHQ"
De conformidad con lo expuesto anteriormente,
se observa que de acuerdo a las caractersticas del
proyecto de ley de la referencia y de conformidad con
lo ordenado en el literal a), numeral 1, artculo 6 de la
Ley 21 de 1991, el Estado tiene el deber constitucional
de consultar a los pueblos afectados con esta iniciativa;
razn por la cual de continuar su trmite de aprobacin
sin contar con la participacin mediante consulta previa
a las comunidades tnicas afectadas, estara viciada por
defecto de inconstitucionalidad.
b) Suplantacin del legislador por la va de la
regulacin
Adems de inconveniente, el articulado viola las
normas sobre divisin de poderes y la reserva de ley que
contempla la Constitucin. De acuerdo con el principio
de la reserva de ley, ciertas materias deben ser reguladas
FRQVXFLHQFLDSRUHOOHJLVODGRUFRQHOQGHHYLWDUTXH
el Ejecutivo, por la va de la potestad reglamentaria,
usurpe funciones del Congreso de la Repblica.
La jurisprudencia constitucional ha sealado que la
competencia del Congreso para la expedicin de leyes
proviene de dos fuentes. Una es la clusula general de
competencia, segn la cual las materias cuya regulacin
QRKD\DVLGRDVLJQDGDDXQDDXWRULGDGHVSHFtFDSRUOD
Constitucin, se entiende que deben ser reguladas por
el legislador.
La reserva de ley es la segunda fuente de la
competencia del Congreso. La Constitucin dispone
que el marco jurdico de ciertas materias solo puede
estar contemplado en una ley aprobada por el Congreso
de la Repblica. Por ello, una ley es inconstitucional
si faculta al ejecutivo a regular aspectos que deben ser
UHJXODGRVGHPDQHUDVXFLHQWHSRUHOOHJLVODGRUSXHV
se violaran los presupuestos bsicos de la democracia.
Al respecto la Corte Constitucional se pronunci en los
siguientes trminos:
La reserva de ley en ciertos asuntos ha sido
un criterio estudiado en varias ocasiones por la
jurisprudencia. La Sentencia C-474 de 2003 determin
que la Constitucin radica en el Congreso la clusula
general de competencia (C. P.) artculos 150 ordinales
1 y 2)22 (VWR VLJQLFD TXH HQ SULQFLSLR ODV UHJODV D
las cuales se sujeta la sociedad son expedidas por el
Congreso, mientras que el Presidente ejerce su potestad
reglamentaria para asegurar la debida ejecucin de
las leyes (CP artculo 189 ordinal 11).
Este reparto general de competencias normativas
entre la ley y el reglamento responde a importantes
QDOLGDGHV WDO \ FRPR HVWD &RUWH OR KD LQGLFDGR HQ
varias oportunidades23. As, la Sentencia C-710 de
2001, indic que esa estructura de competencias atiende
22 Ver, entre muchas otras, las Sentencias C-234 de 2002,
C-1191 de 2000, C-543 de 1998, C-568 de 1997, C-473
de 1997, C-398 de 1995 y C-417 de 1992.
23 Ver, entre otras, las Sentencias C-234 de 2002 y C-710 de
2001.
al desarrollo del principio de divisin de poderes y a

la necesidad de que el derecho, adems de ser legal,
sea democrticamente legtimo (CP artculos 1, 2,
3 y 113). La legitimidad del derecho se encuentra
vinculada al principio democrtico de elaboracin de
las leyes. Las normas que rigen una sociedad deben ser
el resultado de un procedimiento en el que se garanticen
en especial dos principios: el principio de soberana
popular, y el principio del pluralismo24.
El hecho de que el constituyente haya establecido
una reserva de ley para ciertas materias no implica que
el legislador sea el nico competente para regularlas,
ni que al ejecutivo le quede por completo prohibido
expedir algn tipo de regulacin. Por el contrario, la
potestad reglamentaria propia del ejecutivo le permite
reglamentar una ley con el objeto de materializar los
QHVSHUVHJXLGRVSRUODQRUPD
Lo que s es contrario a la Constitucin es que el
legislador regule una materia que es objeto de reserva
legal en trminos tan amplios y ambiguos que le d un
gran margen de libertad al ejecutivo para establecer el
marco jurdico que deber regir la materia. Por lo tanto,
una ley que regule un tema que es objeto de reserva legal
debe contener al menos unas pautas y criterios mnimos
que limiten la potestad reglamentaria del ejecutivo.
La falta de ellos supone la inconstitucionalidad de la
norma.
En conclusin, una reserva legal impuesta por la
Constitucin exige que el legislador establezca el
marco jurdico aplicable a una materia en trminos
claros, que impidan que el ejecutivo pueda regularla
sin ninguna limitacin.
La intervencin del Estado para establecer Zonas de
Inters de Desarrollo Rural y Econmico es una materia
sujeta a la reserva de ley. El artculo 150, numeral 21,
de la Constitucin dispone:
Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por
medio de ellas ejerce las siguientes funciones:
()
21. Expedir las leyes de intervencin econmica,
previstas en el artculo 334, las cuales debern
SUHFLVDUVXVQHV\DOFDQFHV\ORVOtPLWHVDODOLEHUWDG
econmica.
El artculo 334, al que remite esta norma, dispone:
La direccin general de la economa estar a cargo
del Estado. Este intervendr, por mandato de la ley,
en la explotacin de los recursos naturales, en el uso
del suelo, en la produccin, distribucin, utilizacin y
consumo de los bienes, y en los servicios pblicos y
SULYDGRV SDUD UDFLRQDOL]DU OD HFRQRPtD FRQ HO Q GH
conseguir en el plano nacional y territorial, en un marco
GHVRVWHQLELOLGDGVFDOHOPHMRUDPLHQWRGHODFDOLGDG
de vida de los habitantes, la distribucin equitativa de
ODV RSRUWXQLGDGHV \ ORV EHQHFLRV GHO GHVDUUROOR \ OD
preservacin de un ambiente sano. () El Estado, de
manera especial, intervendr para dar pleno empleo a
los recursos humanos y asegurar, de manera progresiva,
que todas las personas, en particular las de menores
ingresos, tengan acceso efectivo al conjunto de los
bienes y servicios bsicos. Tambin para promover
la productividad y competitividad y el desarrollo
armnico de las regiones.
24 Sentencia C-530/03, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
Este proyecto de ley pretende crear las denominadas

Zonas de Desarrollo Rural y Econmico (ZIDRE), as
FRPRLQWURGXFLUDOJXQDVPRGLFDFLRQHVDOD/H\
de 1994, la cual se ocupa del Sistema Nacional de
Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se
establece un subsidio para la adquisicin de tierras, se
reforma el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria,
en consecuencia, se trata de una ley de intervencin
econmica de las que trata el numeral 21 del artculo
150 de la Constitucin.
Se trata de una norma que regula la intervencin
del Estado en la explotacin de recursos naturales
(la tierra), en el uso del suelo y en la produccin de
bienes, temas incluidos en el artculo 334. Por lo tanto,
la creacin de las ZIDRE es una materia cubierta por
una reserva de ley, lo que obliga al Congreso a que
las normas que apruebe sobre este tema tengan una
UHJXODFLyQVXFLHQWHHVGHFLUTXHQRGpDOHMHFXWLYR
un amplio margen de discrecionalidad para legislar por
la va de los decretos reglamentarios.
El Proyecto de ley nmero 133 de 2014 Cmara,
desconoce el principio de reserva de ley contemplado
en la Constitucin porque, como se explic, le entrega
DOHMHFXWLYRDPSOLDVIDFXOWDGHVSDUDGHQLUORVDVSHFWRV
centrales de la forma como se regular la adquisicin
de tierras por los extranjeros.
El artculo 1 del proyecto de ley delega a la
8QLGDG GH 3ODQLFDFLyQ 5XUDO$JURSHFXDULD 835$
SDUD LGHQWLFDU ODV ]RQDV GH LQWHUpV GH 'HVDUUROOR
Rural y Econmico (ZIDRE), de acuerdo a una
serie de criterios ambiguos y generales que dan un
PDUJHQ GH UHJXODFLyQ OR VXFLHQWHPHQWH DPSOLR TXH
terminaran suplantando las funciones legislativas, en
WDQWRODV=,'5(VHGHVDUUROODUDQHQiUHDVJHRJUiFDV
DLVODGDV GH ORV FHQWURV XUEDQRV PiV VLJQLFDWLYRV
demandan elevados costos de adaptacin productiva;
tienen baja densidad poblacional y altos ndices de
pobreza; carecen de infraestructura mnima para el
transporte y comercializacin de los productos, y, por
sus caractersticas agrolgicas y climticas, resultan
inapropiadas para desarrollar unidades de produccin
IDPLOLDU 3RU OR WDQWR HVWRV FULWHULRV VRQ LQVXFLHQWHV
SDUD OD GHQLFLyQ GH ODV =,'5( \ WHUPLQDQ GiQGROH
al gobierno por la va regulativa atribuciones que
reemplazaran al legislador, pues omiten establecer con
mayor precisin criterios ms estrictos acerca de dnde
se desarrollaran este tipo de proyectos.
El artculo 3 seala que el establecimiento de las
=,'5( VH GHFLGLUi VHJ~Q OD GHQLFLyQ GHO JRELHUQR
mientras que a su vez lo habilita, a travs del Ministerio
de Agricultura y Desarrollo Rural, para crear estmulos
especiales a los proyectos asociativos que se suscriban
HQ HOOD (Q HO SUR\HFWR GH OH\ QR VH GHQH TXp WLSR
de subsidios y estmulos, bajo qu condiciones, qu
tipo de obligaciones y derechos se crean con estos
mecanismos, etc. El artculo 5 establece los criterios
para la aprobacin de proyectos asociativos objeto de
estmulo de la ZIDRE, en donde de nuevo se reiteran
criterios amplios y difusos que ofrecen un amplio
margen de interpretacin, por ejemplo, cuando seala
como un criterio la vinculacin de capital campesino
VLQ HVWDEOHFHU FRQGLFLRQHV HVSHFtFDV VREUH OD IRUPD
de participacin, a qu tipo de capital, como fuerza
de trabajo, bajo qu forma de vinculacin, etc. Por lo
tanto, el proyecto de ley est formulado de forma tal
que permite un excesivo margen regulativo a cargo
Pgina 15
del Ministerio de Agricultura que genera una abierta

violacin de la reserva de ley que la Constitucin
contempla en el numeral 21 de su artculo 150. La
Sentencia C-644 de 2012 dej claro que las leyes
deben alcanzar un mnimo bsico de regulacin que
impida que la competencia del Congreso sea objeto
de absorcin por parte de un rgano incompetente,
condicin que no cumplen los artculos citados.
Los artculos 7 y 9 del proyecto de ley tambin
son inconstitucionales porque violan la reserva de ley
que la Constitucin contempla para la regulacin de
tierras baldas. En la Sentencia C-644 de 2012 la Corte
fue enftica en sealar que las normas que apruebe el
Congreso sobre baldos debe tener una regulacin
VXFLHQWHTXHUHVWULQMDDOPi[LPRODGLVFUHFLRQDOLGDG
del gobierno para legislar por la va de los decretos
reglamentarios. En esta oportunidad el mximo tribunal
de la jurisdiccin constitucional sentenci: De all
TXH OD GHQLFLyQ GH WRGRV ORV HOHPHQWRV TXH LQFLGDQ
en la disposicin y adjudicacin de baldos deba ser
PDWHULDGHQLGDSRUHOOHJLVODGRUHQOH\HVRUGLQDULDV
HVSHFtFDPHQWHGHGLFDGDVDOVHFWRUUXUDO\QRGHMDGD
al arbitrio del gobierno de turno, con el riesgo que ello
entraa para la seguridad jurdica de los habitantes
del campo y la estabilidad macroeconmica.
El artculo 5 del proyecto viola abiertamente la
reserva de ley porque le entrega al ejecutivo amplias
IDFXOWDGHV SDUD GHQLU OD IRUPD FRPR IXQFLRQDUiQ ODV
alianzas entre campesinos e inversionistas privados. El
artculo 4 OH RWRUJD DO JRELHUQR OD IDFXOWDG GH GHQLU
qu condiciones deben reunir los proyectos asociativos
para garantizarles a los campesinos condiciones de vida
dignas. Dispone que: El Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural, previo el cumplimiento de requisitos
establecidos en la reglamentacin pertinente, aprobar
proyectos asociativos presentados por los gestores,
atendiendo criterios de generacin de inversin y empleo
campesino, aporte a la innovacin, productividad,
transferencia de tecnologa y vinculacin de capital
campesino.
Finalmente, el artculo 3 dispone algunas
condiciones a las que debern sujetarse las alianzas
entre inversionistas y campesinos. Sin embargo,
guarda silencio sobre aspectos sustanciales como
la participacin de los trabajadores agrarios en las
decisiones que afecten sus predios, las condiciones
laborales de quienes trabajen en los proyectos y las
obligaciones de los inversionistas que les garanticen a
los campesinos condiciones dignas. El inciso tercero de
este artculo agrega que El Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural ejercer la vigilancia de los proyectos
FRQHOQGHJDUDQWL]DUODSURWHFFLyQGHORVGHUHFKRVGH
los campesinos.
De acuerdo con lo anterior, ser el Ejecutivo el
HQFDUJDGRGHGHQLUORVUHTXLVLWRVTXHGHEHUiQFXPSOLU
ODVDOLDQ]DVFRQFDPSHVLQRVEHQHFLDULRVGHSURJUDPDV
de reforma agraria. Se trata de una abierta violacin
de la reserva de ley que la Constitucin contempla en
materia de baldos.
c) La cosa juzgada constitucional.
La Corte Constitucional ha desarrollado un
importante precedente jurisprudencial en materia
de baldos, en donde ha indicado que este tipo de
ELHQHVS~EOLFRVWLHQHQXQDGHVWLQDFLyQHVSHFtFD\HV
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favorecer a los campesinos y las comunidades tnicas.

Sentencias C-595/99 y C-097/96, entre otras.
En la Sentencia C-644 de 2012 la Corte
Constitucional analiz la constitucionalidad de 3
artculos incluidos dentro del Plan Nacional de
Desarrollo 2010-2014 Prosperidad para Todos en
donde se declararon inconstitucionales una serie de
medidas muy similares a las que consagra el Proyecto
de ley nmero 133 de 2014 Cmara.
La Ley 1450 de 2011 por la cual se expide
el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014, al
igual que el Proyecto de ley nmero 133 de 2014,
pretenda vincular a proyectos productivos bienes
que originalmente fueron adjudicados como baldos,
mediante su adquisicin a travs de su uso en ocasin
a modalidades contractuales no traslaticias de dominio.
Al respecto, la Corte Constitucional sentenci que
este tipo de medidas resultan regresivas respecto de los
logros sociales alcanzados por la poblacin campesina,
en tanto que disminuyen la cantidad de bienes baldos
disponibles para la adjudicacin, impidiendo asegurar
el mandato constitucional de garantizar el acceso a
la propiedad rural por parte de los trabajadores del
campo. Son tambin regresivas respecto del derecho
GHVHJXULGDGDOLPHQWDULDWRGDYH]TXHVHPRGLFDURQ
los mecanismos de proteccin sobre la propiedad
GH OD WLHUUD$UPy OD &RUWH TXH GLFKDV PHGLGDV VRQ
GHVSURSRUFLRQDGDV\QRFXHQWDQFRQXQDMXVWLFDFLyQ
VXFLHQWHSDUDVDFULFDUORVORJURVVRFLDOHVDOFDQ]DGRV
por la poblacin campesina.
Adicionalmente indic que:
Nada se seal respecto de la creacin de zonas
de reserva campesina, nada se puntualiz sobre el
alcance de las alianzas productivas es realmente
necesario el aporte de la tierra para desarrollar este
modelo asociativo? No pueden los campesinos ser
incluidos dentro de la cadena productiva a travs
del aporte de su fuerza de trabajo, su conocimiento
e incluso sus parcelas sin necesidad de desprenderse
del derecho de dominio? Qu exigi el Estado a favor
de la poblacin campesina por parte de las empresas
agroindustriales? Cmo protege el Estado a los
campesinos que enajenan sus parcelas? Qu exige
el Estado a las Empresas Agroindustriales a favor de
las regiones en las cuales operan? Cmo controla
o limita el Estado el proceso de concentracin de la
tierra, ms an en manos de personas extranjeras?
3RU TXp VH MXVWLFD TXH QR H[LVWD OtPLWH DOJXQR HQ
cuanto al nmero de UAF a adquirir por parte de las
empresas agroindustriales?.
Por otra parte, la escasa regulacin encontrada en
la Ley 1450 de 2011 aumentaba la vulnerabilidad de
la poblacin campesina, adems de ser ambigua en
MXVWLFDU FXiO VHUtD OD FRQWUDSUHVWDFLyQ TXH UHFLELUtD
el Estado por permitir el uso de parte de su riqueza
representada en tierras, ms cuando existen un gran
nmero de poblacin en condicin de desplazamiento y
una escasez de tierra. De forma semejante, el Proyecto
GH OH\ Q~PHUR GH &iPDUD QR MXVWLFD OD
contraprestacin que recibira el Estado por permitir el
aprovechamiento de su riqueza tal como queda claro
en su artculo 8, en donde se seala que los recursos
recibidos por el Estado al permitir la explotacin de
bienes baldos, ser invertida en los proyectos de
desarrollo rural vinculados a las ZIDRE, que no es ms
que el Estado subsidiando la explotacin de sus propios
recursos. Aunado a ello, al igual que la Ley 1450 de

2011, se disminuirn los bienes baldos disponibles
para adjudicacin, en tanto que estos sern puestos a
disposicin de empresarios nacionales y extranjeros
para su explotacin.
Como queda claro, son maysculas las semejanzas
existentes entre la Ley 1450 de 2011, declarada
inexequible mediante Sentencia C-644 de 2012, y el
Proyecto de ley nmero 133 de 2013 Cmara, el cual a
pesar de lo mandado por la Corte Constitucional replica
en gran medida el contenido de la mencionada ley.
En consecuencia de lo anterior vale recordar lo
dispuesto por la Constitucin Poltica de 1991, en su
artculo 243 que reza:
Artculo 243. Los fallos que la Corte dicte en
ejercicio del control jurisdiccional hacen trnsito a
cosa juzgada constitucional.
Ninguna autoridad podr reproducir el contenido
material del acto jurdico declarado inexequible por
razones de fondo, mientras subsistan en la Carta las
disposiciones que sirvieron para hacer la confrontacin
entre la norma ordinaria y la Constitucin.
$O UHVSHFWR OD 6HQWHQFLD & GH DUPD
que el fenmeno de la cosa juzgada constitucional no
solo se presenta cuando existe una decisin anterior
del juez constitucional en relacin con la misma norma
que nuevamente es objeto de demanda, sino tambin
cuando dicha decisin recae sobre una disposicin
distinta pero que es literalmente igual o cuyo contenido
normativo es idntico.
Para la Corte, existen dos clases de cosa juzgada
constitucional. La primera de ellas es la denominada cosa
juzgada formal, esta se da cuando existe una decisin
previa del juez constitucional en relacin con la misma
norma que es llevada posteriormente a su estudio; y la
cosa juzgada material, que se da cuando no se trata de
una norma con texto normativo exactamente igual, es
decir, formalmente igual, sino de una disposicin cuyos
contenidos normativos son idnticos25.
En el caso bajo examen se presenta el fenmeno de
cosa juzgada material respecto de lo decidido por la
Corte Constitucional en la Sentencia C-644 de 2012,
pues en dicha jurisprudencia el mximo tribunal
constitucional se pronunci acerca de la regresividad
que implicaban los artculos 60, 61 y 62 de la Ley
1150 de 2011 en ocasin a las razones expuestas
anteriormente. El Proyecto de ley nmero 133 de
2014 Cmara, tal como ya se mencion, desarrolla
contenidos normativos idnticos a los desarrollados
por la mencionada ley, en consecuencia de lo cual nos
encontramos ante un caso de cosa juzgada material,
en tanto que guardan ntima relacin de conexidad y
producen efectos similares.
4. Semejanzas entre la Ley 1450 de 2012, declarada inexequible mediante Sentencia C- 644 de 2012,
y el Proyecto de ley nmero 133 de 2014 Cmara.
Como ya se ha mencionado, la honorable Corte
Constitucional, mediante Sentencia C-644 de 2012, se
ocup de examinar los artculos 60, 61 y 62 de la Ley
1450 de 2011, por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014, los cuales contienen
importantes semejanzas con el Proyecto de ley nmero 133 de 2014 Cmara y que se relacionan a continuacin:
25 Sentencia C-489 de 2000 MP Carlos Gaviria Daz.
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Ley 1450 de 2011
PL 133 de 2014 Cmara
Semejanzas
Artculo 60. Proyectos especiales agropecuarios o forestales. Adicinese la Ley

160 de 1994 con el siguiente artculo:
Artculo 9. Adquisicin o aporte de

predios adjudicados como baldos para
la realizacin de proyectos asociativos.
Exclusivamente en las Zonas de Inters de
Desarrollo Rural y Econmico, los gestores
de proyectos asociativos aprobados por el
Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural podrn adquirir o recibir en
aporte predios inicialmente adjudicados
como baldos, sin que les sea aplicable la
restriccin prevista en el inciso noveno
del artculo 72 de la Ley 160 de 1994.
Los gestores solo podrn adquirir o recibir
en aporte predios inicialmente adjudicados
como baldos si, habindole ofrecido al
propietario la posibilidad de asociarse al
proyecto productivo sin desprenderse del
derecho de dominio, este decide de todos
modos vender el terreno o darlo en aporte.
El Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural, en compaa del Ministerio Pblico,
vigilar la seriedad de la oferta.
Los campesinos que se desprendan de la
titularidad de los predios que les hubiesen
sido adjudicados como baldos no podrn
VHU EHQHFLDULRV GH ORV SURJUDPDV GH
dotacin de tierras por el trmino de
quince (15) aos.
(Subrayado y negrilla fuera del texto)
Como puede observarse, tanto en la

Ley 1150 de 2011 como en el Proyecto
de ley nmero 133 de 2014 Cmara, el
legislador pretende eliminar la prohibicin
consagrada en el artculo 72 de la Ley
160 de 1994, la cual encuentra asidero
constitucional en la obligacin a cargo
del Estado de garantizar a los trabajadores
agrarios el acceso progresivo a la tierra.
Prohibicin que adems fue declarada
constitucional mediante la Sentencia
C-536 de 1997, la cual reza:
Por lo tanto, este lmite a la adjudicacin
guarda congruencia con el precepto
acusado, que prohbe a toda persona
adquirir la propiedad de terrenos
inicialmente adjudicados como baldos si
la respectiva extensin excede de una UAF,
precepto que consulta la funcin social de
la propiedad que comporta el ejercicio de
esta conforme al inters pblico social y
constituye una manifestacin concreta del
deber del Estado de promover el acceso
progresivo a la propiedad de la tierra de
ORV WUDEDMDGRUHV DJUDULRVFRQ HO Q GH
mejorar el ingreso y calidad de vida de los
campesinos.
Artculo 4. Componentes de los

proyectos asociativos.
El Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural, con el apoyo tcnico del
Departamento Nacional de Planeacin,
reglamentarn el procedimiento para la
inscripcin, aprobacin y seguimiento
de estos proyectos.
Artculo 5. Aprobacin de los proyectos
asociativos objeto de estmulos en
las Zonas de Inters de Desarrollo
Rural y Econmico. El Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural, previo el
cumplimiento de requisitos establecidos
en la reglamentacin pertinente, aprobar
proyectos
asociativos
presentados
por los gestores, atendiendo criterios
de generacin de inversin y empleo
campesino, aporte a la innovacin,
productividad, transferencia de tecnologa
y vinculacin de capital campesino.
Violacin al principio de reserva de

ley. Ambos artculos promueven la
suplantacin de las funciones propias del
legislador, en tanto conceden un margen de
discrecionalidad demasiado amplio, para
que el Ejecutivo, por va de un decreto
reglamentario
asuma
competencias
propias del Congreso.
Artculo 72 A. Proyectos especiales

agropecuarios o forestales. A solicitud
del interesado se podrn autorizar actos o
contratos en virtud de los cuales una persona natural o jurdica adquiera o reciba el aporte de la propiedad de tierras
que originalmente fueron adjudicadas
como baldos o adquiridas a travs de
subsidio integral de tierras, aun cuando como resultado de ello se consoliden
SURSLHGDGHVGHVXSHUFLHVTXHH[FHGDQ
D OD MDGD SDUD ODV 8QLGDGHV$JUtFRODV
Familiares UAF por el Incoder, siempre
y cuando los predios objeto de la solicitud estn vinculados a un proyecto de
desarrollo agropecuario o forestal que
MXVWLTXHODRSHUDFLyQ.
Artculo 61. Comisin de Proyectos Especiales de Desarrollo Agropecuario y

Forestal. Adicinese la Ley 160 de 1994
con el siguiente artculo:
Artculo 72 B. Comisin de Proyectos
Especiales de Desarrollo Agropecuario y
Forestal. Crase la Comisin de Proyectos
Especiales de Desarrollo Agropecuario y
Forestal, con el objeto de recibir, evaluar
y aprobar los proyectos especiales agropecuarios y forestales, autorizar las solicitudes de los actos o contratos relacionados
con estos proyectos cuando con ellos se
FRQVROLGH OD SURSLHGDG GH VXSHUFLHV TXH
excedan 10 UAF, y de hacer el seguimiento para garantizar el cumplimiento de lo
aprobado y autorizado.
La Comisin estar integrada por los Ministros de Agricultura y Desarrollo Rural, de
Hacienda y Crdito Pblico, de Comercio,
de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, o quien haga sus veces, de Industria
y Turismo, el Director del Departamento
Nacional de Planeacin Nacional y el Alto
Consejero(a) para la Gestin Pblica y
Privada de la Presidencia de la Repblica.
El Gerente del Incoder ejercer la Secretara Tcnica.
Al reglamentar la materia el Gobierno
Nacional tendr en cuenta los criterios
para la aprobacin de los proyectos y para
la autorizacin de los actos y contratos
sometidos a consideracin de la Comisin, incluyendo la generacin de inversin
y empleo, su aporte a la innovacin, la
transferencia tecnolgica y el porcentaje de predios aportados al proyecto. La
reglamentacin respectiva ser expedida
dentro de los seis meses siguientes a la
aprobacin de la presente ley.
Pgina 18

Ley 1450 de 2011
Semejanzas
Artculo 7. Concesin o entrega a ttulo

no traslaticio de dominio de predios
baldos para la ejecucin de proyectos
asociativos. Las empresas agrcolas,
forestales o ganaderas podrn solicitar
al Incoder la entrega en concesin, o
cualquier otra modalidad contractual
no traslaticia de dominio, de baldos
ubicados en Zonas de Inters de
Desarrollo Rural y EconmicoFRQHOQ
de ejecutar los proyectos asociativos a que
VHUHHUHHODUWtFXOR de esta ley.
En estos artculos se permite la explotacin

de bienes baldos por parte de empresas
nacionales y extranjeras, en virtud
de contratos como el arrendamiento,
leasing, entre otros. Lo cual permite la
extranjerizacin de la tierra y desnaturaliza
la funcin social de los bienes baldos,
que no es ms que promover el acceso a
la tierra de los trabajadores rurales y a su
vez garantizar la soberana alimentaria del
pas.
Al considerar los proyectos, la Comisin

dar preferencia a los casos en los cuales se
aportan predios y a aquellos en los cuales
VHFRQJXUDQDOLDQ]DVRDVRFLDFLRQHVHQWUH
pequeos, medianos y/o grandes productores. Las solicitudes que se presenten a
consideracin de la Comisin, debern
incluir la descripcin del proyecto que se
desarrollar en el predio consolidado, con
ODLGHQWLFDFLyQSUHFLVDGHORVSUHGLRVSDUD
los cuales se solicita la autorizacin.
En caso de terminacin o liquidacin anticipada de cualquier proyecto que haya
implicado el aporte de predios adjudicados
o adquiridos mediante el subsidio integral
GHWLHUUDVORVDGMXGLFDWDULRV\REHQHFLDrios del subsidio tendrn la primera opcin
para recuperar la propiedad del predio
aportado.
Pargrafo 1. En aquellos casos en los
FXDOHV OD VXSHUFLH VREUH OD FXDO VH FRQsolida la propiedad sea igual o inferior a
10 UAF los proyectos y las transacciones
sobre la tierra no requerirn autorizacin
ni aprobacin por parte de la comisin,
pero esta ser informada sobre el proyecto a realizar con su descripcin y sobre las
WUDQVDFFLRQHVFRQODLGHQWLFDFLyQSUHFLVD
de cada uno de los predios sobre los cuales
dichas transacciones se efectuarn.
Pargrafo 2. El trmino mnimo del contrato de operacin y funcionamiento de
que trata el artculo 22 de la Ley 160 de
1994 y la condicin resolutoria de que trata el artculo 25 de la misma ley, no sern
DSOLFDEOHVDORVEHQHFLDULRVGHOVXEVLGLR
integral de tierras cuando se trate de predios aportados o vendidos para el desarrollo
de los Proyectos Especiales de Desarrollo
Agropecuario y Forestal.
Artculo 62. Modifquese el artculo 83 de
la Ley 160 de 1994, el cual quedar as:
Artculo 83. Las sociedades de cualquier
ndole que sean reconocidas por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
como empresas especializadas del sector
agropecuario y forestal, podrn solicitar autorizacin para el uso y aprovechamiento de terrenos baldos en las
Zonas de Desarrollo Empresarial establecidas en el artculo anterior, en las
extensiones y con las condiciones que al
efecto determine el Consejo Directivo
del Incoder, de acuerdo con la reglamentacin del Gobierno Nacional.
Tal autorizacin se har efectiva previa
presentacin y aprobacin del proyecto a
desarrollar en los terrenos baldos y mediante contrato celebrado con el Instituto. En
todo caso, el incumplimiento de las obligaciones del contrato celebrado dar lugar
a la reversin de la autorizacin de los terrenos baldos.
Los contratos se celebrarn entre el

gestor y el Incoder. La determinacin
de las condiciones del contrato se har
de acuerdo con las caractersticas y
YRFDFLyQ GH ODV ]RQDV HVSHFtFDV HQ ODV
cuales se desarrollen. La duracin de los
contratos se determinar segn los ciclos
productivos del proyecto asociativo.
Tambin se establecern las condiciones
ptimas en que la tierra debe ser devuelta
tras la culminacin del contrato.
Ley 1450 de 2011
La autorizacin para el aprovechamiento

de los terrenos baldos se efectuar a travs
de contratos de leasing, arriendos de largo
plazo, concesin u otras modalidades que
no impliquen la transferencia de la propiedad, de acuerdo con la reglamentacin que
para el efecto expedir el Gobierno Nacional.
Los contratos establecern, adems,

las garantas correspondientes y las
consecuencias del incumplimiento de las
obligaciones del contratista, que podrn
incluir la terminacin del contrato y la
devolucin de los terrenos en ptimas
condiciones de aprovechamiento, sin pago
de mejoras por parte del Estado.
La clusula resolutiva deber consignarse
de manera explcita en el contrato.
Pargrafo. A los campesinos que se
encuentren ocupando los baldos objeto
de estos contratos se les aplicarn las
disposiciones pertinentes de la Ley 160
de 1994, de acuerdo con las condiciones
jurdicas particulares de la ocupacin.
(Subrayado y negrilla fuera del texto).
(Subrayado y negrilla fuera del texto).
d) Una iniciativa regresiva que desconoce los

derechos de los campesinos, sujetos de especial proteccin constitucional.
De acuerdo con la Sentencia C-644 de 2012, para
GHQLUVLXQDQRUPDUHJUHVLYDHVFRQVWLWXFLRQDORQROD
Corte acude al Test de no Regresividad, segn el cual
GHEHQYHULFDUVHORVVLJXLHQWHVHOHPHQWRV
'HQLUVLODPHGLGDHVUHJUHVLYD
'HQLUVLDIHFWDFRQWHQLGRVPtQLPRVLQWDQJLEOHV
de los derechos sociales; y
'HQLU VL GH H[LVWLU UHJUHVLYLGDG \ DIHFWDU
FRQWHQLGRVPtQLPRVODPHGLGDVHHQFXHQWUDMXVWLFDGD
Una norma es regresiva cuando retrocede en la
proteccin de un derecho constitucional disminuyendo
HOUDGLRGHSURWHFFLyQ3DUDORVFDPSHVLQRVGHQLGRV
por la Corte Constitucional como sujetos de especial
proteccin constitucional, por su condicin de
marginalidad, exclusin y discriminacin, quienes
tienen derecho a: el acceso progresivo a la tierra y los
derechos sociales (artculo 64); la seguridad alimentaria
(artculo 65); y el acceso al crdito agropecuario
(artculo 66).
El Proyecto de ley nmero 133 de 2014 Cmara es
regresivo con respecto al derecho de los campesinos a
acceder a la propiedad de la tierra. Desde la Ley 135
de 1961 los baldos se usaron para adjudicarles tierras
a los campesinos pobres, bajo la idea de que las tierras
del Estado deban adjudicarse para democratizar la
propiedad rural.
La Ley 160 de 1994 impuso nuevas restricciones
que, como se explic, buscan evitar que grandes
propietarios se apropien de las tierras entregadas en
el marco de los programas de reforma agraria. En la
Sentencia C-644 de 2012 la Corte Constitucional
consider que estas restricciones son una conquista de
los trabajadores agrarios, por lo que son regresivas las
normas que, directa o indirectamente, las eliminen en
EHQHFLRGHORTXHHOJRELHUQROODPDJHVWRUDV
El proyecto de ley (artculo 4) promueve las
alianzas entre empresarios y campesinos. Para ello
(artculo 3), plantea la creacin de una serie de
estmulos especiales. Agrega que en virtud de los
proyectos asociativos se otorgarn incentivos a los
campesinos mediante el apoyo para la gestin de
crditos ante el sistema bancario, para la compra de la
tierra y el establecimiento del proyecto.
Pgina 19
Semejanzas
De acuerdo con lo anterior, el Estado les dar

PD\RUHV EHQHFLRV D ORV FDPSHVLQRV TXH DFHSWHQ ODV
alianzas con inversionistas. En la prctica el proyecto
REOLJDDORVEHQHFLDULRVGHORVSURJUDPDVGHUHIRUPD
agraria a asociarse con inversionistas nacionales y
extranjeros.
Como se explic, estas alianzas despojan al
campesino de sus propiedades porque perdern el
poder de decidir qu se debe hacer con sus tierras,
as mantengan el derecho de dominio. Los pequeos
propietarios tendrn una participacin marginal en
estos proyectos, dado que la propuesta del gobierno
no les garantiza los mnimos que exige la Corte
Constitucional.
De acuerdo con la Sentencia C-644 de 2012:
El orden constitucional establecido con relacin al
campo destaca al campesino como sujeto de especial
proteccin constitucional, como personas vulnerables
por sus condiciones sociales y econmicas. () Con
todo, esta precisin debe servir para entender el valor
que los trabajadores de la tierra poseen en el Estado
colombiano y para su discurso constitucional. Por
todo ello, el campesino y su relacin con la tierra debe
privilegiarse y hacer parte de las prioridades de polticas
econmicas de intervencin, en pos de incorporarlos
HQ ORV SURFHVRV SURGXFWLYRV \ ORV EHQHFLRV GHO
mercado y el ejercicio de las libertades econmicas y
empresariales.
Las alianzas planteadas en el proyecto de ley relegan
al campesinado a un segundo plano, produciendo
el mismo efecto de las normas del PND declaradas
inexequibles por la Corte Constitucional, que al
UHVSHFWRDUPy
Es as como con las reformas introducidas, los
campesinos adjudicatarios pasan a un segundo plano
para priorizar a las personas naturales o jurdicas,
nacionales o extranjeras con capacidad jurdica y
econmica para formular proyectos de desarrollo
agropecuario o forestal, a partir de una exposicin de
motivos casi inexistente.
Desde el punto de vista de la jurisprudencia de la
&RUWH&RQVWLWXFLRQDOGHEHGHQLUVHVLHOSUR\HFWROHV
garantiza los siguientes derechos a los campesinos que
se asocien con las gestoras, en concordancia con lo
sealado en la Sentencia C-664 de 2012.
Pgina 20
i. Propiedad de la tierra: aunque el proyecto dispone

que los campesinos no perdern la propiedad de sus
tierras, en los trminos de la Constitucin el derecho
de los campesinos no se puede reducir a una mera
formalidad. El derecho de los trabajadores agrarios
no se reduce a contar con un ttulo sobre un predio.
El Estado debe garantizarles que puedan disponer
libremente de sus tierras, es decir, que tengan el poder
para decidir qu se va hacer con ellas.
Las alianzas propuestas en el Proyecto de ley
nmero 133 de 2014 Cmara, no les garantizan este
derecho a los campesinos, pues se trata de una relacin
entre desiguales en la que los campesinos quedan
sometidos a los que decidan las gestoras. El proyecto
no dice absolutamente nada sobre la participacin de
los campesinos en las decisiones que se adopten en el
marco de estas alianzas. Para asegurarles su derecho,
debera precisarse que los campesinos debern contar
con voz y voto en los rganos de direccin de los
proyectos productivos, pues de lo contrario su papel
se reducira a aportar su tierra y su fuerza de trabajo,
quedando marginados a ser una especie de arrendadores
sin derecho a decidir lo que se debe hacer en sus tierras.
Esta omisin genera, en la prctica, un despojo del
derecho de dominio de los trabajadores agrarios, lo que
evidencia la regresividad del proyecto.
ii. Garantas para que los campesinos gocen de
condiciones dignas: la propuesta no les garantiza a
los campesinos derechos mnimos para que vivan en
condiciones dignas. Por ejemplo, no se precisa la forma
cmo se remunerar a los trabajadores agrarios que
VHDVRFLHQ&yPRVHUHSDUWLUiQODVXWLOLGDGHV"6LHO
proyecto incluye procesos industriales que le agreguen
valor a la produccin agropecuaria, los campesinos
tendrn derecho a parte de las utilidades de estas
DFWLYLGDGHV"
La propuesta tampoco precisa las condiciones
laborales en las que debern contratarse a los trabajadores
agrarios. Las gestoras podrn contratar a sus
trabajadores, incluidos los campesinos que se asocien,
D WUDYpV GH WHUFHURV R GHEHUiQ KDFHUOR GLUHFWDPHQWH"
Los contratos laborales debern garantizarles a los
FDPSHVLQRV VX GHUHFKR D OD HVWDELOLGDG ODERUDO" /RV
VDODULRVGHEHUiQVHUVXSHULRUHVDOPtQLPR"
Estas omisiones ponen al descubierto el carcter
regresivo de las normas, pues el proyecto debera
imponerles a los inversionistas obligaciones claras y
concretas que les garanticen a los trabajadores una vida
digna.
iii. Mejoramiento de la calidad de vida: el proyecto
tampoco les impone a los inversionistas obligaciones
concretas que les aseguren a los habitantes de las zonas
GHLQXHQFLDXQDPHMRUFDOLGDGGHYLGD/DSURSXHVWD
VHxDODTXHVHUiHOJRELHUQRHOFRPSHWHQWHSDUDGHQLU
estas obligaciones, lo que viola la reserva de ley, como
se explicar ms adelante. Por ejemplo, el artculo 4
dispone que El Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural, con el apoyo tcnico del Departamento Nacional
de Planeacin, reglamentarn el procedimiento
para la inscripcin, aprobacin y seguimiento de
estos proyectos. Como lo precisa esta norma, las
FRQGLFLRQHV VHUiQ GHQLGDV SRU HO 0LQLVWHULR GH
Agricultura y Desarrollo Rural, con el apoyo tcnico
del Departamento Nacional de Planeacin, aspecto que
GHEHUtDGHQLUHOOHJLVODGRU
Por las razones expuestas, las normas de este proyecto

son regresivas, en tanto despojan a los trabajadores
agrarios de los derechos que han conquistado y que se
encuentran contemplados en la Ley 160 de 1994.
b) El proyecto afecta los contenidos mnimos de
los derechos de los trabajadores agrarios.
Siguiendo lo sealado en la Sentencia C-644 de 2012,
el proyecto de ley afecta los mnimos de los derechos
constitucionales de los trabajadores agrarios porque,
adems de restringir la propiedad de los campesinos
EHQHFLDULRV GH SURJUDPDV GH UHIRUPD DJUDULD QR
contemplan el acceso a los servicios de educacin,
salud, vivienda, seguridad social, recreacin, crdito,
comunicaciones, comercializacin de los productos,
DVLVWHQFLDWpFQLFD\HPSUHVDULDOFRQHOQGHPHMRUDU
el ingreso y la calidad de vida de los campesinos.
c) (O SUR\HFWR QR MXVWLFD OD QHFHVLGDG GH ODV
medidas.
6HJ~QOD&RUWH&RQVWLWXFLRQDOHVWDMXVWLFDFLyQGHEH
someterse al test de proporcionalidad lo que implica
que el legislador demuestre que la medida restrictiva
SHUVLJXH XQD QDOLGDG FRQVWLWXFLRQDOPHQWH LPSHULRVD
que sea adecuada y necesaria y que es estrictamente
SURSRUFLRQDOHQWpUPLQRVGHFRVWREHQHFLR
Es evidente que el proyecto de ley se encarga de
las empresas asociativas, para lo cual prev un marco
regulativo para el desarrollo de proyectos productivos al
interior de las ZIDRE, mientras que los campesinos con
o sin tierra pasan a un segundo plano. Por otra parte,
liberalizar el mercado de la tierra de los campesinos
pobres en Colombia, que en razn a sus necesidades
termina enajenando la titularidad de la propiedad sin que
existan criterios de equidad o compensacin, no parece
ser una medida adecuada o necesaria.
Ni en la exposicin de motivos, ni en el articulado
VH VXVWHQWD GH IRUPD VXFLHQWH ODV UD]RQHV SRU ODV
cuales resulta ms importante para el pas priorizar el
aumento de la produccin rural agroindustrial sobre el
acceso a la propiedad rural bajo el sistema de las UAF
a pequeos propietarios rurales. Dentro del proyecto
no est clara la forma cmo los campesinos se insertan
en la cadena de valor del proyecto productivo y hacen
parte de los mercados productivos, competitivos y
sostenibles.
El artculo 64 Superior es un imperativo que exige
la adopcin progresiva de medidas orientadas a la
creacin de condiciones para que los trabajadores
agrarios sean propietarios de la tierra rural.
El derecho de acceder a la propiedad implica:
La activacin de derechos reales y personales
protegidos.
La obligacin en cabeza de autoridades pblicas
de disear e implementar estrategias normativas y
fcticas que estimulen, fomenten e impulsen el acceso
a la tierra.
La permanencia del campesino en ella, su
explotacin, su participacin en la produccin de
ULTXH]D\HQORVEHQHFLRVGHOGHVDUUROOR
El Estado tiene el deber constitucional de vincular
al campesino en el proceso de produccin de la tierra.
El acceso a la propiedad debe reconocer en favor
del trabajador del campo:
1. El derecho a no ser despojados de su propiedad
agraria o impulsados a deshacerse de ella so pretexto de
su improductividad, sin ofrecer antes alternativas para

tornarlas productivas a travs de alianzas o asociaciones,
o a cambio de otras alternativas de desarrollo agrcola
como, por ejemplo, el desarrollo de zonas de reserva
campesina habilitadas para tal efecto.
2. El derecho a que el disfrute de la propiedad no sea
DIHFWDGRVLQMXVWLFDFLyQVXFLHQWH\SRGHURVD
3. El derecho a que el Estado adopte medidas
progresivas y no regresivas orientadas a estimular,
favorecer e impulsar el acceso a la propiedad de los
trabajadores agrarios y el mejoramiento de su calidad
de vida y dignidad humana.
4. El derecho que por esta misma va, adems se
proteja la seguridad alimentaria.
5HH[LRQHVQDOHV
$ODOX]GHODVUHH[LRQHVDQWHULRUHVHVSRVLEOHDUPDU
que los objetivos previstos en el proyecto de ley, estn
muy lejos de cumplirse apropiadamente. En relacin con
la reduccin de la pobreza, es difcil que se cumpla si
la estrategia es la reduccin de los costos empresariales,
esto porque no se plantea ningn mecanismo de
compensacin frente a prdidas, no es clara la forma en
que los campesinos acceden a la propiedad y tampoco
sobre la forma que adquieren sus aportes.
En efecto los niveles de pobreza y concentracin de
la tierra son altos en la regin de la altillanura. En el
primer caso, el ndice de pobreza multidimensional en
Meta es del 54%, en Arauca de 61,3%, en Casanare
56,9% y en Vichada de 85,2% bastante alto si se tiene
en cuenta que uno de los ms bajos ndices est en
Bogot con 24,3%. En el segundo, la concentracin
de la propiedad muestra para la misma zona que el
GINI de tierras, en el periodo 2000 y 2012, creci en
el Vichada 0.42 a 0,46%, en el Meta se ha mantenido
en un nivel alto promedio de 0,86%, en Arauca si bien
ha disminuido se mantiene en 0,84% y lo mismo puede
decirse de Casanare en que conserva un ndice de
concentracin de la propiedad de 0,81%.
Adicionalmente, el objetivo de reduccin de la
pobreza podra implicar la erogacin de inversiones
en materia de infraestructura, servicios pblicos
y servicios sociales en educacin y salud de las
poblaciones localizadas en regiones y lugares alejados
de los principales centros de actividad econmica, la
pregunta es si esas inversiones las har el Estado, el
gobierno o el sector privado empresarial, principal
VXMHWR EHQHFLDULR GHO SUR\HFWR GH UHIRUPD D OD /H\
160 de 1994. Es probable que esta decisin se delegue
al Conpes, dejando al Congreso y a la opinin pblica
sin conocer ahora cul va a ser la forma de cubrir estas
inversiones.
Con el objeto de mejorar las condiciones
agroecolgicas del suelo, estaran condicionando el
hecho que las empresas inversionistas deben tener
la capacidad tecnolgica para hacer los aportes de
mejoramiento del suelo, en eso la UPRA, y el Conpes
previstos en el proyecto, deberan establecer cules son
esas condiciones.
Conservacin del medio ambiente: como en el punto
DQWHULRUFRUUHVSRQGHDOD835$\DO&RQSHVGHQLUTXp
condiciones se deben cumplir para que este objetivo no
sea retrico. El proyecto slo hace un enunciado y falta
claridad al respecto.
El objetivo de promover el acceso a la propiedad de
la tierra de los campesinos, es ambiguo, porque todos
Pgina 21
los mecanismos previstos apuntan a lo contrario, ya que

el campesino aparece slo como un postulado retrico
en el proyecto, porque en concreto y bsicamente est
diseado para las empresas, por lo tanto, se trata de
una contradiccin en el articulado. En este sentido, la
eliminacin de las restricciones previstas en el artculo
72 de la Ley 160 de 1994, se convierte en un retroceso
al principio constitucional de redistribucin equitativa
de la tierra, partiendo del equvoco que los pequeos
y medianos productores no son capaces de explotar
sosteniblemente la UAF, desconociendo el esquema de
integracin horizontal u otros modelos productivos.
Por el contrario, se pretende de esta manera legalizar las
irregularidades cometidas por empresas multinacionales
o grandes capitales, que mediante diferentes argucias
jurdicas, acumularon tierras originalmente baldas,
concentran an ms la tenencia de la tierra rural en el
pas, como lo ha documentado en detalle la Contralora
General de la Repblica en 14 casos.
rea (ha)
Caso Riopaila
36.641,77
Caso Organizacin Luis Carlos Sarmiento Angulo
14.710,11
Caso Manuelita Yopal
14.012,00
Caso Manuelita San Martn

Caso Camilo Pabn
Caso Poligrow
Caso Guarrojo
Caso Timberland
Caso Grupo Mnica Colombia S.A.S.
Caso Carlos Aguel Kafruni
Caso Fiducia Helm Trust SA Predio El Brasil
Caso Familia Iragorri
Caso Familia Lizarralde - Ocampo
Caso Multinacional Cargill
Total rea
5.439,57
4.216,00
5.557,00
8.330,20
13.253,92
12.238,03
10.636,03
16.350,00
3.816,61
5.064,00
66.384,09
101.180,57
El proyecto de ley no contempla el fortalecimiento

necesario de la arquitectura institucional de apoyo
al desarrollo rural, dejando en manos de gestores, la
obligacin estatal de proveer servicios como el acceso
a la tecnologa y la asistencia tcnica.
La generacin de empleo en las ZIDRE si bien es
XQREMHWLYRLPSRUWDQWHQRHVWDQVLJQLFDWLYRFRPRVH
pretende, sin embargo, frente a este tema, la poltica de
desarrollo de las ZIDRE no se puede limitar al tema de la
utilizacin de la mano de obra como factor productivo,
sino que debe abarcar aspectos de formacin, seguridad
social y lo ms importante condiciones de vida en los
campamentos que estaran estableciendo en el lugar de
viviendas, en las plantaciones forestales que se estn
desarrollando en regiones como el Vichada.
El desarrollo de la meta de 780.000 hectreas, en
zonas como la altillanura consideradas despobladas por
presentar solo 10 habitantes por kilmetro cuadrado,
promoveran la movilizacin de la poblacin hacia
los asentamiento poblados cercanos y la creacin
de nuevos, cerca de las zonas de los proyectos, que
requerirn de atencin del Estado en sus necesidades
fundamentales.
La propuesta del proyecto de estructurar desarrollo
de las ZIDRE, a partir de la entrega de ayudas y
subsidios contradice lo expuesto por la misin rural en
el sentido de que del Estado debe encaminar su funcin
a la provisin de bienes pblicos y decantar la entrega
de ayudas.
Pgina 22
Por ltimo no se establece una estrategia de desarrollo rural interno, encaminada a la generacin de valor
agregado en el territorio, donde se conciba a los actores
sociales como potenciadores del desarrollo, a partir del
fortalecimiento de sus capacidades y de la creacin de
HPSOHRFDOLFDGRPiVDOOiGHODPDQRGHREUDSDUDOD
produccin primaria, y el establecimiento de un modelo que desconoce los incipientes esfuerzos de reforma
agraria contenidos en la Ley 160 de 1994.
Proposicin
De conformidad con las consideraciones expuestas,
me separo de la ponencia mayoritaria. En consecuencia, presento Ponencia Negativa, y solicito a los honorables Representantes Archivar el Proyecto de ley nmero 133 de 2014 Cmara, por la cual se crean y se
desarrollan las Zonas de Inters de Desarrollo Rural y
Econmico, y se adiciona el artculo 52 y se interpreta
el artculo 72 de la Ley 160 de 1994.
Ponente,
***
PONENCIA PARA PRIMER DEBATE AL
PROYECTO DE LEY NMERO 133 DE 2014,
CMARA
Bogot D.C, 21 de Noviembre de 2014
Doctor
DAVID DE JESS BETTN GMEZ
Secretario
Comisin Quinta
Cmara de Representantes
Ciudad,
Honorables Representantes:
En cumplimiento de la designacin efectuada por
la honorable Mesa Directiva de la Comisin Quinta de
la Cmara de Representantes, y de conformidad con lo
establecido en los artculos 174, 150, y 175 de la Ley
5 me permito radicar ponencia negativa para segundo
debate al proyecto de ley 133 de 2014 Cmara.
ARTICULADO PRESENTADO
TEXTO RADICADO, EN LA COMISIN QUINTA
CONSTITUCIONAL PERMANENTE DE LA
CMARA DE REPRESENTANTES, EL DA 3
DE OCTUBRE DE 2014, PROYECTO DE LEY
NMERO 133
El Congreso de la Repblica de Colombia
DECRETA:
Artculo 1. Creacin. Cranse las Zonas de Inters
de Desarrollo Rural y Econmico (Zidre).
Las Zonas de Inters de Desarrollo Rural y

(FRQyPLFR VRQ iUHDV JHRJUiFDV DLVODGDV GH ORV
FHQWURV XUEDQRV PiV VLJQLFDWLYRV GHPDQGDQ
elevados costos de adaptacin productiva; tienen
baja densidad poblacional y altos ndices de pobreza;
carecen de infraestructura mnima para el transporte
y comercializacin de los productos, y, por sus
caractersticas agrolgicas y climticas, resultan
inapropiadas para desarrollar unidades de produccin
familiar.
/D 8QLGDG GH 3ODQLFDFLyQ 5XUDO $JURSHFXDULD
(UPRA), o quien cumpla sus funciones, es la autoridad
FRPSHWHQWH SDUD LGHQWLFDU ODV =RQDV GH ,QWHUpV GH
Desarrollo Rural y Econmico segn los criterios
de caracterizacin sealados en el inciso anterior y
de acuerdo con criterios de planeacin territorial y
desarrollo rural.
La delimitacin de cada Zona de Inters de
Desarrollo Econmico y Social ser establecida por el
Gobierno Nacional en un documento Conpes que se
acoger mediante decreto, previo estudio e informe del
ordenamiento social de la propiedad.
3RGUiQ GHQLUVH YDULDV =RQDV GH ,QWHUpV GH
Desarrollo Rural y Econmico en el mismo decreto.
3DUD OD GHQLFLyQ GH ODV =RQDV GH ,QWHUpV GH
Desarrollo Rural y Econmico ser indiferente que los
predios cobijados sean de propiedad privada o pblica.
Artculo 2. Objetivo. Las Zonas de Inters de
Desarrollo Rural y Econmico estarn destinadas
a disminuir la pobreza, a promover el desarrollo
econmico y social de la zona, a mejorar las condiciones
agrolgicas del suelo, a incentivar la conservacin del
medio ambiente, a promover el acceso a la propiedad
de la tierra de los campesinos y a promover el empleo
campesino.
Artculo
3.
Proyectos
asociativos.
El
establecimiento de una Zona de Inters de Desarrollo
Econmico y Social habilita al Gobierno Nacional,
a travs del Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural, para crear estmulos especiales a los proyectos
asociativos que se suscriban en ella.
El fomento de los proyectos asociativos tendr en
cuenta los principios de coordinacin, concurrencia
y subsidiariedad que preside las relaciones entre los
distintos niveles territoriales, previstos en el artculo
288 de la Constitucin Poltica.
El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
HMHUFHUi OD YLJLODQFLD GH ORV SUR\HFWRV FRQ HO Q
de garantizar la proteccin de los derechos de los
campesinos.
Artculo 4. Componentes de los proyectos
asociativos. Las empresas agrcolas, forestales o
ganaderas que decidan adelantar proyectos asociativos
con campesinos o con asociaciones de campesinos en
las Zonas de Inters de Desarrollo Rural y Econmico,
debern inscribir el respectivo proyecto ante el
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, en calidad
de gestoras.
Los proyectos asociativos que se inscriban ante el
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural debern
contener, por lo menos, los siguientes elementos:
a) Un enfoque territorial que corresponda a los
FULWHULRV GH RUGHQDPLHQWR SURGXFWLYR GHQLGRV SRU OD
UPRA para la respectiva regin;
b) Un esquema de viabilidad administrativa,

QDQFLHUD\MXUtGLFD\GHVRVWHQLELOLGDGDPELHQWDO
c) Un plan de accin encaminado a apoyar a los
campesinos en la gestin del crdito ante el sistema
bancario, para la compra de la tierra y el establecimiento
del proyecto;
d) Un mecanismo que asegure la disponibilidad
de servicios de asistencia tcnica a los campesinos
por un perodo igual al ciclo total del proyecto y que
garantice la provisin de los paquetes tecnolgicos que
correspondan;
e) Un sistema que garantice la compra de la totalidad
de la produccin a precios de mercado por todo el ciclo
del proyecto;
f) Un plan que asegure el suministro de servicios
permanentes de capacitacin empresarial y tcnica,
formacin de capacidades y acompaamiento en
aspectos personales y de dinmica grupal;
g) Un sistema que garantice que el grupo de
campesinos sin tierra pueda adquirirla con la produccin
y los crditos otorgados;
h) Un sistema que permita que los recursos
recibidos a travs de los crditos, as como los aportes
que el gestor pudiera hacer al proyecto asociativo por
cualquier concepto o por la compra de produccin, sean
DGPLQLVWUDGRVDWUDYpVGHGXFLDVXRWURVPHFDQLVPRV
que generen transparencia en la operacin, y
i) La determinacin del terreno destinado a ser
adquirido por los campesinos asociados, en el caso del
artculo 10.
El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural,
con el apoyo tcnico del Departamento Nacional de
Planeacin, reglamentarn el procedimiento para
la inscripcin, aprobacin y seguimiento de estos
proyectos.
Artculo 5. Aprobacin de los proyectos
asociativos objeto de estmulos en las Zonas de Inters
de Desarrollo Rural y Econmico. El Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural, previo el cumplimiento
de requisitos establecidos en la reglamentacin
pertinente, aprobar proyectos asociativos presentados
por los gestores, atendiendo criterios de generacin de
inversin y empleo campesino, aporte a la innovacin,
productividad, transferencia de tecnologa y vinculacin
de capital campesino.
Artculo 6. Poltica de incentivos y estmulos. Los
proyectos asociativos aprobados por el Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural en las Zonas de Inters
de Desarrollo Rural y Econmico recibirn, como
mnimo, los siguientes incentivos y estmulos:
a) Lneas de crdito especiales para campesinos y
empresarios;
b) Mecanismos especiales de garanta sobre la
produccin de los proyectos asociativos;
c) Estmulos a la promocin, formacin y
capacitacin de los campesinos; e
d) Incentivos para las empresas que resulten de las
alianzas as concebidas.
Pargrafo. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural determinar las condiciones para que los
LQVWUXPHQWRV QDQFLHURV DSUREDGRV SRU HO *RELHUQR
Nacional y los programas de estmulo gubernamental
atiendan las necesidades de los campesinos vinculados
a los proyectos asociativos.
Pgina 23
Artculo 7. Concesin o entrega a ttulo no

traslaticio de dominio de predios baldos para la
ejecucin de proyectos asociativos. Las empresas
agrcolas, forestales o ganaderas podrn solicitar
al Incoder la entrega en concesin, o cualquier otra
modalidad contractual no traslaticia de dominio, de
baldos ubicada en Zonas de Inters de Desarrollo
5XUDO\(FRQyPLFRFRQHOQGHHMHFXWDUORVSUR\HFWRV
DVRFLDWLYRVDTXHVHUHHUHHODUWtFXORGHHVWDOH\
Los contratos se celebrarn entre el gestor y el
Incoder. La determinacin de las condiciones del
contrato se har de acuerdo con las caractersticas
\ YRFDFLyQ GH ODV ]RQDV HVSHFtFDV HQ ODV FXDOHV VH
desarrollen. La duracin de los contratos se determinar
segn los ciclos productivos del proyecto asociativo.
Tambin se establecern las condiciones ptimas en
que la tierra debe ser devuelta tras la culminacin del
contrato.
Los contratos establecern, adems, las
garantas correspondientes y las consecuencias del
incumplimiento de las obligaciones del contratista,
que podrn incluir la terminacin del contrato y la
devolucin de los terrenos en ptimas condiciones de
aprovechamiento, sin pago de mejoras por parte del
Estado.
La clusula resolutiva deber consignarse de manera
explcita en el contrato.
Pargrafo. A los campesinos que se encuentren
ocupando los baldos, objeto de estos contratos se les
aplicarn las disposiciones pertinentes de la Ley 160
de 1994, de acuerdo con las condiciones jurdicas
particulares de la ocupacin.
Artculo 8. Fondo de Desarrollo Rural y
Econmico e Inversin de los recursos obtenidos de los
contratos de concesin. Crase el Fondo de Desarrollo
Rural y Econmico (FDRE), como una cuenta especial
del Incoder, cuyos recursos estn constituidos por
los ingresos obtenidos de los contratos a que hace
referencia el artculo anterior.
Los recursos del fondo sern invertidos en los
proyectos de desarrollo rural vinculados con los
proyectos asociativos de las Zonas de Inters de
Desarrollo Rural y Econmico.
Artculo 9. Adquisicin o aporte de predios
adjudicados como baldos para la realizacin de
proyectos asociativos. Exclusivamente en las Zonas de
Inters de Desarrollo Rural y Econmico, los gestores
de proyectos asociativos aprobados por el Ministerio
de Agricultura y Desarrollo Rural podrn adquirir o
recibir en aporte predios inicialmente adjudicados
como baldos, sin que les sea aplicable la restriccin
prevista en el inciso noveno del artculo 72 de la Ley
160 de 1994.
Los gestores solo podrn adquirir o recibir en
aporte predios inicialmente adjudicados como baldos
si, habindole ofrecido al propietario la posibilidad
de asociarse al proyecto productivo sin desprenderse
del derecho de dominio, este decide de todos modos
vender el terreno o darlo en aporte.
El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, en
compaa del Ministerio Pblico, vigilar la seriedad
de la oferta.
Los campesinos que se desprendan de la titularidad
de los predios que les hubiesen sido adjudicados como
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EDOGtRVQRSRGUiQVHUEHQHFLDULRVGHORVSURJUDPDVGH
dotacin de tierras por el trmino de quince (15) aos.
Artculo 10. Condicin especial para los proyectos
asociativos que se realizan con adquisicin o aporte
de predios adjudicados como baldos. Adems de
los requisitos generales previstos en el artculo 4,
los proyectos asociativos que pretendan realizarse
mediante la adquisicin o aporte de predios a que
hace referencia el artculo 9 debern establecer un
mecanismo que permita que, antes de los dos primeros
aos de iniciado el proyecto, los campesinos asociados
se hagan propietarios de por lo menos el 15% del rea
del proyecto que exceda una UAF.
(VWH EHQHFLR QR VHUi DSOLFDEOH D ORV FDPSHVLQRV
que se hayan vinculado al proyecto asociativo sin
desprenderse de la titularidad de la tierra.
Artculo 11. Predios en proceso de restitucin de
tierras 0LHQWUDV QR H[LVWD XQD GHFLVLyQ GHQLWLYD HQ
UPH HQ ODV =RQDV GH ,QWHUpV GH 'HVDUUROOR 5XUDO \
Econmico no podrn adelantarse proyectos asociativos
en predios sometidos a procesos de restitucin de
tierras.
Artculo 12. Predios con sentencia de restitucin
HQUPH. Los predios ubicados en las Zonas de Inters
de Desarrollo Rural y Econmico que hayan sido
restituidos en procesos de restitucin de tierras no
podrn enajenarse durante los dos (2) aos siguientes
a la fecha de ejecutoria del fallo de restitucin o
de entrega, pero podrn vincularse a los proyectos
DVRFLDWLYRVDTXHVHUHHUHHVWDOH\
Artculo 13. Zonas afectadas por declaracin de
desplazamiento forzado. La declaratoria de Zona de
Inters de Desarrollo Rural y Econmico de un rea
sobre la que pesa una declaracin de desplazamiento
forzado o en riesgo de desplazamiento forzado no
podr adoptarse sin el aval del Comit Territorial de
Justicia Transicional correspondiente.
El Comit evaluar las condiciones de violencia
y desplazamiento y autorizar el levantamiento de la
declaracin, si las condiciones de seguridad lo permiten.
Artculo 14. Predios afectados por medidas de
proteccin contra el desplazamiento forzado. No
podrn adelantarse proyectos asociativos en predios
ubicados en Zonas de Inters de Desarrollo Rural y
Econmico que sean objeto de medidas de proteccin a
causa del desplazamiento forzado.
Artculo 15. Restricciones a la constitucin de
Zonas de Inters de Desarrollo Rural y Econmico.
No podrn constituirse Zonas de Inters de Desarrollo
Rural y Econmico en territorios que comprendan,
siquiera parcialmente, zonas de Reserva Campesina,
Resguardos Indgenas y territorios colectivos.
Tampoco podrn constituirse en territorios que,
de conformidad con la ley, no pueden ser objeto de
explotacin econmica.
Artculo 16. La presente ley rige a partir de la fecha
de su promulgacin.
EL ANTERIOR TEXTO CORRESPONDE AL

PROYECTO DE LEY NMERO 133 DE 2014
CMARA RADICADO EL DA 3 DE OCTUBRE
DE 2014.
CONSIDERACIONES PARA PRIMER DEBATE
El Proyecto de ley nmero 133 de 2014, le permite
al Estado decidir sin consultar con las comunidades
que habitan los territorios, qu zonas son aptas o no
para desarrollar unidades de produccin familiar.
&RQVLGHUDPRVTXHGHFLVLRQHVFRPRGHQLUODYRFDFLyQ
de la tierra, requieren un estudio que permita conocer la
funcin de la tierra hasta la actualidad, pues decisiones
tomadas desde un escritorio no deberan afectar la
cultura de las zonas.
Consideramos, que al solo una entidad encargarse
GH OD GHQLFLyQ WpFQLFD GH ODV ]RQDV GLFKD HQWLGDG
se puede politizar, razn por la cual se propondra la
creacin de un consejo tcnico compuesto por la UPRA
\HO,*$&SDUDODGHQLFLyQGHODV=LGUH
(O SUR\HFWR QR GHQH OD VLWXDFLyQ GHO FDPSHVLQR
que decida no asociarse, y ante esto nace la pregunta
de qu va a pasar con aquellos que no se asocien y
TXHGHQ DLVODGRV SRU XQD =LGUH" VL HO PHFDQLVPR VHUi
la compra, no debe hacerse al avalo catastral y en
ningn caso se debe permitir la expropiacin de tierras
adquiridas legalmente.
Proposicin
Por las anteriores consideraciones proponemos a
la honorable Cmara de Representantes, Archivar
el Proyecto de ley 023 de 2013 Cmara, por la
cual se crean y desarrollan las zonas regionales
de transformacin agropecuaria, se garantiza su
sostenimiento y se dictan otras disposiciones.
Del honorable Representante,
CONTENIDO
Gaceta nmero 748 - martes 25 de noviembre de 2014
CMARA DE LA REPRESENTANTES
Pgs.
PONENCIAS
Ponencia para primer debate, al Proyecto de ley nmero 133 de 2014 Cmara, por la cual se crean y
se desarrollan las Zonas de Inters de Desarrollo
Rural y Econmico, y se adiciona el artculo 52 y
se interpreta el artculo 72 de la Ley 160 de 1994..... 1
Ponencia para primer debate al Proyecto de ley nmero 133 de 2014, Cmara, por la cual se crean y
se desarrollan las Zonas de Inters de Desarrollo
Rural y Econmico, y se adiciona el artculo 52 y
se interpreta el artculo 72 de la Ley 160 de 1994..... 22
IMPRENTA NACIONAL DE COLOMBIA - 2014

Gaceta 748 Zidres Negativa

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GACETA DEL CONGRESO 748

ISSN 0123 - 9066

Bogot, D. C., martes, 25 de noviembre de 2014

GREGORIO ELJACH PACHECO

JORGE HUMBERTO MANTILLA SERRANO

SECRETARIO GENERAL DEL SENADO

SECRETARIO GENERAL DE LA CMARA

RAMA LEGISLATIVA DEL PODER PBLICO

PONENCIA PARA PRIMER DEBATE

Este hecho es de especial relevancia ya que como

Martes, 25 de noviembre de 2014

de la extranjerizacin, el acaparamiento y el agronegocio.

GACETA DEL CONGRESO 748

en los pases en desarrollo han sido vendidas,

GACETA DEL CONGRESO 748

Martes, 25 de noviembre de 2014

la investigacin y el desarrollo, en el sector de la

los proyectos han invertido en cultivos que pueden o

Martes, 25 de noviembre de 2014

Colombia, una de las ms grandes y pobladas de

LEGRAND, Catherine. (1988). Colonizacin y protesta

GACETA DEL CONGRESO 748

por el trabajo campesino, as como la sujecin de la

Ibd. Pgina 135.

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Martes, 25 de noviembre de 2014

y la industria se mantuvo en el primero (13,9%); en

Sotomayor, Octavio; Rodrguez, Adrin & Rodrguez,

Martes, 25 de noviembre de 2014

ms de un predio, el indicador pasa de 0.877 en 2000 a

GACETA DEL CONGRESO 748

el hecho de que este mercado para el caso colombiano

GACETA DEL CONGRESO 748

Martes, 25 de noviembre de 2014

El incremento en la concentracin de la propiedad de

HQ FRQFHVLyQ \ UPDU ORV FRQWUDWRV HO )RQGR GH

Martes, 25 de noviembre de 2014

agroindustrial entre empresas gestoras forestales,

GACETA DEL CONGRESO 748

Es bastante singular que el artculo 10 contempla

GACETA DEL CONGRESO 748

Martes, 25 de noviembre de 2014

se miden los costos correctamente, como costos de

Son bienes susceptibles de ser adjudicados con

Martes, 25 de noviembre de 2014

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HVSHFtFD TXH VH UDGLFD HQ FDEH]D GH OD SHUVRQD

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Martes, 25 de noviembre de 2014

Lo anterior determina que las autoridades pblicas

agrarios, sino tambin la adjudicacin de terrenos

Martes, 25 de noviembre de 2014

para Colombia, y la propuesta la vuelve operativa

GACETA DEL CONGRESO 748

Adicionalmente la propuesta de incentivos y

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Martes, 25 de noviembre de 2014

baldos. Y adicionalmente, los proyectos productivos

fundamentales en el mismo grado que el resto de la

Martes, 25 de noviembre de 2014

a un importante sector de la poblacin dedicada a las

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al desarrollo del principio de divisin de poderes y a

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HQ FRQFHVLyQ \ UPDU ORV FRQWUDWRV HO )RQGR GH