La Revolucin Incompleta: las reformas de Gaviria Sebastin Edwards y Roberto Steiner Colombia, Editorial Norma, 2008, 300 pp.
Uno de los temas de mayor discusin en la opinin pblica
colombiana ha sido el de las reformas polticas, econmicas y sociales introducidas por la administracin del Presidente Csar Gaviria (1990-1994). Tal vez el consenso mayoritario al respecto es que ellas transformaron el pas y que Colombia fue un pas antes y otro despus de esas reformas. Han pasado casi dos dcadas de este esfuerzo reformista y se hace necesario evaluarlo a la luz de sus resultados, ante todo en la perspectiva de analizar si el pas ha logrado el propsito de ser ms incluyente en lo poltico, ms moderno y eficiente en lo econmico y si ha contribuido a la mejora de las condiciones sociales y de bienestar de la poblacin. El trabajo de los investigadores Sebastin Edwards, profesor de la Universidad de California, y Roberto Steiner, Director de Fedesarrollo, objeto de esta resea, se orienta en este sentido. Este tipo de reformas suelen evaluarse desde diferentes perspectivas. Dada su amplitud unos enfoques privilegian la mirada poltica, otros enfatizan el examen jurdico y en otros predominan la visin econmica y social. Algunos trabajos consideran las reformas de manera aislada y otros las analizan en su conjunto. El trabajo de Edwards y Steiner deja parcialmente de lado estos enfoques y propone analizar la experiencia reformista colombiana durante el periodo 1990-1994 desde la perspectiva de la economa poltica, de manera que se puedan entender no solo el componente tcnico, sino 229
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tambin los aspectos polticos e institucionales de los procesos
de reforma que se han llevado a cabo. Bajo esta orientacin de economa poltica se analiza el conjunto de cambios que desarroll la administracin Gaviria y que incluyeron reforma laboral, comercial, cambiaria, financiera, descentralizacin fiscal, seguridad social (pensiones y salud) y modificaciones a la poltica econmica introducidas por la constitucin de 1991. Como es de conocimiento, un grupo de pases latinoamericanos se comprometi con este tipo de reformas desde los aos ochenta y principios de los noventa. Sin embargo, la experiencia colombiana, en opinin de los autores, fue nica por cinco razones. Primero, las reformas colombianas no surgieron de una crisis econmica; segundo, en este sentido la propuesta del entonces candidato Gaviria fue claramente reformista; tercero, en sus inicios el proceso se caracteriz en su gradualidad, la que se dio en un contexto democrtico y, por ltimo, la influencia de los organismos multilaterales fue baja. Compartimos con otros pases del continente el notorio papel ejercido por los tecnopolticos1, as como la presencia de poderosos grupos de inters. A partir de estas razones, que explican lo singular del proceso colombiano se caracterizan las reformas de Gaviria. Amplia literatura ha mostrado que programas reformistas de largo alcance tienen como base profundas crisis econmicas. Las reformas emprendidas por la mayora de los pases Amrica Latina en los aos ochenta y noventa tuvieron como detonador los efectos devastadores de la deuda externa y sus consecuencias se sintetizaron en la denominada dcada perdida. Para Edwards y Steiner, las reformas emprendidas por la administracin Gaviria obedecieron ms a factores de orden poltico y social y menos a variables de tenor econmico. De hecho, como lo afirman los autores, Colombia no present una profunda crisis econmica, no dej de pagar su deuda externa, su Producto Interno Bruto (PIB) per cpita creci y la inflacin no lleg a los niveles de otros pases. Esta antinomia la resumi un dirigente gremial de la poca cuando afirm Tcnicos con criterios reformistas que asumieron complejas decisiones polticas.
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que a la economa le va bien pero al pas le va mal. En el
plano poltico, la alternancia de los partidos tradicionales que haba excluido otras fuerzas, dando razones a la insurgencia y al emergente poder del narcotrfico, se constituan en argumentos muy fuertes para iniciar un proceso reformista. A pesar del enfoque centrado en lo poltico y social de las reformas, el aspecto econmico jug un papel determinante en su formulacin y puesta en marcha. Para Edwards y Steiner, era evidente que el proceso econmico presentaba grietas que colocaban en difcil situacin el modelo y la viabilidad del pas, en un mundo que se haca cada da ms interdependiente y globalizado. El rgimen comercial era altamente proteccionista, haba regulacin cambiaria, trabas a la inversin extranjera, legislacin laboral obsoleta y costosa, sistema tributario y financiero distorsionado y amplia intervencin estatal. Es probable que el anterior diagnstico haya llevado al entonces candidato presidencial Csar Gaviria a formular como objetivos de las reformas la modernizacin de la economa, la modificacin del sistema poltico, la lucha contra el narcotrfico y los acuerdos de paz con la insurgencia. En lo que tiene que ver con la modernizacin de la economa y el talante liberal de las reformas, las mismas haban sido expresadas por el candidato liberal, segn los investigadores, desde la poca de estudiante. En esta poca Gaviria fue un crtico del Modelo de Sustitucin de Importaciones (MSI), asignaba al mercado un papel relevante y consideraba que el sector privado debera jugar un papel ms activo en los procesos econmicos. De hecho, como viceministro de desarrollo de la administracin Turbay Ayala (1978-1982) inici un proceso de reforma comercial que fue frenada por la Asociacin Nacional de Industriales (ANDI). Como ministro de hacienda de la administracin Barco (1986-1990) Gaviria trabaj en la depuracin de los temas tributarios y como ministro de gobierno conoci de primera mano la dinmica de los procesos polticos, la dimensin del fenmeno del narcotrfico y logr un acuerdo de paz con el grupo insurgente M19. De manera que, como lder del Partido Liberal, ungido por el hijo del asesinado Luis Carlos Galn, estaba en condiciones de proponer cambios econmicos, polticos y sociales compatibles con el diagnstico descrito. Por lo dems, para Edwards y Steiner, 231
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en la sociedad colombiana haba una relativa unanimidad
respecto de la necesidad de realizar estas reformas. Dicho lo anterior, uno de los temas de las reformas que mayor debate gener tuvo que ver con la velocidad del proceso y los alcances. Es un hecho que las reformas fueron formuladas para ser desarrolladas de manera gradual. Esta metodologa recoga la posicin de una de las fracciones ms importantes del Partido Liberal, encabezada por el nombrado ministro de desarrollo econmico Ernesto Samper, posterior Presidente de la Repblica (1994-1998). Otra lnea, los tecnopolticos, radicaliz su posicin en la medida en que el proceso tropez con obstculos. Este grupo, liderado por Rudolf Hommes, a la sazn ministro de hacienda, y Armando Montenegro, Director del Departamento Nacional de Planeacin (DNP), argumentaban que reformas graduales se cuestionaran ya que carecan de credibilidad e inhiban a las empresas a embarcarse en procesos de reestructuracin. Otro argumento contra el escalonamiento en las medidas era que los grupos afectados tendran la posibilidad de organizarse para responder. El otro punto de discusin en este mbito fue la secuencia y alcance de las medidas. Los autores hablan de reformas de primera generacin, esto es, las que se relacionan con modificaciones a partir de polticas bsicas, y reformas de segunda generacin que son las de carcter institucional. Dentro de las primeras, las reformas laborales se consideraban prioritarias, previas, inclusive, a las medidas de poltica comercial. El debate formulado tuvo que ver con la simultaneidad o alternancia de las reformas de primera y segunda generacin. Para los investigadores posponer la modernizacin institucional hasta que las reformas de primera generacin estn bien establecidas puede producir efectos econmicos indeseados, e incluso negativos. Dado que el contexto poltico y social era en extremo complejo, para Edwards y Steiner la sola introduccin de un programa de reformas constituy un importante logro en s mismo. La apertura poltica en una sociedad tradicionalmente cerrada y la posibilidad de que nuevas fuerzas polticas participaran en la contienda y refrescaran la democracia colombiana enviaron a la sociedad un mensaje de optimismo. 232
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Los objetivos de las reformas antes sealados satisfacan, en
principio, aspiraciones apremiantes del pas. Como se seal anteriormente, los beneficios del crecimiento econmico que se gener hasta los inicios de la dcada de los aos ochenta se repartieron entre los dos partidos tradicionales. Segn estos autores, este proceso econmico se diferencia en dos aspectos de los muchos acontecidos en Amrica Latina en razn de que El sector econmico histricamente ms influyente (caf) produce un bien exportable no ligado al MSI, y en segundo lugar La promocin de exportaciones fue la piedra angular de la poltica econmica a partir de 1967, de la cual se beneficiaron principalmente sectores exportadores no tradicionales. En lo que tuvo que ver con los actores externos del proceso, especficamente los organismos internacionales, estos tuvieron un papel que nos diferenci, como ya se dijo, de otras experiencias. Para Edwards y Steiner en el caso de Colombia las polticas adoptadas durante la administracin Gaviria tuvieron un alcance ms profundo que las promovidas por entidades internacionales como el Banco Mundial (BM) y el Fondo Monetario Internacional (FMI). A mediados de la dcada de los aos ochenta, luego de extensas negociaciones, el Banco Mundial aprob dos crditos para apoyar reformas econmicas en el pas. El primero, en 1985, fue un crdito orientado a apoyar tcnicamente modificaciones de la poltica comercial y la diversificacin de las exportaciones. El propsito de los recursos era ofrecer asistencia al pas para transitar a un esquema comercial ms abierto y generar mecanismos de apoyo a sectores no tradicionales con posibilidades exportadoras. El segundo crdito, en 1986, tuvo que ver con poltica comercial y agrcola. En opinin de estos autores, el primero tuvo un relativo xito en tanto que el segundo fracas y esto hizo que las relaciones con la entidad multilateral se enfriaran y slo hasta mediados de los noventa se reactivaran, razn por la cual su papel en el proceso de concepcin e implementacin de las reformas fue nulo e incluso cuestion algunas de las medidas. En lo que tiene que ver con los actores internos, los tecnopolticos y los grupos de inters jugaron un papel relativamente 233
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similar en todas las experiencias reformistas latinoamericanas,
Colombia, en opinin de los investigadores, no fue excepcin Los primeros, definidos as por los autores por su activo papel reformista y poltico en todo el proceso, formados en las ms importantes universidades norteamericanas y europeas, haban estado al margen del tradicional discurso oficial o no haban participado de manera manifesta en el establecimiento econmico colombiano. Descollaban dentro de este grupo los ya mencionados Rudolf Hommes y Armando Montenegro quienes hacan parte del denominado, por Edwards y Steiner, Grupo del Club Suizo. El grupo inclua un conjunto de tcnicos e intelectuales que durante la campaa, aban formulado una amplia y compleja agenda de temas objeto de reformas, que inclua, entre otras, la reduccin del sector estatal, la profundizacin de la descentralizacin, una mayor articulacin econmica y comercial del pas al mundo, la modificacin de la poltica cambiaria, adems de reforma agraria, gasto pblico eficiente, reformas laborales y financieras. Recomendaban, adicionalmente, la implementacin gradual de las reformas, el apoyo al sector exportador y el mantenimiento de ciertas restricciones a las importaciones para apoyar a la industria nacional. Desde el punto de vista de las organizaciones privadas la Fundacin para la Educacin Superior y el Desarrollo (FEDESARROLLO) se constituy en la tecnocracia ms influyente del pas. El otro importante actor interno, comn a las experiencias latinoamericanas, por los efectos de las reformas eran los grupos de inters. Inclua un amplio, variado y diferenciado conjunto de representantes, que comprenda, entre otros, industriales, productores agrcolas, exportadores, trabajadores sindicalizados, tenedores de licencias de importacin, usuarios de bienes importados, incluyendo productores que dependan de insumos extranjeros mano de obra informal. Es difcil calificar si cada uno de estos grupos estaba a favor o en contra de todas y cada una de las medidas propuestas. Las posiciones ms claras eran las del sindicalismo pblico, con gran capacidad de influencia, que era enemiga de las reformas. Los industriales, tradicionalmente amigos de la proteccin, estuvieron en principio contra la apertura, pero en favor de la reforma laboral, financiera y de la privatizacin. 234
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Los agricultores, con gran poder y representacin poltica,
apoyaban una apertura selectiva que favoreciera la compra de insumos, pero se oponian a la exposicin de sus productos. Los exportadores apoyaban la apertura, se oponan a la eliminacin de incentivos y apoyaban el resto de las reformas. Los comerciantes eran partidarios de la mayora de ellas. Un elemento comn de preocupacin para los productores eran los eventuales fluctuaciones de la tasa de cambio y sus efectos. Este tema era particularmente crtico dada la estabilidad que haba generado por varios aos el Decreto 444 de 1967. Por supuesto, un tema de particular importancia para los grupos de inters lo constituyeron los mecanismos de resarcimiento ante eventuales prdidas producto de las reformas. El principal instrumento de compensacin fue la depreciacin de la tasa de cambio, de la que fueron potenciales beneficiarios industriales, agricultores y exportadores. En este mismo sentido oper la reforma laboral y financiera. Estas dos reformas, ms la reduccin de aranceles, favorecieron a los comerciantes; los subsidios para agricultores y exportadores se mantuvieron. El sector sindical pblico consolid, en opinin de estos autores, la apropiacin de rentas dadas las nuevas disposiciones de la constitucin de 1991 y los exceptuaron de la mayora de las provisiones de la reforma laboral. El nuevo contexto poltico y constitucional brind al resto del sector sindical apoyo legal y normativo a sus actividades. Los mecanismos de compensacin fueron tambin amplios y variados e incluyeron promesas, instrumentos incompatibles, compensaciones en campos diferentes al econmicos y a la mencionada tasa de cambio. Los gobiernos posteriores de Samper, Pastrana y Uribe, enfrentados a coyunturas especficas han venido desdibujando, progresivamente el esfuerzo reformista. El primero enfrentando un problema de gobernabilidad producto de su defensa frente a la acusacin de que dineros del narcotrfico haban ingresado a su campaa. El segundo, teniendo que enfrentar la crisis internacional de finales de los noventa y principios del nuevo siglo. El tercero, generando un proceso de desinstitucionalizacin y favoreciendo intereses especficos. Adems de sus particulares posturas sobre el proyecto reformista, contribuyeron al freno y, en algunos casos, a plantear 235
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contramedidas. Habra que afirmar, sin embargo, que en otros
pases latinoamericanos estas contrarreformas han sido ms radicales. Venezuela, Ecuador y Bolivia son algunos ejemplos. Casi veinte aos despus de las reformas, los objetivos que las orientaron dejan un sabor agridulce. Se lograron acuerdos e incorporacin de una parte de la insurgencia al proceso poltico, la nueva Constitucin formul importantes elementos de inclusin social y de autonoma en el manejo econmico, pero las maquinarias polticas y el poder de la guerrilla, del narcotrfico y del paramilitarismo, que se han agudizado, han dejado en entredicho el objetivo de mayor democracia. El pas se abri a la economa mundial, de manera inconsistente trat de articularse a diferentes bloques econmicos y pases, con fracasos evidentes en la Comunidad Andina de Naciones (CAN), Estados Unidos y la Unin Europea. En este sentido, la modernizacin econmica ha sido lenta y las mejoras en productividad bajas. Por ltimo, el pas mantiene una de las distribuciones del ingreso ms concentradas del mundo: buen porcentaje de la poblacin se mantiene en condiciones de pobreza y el desplazamiento forzado se constituye en un serio problema humanitario. Aunque algunos dirn que ha pasado muy poco tiempo para hacer una evaluacin de las reformas de Gaviria, el libro de los profesores Edwards y Steiner se constituye en texto de referencia para todos aquellos interesados en entender la historia reciente del pas y el complejo juego de fuerzas que interactan en una sociedad. Por lo dems, es un abre bocas para seguir estudiando y profundizando este proceso en sus diversas manifestaciones e implicaciones para nuestro presente. Danilo Torres Reina