Ttulo: El Poder Ejecutivo y las potestades fiscales del Congreso

Autor: Badeni, Gregorio

Publicado en: LA LEY, 25 de junio de 2.008
Las retenciones impuestas a las exportaciones mediante diversos decretos del Poder Ejecutivo, y recientemente
por las Resoluciones del Ministerio de Economa y Produccin N 125, 141, 64, 284 y 285 del corriente ao, son
derechos aduaneros o impuestos (1) que, conforme a los categricos contenidos expuestos en los arts. 4, 9, 17
y 75, inc. 1, de la Constitucin Nacional, solamente pueden ser regulados por el Congreso tipificando sus
contenidos, el sujeto pasivo, hecho imponible y monto del gravamen fiscal. Son una especie de tributo o carga
fiscal que, a igual que los impuestos, tasas o contribuciones, deben responder a una causa constitucional. Causa
que consiste en el cumplimiento de todos los requisitos que establece la Ley Fundamental en salvaguarda de la
libertad fiscal de las personas, y que condicionan la validez de la imposicin estatal.
Uno de los requisitos que configuran la causa constitucional es la legalidad. Significa que todo gravamen fiscal
que afecta la libertad patrimonial de las personas debe ser establecido por ley del Congreso. Este principio
determina la invalidez de toda norma fiscal que no emane de una ley del Congreso en la determinacin del sujeto
pasivo, hecho imponible y monto del gravamen (2). Asimismo, si el Congreso otorga validez a un gravamen
fiscal establecido por un rgano incompetente, esa decisin, traducida en ley, no tiene efectos retroactivos.
La potestad fiscal es indelegable. As como no pueden versar sobre ella los decretos de necesidad y urgencia (art.
99, inc. 3, CN), tampoco son susceptibles de ser objeto de una delegacin legislativa porque, al margen de la
prohibicin genrica del art. 76, una interpretacin teleolgica y sistemtica de la Ley Fundamental conduce a
igual solucin. Pero no se viola el principio de legalidad si el Congreso, al establecer un gravamen fiscal, faculta
al Poder Ejecutivo para determinar su cuantificacin fijando un tope mximo; o si lo autoriza a variar las
alcuotas respetando el mximo y mnimo razonables establecidos por el legislador; o si lo faculta a suspender su
aplicacin, y en su caso, a dejar sin efecto semejante suspensin (3).
Sin embargo, con mayor o menor envergadura, la imposicin de derechos aduaneros se concreta mediante
decretos del Poder Ejecutivo, e incluso mediante simples resoluciones ministeriales soslayando el texto del art.
103 de la Constitucin. El fundamento reside en que, el Cdigo Aduanero, sancionado en 1981, regula los
derechos o impuestos de exportacin, facultando al Poder Ejecutivo para fijar, de modo directo o implcito, el
monto del gravamen. Semejante delegacin no se compadece con la interpretacin citada permitiendo un
ejercicio abusivo de ella que, si bien es susceptible del control judicial, puede acarrear en el nterin graves y
nocivas consecuencias, no solamente para los derechos individuales, sino tambin para el curso econmico
progresista de la sociedad.
Esas secuelas, por cierto graves y nocivas, se advierten en el conflicto social suscitado recientemente con motivo
de las retenciones impuestas por el Poder Ejecutivo a la exportacin de productos agropecuarios. La fijacin de
tales derechos prescindiendo de la intervencin que constitucionalmente le corresponde al Congreso, y al no
estar precedida del debido debate republicano, desemboc en las vas de hecho trayendo aparejada una situacin
que no se compadece con la tolerancia, respeto recproco y convivencia armnica que tipifican un estilo de vida
democrtico. Es que, en una repblica, el debate institucional no puede ni debe concretarse en las calles, rutas,
puentes o plazas, sino en el seno del Congreso por impulso de las propias autoridades.
Tal circunstancia torna plausible el proyecto de ley elevado al Congreso por el Poder Ejecutivo requiriendo la
ratificacin de las resoluciones ministeriales citadas al comienzo de este comentario. Se est reconociendo,
implcitamente, que el rgano legislativo es la autoridad competente para regular los derechos aduaneros, y se le
cursa una invitacin para que reasuma el rol que la Constitucin le asigna.
Sin embargo, resulta inadmisible la pretensin de algunos voceros del Poder Ejecutivo para que el proyecto de
ley sea tratado a "libro cerrado" mediante su aprobacin o rechazo. Si la potestad regulatoria en materia aduanera
incumbe exclusivamente al Congreso, mal puede el rgano ejecutivo imponer un lmite a ella mediante una
suerte de "clusula cerrojo" como la acordada en el clebre Pacto de Olivos. La decisin del Poder Ejecutivo, al
presentar un proyecto de ley, no es vinculante para el Congreso que, puede aprobarlo, o rechazarlo, o reformarlo
asignndole el contenido que los legisladores estimen oportuno. No existe, de parte del rgano ejecutivo, un
control preventivo sobre la labor del Congreso. Solamente puede, una vez sancionada la ley, formular sus
observaciones parciales o totales mediante la potestad del veto (art. 80 CN) que, a su vez, pueden ser
desestimadas por el Congreso mediante la insistencia (art. 83 CN). Por otra parte, aquella pretensin resulta
incompatible con el debate republicano que debe concretarse en el Congreso, permitiendo el dilogo e
intercambio de opiniones propios de la sensatez republicana.
De todas maneras, aunque el Congreso "ratifique" los decretos del titular del Poder Ejecutivo y las resoluciones

ministeriales en materia de derechos de aduana, tal decisin configurar una ley y las retenciones que se
establezcan, siempre que se respete el principio de legalidad fiscal, sern plenamente vlidas para el futuro,
aunque la norma no tendr efecto retroactivo. Las leyes impositivas no pueden ser retroactivas, ya que, en virtud
del principio de legalidad de los tributos, ellas deben ser anteriores al hecho imponible en salvaguarda de los
derechos adquiridos por los contribuyentes y de la seguridad jurdica. Mal se puede convalidar legislativamente,
y con efecto retroactivo, un gravamen fiscal impuesto al margen de la Ley Fundamental, y desprovisto de los
requisitos que conforman la causa constitucional (4).
En una declaracin reciente, la Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Buenos Aires consider
que el conflicto suscitado por las retenciones es consecuencia del incumplimiento de las normas constitucionales.
Si su tratamiento hubiera sido sometido, desde un comienzo, a la consideracin del Congreso, con el
consiguiente debate pblico, requerimiento de opiniones a los sectores involucrados y emisin de juicios por
parte de los grupos sociales de opinin pblica, se habra dado fiel cumplimiento al principio de legalidad fiscal,
sin perjuicio del cuestionamiento que, en algunos casos particulares, se pudiera efectuar ante el Poder Judicial
por su eventual carcter confiscatorio. Pero, la legalidad y el debate republicano impuestos por la Constitucin
habran privado de licitud y legitimidad a los factores desencadenantes de ese conflicto social. Es que, como lo
destac dicha Academia, el grave deterioro del sistema institucional al cual asistimos, que diluye la firmeza
propia de un autntico Estado de Derecho, no es consecuencia solamente del problema suscitado por la
imposicin inconstitucional de las retenciones a las exportaciones de productos agropecuarios. Es, tan slo, el
ltimo de los eslabones de una desafortunada cadena compuesta por medidas y conductas cuya rectificacin se
impone para concretar los grandes objetivos de la Constitucin Nacional: la libertad responsable, la dignidad y
armona en la convivencia con la consecuente paz social y el progreso de los habitantes del pas.
(1) Joaqun V. Gonzlez los denominaba "impuesto de aduana". Escriba: "Todo cuanto se refiera a la legislacin
sobre Aduanas, al establecimiento de derechos, fijacin de tarifas y dems impuestos remuneratorios, derivados
de los servicios que la Nacin presta por medio de ellas, es facultad privativa del Congreso". "Manual de la
Constitucin Argentina", pg. 427, Ed. Estrada, Buenos Aires 1983.
(2) Fallos C.S. 323:2256 y 3770; 318:1154; 326:2653, 3169 y 4251; 182:411; 317:1282.
(3) Fallos C.S. 230:28; 237:656. El cas ms ilustrativo es el del Impuesto al Valor Agregado cuyos topes fueron
fijados en el 10,5% y 21%.
(4) Fallos C.S. 283:360; 307:305; 312:2467; 315:984; 326:4251.
La Ley S.A.