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2002
VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002
A pesar de todas las fallas y contradicciones que pudieran endilgarse al proceso constituyente en lo que
se refiere a la elaboracin de la nueva Constitucin, es justo hacerle un reconocimiento a la amplitud de
la consulta y participacin de variados sectores de la sociedad, algo indito en la historia constitucional
venezolana. Por ello es falsa la conseja que sostiene que la ANC se content con ratificar el proyecto
de Constitucin que en su momento le present para su consideracin el presidente Chvez. ste slo
insisti, como veremos ms adelante, en pocos y cruciales aspectos, de acuerdo a su propia percepcin
del proceso, y sin duda sus aportes fueron valorados, conjuntamente con un amplio abanico de
propuestas articuladas por las veinte comisiones temticas en que distribuy su trabajo la ANC.
Prcticamente todas, o por lo menos las ms relevantes organizaciones polticas (con la notable
excepcin del partido social cristiano Copei), sociales y econmicas del pas hicieron valer sus puntos
de vista a la ANC. Seguramente la incapacidad de sta para implementar una eficaz metodologa de
participacin (sobre lo cual por lo dems la tradicin de nuestra cultura poltica sigue siendo
deficitaria), impidi un mayor aprovechamiento de esta singular experiencia.
La ANC aprob definitivamente el proyecto de Constitucin el 19 de noviembre de 1999, luego de ms
de cien das de intenso trabajo, acelerado ente la decisin poltica impulsada por el presidente Chvez y
la cpula del Polo Patritico, de refrendar a como diera lugar el proyecto de Constitucin en el mes de
diciembre, lo cual se realiz en detrimento de una mayor decantacin y acrisolamiento de las normas
constitucionales, y la conveniencia de llevar a cabo, como sostuvimos algunos, una consulta final de
anteproyecto, que consensuar el apoyo de significativos sectores de la sociedad, lo cual hubiese
significado atenuar la agria discusin que precedi al referndum, y la apertura o crecimiento de
heridas que no sera fcil restaar, en actores comprometidos con el cambio, pero recelosos ante lo que
perciban como actitudes hegemnicas y hostiles por parte del presidente Chvez (quien particip
activa y agresivamente en la campaa por el s) y la dirigencia del Polo Patritico que controlaba la
ANC.
1.- A continuacin expondr sintticamente (para mayor abundamiento, vid. Combellas, 2001) los
aspectos ms resaltantes y novedosos de la Constitucin de 1999:
Lo primero que salta a la vista al lector de la Constitucin es el cambio de nombre, de ahora en
adelante Repblica Bolivariana de Venezuela. Nuestra nacin naci como Repblica independiente el 5
de julio de 1811, con el ampuloso nombre de Confederacin Americana de Venezuela en el
Continente Meridional, y sancion su primera Constitucin, la Constitucional Federal para los
Estados de Venezuela de 1811, el 21 de diciembre de 1811. La Constitucin de 1819, denominada
Constitucin Poltica de Venezuela de 1819 define sin adjetivos a la Repblica como Repblica de
Venezuela. Su duracin fue corta pues sancionada el 15 de agosto de 1819, en pocos meses, el 17 de
diciembre del mismo ao, en cumplimiento del sueo bolivariano, el Congreso de Venezuela
soberanamente decide constituirse con la Nueva Granada en una nueva Repblica, la Repblica de
Colombia, lo cual se concreta con la reunin del Congreso General de los pueblos de la Nueva Granada
y Venezuela, celebrada en Ccuta el 12 de julio de 1821. Pasamos entonces a ser colombianos, vida
efmera de la entelequia bolivariana, que fenece con la separacin de Venezuela y la definitiva
adopcin del nombre de Repblica de Venezuela, el ao 1830.
El ao 1864, como una de las consecuencias de la larga y cruenta Guerra Federal, pasamos a llamarnos
Estados Unidos de Venezuela, nombre que permaneci vigente por cerca de una centuria, hasta el ao
1953, cuando la Constitucin de la dictadura de Prez Jimnez regresa a la primigenia denominacin de
Repblica de Venezuela.
El constituyente de 1999, cierto que luego de un controvertido debate, aprob denominar la nueva
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Repblica como Bolivariana de Venezuela, en honor al Libertador Simn Bolvar. No se content ANC
con el cambio del nombre, sino que reafirm el espritu bolivariano al invocar en el prembulo el
ejemplo histrico de Bolvar, as como fundamentar (artculo 1 CB) su patrimonio moral y sus valores
de libertad, justicia y paz internacional, en la doctrina de Simn Bolvar el Libertador. Asimismo
dispuso (artculo 107 CB), la enseanza obligatoria hasta el ciclo diversificado de los principios del
ideario bolivariano.
Surge entonces la pregunta sobre que sobrevive y mantiene vigencia de la doctrina bolivariana. No
resulta fcil dar una repuesta concluyente sobre el particular. As, si bien es cierto que el constituyente
se inspir en las ideas bolivarianas cuando dise las dos nuevas ramas del Poder Electoral, no es
menos cierto que su definitiva concrecin institucional es muy diferente a la original propuesta
bolivariana. Seguramente, aparte de su ejemplo como estadista creador de repblicas, lo cual no
podemos separarlo ni menos abstraerlo de su singular historicidad, en tanto hijo de su tiempo, Bolvar
cobra palpitante actualidad en su visin de la educacin ciudadana, en el cultivo de las virtudes cvicas
y en el relevante papel que concedi a la moral pblica. Asimismo, el ideario bolivariano en torno a la
creacin de una nacin de Repblicas, una unin confederada, sea latinoamericana, sea iberoamericana,
recogida como idea central por la Constitucin (artculo 153 CB) constituye un desidertum de destino
y afirmacin supranacional.
2.- En una introduccin as sea sucinta de la nueva Constitucin es obligatorio hacer referencia a sus
principios y valores fundamentales, que ella tiene el cuidado de mencionar y jerarquizar en su primer
ttulo. Vayamos al grano:
Junto a los grandes valores y principios que heredamos de la Ilustracin (libertad, igualdad,
independencia, soberana popular), la Constitucin resalta la democracia participativa, la justicia, la
solidaridad, la corresponsabilidad, el pluralismo, la preeminencia de los derechos humanos (punto ste
que analizaremos con detenimiento infra), as como entroniza un novedoso concepto: El Estado
democrtico y social de Derecho y de Justicia. Comencemos por analizar el significado de este ltimo.
La Constitucin, como pinculo (norma normarum) del ordenamiento jurdico, expresa en s misma
el imperio del Derecho, la limitacin del poder, el escudo protector de nuestras libertades. En otras
palabras, el Estado de Derecho, con tres precisiones: es un Estado democrtico de Derecho, es decir, su
base de legitimidad reside en la soberana popular, que se ejerce en la forma que lo prescribe la
Constitucin; pero adems es un Estado social de Derecho, pues el Estado no se desatiende, no es
indiferente a la cuestin social, sino muy por el contrario, tiene una responsabilidad social, debe
procurar la satisfaccin de las necesidades vitales mnimas de los seres humanos. Dicho en el lenguaje
tcnico-jurdico de los cometidos, as como el Estado tiene un cometido de seguridad o un cometido de
fomento econmico, tiene un cometido social; y por ltimo, lo enaltece por encima e los otros valores
del Derecho. Para que se me entienda mejor, la relacin entre el Derecho y la justicia se interpreta aqu
en el sentido del Mandamiento del abogado de Couture: Tu deber es luchar por el derecho; pero el da
que encuentres en conflicto el derecho con la justicia, lucha por la justicia.
La Constitucin se rige por el principio de la democracia participativa y protagnica, que a diferencia
de la democracia representativa, implica la concepcin de un pueblo protagonizando directamente su
destino, o por medio de representantes electos que deben rendir cuentas de su actuacin, as como
responder ante sus electores por su programa de accin comprometido en las elecciones, y cuyo
mandato es revocable por decisin popular.
La democracia participativa es un eje axiolgico que atraviesa todo el texto constitucional, y se
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6.- En trminos constitucionales, la institucin militar pasa a adquirir con la nueva Constitucin, y en
contraste con el modelo de la llamada democracia puntofijista, un estatus y rol muy superiores, como
lo revelan los siguientes aspectos: primero, no se clarifica constitucionalmente su subordinacin al
poder civil; segundo, desaparece en el texto la atribucin del Senado (tampoco la Asamblea Nacional),
de autorizar los ascensos militares a partir del grado de coronel; tercero, sus facultades exceden el
convencional concepto de soberana nacional, para abarcar la cooperacin en el mantenimiento del
orden interno; cuarto, se le faculta, en los trminos que disponga la ley, a ejercer actividades de polica
administrativa y de investigacin penal; quinto, se le reconoce un rgimen de seguridad social propio,
distinto al rgimen de seguridad social nico contemplado por la Constitucin para el resto de los
venezolanos; sexto, se le reconoce a los integrantes de la Fuerza Armada el derecho al sufragio; y por
ltimo, se le reconoce un sistema autnomo de control, vigilancia y fiscalizacin de sus ingresos,
gastos y bienes pblicos, bajo la direccin del Contralor General de la Fuerza Armada, surgido de la
propia institucin.
El tiempo nos dir como se desenvuelve el encaje de la Fuerza Armada en la institucionalidad
democrtica venezolana. La CB cierto que flexibiliza la participacin militar ms all de su tradicional
rol profesional, pero sin traspasar los lmites de la disciplina, la obediencia y la subordinacin. La
Fuerza Armada sirve a la nacin, a su seguridad, a su defensa. La CB no autoriza un protagonismo
directo y militante de deliberacin poltica ni alienta el militarismo. Ponerla al servicio de proyectos y
banderas polticas conformara un acto de naturaleza flagrantemente inconstitucional.
7.- Junto al Poder Ejecutivo y al Poder Legislativo (ejercido ahora por una Asamblea Nacional de
estructura unicameral, que concentra las tradicionales funciones legislativas y de control poltico,
administrativo y financiero de la Accin del Gobierno y la Administracin Pblica, que definen al
sistema de gobierno como presidencialista con sujecin parlamentaria), completan las ramas del Poder
Pblico Nacional, el Poder Judicial, el Poder Ciudadano y el Poder Electoral.
El Poder Judicial se constituye por el Tribunal Supremo de Justicia y los dems tribunales que
determine la ley. Como caractersticas ms sobresalientes de la rama judicial en la nueva Constitucin
es resaltar, ante todo, que la justicia emana y est al servicio de los ciudadanos. Los seres humanos
tienen derecho al acceso a la justicia, un derecho garantizado por el Estado, que se manifiesta en que la
justicia a partir de ahora debe velar por los atributos de gratuidad, accesibilidad, imparcialidad,
idoneidad, transparencia, autonoma, independencia, equidad, amn de que debe ser administrada en
forma expedita, sin dilaciones indebidas, sin formalismo o reposiciones intiles.
La CB establece el requisito del concurso de oposicin para la carrera judicial, en aras de la formacin
y promocin de jueces idneos y probos, independientes de factores perturbadores de la sagrada
funcin de impartir justicia, por lo cual prohbe expresamente el activismo poltico y el gremialismo y
la sindicacin de los jueces.
Tambin destaca en la nueva Constitucin la participacin ciudadana, a garantizar por la ley, en el
procedimiento de seleccin y designacin de los jueces, y de manera especial crea una institucin de
asesoramiento para la seleccin de los magistrados del Tribunal Supremo de Justicia, como para los
colegios electorales judiciales para la eleccin de los jueces de la jurisdiccin disciplinaria: el Comit
de Postulaciones Judiciales, integrados por representantes de los diferentes sectores de la sociedad en
los trminos que fije la ley.
Asimismo es de mencionar aqu la eliminacin del Consejo de la Judicatura. L a CB crea la jurisdiccin
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disciplinaria judicial, a cargo de los tribunales especiales que determine la ley. La administracin del
Poder Judicial corresponde al Tribunal Supremo de Justicia, nico rgano de direccin, gobierno y
administracin judicial, que a los efectos de desconcentracin de tan delicadas funciones apoya en la
Direccin Ejecutiva de la Magistratura. Igualmente, una conquista valiosa que enaltece la justicia, lo es
sin duda la creacin del situado judicial, consistente en una partida no menor del dos por ciento del
presupuesto ordinario nacional, para el funcionamiento del sistema judicial, la cual no podr ser
reducida o modificada sin autorizacin previa de la Asamblea Nacional.
Otro paso de avance, que redunda en beneficio de la progresiva proteccin de los derechos humanos, lo
es la consagracin constitucional de la jurisdiccin penal militar como parte integrante del Poder
Judicial, cuya competencia se limita a los de naturaleza militar. La comisin de delitos comunes,
violaciones de derechos humanos, y crmenes de lesa humanidad, sern de ahora en adelante juzgados
por los tribunales ordinarios. En fin, y para concluir el punto, la Constitucin establece la obligacin
del Estado de garantizar un sistema penitenciario que asegure rehabilitacin del interno y el respeto de
sus derechos humanos, y fija compromisos concretos en funcin de la construccin de un sistema
penitenciario humanitario y moderno, de acuerdo con las tendencias ms avanzadas predominantes en
el mundo sobre tan relevante materia.
8.- Junto a la triloga clsica de poderes, la CB dise dos instituciones de inspiracin bolivariana: el
Poder Ciudadano y el Poder Electoral. El Poder Ciudadano se integra de dos instituciones con tradicin
constitucional (el Ministerio Pblico y la Contralora General de la Repblica), y la Defensora del
Pueblo: Ministerio Pblico, bajo la direccin del Fiscal General de la Repblica, tiene un papel
sobresaliente en el ejercicio del la accin penal, la investigacin penal y celoso vigilante de la
responsabilidad de los funcionarios pblicos en ejercicio de sus funciones, amn de velar por la
celeridad y buena marcha de la administracin de justicia y garantizar el respeto de los derechos y
garantas constitucionales en los procesos judiciales. La Contralora General de la Repblica, bajo la
bajo la direccin del Contralor General de la Repblica, es el rgano de control, vigilancia y
fiscalizacin de los ingresos, gastos y bienes pblicos. Ellas se suma la Defensora del Pueblo,
novedosa institucin de proteccin de los derechos humanos y guardin del correcto funcionamiento de
los servicios pblicos.
Los tres altos funcionarios integran el Consejo Moral Republicano, suerte de rgano supremo de unin
y coordinacin de polticas de prevencin, investigacin y sancin de hechos que atenten contra la tica
pblica y la moral administrativa.
9.- El Poder Electoral, remembranza de la idea original bolivariana, aunque de distinta configuracin,
bajo la direccin del Consejo Nacional Electoral, tiene por funcin prioritaria la organizacin,
direccin y administracin de los procesos electorales y convocatorias refrendarias. Resaltan tres
cualidades del Poder Electoral: primero, su integracin por representantes postulados por la sociedad
civil; segundo, el principio de la despartidizacin de los organismos electorales. Sus miembros no
deben estar ligados a partidos u organizaciones polticas; y tercero, la prohibicin del financiamiento
pblico de los partidos, organizaciones y asociaciones con fines polticos. La organizacin y
funcionamiento de los organismos que integran el Poder Electoral (junto al Consejo Nacional Electoral,
y subordinados a ste, la Junta Electoral Nacional, la Comisin de Registro Civil y Electoral, y al
Comisin de Participacin Poltica y Financiamiento), corresponder desarrollarlos a la ley orgnica
correspondiente. La CB crea, para concluir, una jurisdiccin contenciosa electoral en cuyo pinculo se
encuentra la sala electoral del Tribunal Supremo de Justicia.
10.- La CB dedica un ttulo completo al sistema socioeconmico, dividido en dos captulos, que suman
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veintids artculos. Su descripcin, anlisis y evaluacin desbordan los lmites trazados a esta sntesis.
Sin embargo, as sea resumidamente, unos comentarios de rigor considero necesario hacer. Para
comenzar, la CB, al igual que la Constitucin derogada de 1961, se enmarca dentro del modelo de la
economa mixta, es decir, promueve la libertad econmica y la iniciativa privada empresarial,
conjuntamente con sanos principios de intervensionismo estatal, tal como se expresa en la promocin
conjunta del desarrollo armnico de la economa nacional.
Resalta la proteccin del ambiente como limitacin a la libertad econmica. Igualmente, en
reconocimiento expreso y la consiguiente proteccin de los consumidores. En materia de monopolios,
se fijan claros principios para combatir las prcticas monoplicas y sus deletreos efectos en el
principio de la competencia y la libertad de los mercados. Tambin es de mencionar el reconocimiento
y promocion de la economa y la empresa comunitaria, en aras de fomentar formas alternativas de
empresariado popular.
El tema polmico de la reserva estatal de determinadas industrias tiene un tratamiento distinto en la CB
respecto a la Constitucin derogada, pues en esta ltima se hablaba de la obligacin del estado en
propende a la creacin de una industria bsica pesada bajo su control, lo que tena su explicacin en el
incipiente desarrollo industrial de fines de los aos cincuenta y los aos sesenta. El enfoque ahora es
distinto, pues se da prioridad a la actividad petrolera, aunque se deja abierta la posibilidad del control
estatal sobre otras industrias por razones de inters pblico o estratgico. En efecto, uno de los artculos
ms controversiales de la nueva Constitucin econmica lo es al reserva de la totalidad de las acciones
de PDVSA por parte del Estado venezolano. La pregunta que surge esta en el rango constitucional que
se confiri a una materia que para algunos debi regularse con criterios flexibles, sin la rigidez de las
normas constitucionales.
Otro aspecto interesante de la CB consiste en el carcter estratgico que se le concede a la agricultura,
as como la garanta por parte del estado de la seguridad alimentaria de la poblacin. Una tendencia
moderna, incluso en estados propulsores de la libertad de los mercados en la proteccin de su
agricultura frente a la competencia fornea, al igual que conceder rango de alta poltica nacional a la
seguridad alimentaria, para as superar la vulnerabilidad consecuente de potenciales conflictos
econmicos entre las naciones.
Para concluir, un tema de la mayor importancia regulado por la CB es el concerniente al Banco Central
de Venezuela, sobre lo cual nuestra opinin sobre lo cual contempla aspecto positivos y aspectos
controversiales. Dentro de los primeros incluyo que, por primera vez en la historia constitucional
venezolana, se reconoce estatus constitucional al BCV con autonoma suficiente para formular y
ejecutar la poltica monetaria, as como disear y ejecutar la poltica cambiaria y regular la moneda, el
crdito y las tasas de inters y administrar las reservas internacionales. Un tema controversial atae a la
autonoma del BCV, en efecto la CB exige a esta institucin la rendicin exhaustiva de cuentas ante la
Asamblea Nacional, e inspeccin y vigilancia por parte del organismo pblico de supervisin bancaria.
Estoy de acuerdo con la autorizada opinin del Padre del BCV, el Dr. Manuel Engaa, que cuando se
cre la institucin el ao 1939, adverta que el BCV deba considerarse como un poder a la par del
ejecutivo, del legislativo y del judicial. La pregunta surge en torno a los alcances de la autonoma: la
autonoma operativa est asegurada, no obstante persisten las dudas sobre los alcances y lmites del
control de la Asamblea Nacional.
11.- La CB tiene la pretensin de ser una Constitucin normativa, es decir viva, de efectiva aplicacin y
vigencia en la realidad social. En funcin de este noble propsito se elabor el ttulo VIII, con dos
captulos, uno dedicado a la garanta de la Constitucin y otro a los estados de excepcin. El guardin
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el artculo 350. El mismo recoge una rica tradicin que se enmarca dentro del derecho de rebelin, la
resistencia a la opresin y ms actualmente, la manifestacin de resistencia activa y no violenta
denominada como desobediencia civil. Se trata de un derecho esencial (natural e imprescriptible, de
acuerdo con la Declaracin Francesa de los derechos del hombre y del ciudadano de 1789), el medio
ms extremado de defensa, inalienable, pero tambin inorganizable, en certeras palabras de Carl
Schmitt (1982:169).
Si bien no contradice su naturaleza individual (la conciencia me obliga a revelarme contra el poder
desptico), el artculo 350 acenta su dimensin colectiva (el pueblo), adrede localiza el objeto de la
rebelin (rgimen, legislacin o autoridad), bajo cualquiera de los siguientes supuestos: que se
contraren los valores, principios y garantas democrticos o menoscaben los derechos humanos. La
clave que da sentido a la norma es el verbo imperativo desconocer, cuyo significado en el contexto
constitucional es no reconocer, no obedecer, no aceptar la legitimidad del rgimen, legislacin o
autoridad que se cuestiona, por ende desconocer sus prescripciones, rdenes y mandatos.
En la Venezuela actual no han dejado de crecer expresiones de la rebelin constitucional (pues dan
sentido a la rebelin los principios y valores constitucionales), sustentados explcitamente en el artculo
350, como son los casos de marchas cvicas, cacerolazos, paros y huelgas que rechazan al autoridad
gubernamental, la desobediencia militar y un sordo silencio de repudio creciente que cuestiona la
autoridad del presidente Chvez.
A mi entender cuatro posibilidades caben sobre la incidencia de la Constitucin de 1999 en el Sistema
Poltico Venezolano, su modelacin y transformacin. La primera, ligada a su supresin, considerando
que la Constitucin de 1961 fue derogada por medios distintos a los por ella dispuestos, a tenor de lo
establecido por su artculo 250, y en consecuencia tendra que reestablecerse su vigencia; la segunda,
constitutiva sencillamente de aplicar la Constitucin y suprimir radical y totalmente el rgimen
transitorio; la tercera, una enmienda constitucional, con dos vertientes: una enmienda puntual, como la
hoy activada, o una enmienda de mayor calado; y la cuarta y ltima, una reforma general de la
Constitucin gracias a la convocatoria de una nueva ANC. Comentaremos a continuacin las cuatro
posibilidades:
La tesis del restablecimiento de la vigencia de la Constitucin de 1961 bajo el argumento de la
ilegitimidad de origen de la Constitucin de 1999 ha sido sostenida por Allan Brewer-Caras (2002).
No comparto tal tesis. En efecto, la convocatoria de la ANC se atuvo a una interpretacin tortuosa que
no ha dejado de sorprender a los doctrinarios, pero interpretacin al fin que viabiliz sin ningn genero
de violencia, con un sagrado respeto a los derechos humanos, que no es poca cosa visto en
retrospectiva, la convocatoria constituyente. A ello se une el indiscutible sustrato democrtico, tanto en
la convocatoria de la ANC como en la ratificacin popular de la Constitucin, ejemplificacin nica de
nuestra traumtica historia constitucional. Es pertinente recordar que la Constitucin de 1961, una
Constitucin modlica en muchos sentidos, fue discutida y aprobada dentro del procedimiento
establecido por la Constitucin de 1953, un texto espreo en su origen y legitimador de la ltima
dictadura del siglo XX. En suma, cualquier revisin pasa por, no contra la Constitucin de 1999. Es en
este sentido una Constitucin singularmente abierta a las posibilidades de revisin.
El rgimen transitorio es un baldn que pesa duramente sobre el prestigio de la Constitucin de 1999.
Gracias a su aplicacin se desencaden un proceso de apoderamiento de todos los poderes del Estado, y
de manera especial de los poderes de control (el Poder Ciudadano y el Tribunal Supremo de Justicia),
amn de la desconfianza generada en el Poder Electoral, garante de los procesos electorales que
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