Antecedentes 1

1.
Antecedentes de la evaluacin
del impacto ambiental (1970-1994)
1.1. La evolucin del marco jurdico
Antecedentes
El intenso crecimiento demogrfico e industrial, la falta de estrategias de planeacin y manejo, as como el desconocimiento del valor ecolgico y socioeconmico
de los ecosistemas, han inducido graves problemas de contaminacin e impacto
ambiental y la prdida de valiosos recursos naturales y econmicos en todo el mundo. Esta situacin ha determinado la necesidad de incorporar la variable ambiental
y los criterios ecolgicos dentro de las polticas orientadas hacia la planificacin y el
desarrollo sustentable de las actividades humanas, con el fin de hacer compatibles
la conservacin y el aprovechamiento de los recursos naturales con el desarrollo
social y econmico.
En la dcada de los aos sesenta se empezaron a difundir en Europa diversos
llamados de atencin acerca de los efectos de las actividades humanas sobre el
medio ambiente. En Suecia y Dinamarca se intent predecir qu repercusiones
sobre los ecosistemas podra tener el desarrollo de algunos proyectos productivos.
Tambin en Estados Unidos se dejaron or voces de inquietud por los daos que
causaban los proyectos productivos en el ambiente, al grado que gobierno y empresas privadas se vieron obligados a invertir tiempo, atencin y recursos econmicos para buscar las formas de prevenir y contrarrestar esos efectos.
11
Los gastos para limpiar los sitios contaminados, la imagen negativa de las
empresas contaminantes ante la opinin pblica, el boicot a sus productos y los
posibles cierres de las plantas que provocaban ms perjuicios ambientales, constituyeron un alto costo para las empresas, circunstancia que las impuls a buscar
mecanismos que les permitieran conocer con anticipacin los efectos de los proyectos productivos sobre el ambiente.
En respuesta a estas inquietudes, a principios de los aos setenta se desarroll
en Estados Unidos de Amrica el procedimiento de evaluacin del impacto ambiental (environmental impact assessment), que fue introducido en el marco legal
por medio de la Ley Nacional de Poltica Ambiental (National Environmental Policy
Act, NEPA), promulgada en 1970. Desde entonces, la evaluacin del impacto ambiental cuyo objetivo primordial fue desde un inicio disminuir los costos derivados
de la contaminacin que genere un proyecto fue adoptada en la prctica y/o incorporada a la legislacin ambiental de numerosos pases (Rau y Wooten 1980).
En Mxico, los estudios de impacto ambiental se realizan desde hace poco ms
de 20 aos. En la administracin pblica federal, se aplicaron a partir de 1977
para la evaluacin preliminar de proyectos de infraestructura hidrulica, aunque se
tiene noticia de estudios realizados previamente, la mayora como investigaciones
acadmicas, sobre todo para tesis profesionales. Algunos de los primeros estudios
sobre impacto ambiental de que se tiene registro se enlistan en el anexo 1. Con seguridad, adems de estos trabajos se realizaron otros en diversas instituciones educativas y de investigacin del pas o dentro de la administracin pblica federal.
Cabe sealar, sin embargo, que desde antes se realizaban acciones relacionadas
con la prevencin y disminucin de ciertos tipos de impacto ambiental, aun cuando
no se les denominara de esa manera. Para comprender la evolucin de este instrumento es conveniente dar un breve repaso por la legislacin ambiental en Mxico
en las ltimas tres dcadas.
Ley Federal para Prevenir y Controlar
la Contaminacin Ambiental
El primer instrumento jurdico que regul en Mxico las actividades del ser humano con el fin de evitar, prevenir y controlar la contaminacin ambiental, fue
la Ley Federal para Prevenir y Controlar la Contaminacin Ambiental (LFPCCA),
publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 23 de marzo de 1971. El contenido de esta Ley estaba influido por la legislacin estadounidense que, como se
12
La evaluacin del impacto ambiental
indica lneas atrs, en fecha reciente haba emitido las primeras disposiciones en la
materia y por la visin particular que se tena en Mxico acerca de los problemas
ambientales. stos se observaban sobre todo desde la perspectiva de la salud pblica; es decir, la preocupacin se concentraba en el efecto de la contaminacin sobre
la salud humana un enfoque relacionado con los conocimientos sobre seguridad
e higiene o bien, en la relacin del ambiente con las condiciones insalubres enfoque relacionado con la ingeniera sanitaria. La aplicacin de la LFPCCA y sus
reglamentos corresponda a la Secretara de Salubridad y Asistencia (SSA), a travs
de la Subsecretara de Mejoramiento del Ambiente (Ducoing Chah 1991).
Si bien la Ley tena limitaciones en comparacin con la legislacin actual por
ejemplo, no haca referencia directa al impacto ambiental, ya contemplaba la prevencin y el control de la contaminacin del agua, el suelo y el aire.
En la figura 1 se puede apreciar cmo estaban distribuidas las funciones en este
campo. La observancia de la ley en materia de prevencin y control de la contaminacin de las aguas corresponda a la Secretara de Recursos Hidrulicos (SRH)
(artculo 5 y captulo 3 de la LFPCCA), a travs de su Direccin General de Usos
del Agua y Prevencin de la Contaminacin. En materia de prevencin y control de
la contaminacin de los suelos, la responsabilidad corresponda a la Secretara de
Agricultura y Ganadera (SAG) (artculos 5 y 23 de la LFPCCA) y la aprobacin de
la utilizacin del suelo para fines urbanos, industriales, agropecuarios, recreativos
y otros, era competencia de la SSA (artculos 5 y 23 de la LFPCCA). A su vez, la
prevencin y el control de la contaminacin por actividades industriales o comerciales estaba bajo la responsabilidad de la Secretara de Industria y Comercio (SIC)
(Artculos 5 y 23 de la LFPCCA). El marco jurdico en la materia se complement
con la publicacin de varios reglamentos de la LFPCCA (figura 2).
Con la reestructuracin de la administracin pblica federal que se llev a cabo
en enero de 1977, la SAG y la SRH se fusionaron para dar origen a la Secretara
de Agricultura y Recursos Hidrulicos (SARH), donde se cre la Subdireccin de
Impacto Ambiental, dependiente de la Direccin de Usos del Agua (figura 3).
Es importante considerar que la LFPCCA contemplaba la coordinacin entre
estas dependencias y la SSA para su aplicacin, pero en la prctica los problemas
ambientales se abordaban de manera fragmentada, lo que impeda desarrollar una
poltica ambiental con un enfoque integral. Conviene revisar las experiencias acumuladas sobre las funciones en la poltica ambiental, pues desde 1971 hasta 1994
se mantuvo una poltica de manejo independiente en distintas secretaras bajo la
coordinacin de una de ellas. Adems de las dependencias que tenan atribuciones
A ntecedentes
de la evaluacin del impacto ambiental
(1970-1994)
13
14
Fuente: INE 2000.
Figura 1. Ley Federal para Prevenir y Controlar la Contaminacin Ambiental (LFPCCA, 1971)
Figura 2. Reglamentos derivados de la LFPCCA
Figura 3. Aplicacin de la LFPCCA en materia de impacto ambiental a partir de la fusin

SARH-SAG 1977
Fuente: INE 2000.
en materia de control de la contaminacin, tambin se constituyeron reas para

atender los problemas de contaminacin en distintos organismos de la administracin pblica federal. As ocurri en la Secretara de Marina, Petrleos Mexicanos,
Aeropuertos y Servicios Auxiliares, la Comisin Federal de Electricidad y la Secretara
de Comunicaciones y Transportes, donde se crearon oficinas encargadas de proteger
el ambiente o, por lo menos, se contrataron asesoras en materia ambiental.
Aunque en la LFPCCA no se contemplaba an el trmino impacto ambiental,
s se consideraba un mecanismo similar. As, el artculo 6 de la Ley indicaba que la
SAG, la SRH (posteriormente la SARH), la SIC y la SSA deberan estudiar, planificar, evaluar y calificar todos los proyectos o trabajos relacionados con desarrollo
urbano, parques nacionales, reas industriales y de trabajo y zonificacin en general
A ntecedentes
(1970-1994)
15
para prevenir los problemas inherentes a la contaminacin ambiental. En el texto

de este artculo poda vislumbrarse la idea de la planificacin ambiental, adems
de que de alguna forma implicaba el anlisis de los impactos ambientales, aunque
la ley lo consideraba como la prevencin de problemas causados por la contaminacin ambiental. Faltaba introducir el concepto de impacto ambiental como una
herramienta para manejar de forma sustentable los recursos naturales, as como
para prevenir la contaminacin.
Ley Federal de Proteccin al Ambiente
A partir de la dcada de los ochenta se sucedieron algunos cambios significativos
en la legislacin y la atencin de asuntos relacionados con el medio ambiente.
En la administracin pblica, los planes nacionales de desarrollo de los periodos
1983-1988 y 1989-1994 incluyeron textos alusivos a la proteccin ambiental.
Asimismo, se reform de nueva cuenta la estructura de la administracin pblica:
desapareci la Subsecretara de Mejoramiento del Ambiente de la SSA y se cre la
Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa (Sedue). Este cambio, que traslad las
atribuciones ambientales del sector salud hacia un sector especfico de desarrollo
urbano, vivienda y ecologa, permiti transformar el enfoque de prevencin de la
contaminacin por otro dirigido a la proteccin ambiental, que aos ms tarde
luego de una dcada en la que se ampliara de manera importante el horizonte de
accin de los asuntos del medio ambiente desde la esfera gubernamental derivara
en una perspectiva de planeacin ecolgica (Carabias y Provencio 1994).
El 11 de enero de 1982 se public en el Diario Oficial de la Federacin la
Ley Federal de Proteccin al Ambiente (LFPA), que abrog a la LFPCCA. En esta
nueva ley se incorpor la definicin de los trminos impacto ambiental y manifestacin del impacto ambiental, y se estipul en qu casos sera necesario que los
particulares presentaran este tipo de documento (figura 4). Sin embargo, la obligacin de elaborar una manifestacin de impacto ambiental se limitaba a los proyectos que puedan producir contaminacin o deterioro ambiental, lo que permita la
discrecionalidad y subjetividad para determinar cules proyectos deban sujetarse a la aprobacin de la Sedue. Adems, las secretaras de Agricultura y Recursos
Hidrulicos y de Salubridad y Asistencia tenan atribuciones para participar en la
aplicacin de la LFPA (artculo 5 de la LFPA).
16
Cuadro 1. Impacto ambiental en la Ley Federal de Proteccin al Ambiente (1982)

Ley Federal de Proteccin al Ambiente (DOF 11-I-82)
Art. 4
Impacto ambiental: Alteracin del ambiente ocasionada por la accin del hombre o la
naturaleza.
Manifestacin de Impacto Ambiental: (MIA) El documento mediante el cual se da a conocer, con base a estudios, el impacto ambiental significativo y potencial de un proyecto y la
forma de evitarlo o atenuarlo en caso de que sea negativo.
Art. 7
Los proyectos de obras pblicas o de particulares, que puedan producir contaminacin o
deterioro ambiental, que excedan los lmites mnimos previsibles marcados en los reglamentos y normas respectivas, debern presentarse a la Secretara de Desarrollo Urbano
y Ecologa para que sta los revise y pueda resolver sobre su aprobacin, modificacin o
rechazo, con base en la informacin relativa a una manifestacin de impacto ambiental,
consistente en las medidas tcnicas preventivas y correctivas para minimizar los daos
ambientales durante su ejecucin o funcionamiento.
Figura 4. Marco legal sobre la evaluacin del impacto ambiental 1988

Ley General del Equilibrio Ecolgico y
la Proteccin al Ambiente
Marzo de 1988
Ttulo primero, Captulo V, Seccin V (arts. 28 a 34)
Reglamento de la Ley General del Equilibrio

Ecolgico y la Proteccin al Ambiente
en Materia de Impacto Ambiental
Junio de 1988
En la Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa se cre la Subsecretara de

Ecologa y, adscrita a sta, la Direccin General de Ordenamiento Ecolgico e
Impacto Ambiental. De esta ltima dependa la Direccin de Impacto Ambiental,
instancia con atribuciones especficas en la materia y los recursos humanos y materiales para llevarlas a cabo, aun cuando estos ltimos no fueran los ptimos. Por
primera vez exista una direccin especializada en impacto ambiental dentro de la
administracin pblica federal.
A ntecedentes
(1970-1994)
17

Ley General del Equilibrio Ecolgico
y la Proteccin al Ambiente
En los aos ochenta se hicieron pblicas las inquietudes de algunos grupos sociales del pas sobre la contaminacin y el deterioro ambiental. Al mismo tiempo, se
empezaron a difundir con mayor frecuencia noticias acerca de las condiciones del
medio ambiente y se establecieron programas de estudio y lneas de investigacin
sobre el tema en diversas instituciones acadmicas.
En 1986 se public una nueva Ley Forestal y en marzo de 1988 entr en vigor
la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente, con la que se
abrog la LFPA. De la LGEEPA se derivaron diversos reglamentos, entre los que se
contaba uno en materia de impacto ambiental, que se public en el Diario Oficial
de la Federacin en junio del mismo ao. Sin duda, ste fue uno de los momentos
ms importantes en la historia de la legislacin ambiental, pues por primera ocasin
se contaba con un marco legal sobre la evaluacin del impacto ambiental como
un instrumento de la poltica ecolgica que contaba con un reglamento especfico
(figura 5).
La nueva ley incluy algunas diferencias en conceptos bsicos con respecto a
la legislacin anterior. Como se observa en la figura 6, en el caso de la definicin de
Cuadro 2. Definiciones sobre impacto ambiental en las legislaciones ambientales de 1982
y 1988
Ley Federal de Proteccin al Ambiente (1982)
Impacto ambiental: la alteracin del ambiente ocasionada por la accin del hombre o de la
naturaleza
Manifestacin del impacto ambiental: El documento mediante el cual se da a conocer, con
base a estudios, el impacto ambiental, significativo y potencial de un proyecto y la forma de
evitarlo o atenuarlo en caso de que sea negativo
L ey General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente (1988)
Impacto ambiental: modificacin del ambiente ocasionada por la accin del hombre o de la
naturaleza
Manifestacin del impacto ambiental: el documento mediante el cual se da a conocer, con
base en estudios, el impacto ambiental, significativo y potencial que generara una obra o
actividad, as como la forma de evitarlo o atenuarlo en caso de que sea negativo
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A ntecedentes
(1970-1994)
19
Fuente: INE 2000.
Figura 5. Prevencin de impactos ambientales en la Ley de Obras Pblicas (1980)
Cuadro 3. Atribuciones de la Sedue en materia de normas tcnicas ecolgicas y criterios

ecolgicos, artculo 8 de la LGEEPA (1988)
VII. Expedir las normas tcnicas ecolgicas que sern observadas en todo el territorio
nacional.
V III. Formular los criterios ecolgicos que debern observarse en la aplicacin de la poltica
general de ecologa; la proteccin de la f lora y fauna silvestres y acuticas; el aprovechamiento de los recursos naturales; el ordenamiento ecolgico general del territorio; y la preservacin y control de la contaminacin del aire, agua y suelo; con la participacin que en
su caso corresponda a otras dependencias.
IX: Evaluar el impacto ambiental en las actividades a que se refieren los artculos 28 y 29
de la Ley
Cuadro 4. Otros instrumentos jurdicos aplicables. Secretara de Agricultura y Recursos

Hidrulicos
Reglamento interno
Ar t. 16 Fraccin V III
Vigilar que las obras de infraestructura hidrulica y rural cumplan con los lineamientos y
normas de impacto ambiental de acuerdo a la legislacin vigente.
Ley forestal 1986
Ar t. 23
La Secretara de Agricultura y Recursos Hidrulicos, dentro de las cuencas hidrogrficas,
regular y promover el manejo integral de los recursos forestales mediante acciones de
ordenacin y uso mltiple, conservacin, proteccin, aprovechamiento, cultivo, fomento y
restauracin. Los estudios y permisos para los aprovechamientos forestales, cambio de uso
de terrenos forestales y extraccin de materiales de dichos terrenos, deber de considerar
las citadas regulaciones, las declaratorias correspondientes y los Dictmenes Generales de
Impacto Ambiental que por regiones, ecosistemas territoriales definidos o para especies
vegetales determinadas emita la Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa. La Secretara
de Agricultura y Recursos Hidrulicos aportar criterios y podr realizar estudios para la
elaboracin de los dictmenes a los que alude el prrafo anterior.
impacto ambiental, las diferencias con la LFPA radicaron en el cambio de la palabra alteracin por modificacin. Y en el caso de la definicin de manifestacin de
impacto ambiental, se cambi la palabra proyecto, ms amplia, por las ms precisas
de obra o actividad.
Por otra parte, la LGEEPA se refera en el captulo II del ttulo primero a la
concurrencia entre la Federacin, las entidades federativas y los municipios. En el
20
Figura 6. Normalizacin con la LFPA
Fuente: INE 2000.
artculo 5 estableca los asuntos de inters de la Federacin y en el artculo 6, la

competencia de los estados y municipios en materia de preservacin y restauracin
del equilibrio ecolgico.
En el artculo 29 (captulo V, seccin V) se indicaba qu tipos de obras y actividades deban someterse a la evaluacin del impacto ambiental ante la Federacin,
mientras que en el artculo 31 se especificaba que corresponda a los estados y
municipios la evaluacin del impacto ambiental de aquellas obras o actividades que
no estaban comprendidas en el artculo 29 de la ley.
Asimismo, en el artculo 32 se estableca el requisito de que el promovente de
una obra o actividad presentara a la autoridad correspondiente una Manifestacin
de Impacto Ambiental que, en su caso, deba ir acompaada de un estudio de riesgo. Tambin deban incluir medidas tcnicas preventivas y correctivas para mitigar
los impactos ambientales que pudiera generar la ejecucin del proyecto.
Por su parte, el Reglamento de la LGEEPA en materia de Impacto Ambiental
(Diario Oficial de la Federacin del 7 de junio de 1988), estableca en su artculo 9
tres modalidades para la presentacin de la Manifestacin de Impacto Ambiental:
general, intermedia y especfica. Adems, incorporaba la figura del informe preventivo, que podra presentarse cuando el promovente considerara que el impacto amA ntecedentes
(1970-1994)
21
biental de la obra o actividad prevista en su proyecto no causara desequilibrio ecolgico ni rebasara los lmites y condiciones sealados en los reglamentos y normas
tcnicas ecolgicas emitidas por la Federacin para proteger el ambiente (artculo
7, captulo 2, del Reglamento de la LGEEPA en materia de Impacto Ambiental).
En caso de que las actividades u obras que se pretendan realizar contemplaran
actividades altamente riesgosas, el estudio correspondiente deba ir acompaado
por un estudio de riesgo.
La Sedue mantena la atribucin de evaluar el impacto ambiental y adquira
otras, como la de expedir normas tcnicas ecolgicas y formular criterios ecolgicos (figura 7). Y, lo ms importante, tanto el impacto ambiental como la aplicacin
de los criterios ecolgicos en la promocin del desarrollo y las normas tcnicas
ecolgicas fueron considerados como instrumentos de la poltica ecolgica (ttulo
primero, captulo V, secciones III, V y VI de la LGEEPA).
Adems de las instituciones ya mencionadas, la Secretara de Salubridad
y Asistencia, a travs del Instituto Nacional de Salud Pblica (INSP), prosigui
sus actividades relacionadas con el ambiente y la salud humana. En el Instituto
Mexicano del Petrleo tambin se realizaron trabajos sobre impactos ambientales
generados por la explotacin petrolera. Al mismo tiempo, se empez a extender y
fortalecer el marco jurdico estatal en la materia.
De esta forma, el desarrollo de normas tcnicas y criterios ecolgicos vendra a
reforzar la evaluacin del impacto ambiental, al dotarla de lineamientos de aplicacin en cierto tipo de obras, como las del sector elctrico.
El 28 de diciembre de 1989, casi dos aos despus de promulgada la LGEEPA, se
public en el Diario Oficial de la Federacin la obligacin de mantener un padrn de
prestadores de servicios y de que se pagara a la Federacin para que sta reconociera
la capacidad de una persona fsica o moral para realizar estudios de impacto ambiental, as como para conocer el dictamen oficial en materia de impacto ambiental.
Otros instrumentos jurdicos
Adems de la LGEEPA, existan otros ordenamientos jurdicos que vinculaban a
diversas dependencias con la vigilancia en materia de impacto ambiental. Tal era
el caso del reglamento interior de la SARH, que dejaba asentado que sta tena la
obligacin de vigilar los lineamientos y normas de impacto ambiental en las obras
que realizara (figura 8). Esto, en teora, debi obligar a la SARH a que todos los
proyectos que ejecutara tuvieran una evaluacin de los impactos que generaran,
22
Figura 7. Normalizacin con la LGEEPA
Fuente: INE 2000.
pues en ocasiones se consideraba que algunos proyectos, por ser pblicos, no deberan de observar el procedimiento de impacto ambiental.
Tambin la Ley Forestal, publicada el 30 de mayo de 1986, obligaba a la
emisin de dictmenes generales de impacto ambiental para poder aprovechar
recursos forestales; adems, dejaba sentado que la SARH aportara criterios y
estudios que apoyaran los dictmenes. Esta ley, publicada durante la vigencia de
la LFPA, reflejaba la dispersin de la poltica ambiental que exista en ese momento y que era ocasionada por una visin parcial de la problemtica ambiental
(Sedue 1986).
El hecho de que varios ordenamientos jurdicos hicieran referencia a uno o ms
aspectos relacionados con el medio ambiente, no era en s mismo algo totalmente
incorrecto; el problema era que no exista una regulacin que permitiera establecer
una poltica ambiental; ms lejos an se estaba de tener una visin integral de los
problemas ambientales. Sin embargo, existan algunas leyes con mayor peso, que
A ntecedentes
(1970-1994)
23
Figura 8. Normas e impacto ambiental en la LGEEA

Normas Tcnicas Ecolgicas
Instrumentos de Poltica Ecolgica
Artculos 36 y 37
Normas Tcnicas Ecolgicas

Criterio para sujetarse o no a la autorizacin
en materia de impacto ambiental
Artculo 28
Evaluacin del Impacto Ambiental

Materias que debern ser evaluadas
Artculo 29
Fuente: INE 2000.
regulaban las actividades desarrolladas por el sector pblico. Tal era el caso de la
Ley de Obras Pblicas, de gran relevancia, en vista de que el Estado era el principal
promotor de la construccin de infraestructura.
Esta ley, que se emiti en 1980, indicaba en su artculo 13: En la planeacin de
la obra pblica, las dependencias y entidades debern prever los efectos y consecuencias sobre las condiciones ambientales. En septiembre de 1981 se public el reglamento correspondiente, que consideraba aspectos relativos al impacto ambiental.
En el Reglamento de la Ley de Obras Pblicas, se observaba la prevencin de los impactos que afectaran las condiciones ambientales, y se encomendaba a las dependencias coordinadoras de sector la tarea de verificar que los programas . hayan previsto
los impactos [] ecolgicos que se originarn con la ejecucin de las obras (figura 9).
Sin embargo, no todas las dependencias coordinadoras de sector tenan oficinas de impacto ambiental para cumplir con esta atribucin y, aun cuando la tuvieran, se careca de
una poltica homognea y coordinada. Cabe sealar que se privilegiaba el desarrollo econmico y la realizacin de obras sobre la prevencin de las afectaciones ambientales.
Normalizacin en materia de impacto ambiental
En Mxico, la elaboracin y aplicacin de normas se basaba en la Ley sobre normas
industriales, publicada el 11 de febrero de 1946, que estaba enfocada a normalizar
las caractersticas tcnicas de un producto, sistema o servicio.
24
Cuadro 5. Normas tcnicas ecolgicas expedidas entre 1988 y 1994

Numero de normas
33
7
22
7
4
12
Materia
Control y calidad del agua descargada por tipo de industria
Mtodos de medicin de contaminantes en aire
Calidad del aire
Manejo de residuos peligrosos
Emergentes para emisiones atmosfricas
Recursos naturales
Figura 9 Anlisis de la ubicacin de proyectos

rea sujeta a polticas de
ordenamiento ecolgico
R= Restauracin
P= Proteccin
A= Aprovechamiento
C= Conservacin
Reservas de la biosfera:
A. El Vizcano, B.C.S.
B. Calakmul, Camp.
C. El Triunfo, Chis.
D. Lacan-tun, Chis.
E. S. Lacandona, Chis.
F. La Michila, Dgo.
G. Mapim, Dgo.
H. Manantln, Jal., Col.
I. Sian Kaan, Q. Roo
J. Pantanos de Centla, Tab.
Industria pesada
NO
SI
?
NO
Reservas especiales de la biosfera:

1. Islas del Golfo de California, B.C.,
B.C.S., Sin., Son.
2. Isla Guadalupe, B.C.
3. Isla Rasa, BC.
4. Cascadas de Agua Azul, Chis.
5. Selva el Ocote, Chis.
6. Mariposa Monarca, Mich., Mex.
7. Isla Contoy, Q. Roo
8. Cajn del Diablo, Son.
9. Isla Tiburn, Son.
10. Sierra de Santa Martha, Ver.
11. Volcn de San Martn, Ver.
12. Ra Celestum, Yuc.
13. Ra Lagartos, Yuc.
Fuente: INE 2000.
Casi 40 aos ms tarde, la Ley Federal de Proteccin al Ambiente estableci

en la fraccin IV de su artculo 5 la facultad de la Sedue para fijar los niveles permisibles de las emisiones contaminantes generadas tanto por fuentes fijas como
mviles. En el artculo 6, captulo primero, de la ley se indicaba:
La Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa, deber emitir las normas tcnicas
de ordenamiento ecolgico del territorio de acuerdo con la poltica ambiental, a la
A ntecedentes
(1970-1994)
25
que debern sujetarse los proyectos de las obras sobre el desarrollo urbano, parques
nacionales, zonas de reserva y refugios de fauna silvestre y de especies migratorias,
refugios pesqueros, reas industriales y de trabajo y zonificacin en general.
En el segundo prrafo del mismo artculo se sealaba que las dependencias del
Ejecutivo federal, de conformidad con las normas tcnicas emitidas por la Sedue,
deberan:
estudiar, planear, programar, evaluar y calificar los proyectos o trabajos sobre desarrollo urbano, parques nacionales, zonas de reservas y refugios de flora
y fauna silvestres y especies migratorias, refugios pesqueros, reas industriales
y de trabajo y zonificacin en general, cuidando de la conservacin del paisaje
urbano y natural, fomentando conforme a las disposiciones aplicables, la descentralizacin de los asentamientos humanos y de la industria para prevenir
los problemas inherentes a la contaminacin ambiental (Sedue 1986).
Un primer enfoque era planificar a travs de normas tcnicas de ordenamiento
para observancia del Ejecutivo Federal. ste deba contemplarlas en sus planes,
programas y proyectos de desarrollo, as como en los reglamentos relacionados.
Cuando un proyecto pblico o particular excediera los lmites mnimos permisibles
establecidos en los reglamentos y normas respectivas, se tendra que entregar una
manifestacin de impacto ambienta (artculo 7 de la LFPA). De esta manera, las
normas y reglamentos eran el instrumento para determinar cundo se deba presentar una manifestacin de impacto ambiental; sin embargo, la falta de normas
que cubrieran todos los aspectos establecidos en el artculo 6 permiti la discrecionalidad por parte de la autoridad para determinar qu proyectos requeran la
presentacin del estudio de impacto. El artculo 12 tambin inclua entre las facultades de la Secretara el sealar las normas y procedimientos tcnicos a las que deberan sujetarse las emanaciones, emisiones, descargas [], en general cualquier
actividad que degrade o dae el ambiente; o los recursos (inciso a) y establecer
normas y polticas de ordenamiento ecolgico (inciso f).
El concepto de normas tcnicas en materia ambiental se formaliz en la
LGEEPA, que en su artculo 5 clasificaba como un asunto de inters de la Federacin
la formulacin de los criterios ecolgicos y la expedicin de normas tcnicas en las
materias objeto de esa Ley, por lo cual corresponda a la Sedue aplicar y expedir las
normas tcnicas ecolgicas de observancia nacional, as como las que se incorpo26
A ntecedentes
(1970-1994)
27
Fuente: INE 2000.
Figura 10. Procedimiento de evaluacin del impacto ambiental 1995-2000
raran a las normas oficiales mexicanas para combustibles o energticos (artculo 8,

fracciones II, VII y XIII de la LFPA); adems de formular los criterios ecolgicos que
deberan observarse en todo el territorio nacional (figura 10).
Es interesante observar que las normas tcnicas se podan incorporar a las normas oficiales, las cuales se destinaban a productos, lo que marca una diferencia
muy importante con el actual marco jurdico sobre metrologa y normalizacin. De
acuerdo con el texto de la LGEEPA vigente antes de las reformas efectuadas en
1996, las normas eran un instrumento de la poltica ecolgica (artculos 36 y 37
de la LFPA) y se consideraban como criterios para establecer qu proyectos deban
sujetarse a la autorizacin en materia de impacto ambiental (artculo 28 de la
LFPA), lo que se complementaba con la definicin del tipo de obras y actividades
sujetas a la evaluacin (artculo 29 de la LFPA) (figura 11).
A partir de 1988 se publicaron cuatro acuerdos sobre criterios ecolgicos aplicables a la seleccin y preparacin del sitio para realizacin de actividades u obras;
en 1989 y 1991 se emitieron otros dos criterios ecolgicos, referidos, respectivamente, a la calidad del agua y a especies raras o amenazadas. stas fueron las
primeras herramientas aplicables en materia de impacto ambiental, aun cuando no
eran normas tcnicas.
Cabe sealar que las normas tcnicas ecolgicas referidas a recursos naturales
regulaban las actividades generadoras de impacto por aprovechamiento forestal.
Si bien el cuerpo de normas no inclua temas especficos de impacto ambiental, la
mayora de ellas se ocupaba de aspectos relacionados con actividades industriales.
En el anexo 2 se presenta una relacin de las normas tcnicas ecolgicas expedidas
antes de 1994.
Al publicarse, en 1992, la Ley Federal sobre Metrologa y Normalizacin, que
moderniz la regulacin en la materia, las normas tcnicas ecolgicas debieron
transformarse en normas oficiales mexicanas (NOM) (DOF 1992). En mayo de
1997 se public el decreto que modific diversas disposiciones de la citada ley, con
lo que se ampli la aplicacin de las normas a bienes, productos y servicios (DOF
1996). En este ordenamiento jurdico se indica que las normas oficiales mexicanas deben establecer las caractersticas y especificaciones de productos y procesos
cuando puedan poner en riesgo el medio ambiente general y la preservacin de los
recursos naturales.
A ntecedentes
(1970-1994)
29
Fuente: INE 2000.
Figura 11. Procedimiento para la evaluacin del impacto ambiental 2001-2009*
Alcances y limitaciones del instrumento de

evaluacin del impacto ambiental
Importancia de la evaluacin del impacto

ambiental como instrumento de gestin
Los inicios de la evaluacin del impacto ambiental en Mxico como procedimiento para determinar la conveniencia ambiental de realizar una obra o actividad se
remontan a principios de la dcada de los aos ochenta. Sin embargo, se puede
afirmar que antes de 1988 la importancia de este instrumento de gestin fue marginal, lo que se reflej en el nmero de proyectos sujetos a este tipo de evaluacin
en la Direccin de Impacto Ambiental que apenas rebas los 100.
El arranque formal del procedimiento de evaluacin del impacto ambiental
en Mxico se registr en 1988, ao en el que se public en el Diario Oficial de
la Federacin la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente
(28 de enero) y su Reglamento en Materia de Impacto Ambiental (7 de junio).
En ambos instrumentos se precisa qu obras o actividades deben contar con la
autorizacin en la materia antes de su ejecucin. Tambin en 1988 se dieron
a conocer los instructivos para elaborar los informes preventivos, as como las
manifestaciones de impacto ambiental en sus modalidades general, intermedia
y especfica. De esta manera, no slo se aclar qu proyectos tenan que someterse al procedimiento de evaluacin del impacto ambiental, sino que tambin
se indic en forma clara y precisa la informacin que se deba presentar para el
proceso de evaluacin. El fortalecimiento de los marcos tcnico y jurdico, y el
creciente inters social, acadmico y poltico en los temas ambientales, repercutieron de inmediato en el nmero de proyectos que ingresaron al procedimiento
de evaluacin.
La importancia de la evaluacin del impacto ambiental no slo se refleja en el
nmero de proyectos atendidos, sino tambin en el tipo de obras que se someten
a este proceso de regulacin. A travs de este instrumento ha sido posible evitar o
mitigar los impactos ambientales que ocasiona la ejecucin de proyectos que podran llegar a tener repercusiones graves sobre el ambiente, como la construccin
de autopistas, presas, complejos tursticos, obras del sector energtico, etctera.
Adems, durante el proceso de elaboracin de los estudios de impacto ambiental
se ha logrado identificar los efectos adversos que tiene cada tipo de obra o actividad, as como las medidas que se requieren para prevenirlos o mitigarlos.
30
El procedimiento de evaluacin del impacto ambiental tambin brind por

primera vez la oportunidad de proteger efectivamente al ambiente, al ofrecer la
informacin suficiente para estar en condiciones de tomar la decisin de rechazar proyectos cuyo costo ambiental podra ser demasiado alto. Tal fue el caso del
proyecto carretero Sayula-Ocozocuautla, que pretenda cruzar por la zona de los
Chimalapas; los proyectos tursticos Careyitos y Punta Faralln, en la costa de
Jalisco; el proyecto urbano-turstico El Soldado de Corts, en Sonora; el proyecto
ferroviario Ajusco-Chichinautzin, y el proyecto carretero Contadero-Luis Cabrera,
ambos en el Distrito Federal. Los promotores de estos proyectos pretendan ubicarlos en sitios que son muy ricos en especies de flora y fauna silvestres o que contienen ecosistemas en buen estado, de cuya conservacin depende la subsistencia
de otras especies e incluso la calidad de vida de la poblacin.
Alcances
Hasta 1996, el artculo 28 de la LGEEPA sealaba:
La realizacin de obras o actividades pblicas o privadas, que puedan causar
desequilibrios ecolgicos o rebasar los lmites y condiciones sealados en los
reglamentos y las normas tcnicas ecolgicas emitidas por la Federacin para
proteger al ambiente, debern sujetarse a la autorizacin previa del Gobierno
Federal, por conducto de la Secretara o de las entidades federativas o municipios, conforme a las competencias que seala esta Ley, as como al cumplimiento de los requisitos que se les impongan una vez evaluado el impacto
ambiental que pudieren originar, sin perjuicio de otras autorizaciones que corresponda otorgar a las autoridades competentes (DOF 1988).
De acuerdo con lo estipulado por ese artculo, el procedimiento de evaluacin
del impacto ambiental tendra un carcter preventivo y debera aplicarse a obras o
actividades bien definidos. Estas caractersticas delineaban varios de los alcances
de este mecanismo, que se mencionan a continuacin:
1 Este procedimiento se deba aplicar a proyectos bien definidos y en un sitio
especfico. Slo en este caso sera posible determinar qu desequilibrios ecolgicos causara su desarrollo y prever si rebasara o no los lmites impuestos por
la normatividad ambiental vigente. Ms an, el evaluador deba conocer muy
A ntecedentes
(1970-1994)
31
32
bien las caractersticas del proyecto que se someta a evaluacin y del sitio
donde se desarrollara pues, de acuerdo con la Ley, al emitirse la autorizacin se
sealaban las condiciones a las cuales quedara sujeta su realizacin.
El someter a evaluacin del impacto ambiental un proyecto bien definido en
forma previa a su construccin tambin abri la posibilidad de que desde su
concepcin se tomara en cuenta el componente ambiental. ste fue un avance definitivo hacia la proteccin del ambiente, pues foment una planeacin
detallada de los proyectos desde sus primeras etapas de desarrollo. Dentro de
este proceso de planeacin, y como una parte fundamental del desarrollo del
proyecto, se empez a incluir la identificacin de las acciones que podran tener
mayor impacto en el ambiente (incluyendo la seleccin del sitio del proyecto),
as como de las medidas requeridas para prevenir o mitigar los impactos que
se pudieran ocasionar. En una etapa posterior, la planeacin anticipada incluy
la realizacin de ejercicios previos con el objeto de ajustar el proyecto a las
condiciones naturales del sitio en donde se pretenda ubicar. Esto permita un
mayor control sobre el tipo y la magnitud de los impactos que se generaran en
las distintas etapas de desarrollo del proyecto.
El considerar las restricciones de tipo ambiental desde la concepcin del proyecto
tambin ha tenido repercusiones en los mtodos constructivos. Ha promovido
el uso de mtodos en los que se minimizan las reas de desmonte y despalme,
el movimiento de materiales, la dispersin de contaminantes, la obstruccin de
cauces y cuerpos de agua, y la modificacin del drenaje natural, entre otros.
La sujecin de las autorizaciones al cumplimiento de condicionantes en la materia y a lo sealado en las normas tcnicas ecolgicas tambin ha estimulado, de manera indirecta, el desarrollo tecnolgico. En una primera etapa, los
esfuerzos se concentraron en buscar y/o desarrollar la tecnologa apropiada
para cumplir con lo sealado en las normas tcnicas ecolgicas referentes a las
descargas de aguas residuales, las emisiones a la atmsfera y a la disposicin de
residuos, incluidos los peligrosos. Posteriormente, la bsqueda se ha extendido
a otros campos, como el control de la erosin, la estabilizacin de taludes, la
restauracin de sitios impactados (incluidas las reas contaminadas), el cuidado de las corrientes hdricas superficiales y subterrneas, y el rescate y/o
propagacin de especies de la flora y fauna silvestres, entre las que se cuentan
las que estn bajo rgimen de proteccin legal.
El procedimiento de evaluacin del impacto ambiental no terminaba con la expedicin de la autorizacin correspondiente. De acuerdo con lo que estableca
el artculo 23 del Reglamento de la LGEEPA en Materia de Impacto Ambiental,

la Sedue tendra la facultad de evaluar nuevamente el proyecto en caso de que
llegaran a presentarse causas de impacto ambiental no previstas en las manifestaciones presentadas por los interesados.
Para estar en posibilidades de realizar esta funcin, se crearon dos mecanismos
complementarios. El primero se denomin Seguimiento de Condicionantes
y durante la mayor parte del periodo 1988-1994 estuvo a cargo del personal
que efectuaba la evaluacin del proyecto en materia de impacto ambiental.
Posteriormente, esta funcin qued bajo la responsabilidad de la Procuradura
Federal de Proteccin al Ambiente (Profepa).
En sus inicios, a travs de este mecanismo se solicitaba al promovente informacin puntual sobre aspectos relevantes de la obra, sealando fechas lmite para
exhibir tal informacin. Ms adelante se solicit la presentacin de informes
peridicos del cumplimiento de los trminos y las condicionantes a las que haba quedado sujeta la autorizacin del proyecto, los cuales deban incluir apoyo
fotogrfico o de videocintas en donde se constataran los trabajos realizados.
A travs de estos informes, la autoridad estaba en posibilidad de supervisar a
distancia que no se presentara la condicin sealada en el artculo 23 antes
aludido. Adems, permita verificar que los trabajos se ejecutaban en estricto
apego a las medidas de prevencin, mitigacin o compensacin sealadas en la
Manifestacin de Impacto Ambiental correspondiente, as como las impuestas
por la autoridad competente.
El segundo mecanismo fue la sujecin de proyectos que pudieran ocasionar
desequilibrios ecolgicos graves, a la realizacin de monitoreos ambientales.
ste es un mecanismo de autorregulacin, en el cual las empresas deben realizar mediciones peridicas de diversos parmetros sealados por la autoridad
ambiental, con el objeto de verificar que el desarrollo de las actividades del
proyecto no est ocasionando la contaminacin del ambiente o pueda ser el
origen de causas de impacto ambiental no previstas. ste ha sido otro avance
importante en la proteccin del medio ambiente, pues ahora las empresas
ms contaminantes o que causan mayores impactos en el ambiente son las
encargadas de verificar que sus actividades no pongan en riesgo el equilibrio ecolgico del lugar. Adems, a travs de este mecanismo las empresas
cuentan con la informacin necesaria para corroborar que no estn daando
el ambiente o, en su caso, realizar las medidas correctivas requeridas, previa
consulta con las autoridades ambientales competentes. La informacin geA ntecedentes
(1970-1994)
33
nerada puede servir, incluso, para deslindar responsabilidades, pues se conoce

con cierta exactitud el grado de modificacin que ejerce la empresa sobre el
ambiente, sea por el volumen de las emisiones que se liberan a la atmsfera
o por la cantidad y calidad del agua que se descarga, entre otros factores.
Cabe sealar que estos mecanismos nunca han sido evaluados para conocer
su efectividad real.
6 La evaluacin del impacto ambiental tambin ha contribuido a despertar la
conciencia y a promover la defensa del ambiente. Entre los cambios ms importantes destacan:
La valoracin de los recursos naturales. La identificacin, diseo y ejecucin de las medidas de prevencin, mitigacin y/o compensacin requeridas para proteger los recursos naturales tiene un costo econmico asociado.
Esto ha motivado la reflexin de los promoventes, quienes han ido mostrando mayor receptividad en torno al hecho de que cada recurso natural
tiene asignado un valor econmico, aunque ste provenga del dinero que se
tiene que desembolsar para protegerlo o, en su caso, restituirlo.
La comprensin de que es mejor prevenir que corregir. Con frecuencia, los
costos asociados a medidas correctivas son mayores que los costos asociados a medidas preventivas. De esta manera, cada vez son ms los promoventes que orientan sus esfuerzos a encontrar las medidas necesarias para
prevenir los impactos que podra ocasionar el desarrollo de su proyecto.
La incorporacin de las variables ambientales a partir de las etapas tempranas de planeacin del proyecto, como estudios de prefactibilidad, eleccin
de tecnologa, seleccin de sitio, etctera. Esto permite identificar las obras
y acciones que pueden causar impactos ambientales, as como los elementos ambientales frgiles o vulnerables en el sitio. Tambin aporta elementos
de juicio para elegir las opciones ms convenientes para prevenir, mitigar
y/o compensar los posibles daos al ambiente.
El mayor inters en conocer los recursos naturales del pas. En sus inicios,
ste naci de la necesidad de ubicar el proyecto en un sitio que no poseyera caractersticas que pudieran impedir su autorizacin en materia de
impacto ambiental. Ello signific que los promoventes se interesaran en
temas referentes a ecosistemas frgiles, zonas con alta concentracin de
endemismos, especies bajo rgimen de proteccin, calidad paisajstica,
etctera. Sin embargo, con el paso del tiempo cada vez ms promoventes
estn convencidos de la importancia de proteger los recursos naturales.
34
Incluso, algunos de ellos promueven la proteccin del ambiente dentro de

sus predios y asignan porciones de terreno que permanecern en condiciones naturales.
7 Finalmente, como un beneficio adicional, la evaluacin del impacto ambiental
ha promovido un conocimiento ms profundo de los recursos naturales nacionales. Entre los alcances propuestos para una Manifestacin de Impacto
Ambiental se solicita la descripcin del medio fsico y biolgico en donde se
pretende desarrollar el proyecto, as como en su rea de influencia. Para desarrollar este apartado es necesario contar con informacin fidedigna de las caractersticas fsicas y biolgicas del lugar. Por lo tanto, cuando no existe este tipo
de informacin o sta es muy antigua, es necesario realizar estudios especficos
del rea en el tema correspondiente (climatologa, geologa, geomorfologa,
edafologa, hidrologa, botnica o zoologa). En varios casos, durante este proceso se ha generado informacin de excelente calidad que contribuye a lograr
una mejor comprensin sobre los recursos naturales con que cuenta el pas.
Aunque no forman parte de los alcances previstos para el procedimiento de evaluacin del impacto ambiental, este instrumento tambin ha servido para canalizar
parte de los esfuerzos que se realizaban en forma dispersa con el objeto de proteger
el ambiente. En la prctica, varias empresas proponen la donacin de recursos para
promover la proteccin del ambiente, porque consideran que esta accin puede funcionar como una medida de mitigacin y/o compensacin efectiva. Incluso algunas
empresas proponen esta medida tan slo para mejorar su imagen ante el pblico. Por
lo tanto, como parte del proceso de evaluacin se incluy la bsqueda de los mecanismos que permitieran la canalizacin de esos recursos hacia proyectos activos que
fueran considerados como prioritarios para la Federacin. Esto, en parte, evit la ejecucin de acciones dispersas, que aunque bien intencionadas, poco podan contribuir
a la proteccin del ambiente, sobre todo por la falta de continuidad en los trabajos.
En este mismo sentido, a travs de las resoluciones en materia de impacto ambiental
tambin se han promovido cambios en actividades con beneficio ambiental que se
realizaban en forma cotidiana, pero que estaban mal encauzadas. Un ejemplo de ello
era la ejecucin de trabajos de reforestacin u ornamentacin en donde se empleaban especies exticas en lugar de especies nativas.
A ntecedentes
(1970-1994)
35
Limitaciones
Entre los problemas ms frecuentes que limitaron los alcances de la evaluacin
del impacto ambiental como instrumento de regulacin en el periodo 19881994, destacan:
1. La falta de comprensin sobre el carcter preventivo del procedimiento. Entre
1988 y 1994 ingresaron 848 proyectos con algn grado de avance de obras,
que evidentemente no contaban con autorizaciones en materia de impacto
ambiental, lo que representa 21.2% del total para ese lapso. Es decir, uno de
cada cinco proyectos ingresaba con avance de obras. En parte, esta cifra refleja
el concepto inicial que los promoventes tenan del procedimiento de evaluacin del impacto ambiental, al cual consideraban tan slo como un trmite ms
que se deba realizar.
Cuando la Profepa entr en funciones para sancionar aquellos proyectos que no
haban obtenido en forma previa la autorizacin en la materia, los promoventes
percibieron la importancia de obtener a tiempo la autorizacin respectiva. No
obstante, persista la idea de que slo se trataba de un trmite y, por lo tanto,
con frecuencia se presentaba la manifestacin pocos das antes de la fecha programada para iniciar los trabajos de construccin del proyecto. El resultado final
era una presin excesiva por parte de los promoventes con el objeto de que se
resolvieran sus proyectos en unos cuantos das.
2. La falta de un procedimiento definido para resolver proyectos con avance de
obras. El marco jurdico de este instrumento de la poltica ecolgica slo indicaba que la autorizacin en materia de impacto ambiental se deba obtener
en forma previa a la realizacin de una obra. Sin embargo, no estableca qu
procedimiento se deba realizar cuando ingresaba para evaluacin un proyecto que ya haba iniciado sus trabajos de construccin. Por lo tanto, en primer
trmino fue necesario desarrollar los mecanismos que permitieran regularizar
estos proyectos en materia de impacto ambiental. En varios de los casos, los
mecanismos desarrollados significaron evaluar dos veces el mismo proyecto;
primero, a travs de la Manifestacin de Impacto Ambiental correspondiente
y despus, cuando se detectaba y evaluaba el grado de avance de las obras, a
travs del Diagnstico Ambiental de Daos, mediante el cual se detectaban las
medidas correctivas que era necesario ejecutar para revertir los daos ocasionados al ambiente.
36
3. La imposibilidad de resolver los informes preventivos. En este periodo, uno de

los documentos para realizar la evaluacin preliminar del impacto ambiental
era el Informe Preventivo. De acuerdo con el artculo 7 del Reglamento de la
LGEEPA en Materia de Impacto Ambiental, el Informe Preventivo se presentaba cuando el promovente consideraba que el impacto ambiental de su obra no
causara desequilibrio ecolgico o rebasara los lmites y condiciones sealados
en los reglamentos y normas tcnicas ecolgicas emitidas por la Federacin
para proteger al ambiente. El mismo artculo indicaba que una vez analizado el
Informe Preventivo, la Secretara comunicara al interesado si proceda o no la
presentacin de una Manifestacin de Impacto Ambiental, y le sealara la modalidad, adems de indicar las normas tcnicas ecolgicas aplicables a la obra o
actividad de que se tratase.
Por lo tanto, a travs del Informe Preventivo la autoridad ambiental slo poda
decidir si un proyecto ingresaba o no al procedimiento formal de evaluacin,
a travs de la presentacin de una Manifestacin de Impacto Ambiental. El
resultado fue la carencia de un instrumento que permitiera evaluar en forma
expedita proyectos sencillos, que si bien generaran impactos ambientales adversos, stos seran pocos en nmero y de fcil prevencin y/o mitigacin. En
esta situacin, a este tipo de proyectos se les solicitaba la presentacin de una
Manifestacin, lo cual aumentaba significativamente la carga de trabajo de la
autoridad ambiental.
4. La dificultad para definir competencias al momento de decidir si un proyecto
deba ingresar al procedimiento de evaluacin del impacto ambiental en el mbito federal. En parte, este problema era resultado de la poca experiencia del
personal encargado de realizar la evaluacin de los proyectos. Sin embargo, el
problema tambin tena su origen en la manera como se definieron los tipos de
proyectos que deberan someterse a evaluacin en el mbito federal. De esta
manera, en la prctica fue difcil establecer qu proyectos de la obra pblica
federal deban obtener la autorizacin en la materia.
5. La falta de madurez de otros instrumentos de la poltica ambiental. Este punto
se desarrolla con detalle en el apartado siguiente. Por lo tanto, aqu slo se
asienta que el procedimiento de evaluacin del impacto ambiental se vinculaba
directamente con otros instrumentos de la poltica ecolgica, los cuales se encontraban en sus primeras etapas de desarrollo.
A ntecedentes
(1970-1994)
37
Esfuerzos de vinculacin con otros

instrumentos de la poltica ambiental
Los instrumentos vigentes entre 1988 y 1994, definidos por la LGEEPA en el
captulo V del ttulo primero, eran los siguientes:

Planeacin ecolgica
Ordenamiento ecolgico
Criterios ecolgicos en la promocin del desarrollo
Regulacin ecolgica de los asentamientos humanos
Evaluacin del impacto ambiental
Normas tcnicas ecolgicas
Medidas de proteccin en reas naturales
Investigacin y educacin ecolgicas
Informacin y vigilancia
En este periodo, de acuerdo con lo sealado en el artculo 16 del Reglamento en

Materia de Impacto Ambiental de la LGEEPA, el procedimiento de evaluacin del
impacto ambiental estuvo vinculado preferentemente con cinco de los instrumentos
de la poltica ambiental: el ordenamiento ecolgico, las reas naturales protegidas,
los criterios ecolgicos, la regulacin ecolgica de los asentamientos humanos y las
normas tcnicas ecolgicas. La forma como se defina entonces cada uno de los instrumentos, su grado de desarrollo, la manera de vincularse con el procedimiento de
EIA y sus limitaciones, se describen a continuacin.
Ordenamiento ecolgico
En su artculo 3, la LGEEPA defina al ordenamiento ecolgico como: El proceso
de planeacin dirigido a evaluar y programar el uso del suelo y el manejo de los
recursos naturales en el territorio nacional y las zonas sobre las que la nacin ejerce
su soberana y jurisdiccin, para preservar y restaurar el equilibrio ecolgico y proteger al ambiente.
Este instrumento se trabajaba a travs de los Proyectos de Ordenamiento
Ecolgico del Territorio (POET), estudios de carcter regional y programtico en
los cuales se determinaban los usos especficos del suelo y las normas para un
aprovechamiento racional y sostenido de los recursos naturales. En ellos se rea38
lizaban anlisis fsicos y biolgicos de los ecosistemas que componan el rea de

inters, con el fin de determinar el potencial de sus recursos. Esta informacin se
combinaba con la referente a las caractersticas socioeconmicas de la poblacin
y las tendencias de ocupacin del territorio por los asentamientos humanos y el
desarrollo de las actividades productivas, para as establecer un planteamiento que
contribuyera positivamente al desarrollo integral del rea (Sedue s/f).
Desde entonces se vislumbr la importancia del ordenamiento ecolgico en su
relacin con las evaluaciones de impacto ambiental. De esta manera, dentro del
marco conceptual del ordenamiento ecolgico del territorio se considera la creacin de lineamientos generales de carcter regional y territorial, que servan de
marco normativo y como complemento de las normas tcnicas ecolgicas, al aplicar el procedimiento de evaluacin del impacto ambiental a proyectos locales.
Desde el punto de vista terico, bastara conocer las caractersticas generales
de un proyecto y las polticas territoriales asignadas a travs del ordenamiento ecolgico al rea en donde se pretende desarrollar, para decidir en forma inmediata si
existe la posibilidad de autorizar el proyecto, o se debe rechazar en ese momento.
Su alcance previsto es an mayor, pues las personas interesadas en desarrollar un
proyecto podran consultar en forma previa el ordenamiento ecolgico de la zona
en donde pretendieran establecerse y elegir un sitio con una poltica territorial que
permitiera su desarrollo. En una siguiente fase, elaborara un proyecto que cumpliera con las pautas establecidas en el ordenamiento ecolgico para posteriormente
someter su proyecto al procedimiento de evaluacin en materia de impacto ambiental, pero ya con la certeza de que sera autorizado en los trminos que dicte la
autoridad competente.
El problema de este instrumento ha sido la lentitud con la que se desarrolla,
debido a su complejidad. Hacia 1990 estaban en proceso de elaboracin 11 proyectos de ordenamiento ecolgico (Comisin Nacional de Ecologa 1992). Este
nmero ascendi a 29 en 1992, ao en el que tambin se estaban realizando
los trabajos de sustentacin jurdica para poder aplicar las polticas territoriales,
usos del suelo y criterios sealados en ocho programas de ordenamiento ecolgico
(Sedue-INE 1993). En 1994 haban sido elaborados poco ms de 40 ordenamientos ecolgicos en regiones donde se prevea la realizacin de grandes proyectos de
desarrollo productivo, que presentaban condiciones de deterioro grave o que tenan
caractersticas biticas relevantes para su proteccin (Sedue-INE 1994).
Es importante mencionar que en el periodo de 1988 a 1994 slo se logr la
instrumentacin jurdica de tres ordenamientos ecolgicos (estatal de Colima,
A ntecedentes
(1970-1994)
39
28/8/1993; Sistema Lagunar Nichupt, Quintana Roo, 5/06/94, y Corredor

Cancn-Tulm, Quintana Roo, 26/10/94). Por lo tanto, en la mayora de los casos
no existan las condiciones que permitieran su aplicacin jurdica al realizar las evaluaciones de impacto ambiental. De esta manera, la utilidad del ordenamiento ecolgico en este periodo fue marginal, pues slo se aprovech la informacin generada
durante el desarrollo de los POET, sobre todo la biolgica, como un indicativo de la
fragilidad de las zonas donde se pretenda desarrollar un proyecto. Adems, incluso
con este propsito su utilidad fue limitada, pues cubran una superficie mnima del
territorio nacional y estaban concentrados en las regiones costeras.
reas naturales protegidas

La LGEEPA, en su artculo 3, defina a las reas naturales protegidas (ANP) como:
Las zonas del territorio nacional y aquellas sobre las que la nacin ejerce su soberana y jurisdiccin, en que los ambientes originales no han sido significativamente
alterados por la actividad del hombre, y que han quedado sujetas al rgimen de
proteccin.
En trminos generales, y de acuerdo con lo sealado en los artculos 45 y 48 al
56 de la LGEEPA, entre los propsitos de establecer ANP se encontraban preservar
los ambientes naturales, salvaguardar la diversidad gentica y asegurar el aprovechamiento racional de los ecosistemas y sus elementos.
Para cumplir con estos propsitos, la LGEEPA, en sus artculos 46 y 53 defini
las siguientes categoras de ANP:

40
Reservas de la biosfera
Reservas especiales de la biosfera
Parques nacionales
Monumentos naturales
Parques marinos nacionales
reas de proteccin de los recursos naturales
Reservas forestales
Reservas forestales nacionales
Zonas protectoras forestales
Zonas de restauracin y propagacin forestal
Zonas de proteccin de ros, manantiales, depsitos y en general, fuentes de
abastecimiento de agua para el servicio de las poblaciones
reas de proteccin de flora y fauna

Parques urbanos
Zonas sujetas a conservacin ecolgica
El artculo 46 de la LGEEPA sealaba que eran de inters de la Federacin las
ANP comprendidas en las fracciones I a VII anteriores, y de jurisdiccin local las
comprendidas en las fracciones VIII y IX.
Por su parte, el artculo 17 del Reglamento de la LGEEPA en Materia de Impacto
Ambiental estableca que al realizar la evaluacin de las manifestaciones de impacto ambiental de obras o actividades que pretendieran desarrollarse en reas naturales protegidas de inters de la Federacin, se considerara lo establecido en los
ordenamientos legales referentes a las reas naturales protegidas. En la prctica,
la relacin entre las ANP y el procedimiento de evaluacin del impacto ambiental
era semejante al descrito en el caso del ordenamiento ecolgico, slo que todo
el territorio asignado a un rea natural protegida estaba sujeto a una poltica de
proteccin. En trminos tericos, funcionaban como el primer tamiz para evaluar
proyectos que pretendan ubicarse dentro de alguna de estas reas. En este caso,
proceda el rechazo si el proyecto era contrario a los propsitos del establecimiento
de dichas reas por ser de alto impacto, como autopistas, vas de ferrocarril, presas,
industria pesada, etctera.
Si despus de realizar una evaluacin rpida del proyecto se consideraba que
poda ser compatible con los propsitos asignados al rea natural protegida dentro
de la cual pretenda ubicarse, se remita para dictamen tcnico al Sistema Nacional
de reas Naturales Protegidas (Sinap). Este organismo, despus de consultar los
ordenamientos legales aplicables al rea (decreto, LGEEPA, programa de manejo),
dictaminaba si era posible autorizar la realizacin del proyecto y, en su caso, sealaba las condicionantes en materia de reas naturales protegidas, a las cuales debera
sujetarse su ejecucin.
Entre los principales problemas que se enfrentaron en este periodo al realizar
la evaluacin del impacto ambiental de proyectos que pretendan ubicarse en las
reas naturales protegidas destacan:
La identificacin de las ANP de inters de la Federacin. De acuerdo con
lo sealado por la Sedesol, (Sedue-INE 1994) en 1987 slo se reconocan
62 ANP, con una superficie total de 2 348 130 hectreas. Este nmero
se increment a 66 en 1989 y a 99 en 1990, con una superficie total de
A ntecedentes
(1970-1994)
41
12 893 778 hectreas; de ellas, 67 eran administradas y operadas por la

Sedue y las otras 32 por la SARH, mismas que eran catalogadas como zonas
de proteccin de los recursos naturales, incluyendo reservas forestales, reservas forestales nacionales y zonas protectoras forestales (Comisin Nacional
de Ecologa 1992). En 1993, el Sinap estaba formado por 73 reas que cubran una superficie total de 6 161 568 hectreas (Sedue-INE 1993), omitindose en este apartado la informacin referente a las reas administradas
por otras dependencias de la administracin pblica federal. Finalmente, en
1994 se reconocan 82 ANP como parte del Sinap, con una superficie total
de 9 727 724 hectreas (Sedue-INE 1993). Asimismo, la SARH administraba 274 ANP (principalmente zonas protectoras forestales), que cubran
una superficie de 61 143 271 hectreas, lo que representaba 31.22% del
territorio nacional.
Como se puede observar, el nmero y las superficies reconocidas de las ANP
han variado a travs del tiempo. En parte, el problema surge debido a la asignacin de la administracin y operacin de las ANP a distintas entidades de la
administracin pblica federal. El resultado de esto es que los beneficios que se
generaron mediante el procedimiento de evaluacin de proyectos en materia
de impacto ambiental slo operaron dentro de aquellas reas reconocidas por el
Sinap en este periodo, lo que dej fuera otras ANP de inters de la Federacin,
como son las zonas protectoras forestales.
La falta de concordancia entre las categoras sealadas en el artculo 46 de la
LGEEPA y la categora estipulada en los decretos por los cuales se establecieron las ANP. De esta manera, en algunos casos no es fcil aplicar las restricciones impuestas por ley para una categora especfica de ANP, pues originalmente
no fue decretada con dicha categora.
La falta de precisin, en muchos casos, del polgono exacto que define el terreno comprendido dentro del rea natural protegida. Este problema an persiste
para muchas reas decretadas en la primera mitad del siglo XX, donde con
frecuencia slo se indicaba la superficie cubierta por el rea, sin que hubiera informacin precisa sobre su ubicacin exacta. Esto ocasionaba que en muchos
casos fuera prcticamente imposible decidir si un proyecto se inscriba dentro
del rea natural protegida, sobre todo cuando se ubicaba en su periferia.
La existencia de decretos de varias reas naturales protegidas, que desde hace
tiempo desaparecieron absorbidas por las ciudades o que han perdido todo
vestigio de los ambientes naturales que pretendan conservarse. El principal
42
problema surga cuando se quera desarrollar un proyecto impactante en estos sitios ya transformados, pero que jurdicamente estaban sujetos a proteccin. De esta manera, exista la posibilidad de que jurdicamente el proyecto se
calificara como de inters de la Federacin por ubicarse dentro de un sitio bajo
rgimen de proteccin, aunque en la realidad ya no lo fuera.
El conflicto que se suscitaba cuando haba centros de poblacin importantes
dentro de las ANP. Con cierta frecuencia no exista concordancia entre lo sealado en el decreto del ANP y lo que indicaban los ordenamientos en materia de
planeacin del desarrollo urbano. El problema se presentaba cuando se haba
rechazado o modificado drsticamente un proyecto que ya contaba con todos
los permisos otorgados por las autoridades locales.
La falta de precisin en los decretos al sealar qu tipo de obras o actividades
estaban permitidas o prohibidas dentro del rea natural protegida correspondiente. Por lo tanto, se requera de mayor tiempo para determinar si el proyecto sujeto a evaluacin era compatible con los propsitos sealados para
el rea. Este vaco, en teora, sera cubierto por los programas de manejo; no
obstante, este periodo se caracteriz por la ausencia general de este tipo de
instrumento.
Prolongacin de los tiempos de respuesta de los dictmenes solicitados en materia de ANP como parte del proceso de evaluacin del impacto ambiental. Los
problemas referidos en prrafos anteriores ocasionaban un retraso considerable
en la emisin del dictamen tcnico, lo cual se reflejaba en los tiempos de resolucin de los proyectos.
Pese a lo anterior, la relacin entre la evaluacin del impacto ambiental y las
reas naturales protegidas fue fundamental en este periodo, pues por primera vez
se cont con un instrumento que permitiera evaluar en forma previa y con un
fundamento jurdico ms slido, el desarrollo de obras y actividades al interior de
estas reas. Por lo tanto, este instrumento permiti frenar, al menos en parte, el
deterioro que sufran las reas naturales protegidas debido al desarrollo anrquico
de todo tipo de proyectos.
Criterios ecolgicos en la promocin del desarrollo

La LGEEPA defina en su artculo 3 a los criterios ecolgicos como: Los lineamientos
destinados a preservar y restaurar el equilibrio ecolgico y proteger al ambiente.
A ntecedentes
(1970-1994)
43
En el periodo 1988-1994 se expidieron criterios ecolgicos referentes a la

calidad del agua, la regulacin de proyectos elctricos y la determinacin de especies en riesgo. En este lapso y durante el procedimiento de evaluacin del
impacto ambiental, los criterios ecolgicos se utilizaron de la siguiente manera:
Los criterios sobre la calidad del agua eran un marco de referencia que empleaba
el evaluador para decidir si exista compatibilidad entre las caractersticas sanitarias de un cuerpo de agua en particular y las actividades que se pretenda desarrollar en l.
Los criterios ecolgicos referentes a la determinacin de especies en riesgo incluan listas en las que se sealaba qu especies eran consideradas
raras, amenazadas, en peligro de extincin, sujetas a proteccin especial
o endmicas en la Repblica Mexicana. Durante el proceso de evaluacin,
estas listas se comparaban con las listas florsticas y faunsticas incluidas
en las manifestaciones de impacto ambiental, con el objeto de detectar la
existencia de especies en riesgo dentro del predio en donde se pretenda
desarrollar el proyecto. Cuando se detectaban este tipo de especies, se
evaluaba si el proyecto poda autorizarse y, en su caso, se indicaban las
condicionantes que deberan observarse para garantizar la proteccin de
estas especies.
Los criterios ecolgicos referentes a la regulacin de proyectos elctricos
estuvieron dirigidos principalmente a los promoventes, quienes deban utilizarlos como marco de referencia durante el diseo de sus proyectos. El propsito de los criterios era brindar los lineamientos requeridos para elaborar
proyectos que desde su concepcin fueran ambientalmente sanos, lo cual,
en trminos tericos, se traduca en una reduccin al mnimo de la generacin de impactos ambientales adversos en las distintas etapas de desarrollo
del proyecto. En este caso, el evaluador deba verificar que se hubieran tomado en cuenta los criterios ecolgicos correspondientes durante el diseo
del proyecto.
Cuando a travs del procedimiento de evaluacin del impacto ambiental se
llegaba a la conclusin de que el proyecto era ambientalmente viable, su desarrollo
se sujetaba al cumplimiento de lo indicando en los criterios ecolgicos aplicables.
Es decir, a travs de ellos la autoridad sealaba parte de las condicionantes que se
deban observar para garantizar la proteccin del ambiente
44
El principal problema de los criterios ecolgicos fue que carecan de un respaldo

jurdico slido y, por lo tanto, su empleo fue limitado. Adems, la LGEEPA defina
otro instrumento de la poltica ambiental con funciones concordantes las normas
tcnicas ecolgicas, que fue el que finalmente se fortaleci. A partir de 1992,
tanto los criterios ecolgicos como las normas tcnicas ecolgicas sufrieron una
transformacin, para convertirse en normas oficiales mexicanas, que se rigen por lo
establecido en la Ley Federal sobre Metrologa y Normalizacin.
Regulacin ecolgica de los asentamientos humanos

El artculo 23 (ttulo primero, captulo V, seccin IV) de la LGEEPA, publicada en el
Diario Oficial de la Federacin el 28 de enero de 1988, indicaba que:
La regulacin ecolgica de los asentamientos humanos consiste en el conjunto de normas, disposiciones y medidas de desarrollo urbano y vivienda para
mantener, mejorar o restaurar el equilibrio de los asentamientos humanos con
los elementos naturales y asegurar el mejoramiento de la calidad de vida de
la poblacin, que lleven a cabo el gobierno federal, las entidades federativas y
los municipios.
Entre los propsitos principales de este instrumento se inclua la bsqueda de
un equilibrio entre el crecimiento de los asentamientos humanos y la proteccin
del ambiente, al cual se le reconoce como parte integrante de la calidad de vida de
la poblacin.
Este instrumento de la poltica ecolgica se relacionaba con la evaluacin del
impacto ambiental cuando el proyecto se pretenda ubicar adentro o cerca de algn
asentamiento humano y se prevea que pudiera ocasionar algn tipo de desequilibrio en el ambiente urbano o pueda alterar el desarrollo posterior del asentamiento.
Por lo tanto, si se detectaba alguna de estas condiciones, se remita para dictamen
tcnico a la Direccin General de Desarrollo Urbano de la Sedesol. Este organismo,
despus de consultar los ordenamientos legales aplicables al rea (planes y programas de Desarrollo Urbano), dictaminaba si era posible autorizar la realizacin del
proyecto y, en su caso, sealaba las condicionantes en materia de desarrollo urbano
a las cuales deba sujetarse su ejecucin.
A ntecedentes
(1970-1994)
45
Normas tcnicas ecolgicas

En su artculo 36, la LGEEPA defina como norma tcnica ecolgica:
el conjunto de reglas cientficas o tecnolgicas emitidas por la Secretara
[la Sedue], que establezcan los requisitos, especificaciones, condiciones, procedimientos, parmetros y lmites permisibles que debern observarse en el desarrollo de actividades o uso y destino de bienes, que causen o puedan causar
desequilibrio ecolgico o dao al ambiente y, adems, que uniformen principios, criterios, polticas y estrategias en la materia.
Como se puede observar en el anexo 2, entre 1988 y 1994 se expidieron numerosas normas tcnicas ecolgicas, principalmente sobre aspectos relacionados
con la descarga de aguas residuales, el manejo y el tratamiento de residuos peligrosos, las emisiones a la atmsfera, el monitoreo de la calidad del aire y la conservacin ecolgica de los recursos naturales. Esto, en concordancia con lo establecido
en el artculo 37 de la LGEEPA, que indicaba:
Las actividades y servicios que originen emanaciones, emisiones, descargas o
depsitos, que causen o puedan causar desequilibrio ecolgico o producir dao al
ambiente o afectar los recursos naturales, la salud, el bienestar de la poblacin, o
los bienes propiedad del Estado o de los particulares, debern observar los lmites
y procedimientos que se fijen en las normas tcnicas ecolgicas aplicables.
Es necesario aclarar que en el periodo 1988-1994, las normas tcnicas ecolgicas se concibieron fundamentalmente para establecer parmetros de comparacin que permitieran revisar de manera objetiva si un proyecto se ajustaba o no a
un lmite impuesto con relacin a las descargas de aguas residuales, la eliminacin
de residuos o las emisiones a la atmsfera. Por lo tanto, no se utilizaban para normar el desarrollo de los proyectos en todas sus etapas, tal y como ha tratado de
establecerse en el periodo 1995-2000. En consecuencia, entre 1988 y 1994,
durante el procedimiento de evaluacin del impacto ambiental, las normas tcnicas
ecolgicas se utilizaron de la siguiente manera:
Fueron el marco de referencia que utilizaba el evaluador para decidir si las medidas de prevencin o mitigacin propuestas en los proyectos sujetos a evalua46
cin eran adecuadas para atender los impactos ocasionados en forma principal
por los residuos que se originaran en las etapas de operacin y mantenimiento
del proyecto. Para que las medidas de prevencin y mitigacin se consideraran
adecuadas, deban permitir que la cantidad de residuos que se estimaba liberar
se encontrara dentro de los lmites sealados por las normas tcnicas ecolgicas aplicables al tipo de proyecto sujeto a evaluacin.
Cuando a travs del procedimiento de evaluacin del impacto ambiental se
llegaba a la conclusin de que el proyecto era ambientalmente viable, su desarrollo se sujetaba al cumplimiento de lo indicando en las normas tcnicas ecolgicas aplicables. Es decir, a travs de esos instrumentos la autoridad sealaba
parte de las condicionantes que se deban observar para garantizar la proteccin
del ambiente .
En forma adicional, las normas tcnicas ecolgicas eran utilizadas por el promovente como marco de referencia durante el diseo de los sistemas de
control de emisiones, tratamiento de las descargas y eliminacin de los residuos slidos del proyecto, de tal forma que se cumpliera con los lmites
establecidos en las mismas.
Destacan dos problemas principales con respecto a este instrumento en el periodo sealado. El primero se relaciona con la rapidez y el nmero de normas que
se generaron en este lapso. El encargado de hacer la evaluacin en materia de impacto ambiental deba conocer todas las normas vigentes al momento de realizar
la evaluacin de un proyecto en particular. Adems, deba actualizar constantemente su acervo de normas, con el objeto de garantizar que durante la evaluacin
se emplearan las correctas. sta fue una labor difcil de realizar, en una etapa en
la que no se contaba con las ventajas que ahora brindan los medios modernos de
comunicacin, como Internet.
El segundo problema est relacionado con el desarrollo del instrumento en
s mismo. El periodo 1988-1994 se puede concebir como la poca de ajustes y consolidacin de las normas tcnicas ecolgicas en materia ambiental.
Por una parte, se definieron los lmites de emisiones o de contaminantes que
podan liberar una gran cantidad de giros industriales. Sin embargo, al realizar
la evaluacin de los proyectos, en varios casos fue necesario realizar ajustes a
los lmites establecidos en las normas, pues no era econmica o tcnicamente
posible cumplirlos, dado el tipo de tecnologa disponible en Mxico en esos
momentos.
A ntecedentes
(1970-1994)
47
Aun as, la utilidad de las normas tcnicas ecolgicas fue fundamental, pues facilit la evaluacin y resolucin de los proyectos en materia de impacto ambiental
y evit que se cometieran arbitrariedades al establecer los lmites permisibles de
descargas de aguas residuales o emisiones a la atmsfera, entre otros.
Marco de gestin
Procedimiento de evaluacin del impacto ambiental

A partir de la creacin de la Sedue en 1982, la Direccin General de Ordenamiento
Ecolgico e Impacto Ambiental de la Subsecretara de Ecologa fue la instancia
encargada de revisar y resolver la aprobacin, modificacin o rechazo de los proyectos de obras pblicas o de particulares que pudieran producir contaminacin o
deterioro ambiental.
Para llevar a cabo esta labor se integraron tres instrumentos de evaluacin: el
Aviso de Proposicin de Accin (APA); la Manifestacin Preliminar de Impacto
Ambiental y la Manifestacin de Impacto Ambiental, que a diferencia de los instrumentos con los que se cuenta actualmente, se presentaba en una sola modalidad. El APA era un instrumento que proporcionaba informacin muy general de
los proyectos, tal vez de manera similar a como lo hace actualmente el Informe
Preventivo, mientras que los otros dos instrumentos eran similares, salvo que la
Manifestacin de Impacto Ambiental contena informacin sobre estudios de
campo, razn por la cual se le consider como un instrumento ms completo de
evaluacin.
La Manifestacin de Impacto Ambiental deba contener lineamientos para la
presentacin y descripcin de un proyecto, para el anlisis de sus actividades especficas y su evaluacin, as como para la definicin de acciones que permitieran
abatir los impactos adversos y fortalecer los positivos.
Dichos estudios deban ser elaborados por el promovente de acuerdo con los
instructivos que para el efecto formul la Direccin General de Ordenamiento
Ecolgico e Impacto Ambiental.
En virtud de que la legislacin de 1982 no contemplaba tiempos de respuesta
a los que deba sujetarse la autoridad al evaluar estos estudios, las resoluciones se
emitan sin considerar este aspecto.
Se estima que durante el periodo 1982-1988 se evaluaron alrededor de 500
proyectos, de los cuales slo 60 correspondieron a particulares. El resto fue promo48
vido por el sector pblico a travs de la Secretara de Comunicaciones y Transportes

(principalmente para la construccin de caminos rurales), Petrleos Mexicanos y
la Comisin Federal de Electricidad; el 60 por ciento de estas evaluaciones correspondi a avisos de proposicin de accin y el resto a manifestaciones de impacto
ambiental en sus distintas modalidades.
El procedimiento adoptado para la evaluacin de proyectos durante el periodo
1982-1988 se describe en el anexo 3. Posteriormente se realizaba el seguimiento
de las medidas tcnicas preventivas contenidas en las resoluciones para minimizar los posibles daos ambientales durante la ejecucin del proyecto.
Pese a los avances que se presentaron particularmente en materia de evaluacin del impacto ambiental, se hizo evidente que la LFPA an no ofreca el sustento necesario para enfrentar de manera integral la problemtica ecolgica, ya que la
legislacin en su conjunto mantena una marcada tendencia a regular por separado
el aprovechamiento de cada uno de los recursos naturales.
Con el fin de fortalecer las bases constitucionales en materia ambiental, en
agosto de 1987 se reformaron los artculos 27 y 73 de nuestra Carta Magna para
llevar al ms alto rango lo que para entonces ya era una de las principales preocupaciones de la sociedad: la preservacin y restauracin del equilibrio ecolgico.
Para ello, se descentralizaron las atribuciones en la materia para lograr una gil y
eficaz atencin de los problemas ambientales, as como establecer la concurrencia
de los tres rdenes de gobierno federal, estatal y municipal para la proteccin de
los recursos naturales. Con dicha reforma constitucional se sentaron las bases para
expedir la LGEEPA.
A partir de 1988, para obtener la autorizacin en materia de impacto ambiental el promovente, en forma previa a la realizacin de la obra o actividad de que
se tratara, deba presentar a la Sedue, segn las caractersticas de su proyecto, un
Informe Preventivo o una Manifestacin de Impacto Ambiental en sus modalidades general, intermedia o especfica. En el caso de que se fueran a llevar a cabo
obras o actividades consideradas altamente riesgosas, deba anexar el estudio de
riesgo correspondiente. Dichos documentos deban elaborarse con base en los instructivos que para tal efecto expidi la Sedue.
Si el promovente contrataba los servicios de un consultor para elaborar su estudio, tena que verificar que ste contara con el Registro Nacional de Prestadores
de Servicios en materia de Impacto Ambiental vigente. Lo anterior era un requisito
indispensable para que se reconociera la validez de los estudios. Cabe mencionar
que dicho registro estaba a cargo de la Sedue.
A ntecedentes
(1970-1994)
49
Cuando el promovente consideraba que la obra o actividad a realizar no causara desequilibrio ecolgico ni rebasara los lmites y condiciones sealados en los
reglamentos y normas tcnicas ecolgicas emitidas por la Federacin, poda presentar un Informe Preventivo.
Una vez analizado el Informe Preventivo, la Secretara comunicaba al promovente si ese documento era suficiente o proceda la presentacin de una
Manifestacin de Impacto Ambiental y, en ese caso, qu modalidad le corresponda. Por lo general, cuando no corresponda la elaboracin de un Informe
Preventivo, el promovente deba presentar una Manifestacin de Impacto
Ambiental en su modalidad general. Las modalidades intermedia y especfica
se presentaban a solicitud de la Secretara cuando las caractersticas de la obra
o actividad, su magnitud, el considerable impacto al ambiente o las condiciones
del sitio en que se pretenda desarrollar hacan necesaria la presentacin de informacin ms diversa y precisa.
En trminos generales, para realizar la evaluacin del impacto ambiental, la
Sedue retom el procedimiento establecido antes de que se expidiera y entrara en
vigor la LGEEPA, considerando y adicionndole los siguientes elementos previstos
tanto por la Ley como por su reglamento en la materia:
Poda requerir al promovente informacin adicional que complementara la comprendida en el Informe Preventivo o en la Manifestacin de Impacto Ambiental,
cuando sta no se presentara con el detalle que hiciera posible su evaluacin.
Cuando lo consideraba necesario, poda incluir adems los elementos tcnicos
que haban servido de base para determinar los impactos ambientales que generara la obra o actividad, y las medidas previstas de prevencin y mitigacin.
De conformidad con lo establecido por el Reglamento, deba solicitar al promovente que indicara cual de las copias de la Manifestacin de Impacto Ambiental
que ingresara para evaluacin poda utilizarse para la consulta pblica, a efecto
de que ste estuviera en condiciones de mantener en reserva informacin que,
de darse a conocer, pudiera afectar derechos de propiedad industrial o intereses
lcitos de naturaleza mercantil. Posteriormente, deba ponerla a disposicin del
pblico para consulta y publicar en la Gaceta ecolgica un aviso respecto de la
presentacin de la manifestacin de que se tratara.
Deba observar el tiempo establecido para realizar la evaluacin de las manifestaciones de impacto ambiental:
Modalidad general: 30 das hbiles.
50
Modalidad intermedia: 60 das hbiles.

Modalidad especfica: 90 das hbiles.
Una vez transcurrido el plazo, deba emitir la resolucin correspondiente o, segn fuera el caso, solicitar la presentacin de una Manifestacin de Impacto
Ambiental en la modalidad que se requiriera.
Los plazos para emitir la resolucin podan ampliarse hasta 30 das hbiles ms
cuando se requiriera el dictamen tcnico de otras dependencias o entidades de
la administracin pblica federal. Dicho dictamen poda ser solicitado cuando
fuera necesario por las caractersticas de la obra o actividad.
En su resolucin, poda:
Autorizar la realizacin de la obra o actividad en los trminos y condiciones
sealados en el estudio correspondiente;
Autorizar la realizacin de la obra o actividad de manera condicionada a la
modificacin o relocalizacin del proyecto, o
Negar la autorizacin.
En los casos sealados en los dos primeros puntos, deba precisar las vigencias
de las autorizaciones correspondientes.
Con fundamento en lo establecido en la Ley Federal de Derechos, deba verificar que el promovente hubiera pagado los derechos por el servicio de recepcin
y evaluacin en materia de impacto ambiental.
Como se mencion anteriormente, si el estudio era elaborado por un consultor, la autoridad deba verificar que ste contara con el Registro Nacional de
Prestadores de Servicios en materia de Impacto Ambiental vigente.
Tambin corresponda a la Subsecretara de Ecologa realizar los actos de inspeccin y vigilancia para verificar en cualquier momento que las obras o actividades
se estuvieran realizando o se hubieran realizado de conformidad con lo dispuesto
en las autorizaciones respectivas.
En esa poca, y con base en el sustento otorgado por la legislacin vigente, el
ingreso de estudios para evaluacin del impacto ambiental se increment en forma
considerable, al grado que los recursos humanos no fueron suficientes para atender
la totalidad del monto de las solicitudes de evaluacin y en consecuencia el trabajo
de evaluacin empez a tener rezagos. A fin de atender esta problemtica, se pusieron en marcha diversas acciones de orden estructural y administrativo, entre las
que destacan las siguientes:
A ntecedentes
(1970-1994)
51
Para evitar retrasos provocados porque el ingreso de los informes preventivos y

las manifestaciones de impacto ambiental no cumpla con los requisitos sealados para tal fin, y con el propsito de hacer que el procedimiento de evaluacin
fuera ms gil y funcional, en 1992 se estipul que dichos estudios deban
ser recibidos por una persona que contara con la capacitacin necesaria para
verificar que se cumplieran los requerimientos. Con esta medida se redujo la
cantidad de solicitudes con informacin incompleta. Este mecanismo sigui
funcionando se fue fortaleciendo con personal y equipo hasta llegar a constituirse en lo que posteriormente se conoci como la ventanilla de impacto
ambiental, parte inicial y final del procedimiento de evaluacin.
Se inici la integracin de un programa de desconcentracin de facultades hacia las delegaciones de la Secretara en las entidades federativas. Al efecto, se
plantearon inicialmente dos lneas de accin: capacitacin al personal en los estados a travs de la realizacin de ocho talleres regionales que concentraron alrededor de cuatro o cinco delegaciones cada uno, y capacitacin en las oficinas
centrales del personal de las delegaciones por periodos de hasta seis meses.
Se formularon guas metodolgicas especficas por sectores, que permitieran
contar con informacin ms precisa sobre los posibles impactos ambientales
que ocasionara el desarrollo de las obras o actividades. En este aspecto, se
integraron propuestas para diversos sectores, pero no fue posible formalizar su
aplicacin antes de que concluyera el ao 1994.
Pese a las tareas realizadas y a los avances obtenidos, a finales de 1994 no se
haba logrado abatir el rezago, que se estimaba en 525 proyectos. Sin embargo,
estas acciones constituyeron importantes esfuerzos por mejorar la atencin a las
solicitudes de evaluacin en materia de impacto ambiental, que fueron retomados
por la siguiente administracin.
Estructura orgnica y aspectos administrativos

En 1984 se efectuaron cambios en las funciones de las instancias adscritas a la
Subsecretara de Ecologa de la Sedue. La Direccin General de Ordenamiento
Ecolgico e Impacto Ambiental se convirti en la Direccin General de Normatividad
y Regulacin Ambiental, que entre sus funciones tena, adems de las relativas al
ordenamiento ecolgico y el impacto ambiental, las de coordinar la elaboracin de
la normatividad tcnica ecolgica.
52
En este momento, la Direccin de Impacto Ambiental se convirti en la

Direccin de Impacto y Riesgo Ambiental, que estableci dos subdirecciones:
una dedicada a riesgo ambiental y otra para los asuntos de impacto ambiental.
Lo anterior redujo el personal que realizaba las evaluaciones de impacto ambiental y con ello su capacidad de respuesta. Sin embargo, con el fin fortalecer esta
estructura, en 1985 se autoriz la adicin de dos jefaturas de departamento
complementarias.
Posteriormente, a partir de las necesidades y prioridades establecidas por la
Direccin General de Normatividad y Regulacin Ambiental, la Direccin de
Impacto y Riesgo Ambiental desapareci como tal, por lo que las dos subdirecciones adscritas a ella fueron transferidas a la Direccin de Ordenamiento Ecolgico.
Esta estructura estuvo sujeta a varios cambios hasta 1991, ao en el que se
realiz una nueva redistribucin de funciones en las dependencias adscritas a la
Subsecretara de Ecologa. En esta ocasin, las atribuciones de riesgo e impacto
ambiental fueron transferidas a la Direccin General de Prevencin y Control de
la Contaminacin Ambiental con el nivel de subdireccin, pasando la de impacto
ambiental con una estructura de dos jefaturas de departamento.
En 1992 se reform la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal
para crear la Secretara de Desarrollo Social. Dentro de su estructura se instituy el Instituto Nacional de Ecologa como rgano desconcentrado encargado de
conducir la poltica ecolgica del pas, con nfasis en el carcter normativo de su
accin. Con este cambio no se afect el desarrollo de las actividades que se venan
realizando en materia de impacto ambiental.
Por otra parte, desde aos antes y con el fin de obtener recursos para apoyar el
desempeo de las estrategias relacionadas con el medio ambiente, el gobierno de
Mxico gestion ante el Banco Mundial la obtencin de un crdito que brindara
apoyo a las actividades que realizaba la Subsecretara de Ecologa, incluida la evaluacin del impacto ambiental. En 1991, despus de un largo periodo de negociaciones con la misin del Banco, se empezaron a recibir los recursos provenientes de
ese prstamo, a travs del Programa Ambiental de Mxico.
Con parte de este crdito se fortaleci el rea dedicada a la evaluacin del impacto ambiental, lo que permiti que se contratara personal y se adquiriera equipo
y material de oficina, adems de contar con recursos para financiar los traslados de
los evaluadores a los sitios donde se pretenda realizar los proyectos.
Con la inyeccin de estos recursos se increment la plantilla de personal de
la Subdireccin de Impacto Ambiental, hasta llegar a contar con 50 personas, de
A ntecedentes
(1970-1994)
53
las cuales 40 se dedicaban a las labores de evaluacin y las otras 10 a actividades

administrativas, jurdicas y secretariales.
A las dos jefaturas de departamento que existan antes de la llegada de recursos del Programa ambiental de Mxico, se sumaron cuatro coordinaciones bajo
rgimen de honorarios. Se adopt, entonces, un esquema de trabajo sectorial: las
cuatro coordinaciones se encargaron de manera independiente de los asuntos tursticos, pesqueros, industriales y elctricos, mientras que las jefaturas de departamento se ocuparon de los petroleros y de otros asuntos diversos.
A finales de 1993, la Subdireccin de Impacto Ambiental se elev nuevamente
al rango de direccin de rea, que cont con el apoyo de dos subdirecciones, una
encargada de la evaluacin y dictamen, y otra a cargo de sistematizar la informacin existente y vincular las solicitudes de evaluacin con el ordenamiento ecolgico. Asimismo, se constituy una coordinacin encargada de revisar los aspectos
jurdicos de la evaluacin.
La subdireccin dedicada a realizar la evaluacin y el dictamen contaba con dos
jefaturas de departamento y coordinaciones encargadas de realizar la evaluacin
por sectores. As, cada una de ellas atenda, a grandes rasgos y de forma individual, los asuntos de los sectores acucola, industrial, minero, turstico, elctrico, de
vas generales de comunicacin, petrolero y aquellos relacionados con la Comisin
Nacional del Agua.
La otra subdireccin, que contaba con cuatro jefaturas de departamento, elaboraba fichas con base en la regionalizacin ecolgica existente, en las que se precisaban las caractersticas del proyecto, su ubicacin y la cantidad de proyectos
similares en la zona. A partir de esta informacin, la subdireccin que realizaba la
evaluacin poda determinar la magnitud de los impactos que podran ocasionar
los proyectos de manera acumulada. Asimismo, atenda asuntos diversos, entre
los que estaba el desarrollo de un sistema que pudiera agilizar la formulacin de los
resolutivos y con ello recortar los tiempos de respuesta.
Finalmente, la Coordinacin Jurdica se encargaba de revisar los aspectos legales de los proyectos que ingresaban a evaluacin y que as lo requirieran, adems
de atender, en colaboracin con las reas correspondientes de la Secretara, las
inconformidades y otros recursos presentados por los promoventes o por alguna
otra instancia.
En esencia esa estructura se mantuvo hasta diciembre de 1994. Sin embargo,
conforme los recursos provenientes del Programa Ambiental de Mxico se fueron
agotando y las solicitudes de evaluacin aumentaban, fue necesario recurrir al es54
tablecimiento de convenios de apoyo para la contratacin de personal y la adquisicin de equipo. As, se signaron convenios con Petrleos Mexicanos, la Comisin
Federal de Electricidad, Telfonos de Mxico y la Comisin Nacional del Agua. A
travs de estos instrumentos fue posible fortalecer la capacidad de respuesta en
materia de evaluacin.
Asimismo, con el propsito de combatir el rezago en la evaluacin, en 1994
se modific el mecanismo de trabajo. Se integraron dos grupos en los que se concentr a todo el personal encargado de la evaluacin. Un grupo se encamin a la
atencin de los proyectos recibidos antes de 1994 y que an no se haban resuelto,
en tanto que el otro atendi los proyectos que ingresaron durante 1994. Lo anterior buscaba eliminar el rezago existente y evitar que se atrasara la respuesta a los
proyectos nuevos. Esta estructura y distribucin de funciones prevalecieron hasta
diciembre de 1994.
A ntecedentes
(1970-1994)
55

Antecedentes 1

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1.

1.1. La evolucin del marco jurdico

La evaluacin del impacto ambiental

de la evaluacin del impacto ambiental

La evaluacin del impacto ambiental

Fuente: INE 2000.

Figura 2. Reglamentos derivados de la LFPCCA

Figura 3. Aplicacin de la LFPCCA en materia de impacto ambiental a partir de la fusin

Fuente: INE 2000.

en materia de control de la contaminacin, tambin se constituyeron reas para

de la evaluacin del impacto ambiental

para prevenir los problemas inherentes a la contaminacin ambiental. En el texto

La evaluacin del impacto ambiental

Cuadro 1. Impacto ambiental en la Ley Federal de Proteccin al Ambiente (1982)

Figura 4. Marco legal sobre la evaluacin del impacto ambiental 1988

Reglamento de la Ley General del Equilibrio

En la Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa se cre la Subsecretara de

de la evaluacin del impacto ambiental

La evaluacin del impacto ambiental

de la evaluacin del impacto ambiental

Fuente: INE 2000.

Figura 5. Prevencin de impactos ambientales en la Ley de Obras Pblicas (1980)

Cuadro 3. Atribuciones de la Sedue en materia de normas tcnicas ecolgicas y criterios

Cuadro 4. Otros instrumentos jurdicos aplicables. Secretara de Agricultura y Recursos

La evaluacin del impacto ambiental

Figura 6. Normalizacin con la LFPA

Fuente: INE 2000.

artculo 5 estableca los asuntos de inters de la Federacin y en el artculo 6, la

de la evaluacin del impacto ambiental

La evaluacin del impacto ambiental

Figura 7. Normalizacin con la LGEEPA

Fuente: INE 2000.

de la evaluacin del impacto ambiental

Figura 8. Normas e impacto ambiental en la LGEEA

Normas Tcnicas Ecolgicas

Evaluacin del Impacto Ambiental

Fuente: INE 2000.

La evaluacin del impacto ambiental

Cuadro 5. Normas tcnicas ecolgicas expedidas entre 1988 y 1994

Figura 9 Anlisis de la ubicacin de proyectos

Reservas especiales de la biosfera:

Fuente: INE 2000.

Casi 40 aos ms tarde, la Ley Federal de Proteccin al Ambiente estableci

de la evaluacin del impacto ambiental

La evaluacin del impacto ambiental

de la evaluacin del impacto ambiental

Fuente: INE 2000.

Figura 10. Procedimiento de evaluacin del impacto ambiental 1995-2000

raran a las normas oficiales mexicanas para combustibles o energticos (artculo 8,

de la evaluacin del impacto ambiental

Fuente: INE 2000.

Figura 11. Procedimiento para la evaluacin del impacto ambiental 2001-2009*

Alcances y limitaciones del instrumento de

Importancia de la evaluacin del impacto

La evaluacin del impacto ambiental

El procedimiento de evaluacin del impacto ambiental tambin brind por

de la evaluacin del impacto ambiental

el artculo 23 del Reglamento de la LGEEPA en Materia de Impacto Ambiental,

de la evaluacin del impacto ambiental

nerada puede servir, incluso, para deslindar responsabilidades, pues se conoce

La evaluacin del impacto ambiental

Incluso, algunos de ellos promueven la proteccin del ambiente dentro de

de la evaluacin del impacto ambiental