Edicin Nro 171 - Septiembre de 2013

La universidad en democracia
Por Diego Rosemberg
El sistema universitario, sin dudas, fue el nivel educativo que ms se desarroll a
lo largo de estos treinta aos de democracia. Ms all de las diferencias entre los
distintos gobiernos y sus respectivas polticas, ni la cantidad de estudiantes, ni el
nmero de sedes dejaron de crecer desde el gobierno de Ral Alfonsn. Si en
1983 Argentina contaba con 400.000 estudiantes universitarios, en la actualidad
existen 1.700.000. Y si por entonces haba poco ms de dos decenas de
universidades nacionales, hoy existen cuarenta y siete, ms del doble. Adems,
dentro del sistema funcionan siete institutos superiores y una red de universidades
provinciales, entre las que se encuentra la Universidad Pedaggica (UNIPE),
destinada a darles formacin superior a docentes y autoridades educativas. No se
trata de una mera cuestin cuantitativa, sino tambin de distribucin del
conocimiento: actualmente existe al menos una universidad nacional en cada
provincia. La migracin a los grandes centros urbanos ya no es una condicin sine
qua non para los jvenes que quieran obtener un ttulo profesional.
El sector universitario haba sido uno de los ms castigados por el terrorismo de
Estado. La poltica de la dictadura se bas en la represin, el control ideolgico y
el achicamiento institucional. El informe de la Comisin Nacional sobre la
Desaparicin de Personas (CONADEP) concluy que el 21% de los
desaparecidos eran estudiantes. Tambin desaparecieron docentes e, incluso,
autoridades universitarias, como las de la Universidad de San Luis. Muchos
profesores, para sobrevivir, marcharon al exilio. Adems, la dictadura fij cupos y
arancel carreras para restringir el ingreso. Hubo casas de estudios que fueron
cerradas, como la Universidad de Lujn, y algunas carreras se suprimieron.
Psicologa, por ejemplo, fue eliminada de las universidades de La Plata, Tucumn
y Mar del Plata, donde tambin cerr Antropologa. En la Universidad del Sur
ocurri lo mismo con Humanidades, Matemtica, Fsica y Qumica. Adems, el
rgimen obstaculiz la libertad de ctedra, cesante discrecionalmente a docentes
y autoridades y los reemplaz con amigos civiles y militares que sintonizaban con
la cruzada represiva.
A Ral Alfonsn le toc la tarea de reconstruir una universidad arrasada. Las
expectativas, en ese sentido, eran muchas y se reflejaron en la explosin de la
matrcula: aument un 95%, una tasa muy superior a la de las dos dcadas
siguientes, que ya de por s fue muy alta: un 58%. El radicalismo, adems, dio el
puntapi inicial a la expansin del sistema, creando y reabriendo carreras,
recuperando la Universidad Nacional de Lujn y fundando la Universidad Nacional
de Formosa.
El gobierno de la UCR se propuso, como principal objetivo en el rea, normalizar
la universidad, restablecer su autonoma, la autarqua presupuestaria, el co-
gobierno de los claustros, la libertad de ctedra y la apertura del sistema a nuevos
sectores sociales. Una de las primeras medidas fue la puesta en vigencia de los
estatutos que estaban suspendidos desde el golpe militar de Juan Carlos
Ongana, en 1966. El alfonsinismo, adems, reincorpor a los docentes
cesanteados, anul designaciones directas realizadas durante la dictadura e
impugn aquellos concursos viciados por discriminaciones polticas e ideolgicas.
Adems, para recuperar el gobierno tripartito, fue necesario reconocer a los
Centros de Estudiantes.
A la hora de encaminar los procesos electivos y de nombrar a las nuevas
autoridades, prim una matriz que recorri las tres dcadas posteriores: el
predominio de la poltica de partidos como parte del gobierno universitario. La
mayora de los actores del sistema consideran a la vida poltica institucional como
una parte importante de la formacin. No obstante, la tensin entre la legitimidad
partidaria y la acadmica fue una de las que recorri muchas veces sin encontrar
una sntesis entre ambas variables las universidades argentinas de la
democracia.
La dirigencia de los 80 privilegi el ingreso irrestricto a la universidad, a pesar de
la falta de infraestructura y de docentes para hacerse cargo del desafo. La poltica
de puertas abiertas tampoco estuvo en consonancia con las decisiones
econmicas: mientras los inscriptos crecan exponencialmente, disminua el
presupuesto por alumno. Y la necesidad de nuevos edificios y sus consecuentes
gastos de mantenimiento recay sobre la pauperizacin de los salarios docentes.
En 1985 se inaugur un perodo de alta conflictividad, y dos aos despus la
CONADU el gremio docente llam a un paro de dos meses: denunci que los
salarios de sus afiliados apenas equivalan al 35% de lo que perciban en 1983.
Las matrculas tendan a inflarse, no slo por las generaciones a las que les
tocaba ingresar, sino tambin porque haba un stock de personas que no haban
podido estudiar en la dictadura. Eso gener una eclosin sobre las instituciones,
cuyos presupuestos eran cercanos a la penuria, recuerda Adolfo Stubrin, ex
secretario de Educacin de los ministros de Educacin radicales Jorge Sabato y
Julio Rajnieri (1).

Con el objetivo de subsanar aquel crecimiento sin planificacin, el Ministerio de
Educacin propuso la creacin del Consejo Interuniversitario Nacional (CIN), un
mbito de encuentro de los rectores para la coordinacin de polticas comunes. No
obstante, el creciente desprestigio del Estado y sus instituciones, en medio de la
creciente crisis socioeconmica que viva el pas, fue el caldo de cultivo ideal para
las reformas neoliberales que se introdujeron en el sistema en los 90.
Como en el resto de las reas, el gobierno de Carlos Menem rpidamente instal
el debate sobre cul era el rol del Estado en la universidad. Sobre todo, en lo
referente al financiamiento. Segn escribieron Pablo Buchbinder y Mnica
Marquina en su libro Masividad, heterogeneidad y fragmentacin: El sistema
universitario argentino 1983-2008 (2), el por entonces secretario de Coordinacin
Educativa, Cientfica y Cultural del Ministerio de Educacin y Justicia, Enrique Bulit
Goi, propuso el arancel universitario en una carta dirigida a los rectores en 1989.
El menemismo tambin sugiri la obtencin de recursos a travs de la venta de
servicios a empresas privadas y al propio Estado. La poltica gener resistencias
en toda la comunidad universitaria. Esta lnea de accin fue acompaada por otra
que facilit la apertura de tantas universidades privadas como las que se haban
habilitado entre 1958 y 1993. Creamos 23, entre ellas la Universidad del Siglo XXI
y la del Cine, se ufana Jorge Rodrguez, segundo ministro de Educacin de
Menem (3).
Fue en este momento cuando se dise el Programa de Incentivos a Docentes
Investigadores, un instrumento que retribua con ms dinero a aquellos profesores
que permitieran que su trabajo fuese evaluado segn criterios de productividad
acadmica. Rpidamente, entonces, comenz a desarrollarse una cultura
universitaria que premia la publicacin de papers con referato por sobre la funcin
primaria de la enseanza en el aula; una tensin que se mantiene hasta estos
das. Algunos estudios oficiales sobre los efectos del Programa de Incentivos a
Docentes Investigadores reconocen que, adems de beneficios tales como el
aumento de la produccin cientfica, la tendencia a consolidar grupos de
investigacin y el mejoramiento salarial, se han generado efectos no deseados,
como el desarrollo de una apariencia de investigacin de bajo impacto real,
exceso de competitividad entre colegas y falta de estabilidad en los logros
salariales obtenidos, sealaron Buchbinder y Marquina.
Hacia 1994, para avanzar sobre la autonoma universitaria, el menemismo dispuso
un juego de pinzas. Por un lado, recort del presupuesto cien millones de pesos.
Por el otro, cre un fondo de subsidios para fines especficos que administraba la
recientemente creada Secretara de Polticas Universitarias. Fue un mecanismo
opinaron Buchbinder y Marquina ideado para que las universidades acepten las
iniciativas del gobierno: once casas de estudios asintieron las polticas de
evaluacin que impulsaba el Ministerio de Evaluacin a cambio de dinero fresco.

El gobierno de entonces dise tambin la Ley de Educacin Superior, vigente
hasta hoy. Casi toda la comunidad universitaria se resisti a ella. La aprobacin de
la norma se constituy en una condicin ineludible para la liberalizacin de un
crdito de 165 millones de dlares otorgado por el Banco Mundial, destinados al
Programa de Mejoras de la Educacin Superior.
La Ley estableci que en las universidades con ms de 50.000 estudiantes, cada
facultad poda resolver discrecionalmente el rgimen de admisin, por lo que se
pona en cuestin el ingreso irrestricto.
La nueva normativa tambin posibilitaba arancelar los ciclos de grado. Lo haca
con argumentos propalados por organismos de financiamiento internacional, que
aseguraban que la universidad gratuita generaba inequidad en el sistema
educativo dado que buena parte de los estudiantes del nivel superior pertenecan
a familias con ingresos medios y altos. Este argumento, de fcil impacto en la
opinin pblica, pretenda ejercer un principio de justicia distributiva en el interior
del sistema, destinando ms inversin a niveles bsicos, a los que accedera
mayor cantidad de personas en situacin de pobreza, analizaron Buchbinder y
Marquina.
El ltimo ministro de Educacin menemista, Manuel Garca Sol, lo dice de forma
explcita: Soy partidario del ingreso restricto a la universidad, tiene que formar a
las lites. Creo frreamente en los sistemas de examen de ingreso con becas para
no dejar afuera a ningn talento. No creo en el igualitarismo, creo en la igualdad,
que son dos cosas absolutamente distintas (4).
Tambin fue una fuente de debate la creacin de la Comisin Nacional de
Evaluacin y Acreditacin Universitaria (CONEAU), un organismo descentralizado
y autnomo que buscaba fijar estndares sobre la calidad de las instituciones, lo
que implicaba en los hechos una forma de regulacin estatal de la autonoma
universitaria. La creacin de este organismo y la poltica de asignacin de
recursos de acuerdo a metas y resultados instal en la educacin superior una
nueva tensin que estuvo presente a lo largo de esa dcada: lo tcnico versus lo
poltico.
Aunque parezca paradjico, el gobierno de Menem cre el Instituto Universitario
Nacional de Artes y once nuevas universidades nacionales, seis de ellas en el
conurbano bonaerense. Las grandes instituciones dominadas polticamente por
el radicalismo se opusieron a esta poltica, que fue vista como un intento de licuar
su matrcula y su espacio de poder, sobre todo dentro del Consejo
Interuniversitario Nacional (CIN). Argumentaban, tambin, que esas nuevas casas
de estudio sobre todo las creadas en territorio bonaerense tenan ms que ver
con intercambios de favores polticos que con la planificacin educativa.
No obstante, las nuevas universidades, en trminos generales, no disputaron las
matrculas de las ms antiguas, sino que permitieron la incorporacin de sectores
sociales medios bajos y bajos, que tenan simblica y materialmente vedado el
estudio superior. Por ejemplo, en la Universidad de Villa Mara, Crdoba, el 93%
de los graduados pertenece a la primera generacin de universitarios de su
familia.
La novedosa masividad trajo aparejado otro problema: la desercin. Ni las
instituciones ni los docentes acostumbrados a trabajar con las lites estaban
preparados para atender la nueva demanda. A principios de los 90, por ejemplo,
apenas el 19% de los estudiantes que ingresaban a una carrera se graduaba a
trmino. En los ltimos diez aos anunci recientemente la presidenta Cristina
Kirchner, la tasa de egreso aument un 66%. Pero an falta bastante. Por un
lado, hay que dilucidar si efectivamente se cumple el derecho a una educacin
superior, cuando el sistema permite el ingreso universal pero es expulsivo en sus
pliegues. Otro debate clave que se instal con las posiciones que defienden la
restriccin del ingreso es si para el pas, su economa y su mercado de trabajo, es
valioso tener personas formadas aunque sea con uno o dos aos de estudios
universitarios, seala Leandro Bottinelli, investigador de la UNIPE.
En la dcada del 90 tambin explotaron los posgrados. Pasaron de 800 en 1994 a
1.900 ocho aos ms tarde, segn relevaron Buchbinder y Marquina. El
crecimiento, sin planificacin, se debi en parte a que muchas universidades
encontraron en ellos una forma de financiamiento. Contribuyeron, adems, a lo
que los especialistas llaman devaluacin de los crditos educativos: el mercado
laboral exige cada vez ms titulaciones para acceder a un puesto de trabajo.
Hacia el final de su mandato, Menem intent aplicar un recorte presupuestario de
1.300 millones de pesos, de los cuales 280 correspondan al rea de Educacin,
principalmente en el nivel superior. La reaccin del sistema universitario determin
la renuncia de la ministra Susana Decibe. La medida finalmente no se implement,
aunque pocos meses despus, el ministro de Economa del gobierno de la
Alianza, Ricardo Lpez Murphy, volvi a la carga y anunci una poda de 361
millones de dlares, el equivalente al 20% del presupuesto universitario del ao
2001. La medida esta vez no slo eyect al ministro de Educacin, Hugo Juri, sino
tambin al de Economa. Lpez Murphy fue reemplazado por Domingo Cavallo,
quien logr instaurar un ajuste en todas las reas del Estado incluida la
universidad de un 13%.

La crisis de representatividad poltica que estall en el 2001 tambin hizo trizas el
modelo de partidos que se haba instalado en las universidades. Al igual que en
toda la sociedad, hubo un alto grado de conflictividad. En la UBA, por ejemplo, el
actual rector, Ruben Hall, debi asumir en el Congreso Nacional, luego de ocho
meses de acefala, tras varias asambleas frustradas por el activismo de los
estudiantes en la sede del Rectorado. Los viejos estatutos universitarios
comenzaron a ser cuestionados, producto tambin del crecimiento no planificado.
Muchos docentes auxiliares, por ejemplo, eran interinos y ad honorem, razones
por las cuales estaban marginados de los actos electorales. En algunas
instituciones comenz a escucharse la consiga una persona, un voto.
Para el presidente Nstor Kirchner, una de las principales preocupaciones fue
contener los conflictos gremiales, e inici una recuperacin salarial de los
docentes que se sostuvo en trminos constantes durante toda su gestin y en los
primeros aos de la de Cristina Kirchner. Para eso, result sustancial el aumento
del presupuesto universitario que pas de 2.168 millones en 2004 a 21.700 en
2012. En trminos de PBI, el incremento fue de 0,48% a 1%.
En paralelo, la CONEAU comenz a morigerar su discurso y a hablar de
evaluaciones institucionales como procesos de mejoramiento continuo. A la vez,
se convirti en un dique que paraliz la creacin de universidades privadas.
En su gestin, Cristina Kirchner ofreci seales para vincular la universidad con el
sistema productivo y con la sociedad, a partir, por ejemplo, de programas de
voluntariado. Se lanz un plan estratgico para la formacin de ingenieros y el
Programa Nacional de Becas Bicentenario dirigidas a alumnos de carreras
consideradas prioritarias para el desarrollo nacional. Adems, desde 2007 se
crearon nueve universidades nacionales y una trama de universidades
provinciales entre las que se encuentra la UNIPE, generando una redistribucin
de la oferta y una insercin capilar en territorios que se encontraban muy
distantes, geogrfica y socialmente, del acceso a los estudios superiores.
Durante el kirchnerismo hubo una serie de resoluciones ministeriales que
intentaron morigerar la Ley de Educacin Superior. Sin embargo, a pesar de que
la batera legislativa reorient la poltica educativa (Ley Nacional de Educacin,
Ley de Financiamiento, Ley de Garanta del Salario Docente, Ley de Educacin
Tcnico-Profesional, Ley de Educacin Sexual Integral, etc.) no hubo hasta ahora
una iniciativa para institucionalizar las nuevas resoluciones del mbito
universitario. El nico cambio legislativo, que no es menor, fue la redefinicin de la
educacin superior como un derecho, en vez de su caracterizacin como un
servicio, tal como lo haca la normativa noventista. El secretario de Polticas
Universitarias, Martn Gill, asegura que la nueva norma est latente.

1. Entrevista realizada por Julin Mnaco para la UNIPE, julio de 2013.
2. Pablo Buchbinder y Mnica Marquina, Masividad, heterogeneidad y
fragmentacin: El sistema universitario argentino 1983-2008, Biblioteca Nacional y
Universidad Nacional de General Sarmiento, Buenos Aires, 2008.
3. Entrevista realizada por Diego Herrera para la UNIPE, julio de 2013.
4. Entrevista realizada por Diego Herrera para la UNIPE, julio de 2013.
Errata
En el nmero de agosto de La educacin en debate se ha deslizado un error en el
artculo Pensarse como agente estatal, de Sebastin Abad. En donde aparece la
palabra autoritariamente debi decir autoritativamente. As, entonces, quedara
ese tramo de la nota: Si estamos de acuerdo en que el Estado es una instancia
legtima y crucial en la construccin del lazo social, pero tambin en que la
ciudadana y la pertenencia a la comunidad poltica se juegan intensamente en la
escuela, seguramente podremos imaginar hasta qu punto es importante que los
docentes nos pensemos como agentes del Estado. Este pensamiento no es una
ideologa, una utopa o un cdigo profesional, sino en lo que a la escuela se
refiere un conjunto de despliegues terico-prcticos enmarcados en una
institucin estatal estructurada autoritativamente.