Desarrollo desde el territorio

(A propsito del desarrollo local)

Fernando Barreiro Cavestany
Noviembre 2000 - Barcelona
Introduccin
El desarrollo local se define como un proceso orientado, es decir, es el resultado de una
accin de los actores o agentes que inciden con sus decisiones! en el desarrollo de un
territorio determinado" Estas decisiones no solamente se toman a una escala local, sino
que e#isten decisiones que tomadas en otra escala por e$emplo, a nivel nacional o
internacional! tienen incidencia en el desarrollo de un territorio dado" %a preeminencia
de las decisiones de los actores locales, por sobre otras decisiones que no responden a
los intereses locales, es lo que define un proceso de desarrollo local"
&e todas maneras esta distincin entre intereses locales y no locales, resulta
especialmente comple$a, en la medida que, la evidencia de una econom'a globali(ada y
crecientemente interdependiente, como la de nuestros d'as, donde los territorios son,
simult)nemente, espacios de flu$os y espacios geogr)ficos, genera cambios permanentes
en las relaciones territoriales"
En efecto, el concepto de territorio-red modifica las relaciones de pro#imidad y
distancia" %os actores interact*an en territorios-red y determinadas funciones se e$ercen
de manera desterritori(ali(ada o en red" Es el caso, por e$emplo, de empresas que operan
en una red de localidades o de regiones, y es en el seno de esta red, donde se materiali(a
la creacin de valor y las ganancias de productividad" No es el territorio, en tanto que
espacio de pro#imidad geogr)fico! el lugar donde se organi(a la produccin, sino en
una red de relaciones de mercado, de cooperacin, de proveedores! que se configura y
que opera en una red internacional o regional"
&e a+' que las decisiones, al menos a nivel econmico y productivo, no dependan
e#clusivamente de los actores locales, en el sentido territorial del t,rmino, sino que estas
decisiones est)n desterritoriali(adas" Evidentemente, que esta configuracin m)s o
menos desterritoriali(ada de las decisiones econmicas, no siempre se produce y, por lo
tanto, ser) necesario un an)lisis muy pormeroni(ado de las decisiones empresariales que
afectan a un territorio"
-
&esde este )ngulo, el desarrollo local puede ser un enfoque m)s pol'tico que
econmico" .i las empresas, est)n desterritoriali(adas, las instituciones pol'ticas no lo
est)n" %os gobiernos locales se definen por su territorio, por el territorio de su
competencia institucional y es el presente y el futuro de ese territorio, lo que da sentido
a su funcin" /ientras tanto, las empresas no defienden intereses locales puede que s',
en algunos casos!, sino que operan en un territorio su base de operaciones!" En esta
disyuntiva entre lo pol'tico y lo econmico, parecen discurrir muc+as de las refle#iones
y propuestas asociadas al desarrollo local"
El establecimiento de alian(as o coaliciones econmico-pol'ticas entre actores
empresariales y actores pol'tico-institucionales! supone abordar la diversidad de
intereses y de pr)cticas en relacin al territorio"
Es evidente que se puede constatar la e#istencia de actividades econmicas muy
territoriali(adas y, por otra parte, actividades poco territoriali(adas" 0ue duda cabe que
determinados servicios o el comercio de pro#imidad, son actividades para las que el
territorio es su base de operaciones y, al mismo, tiempo su mercado, donde se
encuentran sus proveedores, sus clientes, etc" 1ambi,n, aunque en un grado menor, las
actividades industriales que se configuran como sistemas productivos locales, aunque en
muc+os casos ,stas se encuentran fuertemente internacionali(adas, tienen un fuerte
inter,s en el desarrollo de las e#ternalidades locales" %as actividades fuertemente
territoriali(adas generan fuertes interdepedencias de pro#imidad y se apoyan en
especificidades +istricas relacionadas con el territorio" En el otro e#tremo, nos
encontramos con actividades que se apoyan b)sicamente en econom'as de flu$os, que se
relacionan escasamente con el medio local y muc+o con lo global"
2odemos visuali(ar una tendencia, propia de la sociedad de la informacin, en que las
empresas prestan cada ve( mayor atencin a determinados factores positivos de
locali(acin, vinculados a la calidad del medio3 la dotacin de recursos locales de
conocimiento, de clima laboral, de cualificacin de los recursos +umanos y la densidad
de las relaciones de cooperacin p*blico-privada"
&e todas maneras, el desarrollo local no es una estrategia pol'tica-institucional, o no lo
es e#clusivamente, sino que la +iptesis que le da sentido, tiene que ver con las acciones
que, tomadas desde el territorio, incrementan la creacin de valor, me$oran las rentas,
aumentan las oportunidades de empleo y la calidad de vida de los +abitantes de la
localidad" Estos ob$etivos no pueden ser abordados e#clusivamente por la accin de las
instituciones p*blicas, sino que son el resultado de la multiplicidad de acciones del
con$unto de actores econmicos, sociales, pol'ticos, tecnolgicos! que operan y toman
decisiones en el territorio o, que sin estar locali(ados en el territorio, inciden en ,l"
%a pr)ctica de los actores, es decir, su desempe4o en tanto que agentes sociales,
econmicos, institucionales, etc", es, simult)neamente, una causa y una consecuencia
del desarrollo del territorio" 2odemos situarnos en la idea de una racionalidad de cada
agente que, a su ve(, est) condicionada por el perfil del territorio, pero que no est)
2
determinada de forma absoluta por el mismo" Como ya +emos visto, la naturale(a de
esta dependencia o interaccin con el territorio, para las diferentes pr)cticas, est)
vinculada a la funcin que cumple el territorio para cada actor" &esde aquellos actores
para los que el territorio es solamente una base de operaciones, que pueden encontrar
bases territoriales similares y de a+' su tendencia a la alta movilidad geogr)fica, +asta
aquellos que generan fuertes interdependencias y sinergias con los recursos y con otros
actores locales"
Cabr'a preguntarse si todas las pr)cticas de los actores locales van en la direccin del
desarrollo local" .i se supone que el desarrollo local es un proceso orientado que
postula la creacin de rique(a y de bienestar para la poblacin local, con una alta
utili(acin y valori(acin de los recursos locales, es evidente que no" 2ero, al mismo
tiempo debe afirmarse que un proceso orientado en la direccin apuntada, no siempre es
capa( de incidir en las decisiones o de modificar las pr)cticas de los actores que no se
orientan en favor del desarrollo local" Esto puede ser as' en el caso de grandes empresas
5enclavadas6 en el espacio local que incluso pueden llegar a utili(ar recursos +umanos
que no provienen de la poblacin local, o decisiones del estado en cuanto a inversiones
o instalacin de equipamientos en el espacio local" 7eremos m)s adelante cmo el
desarrollo local debe recurrir a formas renovadas de cooperacin, de mediacin y de
resolucin de conflictos"
Los objetivos de una poltica de desarrollo local. La prctica de los
actores locales.
El desarrollo local no tiene un modelo de referencia" No es la e$ecucin de acciones que
respondan a un modelo ideal o racional" 8 menudo se define el desarrollo local como el
desarrollo completo integral! y equilibrado" &esde una perspectiva ideolgica definida
a priori! el desarrollo local ser'a un nuevo paradigma de buen desarrollo, una utop'a
local" %o que no se puede reali(ar a nivel nacional o estatal, se podr'a +acer a nivel
local, en gran medida, como resultado de la voluntad de unos actores que cooperan y
que defienden intereses compartidos sobre el futuro de la localidad o comunidad"
/)s arriba +emos definido una pol'tica de desarrollo local como el con$unto de acciones
que, tomadas desde el territorio, incrementan la creacin de valor, me$oran las rentas,
aumentan las oportunidades de empleo y la calidad de vida de los +abitantes de la
localidad" %a promocin de estas acciones desde el )mbito local, o desde territorios
espec'ficos y singulares, como estrategia m)s idnea para su consecucin, responde a
una serie de elementos que e#plican, en *ltima instancia, la pertinencia del desarrollo
local" 8 saber3
a! %os fallos del mercado" 8l contrario de lo que sostiene la econom'a neo-cl)sica, no
e#iste una movilidad de factores que se compensan y que equilibran el territorio de
una nacin"
9
b! %as limitaciones de las pol'ticas nacionales o estatales, como agentes de
ordenamiento territorial y de equilibrio y como agente capa( de atender a los
requerimientos y necesidades de todos los territorios"
c! %a competencia entre territorios en la sociedad globali(ada, que genera
oportunidades para posicionarse positivamente a partir de la iniciativa de cada
territorio"
&e a+' que el esfuer(o de los actores locales en torno a ob$etivos de desarrollo
territorial, pueda definirse, en primer lugar, como una respuesta local reactiva! frente a
las amena(as e#ternas" 2ero esta respuesta se transforma progresivamente, mediante un
proceso de maduracin de la estrategia y de aprendi(a$e de los actores, en una accin
local proactiva! orientada +acia ob$etivos me$or definidos y con mayores niveles de
co+erencia y cooperacin entre los actores"
2ero el desarrollo local aborda los factores antes mencionados de una manera
espec'fica" No se trata, como se +a visto, e#clusivamente, de una respuesta local, de una
accin defensiva y de resistencia de los territorios" %as estrategias de oposicin o de
proteccin frente a las amena(as del e#terior, no son m)s que una ilusin y, en todo
caso, un sin sentido" %os ob$etivos del desarrollo territorial endgeno contradicen, como
se +a dic+o, los supuestos de la econom'a neo-cl)sica sobre movilidad de factores" 2ero
deben plantearse a partir de las tendencias evidentes a favor de esa movilidad" %os
ob$etivos del desarrollo local en tanto que estrategia orientada +acia ob$etivos
deseables y factibles! no supone una accin de freno a las tendencias naturales del
mercado, sino que, a partir de las tendencias del mercado, introduce elementos de
compensacin que eviten los posibles efectos negativos del mercado sobre la calidad del
territorio"
El desarrollo local no es una estrategia para acumular rique(a y crear bienestar a costa
de otros territorios" El desarrollo no se plantea como un $uego de 5suma cero6, donde lo
que unos territorios! ganan, otros lo perder'an proporcionalmente" 8unque s' es cierto
que los territorios 5pasivos6 sin iniciativa local! tienden a perder, al verse per$udicados
por la iniciativa de territorios competidores" En todo caso, es cierto que +ay 5regiones
que ganan6 pero no es tan cierto que +aya 5regiones que pierdan6 al ganar aquellas"
E#isten, efectivamente, regiones o ciudades que de$an de ganar o que no ganan todo lo
que podr'an ganar, debido a la pasividad de sus actores locales"
%as relaciones del desarrollo local con el Estado central o nacional, son sin duda
comple$as" .e +a acu4ado de forma acertada, la idea de que el estado-nacin es muy
peque4o para gestionar la globali(acin y demasiado grande para gestionar la vida
cotidiana o de pro#imidad" En todo caso, el estado-nacin sigue teniendo un papel
primordial en determinadas regulaciones econmicas y sociales" Es verdad que las
regulaciones se configuran en escalas variables" 8l respecto, y en el conte#to espa4ol y
europeo, cabe mencionar la importancia creciente de las regulaciones regionales y
comunitarias europeas!" 2ero el estado-nacin sigue cumpliendo un papel primordial en
determinados aspectos de la solidaridad territorial" El desarrollo local corre el riesgo del
ego'smo territorial" No es a$eno a ello el debate actual sobre la fiscalidad, sobre la
:
recaudacin y redistribucin fiscal que afecta, en gran medida, al desarrollo y a la
solidaridad territorial" En cualquier caso, el desarrollo local se encuentra con los l'mites
de la base fiscal de las localidades, que condiciona, en gran medida las posibilidades de
desarrollo autnomo y que condiciona los procesos de descentrali(acin"
El debate fiscal nos puede llevar a un c'rculo vicioso, donde las (onas y localidades con
mayor desarrollo, tienen la oportunidad, a su ve(, de incrementar la presin fiscal a sus
ciudadanos e incrementar as', la calidad territorial y el bienestar a trav,s de las
inversiones p*blicas" 2or el contrario, los territorios con menor desarrollo, con una base
fiscal d,bil y limitadas posibilidades de recaudacin, tienen dificultades evidentes para
financiar el desarrollo local, y deben recurrir a transferencias financieras del estado o de
la regin" .i no e#istieran mecanismos de redistribucin financiera territorial a trav,s
del estado, la tendencia ser'a +acia mayores desequilibros territoriales y +acia procesos
ego'stas de desarrollo local"
2or tanto, el estado continuar) siendo un actor del desarrollo territorial, con presencia en
los diferentes espacios locales, a trav,s de pol'ticas fiscales redistributivas y las
estrategias locales deber)n encontrar los equilibrios idneos para establecer alian(as
positivas con las instituciones estatales" En nuestro conte#to europeo, +asta a+ora, +a
prevalecido una accin de reivindicacin financiera para que el estado financie el
desarrollo local y aporte recursos al territorio" %a otra actitud, qui()s en los territorios
me$or dotados de recursos, +a sido la de una menor dependencia de la pol'tica estatal
central"
En esta l'nea +ay que apuntar la importancia creciente de las pol'ticas supranacionales,
comunitarias en nuestro conte#to, que establecen pol'ticas que inciden progresivamente
en el territorio europeo" %a comisin europea +a devenido un actor institucional de
primer orden en las pol'ticas de desarrollo local y regional, muc+o m)s que los propios
estados miembros" En efecto, el enfoque y las pol'ticas de co+esin territorial y la
consiguiente aplicacin de los fondos estructurales a tales efectos, +an tenido y tienen
un protagonismo crucial en el desarrollo territorial europeo" %os impactos efectivos de
estas pol'ticas territoriales europeas no +a sido medida de una manera sistem)tica,
aunque no cabe duda que +a tenido resultados evidentes en la movili(acin y en el
activismo de muc+as (onas y )reas menos desarrolladas que +an sabido utili(ar los
fondos europeos como palanca para su transformacin territorial"
;tra dimensin relevante de las pol'ticas de desarrollo local es que, a menudo,
trascienden la esfera nacional o estatal en cuanto a sus ob$etivos y sus actuaciones" 8s',
la cooperacin regional transfronteri(a, entre regiones o ciudades locali(adas en
diferentes estados, motivadas por un inter,s com*n y por complementariedades
territoriales econmicas, culturales, etc"! se +a incrementado de forma notable" 8lgunas
regiones encuentran espacios de desarrollo transnacionales, que resultan muc+o m)s
idneos en la medida que evitan algunas de las restricciones nacionales" En efecto, nos
encontraremos progesivamente con m)s iniciativas locales transnacionales, es decir
iniciativas que, partiendo de los intereses de un territorio, encuentran en un )mbito
<
territorial fuera de fronteras, el espacio complementario y sin,rgico para valori(ar sus
propios recursos"
La cooperacin. La asociacin (partnership) local.
En muc+as refle#iones sobre el desarrollo local se reconoce que qui()s, su principal
valor, o el motor que lo activa, es la cooperacin entre actores para reali(ar fines
comunes" Es el llamado 5partners+ip6 o asociacin en el sentido de asociarse! para
impulsar metas compartidas" 2ero la cooperacin o la asociacin no es lo que activa el
desarrollo local, y no es la e#plicacin *ltima del ,#ito de las e#periencias o iniciativas
de desarrollo local" Este enfoque, responde m)s bien, al enfoque ideolgico del
desarrollo local con proyeccin moral! de un nuevo modelo de desarrollo basado m)s
en la cooperacin que en la competencia, en tanto que valores antagnicos"
%a cooperacin en el desarrollo local no es una solidaridad e#pl'cita de individuos y
organi(aciones motivados o con el deseo de poner en valor sus recursos +umanos,
f'sicos y financieros para compartir el futuro"
%a cooperacin tiene un sentido muc+o m)s pragm)tico y es una respuesta racional a la
propia lgica de cada uno de los actores" &ic+o de otra manera, en determinado
momento, los actores perciben que, para desarrollar de forma m)s completa su propia
estrategia, es necesario cooperarar y poner en com*n, con otros actores, las propuestas y
acciones" 2ero no e#iste una motivacin pree#istente para cooperar, sino m)s bien todo
lo contrario"
%os actores locales no viven en armon'a y en cooperacin permanente" %a convergencia
de los intereses en una estrategia com*n es un proceso altamente comple$o, plagado de
obst)culos" 2or tanto, esta convergencia no es una condicin sine qua non para un
proceso de desarrollo local" 0ue duda cabe que el territorio sus necesidades y sus
potencialidades! es percibido de manera diferente por los distintos actores, y que la
utili(acin que cada uno +ace del mismo, tambi,n difiere en funcin de sus propias
lgicas y estrategias"
2odemos preguntarnos si en un territorio e#iste un inter,s colectivo por su desarrollo,
una confluencia +acia un lgica colectiva, de defensa y de promocin del desarrollo del
espacio local" %a +iptesis m)s ra(onable es pensar que e#isten diferentes estrategias
locales, e#pl'citas en algunos casos, impl'citas en otros que, en determinadas
circunstancias, pueden cooperar en aras de la calidad y co+esin del territorio, en la
medida que estos ob$etivos son percibidos por estos actores, como de inter,s com*n"
%a cooperacin debe ser anali(ada en funcin de un con$unto de factores que la e#plican
o que le dan sentido" 8s', en aquellos territorios que padecen una situacin de declive o
crisis territorial, donde los actores adoptan actitudes pasivas y tradicionales, el
establecimiento y desarrollo de procesos de cooperacin, aparece como bastante
improbable" En estos casos, cualquier iniciativa de desarrollo se produce a partir de un
=
lidera(go fuerte de un actor, en general de naturale(a institucional y, en muc+os casos,
e#terno a la localidad" 7,ase al respecto, el papel protagnico de muc+os organismos
estatales o regionales como cali(adores o como fuer(as motrices de cambio en
territorios concretos"
2or el contrario en aquellos territorios de estructura socio-econmica m)s comple$a y
que viven procesos de cambio y transformacin, aplicando innovaciones productivas e
institucionales, la cooperacin es m)s madura, aparece como una necesidad percibida
por los diferentes actores, conscientes de que para gestionar un proceso de estas
caracter'sticas, se imponen las relaciones de intercambio, de colaboracin y de sinergia"
En todo caso, parece cierto que la cooperacin es un proceso de aprendi(a$e entre los
actores, que se debe disponer de los instrumentos y medios idneos para gestionar la
cooperacin a largo pla(o, de una forma persistente, transcendiendo as' la cooperacin
coyuntural, que se produce frente a circunstancias puntuales de amena(a o peligro para
la localidad"
%a cooperacin se plantea +oy como un desaf'o, tanto en el interior de las
organi(aciones como entre las organi(aciones" %a calidad de las organi(aciones y sus
venta$as dependen en gran medida que puedan ser organi(aciones con capacidad de
cooperacin" Estos dos ob$etivos tienen que ir en paralelo" >oy d'a, son las empresas
m)s innovadoras y competitivas las que establecen organigramas apoyados en la
cooperacin m)s que en las $erarqu'as" 1ambi,n en determinadas organi(aciones del
llamado tercer sector o sector no lucrativo, se avan(a +acia m,todos cooperativos de
gestin" .in embargo, otras organi(aciones padecen fuertes dificultades para establecer
mecanismos internos de cooperacin" Es el caso de la mayor'a de administraciones
p*blicas, incluyendo las instituciones p*blicas locales, que arrastran organi(aciones
poco dotadas para la cooperacin, con estructuras r'gidas y con comple$as relaciones
internas de poder"
%a cooperacin entre organi(aciones, refle$a, en cierta medida, los niveles o la calidad
de la cooperacin interna e#istente en el seno de las organi(aciones" No son aspectos
independientes" &e a+' que muc+os intentos de cooperacin en el desarrollo local,
fracasan por este motivo"
%a cooperacin y la asociacin responden a un proceso de maduracin de las iniciativas
locales de desarrollo, a una trayectoria progresiva de organi(acin colectiva para
alcan(ar metas comunes en el territorio" 2ero la e#periencia demuestra que no se trata
de un proceso lineal, acumulativo, mediante el cual se alcan(ar'a un modelo de
5cooperacin m)#ima6" Ello tiene que ver tambi,n, con la distincin entre cooperacin
informal y formali(acin de la cooperacin" /uc+as iniciativas de los actores locales
generan formas puntuales o pr)cticas de colaboracin con otros actores" Es el caso, por
e$emplo de la cooperacin entre empresas en el seno de un sistema productivo, o entre
organismos de formacin y las empresas de cara a incrementar el valor y la calidad en la
actividad econmica"
?
El problema aparece cuando se trata de compartir ob$etivos que no responden a
intereses directos o inmediatos de los actores, sino a metas a largo pla(o, y que e#igen
un esfuer(o m)s all) de lo cotidiano" Es aqu' donde se genera un proceso diferente de
cooperacin, es decir, de cooperacin estrat,gica" 2ero este tipo de esfuer(o es m)s bien
e#cepcional y raro y, en general, responde a la e#istencia de un fuerte lidera(go de
alguna o algunas de las organi(aciones locales"
1ambi,n este proceso de cooperacin estrat,gica, se da en determinadas circunstancias
o momentos, generalmente ligados al aprovec+amiento de una oportunidad que brinda
el entorno o la coyuntura" En estos casos, la cooperacin se +ace visible y es percibida
por los principales actores como de alto inter,s colectivo"
%os motivos que e#plican por qu, en un territorio se dan formas m)s o menos slidas y
permanentes de cooperacin, no son f)ciles de dilucidar" &iferentes factores, como la
confian(a, la tolerancia al riesgo que conlleva compartir decisiones, o la solidaridad, se
combinan para e#plicar el desarrollo de la cooperacin" 2ero por qu, en un territorio y
en un momento determinado, estos factores se +an desarrollado y +an facilitado la
cooperacin, es algo dif'cil de e#plicar" En su gran mayor'a, las refle#iones sobre el
desarrollo local, dan cuenta de estos fenmenos una ve( producidos, como constatacin
a posteriori" 8lgunas dimensiones de la cooperacin podr'an ser apuntados3
-" La cooperacin debe establecerse en funcin de las relaciones territoriales
existentes. No siempre es el espacio local el m)s adecuado para el fortalecimiento de
las relaciones de cooperacin, y puede resultar m)s *til el establecimiento de
alian(as y coaliciones entre actores locales y regionales de cara al impulso de
determinadas estrategias de desarrollo .e puede postular la e#istencia de una
geograf'a de la cooperacin y de las redes, variable en funcin de los )mbitos y
sectores de accin" En funcin de la estructura productiva de una (ona, all' por
e$emplo, donde no e#iste una complementariedad entre las empresas locales, puede
ser m)s importante la colaboracin con empresas de fuera de la localidad, por
e$emplo, en l'neas de comerciali(acin o distribucin"
2" Existen modalidades muy diferentes de cooperacin" En primer lugar, porque
e#isten relaciones asim,tricas entre los actores, no son relaciones entre iguales
diferencias en cuanto a poder, prestigio, recursos, lidera(go, etc"!" 2or tanto,
podemos imaginar una amplia escala, desde sistemas de trasvase de informacin o
consulta entre actores, pasando por compartir la toma de decisiones, +asta las
acciones en com*n, compartiendo los riesgos y venta$as que la misma conlleva"
/uc+as propuestas de cooperacin fracasan porque no sit*an claramente las reglas
de $uego, el tipo de cooperacin que se propone"
9" La cooperacin conlleva un aprendizaje de los que cooperan" En general, los
individuos y las organi(aciones est)n poco acostumbrados a cooperar y a compartir
las actividades y los resultados" No se trata de un don que algunos poseen" %as
relaciones de confian(a se crean y la confian(a se acumula en tanto que capital
social, recurso b)sico para el establecimiento de relaciones de colaboracin"
@
:" La sociedad contempornea funciona a partir de las redes de cooperacin. %as
organi(aciones se fortalecen y cumplen con sus metas, en la medida que traba$an en
red con otras organi(aciones" %a e#ternali(acin empresarial, la especiali(acin y la
me$ora competitiva, son dimensiones que pueden e#tenderse a los diferentes
)mbitos del desarrollo local, por e$emplo a las relaciones entre las diferentes
administraciones p*blicas territoriales"
Los mecanismos que explican la interaccin. A propsito del capital social.
Antenteremos aqu' presentar algunos conceptos e ideas que pueden e#plicar me$or la
prerdisposicin a la cooperacin por parte de los actores locales" %a +iptesis de la que
partimos, es que el desarrollo local necesita nuevas pautas de comportamientos de los
actores, sean estos p*blicos, privados o asociativos, en el sentido que la pr)cticas de
cooperacin y de interaccin entre las organi(aciones, es un factor central para el ,#ito
de un desarrollo local renovado"
En el modelo actual, aunque con notables variaciones, seg*n los conte#tos territoriales,
la interaccin entre los actores y la cooperacin persistente, no +a sido un factor
impulsado de forma sistem)tica" >acemos referencia al factor de la cooperacin en la
medida que, el enfoque propuesto e#ige un impulso muc+o mayor a la interaccin y a
las redes de colaboracin, en la medida que, la naturale(a de los nuevos fenmenos de
cambios sociales, econmicos y territoriales, no podr)n ser abordados por
organi(aciones aisladas, sino que deber)n establecerse nuevas frmulas sistem)ticas y
persistentes de interaccin social"
.i la cooperacin y la asociacin son un factor clave para el ,#ito del desarrollo local,
debemos averiguar como funciona, como se genera y porqu, determinados territorios
son proclives a que sus agentes cooperen y otros, en cambio, son d,biles en las acciones
cooperativas, que son las que, finalmente, activan y combinan los recursos e#istentes de
una manera adecuada" Esto es, que producen desarrollo para el territorio"
8simismo, es l'cito preguntarse3 Bpuede estimularse o promoverse la interaccin y la
cooperacin de una manera sistem)ticaC ; ,stas dependen de la cultura y los +)bitos
locales o de la tradicin social de esa comunidadC &esde la misma perspectiva, se
afirma que, las regiones o (onas m)s desarrolladas, lo +an sido en la medida que sus
actores +an tenido mayor predisposicin a cooperar en aras de ob$etivos comunes y , en
sentido contrario, las (onas de menor desarrollo, deben su atraso a la escasa
predisposicin a cooperar por parte de sus organi(aciones e instituciones"
En esta direccin van los esfuer(os de la Comisin Europea al promover los llamados
52actos 1erritoriales por el Empleo6, consciente de que la cooperacin o la capacidad de
D
cooperacin es, en s' misma, un factor de desarrollo" &e la misma manera que lo es el
capital f'sico o +umano, los recursos naturales o la solide( de las instituciones"
1ambi,n +a sido anali(ados el papel clave de la cooperacin, como motor de desarrollo,
de los llamados distritos industriales, donde la cooperacin +ori(ontal entre empresas,
genera valor al aprovec+ar cada unidad productiva las e#ternalidades positivas del
traba$o en red y la interaccin empresarial"
En esta perspectiva, +a sido acu4ado el concepto de capital social, concepto que se
refiere a las normas, redes y organi(aciones con las que la gente accede al poder y a los
recursos, y a trav,s de los cuales se toman decisiones colectivas y se formulan las
pol'ticas" 2odemos referirnos al capital social como 5asociaciones +ori(ontales6 entre la
gente y a redes sociales de compromiso c'vico y normas colectivas que tienen efectos en
la productividad de la comunidad" El aspecto fundamental del capital social es que
facilita la coordinacin y la cooperacin en beneficio mutuo de los miembros de la
asociacin"
El capital social puede definirse como la +abilidad de las personas de traba$ar $untas por
un ob$etivo com*n en grupos y organi(aciones" %a +abilidad para cooperar voluntaria-
mente depende, del grado en que las comunidades compartan normas y valores capaces
de subordinar intereses individuales a aquellas del grupo"
-
2ara ello importa el nivel de
confian(a mutua e#istente en un grupo y que puede e#tenderse al con$unto de la
sociedad" El capital social determina la facilidad de la gente y de los grupos para actuar
$untos"
El capital social se diferencia de otros factores de desarrollo en que es el *nico que es
relacional, se encuentra en la estructura de las relaciones" 2ara poseer capital social una
persona o una organi(acin debe relacionarse con otra" No es propiedad de ninguno de
los actores que se benefician de ,l" .lo e#iste cuando se comparte"
En esta l'nea podemos definir la confian(a como la mutua e#pectativa de beneficio,
vinculada a la e#istencia de comportamientos cooperativos basados en normas comunes"
%as normas sociales pueden basarse en valores religiosos, de $usticia, etc", pero pueden
ser tambi,n normas de standards de calidad profesional y cdigos de comportamiento
Ena ra(n principal para interesarse por el capital social es que un grupo con miembros
que conf'an uno en otro, puede cumplir me$or sus metas que un grupo similar sin
confian(a" En este sentido, el capital social es un nuevo factor de produccin que debe
ser agregado a los conceptos convencionales de capital +umano, f'sico, etc"!" En efecto,
la confian(a y el cumplimiento de las obligaciones puede ser muy importante para el
desarrollo econmico debido a que la confian(a reduce los costes de transaccin"
-
FG;18EG1, C+ristian" Social capital: the missing link Horld BanI" HorIing 2aper nJ 9" -DD@"
-0
Cuando la confian(a est) presente, se reduce el n*mero de transacciones que deben ser
controladas por una tercera parte"
Como ya se +a dic+o, uno de los problemas a los que nos enfrentamos a menudo en el
desarrollo local, es el car)cter ocasional de las formas de cooperacin" %a permanencia
en la interaccin social es constituyente del capital social" En incremento del stoc de
capital social ocurre si +ay cambios a largo pla(o en la cantidad y densidad de la
interaccin social, y esta persistencia es uno de los aspectos m)s importantes para la
construccin de un 5partners+ip6 local"
%a manera m)s obvia en la cual la interaccin social puede tener efectos persistentes,
aunque ella misma no sea persistente, es si induce la inversin de las otras formas de
capital" 8s' deben entenderse los beneficios de la cooperacin local" Es decir, qu,
efectos se producen, en cuanto a inversiones para el desarrollo, como resultado de esa
interaccin y que no se +ubieran producido si la cooperacin no e#istiera""
Ena forma evidente de beneficios del capital social es que permite compartir la
informacin" %as decisiones de los agentes econmicos son a menudo ineficientes
porque tienen un d,ficit en informacin adecuada" El capital social no remueve la
incertidumbre, pero facilita un mutuo conocimiento sobre como los agentes responden
ante diferentes situaciones" 8 su ve(, sirve como norma de cumplimiento, en tanto que
mecanismo que asegura que estas e#pectativas sobre comportamiento mutuo se
reali(ar)n, lo que reduce los costes de intercambio"
;tro beneficio es la coordinacin de actividades" %os comportamientos oportunistas y
descoordinados por parte de los agentes econmicos tienen implicaciones en los fallos
del mercado" Esto puede ocurrir por una informacin imperfecta pero tambi,n a causa
de los beneficios generados por el incumplimiento de los acuerdos, que pueden resultar
mayores que los efectos negativos de la penali(acin esperada" %a confian(a puede ser
especulativa y basada en la percepcin sobre represalias posibles en el caso de
comportamientos desconfiados, pero en todo caso, asegura que ning*n otro individuo
sacar) venta$a a costa nuestra, aunque eso le ocasionara un alto beneficio econmico"
En alto nivel de confian(a genera un ba$o coste de transaccin dando beneficios
relevantes para todos"
%a importancia de las acciones coordinadas a trav,s de la interaccin social depende de
sus sustitutos" %os gobiernos y las empresas proveen mecanismos alternativos para la
coordinacin" .i los costes de transaccin caen, muc+as actividades que se situaban en
)mbitos no mercantiles, se sit*an a+ora en )mbitos mercantiles" En efecto, las empresas
mercantiles gradualmente solventan sus problemas originados en las e#ternalidades" %a
necesidad de capital social disminuye a medida que el mercado se vuelve efica( en una
serie de actividades"
--
2or tanto, en una perspectiva de desarrollo local, ser) necesario fomentar la interaccin
social en todos aquellos )mbitos en los cuales las empresas privadas no encuentran
soluciones de mercado ni el sector p*blico soluciones en el marco de sus pol'ticas
regulares" Es decir, aquellos )mbitos donde se est)n generando nuevos problemas
desempleo, e#clusin social, medio ambiente"""! que, para abordarlos, se necesita
asumir altos costes de transaccin e implementar nuevos procedimientos de interaccin
social, es decir, donde es necesario acumular capital social"
8l referirnos a sistemas locales de cooperacin entre actores, podemos incluir tanto los
sistemas locales de empresas, como sistemas de instituciones y organismos que
cooperan entre s' en acciones de impulso al desarrollo local" En ambos casos, la
construccin de estos sistemas, que aseguren una cooperacin persistente y slida,
supone la e#istencia de una red de la(os de confian(a, te$ida por los propios
participantes en el sistema" Estos la(os son los que reducen el peligro de los
comportamientos oportunistas, aquellos que se aprovec+an de las imperfecciones de los
acuerdos y contratos" %os la(os de confian(a pueden establecerse m)s facilmente en
conte#tos caracteri(ados por la frecuencia de los contactos, la pro#imidad, la
convivencialidad y la ad+esin colectiva a ciertos valores" Estos valores pueden estar
referidos a la identidad cultural e +istrica, a valores religiosos o de $usticia, pero
tambi,n a valores comunes en cuanto a profesionalidad, standards de calidad, cdigos
de comportamiento, etc""
El capital social tiene un car)cter evidente de bien p*blico y su produccin est)
limitada" En particular, como todos los bienes p*blicos, tender) a ser infra-producido
en relacin al ptimo social, a menos que el grupo responsable de su produccin pueda
internali(ar la e#ternalidad correspondiente" Esta es la ra(n por la que las asociaciones
+ori(ontales, a escala local, caracteri(adas por una equidad en la distribucin del poder
compartido entre sus miembros, tienden a ser m)s e#itosas en la generacin de capital
social" %os miembros organi(aciones que se asocian o que cooperan! ser)n m)s
proclives a contribuir porque tienen m)s probabilidades de recibir su cuota de beneficio"
2or ello +ay que considerar el coste de producir capital social" Gequiere recursos, en
especial, tiempo" %a cantidad de capital social que ser) producida es, en parte, una
funcin del coste de oportunidad en tiempo, en relacin al retorno esperado del capital
social" Esto es, en qu, medida un agente econmico va a beneficiarse de un bien p*blico
que +a sido creado" B0u, grupos u organi(aciones est)n me$or situados para producir
capital socialC Ello depender) en gran medida de la amplitud de la e#ternalidad creada
y, por tanto, de la naturale(a del grupo necesitado de internali(arla de forma efectiva y
evitar as', a 5los que van por libre6"
8 los efectos de nuestro an)lisis de la cooperacin en el desarrollo local, podemos
distinguir entre un modelo 5de aba$o a arriba6 o bottom up, basado en la construccin de
confian(a y en la asociacin voluntaria para compartir riesgos" Esta cooperacin tiende
-2
a crecer lentamente pero tienen una larga vida" El otro modelo, es el de 5arriba aba$o6 o
top!do"n, donde un tercero garanti(a el cumplimiento de los acuerdos" %a asociacin se
crea de arriba aba$o, y puede construirse rapidamente pero suelen tener una vida corta"
%a importancia de la refle#in sobre el capital social, en relacin al impulso de procesos
de desarrollo local, resulta evidente" &ebemos situarlo como un factor de singular
desarrollo y fundamentalmente, como un factor que induce el desarrollo de otros
factores de produccin" En todo caso, nos ayuda a tratar la cuestin de la cooperacin,
y a avan(ar en las e#plicaciones y ra(ones de la misma"
La cooperacin como proceso de aprendiaje y de construccin de capacidades
%a interaccin social es un proceso de aprendi(a$e de los actores que cooperan" >ay que
subrayar la importancia de este factor, porque no tiene una clara visibilidad" .i
e#aminamos los procesos interactivos que se producen en una comunidad, veremos que
se produce un proceso de aprendi(a$e que no es reconocido como tal" %a visin de la
gente sobre el aprendi(a$e se refiere al aprendi(a$e individual, aprendido en centros
formales" El aprendi(a$e informal que se reali(a en el d'a a d'a no es reconocido como
aprendi(a$e" El aprendi(a$e informal $uega un rol importante en la vida de los
individuos, de las organi(aciones y de la comunidad" %a gente va a reuniones, participa
en actividades asociativas y clubes, pregunta a especialistas, busca informacin,
reaali(a contactos etc",y aprende as' +abilidades" Esta interaccin es productiva y lo que
realmente ocurre es un aprendi(a$e"
%as interacciones sociales que crean capital social, son interacciones de aprendi(a$e
community learnin#). 2or eso los proyectos reali(ados en cooperacin generan y
acumulan, adem)s de sus resultados espec'ficos, procesos de aprendi(a$e" %os
indicadores de este aprendi(a$e ser)n los resultados de los proyectos reali(ados en
com*n, a partir de la interaccin social"
%o importante a subrayar en una perspectiva de desarrollo local, es que las 5capacidades
locales para el desarrollo6 surgen del aprendi(a$e nacido de la interaccin social y de la
acumulacin de capital social" No son el fruto de la capacidad de cada actor, sino de las
capacidades generadas en las redes de cooperacin"
La cooperacin y la identidad local
%a posibilidad de que los actores se identifiquen con los problemas del territorio en el
que operan es un aspecto de primera importancia para nuestro an)lisis" %a cooperacin
efectiva y la interaccin entre actores, estar) su$eta a que se identifiquen con una
problem)tica com*n y est,n dispuestos a acordar soluciones y tomar decisiones
colectivas"
-9
%a definicin de la identidad territorial es algo realmente comple$o" &epende si nos
referimos a una comunidad de residentes, a una comunidad de relaciones de vecindad,
de relaciones laborales o de actividades productivas y comerciales" Nos interesa aqu'
estudiar la identidad en t,rminos de interaccin y cooperacin en un territorio comple$o"
%a interaccin se basa en la comprensin mutua relacionada con identidades colectivas"
%os recursos de identidad construyen un sentido de pertenencia y ello facilita la
participacin y la reorientacin de las visiones individuales a partir de la interaccin y la
solidaridad"
El problema es que el territorio es, simult)neamente, un espacio de flu$os y un espacio
de lugares" %as nuevas tecnolog'as de la informacin provocan una importancia
creciente de los flu$os" 2ero, a pesar de ello, la inmensa mayor'a de la gente, vive en
lugares, y por tanto, percibe su espacio en virtud de ellos" Ena lugar es una localidad
cuya forma, funcin y significado se contienen dentro de las fronteras de la contigKidad
f'sica"
2ero, a su ve(, los lugares no conllevan una identidad territorial, aunque pueden
contribuir a construirlas" &esde los lugares se pueden construir +istorias o trayectorias
caracteri(adas por ser espacios de interaccin social, y de interaccin de los actores con
su entorno territorial" El lugar es un espacio que, por sus cualidades, es singular,
diferente a otros lugares"
%a relacin entre el espacio de los flu$os y el espacio de los lugares, entre la
globali(acin y la locali(acin en paralelo, no tiene por qu, presentar resultados
predeterminados"
%a gente sigue viviendo en lugares, pero como en nuestras sociedades cada ve( m)s los
recursos y el poder se organi(an en el espacio de flu$os, el dominio de esta lgica altera
la din)mica de lgica de los lugares" .e produce as' un c+oque estructural entre las
lgicas espaciales" %a reconstruccin de la comunicacin entre el espacio de flu$os y el
espacio de lugares, es uno de los primeros retos para el desarrollo local" %as iniciativas
de desarrollo local, y la interaccin que ello supone, nos e#ige actuar sobre ambos
espacios simult)neamente"
2
En la sociedad de la informacin la identidad ya no se construye solamente desde los
espacios de los lugares" %o global no acec+a ni amena(a como algo e#terno, sino que se
encuentra instalado en el espacio de la propia vida de los individuos y de las
organi(aciones" /)s a*n, configura una buena parte de lo propio, la propia vida es el
lugar de lo local-global 5glocal6!
9
"
2
C8.1E%%., /anuelL La era de la in!ormacin. "ol. #. La sociedad red. 8lian(a Editorial, /adrid
-DD?"
9
BECM,Elric+, $%u& es la globali'acin" Falacias del globalismo, respuestas a la globali(acin"
2aids, Barcelona,-DD@"
-:
%a vida de las personas ya no es algo ligado e#clusivamente al lugar, una vida asentada
y sedentaria" %as nuevas tecnolog'as son medios para franquear el tiempo y el espacio,
anulan las distancias, crean pro#imidades en la distancia y distancias en la pro#imiad"
7ivir en un *nico lugar no significa ya vivir con los dem)s y vivir con los dem)s no
significa ya vivir en un *nico lugar" .e disuelve as', en parte, la interdependencia entre
lugar y comunidad"
>emos constatado as', las dificultades evidentes para construir o reconstruir una
identidad local, sobre bases e#clusivamente comunitarias, es decir, sobre factores de
pertenencia"
8l respecto +ay que decir que e#iste un alto componente de retrica ,tica sobre las
comunidades y las identidades locales, y sobre la llamada p,rdida de comunidad,
ocasionada por la creciente indviduali(acin de nuestras sociedades" %a naturale(a de
las comunidades +a cambiado y se +a e#tendido +asta el punto que las comunidades
actuales difieren de forma significativa de la tradicional nocin local de una comunidad"
.e deber'a acu4ar un nuevo concepto de comunidad de pr)ctica o de proyecto" %as
comunidades se construyen, y adquieren su identidad en el nuevo conte#to, a partir de la
idea de comunidad con objetivo com$n, que describe un tipo de comunidad moderna de
gente y de organi(aciones, no necesariamente vinculada a una comunidad territorial o
de pro#imidad"
En este marco conceptual, la identidad territorial debe articularse con la idea de
comunidad de ob$etivo com*n o compartido" Na no es suficiente con la simple
pertenencia porque las identidades territoriales se est)n modificando rapidamente en
funcin de los fenmenos apuntados"
%a nueva identidad territorial, puede desarrollarse a partir de factores que movilicen a
las personas y a las organi(aciones en funcin de ob$etivos comunes, *nica manera de
construir ad+esiones e interaccin social" >abr) que identificar aquellos problemas que,
para ser abordados y resueltos, e#igen una accin desde el )mbito local-territorial, que
e#igen una fuerte interaccin social +ori(ontal" %as nuevas identidades locales, en un
mundo interdependiente y de flu$os crecientes, emergen a partir de ob$etivos
compartidos, ob$etivos que no est)n predeterminados por el +ec+o de la pertenencia o la
pro#imidad, sino que se van modificando y transformando en funcin de las relaciones
cambiantes de lo local con lo global"
El liderazgo y la gobernabilidad en el desarrollo local.
2ara la construccin de nuevas formas de cooperacin y para estimular la interaccin
social en la direccin antes apuntada, es oportuno tratar los conceptos de lidera(go y de
gobernabilidad, que adquieren una importancia crucial para el impulso a procesos de
desarrollo local y que, lamentablemente, no +an sido tenidos en cuenta en la mayor'a de
las refle#iones sobre el desarrollo local" 8 menudo, se aborda el problema de la gestin
-<
o mana#ement del desarrollo local, pero poco o nada sobre el gobierno del desarrollo
local, algo bastante diferente"
Nuestra +iptesis es que, si en la esfera econmica, no aceptamos el desarrollo local
como una simple reproduccin microterritorial, de la lgica econmica global, sino que
lo asociamos a una lgica territorial diferenciada, en la esfera c'vica y pol'tica, debemos
+acer un esfuer(o por visuali(ar lgicas espec'ficas de la gobernabilidad"
>ay que decir que, las ideas sobre gobernabilidad y lidera(go, se +an ido desarollando
en el actual conte#to de cambios profundos en nuestras sociedades" En s'ntesis, la
+iptesis principal es que, en el conte#to actual de globali(acin, resulta clave la
capacidad para formular y poner en pr)ctica estrategias locales de desarrollo y de
reposicionamiento territorial a nivel nacional e internacional!" Esta capacidad depende
de muc+os factores, pero +ay que destacar entre ellos3 a! la e#istencia o no de lidera(go
efica(, es decir, capa( de articular una visin viable, que fortale(ca una asociacin
slida para impulsar los cambios y vencer las resistencias que se le opongan, b! un
te$ido institucional y cultural presente en el territorio, con reglas de $uego sociales,
econmicas y pol'ticas interiori(adas y aplicadas por los diferentes actores, c! la
capacidad para formular e implementar las pol'ticas p*blicas requeridas para el aborda$e
de los problemas"
8 partir de estos tres factores, se concibe el concepto de gobernabilidad, definida como
la capacidad de un con$unto social o comunidad para autogobernarse enfrentando
postivamente los retos y oportunidades que tenga planteados" Ena estrategia de
gobernabilidad es una estrategia de construccin de capacidades" 1ales capacidades
dependen de la interrelacin entre el sistema institucional e#istente, de las capacidades
de los actores pol'ticos, econmicos y sociales presentes, y finalmente, de la capacidad
y calidad del lidera(go disponible"
%a gobernabilidad, por tanto, no se refiere e#clusivamente al sistema institucional ni a la
accin de gobernar que definen las pol'ticas p*blicas"
%o que +ay que subrayar es que, en sociedades como las actuales, donde los actores son
cada ve( m)s autnomos y, a la ve(, m)s interdependientes, gobernar es cada ve( menos
producir bienes y servicios y cada ve( m)s garanti(ar que los actores se comporten
conforme a unas reglas de $uego que incentivan su comportamiento efica( frente a los
retos y oportunidades de la comunidad" 8simsimo, parece evidente que el valor creado
por el gobierno no es slo la utilidad o satisfaccin individual procurada por sus
servicios, sino la arquitectura social en la que los individuos y grupos buscar)n su
utilidad"
:
Es evidente que, para el impulso al desarrollo territorial en el conte#to actual, los
gobiernos locales deber'an ir m)s all) de la simple gestin efica( de los bienes p*blicos
:
2G81., Ooan" $%ui&n se pondr al !rente Lidera'gos para reinventar ( revalori'ar la poltica.
Anstituto Anternacional de Fobernabilidad" 2NE&" Febrero" 2000"
-=
y ser capaces de actuar como l'deres de la gobernabilidad, catali(adores del proceso de
aprendi(a$e y de adaptacin social"
El lidera(go es un componente vital para gernerar cambios" En nuestras actuales
sociedades sometidas a fuertes y permanentes mutaciones, las nuevas reglas e#igen
desprenderse de vie$os modos de comportamiento y de pensamiento" El gran desaf'o
para los l'deres locales actuales puede formularse con la pregunta siguiente3 BCmo
puede una sociedad y un territorio +etergeneo, con diferentes actores portadores de
diversos intereses en conflicto en la que ning*n grupo puede for(ar a los dem)s a
cooperar, encontrar v'as para avan(ar +acia acuerdos y pactos m)s equitativos y
eficacesC
No identificamos, necesariamente, el lidera(go con el poder y, espec'ficamente, con el
poder municipal" 8 menudo se asocia el lidera(go en el desarrollo local con el papel o la
funcin institucional del gobierno local o municipal" El lidera(go, vinculado a procesos
de transformacin, no es una funcin e#clusiva de las autoridades p*blicas, sino que
debe e#tenderse por el con$unto de la sociedad" .er l'der depende de la decisin
personal de asumir la funcin de ponerse al frente, tener visin de futuro, comunicar y
construir confian(a, tanto o m)s que de la posicin que se ocupe formalmente" %o no
que supone desconocer la importancia del l'dera(go institucional y gubernamental"
En las sociedades con alto nivel de capital social, el lidera(go tiende a ser plural,
participativo y orientado al futuro" En las sociedades con ba$o nivel de capital social, los
lidera(gos tienden a estar concentrados y ser de visin corta"" En estas *ltimas
sociedades el poder se encuentra muy concentrado, pero tambi,n muy condicionado por
los equilibrios entre actores cuyas relaciones no se basan en la confian(a ni en
tradiciones fuertes de participacin y asociacin" En estos casos, el lidera(go tender) a
ser transaccional o de acomodo entre actores para evitar conflictos, y no para gestionar
positivamente el conflicto"
Este es el caso de muc+os acuerdos o pactos locales, con fuerte presencia y un casi
*nico lidera(go del sector p*blico, que no producen ning*n resultado a largo pla(o ni
consolidan modalidades de cooperacin persistentes"
El lidera(go requerido para el impulso al desarrollo local e#ige, en primer lugar, visin,
y ,sta, a su ve(, requiere3
-" %a comprensin de los intereses a corto y largo pla(o de un amplio espectro de
actores locales"
2" Ena percepcin clara de los equilibrios e#istentes en las relaciones institucionales
locales"
9" Ena conciencia suficiente de los impactos que las tendencias de cambio actuales y
futuras van a tener sobre el territorio y sobre sus principales actores"
&e lo antes enunciado, se desprende que para el impulso a nuevas pol'ticas dedesarrollo
territorial y local, no es suficiente con me$orar las capacidades gerenciales y de
-?
mana#ement% sino que, es imprescindible introducir conceptos como los de
gobernabilidad y lidera(go, factores cr'ticos para enfocar con ,#ito la transformacin y
la adptacin que e#ige el nuevo conte#to de desarrollo"
En cuanto al gobierno local, +ay que recordar que estamos evolucionando +acia un
sistema econmico y territorial cada ve( m)s abierto, +acia una sociedad donde las
organi(aciones p*blicas deben incorporar a su an)lisis la pluralidad de intereses,
derec+os y e#pectativas de los ciudadanos" Ena administracin p*blica que no podr)
satisfacer siempre m)s demandas de una forma m)s eficiente, y que deber) avan(ar
+acia un gobierno de colaboracin entre l'deres, en todos los sectores de la sociedad,
donde la apertura, el consenso y la innovacin son las claves para estimular un cambio
en las reglas de $uego"
Esta perspectiva de cambio de funciones y de innovacin institucional ser),
progresivamente, un factor clave para las pol'ticas y estrategias de desarrollo local"
8 ello se agrega otra tendencia de singular importancia, como es el debilitamiento de la
forma cl)sica de toma de decisiones p*blicas" Na no +ay grandes decisiones del estado-
nacin de las que puedan derivarse las peque4as decisiones en la base local!" 8s' como
las comunidades ya no est)n contenidas en el territorio, ni las regiones o localidades
contenidas en el estado-nacin, las peque4as decisiones ya no derivan de las grandes"
Esto es as', por e$emplo, en las decisiones de las ciudades o regiones europeas, que ya
no est)n obligadas, en )mbitos cada ve( m)s significativos, a depender de las
decisiones del estado central" .e produce una crisis del concepto de poder determinado
espacialmente, y es necesario, por tanto, un proceso diferente de toma de decisiones"
%as decisiones ya no se toman de forma lineal, en el sentido de que cada organismo
p*blico posee una competencia bien perfilada y, por tanto, se descompone as' el
tradicional debate pol'tico e institucional sobre competencias, directrices y
ordenamiento institucional"
La estrategia ( los programas de desarrollo local
Un modelo de desarrollo local
El establecimiento de un modelo de desarrollo local tiene sus venta$as y sus desventa$as"
&esventa$a, en la medida que simplifica la comple$idad de un proceso con m*ltiples
dimensiones" 7enta$a, porque es necesario disponer de marco metdodolgico para fi$ar
las orientaciones de referencia a las pol'ticas de desarrollo local" &ic+o de otra manera,
Bcu)les son los componentes centrales de una pol'tica de desarrollo localC En este
sentido, un 5modelo6 de desarrollo local se configura en torno al diagrama siguiente3
-@
)*+,-.: */ 0.,1L. SI02LI3I)+,.
,1 */ 2-.)1S. ,1 ,1S+--.LL. L.)+L
)-1+)I4/5+6*S71 ,1 1S7-*)7*-+S ,1 ,1S+--.LL. L.)+L
- Agencia lder
- Gestores y agentes de desarrollo local
- Mecanismos de cooperacin (partnership)
I,1/7I3I)+)I4/ ,1 .8617I".S ,1 ,1S+--.LL.
- Generacin de ingresos y empleos
- Inclusin social
- Calidad de vida
- Medio ambiente
- Gobernancia y empoderamiento
0."ILI9+)I4/ ,1 L+S .-:+/I9+)I./1S ; ,1 L+ 2.8L+)I4/ L.)+L
2+-+ 1L I02*LS. ,1 2-.;1)7.S
- Animacin
- Mediacin
- Asistencia tcnica
S1L1))I4/ ; +2.;. + 2-.;1)7.S %*1 )./7-I8*;+/ + L.S .8617I".S
- Creacin de empresas
- Competitividad de las empresas
- ormacin
- !urismo
- In"raestructuras y Comunicaciones
- #rogramas de medio ambiente
- $%uipamientos y servicios comunitarios
- Acciones a "avor del empleo
- $tc&
S1:*I0I1/7. ; 1"+L*+)I4/ ,1 -1S*L7+,.S ; 2-.)1S.S
- 'e la valori(acin de los recursos locales
- 'e la evolucin de los problemas
- 'e la interaccin social y la cooperacin
- 'el )ito o "racaso de las acciones
-17-.+LI01/7+)I4/ 1/ L+S 1S7-*)7*-+S ; 1S7-+71:I+S
8daptacin propia de3 ;C&E, 8est practices in Local ,evelpment. %eed NotebooI 2?, 2ar's, -DDD"
-D
Marco regional,
nacional e
internacional
El modelo, ilustrado en el diagrama, es un 5modelo simplificado6, o un marco de
referencia para la accin, donde se establecen las posibles relaciones internas de un
proceso orientado de desarrollo local" El modelo es abierto, solo fi$a los componentes
esenciales que definen un proceso de desarrollo local y no tiene ninguna pretensin de
formali(ar y fi$ar criterios o pautas sobre los diferentes componentes del mismo"
Como puede apreciarse el modelo no puede asociarse a un plan, sino que se configura
como un circuito donde se integran los principales componentes del desarrollo local" El
circuito funciona a partir de una retroalimentacin cont'nua ciclo! que permite una
revisin-seguimiento de todo el proceso, abierto a una toma de decisiones fle#ibles que
permitan, en su caso, rectificar o modificar ob$etivos y estructuras" .e trata de un
aspecto crucial del enfoque, es decir, la idea de que no e#isten ni estructuras, ni
ob$etivos que no puedan modificarse y, si es preciso, que no se puedan modificar con
relativa facilidad" %o m)s importante, en todo caso, es que los cambios, fruto de la
retroalimentacin, se introducen a partir de la e#perimentacin y evaluacin de las
acciones en marc+a"
El modelo se sit*a en una perspectiva diferente y m)s amplia que un plan de desarrollo
local" .e trata de una perspectiva incemental y c'clica del desarrollo, de un proceso que
se enriquece a partir de las mismas acciones implementadas y, en funcin de los
procesos mismos de cooperacin y de interaccin entre los actores que participan"
%a e#periencia nos ense4a que los procesos y e#periencias de desarrollo local no
evolucionan desde la cooperacin slida, pasando por la identificacin de ob$etivos que,
a su ve(, definen todos los proyectos que contribuyan alacan(arlos" %o que sucede, es
que cada territorio no tiene una trayectoria lgica de desarrollo, sino que ,ste se va
generando y construyendo a partir de trayectorias propias"
.uponemos que el modelo se desarrolla a partir del aprendi(a$e y la e#periencia
acumulada de los actores, fruto de las acciones e iniciativas de desarrollo, que no fueron
definidas previamente en funcin de unos ob$etivos globales de desarrollo a los que
deb'an contribuir" Es a partir de esta acumulacin, que el proceso se orienta +acia la
lgica del modelo y se estructura a partir de los componentes y su secuencia"
Sobre la planificacin en el desarrollo local
%a planificacin del desarrollo local +a tenido un auge indudable a partir de los a4os @0"
.u concrecin m)s evidente +a sido el dise4o y el impulso a planes estrat,gicos
territoriales, principalmente de ciudades" Este auge +a respondido a dos finalidades" En
primer lugar, la de dotar de co+erencia a muc+as iniciativas surgidas desde los
territorios, sin mayor relacin entre ellas" %os planes estrat,gicos llegaron para dar
co+erencia y consistencia a procesos 5desordenados6 de desarrollo local" N, en segundo
lugar, como instrumento para la definicin de modelos o escenarios de desarrollo
territorial, es decir para dotar a los territorios de una visin, y perfilar me$or la vocacin
territorial" 2ero tambi,n generaron una cultura planificadora, introduciendo ciertas dosis
20
de racionalismo constructivista que +a ocasionado no pocos problemas al desarrollo
local"
El racionalismo constructivista, siguiendo a Ooan 2rats, en su versin m)s pura y
simplificada, considera que las construcciones sociales slo son racionales en la medida
que responden a un dise4o intelectual previo, asimismo racional" .e basa en una
conviccin sobre la preponderancia del conocimiento cient'fico y t,cnico como
racionalidad suprema libre de otras construcciones, por e$emplo ,ticas o ideolgicas,
unida al desconocimiento y desprecio por las diversidades culturales, las tradiciones o
los comportamientos emocionales"" El racionalismo constructivista visiona las
sociedades como organi(aciones mec)nicas, cuyo comportamiento podr'a ser previsto y
calculado mediante el dise4o, la planificacin y la ordenacin, y la gestin cient'fica" %a
planificacin del desarrollo, en s'ntesis, es un 5tool Iit6 que puede adquirise facilmente
en las universidades o en las consultoras! y aplicarse a todos los territorios y
sociedades, sin apenas consideracin a las diversidades culturales e institucionales,
+istricamente producidas, de las que los planificadores +acen 5tabla rasa6"
8unque +ay que decir que la teor'a de la planificacin estrat,gica territorial, contempla
una mayor sofisiticacin metodolgica, en el fondo, parte del mismo supuesto" %os
planes estrat,gicos reconocen la necesidad de adoptar enfoques y m,todos fle#ibles,
adaptativos a la compel$idad de un territorio plural y conflictivo, pero, en los +ec+os,
los planes estrat,gicos, debido a su vocacin totali(adora, es decir, de encerrar o abarcar
el impulso al desarrollo local en un plan, provoca una formali(acin e#cesiva, que de$a
escaso o ning*n margen para procesos m)s din)micos, dif'ciles de regular o de gestionar
a trav,s de la planificacin"
Nuestra refle#in no postula la inutilidad metodolgica de la planificacin estrat,gica,
sino su insuficiencia para dar cuenta y recoger toda la problem)tica de un proceso de
desarrollo local orientado por los actores territoriales" %as propuestas para ir 5m)s all)6
de los planes estrat,gicos locales, +an sido presentadas en el apartado anterior"
%a e#periencia demuestra que el desarrollo local no puede ser formali(ado en un plan,
elaborado en un momento determinado, y con la decisin de ponerlo en marc+a y
e$ecutarlo posteriormente" Es evidente que se puede elaborar un plan, en algunos casos
con participacin amplia de los actores, pero ello no supone que ese plan se e$ecute tal
como se +ab'a elaborado, sino que m)s bien, la e#periencia lo demuestra, en la mayor'a
de los casos, esto no ocurre"
El an)lisis territorial y, sobre todo, la observacin de la evolucin territorial, su$eta a
permanentes cambios, no puede ser apre+endida a trav,s de frmulas m)s o menos
simplicados de an)lisis &8F; o F;&8, que tienden al reduccionismo y a una
simplificacin e#cesiva de procesos comple$os" 2ero lo que +ay que subrayar es el
+ec+o de que para los planificadores territoriales, el 5diagnstico6, una ve( elaborado y
adoptado, no resulta f)cil de modificar, aunque constaremos, en la pr)ctica, que los
cambios territoriales cont'nuos, cuestionen, en un corto lapso de tiempo, el an)lisis
estrat,gico"
2-
Es en el )mbito de la participacin y la interaccin social, donde la planificacin
estrat,gica tiene myores dificultades, en la medida que un proceso de participacin
resulta dif'cil de formali(ar y organi(ar, tal como la enfocan los planes estrat,gicos" &e
alguna manera, se trata de una instrumentali(acin de la participacin, en aras de
elaborar el plan estrat,gico" 8qu', se plantea la vie$a cuestin si la participacin y la
cooperacin son un medio o un fin"
El modelo que aqu' proponemos se define a partir de dos enfoques metodolgicos" 2or
una parte, se trata de un ciclo y no de un proceso lineal de planificacin" 8
menudo, se confunde este proceso con un plan t,cnico, con sus ob$etivos, metas
y resultados" Es decir, como un itinerario con fines que son alcan(ados en un
momento determinado previsto!" El modelo, tal como se presenta en el
diagrama anterior, incluye, efectivamente, planes y proyectos en su seno, pero
tiene otra dimensin m)s amplia, de naturale(a no formali(ada y abierta a
circunstancias que no pueden ser acotadas en un plan"
2or otra parte, se trata de un proceso incremental y no predifindo" El desarrollo local, en
tanto que proceso orientado por sus actores, es una accin de transformacin del
territorio en una determinada direccin, y esto es un proceso permanente, no un proceso
con una meta final de desarrollo" El enfoque constructivista, pretende definir
previamente y a partir de conocimientos, la ruta a seguir, es decir, predeterminarla, y la
accin propuesta deviene la aplicacin de estos conocimientos" El enfoque incremental,
supone un modelo diferente de articulacin de conocimientos y acciones" %os
conocimientos se generan, en gran medida, a partir de la e#periencia de los actores" No
es un conocimiento acad,mico o cient'fico el que nos interesa aqu'" .e trata del
aprendi(a$e, al que nos referimos en apartados anteriores"
2or otra parte, el desarrollo local se plasma en la emergencia y reali(acin de
multiplicidad de iniciativas de desarrollo en el territorio" Aniciativas que, por su propia
naturale(a, no pueden, ni deben, planificarse y ser parte de un plan previamente
establecido con vocacin de dirigir el desarrollo del territorio" 8 ello debe agregarse que
los acuerdos, la interaccin social, la asociacin entre actores, es un proceso din)mico,
con avances y retrocesos, dif'cil de gestionar de manera planificada y que requiere otras
modalidases m)s abiertas y fle#ibles"
La evaluacin del desarrollo local
%a evaluacin es el mecanismo que se dispone para comprobar los resultados
alcan(ados, compar)ndolos con los resultados previstos, ya sea de un programa o de un
proyecto de accin" 2ero, Bes posible evaluar el desarrollo local, como un con$unto
global de acciones que generan resultados y consiguen ob$etivos de desarrollo o
impactos en el territorioC Cmo evaluar si una pol'tica de desarrollo local resulta
e#itosaC
22
Se puede e!aluar el desarrollo local"
El problema de la evaluacin y de la medicin del ,#ito de pol'ticas est) relacionado
con el mismo concepto de desarrollo local .i atribuimos el ,#ito del desarrollo
econmico a la presencia o activacin de determinados factores, debemos demostrar las
relaciones de causa-efecto" Es posible identificar los factores locales que +an
contribuido al ,#ito de una (ona" En primer lugar, podriamos decir que el ,#ito puede
deberse a una dotacin adecuada de recursos y a su combinacin o puesta en relacin, o
a la organi(acin de los actores locales que +an iniciado y consolidado un proceso de
cooperacin, lo que a su ve( +a potenciado y valori(ado los recursos e#istentes" 2or
tanto, el ,#ito del desarrollo local, en un determinado territorio, es atribuible a la
presencia de recursos-factores-actores de desarrollo y a su organi(acin-cooperacin"
2ero este planteamiento puede resultar tautolgico o circular, y no ser de utilidad" &ic+o
al contrario, las (onas o localidades que no tienen ,#ito es porque no poseen los
atributos mencionados"
8 su ve(, puede plantearse otra pregunta" BE#isten (onas o localidades que tienen ,#ito,
en t,rminos de desarrollo local, y otras que, con los mismos atributos, no tienen ,#itoC
BCu)l es la e#plicacinC Esta situacin la podemos constatar f)cilmente a nivel
emp'rico" En determindos conte#tos, pa'ses y coyunturas +ay regiones o (onas que
tienen ,#ito, mientras que otras, en las mismas circunstancias, no consiguen progresar"
.i las circunstancias recursos, actores, conte#to! son id,nticas, Bcmo se e#plica que
determinadas localidades tengan ,#ito y otras noC" &ic+o de otra manera, las (onas que
tienen ,#ito en su desarrollo, tienen algo m)s en com*n, adem)s de su ,#itoC
Esta situacin puede constatarse cuando se implantan pol'ticas nacionales o estatales de
reequilibrio territorial, al comprobar que las inversiones y recursos aplicados, no
generan los mismos resultados en diferentes (onas, aunque el conte#to local sea el
mismo"
En todo caso, nos encontramos ante un problema, porque si las e#plicaciones sobre los
mecanismos que dan cuenta, finalmente, del ,#ito en el desarrollo local, no pueden ser
catalogados y definidos a priori, sino que solamente podemos constatarlos una ve(
producidos los resultados, tendremos una seria dificultad para definir los factores de
,#ito que e#plican los resultados y, adem)s, no podremos evaluar los procesos y
estrategias de desarrollo local" En este sentido, el desarrollo local, en tanto que proceso
integral que produce incremento de rentas y bienestar local, estar) su$eto a
circunstancias que no pueden predecirse"
8 su ve(, esta l'nea argumental +a ocasionado el fracaso de la b*squeda de
generali(aciones *tiles sobre el desarrollo local" En efecto, en la medida que los ,#itos
observados tienden a ser e#plicados por factores particulares, sean de naturrale(a
institucional, +istrica o geogr)fica, no +ay verdaderas lecciones *tiles que puedan ser
aprovec+adas" %os esfuer(os de algunos organismos internacionales, como la ;C&E o
la Comisin Europea por catalogar lecciones o ense4an(as generali(ables, cuyos
29
estudios no vayan m)s all), por regla general, de conslusiones de sentido com*n, son
e$emplos de estas limitaciones"
8s', se afirma que el desarrollo local en una (ona +a tenido ,#ito porque prima la
colaboracin entre actores, porque e#isten emprendedores din)micos, porque e#iste una
cultura y una ,tica del traba$o, porque las empresas son fle#ibles e innovadoras y porque
+an sabido aprovec+ar oportunidades de un ciclo econmico favorable, etc"
Evidentemente, enumerar o catalogar las caracter'sticas de una localidad con ,#ito, no
es dif'cil" El asunto clave no es constatarlas, sino preveerlas y, a*n m)s, provocarlas"
2or lo tanto, nos encontramos ante una dificultad para establecer las relaciones directas
de causa-efecto, ante cierta impotencia anal'tica" En una trayectoria de desarrollo local
e#itosa, todos los factores presentes pueden ser muy importantes" El problema es cmo
definir el factor o los factores clave en una situacin determinada" %a ine#istencia de
una variable clave es la demostracin de la imposibilidad de las generali(aciones, y de
ense4an(as que pudieran ser *tiles para otras (onas desfavorecidas"
2odr)mos concluir que, la imposibilidad de aislar una o dos variables claves, +ace que
las pol'ticas aplicadas en nombre del desarrollo local pueden cubrir una gama casi
infinita de acciones posibles"
.i cada caso de ,#ito del desarrollo local se e#plica por condiciones *nicas o por
acontecimientos particulares, las posibilidades de generali(acin o de e#traer
ense4an(as, son, al menos, muy limitadas"
2ara avan(ar en la resolucin de estos problemas y poder situar as' la evaluacin en
otras coordenadas, es necesario enunciar algunas breves definiciones" En primer lugar,
el desarrollo local no se configura como modelo de desarrollo, ni muc+o menos como
referencia terica o conceptual, alternativa a otros modelos de desarrollo"
En desarrollo local o endgeno aparece +istricamente, ante la constatacin del fracaso
del modelo centrali(ado y de polos de desarrollo regionales que generar'an, seg*n se
postulaba, un desarrollo e#geno o difusor sobre el con$unto del territorio" .i el
desarrollo local se concibiera como un modelo econmico, podr'a ser aplicado, de una
manera m)s o menos planificada, introduciendo aquellos componentes o viarables que
lo definen", 2ero el desarrollo local no constituye un modelo, y no puede demostrar, por
tanto, que sea superior al modelo de desarrollo e#geno"
Nuestra l'nea de refle#in, en cuanto a los factores de ,#ito del desarrollo local, se
apoya en las condiciones previas y de origen, que est)n ligadas a acontecimientos
particulares, dif'cilmente generali(ables o transferibles" Cabe definir el desarrollo local
como trayectorias espec'ficas de desarrollo que se configuran en elementos +istricos,
geogr)ficos y en mentalidades, pero que no est)n totalmente predeterminadas sino que
se transforman y evolucionan a partir de la pr)cticas de los propios actores, combinadas
con circunstancias y coyunturas que lo favorecen"
2:
En la pr)ctica de los propios actores locales, cabr'a incluir la capacidad de estos actores
para aprovec+ar positivamente los factores y acontecimientos e#ternos ciclo
econmico, inversiones, relaciones con el estado, etc"!, que inciden en el desarrollo del
propio territorio" %a debilidad de muc+os territorios se debe, en parte, a la incapacidad
de los actores locales para aprovec+ar estas oportunidades"
En este marco de ra(onamiento, la evaluacin o la medicin del ,#ito del desarrollo
local plantea un problema metodolgico" En l'nea con los postulados anteriores, el
desarrollo local debe catalogarse como un proceso" 2ero, simult)neamente es un
proceso que conduce a resultados y que alcan(a determinadas metas" 8l ser un proceso,
estas metas no se alcan(an de una ve( para siempre, como si fuera un programa m)#imo
con ob$etivos finales" %a combinacin de estas dos facetas, proceso-resultados, y su
adecuado tratamiento, es el problema crucial que debemos dilucidar"
2or una parte, desde una perspectiva 5movimientista6, se define al desarrollo local
e#clusivamente como un proceso, es decir cualitativo, vinculado al fortalecimiento de
relaciones y del control local de los mismos procesos, lo cual imposibilita una medicin
m)s o menos cuantitativa de los impactos y resultados en t,rminos de desarrollo" En
sentido contrario y, en general, vinculada a instituciones p*blicas, se pone el acento
e#clusivamente en los resultados, en los 5outputs6 conseguidos"
%a +iptesis que aqu' se plantea es que el desarrollo local no tiene que ver
e#clusivamente con los procesos y su sostenibilidad, o con las estrategias globales de
desarrollo, sino que debe tenerse en cuenta el con$unto del encadenamiento lgico entre
los recursos y actividades reali(adas y cmo las mismas se vinculan al ob$etivo global y
a la sostenibilidad o perenni(acin! de los ob$etivos y los beneficios" .e trata de una
secuencia con relaciones directas de causa-efecto" 8 menudo, cuando el desarrollo local
se postula como un enfoque global sin relacin con las acciones, el concepto se vac'a de
contenido y se transforma en postulado retrico y enunciativo" En sentido contrario, a
menudo las organi(aciones locales sobre todo los organismos municipales! impulsan
acciones que denominan de desarrollo local, sin que apare(ca la relacin lgica de las
mismas con ob$etivos de desarrollo o sin que se mida el impacto que las mismas
generan en el desarrollo del territorio a largo pla(o y de manera acumulativa"
#ropuestas metodolgicas de e!aluacin del desarrollo local
En esta perspectiva, la evaluacin del desarrollo local debe plantearse como un
encadenamiento lgico de causas y efectos, lo que puede ilustrarse a trav,s del cuadro -
&arco l#ico. 'riterios de evaluacin para el desarrollo local!" 2ero para que esta
evaluacin sea posible, es necesario que e#ista una planificacin previa, que defina los
resultados y ob$etivos a alcan(ar y estable(ca los indicadores para medir su
consecucin" En este sentido, la evaluacin es una fase de un ciclo y no una etapa final
de control en una trayectoria lineal cuyo fin ser'a un desarrollo local conseguido" .e
trata, en efecto, de un ciclo, donde la evaluacin, reali(ada paralelamente al proceso
mismo de desarrollo, funciona como un input o inversin que retroalimenta el mismo
2<
proceso y estrategia de desarrollo" 7er diagrama de 5/odelo simplificado6 en p)ginas
anteriores!
2=
0+-). L4:I).. )-I71-I.S ,1 1"+L*+)I4/ 1 I/,I)+,.-1S 2+-+ 1L ,1S+--.LL L.)+L
1/3.%*1 L4:I). )-I71-I.S ,1
1"+L*+)I4/
I/,I)+,.-1S ,1 ,1S+--.LL. L.)+L
I/,I)+,.-1S ,1
I/)-101/7. ,1
)+2+)I,+,1S ,1 L.S
+)7.-1S L.)+L1S
I/,I)+,.-1S ,1
,1S+--.LL.
1)./40I).< 102L1. ;
).=1SI4/ S.)I+L
I/,I)+,.-1S ,1
I//."+)I4/ 2.L>7I)+ ;
$A%&S'(EA$%&)
.ostenibilidad-permanencia a
largo pla(o del proceso de
desarrollo local
.;.1ENABA%A&8&
Evaluacin de la permanencia de
los cambios, de las actitudes y de
los beneficios!
Factores de viabilidad de largo
pla(o" %idera(go, organi(acin,
conocimientos, +abilidades
gerenciales y t,cnicas"
(artners)ip% capital social,
diversificacin de fuentes de
financiacin
2rogreso en la creacin neta de
empleo, calidad en los nuevos
empleos
Competitividad de las empresas
Cooperacin empresarial"
Annovacin empresarial
2resencia de mecanismos de
integracin social eficaces"
&ensidad en el te$ido de
organiaciones del tercer sector"
.ostenibilidad ambiental del
territorio"
Anfluencia en las pol'ticas
nacionales, efecto demostrativo"
;b$etivo global"
Estrategia de desarrollo del
territorio
A/28C1;
Evaluacin delos efectos que se
generan en el territorio y en la
poblacin local, m)s all) de los
resultados espec'ficos de las
acciones!
Cambios en el comportamiento
de las organi(aciones locales"
Ancrememto del control local de
las acciones"
Nuevos servicios a la actividad
econmica y al mercado de
traba$o"
Nuevas ideas, 5buenas
pr)cticas6, transferibilidad,
desarrollo local e#itoso"
;b$etivo espec'fico y
resultados" .on los productos
o 5outputs6 que se +an
EFAC8CA8
Evaluacin del cumplimiento de
ob$etivos y resultados de los
proyectos y acciones comparando
;rgani(aciones orientadas a
resultados" 1raba$o en red para el
impulso a proyectos"
%as acciones cubren de forma
efectiva las necesidades de los
grupos y sectores necesitados
target!
;btencin de me$ores resultados,
producto del enfoque integrado,
innovativo, en comparacin con
las pol'ticas ordinarias"
generado como consecuencia
directa de las reali(aciones
acciones de desarrollo!
lo previsto con lo realmente
alcan(ado!
Geali(aciones y actividades
/edidas o acciones
reali(adas para alcan(ar los
resultados previstos
EFACAENCA8
Evaluacin de la utili(acin de
los recursos en relacin a los
resultados obtenidos, relacin
coste-beneficio!"
Nuevos sistemas de gestin"
Calidad en la asistencia t,cnica"
Gelacin coste-beneficio
Gelacin coste-utilidad
Gelacin coste-efectividad
En todos los casos, en relacin a
las acciones propuestas de
creacin de actividad econmica,
de empleo y de co+esin social"
%a descentrali(acin genera una
mayor eficiencia en el uso de los
recursos" Costes menores en los
servicios en comparacin a
pol'ticas centrali(adas!
2@
%os criterios de evaluacin nos permiten medir el desarrollo local en relacin a la
sostenibilidad a largo pla(o, es decir, en qu, medida los procesos y resultados del
desarrollo local, se acumulan y generan beneficios de una manera duradera
El criterio de impacto se vincula a la evaluacin de los efectos generados como fruto de
la elaboracin de unos ob$etivos y la aplicacin de una estrategia de desarrollo territorial
y que van m)s all) de los resultados de las acciones o proyectos" %os impactos +acen
referencia a los procesos m)s que a los resultados" %a evaluacin de impacto define de
alguna manera la estrategia del desarrollo local, en la medida que ,sta no es la simple
acumulacin de acciones en el territorio"
8 su ve(, a los criterios de sostenibilidad e impacto, deben agregarse los de eficacia y
eficiencia" %a eficacia nos permite evaluar si se +an cumplido los ob$etivos y resultados
previstos y si ,stos +an beneficiado a los grupos a los que realmente se pretend'a
beneficiar" %a eficiencia eval*a el uso de los recursos y medios en relacin a los
resultados obtenidos, en t,rminos de coste-beneficio"
En s'ntesis, se trata de anali(ar la co+erencia de los ob$etivos a la situacin e#istente en
el momento que se formulan" En la evaluacin expost resulta fundamental constatar la
e#istencia de cambios en el conte#to entre el momento en que se empe( a e$ecutar la
intervencin y aquel en el que se reali(a la evaluacin"
8s', aplicando estos criterios de evaluacin podemos visuali(ar el desarrollo local,
simult)neamente como un proceso y como un producto o resultado!, en un
encadenamiento lgico que va desde las actividades +asta la sostenibilidad-
permanencia, pasando por los resultados, los ob$etivos y los impactos"
2ero estos criterios los utili(amos en funcin de unos indicadores% que son los que nos
permiten medir el progreso del desarrollo local" %a eleccin de tres tipos de indicadoes,
tal como se observa en el cuadro, se relacionan con los tres factores que definen el
desarrollo local" Estos tres factores no son independientes entre s', sino que se
condicionan e interact*an de forma rec'proca"
En primer lugar con el incremento de capacidades de los actores locales, es decir, el
desarrollo local es un proceso que conlleva, como ya se +a dic+o, un aprendi(a$e local y,
como resultado, una me$ora del desempe4o de dic+o actores" .e trata de un proceso
incremental, fruto de la propia pr)ctica de los actores"
En segundo lugar con los indicadores de desarrollo econmico% empleo% co)esin
social% que son las metas territoriales u ob$etivos del desarrollo local" Estos productos
del desarrollo, que pueden medirse a partir de indicadores cuantitativos, no son
solamente indicadores de crecimiento, sino que son, principalmente, ob$etivos de
transformacin del territorio, vinculados al 5modelo6 deseable, establecido en la
2D
estrategia de desarrollo elegida" &e a+' que los indicadores de desarrollo econmico no
puedan desvincularse de los indicadores de incremento de capacidades"
En tercer lugar, con los indicadores de innovacin pol*tica y mainstreamin#. Estos
indicadores se refieren a una dimensin de importancia creciente para el desarrollo
local, es decir, a la capacidad de innovacin y a la gobernabilidad del desarrollo local,
que no se limita a +acer localmente lo que +acen los estados a escala nacional" %as
relaciones entre la globali(acin y las iniciativas locales, en t,rminos pol'ticos bienes
p*blicos! y la 5$ustificacin6 del desarrollo local, deben ser ob$eto de una medicin
espec'fica"
Como puede observarse, +ay una relacin directa entre los diferentes niveles
encadenados! del enfoque lgico permanencia a largo pla(o, ob$etivo global, ob$etivos
espec'ficos-resultados y actividades!, con el tipo de criterio de evaluacin utili(ado
sostenibilidad, impacto, eficacia, eficiencia! y, a su ve(, con los tres tipos de
indicadores utili(ados incremento de capacidades, desarrollo econmico y co+esin
social e innovacin pol'tica!" En cada fila situamos un tipo de relacin entre el enfoque
lgico, los criterios y los indicadores"
En esta perspectiva el desarrollo local solo puede evaluarse a partir del con$unto de
relaciones establecidas de esta manera" Este enfoque de la evaluacin nos permitir'a
me$orar nuestra capacidad para vincular las relaciones causa-efecto de los proceso de
desarrollo local"" No se trata de medir solamente indicadores de resultados en t,rminos
de desarrollo econmico, empleo y co+esin social, sino de vincular directamente estos
resultados a un incremento simult)neo de las capacidades de los actores y a una me$ora
de la innovacin pol'tica e institucional"
E#iste una dificultad para construir indicadores fiables, es decir, ob$tivamente
verificables, cuando nos referimos a procesos incrementales y no a resultados" Es decir,
resulta relativamente sencillo medir los incrementos de competividad de las empresas, o
los empleos creados en un per'odo determinado, pero no resulta sencillo la medicin del
stoc de capital social o de la din)mica de interacciones sociales, como componentes del
incremento de capacidades de los actores locales" En estos casos, deberemos acudir a
indicadores indirectos que nos den informacin sobre los mismos"
En todo caso, los indicadores de procesos, como lo es el incremento de la interaccin
social entre los actores, se miden tambi,n, a trav,s de los indicadores de resultados del
desarrollo econmico y social, em la medida que muc+os de estos resultados solo
podr)n alcan(arse con la condicin de que e#ista una cooperacin organi(ada" .e trata
de indicadores indirectos"
En el cuadro 2 &arco de evaluacin del desarrollo local a lar#o plazo!, ilustramos la
relacin e#istente entre dos criterios de evaluacin3 la pertinencia y el impacto" 2ara ello
anali(aremos el conte#to y los tipos de impacto, es decir, la relacin e#istente entre
aquellos factores del conte#to territorial que nos interesa vincular a las pol'ticas de
desarrollo local"
90
%a pertinencia es la adecuacin de los resultados y los ob$etivos de la intervencin al
conte#to en el que se reali(a" 2ara ello es preciso reali(ar un an)lisis que considere los
problemas y necesidades de la poblacin% las pol*ticas nacionales y re#ionales y como
las mismas afectan al desarrollo local, la existencia de otras actuaciones que pueden ser
sin+r#icas% complementarias o contradictorias, las capacidades institucionales locales,
el contexto econmico #lobal y el ciclo econmico.
%a pertinencia de las pol'ticas y estrategias del desarrollo local con un conte#to
determinado, es lo que dota de solide( a estas estrategias y lo que, finalmente, permitir)
alcan(ar los impactos deseados" %a no pertinencia entre conte#to y estrategias, reducir)
los impactos, aunque permita la obtencin de resultados a corto pla(o"
Considerando los componentes del conte#to que aparecen en el cuadro 2, resulta
evidente que para que generar un conocimiento y an)lisis afinado de dic+o conte#to, se
necesitan diversos recursos y procedimientos" 2rincipalmente3
a! Ena comprensin muy a$ustada de las funciones territoriales, de las escalas
adecuadas de intervencin en nuestro territorio, as' como de la vocacin y el
potencial de desarrollo e#istente, resultan aspectos clave"
b! %a deteccin e interpretacin de las necesidades de la comunidad territorial, solo
podr)n +acerse, a partir de una participacin efectiva de los afectados en dic+a
deteccin, lo que supone, a su ve(, la organi(acin de espacios de cooperacin"
8simismo, debemos considerar la evolucin de estas necesidades y los cambios
temporales"
c! El desarrollo de las instituciones y entidades locales es un proceso comple$o, pero se
deber) prestar especial atencin a las capacidades con las que se cuenta para el
impulso al desarrollo local y a adaptar la estrategia a estas capacidades y
e#periencias previas"
d! %as intervenciones sobre el territorio de las pol'ticas nacionales o regionales,
condiciona en gran medida las elecciones y alternativas de las estrategias de
desarrollo local, tanto positiva como negativamente, seg*n los casos" 8 menudo, el
desconocimiento de dic+as intervenciones, la descoordinacin, o la falta de
previsin, +an llevado a la ineficacia de las estrategias de desarrollo local"
e! El conte#to econmico global, tanto sus tendencias generales de medio pla(o, o
coyunturas de cambio, as' como los diferentes ciclos econmicos, son un
componente central del conte#to del desarrollo local" 8s', las estrategias locales
pueden definirse a partir del aprovec+amiento de un ciclo favorable, o establecer
mecanismos anti-c'clicos"
8simismo, el desarrollo local"deber) evaluar otras dimensiones" 2or una parte, anali(ar
los posibles efectos indirectos y no previstos que pueden, a su ve(, generar efectos
favorables o perversos" Esto es muy relevante, debido a la elevada comple$idad y a las
influencias diversas que soportan los procesos de desarrollo local" .i es verdad que el
desarrollo local" es un proceso orientado y racional, no es menos cierto que se despliega
en un conte#to de cambio cont'nuo donde e#isten variables poco controlables por los
promotores de las estrategias"
9-
2or otra parte, es necesario evaluar la adicionalidad de los de los impactos como fruto
de las estrategias y pol'ticas" 8 veces, resulta que los impactos no est)n vinculados
directamente a las acciones y proyectos implementados y que, determinados impactos,
se +ubieran generado de todos modos, como resultado de otros factores o circunstancias
a$enas a dic+as pol'ticas"
Esta dimensin de adicionalidad no es algo secundario o especulativo" 0ui()s sea esta
dimensin la que finalmente da valor a las estrategias de desarrollo local" Es evidente
que la demostracin de que son, efectivamente, las estrategias y acciones voluntarias del
desarrollo local las que generan impactos en la direccin prevista, ser) posible en la
medida que tengamos en cuenta3
El despliegue de un proceso a largo pla(o que permita medir impactos duraderos y
acumulativos sobre el territorio"
En an)lisis permanente y una observacin cont'nua sobre la pertinencia, es decir
sobre la relacin de co+erencia entre el conte#to y las estrateigas locales y, sobre
todo, disponer de la capacidad para tomar decisiones de cambio de estrategia, ante
los posibles cambios en la evolucin del conte#to"
El despliegue de una estrategia inclusiva, es decir, que los diferentes actores y sus
diferentes percepciones, est,n presentes en todo el proceso de manera activa"
92
Marco de la evaluacin del desarrollo local a largo plazo
PERTINENCIA E IMPACTO
)onte?to
El territorio espacio de lugeres y de flu$os!
Necesidades de la comunidad
&esarrollo de las instituciones y de las entidades c'vicas locales
E#periencias de los actores locales en intervenciones de promocin
2rincipales" intervenciones pol'ticas nacionalesP regionales en el territorio"
Conte#to internacional" global!
Ciclo econmico

En los beneficiarios finales,

Efectos sobre el empleo% sobre las empresas% sobre la inte#racin social)
En las organi(aciones,
Efectos en la capacidad de las
or#anizaciones locales
En las pol'ticas,
Efectos sobre innovacin y -mainstreamin#.
7ipos de Impacto
+dicionalidad
2odr'a +aber ocurrido de cualquier modoC
Efectos indirectos y secundarios
Efectos no previstos
.inergias y venta$as
Efectos perversos
2olticas ( estrategias del desarrollo local
Capacidades de las agencias de
&esarrollo local
;b$etivos de desarrollo y naturale(a de las acciones promovidas
2erfil de la econom'a y de la sociedad local
99
9: