ACCION DE CUMPLIMIENTO - Improcedente por existencia de otro

instrumento de defensa judicial y no acreditarse perjuicio irremediable /

ACCION DE CUMPLIMIENTO - Carcter residual y excepcional

En efecto, mediante la accin de nulidad el actor puede controvertir la legalidad de
los Decretos Distritales, al tenor del artculo 84 del Cdigo Contencioso
Administrativo, a fin de que pierdan sus efectos jurdicos. Mediante esta accin se
puede solicitar, por lo dems, la suspensin provisional de los efectos del acto
acusado, ello con el fin de evitar el perjuicio que la ejecucin causa o podra
causar, de conformidad con el artculo 152 del Cdigo Contencioso Administrativo.
El accionante al interponer la impugnacin contra el fallo del Tribunal
Administrativo del Atlntico seal aludir a la accin de cumplimiento como
mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, segn situaciones que
para la Sala, son hechos hipotticos que no tienen ningn sustento que permitan
inferir la probabilidad de su ocurrencia, pues se fundamentan en la presuncin de
que la Administracin Distrital y dems accionados obraran en el futuro violando la
ley. En consecuencia, el accionante no prob ninguno de los presupuestos
constitutivos de perjuicio grave e inminente que haga viable la procedencia
excepcional de la accin.

ACCION DE CUMPLIMIENTO - Se declarar improcedente el ejercicio de la
accin por inexistencia de norma que consagre un mandato claro, expreso y
exigible

Por otro lado, las disposiciones que el accionante encuentra incumplidas por parte
de la Contralora General de la Repblica y la Contralora Distrital de Barranquilla
relativas a aspectos de control fiscal, son de carcter genrico, en ellas no se
encuentran sealadas todas las circunstancias de tiempo, modo y lugar en las que
debe ejercerse dicha atribucin, por lo cual la accin de cumplimiento tambin
resulta improcedente por este motivo.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 87 / LEY 393 DE
1997 - ARTICULO 9

.
CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejero ponente: ALBERTO YEPES BARREIRO

Bogot, D. C., Quince (15) de septiembre de dos mil once (2011).

Radicacin nmero: 08001-23-31-000-2005-02856-01(ACU)

Actor: AUGUSTO MORON BELTRAN

Demandado: CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA Y OTROS



La Sala decide la impugnacin presentada por el accionante contra la sentencia del 19
de enero de 2006, dictada por el Tribunal Contencioso Administrativo del Atlntico, que
neg la accin de cumplimiento.

I. ANTECEDENTES
1. La demanda

El seor Augusto Morn Beltrn demand a la Alcalda Distrital de Barranquilla, a la
Contralora General de la Repblica, a la Direccin General de Apoyo Fiscal del
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, al Grupo Interno de Trabajo de Seguimiento a
los Sistemas Integrales de Transporte Masivo del Ministerio de Transporte, a la
Contralora Distrital de Barranquilla y el Comit de Vigilancia del Acuerdo de
Reestructuracin de Pasivos de Barranquilla, para que se ordenara el cumplimiento de
las disposiciones normativas contenidas en la Ley 617 de 2000 en lo referente a la
categorizacin de las entidades territoriales y la racionalizacin del gasto pblico; el
Acuerdo de Reestructuracin de pasivos del Distrito de Barranquilla conforme a la Ley
550 de 1999 y las Resoluciones 576 del 28 de noviembre de 2003 y 494 del 29 de
noviembre de 2004 proferidas por la Contadura General de la Nacin.


1.1. Los hechos

Se resumen as:

- El demandante asevera que el gobierno distrital de Barranquilla, con los Decretos
Distritales 0355 del 29 de octubre de 2004 y 0126 del 23 de agosto de 2005,
mediante los cuales clasific al Distrito en las categoras segunda para la vigencia
fiscal de 2005 y primera para la vigencia fiscal de 2006 respectivamente, desconoci
el artculo 2 de la Ley 617 de 2000, que establece la categorizacin de distritos y
municipios atendiendo a su poblacin e ingresos corrientes de libre destinacin; y el
artculo 85 de la misma Ley, segn la cual los municipios que hacen parte de la
jurisdiccin de un rea metropolitana como lo es el caso de Barranquilla se les aplica
slo el requisito que tiene que ver con el factor poblacional a efectos de su
categorizacin.

Agreg:

El alcalde ignora que hasta el 2003 existi la posibilidad de que las
entidades territoriales solicitaran al Ministerio de Hacienda y Crdito pblico
la certificacin de una categora que se adecuara a su capacidad financiera,
pero a partir del 2004 se acab esa posibilidad, al concluir el perodo de
transicin de la ley y para el ao 2004, las entidades territoriales debieron
cumplir la Ley 617 con todas las implicaciones de orden fiscal, financiero y
presupuestal ().

- El accionante seal que el Distrito de Barranquilla debi clasificarse en
categora especial, tal y como lo hizo la Contadura General de la Nacin a travs de
las Resoluciones 576 del 28 de noviembre de 2003 y 494 del 29 de noviembre de
2004.


- As mismo, manifest que el gobierno distrital de Barranquilla incumpli los
artculos 6 y 7 de la Ley 617 de 2000, que establecen los lmites de gastos de
funcionamiento en relacin con los ingresos corrientes de libre destinacin,
recaudados en las respectivas vigencias en consideracin a la categora que le
corresponda a cada municipio o distrito.

- Al respecto, la pretensin del actor, frente a la Contralora Distrital de
Barranquilla, se sustenta en que dicha Entidad ha incumplido la Ley 42 de 1993 por
no realizar adecuadamente el control fiscal y no haber percibido que el Distrito
maquill gastos de funcionamiento hacindolos aparecer como gastos de inversin
en el programa denominado Desarrollo Administrativo Distrital

- Por otro lado, el actor afirm que el Distrito de Barranquilla se encuentra incurso
en un proceso de reestructuracin de pasivos, como lo dispone la Resolucin 0222
del 12 de febrero de 2001 de la Direccin General de Apoyo Fiscal del Ministerio de
Hacienda y Crdito Pblico y de conformidad con la Ley 550 de 1999, a fin de
impulsar su reactivacin econmica y capacidad de inversin, frente a lo cual adujo
el incumplimiento de algunos compromisos adquiridos en el acuerdo celebrado con
sus acreedores.

- Seal que, frente al incumplimiento de la Ley 550 de 1999, la Contralora
General de la Repblica no ha ejercido el deber de control de cumplimiento como lo
ordena el artculo 67 de la Ley 617 de 2000, a pesar de tener conocimiento de los
informes financieros de la Direccin General de Apoyo Fiscal del Ministerio de
Hacienda y Crdito Pblico, en los que se evidencia dicha circunstancia.

- Tampoco el Grupo Interno de Trabajo de Seguimiento a los Sistemas Integrales
de Trasporte Masivo del Ministerio de Trasporte verific el cumplimiento de las
obligaciones contradas por el Distrito en el marco del acuerdo de reestructuracin de
pasivos y de conformidad con los documentos CONPES 3260 de diciembre 15 de
2003, 3306 de septiembre 6 de 2004, 3348 de abril 18 de 2005 y el 3368 de agosto 1
de 2005.

- Indic que la Direccin General de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y
Crdito Pblico elabor el informe financiero del Distrito de Barranquilla, a 31 de
diciembre de 2004, con desconocimiento de las normas sealadas, al asumir que el
Distrito era categora primera. En dicha oportunidad, la Direccin no advirti la
gravedad de los incumplimientos del Distrito en relacin con las exigencias de la Ley
617 de 2000 y con las obligaciones adquiridas en el Acuerdo de Reestructuracin de
Pasivos del Distrito de Barranquilla.

- Finalmente, advirti que el Comit de Vigilancia del Acuerdo de Reestructuracin
de Pasivos de Barranquilla, ha otorgado, por unanimidad, la certificacin tcnica de
las proyecciones de los recursos econmicos financieros encaminados a cumplir la
totalidad de los acuerdos pactados, pero, no se ha pronunciado sobre el
incumplimiento de las obligaciones por parte del Distrito de Barranquilla en el marco
del Acuerdo de Reestructuracin de Pasivos.


1.2. Las pretensiones

Por los hechos narrados anteriormente, el actor solicita que respecto de cada entidad
se declare el incumplimiento de las normas sealadas y los compromisos del
Acuerdo de Reestructuracin de Pasivos y pretende a ttulo de condena, lo
siguiente:

()

Pido a los Seores Magistrados, que de manera congruente con las
declaraciones efectuadas, se ordene a las entidades accionadas lo
siguiente:

A. Pido a los Seores Magistrados, ordenar al Distrito de Barranquilla lo
siguiente.

1.) Aplicar, para la vigencia fiscal del ao 2005, la categora especial que
corresponde al Distrito de Barranquilla, conforme lo establecen los
artculos 2 y 85 de la Ley 617 de 2000.

2.) Aplicar a los resultados financieros, presupuestales y fiscales
obtenidos en la vigencia del ao 2004, la categora que le
corresponde al Distrito, de acuerdo con los artculos 2 y 85 de la ley
617 de 2000 en concordancia con lo establecido en los artculos 6 y
7 de la Ley 617 de 2000, respecto de los limites de gastos de
funcionamiento, en relacin con los ingresos corrientes de libre
destinacin, aplicando para ello la categora especial que
corresponda al Distrito, durante la vigencia fiscal del ao 2004.

3.) Aplicar a los indicadores econmicos, financieros y presupuestales la
categora establecida en las Resoluciones de la CONTADURIA
GENERAL DE LA NACION, Nos. 576 y 494 del 28 de noviembre de
2003 y 29 de noviembre de 2004, respectivamente, en cumplimiento
de lo dispuesto en el inciso cuarto (4) del pargrafo quinto (5) del
artculo segundo (2) de la Ley 617 de 2000.


4.) Aplicar la categora que le corresponde al Distrito, para las vigencias
fiscales de los aos 2005 y 2006, como ente territorial integrante de
un Area Metropolitana, cumpliendo los artculos 2 y 85 de la 617 de
2000.

5.) El cumplimiento estricto de los compromisos adquiridos en el
Acuerdo de Reestructuracin de Pasivos para las vigencias fiscales
de los aos 2005 y 2006, respetando la categorizacin, los gastos de
funcionamiento y la matriz de cumplimiento del acuerdo.

6.) Que constatado el incumplimiento de las obligaciones econmicas,
fiscales, presupuestales y financieras, por parte del Distrito de
Barranquilla, respecto de los requisitos establecidos en las leyes 617
de 2000 y 550 de 1999, respecto del Acuerdo de Reestructuracin de
pasivos y de los Conpes que tratan lo referente al proyecto de
transporte masivo, que se le INFORME a la Nacin, al Ministerio de
Hacienda y Crdito pblico, al Ministerio de Transporte y al D.N.P.,
que el Distrito de Barranquilla no puede recibir apoyos de la Nacin,
ni cofinanciar proyectos con ella, ni se le podrn transferir cualquier
clase de recursos diferentes a los establecidos por la Constitucin,
mientras no cumpla con sus obligaciones.

B. Que se ordene a la DIRECCION GENERAL DE APOYO FISCAL DEL
MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO, (D.A.F.) que
cumpla sus funciones , as:

1. Reconocer y acatar las Resoluciones de la CONTADURIA GENERAL
DE LA NACION, Nos. 576 y 494 del 28 de noviembre de 2003 y 29
de noviembre de 2004, vigentes para los aos 2004 y 2005,
respectivamente, debiendo rehacer todos los informes econmicos,
financieros y presupuestales con base en las categoras originadas
por las resoluciones enunciadas y con los lmites de gastos
establecidos para esta categora.

2. Efectuar la verificacin de los lmites de gastos de funcionamiento en
relacin con los ingresos corrientes de libre destinacin del Distrito,
utilizando la categora que le corresponde al Distrito de Barranquilla
de acuerdo con las resoluciones enunciadas.

3. Efectuar la verificacin de los compromisos adquiridos por el Distrito
en el acuerdo de reestructuracin de pasivos conforme a la ley 550
de 1999, firmado con sus acreedores.


4. Informar al Comit Tcnico de Seguimiento, en cabeza del Grupo
interno de Trabajo de siguientes del SITM, sobre el incumplimiento
de los lmites de gasto de funcionamiento por parte del Distrito,
establecidos en la Ley 617 de 2000.

5. Informar al Comit tcnico de Seguimiento en cabeza del Grupo
Interno de Trabajo de Seguimiento del SITMB del Ministerio de
Trasporte, sobre el incumplimiento de los compromisos adquiridos
por el Distrito en el Acuerdo de Reestructuracin de Pasivos de la
Ley 550 de 1999.

C. Que se ordene al GRUPO INTERNO DE TRABAJO DE SEGUIMIENTO
A LOS SISTEMAS INTEGRALES DE TRASPORTE MASIVO DEL
MINISTERIO DE TRASPORTE, verificar el cumplimiento de las
obligaciones contradas por parte del Distrito de Barranquilla a travs de
los documentos CONPES Nos. 3260 de diciembre 15 de 2003, 3306 de
septiembre 6 de 2004, 3348 de abril 18 de 2005 y el 3368 de agosto de
2005, respecto al cumplimiento de todos los compromisos asumidos por
el Distrito de Barranquilla en el Acuerdo de Reestructuracin de Pasivos,
previsto en la Ley 550 de 1999 y a los lmites de gastos de
funcionamiento establecidos en la Ley 617 de 2000.

D. Que se ordene a la CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA
cumplir el artculo 81 de la Ley 617 de 2000, extendiendo el control fiscal
que ejerce sobre la Nacin, al DISTRITO DE BARRANQUILLA, por no
haber cumplido este ente territorial con los lmites de gasto de
funcionamiento con relacin a los ingresos corrientes de libre
destinacin, en las vigencias fiscales correspondientes a los aos 2001
a 2004, por ello la Contralora General de la Repblica deber ejercer el
control fiscal sobre la actividades econmica, financiera, presupuestales
y de gestin ambiental del Distrito. Especialmente sobre las siguientes:


1. Vigilancia y control de la categorizacin que corresponde al Distrito
de Barranquilla, de acuerdo con los artculos 2 y 85 de la Ley 617 de
2000, para la vigencia fiscal de 2004.

2. Vigilancia y control de la categorizacin que corresponde al Distrito
de Barranquilla, de acuerdo con los artculos 2 y 85 de la Ley 617 de
2000, para la vigencia fiscal de 2005.

3. Control fiscal de la ejecucin presupuestal de la Administracin
Central Distrital de Barranquilla, correspondientes a gastos de
funcionamiento por ocho mil trescientos sesenta y cuatro millones
($8.364.000.000) de pesos, que figuran en la ejecucin de gastos
como gastos de inversin.

4. Control fiscal a la ejecucin presupuestal del Distrito de Barranquilla,
respecto de la omisin por parte de la Alcalda Distrital de
Barranquilla de registrar partidas de gastos por valor de veintiocho
mil doscientos noventa y ocho millones ($28.298.000.000) que son
destinatarias de rentas de destinacin especfica o de recaudo de
terceros que existen en la ejecucin de ingresos.

5. Control y seguimiento al desarrollo y cumplimiento del Acuerdo de
Reestructuracin de Pasivos, por parte del Distrito de Barranquilla,
en los siguientes compromisos adquiridos en dicho acuerdo:


a) Constitucin del Patrimonio Autnomo de Pensiones

b) Elaboracin del clculo actuarial para determinar el monto de las
obligaciones pensionales.


c) Revisin de la legalidad de las pensiones otorgadas por el Distrito
de Barranquilla.

d) Cumplimiento de la programacin del total de pagos de
acreencias en los aos 2004 y 2005.

e) Morosidad en el pago de las acreencias post acuerdo de
Reestructuracin de pasivos, por ms de tres meses.

E. Que se le ordene a la CONTRALORIA DISTRITAL DE BARRANQUILLA
efectuar el control posterior a los gastos de funcionamiento de 2004 para
constatar si estos superaron la proporcin establecida por la Ley 617
para los ingresos corrientes de libre destinacin, utilizando la categora
especial del Distrito para el ao 2004 y el cumplimiento de los
compromisos adquiridos con los acreedores en relacin con el Acuerdo
de Reestructuracin de Pasivos de la Ley 550 de 1999 y aplicar a los
estudios, anlisis e informes rendidos por el Contralor Distrital, respecto
de las finanzas del Distrito, la categora especial que le corresponde, de
acuerdo con los Artculos 2 y 85 de la ley 617 de 2000.

F. Que se le ordene al COMITE DE VIGILANCIA DEL ACUERDO DE
REESTRUCTURACION DE PASIVOS DEL DISTRITO DE
BARRANQUILLA , que cumpla las funciones establecidas en la Ley 550
de 1999 y en el Acuerdo firmado el 27 de diciembre de 2002, entre el
Distrito de Barranquilla y sus acreedores, respecto del cumplimiento de
las clusula octava (8) del Acuerdo de Reestructuracin de Pasivos.


2. Las contestaciones

El Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla, a travs del J efe de la
Oficina Asesora J urdica, se opuso a las pretensiones del accionante y solicit que se
declarara improcedente la accin de cumplimiento.

Consider que las normas, que el accionante alega como incumplidas, tratan materias
relativas a gasto, las cuales se encuentran excluidas por expresa disposicin legal, de
conformidad con el artculo 9 de la Ley 393 de 1997.

Tambin arguy que la accin de cumplimiento no es el mecanismo judicial idneo para
lograr la observancia de los acuerdos firmados en el marco del proceso de
reestructuracin de deudas, pues el artculo 37, en concordancia con el 58, de la Ley
550 de 1999 establece las acciones judiciales especiales para ello.

El Ministerio de Trasporte solicit que se declare la improcedencia de la accin de
cumplimiento, en tanto que los documentos CONPES a los que hace referencia el
accionante son dictmenes que contienen una opinin tcnica cuyo rango no es de
acto administrativo y por lo tanto no son vinculantes.

La Contralora General de la Repblica contest la demanda y seal que los
deberes que se desprenden de la Ley 617 de 2000 y Ley 550 de 1999 han sido
cumplidos en debida forma por dicha Entidad, que el artculo 67 de la Ley 617 de 2000
no les impone un deber especfico de vigilancia frente a los acuerdos de
reestructuracin financiera realizados por los entes territoriales y que la funcin de la
Contralora General de la Repblica, establecida en el artculo 267 de la Constitucin
Poltica, es ejercer control fiscal de manera posterior y selectiva, razn por la cual no
puede acometer dicha tarea de manera absoluta.

La Contralora Distrital de Barranquilla, se opuso a las pretensiones del accionante y
manifest que la Entidad cumpli con la gestin fiscal de manera oportuna y de
conformidad con la ley; razn por la cual, no haba sido requerida por la Contralora
General de la Repblica hasta el momento.

La Direccin general de apoyo fiscal del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico
y el Comit de Vigilancia del Acuerdo de Reestructuracin de Pasivos de
Barranquilla no contestaron la demanda.


3. La sentencia impugnada

El Tribunal Administrativo de Atlntico, mediante sentencia del 19 de enero de 2006,
rechaz por improcedente la accin de cumplimiento.

El a quo adujo que segn el artculo 1 de la Ley 393 de 1997, la finalidad de la accin
de cumplimiento es hacer efectivas las normas aplicables con fuerza material de ley o
actos administrativos, y que algunas de las pretensiones del accionante consisten en el
cumplimiento de actos jurdicos que no tienen la categoria mencionada, como lo son los
acuerdos de reestructuracin de pasivos o los documentos CONPES.

De otra parte, frente a los Decretos que adoptaron la categorizacin del Distrito de
Barranquilla para las vigencias fiscales del 2005 y 2006, el accionante cuenta con la
accin de nulidad tal y como lo disponen los artculos 84 y 136 del Cdigo Contencioso
Administrativo.

En relacion con los organismos de control, seal que no puede predicarse la
exigibilidad de las normas que sealan sus funciones mediante la accin de
cumplimiento, pues para ello se requerira que las mismas fueran ejecutables, que la
obligacin que all se impusiera fuera clara, expresa y exigible y no, como en efecto
ocurre, que el deber legal en ellas contenido fuera genrico e inespecifico frente a las
circuntancias en que debe ejercerse.


4. La impugnacin

El accionante impugn el fallo del 19 de enero de 2006 y reiter los cargos formulados
en la demanda.

Manifest que con la presente accin invoc la violacin de la Ley 617 de 2000, la Ley
550 de 1999 y las Resoluciones 576 de 2003 y 494 de 2004 expedidas por la
Contadura General de la Nacin, y no del artculo 267 de la Constitucin Poltica de
Colombia.

Argument que no existe otro medio judicial para lograr el efectivo cumplimiento de las
normas y actos administrativos sealados, pues de ejercerse la accin de nulidad,
consider que para cuando se resolviera, ya se habra causado un perjuicio
irremediable consistente en que:

()

a.) El Distrito ya habr expedido otro Decreto con nuevas interpretaciones
sobre la ley 617, ya no ser categora Segunda (2), sino Cuarta (4) o
Quinta (5) para poder gastar ms en funcionamiento.

b.) La Contralora General de la Repblica no habr extendido el control fiscal
de manera excepcional al Distrito de Barranquilla y la Contralora Distrital
seguir acumulando Control de Advertencia, que son desmontados una vez
logran acuerdos los polticos que tienen el poder en las dos (2)
dependencias distritales.

c.) La Direccin de Apoyo Fiscal D.A.F. continuar ignorando las Resoluciones
de la Contadura General de la Nacin respecto del Distrito de Barranquilla.

d.) La Nacin por negligencia de las entidades obligadas a controlar a las
entidades territoriales, le habr garantizado al Distrito ms obligaciones de
las que este puede asumir y las Autoridades Distritales seguirn
privilegiando gastos de funcionamiento, frente a la inversin social.


II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

La Sala debe resolver si la accin de cumplimiento es el mecanismo judicial idneo para
pretender el acatamiento por parte de las entidades accionadas de las normas
invocadas de la Ley 617 de 2000, Ley 550 de 1999 y las Resoluciones 576 del 28 de
noviembre de 2003 y 494 del 29 de noviembre de 2004 de la Contadura General de la
Nacin. Dilucidado lo anterior y en caso afirmativo se proceder a resolver sobre las
pretensiones de la accin.


Procedencia de la accin de cumplimiento

El precepto 87 de la Constitucin Poltica previ la accin de cumplimiento como el
mecanismo judicial a travs del cual se busca el cumplimiento de los deberes omitidos
por la Administracin, que surjan de las leyes o actos administrativos. Con esta accin,
reservada a los ciudadanos, se persigue el efectivo sometimiento de la Administracin a
la ley y a sus propios actos, a fin de lograr la realizacin del orden jurdico.

La Corte Constitucional, en sentencia C-638 de 2000, al respecto seal:
la referida accin se encamina a procurar la vigencia y efectividad
material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la
concrecin de principios medulares del Estado Social de Derecho, que
tienden a asegurar la vigencia de un orden jurdico, social y econmico
justo.

No obstante, todas las acciones de lo contencioso administrativo son concebidas en
pos de que las autoridades se sujeten, en virtud del artculo 6 de la Constitucin
Poltica, en sus actuaciones, a las normas previamente establecidas en el ordenamiento
jurdico, por lo que no puede entenderse que el constituyente haya creado la accin de
cumplimiento como un instrumento paralelo a los medios judiciales ordinarios.

Es de precisar, que esta accin constitucional tiene un objeto particular, no fue instituida
para garantizar la ejecucin de leyes cuyos mandatos sean generales o abstractos, sino
lograr que, frente a deberes omitidos por la administracin y que se deriven de un
mandato claramente determinado, se ordene su cumplimiento.

Sobre el particular la Corte Constitucional ha sealado:

La accin de cumplimiento est encaminada a la ejecucin de deberes que
emanan de un mandato, contenido en la ley o en un acto administrativo,
imperativo, inobjetable y expreso. As como el objeto de la accin de
cumplimiento no es el reconocimiento de derechos particulares en disputa,
tampoco lo es el cumplimiento general de las leyes y actos administrativos.
Dicha accin no consagra un derecho a la ejecucin general e
indiscriminada de todas las normas de rango inferior a la Constitucin ni un
derecho abstracto al cumplimiento de todo el ordenamiento jurdico. Su
objeto fue especificado por el propio constituyente: asegurar el
cumplimiento de un deber omitido contenido en una ley o acto
administrativo que la autoridad competente se niega a ejecutar.
1



1
Corte Constitucional. Sentencia C 1194 de 2001 M.P. Manuel J ose Cepeda Espinoza.
Bajo este entendido se justifica el carcter subsidiario que el artculo 9 de la Ley 393 de
1997 le dio a la accin de cumplimiento y segn el cual () Tampoco proceder
cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo
cumplimiento de la norma o Acto Administrativo, salvo, que de no proceder el Juez, se
siga un perjuicio grave e inminente para el accionante (...).

La Corte Constitucional en torno al tema precis:

Ello es as, si se tiene en cuenta que, lo que busc el Constituyente era
hacer efectivos ciertos actos jurdicos emanados del legislador o de la
administracin para los cuales el ordenamiento jurdico no haba creado un
instrumento procesal directo y efectivo para lograr su cumplimiento, de lo
cual se desprende que su intencin no fue la de suprimir de manera
absoluta todos los intrumentos establecidos para el efectivo cumplimiento
del acto administrativo () ante las autoridades competentes, para buscar
el mismo propsito, es decir, la proteccin de los derechos individuales de
las personas.
2


Esta Seccin en sentencia ACU-1756 de 2004 seal:

La causal de improcedencia en comento imprime a la accion de
cumplimiento el carcter de mecanismo residual y subsidiario; es decir, su
ejercicio no puede suplir las acciones, recursos procedimientos y trmites
idneos y eficaces legalmente preestablecidos, para lograr que el asunto se
tramite con prelacin sobre cualquier otro, como lo dispone el artculo 11 de
la Ley 393 de 1997.

No es, por lo tanto, la accin de cumplimiento el medio a travs del cual sea posible
controvertir todo tipo de discrepancias sobre las actuaciones u omisiones de las
autoridades administrativas, bajo el argumento del incumplimiento de alguna disposicin
legal o acto administrativo. Se requiere que sea latente la omisin de cumplir un
mandato que tenga carcter concreto y especfico, pues de lo contrario se estara
desplazando los mecanismos judiciales ordinarios.

2
Corte Constitucional. Sentencia C- 193 de 1998 M.P. Antonio Barrera Carbonell y Hernando
Herrera Vergara.


La accin de cumplimiento ante la ocurrencia de un perjuicio grave e
inminente.
Ahora bien, el artculo 9 de la Ley 393 de 1997 establece como excepcin a la
mencionada causal de improcedencia, que de no actuar el juez, se configurara un
perjuicio grave e inminente.
El mencionado artculo dispone:
Artculo 9: La Accin de Cumplimiento no proceder para la proteccin de
derechos que puedan ser garantizados mediante la Accin de Tutela. En
estos eventos, el Juez le dar a la solicitud el trmite correspondiente al
derecho de Tutela.

Tampoco proceder cuando el afectado tenga o haya tenido otro
instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento de la norma o Acto
Administrativo, salvo, que de no proceder el Juez, se siga un perjuicio grave
e inminente para el accionante.

PARAGRAFO. La Accin regulada en la presente Ley no podr perseguir el
cumplimiento de normas que establezcan gastos.(Subrayado fuera del
texto)

En este caso la norma habilita al J uez de la accin de cumplimiento para que pese a la
existencia de un instrumento judicial se pronuncie de fondo en relacin con la solicitud,
pero siempre y cuando se acrediten los presupuestos de necesidad, urgencia,
gravedad e inminencia, del perjuicio.

El perjuicio es inminente cuando se evidencia que su ocurrencia puede suceder
prontamente, supone adems que la inactividad causara un dao altamente
significativo, de manera que adelantar cualquier otra accin judicial resultara nugatorio.


El caso concreto

El incumplimiento que argumenta el actor consiste, de una parte, en que el gobierno
distrital de Barranquilla no ubic al Distrito en categora especial en virtud del factor
poblacional; y frente a las dems entidades accionadas, en cuanto debieron acatar tal
categorizacin y ejercer cabalmente su atribucin de vigilancia y control.

Las normas que el actor consider incumplidas son las siguientes:

Artculo 2 de la Ley 617 de 2000:

El artculo 6o. de la Ley 136 de 1994, quedar as: Categorizacin de los
distritos y municipios. Los distritos y municipios se clasificarn atendiendo
su poblacin e ingresos corrientes de libre destinacin, as:

Categora especial. Todos aquellos distritos o municipios con poblacin
superior o igual a los quinientos mil uno (500.001) habitantes y cuyos
ingresos corrientes de libre destinacin anuales superen cuatrocientos mil
(400.000) salarios mnimos legales mensuales.

Primera categora. Todos aquellos distritos o municipios con poblacin
comprendida entre cien mil uno (100.001) y quinientos mil (500.000)
habitantes y cuyos ingresos corrientes de libre destinacin anuales sean
superiores a cien mil (100.000) y hasta de cuatrocientos mil (400.000)
salarios mnimos legales mensuales.

Segunda categora. Todos aquellos distritos o municipios con poblacin
comprendida entre cincuenta mil uno (50.001) y cien mil (100.000)
habitantes y cuyos ingresos corrientes de libre destinacin anuales sean
superiores a cincuenta mil (50.000) y hasta de cien mil (100.000) salarios
mnimos legales mensuales.

Tercera categora. Todos aquellos distritos o municipios con poblacin
comprendida entre treinta mil uno (30.001) y cincuenta mil (50.000)
habitantes y cuyos ingresos corrientes de libre destinacin anuales sean
superiores a treinta mil (30.000) y hasta de cincuenta mil (50.000) salarios
mnimos legales mensuales.

Cuarta categora. Todos aquellos distritos o municipios con poblacin
comprendida entre veinte mil uno (20.001) y treinta mil (30.000) habitantes y
cuyos ingresos corrientes de libre destinacin anuales sean superiores a
veinticinco mil (25.000) y de hasta de treinta mil (30.000) salarios mnimos
legales mensuales.

Quinta categora. Todos aquellos distritos o municipios con poblacin
comprendida entre diez mil uno (10.001) y veinte mil (20.000) habitantes y
cuyos ingresos corrientes de libre destinacin anuales sean superiores a
quince mil (15.000) y hasta veinticinco mil (25.000) salarios mnimos legales
mensuales.

Sexta categora. Todos aquellos distritos o municipios con poblacin igual o
inferior a diez mil (10.000) habitantes y con ingresos corrientes de libre
destinacin anuales no superiores a quince mil (15.000) salarios mnimos
legales mensuales.

PARAGRAFO 1o. Los distritos o municipios que de acuerdo con su
poblacin deban clasificarse en una categora, pero cuyos ingresos
corrientes de libre destinacin anuales difieran de los sealados en el
presente artculo para la misma, se clasificarn en la categora
correspondiente a los ingresos corrientes de libre destinacin anuales.

PARAGRAFO 2o. Ningn municipio podr aumentar o descender ms de
dos categoras entre un ao y el siguiente.

PARAGRAFO 3o. Sin perjuicio de la categora que corresponda segn los
criterios sealados en el presente artculo, cuando un distrito o municipio
destine a gastos de funcionamiento porcentajes superiores a los lmites que
establece la presente ley se reclasificar en la categora inmediatamente
inferior.

PARAGRAFO 4o. Pargrafo declarado INEXEQUIBLE

PARAGRAFO 5o. Los alcaldes determinarn anualmente, mediante decreto
expedido antes del treinta y uno (31) de octubre, la categora en la que se
encuentra clasificado para el ao siguiente, el respectivo distrito o
municipio.

Para determinar la categora, el decreto tendr como base las
certificaciones que expida el Contralor General de la Repblica sobre los
ingresos corrientes de libre destinacin recaudados efectivamente en la
vigencia anterior y sobre la relacin porcentual entre los gastos de
funcionamiento y los ingresos corrientes de libre destinacin de la vigencia
inmediatamente anterior, y la certificacin que expida el Departamento
Administrativo Nacional de Estadstica, DANE, sobre poblacin para el ao
anterior.

El Departamento Administrativo Nacional de Estadstica, DANE, y el
Contralor General de la Repblica remitirn al alcalde la certificacin de que
trata el presente artculo, a ms tardar el treinta y uno (31) de julio de cada
ao.
Si el respectivo Alcalde no expide la certificacin en el trmino sealado en
el presente pargrafo, dicha certificacin ser expedida por el Contador
General de la Nacin en el mes de noviembre.

PARAGRAFO 6o. El salario mnimo legal mensual que servir de base para
la conversin de los ingresos, ser el que corresponda al mismo ao de la
vigencia de los ingresos corrientes de libre destinacin determinados en el
presente artculo.

PARAGRAFO 7o. Los municipios de frontera con poblacin superior a
setenta mil (70.000) habitantes, por su condicin estratgica, se clasificarn
como mnimo en la cuarta categora, en ningn caso los gastos de
funcionamiento de dichos municipios podrn superar el ciento por ciento de
sus ingresos corrientes de libre destinacin.

PARAGRAFO 8o. Los municipios colindantes con el Distrito Capital, con
poblacin superior a trescientos mil uno (300.001) habitantes, se
clasificarn en segunda categora.

PARAGRAFO 9o. Las disposiciones contenidas en el presente artculo
sern de aplicacin obligatoria a partir del ao 2004.
En el perodo comprendido entre el ao 2000 y el ao 2003, podrn
seguirse aplicando las normas vigentes sobre categorizacin. En este caso,
cuando un municipio deba asumir una categora determinada, pero sus
ingresos corrientes de libre destinacin sean insuficientes para financiar los
gastos de funcionamiento sealados para la misma, los alcaldes podrn
solicitar al Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico la certificacin de la
categora que se adecue a su capacidad financiera.

La categora certificada por el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico ser
de obligatoria adopcin.
En estos eventos, los salarios y honorarios que se establezcan con base en
la categorizacin debern ajustarse para la vigencia fiscal en que regir la
nueva categora.

PARAGRAFO. TRANSITORIO. "El Departamento Administrativo Nacional
de Estadstica, DANE, y el Contralor General de la Repblica, remitirn a
los alcaldes las certificaciones de que trata el presente artculo dentro de los
treinta (30) das siguientes a la expedicin de la presente ley, a efecto de
que los alcaldes determinen, dentro de los quince (15) das siguientes a su
recibo, la categora en la que se encuentra clasificado el respectivo distrito o
municipio. Dicho decreto de categorizacin deber ser remitido al Ministerio
del Interior para su registro".


Artculo 6 de la Ley 617 de 2000:

valor mximo de los gastos de funcionamiento de los distritos y
municipios. Durante cada vigencia fiscal los gastos de funcionamiento de
los distritos y municipios no podrn superar como proporcin de sus
ingresos corrientes de libre destinacin, los siguientes lmites:
Categora Lmite
Especial 50 por ciento
Primera 65 por ciento
Segunda y tercera 70 por ciento
Cuarta, quinta y sexta 80 por ciento

Artculo 80 de la Ley 617 de 2000:

Restriccin al apoyo financiero de la nacin. Prohbase a la Nacin
otorgar apoyos financieros directos o indirectos a las entidades territoriales
que no cumplan las disposiciones de la presente ley; en consecuencia a
ellas no se les podr prestar recursos de la Nacin, cofinanciar proyectos,
garantizar operaciones de crdito pblico o transferir cualquier clase de
recursos, distintos de los sealados en la Constitucin Poltica. Tampoco
podrn acceder a nuevos recursos de crdito y las garantas que otorguen
no tendrn efecto jurdico.

Tampoco podrn recibir los apoyos a que se refiere el presente artculo, ni
tener acceso a los recursos del sistema financiero, las entidades territoriales
que no cumplan con las obligaciones en materia de contabilidad pblica y
no hayan remitido oportunamente la totalidad de su informacin contable a
la Contadura General de la Nacin.

Artculo 85 de la ley 617 de 2000:

Areas metropolitanas. Los distritos o municipios ubicados en jurisdiccin
de las reas metropolitanas, se clasificarn atendiendo nicamente al factor
poblacional indicado en el artculo 2o. En todo caso dichos municipios se
clasificarn como mnimo en la categora cuarta.

Ahora bien, frente al gobierno del Distrito Especial de Barranquilla , las decisiones
administrativas en virtud de las cuales se otorgaron al Distrito las categoras primera y
segunda, y en lo cual centra la controversia el accionante fueron plasmadas en los
Decretos 179 del 31 de octubre de 2003 y 0355 del 29 de octubre de 2004, actos que
son susceptibles de impugnacin ante la J urisdiccin de lo Contencioso Administrativo.

En efecto, mediante la accin de nulidad el actor puede controvertir la legalidad de los
Decretos Distritales, al tenor del artculo 84 del Cdigo Contencioso Administrativo, a fin
de que pierdan sus efectos jurdicos. Mediante esta accin se puede solicitar, por lo
dems, la suspensin provisional de los efectos del acto acusado, ello con el fin de
evitar el perjuicio que la ejecucin causa o podra causar, de conformidad con el artculo
152 del Cdigo Contencioso Administrativo.

El accionante al interponer la impugnacin contra el fallo del Tribunal Administrativo del
Atlntico seal aludir a la accin de cumplimiento como mecanismo transitorio para
evitar un perjuicio irremediable, segn situaciones que para la Sala, son hechos
hipotticos que no tienen ningn sustento que permitan inferir la probabilidad de su
ocurrencia, pues se fundamentan en la presuncin de que la Administracin Distrital y
dems accionados obraran en el futuro violando la ley.

En consecuencia, el accionante no prob ninguno de los presupuestos constitutivos de
perjuicio grave e inminente que haga viable la procedencia excepcional de la accin de
cumplimiento.

Por otro lado, las disposiciones que el accionante encuentra incumplidas por parte de la
Contralora General de la Repblica y la Contralora Distrital de Barranquilla relativas a
aspectos de control fiscal, son de carcter genrico, en ellas no se encuentran
sealadas todas las circunstancias de tiempo, modo y lugar en las que debe ejercerse
dicha atribucin, por lo cual la accin de cumplimiento tambin resulta improcedente por
este motivo.



III. DECISION

En mrito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,
Seccin Quinta, administrando justicia en nombre de la Repblica y por autoridad de la
ley, falla:

CONFIRMASE la sentencia de 19 de enero del 2006 dictada por el Tribunal
Administrativo de Atlntico, en el sentido de declarar improcedente el ejercicio de la
accin de cumplimiento.

En firme esta providencia, devulvase el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFIQUESE Y CUMPLASE





MAURICIO TORRES CUERVO
Presidente






SUSANA BUITRAGO VALENCIA ALBERTO YEPES BARREIRO