ACCION DE CUMPLIMIENTO - Improcedencia.

Reconocimiento de pensin
de sobreviviente implica gastos / SUSTITUCION PENSIONAL - Improcedencia
de la accin de cumplimiento para obtener pago de mesadas / NORMA QUE
ESTABLECE GASTOS - Improcedencia de la accin de cumplimiento. Pago
de mesadas a travs del proceso ejecutivo / CONVENCION COLECTIVA -
Improcedencia de la accin de cumplimiento. Su naturaleza jurdica no
responde a normas aplicables con fuerza material de ley o actos
administrativos

Al demandante no le fueron canceladas las mesadas pensionales porque los
estudios de derecho que cursaba en la Universidad Simn Bolvar en jornada
nocturna no le impiden laborar y, en consecuencia, no est incapacitado segn los
trminos del artculo 15 del Decreto 1889 de 1994. La demandada indic que el
demandante no tena en la actualidad el derecho a reclamar la sustitucin
pensional, porque en el ao 2002 cumpli la edad sealada en la norma antes
referida. Pues bien, independiente de la discusin sobre la idoneidad de las
certificaciones allegadas por el demandante para cumplir con el requisito
contemplado en la Resolucin 000552 de 12 de agosto de 2002, la Sala advierte
la improcedencia de la accin de cumplimiento instaurada, por las siguientes
razones: a) En primer lugar, porque significara para la entidad demandada hacer
las erogaciones necesarias para cancelar las mesadas pensionales
correspondientes y, en esa medida, acontecera la causal de improcedencia de la
accin de cumplimiento descrita en el pargrafo del artculo 9 de la Ley 393 de
1997. b) En segundo lugar, el actor podra perseguir el cumplimiento de la referida
Resolucin, a travs de un proceso ejecutivo, pues la finalidad de este mecanismo
es, precisamente, el cumplimiento de las obligaciones contenidas en actos de la
administracin o en sentencias que le impongan alguna condena. En
consecuencia, el demandante contara con otro instrumento judicial idneo y
eficaz para formular la pretensin de acatamiento del acto administrativo
mencionado, presentndose en sta forma la causal de improcedencia descrita en
el inciso segundo del artculo 9 de la Ley 393 de 1997, que imprime a la accin de
cumplimiento un carcter residual y subsidiario frente a los instrumentos judiciales
previstos en el ordenamiento jurdico colombiano. c) Al lado del acto administrativo
aludido con anterioridad, el demandante tambin instaur la accin de
cumplimiento para que se ordenara al demandado la observancia del artculo 112
de la Convencin Colectiva de Trabajo suscrita ante la empresa Puertos de
Colombia por los sindicatos de trabajadores de los terminales martimos de
Barranquilla, Cartagena y la Oficina de Conservacin de Obras de Bocas de
Ceniza. Pues bien, segn el criterio de la Corte Constitucional prohijado por esta
Corporacin, la naturaleza jurdica de las convenciones colectivas no responde a
normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos, como quiera
que a pesar de ser una norma jurdica, tiene efectos restringidos aplicables slo a
las partes que suscriben el acuerdo, razn por la cual su alcance normativo se
proyecta al contenido propio de los contratos de trabajo, pero nunca tendr el
alcance nacional del que goza la ley propiamente dicha, emanada del rgano
legislativo o del ejecutivo facultado constitucionalmente para ello.Por consiguiente,
la presente accin tampoco prospera para reclamar el cumplimiento de una
convencin colectiva, en la forma en que lo persigue el demandante.


CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA


Consejera ponente: MARIA NOHEMI HERNANDEZ PINZON

Bogot D. C., nueve (9) de septiembre de dos mil cinco (2005)

Radicacin nmero: 08001-23-31-000-2004-02322-01(ACU)

Actor: JEAN HAROLD BUJATO VENENCIA

Demandado: MINISTERIO DE LA PROTECCION SOCIAL - GRUPO INTERNO
DE TRABAJO PARA LA GESTION DEL PASIVO SOCIAL DE PUERTOS DE
COLOMBIA


Decide la Sala la impugnacin interpuesta por el actor contra la sentencia de 7 de
diciembre de 2004, por medio de la cual el Tribunal Administrativo del Atlntico
deneg la accin de cumplimiento.

I. ANTECEDENTES

1) La solicitud de cumplimiento

Mediante escrito presentado el 28 de octubre de 2004 a la Oficina J udicial de
Barranquilla dirigido al Tribunal Administrativo del Atlntico (fls. 1 a 9), el seor
J ean Harold Bujato Venencia, obrando por intermedio de apoderado judicial,
instaur accin de cumplimiento contra el Ministerio de la Proteccin Social -
Grupo Interno de Trabajo para la Gestin del Pasivo Social de Puertos de
Colombia, para que se ordene a sta entidad el acatamiento de lo establecido en
el artculo 112 de la Convencin Colectiva de Trabajo, en concordancia con los
artculos 1 y 2 del Decreto 690 de 1974, lo mismo que de la Resolucin No.
000552 de 12 de agosto de 2002, para que, en consecuencia, el demandado
cancele las mesadas correspondientes a la sustitucin pensional reconocida a su
favor a travs de Resolucin No. 000552 de 12 de agosto de 2002.

Para apoyar la solicitud de cumplimiento, el apoderado del actor narr, en sntesis,
los siguientes hechos:

a) Por medio de Resolucin No. 247 de 10 de febrero de 1995, la empresa
Puertos de Colombia - Terminal Martimo y Fluvial de Barranquilla, reconoci
pensin de jubilacin a la seora Nury Cecilia Venencia Pacheco.


b) La mencionada seora falleci el 6 de mayo de 2001; luego, el 27 de junio del
mismo ao, el demandante solicit la pensin de sobrevivientes, anexando todos
los documentos necesarios para acreditar que dependa econmicamente de su
madre. Para la poca, tena 23 aos y estudiaba Anlisis y Programacin de
Computadores.

c) Insisti en tal peticin el 29 de abril de 2002 pero, ante la falta de respuesta de
la entidad requerida, instaur accin de tutela que culmin con la sentencia de 25
de julio de 2002 proferida por el J uzgado 13 Civil del Circuito de Barranquilla, que
ampar el derecho fundamental de peticin y otorg a la entidad demandada 48
horas para responder la solicitud desatendida. Sin embargo, tampoco hubo
respuesta, lo que motiv al actor a promover un incidente de desacato.

d) Estando en curso dicho incidente, la Coordinacin de Pensiones del Grupo
Interno de Trabajo para la Gestin del Pasivo Social de la empresa Puertos de
Colombia resolvi de fondo la peticin a travs de la Resolucin No. 000552 de 12
de agosto de 2002, en la que reconoci a favor del seor Bujato Venencia la
sustitucin pensional, al tiempo que orden el pago de las mesadas atrasadas. No
obstante, el pago de las mesadas futuras qued suspendido a la condicin de que
el actor allegara el certificado de encontrarse cursando el segundo perodo
universitario del ao 2001, cuando haba aportado con anterioridad el certificado
de matrcula en el programa de Anlisis y Programacin de Computadores del
primer semestre de ese mismo ao.

e) Contra el acto administrativo en referencia, interpuso el recurso de reposicin,
que fue declarado desierto por no haber sido sustentado.

f) Posteriormente, mediante peticin de 3 de enero de 2004 solicit a la entidad
demandada hacer efectiva la Resolucin No. 000552 de 12 de agosto de 2002
que le reconoci el derecho a la sustitucin pensional, as como tambin reclam
el pago de las mesadas adeudadas.

g) El Coordinador de Pensiones de la entidad requerida, en escrito de 8 de marzo
de 2004, contest explicando que la suspensin del acto se mantendra hasta
tanto aportara el documento donde demostrara la incapacidad para laborar en
razn de los estudios y que curs el semestre para el que se matricul.


h) Nuevamente se dirigi el actor a la entidad demandada por medio de memorial
de 16 de marzo de 2004, para que verificara en los archivos que haban sido
aportados las certificaciones expedidas por la Universidad Simn Bolvar, en las
que constaba que curs estudios de derecho del 1 al 4 semestre.

i) En respuesta a tal requerimiento, la entidad contest explicando que tales
documentos fueron desestimados como prueba de incapacidad laboral, puesto
que el seor Bujato Venencia estaba inscrito en la jornada nocturna.

j) Finalmente, el demandante formul una peticin el 14 de septiembre de 2004
ante el Grupo Interno, a fin de hacer efectiva la resolucin que reconoci la
sustitucin pensional, solicitud que no tuvo respuesta y que constituye la
renuencia del demandado.

2) Intervencin del demandado

Una vez notificado del auto admisorio de 10 de noviembre de 2004, el Grupo
Interno de Trabajo para la Gestin del Pasivo Social de Puertos de Colombia, por
medio de apoderada judicial, contest la demanda (fls. 141 a 145), sealando para
el efecto que la entidad no desconoci ni inaplic la Resolucin No. 000552 de 12
de agosto de 2002, sino que su aplicacin estaba suspendida, en razn a la
responsabilidad que tiene la administracin en el manejo y disposicin de los
recursos pblicos, en virtud de la cual toda erogacin debe estar debidamente
sustentada, lo que no ocurri con el pago de las mesadas que reclama el actor,
dado que no demostr en forma idnea la incapacidad laboral.

De otra parte, inform que, de conformidad con el artculo 15 del Decreto 1889 de
1994, el derecho de que gozaba el demandante se extingui desde septiembre de
2002, cuando cumpli 25 aos.

En relacin con los argumentos de la defensa, concluy expresamente la
apoderada del demandado:

La Resolucin No. 000552 del 12 de agosto de 2002, emitida en cumplimiento al
fallo de tutela, resolvi de manera definitiva la peticin sobre sustitucin pensional,
dejando en suspenso la inclusin en nmina hasta tanto no se diera cumplimiento
a un requisito de fondo que le permitira recibir el monto de la sustitucin
pensional; pese a ello, J AMAS se acredit la incapacidad para trabajar,
encontrndose actualmente extinguido su derecho.


Sobre el punto de la incapacidad para trabajar por razn de estudio, frente a lo
cual el actor menciona que ninguna norma legal o convencional obliga a que la
jornada acadmica sea diurna o nocturna, debe puntualizarse que la incapacidad
significa ineptitud, inhabilidad, esto es, que exista un elemento impeditivo que
permita desarrollar terminada (sic) situacin, en este caso, trabajar siendo difano
que tal elemento impeditivo es el estudio, luego, resulta de Perogrullo que si se
est estudiando de noche no se est impedido para laboral (sic) y es ese y no otro
el sentido que debe darse a tal exigencia, sin que ello signifique una negacin del
derecho al pago de la pensin y una interpretacin acomodada a favor de la
entidad como equivocadamente lo menciona el accionante. (fl. 143).

3) La sentencia impugnada

El Tribunal Administrativo del Atlntico, mediante sentencia de 7 de diciembre de
2004 (fls. 178 a 185), deneg la accin de cumplimiento instaurada, por
considerar, de una parte, que a travs de este mecanismo no puede pretenderse
el cumplimiento de una convencin colectiva de trabajo porque sta no responde a
la denominacin de ley ni de acto administrativo, sino que se trata de un acuerdo
de voluntades suscrito entre las partes involucradas en un contrato de trabajo en
lo relativo a las condiciones laborales que han de regir en lo sucesivo para los
trabajadores de una empresa. (fl. 183).

De otra parte, en lo que tena que ver con la pretensin de cumplimiento del
Decreto 690 de 1974 y la Resolucin No. 000552 de 2002, manifest que no
proceda la solicitud porque: el punto lgido del debate gira en torno a la
interpretacin razonable sobre los alcances de las normas censuradas, lo que
convierte el asunto en una accin contenciosa a travs de la cual se entrara a
discutir el derecho que le asiste o no al libelista en punto a la sustitucin pensional,
es decir, implicara pronunciarse en torno a criterios interpretativos sobre el mbito
de aplicacin de la (sic) normas citadas, aspecto este que escapa a los fines de la
accin de cumplimiento (fl. 184).

4) La impugnacin

El actor impugn el fallo de instancia (fls. 187 a 193), manifestando para el efecto
que cumple con los requisitos exigidos por el artculo 13 de la Ley 797 de 2003
para recibir el pago correspondiente a la sustitucin pensional, as como tambin
insisti en la validez de los documentos aportados a la entidad demandada para
acreditar la incapacidad laboral y la dependencia econmica de las mesadas.


II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1) Competencia

Corresponde a esta Corporacin, y en particular a esta Sala, conocer en segunda
instancia de las acciones de cumplimiento, en virtud del pargrafo transitorio del
artculo 3 de la Ley 393 de 1997 y del artculo 1 del Acuerdo No. 55 de 2003 que
modific el reglamento del Consejo de Estado.

2) Generalidades sobre la accin de cumplimiento

La accin de cumplimiento consagrada en el artculo 87 de la Constitucin Poltica,
tiene por finalidad hacer efectivo el derecho del que goza toda persona, natural o
jurdica, pblica o privada, en cuanto titular de intereses jurdicos, de exigir tanto a
las autoridades pblicas como a los particulares que ejerzan funciones de esta
ndole, el cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto
administrativo que ha impuesto ciertos deberes u obligaciones a tal autoridad, la
cual se muestra renuente a cumplirlos, a fin de hacer efectiva la observancia del
ordenamiento jurdico existente.

Segn se colige del contenido de la Ley 393 de 1997, los requisitos mnimos
exigidos para que la accin de cumplimiento prospere, son los siguientes:

a) Que el deber jurdico que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en
normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (Art.
1).

b) Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que est radicado en cabeza de
aquella autoridad pblica o del particular en ejercicio de funciones pblicas, frente
a los cuales se reclama su cumplimiento (Arts. 5 y 6).

c) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al
cumplimiento del deber antes de instaurar la demanda, ocurrida ya sea por accin
u omisin del exigido o por la ejecucin de actos o hechos que permitan deducir
su inminente incumplimiento (Art. 8).


d) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para
lograr el efectivo cumplimiento del deber jurdico o administrativo, salvo el caso
que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien
ejerci la accin, circunstancia sta que hace improcedente la accin, as como
tambin conduce a se estado el pretender el cumplimiento de normas que
establezcan gastos a la administracin o la proteccin de derechos que puedan
ser garantizados a travs de la accin de tutela (Art. 9).

3) El caso concreto

El actor solicita que se revoque la sentencia de 7 de diciembre de 2004 por medio
de la cual el Tribunal Administrativo del Atlntico deneg la accin de
cumplimiento instaurada. En lugar de sta decisin, pretende que se ordene al
Grupo Interno de Trabajo para la Gestin del Pasivo Social de Puertos de
Colombia el cumplimiento de lo dispuesto en el artculo 112 de la Convencin
Colectiva de Trabajo, en concordancia con los artculos 1 y 2 del Decreto 690 de
1974, lo mismo que de la Resolucin No. 000552 de 12 de agosto de 2002, para
que, en consecuencia, aqulla entidad cancele las mesadas correspondientes a la
sustitucin pensional reconocida a su favor a travs de de la resolucin
ltimamente citada.

Segn explic la apoderada del demandado, al demandante no le fueron
canceladas las mesadas pensionales porque los estudios de derecho que cursaba
en la Universidad Simn Bolvar en jornada nocturna no le impiden laborar y, en
consecuencia, no est incapacitado segn los trminos del artculo 15 del Decreto
1889 de 1994
1

. Adems, indic que el demandante no tena en la actualidad el
derecho a reclamar la sustitucin pensional, porque en el ao 2002 cumpli la
edad sealada en la norma antes referida.
Por su parte, los argumentos del demandante para respaldar la reclamacin tienen
que ver con la validez de los documentos aportados a la entidad demandada para
acreditar la incapacidad laboral por tales estudios de derecho, pues, a su juicio, no

1
El texto de la norma es el siguiente: ARTICULO 15. CONDICION DE ESTUDIANTE. Para los
efectos de la pensin de sobrevivientes, los hijos estudiantes de 18 aos o ms aos de edad y
hasta 25, debern acreditar la calidad de tales, mediante certificacin autntica expedida por el
establecimiento de educacin formal bsica, media o superior, aprobado por el Ministerio de
Educacin, en el cual se cursen los estudios, con una intensidad de por lo menos 20 horas
semanales..


existe norma alguna que exija que los estudios deban adelantarse exclusivamente
en la jornada diurna, como lo ha entendido el demandado.

Pues bien, independiente de la discusin sobre la idoneidad de las certificaciones
allegadas por el demandante para cumplir con el requisito contemplado en la
mencionada Resolucin No. 000552 de 12 de agosto de 2002, la Sala advierte la
improcedencia de la accin de cumplimiento instaurada, por las siguientes
razones:

a) En primer lugar, porque significara para la entidad demandada hacer las
erogaciones necesarias para cancelar las mesadas pensionales correspondientes
y, en esa medida, acontecera la causal de improcedencia de la accin de
cumplimiento descrita en el pargrafo del artculo 9 de la Ley 393 de 1997, segn
la cual: La accin no podr perseguir el cumplimiento de normas que
establezcan gastos. .

La Sala advierte, como lo ha hecho en asuntos similares
2

, que la referida situacin
de improcedencia ocurre siempre que las disposiciones normativas objeto de
cumplimiento conduzcan al reconocimiento o al pago de conceptos salariales o
prestacionales producto de la relacin laboral, lo mismo que a la cancelacin de
mesadas pensionales.
Adems, la prohibicin consagrada en la mencionada disposicin no slo impide al
juez de cumplimiento ordenar a la administracin la incorporacin de un gasto en
la ley de presupuesto, sino tambin conminarle a ejecutar uno previamente
incluido, pues ello altera el modelo presupuestal elaborado por el Constituyente,
as como tambin las competencias y procedimientos que le sirven de soporte.

Por tal razn, el hecho de que la misma entidad demandada hubiere reconocido el
derecho a la sustitucin pensional, no obsta para que la accin de cumplimiento se
mantenga improcedente, porque le supone gastos.

b) En segundo lugar, el actor podra perseguir el cumplimiento de la referida
Resolucin No. 000552 de 12 de agosto de 2002 a travs de un proceso ejecutivo,
pues la finalidad de este mecanismo es, precisamente, el cumplimiento de las

2
Ver, entre muchas otras: Consejo de Estado. Seccin Quinta. Expediente ACU-1425 de 2003.

obligaciones contenidas en actos de la administracin o en sentencias que le
impongan alguna condena.

En consecuencia, el demandante contara con otro instrumento judicial idneo y
eficaz para formular la pretensin de acatamiento del acto administrativo
mencionado, presentndose en sta forma la causal de improcedencia descrita en
el inciso segundo del artculo 9 de la Ley 393 de 1997, que imprime a la accin de
cumplimiento un carcter residual y subsidiario frente a los instrumentos judiciales
previstos en el ordenamiento jurdico colombiano.

c) Al lado del acto administrativo aludido con anterioridad, el demandante tambin
instaur la accin de cumplimiento para que se ordenara al demandado la
observancia del artculo 112 de la Convencin Colectiva de Trabajo suscrita ante
la empresa Puertos de Colombia por los sindicatos de trabajadores de los
terminales martimos de Barranquilla, Cartagena y la Oficina de Conservacin de
Obras de Bocas de Ceniza (parcialmente visible a folios 12 a 17).

Pues bien, segn el criterio de la Corte Constitucional
3
prohijado por esta
Corporacin, la naturaleza jurdica de las convenciones colectivas no responde a
normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos, como quiera
que a pesar de ser una norma jurdica, tiene efectos restringidos aplicables slo a
las partes que suscriben el acuerdo, razn por la cual su alcance normativo se
proyecta al contenido propio de los contratos de trabajo, pero nunca tendr el
alcance nacional del que goza la ley propiamente dicha, emanada del rgano
legislativo o del ejecutivo facultado constitucionalmente para ello.
4


Por consiguiente, la presente accin tampoco prospera para reclamar el
cumplimiento de una convencin colectiva, en la forma en que lo persigue el
demandante.

4) Conclusin


3
Corte Constitucional. Sentencia SU-1185 de 2001.
4
Al respecto, ver, entre otras: Consejo de Estado, Seccin Quinta. Exp. ACU-2144, sentencia de 5
de agosto de 2004. Adems: Consejo de Estado. Seccin Tercera. Expediente ACU-790,
sentencia del 5 de agosto de 1999. Adems: Seccin Cuarta, expediente ACU-338, sentencia del
17 de julio de 1998; y Seccin Segunda, expediente ACU-1209, sentencia del 30 de marzo de
2000.

Con apoyo en las consideraciones que anteceden, la Sala concluye que la accin
de cumplimiento instaurada por el seor J ean Harold Bujato Venencia es
improcedente porque el cumplimiento de la Resolucin 000552 de 12 de agosto de
2002, de una parte, impone gastos a la entidad demandada y, de otra, puede
exigirse a travs de un proceso ejecutivo.

En consecuencia, se modificar la decisin impugnada en el sentido de rechazar
por improcedente la accin de cumplimiento.

En mrito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Seccin Quinta, administrando justicia en nombre de la Repblica y
por autoridad de la ley,

FALLA:

Modifcase la sentencia de 7 de diciembre de 2004 proferida por el Tribunal
Administrativo del Atlntico, en el sentido de rechazar por improcedente la accin
de cumplimiento instaurada por el seor J ean Harold Bujato Venencia contra el
Ministerio de la Proteccin Social - Grupo Interno de Trabajo para la Gestin del
Pasivo Social de Puertos de Colombia.

Ejecutoriada esta providencia, envese al tribunal de origen.

Notifquese y cmplase.

Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesin de la fecha.


FILEMON JIMENEZ OCHOA
Presidente

REINALDO CHAVARRO BURITICA MARIA NOHEMI HERNANDEZ PINZON


DARIO QUIONES PINILLA