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Elinstitucionalismo
R.A.W. Rhodes

El institucionalismo ha sido la corriente dominante en el anlisis poltico tanto en Gran
Bretaa como en los Estados Unidos pero se ha escrito poco acerca de l porque a nuestros
antecesores en esta disciplina no les preocupaba la metodologa. No estaban hechas para
ellos las largas digresiones sobre cmo hacer ciencia poltica. Se limitaban a describir, por
ejemplo, el sistema de gobierno en Francia, empezando por su constitucin. Centrarse en
las constituciones era el evidente punto de partida que el sentido comn indicaba a la hora
de estudiar un pas y, por lo tanto, no era necesario justificar tal enfoque pues se daban por
buenos los presupuestos y prcticas que conllevaba el estudio de las instituciones polticas

Como los seguidores del institucionalismo "guardaban casi un completo silencio sobre
todos sus presupuestos" (Eckstein, 1979), este captulo parte de sus trabajos para construir
el marco que faltaba. No hay ninguna obra extensa que exponga los principios y prcticas
del anlisis institucionalista y, por ejemplo, el manual sobre mtodos de investigacin en
las ciencias sociales de Manheim y Rich, dedica un prrafo a describir este enfoque y
recomienda la lectura de dos trabajos. Igualmente, en los siete volmenes del Handbook of
Political Science no hay un solo captulo que defina o defienda el estudio de las
instituciones polticas, aunque el volumen 5 est dedicado a instituciones y procesos
concretos. El primer apartado de este captulo define lo que es el estudio de las instituciones
polticas y diferencia entre el institucionalismo como objeto de estudio, como mtodo y
como teora. En el segundo se describen y evalan las principales crticas que ha recibido el
enfoque, mientras que en el tercero se indican tres de sus corrientes actuales: el
constitucionalismo, la ciencia de la administracin y el nuevo institucionalismo. Para
terminar, se indican los lmites de esta corriente junto a su permanente utilidad.

Este captulo no es una novela policiaca y no voy a mantener al lector en vilo respecto a su
trama. La primera de las cuatro ideas principales del captulo es que el estudio de las
instituciones polticas es crucial para nuestra disciplina y que, a pesar de haberse asociado
con los "clsicos" o con una ciencia poltica de corte tradicional, an conserva su
importancia. Posteriormente, quisiera demostrar que el estudio de las instituciones polticas
forma parte del utillaje de cualquier politlogo y, en tercer lugar, que este enfoque slo
prosperar si se sita en un contexto terico explcito que, preferiblemente, debera utilizar
en sus investigaciones hiptesis o puestas tomadas de diversas teoras. Finalmente, el
institucionalismo debe servirse de la pluralidad de mtodos de las ciencias sociales y no
slo de las herramientas del historiador o del jurista.
Definicindelinstitucionalismo
Elobjetodeestudio
El estudio de las instituciones polticas es esencial para la identidad de la ciencia poltica.
Eckstein (1963) seala que "la ciencia poltica surgi... como un campo de estudio separado
y autnomo, divorciado de la filosofa, la economa polticas e incluso la sociologa (la
cual) puede que haya tendido a insistir en el estudio de los acuerdos de tipo formal-legal".

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Si hay algn objeto de estudio que los politlogos pueden considerar exclusivamente suyo,
un objeto que no precisa de las herramientas analticas de disciplinas afines y que sigue
reivindicando una existencia autnoma, est es, sin duda, la estructura poltica de tipo
formal-legal.

El inters por las instituciones tambin fue notable en Gran Bretaa. As, Graham Wallas
(1948) se lamentaba de que "todos los estudiantes de polticas analizan las instituciones y
evitan el anlisis del hombre". En resumidas cuentas, las instituciones eran, y siguen
siendo, uno de los pilares de la poltica como disciplina.
Mtodo
Aunque el objeto de estudio del institucionalismo es evidente, Oakeshott afirma que "ha
habido un ominoso silencio sobre la forma en que dicho estudio debe producirse" (1967).
El mtodo institucionalista tradicional o clsico es descriptivo-inductivo, de tipo formal-
legal e histrico-comparativo.
Descriptivoinductivo
El enfoque descriptivo, tambin conocido como "historia contempornea", emplea las
tcnicas del historiador e investiga acontecimientos, pocas, personas instituciones
especficas, produciendo

estudios que describen y analizan sistemticamente fenmenos que han ocurrido en el pasado y que
explican acontecimientos polticos contemporneos a partir de otros anteriores. El nfasis se pone
en explicar y en comprender, no en enunciar leyes (Kavanagh, 1991).

Afirmar que la historia investiga lo particular mientras que la ciencia poltica busca lo
general es una simplificacin pero lo cierto es que esta distincin tiene mucho de verdad.
La historia tambin es ensalzada como "la gran maestra de sabiduras":

El estudio de la historia es ms que una simple provisin de datos y posibilita que se hagan
generalizaciones o que se comprueben. Ampla el horizonte, y mejora la perspectiva y
desarrolla una actitud hacia los acontecimientos que podramos llamar sentido histrico. Lo
hacemos conscientes de las relaciones de entre hechos aparentemente aislados.
Comprendemos que... Las races del presente estn profundamente enterradas en el pasado
y que la historia es la poltica del pasado y la poltica es la historia del presente (Sait, 1938).

Dado que las instituciones polticas son "como arrecifes de coral" alzados sin una
planificacin consciente, y han crecido a travs de una "lenta acumulacin", el enfoque
histrico ese esencial. El sello del enfoque descriptivo-inductivo es el "hiperfactualismo",
dicho de otro modo, "primero viene la observacin, los hechos son lo ms importante"
(Landau, 1979). La gran virtud de las instituciones era que

Parecan reales. Eran concretas; se podan sealar, observar, tocar. Podan examinarse sus
operaciones... y... que poda ser ms lgico, ms natural, que volverse hacia la concrecin de las
instituciones, hacia los hechos de su existencia, al carcter de sus acciones y a su ejercicio del
poder. (Landau, 1979).

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El enfoque es inductivo porque las diferencias se extraen de una repetida observacin. El
punto clave es que el estudio de las instituciones polticas muestra una preferencia por
"dejar que los hechos hablen por s mismos" solo comparable a su desprecio por la teora, y
especialmente la moderna teora social y poltica, que se considera "secundaria, incluso
peligrosa" (Landau, 1979).
Formallegal
Eckstein (1989) define sucintamente este mtodo:

La investigacin formal-legal hace hincapi en dos aspectos. El primero es el estudio del derecho
pblico, de ah el calificativo de legal. El segundo es el estudio de las organizaciones formales de
la administracin pblica. Este doble nfasis confluye... en el estudio del derecho pblico que
afecta a las organizaciones formales de dicha administracin, en el estudio de la estructura
"constitucional".

El trmino "constitucin" a menudo se refiere a la "constitucin escrita... y a un relato
histrico de el desarrollo de las constituciones escritas" (Wolf-Phillips, 1972) pero este uso
es demasiado estricto. Germn Finer, que es probablemente el decano del institucionalismo,
define la constitucin, "el sistema de las instituciones polticas fundamentales" (Finer,
1932). Dicho de otro modo, el enfoque formal-legal se ocupa del estudio de las
constituciones escritas pero va ms all de ellas.

Mackenzie (1967) seala que "antes de 1914 hubiera sido inconcebible que se discutieran
los sistemas polticos sin discutir tambin los marcos legales". Esta tradicin puede que
carezca de "vitalidad" en Gran Bretaa pero "sobrevive" en Francia, Alemania e Italia. Los
estudios formales-legales no han sido tan preponderantes en Gran Bretaa por las funestas
sombras de Dicey, que introdujo una concepcin abrumadoramente descriptiva del derecho
pblico, muy importante para el tardo desarrollo del derecho pblico en este pas. Sin
embargo, aunque el estudio del derecho pblico en el Reino Unido no haya ocupado un
puesto tan prominente como en el resto de Europa, ha seguido siendo, a pesar de todo, un
elemento esencial del anlisis de las constituciones y de las organizaciones formales (para
una revisin del estado actual del derecho pblico en Gran Bretaa, vase Drewry, 1995).
Histricocomparativo
El estudio de las instituciones polticas es tambin comparativo. Como seala Woodrow
Wilson (Wilson, 1899):

Nuestras instituciones solo pueden ser entendidas y apreciadas por aquellos que conocen otras
formas de gobierno... a travs de un minucioso mtodo comparativo e histrico... pueden aclararse
de forma general los puntos de vista.

El mejor exponente del enfoque histrico-comparativo es Finer (Finer, 1932). Finer, al
contrario que muchos de sus contemporneos, no analiz las instituciones de cada pas sino
que compar las de varios, situando su anlisis institucionalista dentro de una teora del
Estado de un contexto econmico e histrico. Finer afirma que su enfoque cientfico y que
"explica objetivamente el como y el porqu de las cosas". Examina las principales
instituciones polticas no slo en lo tocante a su estructura legal sino en cuanto a su

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funcionamiento y en su evolucin por etapas. Pero, Por qu se centr en las instituciones
polticas? Para Finer lo esencial del Estado es su monopolio del poder de coaccin,
declarado e implantado como el nico monopolio legtimo, y para comprobar que esta
concepcin del Estado no era slo suya, vase tambin Sait, 1938)

Las instituciones polticas son instrumentos: "El Estado es una agrupacin humana en la
que rige cierta relacin de poder entre sus componentes individuales y asociados. Dicha
relacin se encarna en las instituciones polticas" (Finer, 1932)

Slo en este momento comienza Finer a comparar las instituciones polticas de los Estados
Unidos, Gran Bretaa, Francia y Alemania. Su anlisis se refiere a la organizacin del
Estado, incluyendo la democracia, la separacin de poderes, las constituciones, las
relaciones entre el centro y la periferia y el federalismo. Finalmente, se ocupa de las partes
principales de la maquinaria poltica moderna, como son el electorado, los partidos, el
parlamento, el gobierno, el jefe del Estado, la funcin pblica y la judicatura (Finer, 1932).
El enfoque de Finer no es estrecho y formal sino que se basa en una teora del Estado y
analiza tanto la evolucin de las instituciones como su funcionamiento. Los crticos del
institucionalismo no hacen justicia al penetrante y no superado anlisis de Finer.
Teora
El institucionalismo se pronuncia sobre las causas y consecuencias de las instituciones
polticas y adopta los valores polticos de la democracia liberal.
Enunciadoscausales
Como menciona Eckstein (1979), el enfoque formal-legal aporta tanto un marco terico
general como explicaciones descriptivas. En primer lugar, sus defensores consideran las
reglas y procedimientos legales como la variable independiente fundamental y el
funcionamiento y destino de las democracias como la variable dependiente. Duverger
(1959), por ejemplo, critica las leyes electorales que propugnan una representacin
proporcional porque fragmentan el sistema de partidos y socavan la democracia
representativa.

En segundo lugar, las normas dictan el comportamiento, o sea que ste se produce porque
existe determinada norma. En Gran Bretaa, por ejemplo, las autoridades locales limitan el
incremento de sus impuestos porque saben que el gobierno puede imponerles un techo
legal, un tope. La influencia del ordenamiento legal en el comportamiento poltico es una
de las principales razones para estudiar las instituciones polticas.
Un ejemplo reciente del institucionalismo en Gran Bretaa es el de Nevil J ohnson, quien
afirma (J ohnson, 1973) que las instituciones polticas "tiene cierta autonoma por que
determinan tanto el comportamiento como la actividad de tipo poltico". Y, "expresan...
ideas acerca de la autoridad poltica... y encarnan una continua intencin de resolver los
problemas que surgen en las relaciones entre el ciudadano y el gobierno", y "muestran una
gran capacidad de supervivencia", de forma que "las normas de procedimiento que
representan pueden seguir teniendo influencia". Sin embargo, este punto de vista respecto a
las instituciones, que las considera una de las causas de la accin poltica, es demasiado
estrecho. Tambin existe un importante argumento normativo.

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Valorespolticos
Aunque el hiperfactualismo es una caracterstica del estudio de las instituciones polticas,
una de las grandes ventajas que este enfoque se atribuye es la de ofrecer la oportunidad de
integrar el estudio emprico de la poltica y el anlisis de los valores de sta. J ohnson
(1975), se basa, para el estudio de las instituciones polticas, en la filosofa poltica Michael
Oakeshott:

Las instituciones polticas expresan determinadas opciones sobre que forma deberan adoptar las
relaciones polticas; lo que las define es su constante demanda a los miembros de una sociedad
para que se comporten de determinada manera a la hora de perseguir sus fines polticos. Esto nos
lleva a definir las instituciones polticas y en funcin de un imprescindible componente normativo.

Los componentes o valores normativos mas comnmente aceptados son los de la
democracia liberal, conocido en Gran Bretaa como el modelo de Westminster. El modelo
de Westminster tiene varias caractersticas sobre las que hay un acuerdo limitado. Las
caractersticas ms relevantes incluyen: un partido del gobierno disciplinado, basado en una
mayora y en un programa; una oposicin institucionalizada; un funcionariado profesional
neutral, y un equipo de gobierno. Sin embargo, Wilson (1994) seala que la caracterstica
definitoria es la "unidad del ejecutivo y legislativo que garantiza un partido poltico
disciplinado". Este modelo se export a los pases del Commonwealth cuando se fueron
independizando pero su influencia tambin se extendi a los Estados Unidos, con las
propuestas de la American Political Science Association a favor de un sistema de partidos
ms disciplinados y responsable (APSA, 1950). Lo que es an ms importante, este modelo
fue una de las caractersticas principales de la escuela britnica en ciencia poltica, tambin
conocida como la tradicin Whig. De este modo, como comenta Gamble (1990), se alcanz

Un amplio consenso sobre el carcter y las ventajas de las instituciones polticas britnicas. Los
principales politlogos estaban convencidos de que los cambios tenan que ser graduales y que lo
que poda lograrse a travs de la accin poltica tena unos lmites estrictos. El estudio del pasado
mostraba los logros de las instituciones polticas inglesas y lo difcil que era mejorarlas sin poner
en peligro su supervivencia. Se celebraba el sabio pragmatismo representado por los acuerdos
constitucionales ingleses, una caracterstica, avalada por la pervivencia de las instituciones
britnicas, que contrastaba fuertemente con las interrupciones y desrdenes tan frecuentes en otros
lugares.

La preocupacin por el mantenimiento de la tradicin y la defensa de cambios graduales
an persiste.
Por lo tanto, el institucionalismo es un objeto de estudio que se ocupa de las reglas,
procedimientos y organizaciones formales del gobierno, que utiliza el utillaje tanto de
juristas como del historiador para explicar los condicionantes que hay sobre el
comportamiento poltico y sobre la eficacia de la democracia, y que promueve la
democracia liberal, especialmente el modelo representativo llamado de Westminster.
Evidentemente, no todos los que utilizan el mtodo institucionalista suscriben lo dicho
anteriormente pero un nmero considerable de ellos justifican esta caracterizacin.

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Loscrticos
El estudio de las instituciones polticas tiene numerosos crticos, muchos de los cuales son
ms apasionados que precisos. David Easton (Easton, 1971) fue el critico de los estudios
polticos tradicionales mas influyente, conformando las actitudes de toda una generacin de
politlogos conductistas en los Estados Unidos. El propsito principal de Easton era
desarrollar un marco conceptual sistemtico que identificara las variables polticas
significativas y las relaciones que se estableca en entre ellas. Al tener estas ambiciones
tericas, se dio cuenta de que el estudio de las instituciones polticas era insuficiente en dos
sentidos. En primer lugar, el anlisis de las leyes y de las instituciones, al no ocuparse de
todas las variables relevantes, no poda explicar las polticas o el poder (Easton, 1971) en
segundo lugar, el hiperfactualismo o veneracin por los hechos implicaba que los
politlogos padecan una desnutricin terica, al rechazar el marco general en el que tales
hechos podan adquirir su significado.

Otros crticos conductistas rozaron la exageracin. Macridis (1963), por ejemplo, afirmaba
que la comparacin entre gobiernos era "excesivamente formalista a la hora de abordar las
instituciones polticas"; que no tena conciencia de la complejidad de los acuerdos sociales
informales ni del papel de estos en la formacin de decisiones y en el ejercicio del poder;
que era "insensible a los condicionantes no polticos del comportamiento poltico" y
"descriptiva, en vez de centrarse en la solucin de los problemas o tener un mtodo
analtico"; que no tena en cuenta ni hiptesis ni verificaciones y que, por lo tanto, era
incapaz de formular una "teora poltica dinmica" de tipo comparativo. En pocas palabras,
el estudio de las instituciones polticas no era conductista. Se"centraba en el Estado"
cuando lo que estaba de moda era que la ciencia poltica adoptara una perspectiva asentada
en la sociedad.

Las criticas se extendieron tambin a la metodologa; el conductismo logr muchos adeptos
para sus mtodos de investigacin y cuantificacin positivistas. As Macridis (1963)
propugna una investigacin que elabore un esquema de clasificacin aproximativo;
conceptualice un enfoque cuyo fin sea la resolucin de un problema y formule una hiptesis
o un conjunto de ellas, contrastndolas con datos empricos para eliminar las que sean
insostenibles y formular otras nuevas. Esta nueva ciencia de la polticas tena poco que ver
con los mtodos de la historia o del derecho. En este sentido, los mtodos histricos no son
apropiados por su atencin a lo particular y por no poder explicar sistemticamente la
estructura y el comportamiento de los gobiernos; y por su parte, el anlisis jurdico tampoco
lo es por la distancia que separa los enunciados formales legales de la practica de los
gobiernos. Al tener el estudio de las instituciones polticas un enfoque organizativo
anticuados y emplear mtodos que no se ajustaban a los cnones de la nueva ciencia, su
posicin como uno de los dos pilares de la ciencia poltica se vio cuestionado.

Estas criticas plantean problemas evidentes. El primero es que los crticos construyen un
hombre de paja; las crticas de Macridis por ejemplo, son completamente inexactas cuando
se aplican a Finer, quien contextualiza las instituciones, indaga en las relaciones entre
requisitos formales y comportamiento informal e intenta explicar las diferencias entre las
instituciones de diferentes pases y las consecuencias para la democracia. Probablemente, la

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objecin principal que se puede hacer a Finer es que utiliza un enfoque pasado de moda
junto a un lenguaje anticuado.

El segundo error y el mas frecuente es convertir, a menudo con razn, las crticas hacia la
metodologa en una condena del institucionalismo con su conjunto. Los mtodos histrico y
jurdicos tienen sus lmites pero tambin el conductismo y su metodologa han sido
permanentemente criticados. Lgicamente, es posible estudiar las instituciones utilizando
mtodos cientficos.

El tercer problema, con frecuencia, es que las crticas tericas estn fuera del lugar. Por
ejemplo, la "escuela britnica" tiene un punto de vista organizativo y no es una teora causal
en el sentido conductista de la palabra. Un punto de vista organizativo aporta un mapa del
objeto de estudio, indicando cules son sus cuestiones principales. Por ejemplo, este punto
de vista podra recalcar el conocimiento histrico de las instituciones polticas como
expresin de las metas e ideas humanas. Los que critican el institucionalismo suelen centrar
sus ataques en el punto de vista organizativo que conlleva, que no es ni demostrable ni
refutable y que, lgicamente, puede separarse del estudio de las instituciones.

En cuarto lugar, el institucionalismo y determinados valores o propuestas de reformas no
estn necesariamente relacionados. El modelo de Whitehall resulta menos atrayente en la
era post colonial pero el estudio de las instituciones polticas contina siendo tan
importante para la ciencia poltica como siempre. Por otra parte, tiene un nuevo
fundamento prctico ahora que las nuevas democracias de Europa oriental estn redactando
sus constituciones y revisan sus acuerdos institucionales.

Para terminar, la critica vincula el estudio de las instituciones polticas con sus fundadores
y desprecia este enfoque porque no se encuentra en la vanguardia de la disciplina. Aparte
de las modas pasajeras, el estudio de las instituciones sigue siendo un pilar esencial de la
ciencia poltica en Gran Bretaa, donde la continuidad es una caracterstica tanto de esta
disciplina como del proceso poltico en s, y este paralelismo no debera considerarse de
forma apresurada como una mera coincidencia.

Algunas crticas estn justificadas ya que, con frecuencia, el institucionalismo no explica su
punto de vista organizativo o su teora causal, y tampoco analiza los limites del enfoque que
prefiere. Puede que sea cierto que

Algunos de los enfoques iniciales o clsicos... hayan exagerado la naturaleza formal de... los
procedimientos regulares y hayan concedido poca importancia a los procesos menos formales que,
a su vez, se institucionalizan al repetirse o perdurar en el tiempo.

Sin embargo:

No puede... inferirse que podamos, o debamos, prescindir de un concepto que seala con precisin
los procesos o mecanismos regulares que encauzan ciertas actividades, y que se enfrenta a retos y
contingencias recurrentes, solventando las diferencias referidas a la asignacin de valores en un
territorio dado y en una poca determinada (Bogdanor, 1987).


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Si se diferencia entre objeto de estudio, mtodo y teora, es mucho ms fcil identificar qu
partes del enfoque hay que conservar y cuales hay que desechar. An sigue siendo
importante centrarse en las instituciones y utilizar los mtodos del historiador y del jurista,
mientras que las reformas del modelo de Westminster tienen menos inters. Los
presupuestos implcitos deben dar lugar a una teora explcita dentro de la cual se puede
encuadrar el estudio de las instituciones.
Losdiversosinstitucionalismos
A pesar de todo, la caracterstica ms sobresaliente del estudio de las instituciones polticas
en Gran Bretaa no es la continuidad de la tradicin que acabamos de demostrar sino la
fragmentacin en diversos enfoques nuevos. Este apartado repasa brevemente tres tipos de
anlisis institucional: el constitucionalismo, la ciencia de la administracin y el nuevo
institucionalismo.
Elconstitucionalismo
La caracterstica clave del constitucionalismo es que an sigue dando cabida tanto al
enfoque formal-legal como al reformismo liberal-democrtico. Asimismo, a pesar de la
muerte tantas veces anunciada del institucionalismo tradicional, esta sub rea ha seguido
siendo productiva despus de los aos 70. Puede que el enfoque tradicional ya no sea el
dominante pero resulta difcil entender cmo Dearlove (1989) puede hablar de una
decadencia del constitucionalismo cuando sus propias notas a pie de pgina mencionan una
docena de estudios de este tipo. Gamble (1990) concluye que el trabajo sobre todos los
aspectos constitucionales ha sido prolfico en Gran Bretaa en los ltimos veinte aos y que
incluso una bibliografa selectiva de este enfoque sera muy larga.

Si esta ingente bibliografa pudiera resumirse en un solo prrafo su caracterstica
preponderante sera la reforma de la constitucin. Los comentaristas describen los cambios
en la poltica britnica, comparan la prctica con las convenciones constitucionales y
terminan por concluir que el ejecutivo es demasiado poderoso, que se revisa poco su
capacidad de implantar polticas y que la proteccin legal de las libertades es demasiado
escasa. Se reclama, desde todos los sectores del espectro poltico, un nuevo acuerdo
constitucional y otra declaracin de derechos. Oliver (1991) aporta un juicio ms
equilibrado de la cambiante constitucin y su tesis central es que la responsabilidad del
gobierno, su eficacia y la carta de ciudadana estn ntimamente relacionados y que los
acuerdos actuales son defectuosos... en cuanto a su capacidad para asegurar estos tres
puntos esenciales del buen gobierno (Oliver, 1991), esta autora no reivindica un conjunto
especfico de reformas pero toma en consideracin las ventajas e inconvenientes de las
propuestas diversas que proponen grupos como Charter, por ejemplo en lo referente a la
libertad de informacin o una nueva declaracin de derechos. Su objetivo es fomentar una
mayor conciencia tanto de los defectos del sistema tal y como funciona actualmente, como
de la complejidad del proceso de reforma. La mayora de los comentaristas que siguen esta
lnea son bastante menos cautos.

Por lo tanto, el constitucionalismo sigue siendo un buen ejemplo del mtodo formal-legal
aplicado al estudio de las instituciones polticas y, como tal, es vulnerable a las crticas que
habitualmente ha recibido el institucionalismo. Hay dos respuestas a la extendida crtica de

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que el mtodo formal-legal es en exceso formalista o que se centra en las normas y
procedimientos en detrimento del comportamiento.

En primer lugar, J ohnson 1975, afirma que el anlisis institucionalista no teme ese
restrictivo punto de vista y que s analiza el comportamiento de las instituciones. Lo que es
ms importante, considera que estas son la expresin de propsitos polticos y que, por lo
tanto, el anlisis institucionalista debe investigar de qu forma la vida de las instituciones
pone o no de manifiesto las intenciones implcitas en las normas, procedimientos o reglas
que determinan el carcter de esas mismas instituciones (J ohnson, 1975). Por lo tanto, un
anlisis puramente formal sera una mala interpretacin.

En segundo lugar, el constitucionalismo debe considerarse como un punto de partida
explicativo, dentro de un marco terico ms amplio de estudio del Estado. La teora poltica
contempornea aporta algunos de estos marcos, que van desde el pluralismo, que gusta de
hiptesis y refutaciones, a la hermenutica y al problema de la estructura y la actuacin. En
trminos generales, creo que, para evitar el formalismo, es esencial situar el
constitucionalismo dentro de una perspectiva o teora ms amplia.
Lacienciadelaadministracin
La ciencia de la administracin es una importante subrea de la ciencia poltica. Al definirla
como constantemente aparecen expresiones como: el estudio de los acuerdos institucionales
para la provisin de servicios pblicos o, el estudio de las burocracias pblicas. El anlisis
de las instituciones es sin duda alguna, su caracterstica clave, hasta el punto de que sus
crticos se lamentan de la naturaleza descriptiva y formal de esta materia. En este sentido,
William Robson (1975) describe el enfoque dominante como "institucionalista. Centr su
atencin en los organismos que participan en la administracin pblica, analiz su historia,
estructura, funciones, poderes y relaciones. Investig su funcionamiento y el grado de
eficacia que han alcanzado". Sin embargo, la ciencia de la administracin tradicional, al
igual que los estudios polticos clsicos, tuvo que enfrentarse el conductismo en los aos 60
(aunque esta corriente no lleg a reemplazar a los enfoques tradicionales; como ejemplo
vase Butcher, 1988).

La teora de las organizaciones es un rea bien asentada en la historia intelectual de la
ciencia de la administracin y desde los aos 50 ha producido varias escuelas de
pensamiento. Los clsicos incluyen a Max Weber y su estudio de la burocracia, y a
Frederick Wilson con el management cientfico. Sin embargo, este nfasis en la estructura
formal fue muy criticado por los defensores de las relaciones humanas, que recalcaban la
importancia de la organizacin informal, en particular el comportamiento de los grupos en
el lugar de trabajo. Despus de la segunda Guerra mundial, el nfasis se traslad al estudio
de las decisiones en las organizaciones y a estas consideradas como sistemas que se
relacionan entre s dentro de otros ambientes mayores. Posteriormente los enfoques se han
multiplicado y resulta imposible resumirlos aqu.

La principal caracterstica de la teora de las organizaciones es que siempre ha mantenido el
inters por la organizacin formal. Los primeros tericos discutieron la relativa importancia
de este (Las reglas de la burocracia, por ejemplo) en comparacin con la que tena la

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organizacin informal (o el comportamiento de cada empleado). Los tericos de las
contingencias han investigado el ajuste entre las estructuras de una organizacin y su
medio, sealando que no existe un mtodo mejor para organizar un negocio o una
burocracia pblica. Las teoras acerca de las redes que se centran en polticas adoptan un
enfoque estatalista para analizar la elaboracin de las polticas pblicas, estudiando el
comportamiento dentro de los contextos institucionales. En consecuencia, las polticas
surgen de la interaccin entre las organizaciones gubernamentales y (principalmente los
departamentos u organismos del gobierno central) y una red de organizaciones de otro tipo
(principalmente grupos de inters profesional y econmico). El enfoque de las redes
centradas en polticas es institucionalista.

Aparte de la ciencia de la administracin, la teora de las organizaciones tuvo poco impacto
en la ciencia poltica, en parte porque sublimaba la poltica (Wolin, 1960) a travs de
asuntos de poco alcance relativos a la eficiencia, dejando de lado las instituciones polticas
para ocuparse de organizaciones triviales. Dicho de otro modo, por lo que respecta al
constitucionalismo, la teora de las organizaciones precisa de una perspectiva o teora que
tenga un carcter organizativo ms amplio, y esto lo han sealado sus propios crticos (para
un resumen de los diversos debates, vase Donaldson, 1985). En cualquier caso, la ciencia
de la administracin ha sido una reserva segura para el institucionalismo tanto en su forma
tradicional como en la teora de las organizaciones.
Elnuevoinstitucionalismo
Segn March y Olsen (1984) las instituciones polticas clsicas han perdido la importancia
que tenan en las primeras teoras de los politlogos. Estos autores critican la ciencia
poltica contempornea por ser, entre otras cosas, contextual o sociocntrica, porque insiste
en el medio social del comportamiento poltico y quita importancia al Estado como causa
independiente; es reduccionista porque interpreta la poltica como un resultado de las
acciones individuales y utilitarista por qu explica estas en funcin del inters racional
propio. Por el contrario, el nuevo institucionalismo subraya el papel ms autnomo que
tienen las instituciones. Por lo tanto:

El organismo burocrtico, el comit legislativo y el tribunal de apelacin son escenarios de
confrontacin para las fuerzas sociales, pero tambin son conjuntos de procedimientos operativos
normalizados y de estructuras que definen y defienden intereses. Son actores polticos por derecho
propio.

Para el lector de este captulo, la afirmacin "la organizacin de la vida poltica es
determinante" conduce a la pregunta: Qu tiene de nuevo el nuevo institucionalismo?.
Muchos crticos responden que no mucho, (Almond, 1988) y, por ejemplo, la defensa que
hace Olsen es tmida, ya que sugiere que los modelos de decisin conductistas pueden ser
una fuente de ideas tericas y que cabe esperar que un nuevo institucionalismo tambin
hacer que los estudios polticos a la teora poltica, la historia y el derecho, sin volver al
viejo institucionalismo histrico-descriptivo y legalista.

Hall (1986) tambin desea confeccionar una explicacin de tipo histrico-institucional que
sea capaz de explicar continuidades histricas y variaciones en las polticas de diversos
pases. Define las instituciones como reglas formales, procedimientos de aceptacin y

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prcticas operativas normalizadas que estructuran las relaciones entre los individuos y las
diversas entidades del sistema de gobierno y de la economa. Sin embargo, afirma que su
enfoque se aparta del primer institucionalismo porque su definicin de instituciones se
refiere no slo a la constitucin y a las prcticas polticas formales sino tambin a redes
organizativas menos formales. La conclusin que se saca del enfoque de Hall es que el
nuevo institucionalismo es fruto de un encuentro de la historia con la teora de las
organizaciones con el fin de estudiar las instituciones polticas. Aunque estos ingredientes
estn ya bastante vistos la mezcla resulta novedosa.

Es difcil no estar de acuerdo con J ordn (1990) cuando afirma que el nuevo
institucionalismo suscit tanto inters por que se anunciaba como un enfoque que tena la
intencin de oponerse a la corriente dominante en la ciencia poltica y porque pona de
manifiesto el cambio de orientacin de algunos de los intereses en el Estado. En realidad,
dado que el estudio de las instituciones siempre haba formado parte de la corriente
dominante de la ciencia poltica, slo poda ser nuevo para los defensores del conductismo
norteamericano o de la teora del Estado europea que deliberadamente lo haban
minusvalorado.
Conclusiones:redefinicindelinstitucionalismo
Como conclusin, resulta tentadora la idea de que el estudio de las instituciones polticas es
ms un tema que una teora o un mtodo, pero esto sera menospreciar la importancia de las
instituciones polticas para el conocimiento tanto del sistema de gobierno como de la
poltica como disciplina. A continuacin se resumen los argumentos principales de este
captulo antes de evaluar los lmites de los diversos enfoques en el estudio de las
instituciones polticas, volviendo a los primeros epgrafes referidos al objeto de estudio, la
teora y el mtodo.

El institucionalismo es uno de los pilares principales de la ciencia poltica que se centra en
las reglas, procedimientos y organizaciones formales de un sistema de gobierno. Su
metodologa tienen carcter institucional-descriptivo, formal-legal e histrico-comparativo,
utiliza tcnicas del historiador y del jurista, y pretende explicar, por una parte, la relacin
entre la estructura y la democracia y, por otra, de qu modo las reglas, procedimientos y
organizaciones formales determinan o no el comportamiento poltico.

El institucionalismo sigue siendo uno de los rasgos que definen la ciencia poltica britnica.
El constitucionalismo, la ciencia de la administracin y el nuevo institucionalismo tambin
consideran las instituciones como el punto de partida de su anlisis. Esto hace que el
institucionalismo est muy extendido, aunque a veces se utilice con una cierta mala
conciencia porque es un objeto de estudio en busca de una razn de ser. Esta se basa en un
enfoque multi terico que emplee diversos mtodos de investigacin.




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Objetodeestudio
Es preciso indicar al lector actual que el estudio de las instituciones polticas es una materia
clave en la ciencia poltica de finales del siglo XX. No tiene importancia que gran parte de
la investigacin sigue criterios descriptivos tradicionales, por la sencilla razn de que
sabemos poco acerca de las principales instituciones polticas, como los organismos del
gobierno central o el ejecutivo. Butler (1958) comenta que hay muchas actividades del
gobierno nacional o de las autoridades locales que nunca han sido descritas, o se han
descrito de forma inadecuada. No existen reas que hayan recibido una atencin tan
exhaustiva como para que no sea provechoso observarlas desde nuevas perspectivas. Una a
valoracin prcticamente igual podra hacerse del estudio del sistema de gobierno britnico.

An ms importante es que este objeto de estudio resulta esencial para la integridad de la
ciencia poltica. Hay que subrayar aqu que el sistema estatal existe. La ciencia poltica,
como ciencia, como disciplina o como profesin debe reconocer su germen institucionalista
o correr el riesgo de perder su sentido o caer en la trivialidad. Hay, por lo tanto, un acuerdo
notable entre la ciencia poltica dominante y sus crticos desde la teora del Estado en
cuanto la importancia crucial de las instituciones polticas para la ciencia poltica. Sin
embargo es preciso aadir un matiz importante: las instituciones polticas slo son una
parte de la explicacin en cualquiera de las teoras que analicemos.
Teora
Al criticar el institucionalismo por su desconfianza hacia la teora no he propuesto ninguna
perspectiva o teora del tipo organizativo, ya que la ciencia poltica es demasiado eclctica
para justificar tal imperialismo terico por mi parte. Lo que s voy a afirmar es que los
politlogos deberan dejar claro el bagaje intelectual que aportan a la eleccin de cada
problema y al anlisis del mismo. Debemos prescindir de los presupuestos implcitos en el
enfoque tradicional al estudio de las instituciones polticas y sustituirlo por teoras o puntos
de vista explcitos. Para m es preferible una investigacin multi terica que evale
hiptesis contradictorias tomadas de las diversas teoras polticas actuales. Sin embargo, es
an ms importante adoptar una postura crtica hacia todas las teoras, ya que ninguna es
siempre cierta sino ms o menos instructiva. Se puede aprender de la valoracin crtica de
una de ellas y a un ms si esto se hace comparando diversas teoras que se traigan a
colacin respecto a un nico tema. El estudio de las instituciones polticas se beneficiar
mucho de esta investigacin multi terica.
Mtodo
Tradicionalmente, el institucionalismo ha utilizado tcnicas del historiador y del jurista
incluso los nuevos institucionalista afirman que han revalorizado el enfoque histrico.
Drewry (1995), al sealar la necesidad de que haya vnculos ms estrechos entre la poltica
y el derecho pblico, no hace ms que revitalizar el enfoque tradicional al estudio de las
instituciones. Todo esto resulta muy til pero no es suficiente ya que el retorno a la historia
y al derecho perpeta una falsa anttesis entre el institucionalismo y los mtodos del
conductismo. Una cosa son los conductistas como falsos profetas de una nueva ciencia
poltica y otra muy distinta que su corriente sea metodolgicamente pluralista. La
revolucin conductista aport a los mtodos de estudio de la poltica una mayor

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complejidad y el anlisis de las instituciones polticas puede recurrir a muchos otros
mtodos, no slo a la historia y el derecho.

Dos ejemplos de otros mtodos pueden ser ilustrativos. En primer lugar, la cuantificacin y
la estadstica son tan tiles para el anlisis institucionalista como para el comportamiento
poltico de los individuos. Las Fuentes y la tcnica narrativa del historiador son la forma
ms habitual de describir las funciones de los ministros pero tambin es posible utilizar
tcnicas estadsticas. Resulta fcil, por ejemplo, calcular el tiempo que se emplean los
ministros en sus diferentes actividades, incluyendo con qu frecuencia comparece en el
parlamento. Esta informacin puede recogerse en cada departamento o cargo ministerial
para comprobar si los que tienen el puesto desde hace aos pasan menos tiempo en el
parlamento que los que acaban de ser nombrados. El anlisis estadstico no se opone al
institucionalismo sino que ambos se complementan.

En segundo lugar, aunque los estudios de caso son el pan nuestro de cada da para el
historiador son criticados por centrarse en lo particular y lo nico, tambin son capaces de
comparar y generalizar. Como he sealado en un trabajo anterior, la comparacin de casos
permite generalizaciones vlidas siempre que haya un enunciado terico con el que
contrastarlos. Si se han llevado a cabo varios estudios de caso, mediante el procedimiento
habitual de irlos comparando con la teora inicial, es posible hacer generalizaciones
analticas pero no estadsticas. Mediante el mtodo heurstico se puede incluso generalizar
basndose en un solo estudio de caso, si el propsito explcito de este es comprobar una
proposicin terica. Para sacar el mximo partido a los estudios de casos el
institucionalismo debe desprenderse de la desconfianza hacia la teora, conservando
descripciones detalladas.

La ciencia poltica tiende seguir modas. Un colega ya veterano me coment: "slo tienes
que sentarte y esperar que todo vuelva". Puede que as sea, pero nunca vuelve del mismo
modo. El futuro del institucionalismo no est en su forma clsica y, para desarrollarse, este
enfoque debe prescindir de la aversin hacia la teora, de la dependencia exclusiva de la
historia y el derecho y del reformismo del modelo de Westminster. El asunto no puede
plantearse como si la virtud fuera slo de los historiadores y lo nico que hubiera que hacer
es esperar a que los conductistas detecten en sus fallos; lo que se debe hacer es aprender del
conductismo. El pluralismo metodolgico y el enfoque mltiple tericos reinventan el
institucionalismo, no vuelven a instaurarlo en su forma clsica y, lo que es ms importante,
un institucionalismo defendible aporta a la ciencia poltica una identidad clara. Eckstein
(1979) es un crtico del estudio formal-legal pero lo considera una ciencia del Estado que
no hay que confundir con la ciencia poltica. Esto marca un contraste crucial con el
argumento principal de este captulo: esta Staatswissenschaft no es distinta de la ciencia
poltica, es inherente a ella.