Dimensionando la agenda del gobierno abierto: limitaciones y potencialidades

Eduardo Bogado Tabacman

La democracia es considerada como un conjunto de reglas que facilitan la ms amplia
participacin de los ciudadanos, directa o indirectamente en decisiones que afectan a la
sociedad. Por lo tanto, las idea de participacin estn ntimamente vinculadas a la idea de
la democracia. La participacin y la democracia han experimentado limitaciones,
paradojas y promesas incumplidas. Pero esta democracia, adems, ha estado limitada a
ciertos mbitos, que no abarcan la totalidad de las formas de organizacin social en las
que existen estructuras de poder. Las ideas que han cobrado vigencia en las ltimas
dcadas en torno al concepto de participacin ciudadana han generado una renovacin
en el mbito del sistema poltico definido en trminos acotados, pero implican tambin una
penetracin de las prcticas democrticas en mbitos que han estado histricamente
vedados al ejercicio democrtico, como la empresa y la administracin pblica.
Un cambio significativo se ha generado con las nuevas formas de interaccin y
comunicacin permitidos por internet y las redes sociales. Esto ha provocado cambios en
el mbito del sistema poltico tradicional, por ejemplo en la manera de gestionar las
campaas electorales, en la relacin entre los partidos y la ciudadana, y en la relacin
entre ciudadana y gobierno, como se observa en los movimientos de los indignados, y en
la primavera rabe o en las recientes movilizaciones en Brasil.
En el marco de los cambios de la era internet, aparece el movimiento de gobierno abierto,
que resume muchas de esas prcticas que ya tienen sus antecedentes en experiencia
anteriores en torno al concepto de participacin ciudadana, pero le agrega nuevos
componentes. En su concepcin mas especfca se refiera a la transparencia, al acceso a
la informacin y a los datos gubernamentales, pero en su concepcin mas amplia incluye
la participacin y la gestin colaborativa como ejes centrales.
Pero si la construccin democrtica ha estado sujeta a limitaciones en el sistema poltico
convencional, con mucho mayor razn, las limitaciones son severas en los nuevos
mbitos. Algunas de esas limitaciones son legitimas, porque son necesarias para que
esas instituciones cumplan con sus objetivos misionales especficos. Pero al mismo
tiempo, en esos mbitos, permeados por las relaciones de poder, prevalecen estructuras
de dominacin, que pueden ser democratizadas. El gobierno abierto permite avances
significativos, pero no altera radicalmente el sistema poltico, como puede verse en el
anlisis de experiencias especificas que son analizados en este trabajo. La agenda de
gobierno abierto debe proseguir desarrollando capacidades en el estado, fortaleciendo
capacidades en la ciudadana, e investigando y explorando las modalidades de
funcionamiento de los grupos de ciudadanos, de modo a generar procesos donde puedan
realizarse mejor sus potencialidades.
En los apartados que siguen, se desarrolla este enfoque, transcurriendo por la historia de
la democracia, las limitaciones tradicionales de la democracia y el problema de la
democracia en mbitos que tienen otros objetivos. A continuacin se reflexiona sobre el
concepto de gobierno abierto, y su impacto en la participacin y la democracia.
Finalmente, se ilustra el enfoque conceptual desarrollado con algunas experiencias
iberoamericanas y se sugieren temas para una agenda innovadora de buen gobierno para
la regin.
Itinerario histrico
La democracia directa fue la forma clsica de democracia, denominada tambin
democracia de los antiguos. Despus de su florecimiento en Grecia hace 2.500 aos,
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desapareci durante 2.000 aos como sistema poltico, mantenindose apenas como una
teora sujeta a fuertes crticas. Fue con las revoluciones americana y francesa, que se
produce el resurgimiento de la democracia, como democracia representativa, hasta
transformarse en la concepcin poltica dominante en el mundo contemporneo.
La democracia resurge en paralelo al liberalismo que sostiene los derechos de los
individuos frente al estado concebido como un estado mnimo con separacin de
poderes. La democracia fue ganando terreno gradualmente bajo el estado liberal, en la
forma de democracia representativa en la que la ciudadana delega en los representantes
la toma de decisiones . La extensin de las libertades polticas a gran parte de la
poblacin ocurri gradualmente. En 1893, Nueva Zelandia fue el primer pas en conceder
sufragio universal y Suiza complet el proceso recin en 1991.
Limitaciones de la democracia
La democracia, sin embargo, incluyendo la democracia representativa, ha enfrentado
limitaciones a pesar de estos avances. Las estructuras de poder y dominacin son
centrales en la constitucin de las sociedades. La teora de la lite, la poliarqua, y
tradiciones similares en la teora poltica reflexionaron sobre los obstculos para la
participacin plena de los ciudadanos en el proceso de toma de decisiones .y la
configuracin de distintas formas de poder y dominacin.
El fenmeno de la democracia necesariamente convive con estas estructuras de poder y
dominacin. La interaccin entre poder y democracia haba sido percibida por los tericos
de las lites. Mosca (1939) y Pareto (1965) consideraban que en toda sociedad se daba la
dominacin de una minora que detenta el poder.
La diferencia entre sociedades no est en la existencia del dominio de las lites, sino en
cmo estas se constituyen y en su relacin con los ciudadanos. De esta manera pueden
existir lites autoritarias y lites democrticas.
Este enfoque que considera que existe una pluralidad de lites en las democracias fue
desarrollado por Dahl (1958) al formular su teora de la poliarqua y en su crtica a Wright
Mills (1956), que haba desarrollado un anlisis basado en la existencia de una nica lite
dominante con un control monoplico del poder. Segn Dahl, en los pases en que existe
poliarqua, trmino utilizado para designar a las democracias realmente existentes, hay
pluralidad de lites que compiten entre s, interactan con los ciudadanos, y circulan en el
sentido de que se alternan en el poder.
Bobbio (1984) tambin reflexion sobre las limitaciones del ideal democrtico en el mundo
real, en su reflexin sobre las promesas incumplidas de la democracia. Se refiri a las
lites o oligarquas como lo haba denominado Michels (1999), y su continua vigencia,
siguiendo la formulacin de la teora de las lites. Pero no solo se refiri a las oligarquas,
sino tambin al predominio de los intereses particulares en las instancias de
representacin, que da cuenta del hecho de que los representantes del pueblo, que
deberan actuar en funcin del bien comn, estn influenciados por intereses particulares.
El llamado poder invisible, que apunta a la influencia del narcotrfico, mafias y otras
formas de poder subterrneo tambin fue sealado por Bobbio.
Bobbio (1987) atribuye estas limitaciones a lo que denomina las paradojas de la
democracia, tendencias en las sociedades contemporneas, que obstaculizan el
desarrollo de las democracias. Menciona entre otros factores, el crecimiento de las
decisiones que requieren competencias tcnicas, como una poltica nuclear o sanitaria,
que torna difcil la participacin de los ciudadanos ordinarios en asuntos complejos sobre
los que deben opinar y tomar decisiones; las dificultades que implica participar cuando los
llamados a opinar y tomar decisiones son miles o millones de ciudadanos, que desbordan
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ampliamente los lmites de la plaza pblica en que los griegos ejercan su democracia
directa; y la incidencia de la industria poltica y cultural, propia de la sociedad de masas,
que genera conformismo, y reemplaza la eleccin racional por las decisiones basadas en
reaccin emocional o imitacin pasiva.
Otro obstculo mencionado por Bobbio es el crecimiento continuo del aparato burocrtico,
de un aparato de poder ordenado jerrquicamente, del vrtice a la base, y en
consecuencia diametralmente opuesto al sistema de poder democrtico. Todos los
Estados que se han vuelto ms democrticos se han vuelto a su vez ms burocrticos,
porque el proceso de burocratizacin ha sido en gran parte una consecuencia del proceso
de democratizacin. Las mayores demandas ciudadanas generadas por la
democratizacin generan el crecimiento del estado y del aparato burocrtico. Finalmente,
la expectativa era que la democracia formara ciudadanos activos y crticos, como
sostena Mill (1977). Sin embargo, prevalece la apata poltica, o la participacin basada
en el intercambio de favores propio del clientelismo.
El poder fuera del sistema poltico convencional
Sin embargo, la democracia ha sido concebida e implementada como un sistema que
debera regir el funcionamiento de la sociedad en ciertos mbitos bien delimitados, que es
el mbito poltico, entendido de manera acotada, en el que se ejerce la democracia directa
o representativa a travs de la realizacin de elecciones competitivas para elegir los
gobernantes, particularmente del Congreso, la Presidencia y los gobiernos locales.
Dentro del mbito tradicional de la poltica, podra tambin incluirse el rol de los medios de
comunicacin y la sociedad civil. En este marco tambin se incluye la esfera pblica,
estudiada por Habermas (1989), el mbito de discusin pblica racional, que se haba
desarrollado durante los siglos XVII al XIX en las cafeteras y salones europeos, donde
se debatan libremente temas pblicos.
La democracia no se ha aplicado a todos los mbitos en el que rigen estructuras de
poder, como la empresa, la familia, el deporte, la iglesia y otros. La reflexin sobre las
limitaciones de la democracia que hemos analizado, se han referido al mbito mas
acotado del sistema poltico entendido de manera convencional o lo que Sartori XX
denomina la democracia poltica.
Como encarar la democracia fuera de ese mbito ?
Foucault estudi el poder disciplinario en las prisiones, hospitales, escuelas y cuarteles,
mostrando como funcionan las estructuras de poder. Siguiendo a Shapiro(2005), en estas
organizaciones la democracia no es la finalidad principal. Hay otros bienes que persiguen
estas instituciones. Por ejemplo, en una empresa el bien mas importante es la eficiencia y
no la democracia. El trabajo en equipo, promovido por las teoras contemporneas de
gestin, representa un elemento de participacin y democracia, pero sin reemplazar el
orden jerrquico.
En la administracin pblica, la burocracia, que est bajo las rdenes de las autoridades
electas, funciona ms sobre la base de principios jerrquicos y de autoridad vertical.
En muchos casos estas estructuras jerrquicas son necesarias para que las instituciones
puedan cumplir sus objetivos, lo que Shapiro (2005) llama bienes de orden superior.
Es con esa lgica que Fukuyama(2012) considera necesario substraer a ciertas
instituciones del estado del influjo democrtico. La democracia produce sus propias
formas de corrupcin cuando los polticos aplican criterios clientelistas, distribuyendo
favores a cambio de apoyo poltico. En la medida en que la burocracia se corrompe de
esta manera, es necesario substraer la burocracia del influjo democrtico para evitar las
distorsiones clientelistas, y dotarle de autonoma. Su forma de funcionamiento est
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basada en el orden jerrquico y en una carrera del servicio civil basada en el mrito.
Fukuyama considera que esta es la razn tambin por la que los poderes ejecutivos
tienen que ser protegidos del da a da de la supervisin legislativa. La necesidad de
autonoma burocrtica es lo que explica por qu no transferimos la poltica monetaria o la
estrategia militar a nuestros representantes electos.
En conclusin, las estructuras de poder permean prcticamente todas las formas de
organizacin social. Sin embargo, la democracia se ha restringido histricamente a un
espacio bien acotado, que es el que abarca el sistema poltico entendido de manera
convencional.
Bobbio(1986) considera esta limitacin como una de las tareas pendientes de la
democracia. Cuando se quiere conocer si ha habido un desarrollo de la democracia en un
pas dado, seala, habra que ver no si ha aumentado el nmero de los que tienen el
derecho a participar en las decisiones que les afectan sino los espacios en los que
pueden ejercitar este derecho. Mientras los dos grandes bloques de poder que existen en
las sociedades avanzadas, la empresa y el aparato administrativo, no se vean afectados
por el proceso de democratizacin, ste no puede darse por acabado.
Esta problemtica tambin haba sido enfrentada anteriormente por los tericos del
socialismo desde la democracia industrial de los Webb, el anarcosindicalismo o el poder
de los soviets, en que los trabajadores tenan un rol protagonico en las empresas y en la
administracin del estado al punto de que algunas corrientes hablaban de la extincin del
estado. Estos enfoques acompaaron la suerte del socialismo en sus versiones mas
radicales.
Shapiro (2005) identifica las mismas limitaciones, diferenciando claramente el mbito
poltico tradicional de los dems; concuerda que las estructuras de poder permean las
relaciones humanas, pero sostiene que hay otros objetivos o bienes de orden superior o
supraordinados como los denomina, que son perseguidos, y considera que democratizar
las relaciones humanas requiere la institucionalizacin de la democracia como un
condicionamiento o un bien subordinado que da forma a la manera en que las personas
persiguen otros bienes. A ttulo de ejemplo, en las aulas se persiguen otros bienes, como
la educacin, pero se deben democratizar las relaciones en el mbito educativo sin que se
vean comprometidos sus objetivos especficos. La democracia, en la terminologa de
Shapiro es un bien subordinado que debe estar presente y dar forma a las relaciones
humanas, pero considerando que existen otros objetivos de orden superior propios de
cada mbito. Para Shapiro (2005) este enfoque forma parte de su concepcin de la
justicia democrtica, que se realiza solamente cuando las personas pueden participar, y
cuando tambin se les otorga el derecho de oposicin a aquellas decisiones con las que
no estn de acuerdo.
Seala Shapiro (2005) que el poder ciertamente es ejercido en las aulas, empresas,
familias e iglesias en el curso normal de sus actividades, pero hay otras que tienen lugar
en esos mbitos: iluminacin, produccin, amor y el culto religioso. Reducir estas
actividades a las relaciones de poder que los permean, implica perder de vista el desafo
bsico que se plantea desde la no-dominacin: posibilitar a la gente, tanto cuanto posible,
que desarrolen las actividades que le dan a la vida significado y propsito en tanto se
limita el potencial de dominacin que acompaa estas actividades. Esto ltimo es lo que
ha llevado a desarrollar la nocin de democracia como un bien condicionante o
subordinado, que tiene el objetivo de domesticar las dimensiones de poder.
La era de la participacin
Ha habido en el ltimo medio siglo una fuerte tendencia a expandir la participacin. Desde
las primeras iniciativas en 1.955 de un miembro de la Camara de Representantes en los
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Estados Unidos, John Moss, que logr la aprobacin de la ley de acceso a la informacin
despus de una batalla de doce aos, hasta las recientes formulaciones de gobierno
abierto, se ha desarrollado una impresionante variedad de modalidades de participacin.
Esta expansin de la participacin se ha reflejado en la valorizacin de la importancia de
la democracia fuera de su mbito tradicional. El enorme conjunto de teoras y prcticas
que se agrupan bajo la etiqueta de participacin ciudadana, no es sino la insercin de
prcticas democrticas en mbitos que han estado tradicionalmente substraidos al influjo
democrtico.
La teora del capital social de Putnam (2000), la teora de las redes, que pone de relieve la
importancia de las conexiones de los individuos y particularmente los vnculos dbiles
estudiado por Granovetter (1973), el rol de las comunidades en la gestin de espacios
pblicos analizado entre otros por Ostrom (2008) han llamado la atencin para la
relevancia de diversos actores en el funcionamiento de la sociedad. Durante la dcada de
1980 la participacin comenz a formar parte principal de las polticas del desarrollo y
reforma del estado promovidas por organizaciones no gubernamentales y organismos
internacionales.
El presupuesto participativo, los jurados ciudadanos , las audiencias pbicas y las
rendiciones de cuentas no son sino incursiones de las prcticas democrticas en la
gestin de mbitos tradicionalmente no democrticos, como la administracin pblica.
La era de internet
Un cambio importante ha sido generado por las nuevas formas de interaccin y
comunicacin que posibilitan internet y las redes sociales. Esto ha dado lugar a cambios
en el sistema poltico tradicional, por ejemplo, en la manera de gestionar las campaas
electorales, en la relacin entre los ciudadanos y los partidos y la relacin entre los
ciudadanos y el gobierno, como se ha observado en los movimientos de los indignados
europeos, los estudiantes chilenos, las revueltas en el Norte de frica y Oriente Medio o
los recientes acontecimientos en Brasil.
En el marco de los cambios de la era internet aparece tambin el movimiento de gobierno
abierto, que resume muchas de esas prcticas que ya tienen sus antecedentes en las
experiencia anteriores de participacin mencionadas, pero le agrega nuevos
componentes. En su concepcin mas especfca se refiera a la transparencia, al acceso a
la informacin y a los datos gubernamentales, pero en su concepcin mas amplia incluye
la participacin y la gestin colaborativa como ejes centrales.
Noveck (2013) una de las principales articuladores del movimiento de gobierno abierto,
sostiene esta concepcin mas amplia es su enfoque de la democracia colaborativa. Hasta
recientemente, argumenta Noveck, los ciudadanos participaban en el gobierno solamente
durante la eleccin de representantes y en el intervalo entre elecciones solo exista la
presin de la prensa, los lobistas o los grupos de inters. Internet permite hoy que mas
ciudadanos puedan participar en la solucin de los problemas pblicos trabajando juntos
con el gobierno. El gobierno puede usar ms fcilmente el conocimiento y la creatividad
de los ciudadanos. No se propone un enfoque de democracia directa ni se reemplaza las
lites con las masas. Noveck hace referencia a las micro lites, las 5, 10 o 100 personas
que entienden y estn apasionados por un tema especfico con el cual quieren
involucrarse y participar.
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Gobierno abierto y democracia
Pero que representa el gobierno abierto? El gobierno abierto opera principalmente en la
relacin entre ciudadana y administracin pblica, uno de los mbitos que han estado
histricamente ajenos a las prcticas democrticas. Incluye la la transparencia, el acceso
a la informacin y a las bases de datos gubernamentales que en manos de la ciudadana
son herramientas para generar accountability pero tambin incluye la gestin colaborativa
entre ciudadanos y gobierno.
El gobierno debe tener la capacidad de procesar grandes masas de datos pero adems,
dentro de una agenda de gobierno abierto en sentido amplio, no es suficiente publicar las
bases de datos. El gobierno debe proponer la agenda, convocar, persuadir, acordar y
coordinar los procesos de colaboracin.
El gobierno abierto es la lenta incursin de la democracia, en mbitos anteriomente
ajenos al sistema democrtico, o es una modificacin radical completa? Para Subirats,
internet implicara una transformacin radical cuando alega siguiendo una afortunada
expresin de Mark Poster, internet no es un martillo nuevo que sirve para clavar ms
deprisa o con mayor comodidad los clavos de siempre. Esa visin reduce la revolucin
tecnolgica y social que implica internet a un mero cambio de instrumental operativo.
Desde esa perspectiva, continua Subirats, las relaciones de poder, las estructuras
organizativas, los procedimientos administrativos o las jerarquas e intermediaciones
establecidas no variaran. Lo que quedara afectado es su eficiencia, su rapidez, su forma
concreta de operar, pero no las dinmicas de intermediacin o los equilibrios de poder.
La visin alternativa y que Subirats parece preferir sera la de que internet modifica la
forma de relacionarnos e interactuar hasta el punto que puede alterar o hacer prescindir
totalmente de los procesos de intermediacin pre-existentes, generando vnculos y lazos
mucho ms directos y horizontales.
Sin embargo, las limitaciones de la democracia mencionadas anteriormente, y que afectan
a la democracia poltica definida en sentido estricto, con mucha mayor razn afectan a las
experiencias de gobierno abierto, que deben abrirse espacio en mbitos tradicionalmente
vedados al ejercicio democrtico. Algunas experiencias en iberoamerica analizadas
ilustran estas limitaciones.
El portal e-Democracia en Brasil
En el Brasil las experiencias de gobierno abierto, algunas de ellas iniciadas ya hace varios
aos, estn entre las mas destacadas a nivel internacional. El Portal de Transparencia,
con informaciones presupuestarias, contractuales, convenios, salarios y transferencias
ofrece informacin actualizada diariamente de extraordinaria relevancia.
La puesta en vigencia de la ley de acceso a la informacin en 2012 ha dado impulso a
acciones de transparencia activa en las instituciones pblicas. La 1 Conferncia Nacional
sobre Transparncia y Control Social (Consocial), en 2012 que involucr 2.750
municpios de todos los estados y del Distrito Federal, cont con la participacin directa
en los debates de mas de 150 mil personas. La creacin de la Infraestructura Nacional de
Datos Abiertos(INDA) es otro hito importante.
Los dos primeros planes de gobierno abierto presentados a la Alianza de Gobierno
Abierto en 2012 y 2013 en general contienen acciones de acceso a la informacin,
rendicin de cuentas, publicacin de bases de datos y capacitacin a la ciudadana. Todo
esto crea condiciones para el fortalecimiento de la participacin ciudadana y de la
insercin de prcticas democrticas en la relacin entre ciudadanos y administracin
pblica.
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Pero una de las experiencias paradigmticas por su carcter innovador y su ambicioso
diseo, es el portal e-Democracia, que pretende posibilitar la participacin de los
ciudadanos en la elaboracin y aprobacin de leyes. El portal e-Democracia fue lanzado
por la Cmara de Diputados del Brasil el 3 de junio de 2009. Fara (2012) ha estudiado
en profundidad la experiencia en una obra publicada recientemente. El portal permite a los
ciudadanos involucrarse en el proceso legislativo a travs de Internet participando en los
procesos de deliberacin en las comunidades virtuales legislativas sobre tpicos
especficos relacionados a proyectos de ley en discusin. Adems los ciudadanos pueden
presentar propuestas de texto legislativo, construidas de forma colaborativa por los
participantes de la comunidad en interaccin con los parlamentarios.
Se han creado hasta julio de 2013, 32 comunidades virtuales, de las cuales 17 ya
concluyeron y 13 estan en funcionamiento. Por ejemplo, se cre una comunidad virtual
legislativa sobre cambio climtico. Fueron establecidos los siguientes foros sobre cambio
climtico que coinciden con las secciones del proyecto de ley: debates generales sobre el
cambio climtico, financiacin de la poltica nacional de cambio climtico, la armonizacin
de conceptos en el marco de la poltica nacional de cambio climtico y los principios,
directrices y objetivos de las polticas nacionales.
Otra comunidad virtual fue creada sobre el Estatuto de la Juventud, un proyecto de ley.
Los debates virtuales desarrollados sobre el proyecto finalmente redundaron en cuatro
conjuntos de contribuciones que fueron adaptados e incorporados por los parlamentarios
al proyecto de ley finalmente aprobado.
Segn Faria (2012) el consultor legislativo es una figura clave que juega un rol
fundamental en este proceso. El consultor legislativo asesora normalmente a los
parlamentarios y dentro del programa de e-Democracia adquiere gran relevancia para
lograr eficacia del proceso de participacin, ya que estos consultores realizan el el trabajo
de procesamiento y organizacin de los contenidos de los debates.
Los consultores elaboran resmenes con los puntos claves discutidos para que los
parlamentarios puedan comprender los comentarios y propuestas realizados por los
participantes, ya que muchos legisladores no tienen tiempo para acceder directamente al
portal. Por otro lado, los consultores desarrollan el anlisis de la viabilidad tcnica de las
ideas y sugerencias, de modo que el parlamentario responsable de la elaboracin del
dictamen y de la redaccin del texto final del proyecto de ley pueda decir que propuestas
sern aceptadas e incorporadas en el nuevo texto.
La participacin en el proyecto e-Democracia, sin embargo, ha sido relativamente baja. En
el primer ao de funcionamiento se crearon 6 comunidades virtuales, dentro de los cuales
funcionaron 30 frums temticos, se realizaron 716 contribuciones y se registraron 4.371
participantes.
Desde el 2009 ao de su creacin hasta mayo de 2013 tuvo ms de 3 millones de visitas,
23 mil ciudadanos se registraron y cerca de 13.000 contribuciones con ideas, argumentos,
y crticas en los foros sobre los temas en debate
Esta baja participacin se debe a diversos factores. Por un lado, la dificultad de
comprender el proceso participativo del programa e-Democracia, as como para entender
el proceso legislativo de los proyectos de ley en discusin en la plataforma.
Faria (2012) considera que otro aspecto relevante que explica la relativamente baja
participacin en las comunidades de e-Democracia en su primera fase fue la falta de
mecanismos para promover el conocimiento de las discusiones por el sector del pblico
que no participa en e-Democracia y ni siquiera sabe de su existencia. Sealaba entonces
que existan dficits en por lo menos tres aspectos fundamentales: la falta de integracin
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con plataformas de redes sociales; la ausencia de instrumentos de disponibilizacin como
RSS y de mecanismos para compartir contenidos, como los botones para enviar y
compartir contenidos en las redes sociales, y finalmente la no utilizacin de herramientas
para hacer un seguimiento de los debates que se dan en las redes, fuera de la plataforma
de e-Democracia.
Otra dificultad es el carcter no lineal de los debates parlamentarios que no siguen una
secuencia estndar y varan en funcin de diversos factores especficos para cada
proyecto de ley, de modo tal que se produce una falta de sincronizacin entre el debate
en e-Democracia y el proceso legislativo real. El factor poltico tambin altera el proceso
que sigue un proyecto de ley. Finalmente, los diferentes formatos y posibilidades que
brinda e-Democracia, configuran una cierta complejidad en los debates de los
participantes.
Segn Faria (2012) el sistema requiere ms cantidad y calidad de los recursos humanos,
ya que las tareas necesarias incluyen entre otros la preparacin y el diseo de la
estructura de la discusin en la fase previa a la participacin, actividades de moderacin,
articulacin entre parlamentarios y participantes, y presentacin de informes posteriores a
la participacin.
El anlisis de estos problemas que dificultan la participacin y el diseo de propuestas
para enfrentar estos problemas, es uno de los aspectos relevantes en la experiencia de E-
democracia. Varios de estos problemas se subsanaron en la nueva versin de la
plataforma de e-democracia que fue rediseada para atender a estos problemas y ya est
en funcionamiento.
La experiencia es as continuamente enriquecida por mejoras introducidas de acuerdo a
las lecciones de la experiencia. En el ao 2013 ha sido utilizada para el debate virtual
entre gobierno y ciudadana para la elaboracin del seguno Plan de Gobierno Abierto del
Brasil. Los ciudadanos pudieron hacer propuestas, esas propuestas fueron priorizadas por
los participantes, entregadas al gobierno que analiz cada una de ellas y las acept o
rechaz, y las respuestas del gobierno fueron sometidas a nuevo debate. Este proceso,
en la primera fase de debate de propuestas, cont con 10 foros temticos, un total de 130
participantes y 1.684 posts.
En conclusin la experiencia de e-Democracia es significativa en el sentido de que aporta
un nuevo espacio de participacin y nuevas posibilidades de intervencin efectiva de los
ciudadanos. La identificacin de problemas y la mejora continua del sistema permite
expandir la participacin. Los indicadores de participacin van mejorando pero no podra
concluirse que constituye un alteracin radical del sistema, como sugiere Subirats, en
relacin a las experiencias de participacin en la era internet.
Compartim en Catalua
Un caso exitoso y conocido en la administracin catalana es el programa Compartim
www.gencat.cat/justicia/compartim del Departamento de Justicia de la Generalitat de
Catalua, nacido en el 2005, y que continua vigente.
Compartim ha organizado comunidades de prctica (CoP) con el enfoque de generar
nuevos conocimientos de manera colaborativa plasmados en manuales, protocolos, o
guas de intervencin. La actividad de estas CoPs se ha focalizado en encontrar
soluciones y no solamente en identificar problemas. Estas comunidades de prctica se
encuentran separadas pero conectadas con la estructura tradicional jerarquica y vertical
de la administracin.
Martinez (2013) seala 4 historias de xito como ilustrativas de los resultados alcanzados:
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- El equipo de asesoramiento tcnico penal del Departamento de Justicia elabor junto
con expertos externos del mundo de la psicologa una nueva gua de evaluacin de los
testigos en los casos de la violencia de gnero, dado que detectaron que los protocolos
tradicionales no les servan.
- El incremento de poblacin reclusa extranjera en los centros penitenciarios catalanes en
los ltimos aos hizo necesario la creacin de manera colaborativa de un documento
prctico e informativo en materia de extranjera, elaborado por la CoP de juristas
criminlogos.
- Un grupo de magistrados abord de manera conjunta los aspectos transversales (no
previstos por la legislacin, como el estrs, la presin, etc.), Que inciden en la toma de
decisiones a la judicatura.
- Se puso de manifiesto en el plan de gestin del conocimiento de la Agencia de Salud
Pblica (creado con el asesoramiento inicial del Departamento de Justicia), que ha
generado de manera colaborativa unos breves manuales prcticos muy tiles para todos.
Martinez (2013) seala que estas historias tienen varios factores en comn que estaran
explicando su xito: estn animadas por un propsito claro y responden a una necesidad
real; cuentan con unos participantes muy activos y motivados; tienen un plan de accin
en forma de flujo del conocimiento; combinan actividades presenciales con actividades en
lnea; y disponen de un facilitador experto, el e-moderador, que es el alma y el promotor
del proyecto y que tiene el apoyo institucional.
Inicialmente slo una CoP se cre, pero tuvo tanto xito que se iniciaron luego 14 ms.
No todos ellos lograron sus objetivos, pero entre 2005 y 2009, 1164-miembros del
personal participaron, de cuales 133 eran participantes habituales. En la edicin 2010 de
la original 12 de las 14 CoP originales se mantuvieron dentro y 7 nuevas se crearon se
crearon otras nuevas. 1461-miembros del personal participaron en estos 19 CoP y de
ellos 273 eran regulares participantes.
Estos nmeros son reveladores del xito alcanzado as como tambin de las limitaciones.
Los participantes regulares son el 18% del total de participantes registrados., y estos a su
vez un porcentaje mnimo del total.
Adems varias comunidades de prctica no han funcionado. En un debate sobre el tema,
un e-moderador Jos Nuez se pregunta sobre las causas por las que una CoP no ha
funcionado y ensaya algunas respuestas: Qu ha pasado para que en un colectivo con
un campo de trabajo tan extenso y rico como el de la psicologa en el mbito penitenciario
no hayan prosperado ? Son muchas y variadas las posibles explicaciones, y stas pueden
fluctuar desde la responsabilidad personal de los moderadores encargados de conducir la
comunidad, hasta la responsabilidad colectiva de los profesionales participantes y no
participantes, o incluso la ingenuidad bondadosa intrnseca al propio concepto de
comunidad de prcticas aplicada en el contexto de la administracin pblica.
En una publicacin del Ministerio de Justicia (2010) se sealan las dificultades de
naturaleza mas estructural que se enfrentan: Aunque el trabajo colaborativo actualmente
tiene un gran reconocimiento, la implantacin en las organizaciones tiene ciertas
limitaciones. La primera es que la implantacin no depende slo de la voluntad de las
personas, sino tambin de factores contextuales: cultura y organizacin. La cultura hace
referencia a las maneras de hacer de una organizacin y, en la mayora de
organizaciones, no hay una cultura de fomentar valores como la confianza y la
creatividad, que son clave para impulsar el trabajo colaborativo. Al contrario, los valores
dominantes son el mando y el control. Asimismo, otro factor contextual que facilita la
implantacin de la cooperacin es la estructura organizacional. La organizacin se tiene
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que disear para que pueda tener lugar esta colaboracin; los procesos y el diseo
organizacional tienen que ser pertinentes. La segunda limitacin son los medios a travs
de los que se pasa de las formas de trabajo jerarquizadas a las rutinas colaborativas. No
es factible aprender los nuevos cdigos de trabajo a travs de modelos de aprendizaje
que no tengan en cuenta el saber hacer.
El mencionado documente ofrece tambin propone una agenda de implementacin de las
comunidades de prctica con recomendaciones precisas para avanzar en su
funcionamiento que incluyen construir confianza, encontrar las comunidades informales
de prctica, generar incentivos para colaborar, experimentar y ensayar y mejorar la
comunicacin, entre otros
Conclusiones
Las experiencias de e-Democracia y Compartin permiten observar las posibilidades y
avances que resultan de la gestin colaborativa en el marco del gobierno abierto, as
como sus limitaciones. En este sentido, las experiencias analizadas no logran
participacin masiva, como sera el caso de la participacin de los ciudadanos en las
elecciones. Desde luego es imposible obtener intensidad y calidad en la participacin
cuando los participantes son numerosos. En este sentido, las experiencias de gobierno
abierto pueden ser considerados minipblicos o espacios deliberativos. Son espacios de
innovacin democrtica que actan como contrapeso a la dominacin de las lites. Pero
tal vez una mejora substantiva de la democracia no pueda venir con acciones de
participacin masiva sino con la multiplicacin de estos espacios de colaboracin.
Las grandes lneas de la agenda de gobierno abierto que se siguen en la mayora de los
pases siguen vigentes: ofrecer informacin, de modo que los ciudadanos puedan hacer
uso de esa informacin para resolver problemas pblicos; fortalecer las capacidades de
los ciudadanos para participar en los procesos de gobierno abierto y apoyar los espacios
de gestin colaborativa. Son condiciones bsicas para la aplicacin de las polticas de
gobierno abierto y en todas queda mucho por hacer.
Un aspecto clave que deber ser incorporado en la agenda de gobierno abierto se refiere
a una mejor comprensin sobre como organizar los grupos, definir sus tareas, crear
incentivos para la colaboracin, el rol de los facilitadores y moderadores, el mejor diseo
de los procesos de participacin y otros aspectos claves similares, que han sido
abordados tanto por e-Democracia como Compartim, y que constituyen probablemente su
contribucin mas importante a la agenda de gobierno abierto.

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13


RESEA BIOGRFICA
Eduardo Bogado Tabacman, especialista en gobernabilidad. Master en Sociologa Poltica
por la Pontificia Universidad Catlica de San Pablo, Brasil. Trabajos: El rol de los
sistemas de verificacin independientes en la evaluacin de la calidad de gestin en los
gobiernos locales de Amrica Latina. Eduardo Bogado Tabacman. XIV Congreso del
CLAD. 2009; Geografa y economa en el Paraguay. Un enfoque municipal. Eduardo
Bogado Tabacman y Guillermo Parodi. Economa y Sociedad. Ao 2, No. 5, octubre 2001;
La gestin de recursos humanos en el desempeo de instituciones de alto gobierno: la
experiencia del gabinete de crisis en Brasil XIV Congreso del CLAD. 2011
Eduardo Bogado Tabacman
Casilla de Correo 1788
Asuncin
Paraguay
Tel: 595-981409381
Email: eduar2010@gmail.com

RESUMEN
La democracia es considerada como un conjunto de reglas que facilitan la ms amplia
participacin de los ciudadanos, directa o indirectamente en decisiones que afectan a la
sociedad. Por lo tanto las idea de participacin est ntimamente vinculadas a la idea de la
democracia. La participacin y la democracia han experimentado limitaciones, paradojas y
promesas incumplidas. Pero esta democracia, adems, ha estado limitada a ciertos
mbitos, que no abarcan la totalidad de las formas de organizacin social en las que
existen estructuras de poder. Las ideas que han cobrado vigencia en las ltimas dcadas
en torno al concepto de participacin ciudadana han generado una renovacin en el
mbito del sistema poltico definido en trminos acotados, pero implican tambin una
penetracin de las prcticas democrticas en mbitos que han estado histricamente
vedados al ejercicio democrtico, como la empresa y la administracin pblica.
Un cambio significativo se ha generado con las nuevas formas de interaccin y
comunicacin permitidos por internet y las redes sociales. Esto ha provocado cambios en
el mbito del sistema poltico tradicional, por ejemplo en la manera de gestionar las
campaas electorales, en la relacin entre los partidos y la ciudadana, y en la relacin
entre ciudadana y gobierno, como se observa en los movimientos de los indignados, y en
la primavera rabe o en las recientes movilizaciones en Brasil.
En el marco de los cambios de la era internet, aparece el movimiento de gobierno abierto,
que resume muchas de esas prcticas que ya tienen sus antecedentes en experiencia
anteriores en torno al concepto de participacin ciudadana, pero le agrega nuevos
componentes. En su concepcin mas especfca se refiera a la transparencia, al acceso a
la informacin y a los datos gubernamentales, pero en su concepcin mas amplia incluye
la participacin y la gestin colaborativa como ejes centrales.
Pero si la construccin democrtica ha estado sujeta a limitaciones en el sistema poltico
convencional, con mucho mayor razn, las limitaciones son severas en los nuevos
mbitos. Algunas de esas limitaciones son legitimas, porque son necesarias para que
esas instituciones cumplan con sus objetivos misionales especficos. Pero al mismo
tiempo, en esos mbitos, permeados por las relaciones de poder, prevalecen estructuras
de dominacin, que pueden ser democratizadas. El gobierno abierto permite avances
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significativos, pero no altera radicalmente el sistema poltico, como puede verse en la el
anlisis de experiencias especificas que son analizados en este trabajo. La agenda de
gobierno abierto debe proseguir desarrollando capacidades en el estado, fortaleciendo
capacidades en la ciudadana, e investigando y explorando las modalidades de
funcionamiento de los grupos de ciudadanos, de modo a generar procesos donde puedan
realizarse mejor sus potencialidades.