Los Gobiernos Autnomos Descentralizados en la Reforma del Estado

La situacin del Gobierno Central en el perodo de 1996 al 2! estu"o marcada por la crisis de
#obernabilidad$ Esta se e%pres en una fuerte inestabilidad poltica& "inculada sin duda a la crisis
econmica de fines del si#lo 'ue lle" a la decisin de dolarizacin$ La imposibilidad de culminar
perodos de #obierno implicaba no slo la falta de confianza en el Gobierno& sino tambi(n la
discontinuidad de las polticas p)blicas& una crisis de representacin * de le#itimidad de las
funciones le#islati"a * +udicial& la p(rdida de poder re#ulatorio * de orientacin del desarrollo por
parte del #obierno& esto )ltimo por la falta de planificacin$ El debilitamiento del Estado se produce
en el marco de la aplicacin de las polticas de desre#ulacin "inculadas al ,Consenso de
-as.in#ton/$
En lo local& en cambio& se puede decir 'ue en la misma (poca se "i"i una relati"a estabilidad& 'ue
ali"i en cierto sentido la crisis$ Aun'ue no fuera #eneralizada& la planificacin se empieza a
recuperar en los procesos de planificacin participati"a 'ue dan en el 0mbito local$ Al#unas
e%periencias de desarrollo local se consideran emblem0ticas& destacando los casos de 1uito&
Gua*a'uil& Cuenca& Cotacac.i& 2abn& 3ena& Guamote& o las pro"incias de El 4ro& Gua*as& 5anab&
3un#ura.ua& Azua*& 6ic.inc.a$$$ 7sabemos 'ue toda enumeracin puede ser in+usta8$
La descentralizacin funciona en ese momento como una ,"0l"ula de escape/ de la #obernabilidad&
pues permite asumir a los #obiernos locales al#unas de las funciones 'ue la ,retirada del Estado/
de+aba de #enerar$ 9ncluso la consideracin de las :untas 6arro'uiales como ni"el de #obierno
permiti una presencia del Estado en los territorios& 'ue con el es'uema de ,tenientes polticos/ no
se .aba lo#rado$ 4tro elemento 'ue facilit lo anterior& a)n con la crisis fiscal& fue el crecimiento
de las transferencias a los #obiernos seccionales por efecto de la Le* del 1!;$
Las limitaciones de ese es'uema son ob"ias$ Los procesos de desarrollo impulsados en lo local
carecan de or#anicidad con lo nacional o lo re#ional& por lo 'ue podan considerarse ,islas/$ Las
limitaciones de financiamiento del desarrollo local implicaban su poca sostenibilidad en el mediano
plazo 7lo 'ue se "i especialmente cuando por el cambio de #obierno local no se mantu"ieron
al#unos de los procesos implementados& como el caso de 3ena * de Guamote8$ La posibilidad de
acceder a la descentralizacin se limit en la pr0ctica a un #rupo de #obiernos locales 'ue tu"ieron
la posibilidad 7t(cnica& financiera o poltica8 de ,ne#ociar/ con el ni"el central la transferencia de
competencias 7'ue casi en nin#)n caso fue acompa<ada de recursos8$
1uiz0 el problema ma*or de ese es'uema de descentralizacin era la posibilidad de promo"er
modelos de desarrollo con tendencias incluso opuestas entre s& por e+emplo en la definicin de la
inte#racin al mercado 7propuestas end#enas o e%#enas de desarrollo8& en el "alor dado al
conocimiento ancestral$
La Constitucin del 2= es una respuesta a la crisis de #obernabilidad$ 6lantea e%plcitamente la
recuperacin * reforma del Estado& entre otros elementos a tra"(s de la redefinicin de su rol 7como
#arante de derec.os8& de la definicin del es'uema de desarrollo 7el buen "i"ir& destacando la
recuperacin de la planificacin8& la re>estructuracin de las funciones del Estado 7con la aparicin
de la ?uncin de 3ransparencia * Control8& el rol de la participacin ciudadana$
Respecto a los #obiernos locales& la recuperacin del Estado implica tambi(n su reor#anizacin * su
fortalecimiento$ En la Constitucin del 2= esto se e%presa en el ttulo referente a la or#anizacin
territorial del Estado& 'ue establece los ni"eles territoriales a los 'ue se asi#nan ni"eles de #obierno
7central& re#ional& pro"incial& cantonal& parro'uial8& * define para ellos unas competencias
e%clusi"as$
El artculo primero de la Constitucin del 2= define 'ue el Estado Ecuatoriano ,se establece
como rep)blica * se #obierna de manera descentralizada/$
Los #obiernos locales son ,rebautizados/ en la Constitucin como ,Gobiernos Autnomos
Descentralizados/$ En lo local consideramos 'ue este cambio de nombre refle+a el principio de 'ue
el Estado se #obierna de manera descentralizada$ Desde este punto de "ista& consideramos 'ue en lo
local las autoridades electas deben con"ertirse en esos ,Gobiernos Autnomos Descentralizados/$
6or ,Gobiernos/ con ,ma*)sculas/& entendemos 'ue los entes subnacionales facilitan& coordinan&
diri#en los procesos de desarrollo de sus territorios& a tra"(s de la implementacin de polticas
p)blicas& de la definicin de una "isin de desarrollo construida por el territorio& 'ue se refle+a en la
planificacin del desarrollo * el ordenamiento territorial& con un modelo de co>#obernanza 'ue
implica la participacin ciudadana$ De este modo& aportan a la consolidacin de la democracia
como una forma de cultura poltica en el territorio& m0s all0 de su car0cter electi"o>representati"o o
participati"o$ @er ,Gobierno/ con ,ma*)sculas/ resulta imposible si no se cuenta con ,Autonoma
6oltica/& tambi(n ,con ma*)sculas/$
Adem0s& los #obiernos subnacionales #eneran * #estionan ser"icios p)blicos enmarcados en el
e+ercicio de sus competencias& con Autonoma Administrati"a * ?inanciera 7tambi(n con
ma*)sculas8$ Cual'uier limitacin a dic.a autonoma implica una ,intromisin/& 'ue puede ser
sancionada 7"er los artculos ! * 6 del C443AD8$
En ese conte%to& la ,Descentralizacin con ma*)sculas/ se refiere a la forma de #obierno del Estado
ecuatoriano& 'ue por aplicacin del principio constitucional del art$ 1& se entiende 'ue no puede ser
concentradora de poder$ El reto 'ue plantea la declaracin de este principio constitucional es la
distribucin del poder poltico en el territorio& * la superacin del modelo de desarrollo ,bic(falo/
'ue .a con"ertido en ,polos/ a los territorios de 1uito * Gua*a'uil& en detrimento de la e'uidad
territorial$
La descentralizacin ,con min)sculas/ se refiere a la transferencia de competencias del ni"el
central .acia los #obiernos subnacionales$ Este proceso complementa desde las perspecti"as
administrati"a * fiscal al proceso poltico de descentralizacin al 'ue nos referimos en el p0rrafo
anterior$
La reforma de los Gobiernos @ubnacionales se produce& a m0s del cambio constitucional& por cinco
"as complementariasA la reforma del marco normati"o& la re>estructuracin de las funciones dentro
de los #obiernosB el cambio del modelo de descentralizacin& la recuperacin de la planificacin
local& * el fortalecimiento de la #estin de las competencias$
En cuanto al marco normati"o& los #obiernos seccionales tenan cada uno su propia le* or#0nica
7Le* de R(#imen 5unicipal& Le* de R(#imen 6ro"incial& Le* de las :untas 6arro'uiales Rurales8$
6or mandato Constitucional& se actualizan a tra"(s de un cdi#o& 'ue ser0 denominado Cdi#o
4r#0nico de 4r#anizacin 3erritorial& Autonoma * Descentralizacin 7C443AD8$
5encin especial merece la codificacin de las normas fiscales$ En el es'uema anterior& los
le#isladores se con"ertan en ,buscadores de fondos/ para sus pro"incias& *a sea mediante la
definicin del presupuesto 7lo 'ue cambi en el a<o 9=8& mediante al definicin de le*es
especiales de desarrollo local$ Ello di lu#ar a la creacin de fondos especiales& 'ue en el len#ua+e
fiscal se denominaban ,preasi#naciones/& en el sentido de 'ue se ataba un in#reso p)blico 7por
e+emplo& una parte de lo 'ue se reciba por el 9mpuesto de Consumos Especiales8 a un destino
especfico 7un territorio& o una institucin p)blica o de beneficencia8$ El efecto 7sin ne#ar 'ue se
podan tener necesidades especiales8& resulta en cierta ine'uidad territorial& 'ue se refle+a en la
desi#ual distribucin de los in#resos a parro'uias& cantones * pro"incias$
La Constitucin se<ala el principio de 'ue los GADs deban recibir al menos lo mismo 'ue
recibieron en el a<o 2=$ En el C443AD se se<ala como a<o de base el 21& * se fusionan
todos esos in#resos de los #obiernos locales en un slo monto 7con e%cepcin de las retribuciones
por e%plotacin de recursos8& a lo 'ue .o* se denomina el ,componente A/$ @e inclu*en por tanto
los in#resos 'ue se tena& por la Le* del 1!;& la le* de Desarrollo @eccional 7el ?ondo respecti"o se
denominaba ?4DE@EC8& la le* de Desarrollo 6ro"incial 7?42DE6R48& el ?ondo de @al"amento
de 6atrimonio Cultural& * una serie de normas de car0cter pro"incial& como el 6ro#rama de Cialidad
Rural de 5anab& el ?ondo de Rie#o de la 6ro"incia de Cotopa%i& el ?ondo para obras en el @ector
A#ropecuario de la 6ro"incia de C.imborazo& el ?ondo de Desarrollo de la 6ro"incia del Carc.i& el
?ondo de @aneamiento Ambiental& Cialidad * Rie#o de la 6ro"incia de El 4ro& el ?ondo de Cialidad
para la 6ro"incia de Lo+a& entre otros$
La perspecti"a constitucional es establecer un mecanismo de distribucin m0s e'uitati"o& para lo
cual se .an definido en el art$ 2D2 de la Constitucin siete criterios de distribucin$ En el C443AD
se funcionalizan a tra"(s de unas frmulas 'ue se denomina ,?rmula de e'uidad/ 7art$s 292 * ss
del C443AD8$
La re>estructuracin de funciones dentro de los #obiernos se refiere a mecanismos 'ue buscan
fortalecer el e+ecuti"o seccional 7por e+emplo& en el nombramiento de directores * la #eneracin de
normati"a administrati"a8& ampliar la le#itimidad de la representacin en los ,le#islati"os/ de cada
ni"el de #obierno 7por e+emplo& el considerar a los Alcaldes * representantes de :untas 6arro'uiales
en la funcin de Conse+eros 6ro"inciales8& * en establecer la ,funcin de participacin ciudadana *
control social/$ @e .ace necesario a estas alturas e"aluar la aplicacin de estas reformas desde el
punto de "ista de su aporte a la #obernabilidad de los territorios$
El cambio del modelo de descentralizacin se produce en tres direccionesA de un modelo
,ne#ociado/ a un modelo re#lado& de un modelo "oluntario a uno obli#atorio>"inculante& * por el
establecimiento de un ente encar#ado del proceso 7mientras en el es'uema anterior era abierto& cada
5inisterio poda establecer mecanismos de ne#ociacin8$
La definicin de un ente poltico como el Conse+o 2acional de Competencias como )nico espacio
de resolucin de la descentralizacin permite .omo#enizar los procesos& aun'ue la discusin t(cnica
de los mismos se .a*a restrin#uido 7en relacin con lo 'ue fueron los procesos en din0micas
anteriores8$ La obli#atoriedad de los procesos es una medida pr0ctica .acia la e'uidad territorial&
aun'ue la realidad de al#unos territorios da lu#ar a plantearse mecanismos de compensacin como
la cate#orizacin 'ue se dio en la competencia de tr0nsito * transporte& el obli#ar a los GADs
pro"inciales de la Amazonia se asuman competencias 'ue poco tienen 'ue "er con su realidad
7rie#o8$
La ma*or problem0tica para la aplicacin de la descentralizacin est0 en la necesidad de una
correcta interpretacin de la rectora sectorial * la rectora territorial en cada competencia$ Desde lo
local& las respuestas se plantean en el marco de la Autonoma& considerando 'ue el ni"el central
debe dar orientaciones #enerales de poltica * la definicin de marcos re#lamentarios& cu*a
territorializacin se .ace a tra"(s de la definicin de polticas locales 7pro"inciales& cantonales o
parro'uiales8$ El principio de subsidiaridad& entendido como el 'ue se tomen las decisiones * se
e+ecute en el ni"el m0s cercano posible al usuario de un ser"icio& podra ser un criterio de toma de
decisiones$
En el es'uema constitucional& se debe .ablar de ,sistema de competencias/$ ?alta para 'ue
funcionen como sistemas al#unos mecanismos de articulacin e%plcitos& 'ue faciliten el
relacionamiento de los ni"eles * actores in"olucrados en cada competencia& en es'uemas de
#obernanza multini"el$