Elites parlamentarias en Amrica Latina.

Los presidentes de comisiones

1



Dra. Luisa Bjar Algazi*


Introduccin


Luego del gran esfuerzo invertido durante casi tres dcadas para el ingreso de un buen
nmero de pases de Amrica Latina al crculo de las democracias representativas, esa
forma de gobierno parece no llenar ya las expectativas de una ciudadana urgida de
resolver algunos de los graves problemas persistentemente acumulados en el pasado.
2

Ms an, en no pocos casos la insatisfaccin se ha traducido en honda desesperanza
sobre el porvenir, cuando no en apoyo decidido a opciones polticas menos dispuestas a
defender sus instituciones que a prometer remedios rpidos a rezagos ancestrales
altamente riesgosos.
Para tratar de explicar el origen de esta falla, desde la academia se han seguido
varias rutas, algunas centradas en el examen de variables estructurales relevantes en el
mejoramiento de las condiciones de vida de la sociedad en general, otras, en el estudio
de las instituciones utilizadas por los arreglos democrticos para organizar la vida
pblica. Sin restar en forma alguna importancia a esos esfuerzos, el anlisis de las lites
polticas apenas comienza a ser objeto de atencin a pesar de su significacin en el
problema, si no por otra cosa, por su necesaria intervencin para impulsar el desarrollo
(Lipset y Solari, 1967) que quizs podra facilitar un mejor desenlace al proceso de
cambio puesto en marcha. Finalmente, como dira un conocido especialista en el tema,
no hay proceso si no hay jugadores (Alcntara, 2006: x).
En principio, se asume que cualquier reflexin en la actualidad sobre el
comportamiento de los encargados de tomar las decisiones a afectan el destino de la
sociedad difcilmente puede partir de los mismos supuestos acuados en los albores del
siglo XX por autores tales como Gaetano Mosca, Vilfredo Pareto, o Robert Michels.
Entre otras cosas, porque teido el ambiente entonces por el ascenso del fascismo, su
lectura sobre las lites polticas no poda adivinar las transformaciones que, una vez
concluida la II Guerra Mundial, ocurriran en la vida de las sociedades occidentales.
De haberlo hecho, estos pensadores habran sabido que, pasado el tiempo, en
cualquier democracia, vieja o nueva, las dirigencias de los partidos se encuentran lejos
de comportarse como grupos totalmente cohesionados, que casi nunca constituyen una
sola oligarqua, y que lo ms comn es verlas actuar en grupos divididos, con visiones
muchas veces discordantes sobre la sociedad y la poltica, y con intereses apenas

*Profesora de tiempo completo de la Facultad de Ciencias Polticas y Sociales de la UNAM.
1
Las tablas utilizadas en este trabajo sobre el marco institucional de las comisiones de los congresos
estudiados y sobre el perfil personal y la trayectoria laboral y poltica de sus presidentes en la legislatura
vigente durante el segundo semestre de 2007 fueron elaboradas con la informacin proporcionada en las
pginas electrnicas de los mismos con el apoyo de los becarios del proyecto PAPIIT IN300407-3 de la
UNAM Los partidos en el Congreso de la Unin. El trabajo en Comisiones en dos gobiernos sin
mayora. En especial, la autora agradece la colaboracin de Teresa Snchez vila para la realizacin de
este escrito.
2
Al respecto, se pueden consultar los resultados de la encuesta aplicada por Latinobarmetro en 2007,
www.latinobarometro.org.
compartidos por todos sus miembros (Panebianco, 1993, Bartolini y Mair, 2001, Katz y
Mair, 2002). De igual modo, habran comprobado que en la actualidad es difcil
sostener empricamente la ausencia de todo compromiso de las lites polticas hacia la
democracia, en virtud de las dinmicas generadas bajo el amparo de sus instituciones
(Eldersveld 1989, Van Biezen y Kopecky, 2007). Y sin dejar de reconocer el creciente
deterioro de su vnculo con la sociedad (Bartolini y Mair, 2001), tampoco podran
ignorar algunos efectos virtuosos de su insercin en el Estado, como por ejemplo su
indispensable intervencin en la coordinacin y ejecucin de las decisiones colectivas
requeridas por cualquier sociedad heterognea, y, por ende, expuesta a conflictos de
intereses de no fcil solucin.
En efecto, insertadas de manera inequvoca en los partidos, las lites polticas
constituyen ya una pieza fundamental para hacer posible la integracin de la
representacin ciudadana tanto en la arena electoral como en la parlamentaria. Dicho
proceso se desarrolla bsicamente bajo dos formatos (Cain, Ferejohn, y Fiorina, 1987,
Shugart y Carey, 2002, Siavelis y Morgenstern, 2004), involucrados de una u otra
manera con la obligacin de los representantes de atender las preferencias de los
electores y de rendir a stos cuentas de sus actos, condiciones imprescindibles para el
logro de una democracia de calidad (Diamond y Morlino, 2004). Montados ambos en
los supuestos de la teora de la ambicin (Schlesinger, 1966), sin descontar su adhesin
a una frmula partidista (Cox y McCubbins, 1993), en uno, el diseo institucional
llevar a los legisladores a cultivar una reputacin personal con su especializacin en
determinado mbito del quehacer parlamentario. Su intervencin en comisiones
constituir as una pieza fundamental en tanto escaparate para mostrar la
profesionalidad de su trabajo ante el electorado. En el otro, en cambio, la estructura de
oportunidades los obligar a colaborar casi exclusivamente en la construccin del
prestigio del partido a fin de conseguir cualquier avance en su carrera poltica. Su
acumulacin de conocimientos especializados, en consecuencia, se ver desalentada,
cuando no hasta evitada por el liderazgo partidario a fin de evitar posibles disputas
sobre su control del proceso legislativo (Morgenstern y Manzetti, 2003).
Al resolver en alguna medida las dificultades planteadas por las decisiones
colectivas, desde la academia repetidamente se ha subrayado la conveniencia de que los
partidos figuren como el pilar fundamental de las labores encomendadas al congreso.
Ello ha sido, no obstante, bajo el supuesto de su potencial para presentar plataformas
programticas con polticas coherentes, orientadas al bienestar general, durante los
comicios y su disposicin a buscar posteriormente su implantacin, una vez conseguido
su ingreso a ese rgano. Cuando esa condicin falla, segn empieza a ser advertido por
algunos autores (Carey y Reynolds, 2007), ya sea por la ausencia de tales propuestas
electorales o por su renuencia a promoverlas en la legislatura, como ocurre en un buen
nmero de nuevas democracias, el centralismo y la disciplina parlamentaria se
convierten en instrumentos tendientes a obstaculizar el desempeo personal de aquellos
representantes inclinados a actuar en favor de los electores. En esas circunstancias,
alentar a travs de la ley cierto individualismo puede marcar quizs importantes
diferencias en los resultados entregados por ese rgano a la ciudadana.
En ese marco, por su responsabilidad en la discusin y la evaluacin de las
propuestas que pueden ser aprobadas por la asamblea del pleno, los miembros de la lite
que logran presidir una comisin, aun en aquellos congresos sujetos a una lgica de
partido, pueden adquirir una influencia variable pero nunca desdeable en la integracin
de una representacin democrtica. Ello se expresa al desempear el doble papel de
agente de la cmara, pero tambin del partido que impuls su candidatura para que eso
fuera factible. Por la misma razn, stos se colocan en una categora superior a los
dems miembros de ese rgano y de su propia bancada, al tiempo que pueden gozar de
privilegios tales como el acceso a informacin restringida y a recursos materiales
adicionales, pero, sobre todo, a redes con algn ascendiente en distintos crculos
polticos y sociales (Strom, 1997). Su actuacin, sin embargo, se encuentra siempre
condicionada tanto por el sistema electoral y de partidos (Ranney, 1981, Shugart y
Carey, 2002), como por la norma que rige la vida interna del congreso. En ambos casos,
no est de ms recordarlo, suelen mediar empeos no siempre compatibles con el inters
general.
Reconocida la relevancia de la labor delegada en ese segmento de la lite
poltica, este escrito explora el modo en que tales cuestiones son resueltas en el mbito
latinoamericano. Para ello, indaga de qu manera incide el diseo institucional del
congreso en los afanes de ese selecto crculo? Qu factores influyen en su
comportamiento? A fin de responder a esas preguntas, se busca trazar la ruta seguida
por stos hasta la presidencia de una comisin como forma de conocer sus motivaciones
en el proceso de elaboracin de la ley como expresin de la representacin ciudadana.
El argumento central de esta investigacin es que aunque la lgica de partido no
est ausente en los congresos de la regin, la influencia de los encargados de presidir
sus comisiones en lo relativo a las tareas delegadas en esos rganos puede ser mayor o
menor. El resultado final depende, entre otras cosas, del modo en que el individualismo
y el centralismo son alentados por el diseo institucional de la legislatura. De igual
forma, toda vez que su comportamiento no es ajeno a la estructura de oportunidades
configurada por el sistema electoral y de partidos vigentes en cada pas, es difcil hablar
de un patrn compartido por todos, lo que no impide su cercana en mltiples aspectos.
El estudio concentra su atencin en tres casos, a saber: Chile, Brasil y Mxico.
Incluidos en la lista de los pases ms desiguales del mundo, los tres asumen un formato
presidencial de gobierno, pero difieren en el tipo de relacin establecido entre el Poder
Ejecutivo y el Legislativo, en el diseo de su sistema electoral y de partidos, y en el
vnculo establecido entre la sociedad y sus autoridades. Para su exposicin, se divide en
cinco apartados. El primero se destina a analizar el contexto poltico-institucional en el
que se desarrolla la labor de los presidentes de comisiones en cada uno de los pases
estudiados. En el segundo se aborda el marco normativo de la legislatura en lo
correspondiente a su proceso de seleccin y a su intervencin en la agenda del pleno. El
tercero examina diversos aspectos de su perfil personal no ajenos a la carrera poltica. El
cuarto se orienta a dar cuenta de su trayectoria profesional, o, si se quiere, a los vnculos
laborales y polticas que sirven de antecedente a su llegada al cargo. Por ltimo, se
resumen los resultados de esta reflexin, los cuales, se reconoce desde ahora, estn lejos
de ser concluyentes. Tanto por la aproximacin al problema en forma comparativa
como por razones de espacio, el trabajo se restringe a los presidentes de la cmara baja.
3


1. El contexto poltico-institucional

La legitimidad de los regmenes democrtico-representativos gira en esencia en
torno a la destreza de las lites polticas para ceir sus decisiones a las expectativas e
intereses de la ciudadana. Con este propsito, se pone en marcha el proceso electoral,
figura central en el arreglo, con base en dos vertientes. Una, destinada a asegurar que en
la competencia por los cargos de representacin popular el ganador deba su puesto en

3
Los datos incluidos en el estudio fueron recopilados de la pgina Webb de cada uno de los congresos
estudiados, y dan cuenta de los ocupantes del cargo de presidente durante la legislatura coincidente con la
realizacin de esta investigacin. En el caso de Mxico, stos corresponden al perodo 2006 hasta2009, en
el de Chile, al que va de 2006 a 2010, y en el de Brasil, el que va de 2007 a 2011.
ltima instancia al elector, constituido en rbitro de esta disputa al expresar su
preferencia en las urnas en favor de una u otra opcin. Designados de este modo, los
polticos quedan comprometidos a rendir cuentas de sus acciones a los votantes. A la
vez que instrumento para la seleccin de personas, sin embargo, los comicios sirven
tambin para mostrar las preferencias de la ciudadana con relacin a aquellos asuntos
de inters pblico ofrecidos a consulta por los participantes en la contienda durante el
desarrollo de sus campaas.
En Amrica Latina la representacin muestra problemas en ambos rubros, si
bien en algunos pases stos son ms pronunciados que en otros (Hagopian, 2005, Carey
y Reynolds, 2007). En principio, en todos los casos revisados la Constitucin consagra
la divisin de poderes propia de los gobiernos presidenciales, y el derecho de los
ciudadanos a votar y ser votados para figurar como representante popular tanto en el
Poder Legislativo como en el Ejecutivo. Asimismo, reconoce a los partidos derechos
legales para participar en los comicios con el propsito de ordenar, de acuerdo a ciertas
posturas ideolgicas conocidas y apoyadas por los electores, lo que podr presentarse,
discutirse y aprobarse en el Congreso.
En la prctica, no obstante, los productos entregados por este modelo
constitucional suelen mostrar diferencias nada despreciables, debido, entre otras cosas, a
la interaccin de lo dispuesto por la norma con otras variables estructurales e
institucionales. Por su influencia sobre el comportamiento de las lites polticas
facultadas para expedir la ley, en ese ltimo paquete destacan, como ya se ha sealado
antes, las reglas por las que stas son electas y el sistema de partidos que las congrega, y
desde luego el tipo de relaciones establecidas tanto a nivel formal como informal entre
los poderes del Estado en sus distintos niveles de gobierno.
En este sentido, con una poblacin superior a los 190 millones de habitantes, una
superficie cercana a 8 millones y medio de kilmetros cuadrados y una renta per cpita
apenas superior a 10 mil dlares, la forma en que Brasil se resuelve esas cuestiones es
sin duda diversa al de otros pases latinoamericanos.
4
En l, a pesar de las limitaciones
que el Ejecutivo ha experimentado desde la cada del rgimen militar, la Constitucin de
1988 otorga al gobierno federal amplias atribuciones para sacar adelante su agenda
legislativa (Cheibub, y Limongi, 2000). Se puede aqu hablar, por ejemplo, de su
intervencin en la formulacin del orden del da del congreso, su facultad para emitir
decretos bajo el nombre de medidas provisionales con fuerza de ley y renovables,
siempre que los legisladores lo permitan, y su derecho a aplicar vetos parciales a lo
aprobado por stos.
Esto no significa, sin embargo, que la Legislatura Brasilea sea impotente ante
los propsitos de la administracin en turno, o que sta pueda en toda circunstancia
sacar adelante su agenda poltica.
5
Por el contrario, coloquialmente bien puede decirse
que el Congreso Brasileo constituye un hueso bastante duro de roer, sobre todo si se
piensa en la duplicacin de esfuerzos a invertir por el gobierno para la aprobacin de
sus propuestas debido a la estructura bicameral ostentada por ese rgano. En ese tenor,
conformada su cmara baja por 513 diputados, electos por un perodo de 4 aos
mediante el principio de representacin proporcional con lista abierta, las dificultades
del Ejecutivo para negociar con la legislatura son considerables.
6
Conviene recordar

4
La renta per cpita es de US$10,290. El dato proviene de The World in 2008, suplemento publicado por
la revista The Economist, marzo de 2008.
5
Aun en el aspecto formal, conviene recordar aqu que la ley faculta a ese rgano a conformar Comits
Investigadores Parlamentarios (CIP) para supervisar las gestiones a cargo del gobierno.
6
La distribucin de las curules bajo el criterio de otorgar a los estados un mnimo de 8 y un mximo de
70 tiene como consecuencia que algunos de ellos se encuentren sobre-representados en el Congreso.
aqu que la literatura (Ames, 1995, 2002) ha coincidido al sealar los efectos
individualistas producidos por un diseo electoral de esa naturaleza al alentar a los
candidatos al cargo a ignorar a la dirigencia del partido durante la etapa de campaa,
pero no menos una vez obtenida la curul.
De esa suerte y dada la escasa articulacin ideolgica de su sistema de partidos
(Rosas, 2005), las tareas de la legislatura brasilea deben ser procesadas por
organizaciones dbilmente cohesionadas y disciplinadas, condicin a la que hay que
sumar dos complicaciones ms: 1) el amplio nmero de partidos --12 en la actualidad
con potencial para figurar como jugadores con veto en el proceso legislativo (Cox y
McCubbins, 2001), y 2) la constante modificacin en la proporcin de los asientos
correspondientes a cada frmula por el cambio de los representantes entre una y otra
(Mainwaring, 1999). Dichos problemas, por otra parte, se ven acentuados por la
extendida estructura federal del gobierno (Schmitter, 2000), la baja tasa de reeleccin
prevaleciente entre los diputados (Carey, 1996) y su tendencia a la bsqueda de
canonjas (pork barrel) para la localidad en la que han realizado su carrera poltica y
a la cual esperan regresar una vez terminado su mandato (Samuels, 2002).
En un entorno marcado por la debilidad de los liderazgos parlamentarios para
orientar el voto en sus respectivas fracciones casi parece obvio que la responsabilidad
de quienes tienen a su cargo la presidencia de una comisin en la tarea de sacar adelante
las leyes ser bastante mayor que en aquellos casos en que sta puede ser compartida
con esos ncleos, cuando no completamente asumida por ellos. Su esfuerzo, por otra
parte, no es desdeable si se recuerda que el congreso brasileo, con las salvedades
sealadas por la Constitucin, ha delegado en ellas no slo la evaluacin y la discusin
de los proyectos, sino tambin su aprobacin.
El entramado institucional del sistema poltico al que se articula el Poder
Legislativo en Chile transita por caminos distintos trazados por la historia reciente del
pas, como por los retos que ste debe atender en el presente. A este respecto, conviene
recordar que habitado ese pas por poco ms de 16 millones de personas, de haber
experimentado un importante crecimiento, y de contar con un ingreso per cpita
superior al caso anterior en ms de 4 mil dlares, ello no le ha permitido corregir en
forma sustantiva el tremendo sesgo observado en la distribucin de la riqueza producida
internamente.
7

A ese quebranto se aade otro que a juicio de algunos autores (Hagopian, 2005)
ha impedido el afianzamiento de una representacin plenamente democrtica: el gran
poder aun concentrado por el titular del gobierno con base en la Constitucin de 1980
heredada por la dictadura militar. Destaca en este aspecto la funcin colegislativa
asignada al Poder Ejecutivo al otorgarle la exclusividad para iniciar leyes en muchos
campos, y en especial, de todo proyecto que requiera financiamiento al prohibir al
Congreso la creacin de gastos por si slo. Asimismo, cuenta con la facultad de dictar
decretos con fuerza de ley, de convocar a plebiscitos, y de imponer estados de
excepcin constitucional. Puede intervenir en la agenda del rgano legislativo mediante
el sistema de urgencias, en la modalidad de urgencia simple, suma urgencia, y
discusin inmediata, y para vetar cualquier proyecto avalado por ste a travs del
voto suspensivo y el acto sustitutivo. Para cerrar con broche de oro, su propuesta
de presupuesto automticamente se convierte en ley si no es aprobada por ste en un
plazo de 60 das.

7
La renta per cpita es de US$14, 339, segn lo reporta The World in 2008, suplemento publicado por la
revista The Economist, marzo de 2008. La poblacin chilena a julio de 2007 es de 16, 284,741 habitantes.
Fuente: www.indexmundi.com/es/chile/poblacion.htlm.

A pesar del desbalance producido por la Constitucin y acentuado por el formato
unitario del Gobierno Chileno, hasta ahora el Ejecutivo no ha ejercido en forma
inmoderada los poderes extraordinarios que colocan al pas entre los sistema
presidenciales ms fuertes del mundo (Mainwaring y Shugart, 1997). La explicacin de
este comportamiento apunta a diversos factores de orden contextual como poltico.
Uno, sin duda importante, es que el Poder Legislativo no carece de influencia al haber
convivido con gobiernos sin mayora en por lo menos una de sus dos cmaras (el
Senado) y, por lo mismo, ms dispuestos a negociar que a imponer su voluntad.
8

Los desafos encarados por gobierno para intervenir en la hechura de la ley y
lograr la aprobacin del presupuesto no carecen, sin embargo, de dificultad.
Conformado el Congreso Nacional por dos cmaras, la de Diputados suma 120
integrantes bsicamente separados en dos bloques, uno de signo oficialista (o
gubernamental) y otro opositor. Ello, en virtud de su eleccin bajo un sistema harto
complicado, pero al final virtuoso en sus efectos al incentivar la cooperacin entre sus
miembros. Con ese propsito, la ley divide el territorio nacional en distritos dotados de
dos escaos. Los partidos pueden presentar hasta dos candidatos en cada uno, a los que
puede sumarse un independiente. Concluidos los comicios, el Tribunal Calificador de
Elecciones realiza la suma total de los votos emitidos a favor de los integrantes de una
misma lista o nmina, y declara electos a los dos que alcancen el mayor nmero de
sufragios, siempre que la lista tuviere un total de votos que exceda el doble de los
alcanzados por la que le sigue en nmero de votos. Cuando ninguna logra obtener los
dos cargos en disputa, estos se dividen entre las listas que alcancen las mayoras ms
altas. Como puede apreciarse, el arreglo electoral combina elementos de carcter
personal como partidario.
Tal como en su momento lo previ el rgimen militar, hasta ahora los
beneficiarios de este arreglo electoral han sido las minoras de derecha, en perjuicio de
otras opciones de signo diverso. De ah que todos los intentos de reforma impulsados
desde el Congreso para evitar ese sesgo se hayan visto abortados por stos.
9
El resultado
en la actualidad es la conformacin de un sistema de partidos fragmentado y altamente
polarizado que, no obstante, ha llevado a sus componentes a moderar sus posturas a fin
de formar coaliciones triunfadoras en la arena electoral y parlamentaria. Sujetos sus
legisladores a una lgica que los obliga a la bsqueda de denominadores programticos
compartidos, al mantenimiento de alianzas para impulsar la eficacia del partido, y al
cultivo de una imagen personal a fin de garantizar la continuidad de su carrera poltica,
la democracia chilena ha logrado esquivar los riesgos de parlisis no ausentes en los
gobiernos presidenciales sin mayora (Cheibub, 2002).
Por desgracia, el desenlace producido en Mxico ante ese mismo desafo una vez
lograda la alternancia en el ejecutivo federal no ha sido tan venturoso. Agotado el
sistema de partido hegemnico, el pluripartidismo finalmente asentado en el pas ha
tendido a profundizar ms la fractura que la colaboracin tanto entre los Poderes del
Estado como entre la sociedad. Con cerca de 110 millones de habitantes, una economa

8
En parte, ello debe atribuirse al carcter iterativo de su relacin con ese rgano y la posibilidad de
conseguir los pocos votos de oposicin requeridos para sacar adelante su agenda (Siavelis, 2002).
9
Para ello ha sido clave la intervencin de la coalicin de derecha o bloque opositor, conformado por los
representantes de los partidos sumados a la Alianza por Chile, bajo el argumento de que al evitar la
fragmentacin poltica el arreglo alienta la estabilidad en el pas. En ese sentido, por ejemplo, el proyecto
enviado en diciembre de 2005 por el entonces Presidente Lagos fue derrotado a travs de la abstencin de
los representantes de Alianza por Chile. Los esfuerzos empeados con el mismo propsito por la actual
Presidenta Michelle Bachelet solo consiguieron el traslado de la regulacin del sistema electoral de la
Constitucin a una Ley Orgnica, la que si bien no requiere ya de mayora calificada para ser modificada,
aun exige la formacin de qurum calificado.
de las ms fuertes de Latinoamrica, y un ingreso clasificado --como en las dos
experiencias anteriores-- dentro de los pases de ingreso medio alto, el bajo crecimiento
econmico de los diez ltimos aos, la polarizacin del ingreso y la pobreza extrema
que afecta a un buen nmero de la poblacin no son ajenos a esta situacin.
10

A pesar de ello, el principal obstculo a superar parece ubicarse hoy en el terreno
de la poltica. Esta apreciacin se fundamenta en varias razones. Una de las ms
importantes es la urgencia de replantear las reglas del juego que en el pasado ordenaron
el funcionamiento de la economa y de la vida pblica en el pas, agotadas ya para
resolver los retos del presente. El asunto se ha visto complicado, no obstante, por el
estrecho margen de maniobra del ejecutivo mexicano para intervenir en el proceso
legislativo, frente a una mayoritaria opositora, poco motivada a negociar y, en
ocasiones, demasiado polarizada en sus posturas ideolgicas.
11

En efecto, comparado con muchos de sus similares en Amrica Latina, en
Mxico el Presidente de la Repblica se halla mal provisto institucionalmente para
enfrentar este tipo de presiones (Mainwaring y Shugart, 1997). A este respecto basta
ver que, a diferencia de Brasil o de Chile, ste carece de la facultad de emitir decretos
bajo cualquier formato. En el mismo tenor, con excepcin de lo presupuestario,
tampoco cuenta con exclusividad en ningn campo, y en ste, no puede tramitar la
sustitucin de su propuesta original una vez evaluados los ajustes incorporados por los
legisladores como ocurre, por ejemplo, en Brasil. En consecuencia, su nico recurso
formal para enfrentar los embates de una mayora belicosa es la exigencia constitucional
de dos terceras partes del total de votos de cada cmara para superar su veto, pero an
as, no puede publicar slo la parte de los proyectos aprobados que encuentra
satisfactoria.
En adicin, el sistema electoral que antes hizo posible el cambio poltico
nuevamente comienza a mostrar sus limitaciones para corregir la cauda de problemas
inherentes a comicios altamente competidos como los registrados en el pas. Por si eso
fuera poco, los tres principales partidos del pas se encuentran atravesados por graves
conflictos internos, muchas veces trasladados al congreso y convertidos en impedimento
al avance de las reformas requeridas.
12
Por razones de orden institucional,
paradjicamente, la carrera poltica de los responsables de llevar a cabo esta labor se
encuentra completamente en manos de sus liderazgos (Weldon, 2001). A este respecto,
no est de ms recordar que la prohibicin constitucional a la reeleccin inmediata de
los legisladores anula los efectos del sistema electoral mixto vigente en el pas a la vez
que priva a los votantes de decidir sobre su permanencia o su retiro del cargo.
La lgica de partido que domina el comportamiento de los parlamentarios, por
otra parte, no es ajena a nuevas influencias externas, muchas veces preocupadas ms por
la consecucin de sus intereses que por el bienestar general. Cabe nombrar aqu a los
gobernadores y otros centros de poder subnacional configurados con la reactivacin del
federalismo, a los sectores corporativos heredados por el antiguo rgimen, y a las redes
de carcter patrimonialista y clientelar sobre las cuales descansa en mayor o menor
medida el xito alcanzado en los comicios.

10
La renta per cpita en Mxico es de US$11,840, segn lo reportado por The World in 2008, suplemento
de la revista The Economist, marzo de 2008.
11
El tema de la reforma petrolera es claramente uno de ellos. Por otro lado, vale la pena sealar que
Mxico ocupa el segundo lugar en Amrica Latina, despus de Chile, en diferenciacin programtica o
ideolgica entre los partidos con presencia en el Congreso (Rosas, 2005).
12
A este respecto, basta observar las permanentes dificultades enfrentadas por cualquiera de esas
frmulas para la renovacin de sus liderazgos, y los altos ndices de volatilidad registrados en los
comicios tanto a nivel federal como estatal.



2. El entramado para la seleccin de los presidentes de comisiones

Al final, si algo queda claro es que en un entorno plural y, por lo mismo, proclive a
la aparicin de conflicto de intereses, la integracin de la representacin constituye un
proceso harto complejo que exige la intervencin de las legislaturas como agente
indispensable para dar cuerpo a las demandas y preferencias de la ciudadana en la ley,
y, posteriormente, en las polticas pblicas impulsadas por sta. Bajo esa ptica, la
creacin de comisiones permite dar solucin a los problemas de accin colectiva en al
menos dos vertientes. La primera, al evitar la saturacin de la asamblea al tener que
discutir y evaluar todas las iniciativas presentadas en su tribuna. La segunda, al
atemperar la promocin de bienes privados al obligar a los legisladores a justificar en su
seno sus propuestas bajo el criterio de universalidad de sus beneficios, o sencillamente,
al hacer pblica la parcialidad de la mismas cuando ello es imposible (Nino, 1997,
Habermas, 1998).
Ahora bien, la eficacia del sistema de comisiones para enfrentar ambos retos
depende tambin de otros factores. Entre ellos, de su morfologa en tanto elemento
condicionante de la especializacin y la profesionalizacin del trabajo realizado por sus
miembros (Bjar, 2007). Con 20 comisiones reconocidas por la Constitucin como
instancias facultadas para legislar por si mismas, alrededor de 17 integrantes con una
sola asignatura a la vez, otorgada por los cuatro aos que dura la legislatura, el peso de
su intervencin en las decisiones de la cmara baja del Congreso Brasileo apenas deja
lugar a dudas. Algo similar ocurre con el chileno, con 18 comisiones conformadas
prcticamente con las mismas reservas, pero no con el mexicano. Constituido por un
nmero de unidades variable superior en la actualidad a las cuatro decenas--, cada una
con al menos 30 diputados autorizados para participar hasta en tres comisiones a la vez,
difcilmente puede suponerse que su labor sea realizada con la mesura y la
responsabilidad exigidas en tales situaciones.
13

En lo que toca a sus presidentes, como ya se dijo antes, stos juegan un doble
papel. Ubicados en la jerarqua parlamentaria bajo los coordinadores de las bancadas,
fracciones, o grupo parlamentarios, forman tambin parte de la cpula partidaria
encargada de impulsar su agenda poltica en el congreso. Su actuacin, por tanto, remite
a la interseccin dos lgicas distintas muchas veces en tensin (Langston, 2006).
Apoyadas en el sistema electoral y de partidos, ambas tendern a reflejar la estructura
de oportunidades que antes permiti su llegada hasta ese cargo y que en el futuro podra
impulsar su carrera. No obstante, su desempeo no ser tampoco ajeno a lo dispuesto
por la normatividad interna de la legislatura, especialmente, en lo relativo a la autoridad
encargada por la ley para su designacin, y a sus facultades para dirigir el trabajo
delegado en estos cuerpos.
Como puede apreciarse en la tabla 1, presentada a continuacin, si bien es claro
que los partidos figuran como un referente esencial en la organizacin de las actividades
legislativas encomendadas a las comisiones en el Congreso Brasileo, el Chileno, y el
Mexicano, el modo en que cada uno de ellos resuelve esas cuestiones est lejos de ser
homogneo. En efecto, aunque en todos los casos se opta por el mtodo de tomar como
base la proporcionalidad en la representacin ostentada por cada partido en el pleno
para la distribucin de los puestos disponibles, en la legislatura mexicana la designacin

13
Las comisiones del Congreso Chileno y el Congreso Mexicano, sin embargo, no pueden legislar por si
solas.
de su conductor se solventa con el mismo trmite. Con ello, la intervencin de sus
miembros se cancela para ser asumida por los liderazgos partidarios.

(Tabla 1)
Marco jurdico relativo a los Presidentes de comisiones
Pas Criterio de
integracin de las
comisiones
Autoridad encargada de designar
a su Presidente
Facultades con que cuenta
el Presidente de la comisin
Brasil Proporcionalidad en el
reparto de los cargos
disponibles.
Miembros de la comisin
(Designados a su vez por el Presidente
de la Mesa, segn la comunicacin del
Colegio de Lderes).
-Convocar y presidir las
reuniones.-Designar relatores.
Enviar las materias a ser
discutidas por el pleno.-Pedir la
sustitucin de los ausentes.
-Reunirse con el Colegio de
Lderes.
Chile Proporcionalidad en el
reparto de los cargos
disponibles.

Miembros de la comisin
(Designados a su vez por la Mesa
Directiva, cuya proposicin no ser
discutida, y si no se pide votacin, se
dar por aprobada).
-Establecer las propuestas a
discutir.-Indicar los asuntos de
fcil despacho.-Fijar el orden del
da de la comisin en la Tabla
respectiva.
-Determinar los artculos de un
proyecto que deben ser discutidos
por la Comisin de Hacienda.-
Slo podr dirigir y contestar
comunicaciones a nombre de la
comisin con acuerdo de la
misma.
Mxico Proporcionalidad en el
reparto de los cargos
disponibles. Con el
mismo trmite se solventa
tambin la distribucin de
las presidencias de
comisiones entre los
partidos.
La asamblea del pleno, con base en la
propuesta presentada por los
Coordinadores de los Grupos
Parlamentarios en su calidad de
miembros de la Junta de Coordinacin
Poltica (JCP). Estos podrn solicitar su
sustitucin cuando lo juzguen
conveniente.
-Solicitar a las dependencias
pblicas la informacin y la
documentacin requeridas con el
acuerdo de la comisin.
-Las comisiones elaborarn su
programa anual de trabajo,
rendirn un informe semestral de
sus actividades, y organizarn y
mantendrn un archivo.
Elaboracin propia con base en los datos proporcionados en la pgina electrnica de la Cmara de
Diputados de Mxico, Chile y Brasil.

Desde luego, destacar esta cuestin no supone abogar por el debilitamiento de la
disciplina partidaria, necesaria para la construccin de decisiones coherentes y
encaminadas a la consecucin de bienes colectivos. Sin embargo, como se observa en la
segunda columna de la tabla, cuando el nombramiento de quienes presiden una
comisin queda formalmente a cargo de sus miembros, como sucede en Brasil y en
Chile, por lo menos cabe presumir que, llegado el caso, stos pueden actuar con mayor
independencia para frenar la imposicin de fallos motivados por una lgica de partido
que pudiera servir slo para impulsar el beneficio privado de sus dirigentes.
En la tercera columna de la tabla se apuntan las facultades que la ley confiere a
los presidentes de comisiones para el manejo de su agenda y otros aspectos relativos a
su organizacin. De acuerdo con algunos autores (Rash, 1999; Cox, 2006), ello
constituira un indicador bsico de su capacidad para orientar los trminos del debate en
el pleno. Cuando sus competencias son limitadas, como ocurre en Mxico, su influencia
sobre las leyes finalmente aprobadas es tambin restringida. Probable herencia del
llamado presidencialismo mexicano, su poder en efecto no va ms all de determinar
qu documentos pueden ser solicitados a las dependencias pblicas en apoyo de su
trabajo, sin que ello garantice en forma alguna su recepcin. Al respecto, conviene
recordar que la ley no sanciona en forma alguna la negativa de los funcionarios pblicos
a atender las peticiones turnadas por las cmaras del congreso.
En contraste, ms en Brasil, pero tambin en Chile, la ley los faculta para resolver
sobre un amplio abanico de cuestiones, lo que incluye en el primer caso las propuestas a
ser aprobadas por el pleno o en el seno de comisiones, como para demandar la
sustitucin de los miembros de stas ltimas. Este ltimo trmite, dicho sea de paso, en
Mxico queda a juicio de los Coordinadores de los grupos parlamentarios. Al final, lo
que se comprueba es que el entramado institucional de los segundos admite muchsimo
ms que en el primero la construccin de reputaciones personales que pueden
contrarrestar las fuertes tendencias centralistas advertidas en muchos liderazgos
partidistas.

3. El perfil de los presidentes de comisiones

Queda claro que la ley que ordena las labores del congreso no desalienta en el
mismo grado la especializacin y la profesionalizacin de sus miembros, como tampoco
su aceptacin incondicional de lo mandado por los lderes de las fracciones. De la
misma manera, la posesin de un saber experto en un campo determinado est lejos de
constituir una exigencia igualmente vlida para todas las comisiones (Von Beyme,
1995). En consecuencia, puede estimarse que en algunas de ellas el nombramiento su
conductor --bien sea que ste quede en manos de los coordinadores de las bancadas o de
los integrantes de la propia comisin-- puede apartarse de ese criterio con alguna
facilidad y responder a la comprobacin de otro tipo de aptitudes por parte del
candidato. Entre ellas, su habilidad para la negociacin poltica, bien sea ante la
jerarqua o la militancia del partido, y las burocracias de ciertas dependencias pblicas,
cuando no, ante los integrantes de determinadas redes sociales. A continuacin se
examinan algunos indicadores que ilustran el perfil general de los responsables de esa
tarea, no desligados de su carrera poltica al destacar el tramo en que sta se ubica, el
tipo de vnculo que lo une con el partido, y el grado de escolaridad que apoya sus
gestiones.
Como punto de partida, se analiza el rango de edad en que se ubican los presidentes
adscritos a cada uno de los tres pases incluidos en este estudio. Segn se aprecia en la
tabla 2, la gran mayora de los diputados seleccionados para cumplir esa encomienda no
son jvenes recin llegados a la poltica. A este respecto basta ver que en Mxico ms
del 60% tiene arriba de 46 aos de edad, mientras que en Chile, cerca de tres cuartas
partes de ellos se encuentra ya en la dcada de los cincuenta, mientras que en Brasil, ese
porcentaje abarca al 80% del conjunto. Se trata pues de un cuerpo de polticos curtidos,
si no por otra cosa, por la experiencia que suele dar el tiempo.
Para ser presidente, sin embargo, en las legislaturas estudiadas del cono Sur se
requiere tener una mayor edad que en la mexicana. De hecho, nicamente en sta ltima
los diputados tienen oportunidad de obtener ese cargo antes de haber cumplido los
cuarenta aos. Esa situacin, como puede comprobarse en la grfica correspondiente a
la tabla comentada, es prcticamente imposible en Chile y en Brasil debido, entre otras
causas, al ritmo de renovacin ms pausado de sus cuadros parlamentarios toda vez que
en esos pases la reeleccin consecutiva de los parlamentarios si es aceptada.










(Tabla 2)

Elaboracin propia con base en los datos proporcionados en la pgina electrnica de la Cmara de
Diputados de Mxico, Chile y Brasil.


La antigedad en el partido aporta otro indicador relevante acerca de la carrera
de este segmento de la lite poltica y parlamentaria en tanto permite delinear el tipo de
vnculo mantenido con el partido, pero tambin su aptitud para la discusin y la
concertacin de acuerdos. En este aspecto, conviene tener en cuenta que dicho atributo
puede suplir la falta de experiencia muchas veces exhibida por diputados y senadores de
la regin. Ello, visto que an en aquellas experiencias latinoamericanas en las que la
reeleccin es posible, la permanencia promedio de stos en el rgano pocas veces rebasa
las dos Legislaturas (Martnez, 2006).
En ese rengln, en la tabla 3 puede observarse que los presidentes de comisiones
en Chile tienen una larga trayectoria en su partido ya que ms de cuatro quintas partes
de ellos (81.81%) han militado en ste ms de 16 aos. En Brasil y Mxico se
comprueba cierta tendencia en el sentido opuesto, toda vez que en sus congresos, cerca
de la mitad de quienes conforman ese estrecho crculo apenas cuentan con hasta quince
aos de militancia. Eso no supone, sin embargo, que stos carezcan de cuadros con
amplia experiencia poltica en el manejo de esas lides. A ese respecto, basta ver que el
36.84 % de los parlamentarios brasileos se ubica en el segmento comprendido entre 20
y 30 aos, mientras que el de mayor peso (33.33%) de los mexicanos se halla entre los
16 y los 20 aos. Si acaso, significa que la renovacin de sus lites polticas ha sido ms
activa que en la experiencia chilena, bien sea por las caractersticas de su sistema de
partidos, o por los cambios experimentados por dichas organizaciones a partir de las
transformaciones experimentas por su rgimen poltico.






Hasta 30 31-35 36-40 41-45 46-50 51-55 56-60
Mas de
61
Mxico 0% 15.90% 9.10% 9.10% 22.72% 27% 9.10% 6.81%
Chile 0% 11% 0% 11% 6% 23% 11% 39%
Brasil 5% 0% 0% 5% 10% 30% 25% 25%
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
35%
40%
45%
%

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o
s
Edad de los Presidentes de Comisiones
(Tabla 3)

*Los casos en que este dato no estuvo disponible en las fuentes consultadas fueron incorporado en el rubro
correspondiente a aquellos con una antigedad de 0 a 5 aos.
Elaboracin propia con base en los datos proporcionados en la pgina electrnica de la Cmara de
Diputados de Mxico, Chile y Brasil.


Un aspecto complementario en el perfil de los encargados de conducir las tareas
delegadas por la asamblea en las comisiones ordinarias es su formacin acadmica. En
ese sentido, es notorio que la gran mayora de los diputados con esa responsabilidad en
las tres legislaturas analizadas posee por lo menos estudios de licenciatura (tabla 4). El
porcentaje ms alto de los que salen de ese patrn corresponde al Poder Legislativo
Chileno en el que una tercera parte de este grupo cuenta slo con educacin bsica. El
caso brasileo, en cambio, se ubica en el polo contrario ya que el 70% de stos cuenta
con educacin superior y 25% tambin con posgrado. En este ltimo aspecto, Mxico
cuenta con el mayor porcentaje que cumplen con esa condicin (43.18%). Esto es, que
tienen en su haber el cursado, adems de una licenciatura, un posgrado.


















0 a 5 6 a 10 11 a 15 16 a 20 21 a 25 26 a 30 31 a 35 36 a 40
Ms de
41
Mxico 22.22% 3.70% 22.22% 33.33% 0.00% 0.00% 7.41% 7.41% 3.70%
Chile 0.00% 9.09% 9.09% 45.45% 9.09% 0.00% 9.09% 0.00% 18.18%
Brasil 31.58% 15.79% 10.53% 5.26% 15.79% 21.05% 0.00% 0.00% 0.00%
0.00%
5.00%
10.00%
15.00%
20.00%
25.00%
30.00%
35.00%
40.00%
45.00%
50.00%
%

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s
Aos de militancia en el partido*
(Tabla 4)

Elaboracin propia con base en los datos proporcionados en la pgina electrnica de la Cmara de
Diputados de Mxico, Chile y Brasil.

Estos datos comprueban una vez ms que el patrn de reclutamiento de la lite
poltica se ha visto modificado a travs del tiempo. En este sentido conviene recordar
que la literatura (Eldersveld, 1989, Von Beyme, 1995) ha confirmado que el origen de
los legisladores generalmente se ubica en los sectores medios de la sociedad, y que
aunque un alto nivel educativo no es garanta de un rpido ascenso, si facilita el ingreso
a los crculos de la poltica. En suma, los datos indican que el perfil del conjunto
estudiado habla de personas maduras, en su gran mayora con una carrera poltica ms o
menos consolidada a travs de una regular militancia partidaria, y con una formacin
acadmica que les permite atender de manera ms o menos conveniente los retos a
solucionar desde su encargo.

4. La carrera laboral de los presidentes de comisiones en Mxico, Chile y
Brasil

Como ya se apunt al inicio de este escrito, cuando la probabilidad de conseguir
cualquier avance en la carrera poltica del legislador depende del xito alcanzado por su
partido, el comportamiento de ste buscar responder antes que nada a los dictados de
quienes en ese mbito pueden contribuir a la conservacin de su encargo en la prxima
eleccin, o, de encontrarse cancelado este camino, de adquirir un nuevo puesto dentro
de los circuitos bajo el control de esas organizaciones. En ese aspecto, la teora
politolgica ha encontrado pertinente diferenciar ambas posibilidades al sealar que
cuando el entorno poltico permite que el legislador puede fundadamente aspirar a su
reeleccin, su comportamiento mostrar una ambicin esttica (Samuels, 2002). En
contraste, ser progresiva, si ste se ve compelido a dejar ese recinto al trmino de su
mandato y a continuar su carrera poltica en el nivel estatal, el municipal o en otros
espacios pblicos.
Con tasas superiores al 80% de reeleccin es evidente que el Congreso de los
Estados Unidos se identifica con primer esquema. En Amrica Latina, lo que se dibuja
Educacin
Bsica
Educacin
Superior
Posgrado No especifica
Mxico 13.64% 38.64% 43.18% 4.54%
Chile 33.33% 61.11% 5.56% 0%
Brasil 5% 70% 25% 0%
0.00%
10.00%
20.00%
30.00%
40.00%
50.00%
60.00%
70.00%
80.00%
%

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Escolaridad de los Presidentes de Comisiones
en casos como el chileno, con un ndice de reeleccin del 64.17%, o el brasileo, con
47.76%, es una combinacin de modelos.
14
En consecuencia, sus legisladores muy
probablemente gravitan entre la disyuntiva de apostar a continuar con su carrera
parlamentaria cultivando una reputacin personal, o a pavimentarse un porvenir poltico
en otros mbitos del quehacer pblico, demostrando para ello lealtad completa hacia el
partido y sus liderazgos. El balance frente esta ecuacin para los diputados mexicanos
es muy diferente ya que para ellos la primera opcin es totalmente inviable, situacin
que los coloca en la ruta de los modelos progresivos.
Ante este panorama, e independientemente del proceso de reclutamiento
impulsado por el sistema electoral, algn especialista (Benton, 2007) ha comenzado a
advertir tambin la necesidad de estudiar los alcances de la competencia escenificada al
interior de los partidos para conseguir un puesto directivo, una candidatura a un cargo
de representacin popular, o en la administracin pblica que les permita ingresar y,
posteriormente, mantenerse en los crculos de la poltica. En ese sentido, los
legisladores, al igual que los dems miembros de la organizacin, se ven emplazados a
buscar el apoyo de otros actores con la formacin de facciones o coaliciones, y a apoyar
la aprobacin de leyes y polticas pblicas favorables a ellos en aras de mantener su
lealtad. Visto el asunto de esta manera, alcanzar la presidencia de una comisin puede
constituir un mecanismo muy til para cualquier poltico empeado en construirse un
porvenir.
15

Para conocer las rutas seguidas por los parlamentarios que gozan de ese
privilegio en las legislaturas estudiadas, a continuacin se analiza su trayectoria poltica
hasta acceder a esa posicin. Entre otras cuestiones, la idea aqu es establecer cul es el
nivel percibido por stos como el premio de mayor jerarqua al que pueden aspirar como
resultado de su encomienda. Asimismo se busca determinar cul es el patrn de
reclutamiento prevaleciente en cada experiencia.

a. El caso mexicano

Como puede apreciarse en la tabla 5, presentada ms adelante, los cambios
impulsados en las ltimas dos dcadas por el sistema poltico en Mxico han
comenzado a dejar su huella en la carrera de los encargados de conducir el trabajo de
comisiones. La convergencia en el Ejecutivo federal de todas las fuerzas con capacidad
para influir en el proceso poltico es ya historia. El proceso de sustitucin de este
modelo en el presente por mltiples ejes de poder, ubicados unos en las camarillas
conformadas entorno a los gobernadores, otros, en los sectores antes corporativizados
por el priismo, y otros ms, en monopolios de carcter econmico no carentes de
influencia en el pas, ha avanzado ya un gran trecho.
En efecto, cerca de dos terceras partes (65.8%) de los miembros de este crculo
cuentan en su trayectoria con cargos de direccin en el partido en el nivel subnacional,
proporcin que supera ya a aquellos que pueden acreditar esa experiencia en el nivel
nacional (52.3%). Los partidos mexicanos representados en el Congreso de la Unin

14
La tasa de reeleccin correspondiente a la cmara baja de Estados Unidos alcanz en 2006 el 83%.
Con 64.17% en el perodo 2001-2005, la Cmara de Diputados de Chile ocupa el primer lugar en Amrica
Latina en lo correspondiente a este rubro. El ndice de reeleccin alcanzado entre 2003-2007 por los
diputados brasileos fue de 47.76%. Fuente: http://americo.usal.es/oir/legislatina.
15
El riesgo aqu es que ello tambin supone la posibilidad de aumentar su rivalidad frente a otros
polticos privados de esa ventaja, y en caso extremo, inclusive, de disparar disputas internas en el partido
cuando las acciones privilegiadas ponen en peligro otros apoyos electorales al partido (Benton, 2007, p.
62 y ss. ).

poseen, en consecuencia, un amplio contingente de diputados dispuestos a promover
desde ese cargo sus propuestas programticas, cuando no las posturas fijadas tanto
desde su cpula central como desde las locales relacionadas con los asuntos bajo la
jurisdiccin de su comisin.
De igual modo, en la tabla 5 es posible constatar que la gran mayora de ellos
han pasado antes de su llegada a este puesto por la administracin pblica local
(76.1%), si bien el segmento de los que cuentan con este antecedente en el gobierno
federal no es de ninguna manera desdeable (54.4%). En principio, esto documenta el
afianzamiento de un nuevo balance en la distribucin del poder pblico muy distinto al
observado durante el rgimen priista. No obstante, de igual modo demuestra la
existencia de un patrn tendiente a facilitar la movilidad entre ambas ramas del Estado
Mexicano, resultado quizs de la imposibilidad de dar continuidad a una carrera
parlamentaria por la prohibicin a la reeleccin consecutiva de los legisladores.
Ahora bien, el trnsito de funcionarios pblicos hacia la Cmara de Diputados
excluye casi completamente a los provenientes del mbito municipal. Ese patrn se
repite al comprobar que los cargos de regidor y alcalde estn lejos de constituir un
escaln necesario para ocupar un escao en la legislatura federal. La ruta de ascenso de
diputado local a diputado federal, sin embargo, se encuentra un poco ms despejada ya
que ms de un tercio de ellos (36.4%) logra alcanzar esa meta.
Curiosamente, a pesar de que la reeleccin inmediata se encuentra cancelada en
Mxico, el 43.2% de los presidentes de comisiones repite de manera discontinua en el
cargo. La posibilidad de acumular experiencia en las tareas parlamentarias, por tanto, es
relativamente alta, si se considera que en algunos pases de Amrica Latina en que sta
si es admitida, la tasa de permanencia es menor a esa cifra. Por otra parte, este juicio se
confirma si a sta se aade que el 20.5% de stos antes fue senador, aun cuando ello
suponga un descenso por efecto de la disgregacin de la carrera parlamentaria.
El esquema de reclutamiento del cuerpo directivo de las comisiones, por otro
lado, se nutre apenas de elementos provenientes tanto de la iniciativa privada, o de
dirigentes de la sociedad civil. En ese sentido, los datos indican que slo una cuarta
parte de sus integrantes puede acreditar experiencia como empresario (25%), y un
segmento menor (21%), como directivo de empresa. No obstante, aunque sus redes con
el sector empresarial parecen dbiles, no lo son tanto si se piensa que muy seguramente
su peso proporcional en el conjunto de la sociedad es bastante menor que su
representacin en la Cmara de Diputados.
Por ltimo, los antecedentes de este grupo como dirigentes sociales, permiten
presumir que aunque sus vnculos con organizaciones no gubernamentales, sin ser
demasiado significativos (36.4%, tampoco pueden ser ignorados a la luz de la naturaleza
de su labor en ese rgano. Dada la importancia adquirida en el pasado por el
corporativismo, en tanto pieza indispensable para el funcionamiento del
presidencialismo mexicano, de igual modo sorprende que su liga con organizaciones
sindicales sea ms reducida que la anterior, a la vez que da cuenta de la transformacin
experimentada por la lite poltica del pas.

b. El caso chileno

A la luz de la experiencia anterior, el cuadro ilustrado por los diputados que
ostentan la presidencia de una comisin en el Congreso Chileno muestra mltiples
matices no carentes de inters. El primero de ellos (tabla 5), que aquellos que han
ocupado un cargo de direccin nacional en su partido (61.2%) superan en casi 15 puntos
a los que lo han hecho en un nivel subnacional o local (44.4%). En principio, ello puede
ser consecuencia de la mayor concentracin de poder generada por el carcter unitario
del gobierno de ese pas. Ese mismo patrn se repite al observar que el segmento de los
legisladores con experiencia en la administracin pblica en el mbito local (39%) es
tambin menor que el correspondiente a los que pueden acreditarla en el central.
Su conocimiento de los problemas ms cercanos a los electores, en contraste,
manifiesta la misma tendencia que en el caso mexicano; esto es, que haber formado
parte de la burocracia municipal no constituye mayormente (16.75) un requisito para
presidir una comisin en la legislatura. Lo mismo es vlido con respecto a la necesidad
de contar dentro de sus antecedentes con el cargo de regidor (5.6%) o de concejal
(11.1%), lo que habla quizs de las dificultades impuestas por la estructura del partido
para facilitar el ascenso de sus militantes a puestos de mayor rango.

(Tabla 5)
Carrera laboral de los Presidentes de Comisiones
Cargo
Mxico Chile Brasil
Con
Exp.
%
Sin
Exp.
%
Con
Exp.
%
Sin
Exp.
%
Con
Exp.
%
Sin
Exp.
%
Cargos en el
partido
A nivel nacional 52.3 47.7 61.2 38.8 60 40
A nivel subnacional 65.8 34.2 44.4 55.6 70 30
Administracin
Pblica
Federal/Central 54.4 45.6 55.6 44.4 45 55
Estatal/Local 76.1 23.9 39 61 70 30
Municipal 13.7 86.3 16.7 83.3 25 75
Cargos de
eleccin
Popular
Regidor 11.4 88.6 5.6 94.4 -- --
Concejal -- -- 11.1 88.9 15 85
Presidente Municipal 9.1 90.9 -- -- 40 60
Diputado Local 36.4 63.6 -- -- 30 70
Diputado Federal 43.2 56.8 66.7 33.3 90 10
Senador 20.5 79.5 0 100 0 100
Gobernador 2.3 97.7 5.6 94.4 0 100
Iniciativa
Privada
Empresario 25 75 11.1 88.9 15 85
Directivo de la empresa 21 79 27.8 72.2 45 55
Dirigencias
Sociales
En organismos no
gubernamentales
36.4 63.6 72.2 27.8 70 30
Sindicatos 18.2 81.8 11.1 88.9 35 65
Elaboracin propia con base en los datos proporcionados en la pgina electrnica de la Cmara de Diputados de
Mxico, Chile y Brasil.


En vez que se logra el ingreso a la cmara baja, la probabilidad de que los
seleccionados para conducir el proceso legislativo en ese rgano tengan experiencia
previa como diputado se eleva hasta el 66.7%, proporcin muy similar al ndice
alcanzado por la reeleccin a la luz del conjunto de sus miembros. Esto denota que la
senda para el desarrollo de una carrera parlamentaria exclusivamente en una sola
cmara se encuentra claramente delimitada. El hecho de que ninguno de los diputados
incluidos en este estudio cuente en su trayectoria con el paso por el senado, y
nicamente 5.6% hayan sido previamente gobernadores parece indicar que la ruta
legislativa en ese pas no admite en ningn caso un trazado descendente, como si ocurre
en el caso mexicano, por las razones ya comentadas.
nicamente el 11.1% de los parlamentarios chilenos con esa responsabilidad
cuenta con experiencia previa en la iniciativa privada en calidad de empresarios, pero
ms de una cuarta parte de ellos (27.8%) si se ha desempeado como directivo en el
sector, lo que ilustra una situacin similar a la observada en el caso anterior. De igual
manera, son en esencia hombres de partido ya que --como antes pudo comprobarse--
buena parte de su vida profesional ha transcurrido en ellos. Su conexin con la sociedad
civil, sin embargo, es mucho ms slida si se considera que el 72.2% declara haberse
desempeado previamente como dirigente social, mientras que su actuacin a la cabeza
de organizaciones sindicales es notablemente ms baja (11.1%).

c. El caso brasileo

A pesar de sus diferencias, la trayectoria laboral de los diputados brasileos
antes de conseguir la presidencia de una comisin es bastante cercana a las rutas
transitadas por stos con el mismo fin en el Congreso Mexicano y en el Chileno en
distintos aspectos. Con al primero, por el predominio del mbito subnacional sobre el
nacional observado en el trazado de sus carreras parlamentarias. Con el segundo, al
compartir arreglos institucionales que no alientan el regreso a cargos de menor rango al
ocupado, como ocurre con el caso mexicano. A este respecto, la tabla 5 presentada
lneas arriba permite comprobar ninguno de los diputados que ostentan ese cargo en la
legislatura brasilea o chilena fue previamente senador.
Con relacin al esquema de distribucin del poder promovido por la estructura
partidaria, la informacin en este estudio recogida indica que 70% de los presidentes
brasileos ha ocupado antes puestos de direccin en su partido de carcter local, cifra
que supera a la de aquellos que lo han hecho en el nivel nacional (60%). El mismo
patrn se aprecia en el rubro correspondiente a su experiencia como funcionarios
pblicos, esfera en la que tambin el 70% cuenta con ese antecedente al haber trabajado
antes para gobiernos estatales, mientras slo 45% se ha desempeado en la
administracin pblica federal. Desde esta perspectiva, la estructura de oportunidades
que antes permiti su llegada hasta ese cargo es precisa al sealar el camino que puede
garantizar mejor su permanencia en los espacios de la poltica al facilitar tanto la
rotacin de las lites entre la rama ejecutiva y legislativa, pero tambin entre el orden
federal y el estatal.
A diferencia de lo acreditado por la legislatura mexicana y la chilena, la ruta de
ascenso para los presidentes de comisiones en la brasilea desde mbito municipal es
ms fluida, si no para los concejales, si para los alcaldes, ya que un 40% de ellos cuenta
en su trayectoria laboral con ese antecedente. Un dato que llama la atencin es que el
90% de quienes han alcanzado ese privilegio pueden acreditar experiencia previa en esa
cmara, tasa muy superior a la reeleccin de los dems legisladores (47.76%), pero slo
el 30% puede acreditar experiencia previa como diputado local, y ninguno como
senador o como gobernador.
La incursin en labores relacionadas con la iniciativa privada de los presidentes
de comisiones en la legislatura brasilea --ms por la va de cargo de directivo de
empresa (45%) que por haber sido empresario (15%)-- es por otra parte superior a la
registrada en Mxico y en Chile. En consecuencia, el patrn de reclutamiento de los
partidos en ese pas parece alimentarse bastante ms en ese segmento de la sociedad que
en los otros dos casos. Desde un punto de vista sociolgico, ello sugiere que ese sector
dispone de una representacin importante en el congreso, pero tambin que sus
miembros pueden regresar con relativa facilidad a ese tipo de actividades, una vez
agotado su mandato en el congreso.
No obstante, ms que en estas actividades, los encargados de conducir el trabajo
de comisiones pueden demostrar una alta participacin en el pasado en organismos no
gubernamentales (72.2%), proporcin muy similar a la registrada en Chile (70%). Este
dato confirma un hecho, sealado ya antes por algn especialista (Hagopian, 2005): la
existencia en Brasil de una densa red de organizaciones sociales con cuadros dirigentes
aptos para encontrar su camino hasta la legislatura. Por ltimo, tampoco conviene pasar
por alto que el porcentaje de dirigentes sindicales (35%) que logra abrirse paso hasta ese
rgano es el ms alto de los pases analizados en este escrito, lo que sugiere nuevamente
que la sociedad brasilea es quizs la mejor representada de los tres.

5. A modo de conclusin

Separar en dos bandos el comportamiento de los legisladores responsables de la
conduccin de alguna comisin, como lo hace la teora politolgica, significa someter el
anlisis de la cuestin a una rigidez conceptual muchas veces desbordada por la
realidad. Ante esa situacin, sin embargo, ms que desechar los modelos disponibles, lo
que corresponde es tratar de avanzar en su perfeccionamiento con la elaboracin de
nuevas tipologas, ms refinadas en sus variables y en sus alcances.
En el caso de Amrica Latina, regin en la que el estudio de rgano
parlamentario lleva a ese resultado de manera recurrente, lo pertinente es plantear la
existencia de diseos institucionales ms o menos orientados a lograr un mejor
equilibrio en sus ordenamientos formales e informales, y por ello, de cuerpos ms o
menos habilitados para hacer efectivo su compromiso de representar el inters colectivo
en la ley. Desde esa perspectiva, el reto es pues lograr el impulso de disposiciones que
si bien alienten una lgica de partido en sus cmaras, no eliminen todo espacio a la
manifestacin individual de sus miembros.
El asunto no es insustancial, ya que de ello depende en buena medida la
existencia de contrapesos preparados de frenar tanto el individualismo exacerbado como
al centralismo en los liderazgos abusivos (Carey y Reynolds, 2007), y con ello, a su
posibilidad de anteponer los intereses de grupos particulares o partidarios a los de la
ciudadana en general. En ese sentido, el examen de la cmara baja en Brasil, Chile, y
Mxico pone de manifiesto la existencia de matices institucionales, de ninguna forma
soslayables. Ms an si se considera que, llegado el caso, stos pueden facilitar a sus
miembros el desarrollo de aptitudes para el bien desempeo de su labor, amn de
permitirles expresar de manera ms libre sus juicios crticos para atajar la imposicin de
decisiones arbitrarias.
En principio, los presidentes de comisiones en las tres experiencias analizadas
aparecen como polticos experimentados y bien entrenados para lidiar con los retos
propios de la negociacin parlamentaria. El examen de su carrera poltica en detalle, sin
embargo, sugiere que en Brasil y Chile su comportamiento puede ser ms cercano al
desplegado por los cuadros parlamentarios que al practicado por las lites de partido,
como quizs ocurrira en Mxico. O si se quiere, a un ejercicio del poder entregado a
sus miembros ms institucional que orientado hacia la consecucin de metas por
definicin interesadas.
Un elemento diferenciador en este aspecto es la oportunidad de dar curso a la
reeleccin consecutiva, si no por otra cosa, por su potencial para incentivar el espritu de
cuerpo entre los miembros del congreso. Otro, la distribucin del poder entre los
liderazgos partidarios, en parte resultado del contexto poltico-electoral, pero tambin de
aejas herencias culturales. Por ltimo, los vnculos establecidos por los integrantes de
este cuerpo con diversos sectores la sociedad. Como quiera que sea, lo que se observa
en cada experiencia es una estructura de oportunidades capaz de motivar
comportamientos por lo menos parcialmente distintos.

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