Exp: 99-008087-007-CO

Res: 2000-7730

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San Jos, a las catorce horas cuarenta y siete minutos del treinta de agosto del dos mil.-

Accin

de

Inconstitucionalidad

interpuesta

por

la

DEFENSORIA DE LOS HABITANTES DE LA REPUBLICA, representada por SANDRA PISZK FEINZILBER, cdula nmero 1-357-156, en su condicin de DEFENSORA DE LOS HABITANTES y MAX ALBERTO ESQUIVEL FAERRON, con cdula nmero 1-691926, en su carcter de DEFENSOR ADJUNTO DE LOS HABITANTES, para que se declare que los ARTICULOS 28, 33, 107, 112 e INCISO b) del ARTICULO 137 DE LA CONVENCION COLECTIVA DE TRABAJO DE LA REFINADORA COSTARRICENSE DE PETROLEO, SOCIEDAD ANONIMA, son contrarios a los artculos 10, 11, 25, 33, 50, 56, 62 y 68 de la Constitucin Poltica, por violacin de los principios de los deberes de la funcin pblica, de razonabilidad y proporcionalidad, de legalidad y de igualdad. Intervienen en el proceso la Procuradura General de la Repblica, representada por ROMAN SOLIS ZELAYA, en su condicin de PROCURADOR GENERAL DE LA REPUBLICA; LA REFINADORA COSTARRICENSE DE PETROLEO, representada por su Presidente, GERARDO RUDIN ARIAS y GILBERT BROWN YOUNG, mayor, casado, dirigente sindical, con cdula nmero 7-034-520, en su condicin de SECRETARIO

GENERAL

ADJUNTO

DEL

SINDICATO DE

TRABAJADORES

PETROLEROS,

QUIMICOS Y AFINES (SITRAPEQUIA).

RESULTANDO:

1.-Por escrito presentado ante la Secretaria de la Sala a las ocho horas y cincuenta y siete minutos del tres de noviembre de mil novecientos noventa y nueve (folio 1 y siguientes), la accionante solicita que se declare la inconstitucionalidad de los artculos 28, 33, 107, 112 e inciso b) del artculo 137 de la Convencin Colectiva de Trabajo de la Refinadora Costarricense de Petrleo. Manifiestan que el artculo 28 de la citada Convencin Colectiva establece un auxilio para el disfrute de vacaciones, y dispone que la empresa -RECOPE- abonar a sus trabajadores dicho auxilio conforme a las siguientes reglas: a) a un ao de servicio: siete das de su salario oficial ordinario; b) de dos a cuatro aos de servicio: catorce das de su salario oficial ordinario; c) de cinco a nueve aos de servicio: veinte das de su salario oficial ordinario; d) de diez a quince aos de servicio: veinticinco das de su salario oficial ordinario; e) de diecisis a veinte aos de servicio: veintisiete das de su salario oficial ordinario; f) de veintin a veinticinco aos de servicio: veintinueve das de su salario oficial ordinario; g) veintisis o ms aos de servicio: treinta das de su salario oficial ordinario. Este auxilio se entregar inmediatamente que el trabajador se reintegre a sus labores. Asimismo, el artculo 112 de la Convencin Colectiva establece una bonificacin por asistencia que se calcula con base en el nmero de veces que el trabajador se presente a laborar, en los siguientes

trminos: DIAS DE INASISTENCIA EN EL PERIODO

PERIODO DE UN AO 0 Hasta uno Hasta dos Hasta tres Hasta cuatro Hasta cinco

BONIFICACION Catorce das de su salario ordinario Trece das de su salario ordinario Doce das de su salario ordinario Once das de su salario ordinario Diez das de su salario ordinario Nueve das de su salario ordinario

Esta

bonificacin, segn dispone la Convencin Colectiva, ser pagada el 15

de febrero de cada ao. Por otra parte, toda inasistencia al trabajo, cualquiera que sea la causa que la motive, justificada o no, con o sin pago, se toma en cuenta para la determinacin del clculo de la bonificacin, nicamente con las siguientes excepciones: a) cuando existan ausencias motivadas por permisos de representacin o diligencia sindical, debidamente autorizadas por la Empresa; b) cuando se den los supuestos de ausencias con pago establecido en las Clusulas 32, 33, 48 y 49; c) tambin en el caso de que se produzcan ausencias motivadas por la designacin del trabajador como

representante de la Empresa o del pas en eventos culturales o deportivos, nacionales o internacionales; d) o bien si el trabajador sufre de accidente de trabajo o riesgo in itineri, conforme al inciso A del artculo 196 del Cdigo de Trabajo, pues durante el ao, para los efectos de la clusula, no contarn los das de incapacidad que se deriven de dicho accidente; e) y por ltimo, si existe incapacidad otorgada por la Caja Costarricense del Seguro Social por diez das o ms, hospitalizacin, intervencin quirrgica y su recuperacin y la incapacidad post-parto. As, en caso de renuncia de un trabajador, ste tendr derecho al pago proporcional de la bonificacin. En estos trminos, la consideracin de las inasistencias para el cmputo de dicha bonificacin no constituye falta. Adems, la accionante impugna el artculo 33 de la citada Convencin, que establece que ... podrn concederse permisos sin o con goce de salario, segn su turno, al trabajador que lo solicite por razones personales, de acuerdo a sus necesidades y tomando en cuenta la importancia del mismo... siempre que tales permisos no excedan 250 das naturales (folio 14). En cuanto al artculo 107 de la Convencin Colectiva de Trabajo de RECOPE, refiere la accin que dicha disposicin obliga a la Empresa a aportar anualmente una suma de tres millones quinientos mil colones para el desarrollo de toda clase de actividades sociales, sindicales, deportivas y culturales en beneficio de los trabajadores y sus familias. Por ltimo, con relacin al artculo 137 inciso b) de la referida Convencin, seala que la norma indicada establece una obligacin para todo trabajador de RECOPE de afiliarse al Fondo de Ahorro, Prstamo, Vivienda, Jubilacin, Recreacin y Garanta. Se alega que una declaratoria de inconstitucionalidad puede ocurrir cuando una ley u otra disposicin, por accin u

omisin, infringe alguna norma de rango constitucional; y que, en ese sentido, deben considerarse a

los principios constitucionales como del parmetro de control

parte

integrante

constitucional.

Por consiguiente, el artculo 79 inciso a) de la Ley de la

Jurisdiccin Constitucional dispone que cabr la accin de inconstitucionalidad contra ... las leyes y otras disposiciones generales, incluso originadas en actos de sujetos privados, que infrinjan, por accin u omisin, alguna norma o principio constitucional. As, fundamentan la presente accin de inconstitucionalidad en el inciso a) del artculo 73 y en el artculo 75 de la Ley de la Jurisdiccin Constitucional; en los artculos 1 y 13 de la Ley de la Defensora de los Habitantes de la Repblica; y en los numerales 10, 11, 25, 33, 50, 56, 62 y 68 de la Constitucin Poltica. Agregan que, independientemente del criterio que deba verter prximamente la Sala con relacin a la procedencia de las Convenciones Colectivas en el sector pblico, consideran indispensable plantear una discusin paralela en torno a la

validez

de

emplear

instrumentos de negociacin colectiva para justificar privilegios financiados con fondos pblicos.
As las cosas, la accionante objeta por inconstitucionales: a) los

artculos 28 y 112 de la Convencin Colectiva de RECOPE, dado que del anlisis del denominado Auxilio por disfrute de vacaciones se colige que ste constituye una prestacin que no deriva de derecho laboral alguno. Manifiestan que resulta injustificable y desmedido que trabajadores requieran de un auxilio o un bono econmico adicional para el disfrute de vacaciones, las cuales constituyen, ms bien, un perodo de descanso remunerado que requiere el trabajador para asegurar su salud fsica y mental. Tampoco puede ser considerado como un estmulo para que los funcionarios tomen el perodo de vacaciones completo porque segn lo establece el Cdigo de trabajo ello, por una parte, constituye una obligacin del trabajador mientras que, por la otra, su otorgamiento es una obligacin para el patrono. Esto hace que el

bono o

auxilio sea un privilegio que resulta irrazonable y desproporcionado, sobre todo si se considera que se paga con fondos pblicos que pertenecen a todos los costarricenses y que se destina a un grupo reducido de funcionarios. Asimismo, aaden que, con
vista en informacin proporcionada por RECOPE, se observa que en el presupuesto modificado de la empresa para el ao 1999, este beneficio represent una suma de cuatrocientos ocho millones quinientos ochenta y cuatro mil quinientos colones y que al

31 de agosto de 1999 se haban girado doscientos sesenta y tres millones setecientos cincuenta y dos mil cuatrocientos ochenta colones, lo cual constituye una suma bastante significativa de recursos pblicos que se destinan al pago de un privilegio. En el mismo sentido, y bajo iguales argumentaciones, la segunda disposicin aludida -que establece el

bono asistencial- resulta tambin irrazonable y abusiva en relacin con

la utilizacin de recursos pblicos, adems de contrariar los principios de legalidad e igualdad. Agregan que el referido bono asistencial, represent en el presupuesto de RECOPE para el ao de 1999, la suma de ciento ochenta y siete millones seiscientos diecisiete mil trescientos colones y que para el 31 de agosto ya se hablan girado ciento sesenta y nueve millones doscientos sesenta y un mil trescientos colones, lo cual constituye, una vez ms, un monto significativo que se destina al pago de lo que los accionantes califican como

un

privilegio

odioso

injustificado para un grupo muy pequeo de habitantes.

Sealan que esta Sala ha delimitado ya los alcances de los

principios de proporcionalidad y razonabilidad, al indicar que las normas y los actos pblicos, incluso privados, como requisito de su propia validez constitucional, deben ajustarse no slo a las normas o preceptos concretos contenidos en la Carta Magna, sino tambin al sentido de justicia comprendido en ella, el cual implica, a su vez, el cumplimiento de

exigencias fundamentales de equidad,

proporcionalidad y razonabilidad, entendidas como la idoneidad para realizar los fines

propuestos, los principios supuestos y los valores presupuestos por el derecho de la Constitucin. As, una norma o acto pblico o privado slo es vlido cuando,
adems de estar formalmente acorde con la Constitucin Poltica, est razonablemente fundamentado y justificado de conformidad a la ideologa constitucional. De este modo, el principio de razonabilidad implica que el Estado puede limitar o restringir el ejercicio abusivo del derecho, pero debe hacerlo en forma tal que la norma jurdica se adecue en todos sus elementos, como el motivo o el fin que persigue, con el sentido objetivo que se contempla en la Constitucin. Y esto quiere decir que debe existir una debida proporcionalidad entre la regla jurdica adoptada y el fin que se persigue, referida a la imperiosa necesidad de que la ley satisfaga el sentido comn jurdico de la comunidad expresado en los valores que consagra la misma constitucin-. Expresan que la Ley N 6588 del 30 de junio de 1981 seal claramente los objetivos que se le encargaba cumplir a la Refinadora Costarricense de petrleo: refinar, transportar y comercializar a granel el petrleo y sus derivados; mantener y desarrollar las instalaciones necesarias para ello y ejercer -en lo que corresponda- previa autorizacin de la Contralora- los planes de desarrollo del sector energa. Por ello, afirma la accin que la Refinadora no

puede hacer prstamos ni donaciones, ni conceder subsidios o subvenciones, ni construir oleoductos interocenicos, sin autorizacin previa legal. En consecuencia,

destinar fondos pblicos a fines que no son parte de los objetivos encomendados por ley a RECOPE, implica una violacin al principio de legalidad, segn el cual, la Administracin est sometida al ordenamiento jurdico
y solamente puede realizar aquellos actos o prestar aquellos servicios pblicos que autorice dicho ordenamiento adems de asegurar una correcta administracin de los fondos pblicos. Adems, aduce que cualquier disposicin normativa de una convencin colectiva que establezca privilegios a favor de un grupo reducido de personas, sin que existan criterios objetivos y razonables que la justifiquen, contraviene el principio de igualdad establecido en la Constitucin; b) la accin considera que el artculo 33 de la Convencin Colectiva de RECOPE -que se refiere a los permisos con o sin goce de salario- es violatorio del principio de legalidad, en razn de que las jefaturas gozan de una discrecionalidad supuestamente ilimitada para otorgarlas, dada la amplitud de los trminos en que fue redactado el referido artculo. En efecto su texto hace posible que estos permisos se concedan al trabajador por razones personales, de acuerdo a sus necesidades y tomando en cuenta la importancia del mismo (folio 14). Sostienen que constituye una violacin al principio de legalidad el hecho de que la Administracin de

los fondos pblicos quede expuesta a un margen de discrecionalidad tan amplio que no estn expresamente regulados ninguno de los elementos sustanciales del acto administrativo que autoriza su disposicin (motivo, fin, contenido). Debe tenerse en claro que

de ningn modo la discrecionalidad puede

entenderse como una libertad absoluta de la Administracin para actuar, porque su ejercicio encuentra lmites
en el mismo ordenamiento jurdico; y por ende, cualquier norma que otorgue discrecionalidad ilimitada para la administracin y utilizacin de los fondos pblicos, resulta contraria al ordenamiento constitucional. Por ltimo, a este respecto destacan los accionantes que segn se desprende de informacin suministrada por RECOPE, en el perodo comprendido entre los meses de enero y agosto de 1999, se registraron 155 das de permiso con goce de salario y 100 sin goce de salario por mes, para un estimado en el pago de salarios, en promedio, de once millones doscientos cuarenta y seis mil ochocientos colones, sin incluir lo correspondiente al salario escolar o a las cargas sociales respectivas. c) Con respecto al artculo 107 de la Convencin, que le impone a la Refinadora la obligacin de hacer un aporte anual de tres millones quinientos mil colones para financiar todo tipo de actividades en beneficio de los trabajadores y sus familias (folio 15),

la accionante razona que fondos pblicos en

con

ello

se

utilizan

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actividades

que

no

estn

directamente
a la

vinculadas a la labor sustantiva de RECOPE,

prestacin de servicios pblicos o a condiciones laborales de los funcionarios; y ello constituye una ventaja que, al no estar regulada taxativamente, deviene en irrazonable y desproporcionada. Lo anterior se torna ms grave si se considera que en el artculo no se indican los montos a destinarse en cada rubro; y que segn la Convencin, la Institucin puede aumentar el monto del aporte de acuerdo con los programas que se le presenten; es decir, sin que se establezca un lmite para el mismo; todo lo cual da pie al abuso de discrecionalidad y a la consiguiente violacin del principio de legalidad. En este orden de ideas, agrega que en el ao 1999, al 31 de agosto la empresa habla girado por este concepto dos millones setecientos mil colones. d) Por ltimo, se acusa de inconstitucionalidad al artculo 137 inciso b) de la convencin en virtud de que ste seala que la participacin en el Fondo de Ahorro, Prstamo, Vivienda, Jubilacin, Recreacin y Garanta es obligatoria -no optativa-, lo que en su criterio constituye una infraccin al artculo 25 de la Constitucin Poltica, que establece la libertad de todos los ciudadanos de la Repblica de asociarse para fines lcitos y, por ende, la subsecuente libertad de esos mismos ciudadanos de no asociarse a una organizacin dada, si no lo desean as. A mayor abundamiento, seala que las prdidas netas de RECOPE, con corte apenas al 31 de agosto del ao pasado, fueron del orden de los mil ciento ochenta y dos millones ciento sesenta y ocho mil siete colones; y que la suma total de los gastos originados en las clusulas que se impugnan por inconstitucionales ascendi a los

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cuatrocientos cuarenta y seis millones novecientos sesenta mil seiscientos cuarenta colones.

De ese modo, se puede concluir que el

monto que se utiliz para el pago de los privilegios citados representa una suma

equivalente al 38% de las prdidas que report RECOPE al 31 de agosto de ese ao.
2.-Por resolucin de las trece horas treinta minutos del veintids de noviembre de mil novecientos noventa y nueve, visible a folio 46, se le dio curso a la accin de inconstitucionalidad, confirindole audiencia a la Procuradura General de la Repblica y a la Refinadora Costarricense de Petrleo. Asimismo, visto el escrito presentado por Roland Esna Williams, Secretario General del Sindicato de Trabajadores Petroleros, Qumicos y Afines, que corre agregado a folios 69 y siguientes, por resolucin de las catorce horas treinta minutos del veintiuno de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, visible a folio 92, se adicion la resolucin de las trece horas treinta minutos del veintids de noviembre de mil novecientos noventa y nueve, y se le confiri audiencia al Sindicato de Trabajadores Petroleros, Qumicos y Afines.

3.-La Procuradura General de la Repblica rindi su informe, visible a folios 49 y siguientes, y seala que la Defensora de los Habitantes de la Repblica interpone la

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accin de inconstitucionalidad en forma directa, fundndose en el artculo 75 de la Ley de Jurisdiccin Constitucional. Seala que en cuanto a los aspectos referidos a la legitimacin para la interposicin de esta accin, ella estima que la facultad que otorga el referido artculo a cada uno de los rganos a quienes atribuye el interponer en forma directa la Accin de Inconstitucionalidad, es para impugnar las normas respecto de las cuales tienen competencia o que en alguna forma contraran los principios y valores que esos rganos deben tutelar, de conformidad con su Ley constitutiva. En el presente caso la Defensora de los Habitantes acude ante el contralor de Constitucionalidad porque estima que hay un uso abusivo de los fondos pblicos, producto de la inclusin de beneficios desproporcionados e irrazonables en la convencin colectiva de RECOPE, y que se financian con fondos pblicos obtenidos de todos los habitantes. En este sentido, debe recordarse que de conformidad con la Ley N 7391 de 17 de noviembre de 1992,

la Defensora tiene por objeto la tutela, en general, de los derechos y los intereses de los habitantes, por lo que en la medida en que estn en relacin esos derechos -de
cualquier tipo- y esos intereses, ella puede intervenir. De ah que, razona la Procuradura, en tanto RECOPE constituye una empresa pblica, propiedad del Estado que, como tal, forma parte del sector Pblico de la economa, la Defensora tiene competencia respecto de esa entidad. En efecto, conforme a la definicin de fondos pblicos contenida en el artculo 9 de la Ley General de la Contralora General de la

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Repblica y de lo dispuesto en la Ley N. 6588 de 30 de julio de 1981, los recursos obtenidos por la venta de los bienes y servicios de la Refinadora Costarricense de Petrleo son fondos pblicos, sujetos al rgimen jurdico correspondiente, por lo que no existe una libertad de disposicin por parte de la empresa, que debe destinarlos al cumplimiento de sus finalidades. Por lo tanto, entiende la Procuradura General de la Repblica que dado el carcter pblico de dichos fondos, la Defensora de los Habitantes de la Repblica cuenta con una facultad per se para cuestionar el otorgamiento de beneficios a los trabajadores; especialmente si se toma en consideracin que, por una parte, los recursos que obtiene RECOPE son consecuencia de los precios de los productos que expende -mismos que son cubiertos por todos los habitantes del pas que los adquieren- y, por otra parte, porque dichos

precios -

particularmente los de los combustibles-, tienen un efecto de cascada sobre toda la economa del pas, por lo que inciden en forma indirecta sobre todos los habitantes an cuando no
todos ellos sean adquirentes directos de combustibles. De all que todos los habitantes de la Repblica ostenten, no slo un inters, sino un verdadero derecho respecto a que los recursos que obtiene RECOPE sean utilizados en el cumplimiento de sus fines, en vez de serlo para cubrir privilegios o ventajas de unos pocos. Concluye la Procuradura General de la Repblica en que como se est

en presencia de

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intereses y derechos de todos los habitantes, la accionante esta legitimada para acudir a esta va en forma directa. Sobre el fondo de la accin, considera, en lo medular, a)
que la Convencin Colectiva citada contiene disposiciones violatorias a los principios de legalidad y de igualdad y al sentido de justicia presente en la Constitucin Poltica, porque

crea

privilegios en del

irrazonables detrimento de

y la

desproporcionados colectividad y

patrimonio

pblico,

manifestando un abuso de derecho. Expresa que el principio

de igualdad jurdica determina un tratamiento jurdico igual para quienes se encuentran en igualdad de situacin y un tratamiento desigual para quienes se encuentren en situaciones diferentes. La diferencia de situacin puede ser real o bien, determinada por la ley; pero la determinacin correspondiente est sujeta al principio de razonabilidad, de modo que para ser vlida dicha diferencia debe ser razonable y en caso contrario se incurre en una discriminacin odiosa por irrazonable que, como tal, es creadora de una situacin que no se conforma con el principio contenido en el artculo 33 constitucional. Ahora bien, segn se comprueba de la lectura de las clusulas impugnadas, los

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trabajadores de RECOPE reciben recompensas por hechos o condiciones que no slo no existen para la generalidad de los empleados del Sector Pblico, ni tampoco para los del Sector Privado de la economa, y que adems no dependen del desempeo personal del empleado, sino simplemente de su pertenencia a la Institucin; que en ltima instancia se otorgan por actos que en la mayora de las Instituciones pblicas y privadas constituiran faltas sancionables inclusive con remocin, como es el caso de la inasistencia (es decir el incumplimiento de una de las obligaciones fundamentales de todo trabajador: asistir a su trabajo en el horario que le haya sido fijado; vase folio 57). Por otra parte, aunque dentro del mbito de la relacin de servicio podra considerarse vlido que el Estado o la Administracin reconocieran de un punto de vista econmico a sus trabajadores en forma excepcional e individual -en tanto se trate de un

reconocimiento por una conducta personal que exceda lo que supere el cumplimiento debido de la prestacin de trabajo- si el reconocimiento es de naturaleza general
y no tiene relacin alguna con la mayor o menor prestacin del servicio, se est en presencia de un privilegio, que como tal no puede encontrar sustento constitucional. Por ende, debe reputarse que la Clusula 112 de la citada Convencin Colectiva es discriminatoria. b) La clusula 28 de mrito, que permite

un bono

vacacional que determina un doble pago por el

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perodo de vacaciones, pero con la posibilidad de excederlo cuando el bono reconoce ms das que aquellos a los que se tiene normalmente derecho en el Sector Pblico, conlleva que se recompense por
salir a vacaciones y por tener gastos durante ese perodo, an cuando RECOPE posea centros de recreacin -que tambin se sufragan con fondos pblicos-; lo cual implica que la generalidad de los ciudadanos tenemos que sufragar los gastos en que incurran los empleados de RECOPE por acogerse a vacaciones. Esta situacin resulta excepcional y no se justifica en ninguna razn objetiva. c) La clusula 33 permite el

otorgamiento indiscriminado de permisos por motivos personales y con la posibilidad de que sean remunerados si as lo convienen el

trabajador con el jerarca que otorga el permiso. La

sola condicin para limitar dichos permisos con goce de sueldo radica en su tiempo:

no pueden exceder 250 das naturales.

Fuera de ese

supuesto, el Jefe de Seccin o el Jefe de rea no tienen otra limitacin para otorgar el

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permiso. Advierte la Procuradura General de la Repblica que

no se

evidencia cul es el inters pblico en el otorgamiento de tales permisos, particularmente los financiados por todos los costarricenses y, por
ende, no puede determinarse qu beneficio genera su otorgamiento a favor, primero, de RECOPE, luego del Estado y, en general, de la sociedad entera. As, la ausencia de una justificacin razonable para estos permisos deviene en el establecimiento de una discriminacin a favor de los empleados de RECOPE. d) El artculo 107 de la citada Convencin, hace que los habitantes de Costa Rica contribuyan a la realizacin de actividades sociales, sindicales, deportivas y culturales nicamente en favor de los trabajadores de RECOPE y de sus familias. Destaca que la redaccin de la clusula permite que el monto que se estipula se constituya en un mnimo, puesto que el Sindicato puede programar diversas actividades, independientemente del financiamiento requerido, y pedirle al patrono que las asuma, aumentando la cantidad establecida en el artculo. En criterio de la accin, existe una violacin al principio de legalidad contenido en el artculo 11 de la Carta Poltica, por cuanto la administracin de fondos pblicos queda expuesta a un margen de discrecionalidad tan amplio que no estn expresamente regulados ninguno de los elementos sustanciales del acto administrativo que autoriza la disposicin de fondos. En este sentido, manifiesta la Procuradura General que

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comparte dicho criterio, dado que cualquier norma que otorgue discrecionalidad ilimitada para la administracin y utilizacin de fondos pblicos resulta absolutamente contradictoria con el ordenamiento constitucional (folios 62 y 63). En consecuencia, manifiesta dicha Institucin que las clusulas nmeros 28, 33, 107 y 112 de la Convencin Colectiva suscrita entre RECOPE y el Sindicato de Trabajadores Petroleros y Afines, analizadas anteriormente, resultan contrarias a los principios de igualdad jurdica, legalidad, razonabilidad y proporcionalidad. Asimismo, concuerda la

Procuradura General de la Repblica con la accionante en que lo anterior, al entraar un

destino no previsto de los fondos pblicos,

hace que se est en presencia del empleo de financiamiento pblico para rubros que no guardan relacin directa con la prestacin del fin pblico que justifica la existencia de RECOPE, con
el incumplimiento de los deberes de legalidad y moralidad que rigen la actuacin del Sector Pblico. e) Por ltimo, estima que el artculo 137 inciso b) de la referida Convencin

desconoce la libertad de asociacin en su

contenido negativo, puesto que obliga a todo trabajador a pertenecer al

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Fondo de Ahorro, Prstamo, Vivienda, Jubilacin y Garanta que all se crea. En la medida en que la obligacin de afiliarse deriva del Convenio Colectivo y no tiene ningn fundamento en una norma legal, se violenta el rgimen constitucional de los derechos fundamentales, pues se est en presencia de una

restriccin a una

libertad fundamental que no tiene fundamento legal, lo que resulta contrario al principio de reserva de ley en materia de libertades pblicas.
En este sentido, el hecho de que, por principio, la pertenencia al citado Fondo solo beneficios origina en cabeza del trabajador, no debe constituirse en una justificacin para imponer -y por ende coaccionar- la pertenencia al mismo, pues as no slo se lesiona la libertad de asociacin, sino la libertad en trminos generales, puesto que es el criterio de una autoridad el que se sustituye a la decisin personal en orden a apreciar que es lo ms conveniente para la tutela y defensa de los propios derechos e intereses. Aparte de que tratndose de la jubilacin, tambin se le impide al trabajador el derecho a decidir cul de las operadoras de pensiones complementarias ofrece mayores ventajas para la situacin en que se encuentre y, por lo tanto, determinar cul de ellas administra sus recursos. Por consiguiente,

debe respetarse el

derecho de todo trabajador a decidir si pertenece

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o no al Fondo, debiendo resultar claro que de decidir no pertenecer al mismo,

no tendr derecho a beneficiarse en modo alguno de los beneficios que de la afiliacin derivan y que incluyen un aporte patronal.

4.-

Gerardo

Rudn

Arias,

Presidente

de

la

Refinadora Costarricense de Petrleo, S.A. en escrito

que corre agregado visible a folios 73 y siguientes contest la audiencia indicando que, en vista de que la determinacin de la inconstitucionalidad de las normas convencionales impugnadas es una materia altamente tcnica y especializada, que por mandato legislativo corresponde a este Tribunal, se limita a informar las

razones la

filosficas

que

prevalecieron

al

crearse

normativa cuestionada, en los siguientes trminos: a) el bono vacacional, que se

pact por primera vez en la negociacin colectiva para el perodo 1980-1982, y que implica que la empresa efectivamente se encuentre obligada a abonar a sus trabajadores un auxilio por disfrute de vacaciones, conforme al numeral 28 de la mencionada convencin, obedeci a la necesidad de tratar de obtener una mejora en las condiciones de trabajo de los empleados de la Refinadora, habida cuenta de las limitaciones existentes en esas fechas -y que an subsisten hoy da-

para lograr

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niveles salariales competitivos en el mercado nacional.

As entonces, ese llamado bono vacacional pretendi

fundamentalmente estimular o incentivar el ingreso y la permanencia de los empleados de RECOPE, en atencin a que existan, como hoy existen, otros mercados laborales con los que la Refinadora deba competir para obtener lo ms calificado del recurso humano disponible en el pas. Aade que conforme a lo establecido en el inciso g) del artculo 142 de la misma convencin colectiva,

se estableci que tanto

el bono de vacaciones como el bono de asistencia no son salario. b) El bono de asistencia contenido en el
artculo 112 de la referida convencin, se pact tambin por primera vez durante la citada negociacin de 1980-1982. Explica el seor Rudn Arias que con su creacin no se pretendi -como equivocadamente lo afirma la Defensora de los Habitantes- premiar con fondos pblicos a aquellos funcionarios que cumplan con el deber de asistencia al trabajo y por el cual ya reciben remuneracin, sino ms bien

desestimular

el ausentismo buscado por el propio trabajador, a

travs de incapacidades de dudoso linaje u otras causas anlogas, pues ste afecta en forma importante el servicio pblico. Aade que se debe considerar que ese auxilio por

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asistencia se ve afectado por cualquier tipo de ausencia -justificada o injustificada- en que incurra el trabajador, salvo claro est, las excepciones establecidas en el mismo artculo, de manera de desestimular el ausentismo laboral. c) En cuanto al otorgamiento de permisos con o sin goce de salario, manifiesta que son facultades que, segn l ha podido observar, se encuentran muy difundidas en todo centro de trabajo, no slo pblico sino privado; y que existen en todos los Poderes de la Repblica, instauradas a travs de sus distintas leyes orgnicas, o bien, contenidas en sus estatutos de servicio, como es el caso, por ejemplo, del Estatuto de Servicio Civil y su Reglamento, en sus artculos 37 y 33 respectivamente. d) Con relacin al aporte para el desarrollo de toda clase de actividades sociales, sindicales, deportivas y culturales establecido en el artculo 107 de la referida Convencin, refiere que tales aportes constituyen una forma de contribuir en alguna medida con el mejoramiento de las condiciones de empleo que imperan en la Refinadora, que redundan en un mejoramiento de la calidad de vida de sus empleados y familias. Agrega que esos aportes siempre han sido objeto del control interno de la Refinadora mediante la Auditora Interna, as como de los informes de rendicin de cuentas y programas que la Organizacin Sindical presenta con la celebracin de cada actividad. En este sentido, afirma que todo centro de trabajo tiene un fin social -as impuesto por la materia laboral- y que con las actividades reguladas por este artculo se logra cumplir con los fines sagrados de un Estado Social de Derecho. e) Por ltimo, en cuanto a lo dispuesto en el artculo 137, inciso b) de la Convencin, que establece la obligatoriedad de todos los trabajadores de RECOPE de pertenecer al Fondo de Ahorro, comenta el Presidente de la Refinadora que ya esta Sala se ha

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pronunciado al respecto, en el voto N

5125 de las 11:48 minutos del quince de

octubre de

1993, dictaminando que la citada disposicin no resulta ... arbitraria ni

violatoria de derecho fundamental alguno, sino que, por el contrario, va encaminada a proteger intereses superiores basados en la solidaridad humana y en principios de justicia social (artculo 74 de la Constitucin Poltica) en aras del bien comn tal y como la Convencin Colectiva de Trabajo vigente y la Institucin del Reglamento General del Fondo de Ahorro, Prstamo, Vivienda y Garanta de RECOPE lo disponen. Estos intereses, por su trascendencia, no pueden quedar librados a la mera voluntad individual como lo pretende el gestionante. El seor Rudn Arias aade que su representacin no estima que las prestaciones contenidas en las normas de la Convencin, a las que se refiere la presente accin, infrinjan de modo alguno los principios de legalidad, igualdad, proporcionalidad y razonabilidad; y que tampoco puede decirse que se trata de prestaciones disparatadas, especialmente si se considera que en materia del derecho de trabajo en el sector pblico, la Refinadora

no es la nica

institucin que ha mejorado las condiciones de empleo de sus trabajadores a travs de la negociacin colectiva. Tales mejoras, si bien distintas a las reguladas
en otras instituciones, son de naturaleza muy similar a las existentes en una enorme

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cantidad de instrumentos normativos no slo del sector pblico, sino del sector privado. Manifiesta que a travs de las mltiples negociaciones de las Convenciones Colectivas que se han celebrado a lo largo de los aos, lo actuado por RECOPE siempre ha sido objeto de fiscalizacin por parte de los rganos competentes en esa materia, sea el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, sea la Secretara Tcnica de la Autoridad Presupuestaria o la Contralora General de la Repblica, de manera que ante tales mecanismos de control estatal, no resulta exacto afirmar que no se han observado y cumplido los principios de razonabilidad y proporcionalidad a la hora de establecer las reivindicaciones laborales contenidas en la Convencin Colectiva de Trabajo. Y, asimismo, afirma que no llevan razn los accionantes al alegar que los rubros de la Convencin Colectiva que se mencionan representen un 38% del total de las prdidas acumuladas a agosto de 1999, pues en realidad el origen de dichas prdidas es el diferencial que se produce entre el precio de compra de los productos en el mercado internacional y el precio de venta en el mercado internacional y el precio de venta en el mercado nacional de esos mismo productos, conforme se explica detalladamente en el oficio AFCO-929-99 suscrito por el Jefe del Departamento de Contadura de la Refinadora (folios 79 y siguientes).

5.-Gilbert Brown Young, en su condicin de Secretario General del Sindicato de Trabajadores Petroleros, Qumicos y Afines (SITRAPEQUIA), en escrito que corre agregado a folio 104 y siguientes, manifiesta que la Defensora de los Habitantes carece de la legitimacin necesaria para interponer en forma directa esta accin, pues segn

25

afirma, aunque el artculo 75 de la Ley de Jurisdiccin Constitucional regula una accin de inconstitucionalidad directa, lo cierto es que la interpretacin de ese artculo no es irrestricta, pues la facultad que otorga est directamente relacionada con la

competencia material que el ordenamiento le atribuye a cada uno de los rganos a los que autoriza para interponer las acciones directas. As,
aunque el artculo 1 de la Ley de la Defensora de los Habitantes le otorga a sta los encargos de proteger los derechos e intereses de los habitantes y de velar porque el funcionamiento del sector pblico se ajuste a la moral, la justicia y las leyes, dicha disposicin debe ser interpretada la luz de las limitaciones que esa misma ley seala. En el presente caso, la accionante cuestiona una serie de aspectos que considera irregulares por tratarse de fondos pblicos; empero, el rgano legitimado para cuestionar esta normativa es la Contralora General de la Repblica, ya que es ese rgano fiscalizador quien tiene a su encargo el presupuesto de RECOPE. En ese sentido, aduce que las Convenciones Colectivas de RECOPE han sido todas conocidas por la Autoridad Presupuestaria y fiscalizadas -a travs del presupuesto- por la Contralora de la Repblica, y a pesar de ello jams se les ha hecho objecin alguna, pues se encuentran ajustadas a Derecho. Asimismo aade que, de haber habido irregularidades, precisamente la Contralora General de la Repblica habra acudido a la va legal, puesto que tiene competencia para hacerlo. En consecuencia, solicita que se rechace

26

de plano esta accin en razn de que la Defensora de los Habitantes adolece de una falta de legitimacin activa. Sobre el fondo expresa, en lo medular, los siguientes conceptos: a) La frase Empresa Pblica no tiene un significado uniforme y se emplea en forma indiscriminada para referirse a toda empresa - sentido econmico- que se ubica en el sector pblico (no solamente estatal) de la economa. La Procuradura General de la Repblica ha sealado que, en principio, un ente del sector constituido como sociedad annima es una empresa pblica; en particular, como en el caso de RECOPE, si las actividades que despliega tal entidad son de carcter empresarial, si bien tal giro bien podra ser desarrollado por una empresa de naturaleza privada -como lo fue originalmente la refinera-. En efecto, RECOPE naci y se mantiene como una sociedad annima, organizada bajo las reglas del Cdigo de Comercio, y pertenece al Estado segn lo dispuesto en la Ley nmero 5508 de 17 de abril de 1974. De este modo, a partir de la entrada en vigencia de dicha ley,

RECOPE

constituye una empresa pblica, propiedad del Gobierno de la Repblica y organizada bajo forma societaria comn. Por ello, RECOPE no se identifica con el
Estado y no puede ser considerada como una institucin estatal, ni constituye parte de la administracin pblica (folio 109); con todo y que una sociedad annima cuyo capital accionario se encuentra totalmente o en parte en manos del Estado, es en sentido

27

amplio una empresa pblica, aunque no lo es en su clasificacin estricta, ya que ms bien se trata de una figura bien definida y con caractersticas propias:

sociedad

del Estado. De ah que genere controversia el determinar qu rgimen jurdico

debe aplicrsele. Enfatiza que el tema de las empresas pblicas del Estado debe ser analizado caso por caso, con todos los detalles y particularidades de cada empresa que se trate, y que en el caso de RECOPE, el artculo 3 de la Ley General de la Administracin Pblica seala que el ... derecho privado regular la actividad de los entes que por su rgimen de conjunto y los requerimientos de su giro puedan estimarse como empresas industriales o mercantiles comunes. Sin embargo, la Procuradora ha sealado que ... no obstante que en principio el Derecho privado le es aplicable fundamentalmente a RECOPE, existen disposiciones que exceden la rbita del derecho comn, propias del Derecho Pblico, que regulan la actividad de la empresa y la utilizacin de sus recursos. As, los planes de inversin deben sujetarse a los lineamientos de la Autoridad Presupuestaria y en su funcionamiento debe observar las polticas del sector industria, Energa y Minas, para desarrollar dichos planes previa autorizacin de la Contralora General de la Repblica. Asimismo, debe seguir los criterios sobre los cuales tambin ser fiscalizada por el organismo contralor. As las cosas,

RECOPE se rige tanto por disposiciones de

Derecho Privado como Pblico, teniendo en

28

consecuencia, un rgimen mixto.

Por estas razones, se ha

indicado que en lo no regido expresamente por disposiciones especiales, todas ellas de Derecho Pblico, la empresa pblica se rige por las reglas comunes del Derecho Privado (ver folio 110). Por otra parte, refirindose a la posibilidad de que se suscriban convenciones colectivas en el sector pblico, seala que la

jurisprudencia entre los

de

este

Tribunal

ha

distinguido

funcionarios pblicos propiamente dichos y otros trabajadores que, aunque contratados por el Estado o sus instituciones, no participan de la gestin publica de la Administracin, ya que a estos ltimos no les alcanza el impedimento para acudir a los procedimientos de resolucin de conflictos colectivos de carcter econmico y social previstos en el artculo 497 y siguientes del Cdigo de Trabajo, como la
garanta constitucional establecida en el artculo 62. Con base en tales consideraciones,

29

razona que respecto a estos ltimos trabajadores s procede la negociacin y celebracin de Convenciones Colectivas, y alega que, ahondando en el tema, segn la Ley General de la Administracin Pblica, no se consideran servidores pblicos los empleados de empresas o servicios econmicos del Estado encargados de gestiones sometidos al derecho comn (artculo 111 inciso 3 de la citada Ley); y aade que segn dicha ley las ... relaciones de servicio con obreros, trabajadores y empleados que no participan de la gestin pblica de la Administracin de conformidad con el prrafo 3 del artculo II, se regirn por el derecho laboral o mercantil segn los casos... Sin embargo, se aplicaran tambin a estos ltimos las disposiciones legales o reglamentarias de derecho pblico que resulten necesarias para garantizar la legalidad y moralidad administrativas, conforme lo determine por Decreto el Poder Ejecutivo. (Artculo 112, inciso 2 y 3 de la referida ley). Afirma que el rgimen laboral al que se quiso someter a los trabajadores de las empresas pblicas fue el de Derecho privado, por razones obvias de conveniencia, salvo para efectos penales. Tambin aduce que segn la doctrina, el criterio rector para discernir si una administracin debe tener un rgimen pblico o uno privado -en el caso de los entes descentralizados- se encuentra en el concepto de la actividad de empresa, en tal forma que slo aquellas instituciones que realicen actividad de empresa pueden tener relacin privada de empleo. Por lo tanto, concluye que los trabajadores de RECOPE, empresa pblica del Estado con evidente giro empresarial, son empleados sujetos a una relacin de empleo privada y legitimados por la constitucin, los convenios internacionales, las leyes y la jurisprudencia para suscribir convenciones colectivas. b) Manifiesta que en materia de negociaciones colectivas, las

30

partes estn sujetas al principio de legalidad, ya sea patrono privado o estatal, y que ninguno de los dos tipos de patrono est obligado a negociar en detrimento de su patrimonio, o en trminos tales que lo lleven a la quiebra. Este principio -aade- nunca ha sido desconocido por las partes en la historia de las convenciones colectivas llevadas a cabo en el seno de RECOPE, pues -segn l asevera- siempre se ha contado con los respaldos tcnicos-financieros de proyeccin que demuestran la viabilidad econmica de lo que se pretende suscribir, y se han seguido los lineamientos y requisitos jurdicos a los que en cada poca histrica se ha sometido a la empresa. De ah que lo alegado por la accionante en relacin al dficit de la empresa resulta incorrecto, ya que -como se explica detalladamente en la contestacin dada por RECOPE en esta accin- ese dficit proviene ms bien de un atraso en el trmite de las solicitudes de cambio de precio y un aumento nominal en los gastos de operacin. A mayor abundamiento, agrega que por mandato legal, RECOPE aporta parte de sus ingresos a diferentes instituciones, como la ARESEP, el Ministerio de Ambiente, los gobiernos locales, la Comisin Nacional de Juegos, etc. Por lo tanto, en sntesis, afirma que durante la tramitacin de las negociaciones colectivas en la institucin nunca se han excepcionado leyes, reglamentos o directrices gubernamentales vigentes, sino que se ha observado de manera rigurosa al ordenamiento y que, adems, lo pactado en las convenciones colectivas no tiene relacin alguna con el dficit de RECOPE, pues los artculos 28, 112 y 137 inciso b) cuestionados slo representan el 0.67% de las ventas realizadas por la empresa. c) En relacin a los cuestionamientos de los artculo 28 y 112 de la Convencin Colectiva de la refinadora, manifiesta el Secretario General de

31

SITRAPEQUIA que es necesario reflexionar sobre la razn de ser de dichas normas, pues el trabajo de la Refinadora Costarricense de Petrleo no es comparable con el de ninguna otra empresa en el pas, ya que el objeto de su misin, la importancia de la misma, y la naturaleza de la actividad que conlleva, adems de ser nicas en el pas,

demandan un esfuerzo y sacrificio especial de sus trabajadores.

En este sentido, explica que se trata de una tarea

peligrosa. An cuando las medidas de seguridad son buenas, los empleados estn constantemente expuestos a un medio en el que de producirse una explosin, perderan la vida (de hecho, ese tipo de accidentes han ocurrido en el pasado, con lamentables prdidas humanas). Asimismo, aade que no obstante las medidas de seguridad y de higiene ocupacional adoptadas por la Institucin, dichas labores pueden afectar la salud de las personas, en virtud de que inevitablemente implican el entrar en contacto con una serie de emanaciones gaseosas perjudiciales para la salud. Explica que esta situacin no solamente afecta a los funcionarios que directamente deben trabajar con los derivados del petrleo -que son la mayora- sino que tambin incide en otros empleados que son expuestos al riesgo; en tanto que, por ejemplo, las instalaciones de la refinadora en Limn son visitadas por auditores, contables y dems personal tcnico o administrativo cuyas labores requieren que peridicamente se presenten en la refinera. Menciona adems que las condiciones de trabajo son extremas, y que algunos trabajadores llegan a desempear sus funciones, si bien con equipo especial, a temperaturas de 55 grados centgrados, o bien a gran altura. Destaca que se trata de

32

una labor que demanda un grado de especializacin importante. Seala que por razones tcnicas se debe laborar sin interrupcin las veinticuatro horas del da, dado que de no hacerlo el pas se paralizara. Por ello que el

bono de asistencia

naci a raz de una necesidad puntual muy importante: dado el ya mencionado carcter continuo de las actividades de RECOPE y la especializacin y experiencia de los trabajadores que ah laboran, las ausencias que se produzcan no pueden ser reemplazadas fcilmente con personal calificado. Como hasta el da de hoy se laboran las veinticuatro
horas del da, el turno que no pueda ser cubierto debido a la ausencia de un trabajador, debe ser suplido por un compaero en una jornada extraordinaria. Por esas razones, se convino en introducir esta normativa en la Convencin Colectiva de 1980, con el fin de desincentivar las ausencias que pudieran eventualmente evitarse. En efecto, la norma seala que si un trabajador no falta ni un solo da de trabajo en el perodo de un ao, le corresponde un salario de catorce das, lo cual en trminos monetarios no es mucho si se lo compara con lo que tendra que invertirse por horas extras en caso de ausencia, o

33

los atrasos que generan en efecto las inasistencias del personal. Lo cierto -aduce- es que esta normativa ha mostrado una reduccin en el ausentismo de los trabajadores y tambin desincentiva las huelgas o las suspensiones de labores. Las nicas ausencias "justificables" a la luz del artculo 112 son las incapacidades del Seguro Social por ms de diez das (en cuyo caso existe una razn de peso para no presentarse a trabajar), en el caso de accidentes o riesgos laborales, las que corresponde a la empresa respetar por estar contempladas en instrumentos internacionales de Derechos Humanos, y las justificadas a travs de la misma convencin colectiva. Manifiesta que hay un

claro

inters

superior

de

mantener

la

empresa

funcionando sin interrupciones, y esa es la razn por la cual se

incentiva (no se obliga) a los trabajadores que logren no ausentarse por ms de cinco das al ao. El bono vacacional obedece a la necesidad desincentivar el trabajo durante el perodo de vacaciones. Refiere que es reconocido por la doctrina, la jurisprudencia y la lgica comn que las vacaciones son para descanso efectivo de los trabajadores y manifiesta que en estas consideraciones revisten de especial importancia si se recuerda las condiciones especiales de la labor que se lleva a cabo en RECOPE. Indica que los sueldos pagados en la empresa no son muy altos y que -especialmente en la zona atlntica- para los trabajadores se abre la posibilidad de realizar trabajos a destajo, por lo que bien puede ocurrir que las necesidades econmicas lleven a los trabajadores a usar sus vacaciones laborando para solventar necesidades financieras.

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RECOPE y su personal estn conscientes de la necesidad de que los trabajadores puedan realmente descansar, y es por esta razn que se ha intentado con esta norma desincentivar el trabajo durante el perodo de vacaciones. El incentivo es
proporcional a los aos de servicio en la empresa, ya que cuanto mayor es el desgaste, mayor es el incentivo de descanso real. Alega que no toda desigualdad es inconstitucional; -slo la que carezca de fundamentos objetivos o razonables lo es- y manifiesta que si bien las normas impugnadas crean un trato diferente entre los trabajadores cubiertos por la Convencin Colectiva y el resto de los habitantes de la Repblica, ello est fundado en una base objetiva y razonable, en primer lugar, porque la existencia de una Convencin Colectiva de Trabajo es un criterio razonable de diferenciacin, pues todos los habitantes de la Repblica de Costa Rica (trabajadores y patronos) tienen derecho a crear o formar parte de un sindicato. Manifiesta que no es procedente asimilar categoras que son diferentes. En efecto, los trabajadores cubiertos por la Convencin Colectiva de RECOPE y los dems habitantes del pas no se encuentran en situacin similar o generalizable, por lo que la diferencia de tratamiento entre unos y otros no significa que exista discriminacin; por ello, para realizar una comparacin apropiada, se tendra que buscar un trmino legtimo de comparacin y la

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nica posible es con trabajadores que en las mismas condiciones, se dediquen a la misma rama de industria, actividad econmica o regin del pas. La actividad de refinar petrleo y producir derivados del mismo,

es una labor que en

nuestro pas solamente la realiza RECOPE, tanto por poltica del Estado, como por las condiciones especiales de dureza y riesgo que conlleva este tipo de produccin. En consecuencia, no existe un grupo de servidores
que, por laborar en la misma rama de la industria, puedan ser comparados legtimamente con los trabajadores cubiertos por la Convencin Colectiva. Ante la posibilidad de que se quiera comparar a los funcionarios de RECOPE cubiertos por la Convencin con los funcionarios pblicos del Estado, manifiesta que no es posible, por las diferencias objetivas y razonables -legales- entre ellos. Aun as, si los trabajadores hacen uso de su legtimo derecho de sindicalizacin y conjuntamente con sus patronos logran acordar una convencin colectiva que regule condiciones relativas al trabajo, su situacin puede ser, en trminos generales, ms ventajosa que para aquellos que en las mismas circunstancias no la celebren. El trato distinto entre los trabajadores de RECOPE cubiertos por la Convencin Colectiva y los dems trabajadores del pas, tiene por origen la satisfaccin de un inters superior y una relacin razonable de proporcionalidad entre los medios empleados y la finalidad perseguida. Refiere que el

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bono de asistencia represent en 1998 el 0.17% de los ingresos o ventas realizados por RECOPE y el bono vacacional represent un 0.36% de esas mismas ventas, de modo que, juntos, ambos incentivos tuvieron como costo un 0.53% del total de esas ventas, lo que en su criterio no es un monto exagerado. Manifiesta que el inters ltimo del contenido normativo de la Convencin Colectiva no es solamente eliminar los procesos negativos como las ausencias o el desgaste de los trabajadores, sino mantener a la refinera en las mejores condiciones de produccin posible, lo que conlleva el velar porque cada uno de los elementos del proceso de produccin se encuentre en las mejores condiciones. Para ahondar en el tema, afirma que es pblico y notorio que RECOPE realiza la mejor gestin de compra de hidrocarburos en Centroamrica y ello produce una baja en los precios y una baja de divisas importante (las alzas en el combustible -aade- se deben mayormente a los impuestos que a los costos de produccin, ver folio 136), pero ese nivel de eficiencia est estrechamente relacionado con la mano de obra experimentada con la que cuenta. Por ello, asegura que si se pactan mejores condiciones de trabajo que rindan luego en las estadsticas grandes logros, que permitan que la empresa no se detenga y que a la economa nacional no le falte combustible, los bonos de vacaciones y asistencia resultan razonables y proporcionalmente justificados. Estos incentivos se hayan incorporados a los contratos de trabajo y producen los efectos deseados sobre la salud y el bienestar del trabajador. En cuanto al impugnado artculo 33 de la Convencin Colectiva, expresa que el Estatuto de Servicio Civil y su Reglamento no le son aplicables a

los trabajadores

37

de

RECOPE

porque

no

son

funcionarios

pblicos, pues su relacin de empleo es de naturaleza privada. Agrega que el Cdigo de Trabajo no contempla en
forma particular los permisos de trabajo, con o sin goce de salario. Por ello se consider conveniente regular esa materia mediante la convencin, que tiene fuerza de ley. Es imperativo que toda empresa tenga reglas acerca de los permisos de trabajo y resulta justificable que haya sido incluido en instrumento convencional. El hecho de que la norma establezca lmites mximos, que en algunos casos puedan parecer excesivos, no significa que en la prctica se haya hecho mal uso de esa facultad. La costumbre ha sido el no conceder ningn permiso con goce de salario si no se cuenta con el visto bueno del Gerente del rea. El permiso sealado por la norma 33 convencional (250 das naturales) es menor al que otorga en la prctica el rgimen estatutario. El artculo 33.c.1 del reglamento del Estatuto del Servicio Civil permite hasta un ao sin goce de salario para atender asuntos personales. El inciso c.2 del mismo artculo, permite hasta dos aos para atender asuntos graves de familia, asuntos acadmicos y ejecucin de proyectos experimentales. El inciso c.3, por su parte, permite dos aos prorrogables por perodos iguales, cuando se trate de funcionarios nombrados con cargos de direccin de sindicatos. Considera que el artculo 33 no es inconstitucional en s mismo, pero podra serlo su interpretacin. No obstante, en la prctica se ha hecho buen uso de la disposicin y se conceden permisos solo cuando las circunstancias del caso lo ameritan.

38

Afirma que ste es un tema que, segn lo establece el artculo sesenta y seis del Cdigo de Trabajo, puede ser normado por el Reglamento Interno de Trabajo de cada centro de trabajo. Adems, aade que el gasto por este concepto en los primeros ocho meses del ao, ascendi tan slo a un 0.01% del ingreso por ventas de RECOPE. Con relacin a la constitucionalidad del artculo 107 de la Convencin Colectiva, manifiesta que esa es de las normas reconocidas como tpicas en materia convencional y lo que estipula se encuentra dentro de lo que legalmente puede ser vlidamente convenido y que en RECOPE no se ha hecho un uso abusivo de ese rubro. Expresa que el monto con que el patrono contribuye a esas actividades representa el 0.004% de las ventas de la empresa y que la mayor parte de los gastos son financiados por los mismos trabajadores. Remite a las consideraciones hechas sobre la importancia del descanso real de los trabajadores y la posibilidad y oportunidad de que el patrono contribuya -no que financie en su totalidad- ese tipo de actividades sociales, sindicales deportivas y culturales para los empleados y sus familias. Agrega que la familia es constitucionalmente el pilar de la sociedad y que el Estado no slo debe protegerla, sino fomentar las tareas que colaboren en esa misin. De este modo, la disposicin cuestionada contiene una iniciativa que contribuye a la unin de padres e hijos y a la salud fsica y mental de los empleados y sus familias. Por las razones apuntadas, estima que la norma no es inconstitucional en s misma y que no se ha demostrado que se haya interpretado de manera abusiva. Por ltimo, acerca de la constitucionalidad del artculo 137 inciso b) de la Convencin Colectiva, manifiesta que su contenido de ningn modo es violatorio de la libertad de asociacin garantizado en el artculo 25 de la Constitucin Poltica; a este

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respecto esta Sala ya se pronunci en su oportunidad mediante sentencia

5125-93

de las 11:48 horas del 15 de octubre de 1993 y en lo conducente dispuso que la obligacin impuesta en esa normativa ... no constituye lesin alguna al derecho de libre asociacin que establece el artculo 25 de la Constitucin Poltica, como se afirma, En efecto, no se trata aqu de un inters meramente particular, que es al que se refiere el artculo constitucional, sino de un Fondo creado para el beneficio de los propios trabajadores e inspirados en principios de solidaridad superiores al inters meramente individual. Es claro que para la existencia de tal fondo, no puede permitirse el retiro de sus miembros, pues ello implicara su eventual desfinanciamiento... Ello no vulnera la libertad de asociacin, pues sta se refiere a aquellas situaciones regidas por el principio de autonoma de la voluntad, en la que queda al arbitrio de la persona el pertenecer o no a una determinada asociacin, ya que esa decisin, en principio, slo interesa o le afecta a ella. Pero en casos como el que nos ocupa en los cuales

no se

trata de la proteccin de un mero inters individual, sino de intereses superiores basados en la solidaridad humana, no es posible dejar al arbitrio del individuo la decisin de seguir

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perteneciendo o no al Fondo,

pues esa determinacin afecta

principalmente al sistema como tal, el cual puede ver comprometida con ello su propia existencia, con evidente perjuicio para todos los trabajadores que disfrutan de sus beneficios. Estima que, de ocurrir una variacin del criterio de la Sala, debe obedecer el mandato que seala el artculo 9 prrafo segundo de la Ley de la Jurisdiccin Constitucional o bien a motivos que justifiquen el cambiar de criterio, o a razones de inters pblico que justifiquen reconsiderar la cuestin. Solicita se rechace esta accin o se declare sin lugar en todos sus extremos.-

6.-Los edictos a que se refiere el prrafo segundo del artculo 81 de la Ley de la Jurisdiccin Constitucional fueron publicados en los nmeros 238, 239 y 240 del Boletn Judicial, de los das 08, 09 y 10 de diciembre de 1999 (folio 68).

7.-De conformidad con lo que disponen los artculos 10 y 85 de la Ley de la Jurisdiccin Constitucional,

se prescinde de la audiencia oral y por dictarse esta sentencia con

pblica

fundamento en precedentes de este Tribunal

(Artculo 9 idem).

8.-En los procedimientos se han cumplido las prescripciones de ley.

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Redacta el Magistrado Sancho Gonzlez; y, CONSIDERANDO I.- OBJETO DE LA ACCION.La accin se interpone para que se declare que los artculos 28, 33, 107, 112 y el inciso B) del artculo 137, todos de la Convencin Colectiva de Trabajo de la Refinadora Costarricense de Petrleo son contrarios a los artculos 10, 11, 25, 33, 50, 56, 62 y 68 de la Constitucin Poltica, por violacin de los principios de los deberes de la funcin pblica, de razonabilidad y proporcionalidad de las normas, de legalidad y de igualdad.

II.-NORMATIVA IMPUGNADA.-

Las normas de la Convencin Colectiva de la Refinadora Costarricense de Petrleo, que se impugnan en esta accin, literalmente disponen:

Artculo 28: "La Empresa RECOPE- abonar a sus trabajadores un auxilio por disfrute de vacaciones, conforme a las siguientes reglas:

Un ao de servicio: siete das de su salario oficial ordinario.

De dos a cuatro aos de servicio: catorce das de su salario oficial ordinario.

De cinco a nueve aos de servicio: veinte das de su salario oficial ordinario

De diez a quince aos de servicio: veinticinco das de su salario oficial ordinario.

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De diecisis a veinte aos de servicio: veintisiete das de su salario oficial ordinario.

De veintin a veinticinco aos de servicio: veintinueve das de su salario oficial ordinario.

Veintisis o ms aos de servicio: treinta das de su salario oficial ordinario.

Este auxilio se entregar inmediatamente que el trabajador se reintegre a sus labores."

Artculo 112: La Empresa conviene en pagar a sus trabajadores una bonificacin por asistencia, calculada con base en su asistencia al trabajo de la siguiente manera:

DIAS DE INASISTENCIA EN EL PERIODO PERIODO DE UN AO 0 Hasta uno Hasta dos Hasta tres Hasta cuatro Hasta cinco BONIFICACION Catorce das de su salario ordinario Trece das de su salario ordinario Doce das de su salario ordinario Once das de su salario ordinario Diez das de su salario ordinario Nueve das de su salario ordinario

Esta bonificacin ser pagada el 15 de febrero de cada ao. Toda inasistencia al

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trabajo, cualquiera que sea la causa que la motive, justificada o no, con o sin pago, se tomar en cuenta para la determinacin del clculo de esta bonificacin. Se excepta de lo anterior nicamente por las razones siguientes:

1.-Ausencias motivadas por permisos de representacin o diligencia sindical, debidamente autorizadas por la Empresa.

2.-Ausencias con pago establecido en las Clusulas 32, 33, 48 y 49.

3.-Ausencias motivadas por la designacin del trabajador como representante de la Empresa o del pas en eventos culturales o deportivos, nacionales o internacionales.

4.-Si el trabajador sufre de accidente de trabajo o riesgo in itineri, conforme al inciso a) del artculo 196 del Cdigo de Trabajo, durante el ao, no contar para los efectos de esta clusula los das de incapacidad que se deriven de dicho accidente.

5.-Incapacidad otorgada por la Caja Costarricense del Seguro Social por diez das o ms. Hospitalizacin, intervencin quirrgica y su recuperacin y la incapacidad postparto.

En caso de renuncia de un trabajador, ste tendr derecho al pago proporcional de esta bonificacin.

La consideracin de las inasistencias para el cmputo de esta bonificacin no constituye falta.

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Artculo 33:

Podrn concederse permisos sin o con goce de salario, segn su turno al trabajador que lo solicite por razones personales, de acuerdo a sus necesidades y tomando en cuenta la importancia del mismo. Esta solicitud podr formularse verbalmente ante el jefe de Seccin o Departamento, si el permiso no excediere de un da, y por escrito con una antelacin mnima de cuarenta y ocho horas, cuando exceda ese trmino.

Estos permisos no podrn ser superiores a 250 das naturales al ao. Los primeros 180 das lo sern con o sin goce de salario y los restantes 70 das sin goce de salario. Los primeros 90 das podrn ser otorgados por el Jefe de Seccin o Departamento. Los restantes por el Director de rea.

En cualquier caso, el trabajador podr recurrir a la Junta de Relaciones Laborales.

En todos los casos los trabajadores debern justificar las omisiones de marca, de conformidad con el Artculo 54 de esta Convencin.

Artculo 107:

La Empresa aportar la suma de 3.500.000 colones anuales cara el desarrollo de toda clase de actividades sociales. sindicales, deportivas y culturales. en beneficio de los trabajadores y sus familias. El Sindicato presentar cada tres meses las facturas que justifiquen el gasto. La Empresa podr aumentar la suma indicada en concordancia con

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los programas que se le presenten.

La Empresa continuar organizando y financiando las actividades socioculturales de fin de ao para todos sus trabajadores.

Artculo 137 inciso b):

El Fondo de Ahorro, Prstamo, Vivienda, Jubilacin Recreacin y Garanta, creado por la Empresa y el Sindicato en la Convencin colectiva de Trabajo de 1978, continuar rigindose por los siguientes principios:

b) La participacin en el Fondo ser obligatoria para todo el personal. (...)

III.-SINTESIS DE LOS ALEGATOS DE LAS PARTES.- En trminos generales, en la accin se alega que las normas impugnadas son inconstitucionales, porque resultan violatorias de los principios constitucionales de legalidad, igualdad, razonabilidad y proporcionalidad. Los alegatos de las partes, de manera resumida, son los siguientes:

a) Criterio de la Defensora de los Habitantes.- para la

accionante, a pesar de que la actividad de RECOPE debe gravitar en torno al refinamiento, transporte y comercializacin del petrleo, y de conformidad con el primer artculo de la Ley No. 6588 de 30 de julio de 1981 (el cual establece expresamente que RECOPE est sujeta a las regulaciones de dicha ley, as como a aquellas disposiciones

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legales, reglamentarias y estatutarias que no estn en contradiccin con lo que ella misma dispone) todas sus acciones deben estar encaminadas hacia la consecucin de esos fines, los artculos de la Convencin Colectiva de RECOPE aqu impugnados destinan fondos pblicos a fines diferentes de esos objetivos -encomendados por ley a RECOPE-, de tal modo que

financian de

actividades la

situaciones

muy

alejadas

actividad

sustancial de la institucin. Esto entraa una flagrante violacin al

principio de legalidad, que establece que la Administracin est sometida al ordenamiento jurdico y solamente puede realizar aquellos actos o prestar aquellos servicios pblicos que autorice el ordenamiento, todo lo cual asegura una correcta administracin de los fondos pblicos.

b) Criterio de la Procuradura General de la Repblica.En primer trmino manifiesta que la Defensora se encuentra legitimada para accionar en forma directa segn el artculo 75 de La Ley de la Jurisdiccin Constitucional, pues segn el artculo 1 de la Ley N 7391 de 17 de noviembre de 1992, tiene como cometido no slo la tutela de los derechos fundamentales, sino, en general, la de los derechos y los intereses de los habitantes y, en la medida en que estn en relacin esos

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derechos -de cualquier tipo- e intereses, sta se encuentra legitimada para intervenir. Esto es as porque la facultad que le otorga el referido artculo 75 guarda una estricta relacin con la competencia material que el ordenamiento le atribuye, de modo que le permite impugnar aqullas respecto de las cuales tiene competencia o que, por lo menos, en alguna forma contraran los principios y valores que debe tutelar conforme a su Ley constitutiva. Por ende, en tanto que RECOPE constituye una empresa pblica, propiedad del Estado y como tal forma parte del Sector Pblico de la economa, la Defensora tiene competencia respecto de ella. Adems, dado que la Empresa refinadora debe actuar de conformidad con el ordenamiento jurdico y los valores de justicia, moralidad y buen uso de los fondos pblicos (ya que de conformidad con la definicin de fondos pblicos contenida en el artculo 9 de la Ley de la Contralora General de la Repblica y de lo dispuesto en la Ley N. 6588 de 30 de julio de 1981, los recursos obtenidos por la venta de los bienes y servicios de la Refinadora Costarricense de Petrleo son fondos pblicos), considera la Procuradura que ese carcter pblico de los fondos implica una facultad per se de parte de la Defensora para cuestionar el otorgamiento de beneficios a los trabajadores de la empresa considerando que, en primer lugar, los recursos que obtiene RECOPE son consecuencia de los precios de los productos que expende y que son cubiertos por todos los habitantes del pas que los adquieren; y en segundo lugar, que los precios de los productos, particularmente combustibles, tienen un efecto de cascada sobre toda la produccin, industria, comercio y dems servicios del pas, en general sobre la economa del pas. En virtud de ello, estos inciden en forma indirecta sobre todos los habitantes, aun cuando no todos ellos

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sean adquirentes directos de combustibles. Si a lo anterior se suma que de no existir esos privilegios, probablemente se cubriran precios menores para los combustibles y para todos los bienes en que stos intervengan directa o indirectamente, debe concluirse que todos y cada uno de los habitantes del pas tengan no slo un inters sino un verdadero derecho porque los recursos que obtiene RECOPE sean utilizados en el cumplimiento de sus fines y, ante todo, que no estn dirigidos a cubrir privilegios o ventajas de algunos pocos. A mayor abundamiento, estima que lleva razn la Defensora de los Habitantes en sus alegaciones acerca las clusulas cuestionadas, en el sentido de que entraan un indebido manejo de fondos pblicos, violatorio de los principios de legalidad, igualdad, razonabilidad y proporcionalidad. As, partiendo de que el principio de igualdad jurdica determina un tratamiento jurdico igual para quienes se encuentran en igualdad de situacin y un tratamiento desigual para quienes se encuentren en situaciones diferentes, observa que la determinacin de tal diferencia debe estar sujeta al principio de razonabilidad. No obstante -contina la Procuradura en su anlisis- los trabajadores de RECOPE reciben recompensas por hechos o condiciones que no existen para la generalidad de los empleados del Sector Pblico, ni tampoco para los del Sector Privado de la economa. De hecho, tales beneficios no slo no dependen del desempeo personal del empleado sino que, adems, se otorgan por actos que en la mayora de las instituciones pblicas o privadas constituiran faltas sancionables inclusive con la remocin, como es el caso de la inasistencia; es decir, el incumplimiento de una de las obligaciones fundamentales de todo trabajador. Siguiendo esta lgica, advierte la Procuradura que pese a que RECOPE ostenta la naturaleza de

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Empresa Pblica organizada como sociedad annima, este hecho, por s mismo, no constituye un motivo razonable para fundar una desigualdad amparable

constitucionalmente; y de ah que, en la medida de que no existe ese criterio razonable de discriminacin, las clusulas de la Convencin que son aqu objeto de ataque en realidad den lugar a un tratamiento privilegiado, desproporcionado e irrazonable en favor de los empleados de la refinadora. En este orden de ideas, recuerda que tal tratamiento asume un especial matiz si se toma en cuenta que, adems, los servidores de las empresas pblicas no estn colocados en la misma situacin de los servidores de la empresa privada, en razn de los fondos pblicos y el carcter pblico del nombramiento. Por lo tanto -concluye- aunque RECOPE haya sido organizada como una sociedad annima y sus empleados estn sujetos al Derecho Privado, ello no justifica el otorgamiento de beneficios desmedidos a cargo de sus fondos. Para recalcar el punto, seala que el principio de moralidad debe ser garantizado en la funcin pblica, por lo que los funcionarios pblicos, an los que laboran en una Empresa Pblica, no pueden aprovecharse de su condicin para obtener beneficios

desproporcionados e irrazonables; derrochando de paso fondos pblicos destinndolos a fines diferentes de los establecidos por la Ley; en especial cuando, como en este caso, existe una prohibicin expresa prevista en el artculo 6 de la Ley N 6588 de 30 de julio de 1981 que le impide a RECOPE otorgar prstamos, hacer donaciones y conceder subsidios sin autorizacin legal previa.

c) Criterio de RECOPE.- Estima que las prestaciones contenidas en las

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normas atacadas por inconstitucionalidad de la Convencin Colectiva, no violan los principios de legalidad, igualdad, proporcionalidad y razonabilidad; y que la Refinadora no es la nica institucin que ha mejorado las condiciones de empleo de sus trabajadores a travs de la negociacin colectiva. Aade que estas mejoras son similares a las existentes en muchos instrumentos normativos no slo del sector pblico, sino del sector privado; y aduce que lo actuado por RECOPE en las negociaciones de las Convenciones Colectivas ha sido objeto de fiscalizacin por parte del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, la Secretara Tcnica de la Autoridad Presupuestaria y la Contralora General de la Repblica, y de ah que no pueda alegarse que las reivindicaciones laborales contenidas en ellas vulneren los principios de razonabilidad y proporcionalidad. Adems,

afirma que el origen de las

prdidas de RECOPE acumuladas al mes de agosto de 1999 es el diferencial que se produce entre el precio de compra de los productos en el mercado internacional, el precio de venta en el mercado internacional y el precio de venta en el mercado nacional de esos mismo productos.

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d) Criterio del Sindicato.El Secretario General de SITRAPEQUIA afirma que en el caso que nos ocupa, la Defensora cuestiona una serie de aspectos que considera irregulares por tratarse de fondos pblicos; y que el rgano legitimado para cuestionar esta normativa es la Contralora General de la Repblica, dado que este rgano fiscalizador tiene a su encargo, el presupuesto de RECOPE. En este sentido indica que las convenciones colectivas de RECOPE han sido conocidas por la Autoridad Presupuestaria y siempre fiscalizadas, a travs del presupuesto, por la Contralora, sin que se haya hecho objecin alguna, pues se encuentran ajustadas a Derecho. En consecuencia, solicita que se rechace de plano esta accin por falta de legitimacin activa de la Defensora de los Habitantes. Asimismo, manifiesta que RECOPE es una Empresa Pblica que, dado su evidente giro empresarial, se rige por disposiciones tanto de Derecho Privado como de Derecho Pblico, lo que entraa que exhiba un rgimen mixto. Que -segn lo ha dictaminado la Procuradura- en lo no regido por disposiciones especiales, la refinadora se rige por las reglas comunes del Derecho Privado, aunque admite que existen disposiciones que exceden la rbita del derecho comn, propias del Derecho Pblico, que regulan la actividad de la empresa y la utilizacin de sus recursos, como los planes de inversin que deben sujetarse a los lineamientos de la Autoridad Presupuestaria, o bien que funcionamiento debe observar las polticas del sector Industrial, Energa y Minas, para desarrollar dichos planes previa autorizacin de la Contralora General de la Repblica. Y que respecto a los obreros, trabajadores y empleados que no participan de

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la gestin pblica de la Administracin, de conformidad con la Jurisprudencia de esta Sala y los artculos 111 y 112 de la Ley General de la Administracin Pblica, procede la negociacin de Convenciones Colectivas; todo lo cual es aplicable a los empleados de RECOPE en virtud de que el inciso 3 del mencionado artculo 111 de la Ley General de la Administracin dice claramente que no se consideran servidores pblicos los empleados de empresas o servicios econmicos del Estado encargados de gestiones sometidas al derecho comn. Esto, por razones de conveniencia. Que en esta materia, las partes estn sujetas al principio de legalidad, ya sea patrono privado o estatal, y que ninguno de los dos tipos de patrono est obligado a negociar en detrimento de su patrimonio, o en trminos tales que lo lleven a la quiebra; principio que nunca ha sido desconocido por las partes en la historia de las convenciones colectivas llevadas a cabo en el seno de RECOPE. De este modo, el dficit de la Empresa se origina en un atraso en el trmite de las solicitudes de cambio de precio y un aumento nominal en los gastos de operacin; y lo pactado en las convenciones colectivas no tiene relacin alguna con l. De hecho, los artculos 28, 112 y 137 inciso b) cuestionados slo representan el 0.67% de las ventas realizadas por la empresa. Alega que para ser inconstitucional, una desigualdad debe carecer de fundamentos objetivos o razonables, y ello no se produce en el presente caso porque la existencia de una Convencin Colectiva de Trabajo es un criterio razonable de diferenciacin. Los trabajadores cubiertos por la Convencin Colectiva de RECOPE y los dems habitantes del pas no se encuentran en situacin similar o generalizable. Adems, la diferencia de tratamiento entre unos y otros no significa que exista discriminacin. Para determinar esto es necesario realizar una

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comparacin apropiada, lo que conlleva encontrar un trmino legtimo de comparacin, y el nico posible es con trabajadores que en las mismas condiciones, se dediquen a la misma rama de industria, actividad econmica o regin del pas. Esto es imposible en Costa Rica, pues no existe otro grupo de servidores que, por laborar en la misma rama de la industria, puedan ser comparados legtimamente con los trabajadores cubiertos por la Convencin Colectiva. Adems, si los trabajadores hacen uso de su legtimo derecho de sindicalizacin y conjuntamente con sus patronos logran acordar una convencin colectiva que regule condiciones relativas al trabajo, su situacin puede llegar a ser, en trminos generales, ms ventajosa que la de aquellos que en las mismas circunstancias no la celebraron. El trato distinto entre los trabajadores de RECOPE cubiertos por la Convencin Colectiva y los dems trabajadores del pas, se justifica en la satisfaccin de un inters superior y una relacin razonable de proporcionalidad entre los medios empleados y la finalidad perseguida, ya que el inters ltimo del contenido normativo de la Convencin Colectiva no es solamente eliminar los procesos negativos como las ausencias o el desgaste de los trabajadores, sino mantener a la refinera en las mejores condiciones de produccin posible, lo que conlleva el velar porque cada uno de los elementos del proceso de produccin se encuentre en las mejores condiciones.

IV.-ACERCA DE LA LEGITIMACION PARA INTERPONER LA ACCION.El artculo 75 de la Ley de la Jurisdiccin Constitucional, e n cuanto a la legitimacin, sigue, en principio, el sistema de la

va incidental en el que se requiere la

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existencia de un caso previo para plantear, dentro de l, una accin de inconstitucionalidad; excepcionalmente autoriza, tambin, la

va directa, en los

casos de la Contralora General de la Repblica, de la Procuradura General de la Repblica, del Fiscal General de la Repblica y del Defensor de los Habitantes. Fundndose en el artculo 75 de la Ley de la Jurisdiccin Constitucional, la Defensora de los Habitantes de la Repblica interpone la presente accin en forma directa y es precisamente esta legitimacin la que genera discusin entre la Procuradura General de la Repblica y el representante del Sindicato de Trabajadores Petroleros, Qumicos y Afines (SITRAPEQUIA). A pesar de que tanto la Procuradura como SITRAPEQUIA coinciden en que la facultad que otorga el artculo 75 de la Ley de la Jurisdiccin Constitucional para interponer en forma directa la accin de inconstitucionalidad no es irrestricta, difieren en cuanto a las implicaciones del postulado. De hecho, por un lado, la interpretacin que la Procuradura efecta del artculo, la lleva a la conclusin de que la Defensora de los Habitantes est perfectamente legitimada para acudir a esta va, mientras que, por el otro, SITRAPEQUIA analiza la norma citada para llegar a la conclusin opuesta. La diferencia entre ambas posturas reside, pues, en un problema de interpretacin jurdica y, por lo tanto, su solucin se encuentra en una

aplicacin

correcta de los principios de la interpretacin constitucional al caso que aqu nos ocupa. Para ello,

55

resulta importante hacer el examen desde los diversos aspectos que interesan. En este orden de ideas, segn lo indica artculo 75 de la Ley de la Jurisdiccin Constitucional: "No ser necesario el caso previo pendiente de resolucin cuando por la naturaleza del asunto no exista lesin individual y directa, o se trate de la defensa de intereses difusos, o que ataen a la colectividad en su conjunto. Tampoco la necesitarn el Contralor General de la Repblica, el Procurador General de la Repblica, el Fiscal General de la Repblica y el Defensor de los Habitantes".

Esta norma, desde el

punto de vista de su contenido, no solo habilita a la Defensora de los Habitantes para interponer de manera directa sino la que, accin adems, de no

inconstitucionalidad,

establece ninguna limitacin para hacerlo. Ella es clara:

el Contralor General de la Repblica, el Procurador General de la Repblica, el Fiscal General de la Repblica y el Defensor de los Habitantes no necesitan de un asunto previo para interponer la accin (primer postulado). Sin embargo, se entiende que ello no es as en virtud de que el ejercicio de la accin, en cada uno de estos casos, presupone que el rgano del que se trate est

desenvolvindose en el

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ejercicio de las competencias que le son propias y slo en esa medida, cada uno de ellos dispondra de la legitimacin
necesaria para presentar una accin. Esto implica que, en el fondo, la discusin que se presenta no lo sea sobre si el artculo 75 de la Ley de la Jurisdiccin Constitucional autoriza a la Defensora para presentar una accin de inconstitucionalidad directamente ya vimos que s lo hace-, sino si ella esta actuando dentro del mbito legtimo de sus competencias. Lo anterior torna necesario, por lo tanto, que la Sala realice un anlisis de la naturaleza jurdica y los fines del rgano mencionado de conformidad con nuestro ordenamiento jurdico.

V.-

EL DEFENSOR DE LOS HABITANTES EN EL

DERECHO COMPARADO Y LA RECEPCIN DE ESTA FIGURA EN EL DERECHO PATRIO. El Defensor

del Pueblo u Ombudsman, como usualmente se le conoce en el Derecho Comparado, surgi como parte de un sistema de escrutinio y fiscalizacin sobre las actividades del Poder Ejecutivo, que se origin por primera vez en pases con un rgimen parlamentario, pues es bien sabido que en un tal rgimen, el Poder Ejecutivo no puede funcionar sin la confianza del Parlamento. Si bien los orgenes de la figura pueden ser

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rastreados

hasta

los

inicios

del

siglo

dieciocho,

el

Ombudsman
con

moderno aparece por primera vez en Suecia,

ocasin de las revueltas populares de

1809, que condujeron a la promulgacin de

una nueva Constitucin (Regeringsform), la que en su artculo 96, contemplaba como facultad del Parlamento el nombrar un procurador encargado de controlar la observancia de las leyes. La norma en cuestin, estableca lo siguiente: El Parlamento debe, en cada sesin ordinaria, designar a un jurisconsulto de probada ciencia y de singular integridad, en calidad de procurador (Ombudsman) del Riksdag, encargado, segn las Instrucciones que ste le d (ya aparecen aqu las llamadas Leyes de Instrucciones), de controlar la observancia de las leyes por los tribunales y funcionarios y de perseguir ante los tribunales competentes, de acuerdo con las leyes, a aquellos que en el desempeo de sus funciones hayan cometido ilegalidades o negligencias por parcialidad, favor o cualquier otro motivo. Se hallar sujeto en todo caso, a

la misma responsabilidad y a cumplir los

mismos deberes que el Cdigo de Procedimiento prev para los Acusadores Pblicos.
De este antecedente se deriva la idea de que el Ombudsman moderno tenga en realidad

58

-cuantitativa y cualitativamente - una funcin doble: supervisar el funcionamiento de la administracin en virtud de los poderes que el Parlamento le ha concedido y defender los derechos y los legtimos intereses pblicos de los ciudadanos frente a aqulla (si bien se considera que esta ltima y fundamental labor se halla subsumida en la primera, por lo que a menudo no aparece en las definiciones legales). Esto, en otras palabras, significa que el Defensor del Pueblo estaba llamado a salvaguardar los intereses de los ciudadanos, tarea que modernamente se entiende que se debe llevar a cabo, asegurndose que la administracin marche de conformidad con la Ley, en forma eficiente y con propiedad y por eso es que muchos autores lo

califican de

guardin del buen comportamiento de la Administracin Pblica. Dado el carcter de centinela que ostenta el
Defensor, en algunos pases (Suecia, Finlandia, Dinamarca, Noruega) se exige que para ser nombrado Ombudsman, el candidato deba ser un jurista distinguido y de antecedentes morales impecables, pues es precisamente de estas calidades personales que nace su autoridad e independencia. De hecho, algunos autores han llegado a afirmar que, en no escasa parte, una vez nombrado, la autoridad que detentar el cargo ser en mucho

similar a la auctoritas, en el sentido

romano de la expresin. Ahora bien, con ello lo que se quiere decir es

que el grado de autoridad que alcanza el citado funcionario, guarda relacin directa con

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la apreciacin favorable que de su persona y su gestin se formen aquellos a quienes l est llamado a defender. En otras palabras, la eficacia del Ombudsman depende, en gran medida, de la legitimidad moral que aqul alcance ante los ojos de la ciudadana. En efecto, la auctoritas, tal como la entendan los antiguos la tinos, es una afirmacin de la validez indiscutible de un acto determinado, que est asentada en una serie de valores morales refrendados por la tradicin, por un prestigio, una dignidad social, una fuerza moral que revierte al propio ser, reafirmando y robusteciendo la obligacin de ser fieles a nosotros mismos para poder seguir siendo dignos de ella. Esto hace que los dems, eventualmente, tambin lleguen a respetarla, incluidas las administraciones, aunque " el nombre oficial de las decisiones del Defensor sea el de

recomendaciones",

"advertencias

pblicas",

"recordatorios" y "sugerencias". De ah que el Defensor solo

pueda obtener y conservar la auctoritas" mantenindose en contacto permanente con el pueblo y con la administracin, pues ella necesariamente se basa en un darse a conocer como defensor de las leyes frente a las malas interpretaciones o prcticas administrativas, sugiriendo la adopcin de nuevos enfoques o reformas legislativas al Parlamento, a travs de sus informes. Es por lo mismo usual que en un pas en donde recin se crea la figura, una de las primeras labores del Defensor consista en darse a conocer a los interesados a la ciudadana- como posible defensor de sus intereses. Ahora bien, cabe preguntarse por qu una figura nacida en el contexto propio de los regmenes parlamentarios y en los trminos anteriormente enunciados se ha difundido

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por todo el orbe. La razn de que se hayan creado rganos como la Defensora de los Habitantes, primero en los pases desarrollados y luego en el resto del mundo, estriba en que la figura se corresponde con un movimiento general, vivido y sentido alrededor del mundo, que

busca la democratizacin del control de

En efecto, en los pases desarrollados, por

las libertades pblicas.

ejemplo, se ha llegado a un consenso de que los medios tradicionales de tutela de los administrados frente a la administracin pblica "no bastan"; no son suficientes; y que las deficiencias que le son inherentes, no se pueden corregir con un simple perfeccionamiento o actualizacin de sus mecanismos de operacin, hacindose

necesaria la creacin de este nuevo y adicional rgano de control. La existencia del Defensor en la mayor parte de los
pases desarrollados, es prueba ms que suficiente de esa conviccin. Y cules son las deficiencias que en general se achacan a los medios clsicos de control? En primer lugar, a los controles de naturaleza jurisdiccional se les objeta que son insuficientes debido al tiempo que demoran en resolver la creciente cantidad de asuntos que conocen y el costo que ello requiere, lo que, a su vez, produce que, en la prctica, importantes sectores de la poblacin queden zzados frente a la posibilidad de acceder al contralor jurisdiccional contra la administracin pblica. Esto implica que dichos sectores queden

representados legalmente de manera deficiente

61

frente a la administracin o que no queden representados del todo. A ello, como lo seala la doctrina, se suma ...
la inexistencia en la mayor parte de los pases de Amrica Latina de acciones de clase o class actions que permitan a cualquier miembro de la comunidad solicitar tutela jurisdiccional no slo de su Derecho subjetivo, sino tambin de su inters legtimo y aun de su inters simple, todo lo cual refuerza esa impresin de inaccesibilidad emprica del control a numerosos individuos, de la impotencia o ineficacia de sus derechos tericos.

La revisin judicial se encuentra limitada a

los aspectos vinculados a la legitimidad del acto, toda vez que ello excluye de ese control a todos los actos administrativos o hasta que son

inconvenientes,

gravemente

inconvenientes. Contra el ejercicio deficiente o defectuoso de la funcin administrativa que no llegue a romper el orden jurdico, no cabra

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posibilidad de control.

En segundo lugar, tambin se critica a los

controles administrativos a cargo de organismos tales como Tribunales de Cuentas, Contraloras, etc., porque se aduce que adolecen del mismo defecto: se ejercen con principal nfasis en el control de legalidad, dejando de lado los aspectos atinentes al mrito de la accin administrativa, al menos en cuanto funcin importante del contralor. Lo mismo se dice de los controles administrativos que se desarrollan por va de recursos (ordinarios, jerrquicos, etc.), puesto que tambin son

resueltos por

profesionales en Derecho de la administracin pblica y, por ende, llevan tambin en su decisin el sesgo del nfasis normativo en la legalidad de los actos cuestionados. Por lo tanto, dado que
se ha percibido que ninguno de los controles mencionados est, en la prctica, en condiciones de

ejercer un adecuado control poltico

sobre la Administracin; y que, adems, no existe entre ellos ninguno que tenga vocacin

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para defender los intereses de las personas o sectores de personas que, por las circunstancias que sean, se encuentran de hecho en una situacin desventaja ante la Administracin Pblica; la balanza de la opinin poltica ha girado hacia la creacin de entes
como el que aqu no ocupa. El Defensor, en efecto, es generalmente considerado como un instrumento apropiado para ejercer ante la administracin la defensa de los derechos humanos de los particulares que no pueden hacerlo eficazmente por s solos, o que encuentran muy dificultoso el sistema de su ejercicio. En Costa Rica, la introduccin de la figura del Defensor de los Habitantes obedeci, segn se indica en la Exposicin de Motivos del Proyecto de Ley, ...

a la necesidad de crear una los los controles derechos

institucin clsicos

que de

complemente de

proteccin

fundamentales y que, al mismo tiempo, garantice el funcionamiento legal, justo, honesto y eficiente

64

de la Administracin Pblica... en lo que se consider como un

esfuerzo para acentuar el proceso de democratizacin del Estado costarricense. En esencia, segn se desprende de las actas de la Asamblea Legislativa, con su implantacin el legislador persegua defender al ciudadano comn de los abusos de la Autoridad, garantizando un funcionamiento legal, justo y honesto de la funcin pblica. As, por un lado, la Asamblea Legislativa entenda que la presencia de este tipo de funcionarios ayudara a detectar focos de ineficiencia, ilegalidad y deshonestidad en el seno de la Administracin, mientras que por el otro se tutelaran los derechos de los administrados en una forma complementaria a los controles judiciales. Dicho de otro modo, con su instauracin se buscaba, en primer lugar,

vigilar a una como

administracin,

que

se

consideraba

secreta y difcil de controlar y en segundo lugar, educar al ciudadano para que comprendiera y respetara la accin administrativa, cuando esta se desarrolla dentro de los cauces de la legalidad. Por estas razones, los redactores del proyecto intentaron plasmar en la
Ley un concepto amplio de la actividad administrativa del sector pblico, para evitar as

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que algunas instituciones pudieran quedar excluidas del campo de accin del rgano que se buscaba crear. As, el artculo 1 de la Ley N 7391 de 17 de noviembre de 1992 dispone lo siguiente: Artculo 1.-

Atribucin general:

La Defensora de los Habitantes de la Repblica es el rgano encargado de proteger los derechos e intereses de los habitantes. Este rgano velar porque el funcionamiento del sector pblico se ajuste a la moral, la justicia, la Constitucin Poltica, las leyes, los convenios, los tratados, los pactos suscritos por el Gobierno y los principios generales del Derecho. Adems, deber promocionar y divulgar los derechos de los habitantes

Ntese que la disposicin no solo establece una competencia general de la Defensora en el mbito de la tutela de los derechos de los habitantes, sino que hace esta tutela extensiva a sus intereses. Esto no es fruto del azar, sino de un esfuerzo consciente de la
Asamblea Legislativa; y ello qued plasmado en los antecedentes del proyecto de ley. Originalmente, la redaccin de este artculo no contemplaba la proteccin los intereses

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de la poblacin, razn por la cual el proyecto no solo fue devuelto a comisin, sino que en la Asamblea se dijo que ... al encargar al defensor la proteccin de los Derechos de los ciudadanos, se pierde otra parte importante de su labor; la salvaguardia de los intereses de la comunidad, ya que, sin transgredir la ley o las ordenanzas que consagran los derechos, pueden afectarse sensiblemente los intereses por parte de los servidores pblicos (aspecto que, por cierto, fue retomado y junto con otros contenidos de esta disposicin, precisado y delimitado en el artculo segundo del reglamento respectivo). Lo anterior es de vital importancia, ya que en

opinin

consultiva vertida, esta Sala estim y todava estima- que,

como tesis de principio, la Asamblea Legislativa, con fundamento en el artculo 121 incisos 1, 20 y 23 de la Constitucin Poltica, puede crear, mediante el procedimiento legislativo ordinario, rganos pblicos, adscritos a ella, que ejerzan funciones de tutela de legalidad sobre los dems poderes, entes u organismos pblicos,

pero

haciendo la precisin de que la competencia de tales rganos adscritos tiene que estar limitada por las competencias de aquellos constitucionales poderes, entes u

exclusivas

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organismos pblicos, porque las suyas han de ser estrictamente de naturaleza tutelar y no de administracin activa. Por ello la Sala consider que el ... artculo 140
inciso 8) de la Constitucin Poltica seala como deber del Poder Ejecutivo vigilar el buen funcionamiento de los servicios y dependencias administrativas: la norma supracitada otorga al Poder Ejecutivo competencia funcional sobre el servicio pblico. Por su parte en la Ley General de la Administracin Pblica, se le asigna al Poder Ejecutivo la misin de procurar que el servicio pblico sea prestado conforme a los cuatro grandes principios que regula su artculo 4 0 continuidad, eficiencia, adaptacin a todo cambio en el rgimen legal o necesidad social, igualdad de trato frente a sus destinatarios, usuarios o beneficiarios. En consecuencia, no sera constitucionalmente posible atribuir por ley ordinaria al Defensor de los Habitantes funciones o potestades de jerarqua administrativa o aun de tutela por razones de conveniencia... (sentencia

502-91, en consulta legislativa sobre el texto original del proyecto

que dio origen a la Ley del Defensor de los Habitantes). Todo esto significa que, de conformidad con nuestra Constitucin Poltica, resulta imposible que en nuestro medio un rgano como la Defensora de los Habitantes viniera a desempear funciones de tutela o control de oportunidad, pero (y este pero es de su ma importancia) de

ningn modo se prohbe que ste realice

68

funciones de naturaleza tutelar. En este sentido, es de sobra

conocido que, desde la creacin misma del rgimen democrtico-constitucional, la

funcin tutelar- de control de la Administracin Pblica es una funcin propia del Parlamento,
al

extremo de como se afirma en la exposicin de motivos del Proyecto de Ley, en ... la actualidad, cuando la importancia de la legislacin ha venido a menos y se cuestiona la funcin normativa del Parlamento, el control de la Administracin Pblica se convierte en la funcin principal de la Asamblea Legislativa. Frente al poder de accin del Poder Ejecutivo, se establece el poder contralor de la Asamblea Legislativa. Ciertamente, aunque aquella funcin natural de control que ejerce el Parlamento sobre la Administracin Pblica no est consagrada explcitamente en la Constitucin Poltica, en el texto de la Carta Magna s se establecen mecanismos de control poltico, de tal forma que se ha dicho que la funcin contralora del Parlamento ... no vulnera el Artculo 140 inc. 8 de la Constitucin. Esta norma lo que establece es la obligacin primaria del Ejecutivo de velar por el buen funcionamiento de las dependencias ministeriales correspondientes, aunque puede fundar el ejercicio de determinada potestades propias de la tutela que el Estado ejerce sobre las entidades descentralizadas. Pero esa competencia no es exclusiva ni excluyente. Existen mecanismos de control poltico establecidos expresamente en la Constitucin.

Existe

una

69

competencia genrica del Poder Legislativo para controlar al Poder Ejecutivo.

La funcin contralora del Poder

Ejecutivo es interna y no excluyente de controles externos ejercidos por el Parlamento y por la Contralora General de la Repblica. Esta, al informar a la Asamblea Legislativa, le permite ejercer un control poltico en materia financiera. Asimismo, el Poder Judicial, a travs de las diversas jurisdicciones, controla a la Administracin". Una posible interpretacin del Artculo 140 inc. 8 apunta a que el Poder Ejecutivo es un rgano ejecutor y esa ejecucin debe ser realizada de conformidad con el ordenamiento jurdico. Dado que al Poder Ejecutivo no se le permite actuar en forma contraria al ordenamiento, debe vigilar que la funcin administrativa se realice de acuerdo con el principio de legalidad.

En igual forma, le corresponde al

Estado, por principio, prestar los servicios pblicos, lo que se debe realizar en la forma ms eficiente posible.
Una vigilancia interna no impide en forma alguna el

control externo sobre cada uno de los actos administrativos o de la actividad administrativa en general. Y, precisamente por estas razones, esta Sala dej muy en claro al emitir el dictamen consultivo sobre el texto original del proyecto que dio origen a

70

la Ley del Defensor de los Habitantes (Voto

502-91),

que entenda que la

Defensora de los habitantes sera un rgano parlamentario de tutela de legalidad administrativa para coadyuvar en la promocin y defensa de los derechos de los habitantes ... no excluyente de otras competencias constitucionales o legales sobre la materia, muy especialmente las atribuidas a esta Sala por los artculos 10, 48 y 128 de la Carta Poltica y por la Ley de la Jurisdiccin constitucional.

VI.-FINES Y ATRIBUCIONES LEGALES DEL DEFENSOR DE LOS HABITANTES.-

A partir de la lectura del artculo 1 de la Ley del Defensor de los Habitantes y tomando en cuenta las consideraciones anteriores, se concluye indefectiblemente que el Defensor de los Habitantes, en nuestro medio, es un ente que busca, por un lado, controlar el poder del estado, y por el otro conseguir una tutela efectiva de los derechos de los administrados, lo cual se encuentra en perfecta armona con la filosofa que informa el contenido del artculo

11 de la Constitucin Poltica

que consagra el principio de legalidad, y con la tutela de

principios de rango constitucional como los de

proporcionalidad y

razonabilidad. Ahora bien, para que el Defensor pueda llevar a cabo tales
objetivos, la Ley del Defensor de los Habitantes lo ha dotado, en sus artculos 12, 13 y 14, con una serie de atribuciones que son los instrumentos para llevar a cabo sus

71

funciones de vigilancia. El inciso 1 del artculo 12 lo autoriza a emplear, a investigar, por su cuenta o con base a las denuncias que lleguen a su conocimiento, cualquier conducta u omisin administrativa. Como complemento de la norma, el artculo 17 de la misma ley permite que a las denuncias que le sean formuladas no se les exijan requisitos formales de ninguna ndole; la intervencin ante la Defensora de los Habitantes de la Repblica se solicita sin costo alguno y sin formalidades especiales, sea de modo verbal o escrito. Toda persona fsica o jurdica interesada, sin excepcin alguna, puede dirigirse a la Defensora (artculo 16). Sin embargo, su intervencin debe darse dentro del plazo de un ao, contado a partir del momento en que el interesado tuvo conocimiento de los hechos. Aun as, la Ley le otorga al rgano una amplia discrecionalidad para aceptar reclamos o quejas, aun fuera de ese plazo si, a su juicio, considera necesaria su intervencin y en otros pases el Defensor puede publicar aquellos comportamientos administrativos que constituyan un ejercicio defectuoso de la funcin administrativa. Para hacer posibles las correspondientes investigaciones, los incisos 2 y 3 del artculo citado le conceden al Defensor ciertos poderes: puede

inspeccionar

oficinas

administrativas

sin

necesidad de anunciarse previamente y solicitar la documentacin pertinente; puede hacer

comparecer a los funcionarios pblicos, aun por medio

72

de la fuerza pblica si es necesario y la ley establece una obligacin correlativa de todo funcionario pblico de colaborar con la realizacin de estas actividades (artculo 24 de la Ley de la Defensora). Las nicas limitaciones para el alcance de estos poderes se encuentran en el mbito de la materia electoral, y en relacin a las actividades del Poder Judicial. As, en el numeral transcrito se excluye especficamente del control del Defensor a las resoluciones del Tribunal Supremo de Elecciones en materia electoral, delimitando de esta manera el mbito de accin del rgano. Asimismo, otra norma seala que, en caso de que el Defensor llegara a conocer de alguna irregularidad de tipo administrativo que se hubiera producido en un rgano del Poder Judicial o, que hubiera sido cometida por uno de sus servidores, debe notificar a la Corte Suprema de Justicia o a la

Inspeccin Judicial,

lo que significa que no puede actuar

directamente en tales casos. Y a mayor abundamiento, el Artculo 19 de la citada Ley dispone que la "...Defensora de los Habitantes de la Repblica no podr conocer las quejas sobre las cuales est pendiente una resolucin judicial. Suspender su actuacin, si el interesado interpone, ante los Tribunales de Justicia, una demanda o un recurso respecto del mismo objeto de la queja, lo cual no impedir, sin embargo, la investigacin sobre los problemas generales planteados en las quejas presentadas ..." y, en cuanto a las actuaciones del Organismo de Investigacin Judicial, dispone que sern "...materia de la actuacin de la Defensora de los Habitantes de la Repblica, las actuaciones del Organismo de Investigacin Judicial, en cuanto a los derechos humanos de los ciudadanos. En estos casos, la Defensora de los Habitantes de la Repblica se

73

limitar a informar sobre sus investigaciones y conclusiones a la Corte Suprema de Justicia, la cual decidir lo correspondiente." De ah que, volviendo ahora al anlisis del artculo 14 de Ley del Defensor de los Habitantes, se comprende que ste ltimo

no tiene funciones

decisorias en los trminos en que la ostenta la jerarqua administrativa; no puede revocar ni anular un acto administrativo y no puede ordenar nada a la Administracin Pblica, excepto

cuando solicita la cooperacin de sta en la averiguacin o investigacin de los hechos, y en cuanto a poderes de punicin, a lo ms cuenta con la capacidad de generar una amonestacin o una recomendacin de despido, excepto en los casos en que se discuta la comisin de un ilcito

74

penal. Esto obedece a que su funcin, en esencia, consiste en tratar de convencer,

influir, arbitrar y hasta presionar, en funcin de su prestigio, su calidad de rgano independiente y su acceso tanto a las peticiones que puede efectuar a los dems rganos judiciales o administrativos y al mismo Parlamento desde luego, y fundamentalmente a la opinin pblica a travs de los distintos medios de comunicacin de masas. As las cosas, es una funcin concebida para una persona capaz de tener un criterio poltico independiente y una vocacin poltica, entendida como un inters genuino de mejorar el manejo de la cosa pblica y, de este modo, defender todos los derechos individuales desconocidos por el obrar administrativo. En resumen, en los numerales citados, en primer lugar, se reafirma el carcter de contralor que ostenta el Defensor de los Habitantes, que no puede sustituir a la Administracin activa, y en segundo lugar se seala expresamente cuales son los lmites para su accionar, pues se excluye especficamente de su control tanto a las resoluciones del Tribunal Supremo de Elecciones en materia electoral y como a las resoluciones, y en general, las actividades propias del Poder Judicial. En cuanto a la legitimacin para accionar ante los Tribunales de Justicia, el artculo 13 de la Ley le permite iniciar todas aquellas acciones o recursos judiciales contra la Administracin Pblica, en aquellos casos en que a su juicio los Tribunales puedan, por la ndole del tema, brindar una solucin idnea al fondo de la cuestin, sea porque en la prctica no existe nadie con la debida personera, fondos o tiempo como para estar legitimado o dispuesto a iniciar l mismo la accin, o porque el interesado pertenece a aquel grupo personas o sectores de personas que, como ya se

75

ha mencionado, por las circunstancias que sean (ignorancia, situacin econmica o cultural, etc.), se encuentran de hecho en una situacin desventaja frente a la Administracin Pblica.

VII.-DE LA LEGITIMACION DE LA DEFENSORIA DE LOS HABITANTES.-

Para retomar el tema que nos ocupa, es necesario recordar que si bien precisar la naturaleza jurdica de la Defensora es un ejercicio indispensable, en orden a definir el mbito de atribuciones que le son propias, ello implica realizar una interpretacin de la figura a la luz del llamado

bloque de constitucionalidad. En este

punto, la Sala estima conveniente recordar que una de las finalidades esenciales de toda interpretacin constitucional es permitir la actuacin prctica del ordenamiento constitucional, lo que implica expandir al mximo la fuerza normativa de la Constitucin y, por ende, interpretar todo el ordenamiento jurdico de conformidad con su Derecho. En este sentido, como lo seala la doctrina italiana,

la justicia

constitucional debe facilitar, no hacer ms difcil, la actuacin de la Constitucin, por lo que en la bsqueda de la
norma constitucional aplicable al caso es necesario que el juez constitucional tambin considere las consecuencias que sus decisiones posibles en abstracto, puedan traer a la vida constitucional, al funcionamiento concreto del sistema jurdico, la forma de gobierno

76

y el equilibrio del sistema econmico. La Sala ha sido clara en indicar que:

a)

la

Constitucin, desde el punto de vista formal, est integrada por un conjunto o complejo normativo, que obliga a que sus disposiciones se interpreten en forma coordinada, como parte de un sistema jurdico totalmente cohesionado; es decir, las normas deben considerarse en su conjunto y no individualmente;

b) en el ejercicio de la competencia

del control constitucional est siempre presente el principio de la supremaca constitucional; la Constitucin es la norma suprema en la que se funda todo el orden jurdico y poltico del Estado;

c) la Constitucin contiene, expresa o tcitamente, una

serie de principios, algunos de ellos llamados generales del Derecho constitucional, que propagan su luz a toda la estructura jurdica del Estado;

d) la Constitucin contiene o

presupone valores fundamentales;

e) las normas constitucionales se consideran dentro

de los fines, valores y principios del Estado, de manera que suelen tener generalidad y apertura como para habilitar opciones y realizaciones diversas, lo que equivale afirmar que se pueden considerar varias soluciones, aunque no todas ellas compatibles con el Derecho de la Constitucin (Sentencia N

04453-2000

de las catorce horas

cincuenta y seis minutos del veinticuatro de mayo del dos mil). Tambin la

doctrina del Derecho constitucional observa que

77

al hacer una interpretacin del contenido de una norma: 1) debe prevalecer el contenido finalista de la Constitucin,
que es garantizar la libertad y la dignidad humanas;

2) debe ser interpretada con un

las palabras de la

criterio amplio, liberal y prctico; 3)

Constitucin deben ser interpretadas en su

sentido general y comn,

a menos que sea claro que el creador de la norma se refiri a un significado tcnicolegal;

4)

debe

ser

interpretada

como un todo, como un

conjunto armnico; 5) hay que tener en cuenta las situaciones sociales,

econmicas y polticas que existen al momento de realizarse la interpretacin;

6) las

excepciones y privilegios deben interpretarse con criterio restrictivo, y

7)

los actos

pblicos se presumen constitucionales si mediante la interpretacin pueden ser armonizados con la Ley Fundamental. Desde esta perspectiva, a juicio de la Sala el artculo 75 de la Ley de la Jurisdiccin Constitucional y el numeral 13 de la Ley del Defensor de los Habitantes aparecen claramente como instrumentos tendientes a mejorar y fortalecer el sistema de controles que es propio del Estado de Derecho y, por ende, a mejorar el desempeo de la funcin de control poltico que le corresponde

78

realizar a la Asamblea Legislativa. La Sala considera que la correcta inteligencia del artculo 75 de la Ley de la Jurisdiccin Constitucional en relacin con el 1 de la Ley del Defensor de los Habitantes, tomada en consonancia con las normas y valores de la Constitucin Poltica, es de que stas claramente facultan a la Defensora para interponer la Accin de Inconstitucionalidad en forma directa en este caso. Esto, porque, como lo establecen los principios de interpretacin constitucional, en primer lugar, toda norma Constitucional debe ser interpretada dentro del conjunto constitucional y no en forma aislada (

Principio de Unidad de la Constitucin); y

en segundo lugar, porque ante dos posibles interpretaciones de una misma norma, debe optarse por aquella que permita la actuacin prctica de los principios generales del Derecho constitucional y de los valores fundamentales que la Constitucin contiene o presupone, en la esfera de la vida prctica de los habitantes de la Repblica; y todo ello, de la mejor manera posible (

Principio de fuerza normativa de

la Constitucin). De esta manera, aunque es cierto que la presente accin

de inconstitucionalidad ha sido interpuesta para lo que, en esencia, es controlar el uso y destino de fondos pblicos; y que de conformidad con los artculos 183 y 184 de la Constitucin Poltica, le corresponde a la Contralora General de la Repblica el fiscalizar lo relativo al correcto uso de dichos fondos, de ello no puede inferirse vlidamente que la Defensora se encuentre incapacitada para vigilar ella tambin ese uso correcto de los recursos pblicos, por medio de los instrumentos procesales que la

79

ley le ofrece, sobre todo si la disposicin de esos fondos presupone costos que inciden directamente sobre el precio de la venta de combustibles en el pas, que deben pagar todos sus habitantes, sea directa o indirectamente. La Sala ha declarado ya, como se dijo, que las competencias que la ley concede al Defensor de los Habitantes no son excluyentes de las de otros entes u rganos, y lo anterior resulta lgico, si se recuerda que

no es correcto distinguir all donde la ley no

distingue, como ocurre en el presente caso. De esta

manera, no pueden tenerse por excluyentes las competencias de estos dos rganos, si el ordenamiento jurdico no prev expresamente esa exclusin. A este respecto, cabe aadir que la interpretacin que del mbito de la legitimacin de la Defensora hace SITRAPEQUIA, rie con las tendencias ms modernas acerca de lo que es la tutela efectiva de los derechos fundamentales. Y en este orden de ideas, la Jurisdiccin Constitucional y la Jurisdiccin Contencioso Administrativa, al incorporar institutos como el inters difuso y el derecho reaccional,

interpretan pro libertatis

y pro homine la normativa procesal vigente en materia de legitimacin activa,

con la finalidad de garantizar el derecho fundamental a la tutela efectiva de los derechos y libertades de los habitantes de la Repblica. Pero lo ms importante de todo esto, y que salta a la vista del anlisis efectuado por este Tribunal, es que la

Defensora de los Habitantes justamente fue

80

creada para proteger los derechos e intereses de los habitantes, as como para vigilar que el funcionamiento del sector pblico se ajuste a la moral, la justicia, la Constitucin Poltica y dems normas del ordenamiento jurdico. Ahora bien,
en tanto esa misma Constitucin Poltica consagre que los funcionarios pblicos son simples depositarios de la autoridad, que no pueden arrogarse facultades que las leyes no les conceden, y que deben cumplir con lo que la Carta Fundamental y el ordenamiento jurdico les imponga, interpretar restrictivamente los artculos 183 y 184 de la propia Carta Magna para tratar de impedir que la que se expongan prcticas cuestionables resulta contrario al espritu de la propia Constitucin y, por ende, violatorio de los Principios de Unidad de la Constitucin y de Fuerza Normativa de la Constitucin. Lo correcto desde esta perspectiva, es que debe interpretarse extensivamente todo lo que favorezca la libertad y a la persona humana, y por ello se debe entender que es de la esencia del rgano accionante el realizar diligencias como la que aqu nos ocupa; adems, que precisamente de ello es que en gran parte el Defensor de los Habitantes obtendr el prestigio que necesita para operar en nuestro medio; y en tercer lugar, que favorecer lo contrario sera tornar en totalmente ineficaz, en la prctica, a esta figura,

81

con el consiguiente perjuicio para los habitantes del pas. En sntesis, cabe concluir

a)

que el ordenamiento jurdico le ha otorgado al Defensor de los Habitantes una esfera de competencias sumamente amplia, que no es excluyente de otras competencias constitucionales o legales sobre la materia;

b) que le compete supervisar el correcto

funcionamiento de la Administracin, para contribuir a asegurar su apego al Principio de Legalidad, as como proteger los derechos e intereses de los habitantes y, en esta medida, la ley le brinda todos los mecanismos necesarios para desempear esa tarea, sobre todo si como en el caso concreto, el valor de los beneficios que obtienen los trabajadores por las normas de la convencin colectiva que se cuestionan, inciden sobre los costos de los combustibles, como ya se dijo;

c) que la Defensora puede acudir a la

va de la accin de inconstitucionalidad, del recurso de amparo, de habeas corpus y dems acciones que sean necesarias para realizar sus cometidos. Esta es la regla general y en consecuencia, lo que procede, prima facie, es declarar que la Defensora de los Habitantes, s tiene legitimacin para interponer esta accin de

inconstitucionalidad.

VIII.-NATURALEZA JURIDICA DE RECOPE Y REGIMEN JURIDICO DE SUS EMPLEADOS.-

La Jurisprudencia de la Sala ha admitido reiteradamente que RECOPE es

una

82

empresa pblica, que se encuentra organizada de conformidad con la normativa propia del derecho mercantil -es una sociedad annima
constituida segn las reglas del Cdigo de Comercio- pero que, de acuerdo con la Ley 5568 de diecisiete de abril de mil novecientos setenta y cuatro, tiene al

Estado

como dueo de su capital accionario,

reconociendo el

carcter especialmente sensible de las labores que ella ha sido llamada a realizar, aspecto que, por cierto, no ha pasado inadvertido para este Tribunal que lo ha dejado manifiesto en su jurisprudencia al expresar: "la Sala hace suyos los razonamientos expuestos tanto por la Procuradura como por el Representante de RECOPE, en cuanto hace notar la enorme importancia que los derivados del petrleo tienen en el desenvolvimiento de la vida del pas, no slo en sus aspectos econmicos en donde son prcticamente parte fundamental e indispensable para el desarrollo de las actividades productivas, sino en lo relacionado con la seguridad pblica, que implica el manejo y control de un recurso peligroso para la salud y la vida de los ciudadanos, amn de que por neurlgico y valioso, resulta blanco idneo para lograr -mediante su manejo y control malintencionados- la postracin del pas en beneficio de cualquier tipo de intereses. As pues, no es siquiera necesario profundizar

83

mayormente

en

el concepto de orden pblico para

concluir que ste se haya indudablemente involucrado en la importacin, refinacin y distribucin al por mayor de derivados del petrleo; basta nicamente imaginarse lo que ocurrira si se presentaran problemas -

provocados o no- en alguna de las facetas monopolizadas y percatarse de lo desastroso que ello resultara para el pas. Por lo dicho, concluye la Sala
que no existe transgresin al lmite constitucional establecido al legislador mediante el concepto de orden pblico, porque es indiscutible que los combustibles derivados del petrleo -en tanto que bienes econmicos- tienen una particular caracterstica, cual es la de ser recurso escaso y vital segn se explic, por lo cual resultan de orden pblico y deben ser controlados estrictamente por el Estado, y en algn caso, ser objeto de monopolio, si se considera necesario y oportuno para el pas. " (Voto

7044-96).

84

La refinadora es pues una empresa pblica, que forma parte del sector pblico no financiero de la economa, lo que tiene consecuencias en cuanto al rgimen jurdico que exhibe. En efecto, el artculo 3 inciso 2) de la Ley General de la Administracin Pblica dispone que el derecho privado regular la actividad de los entes que por su rgimen de conjunto y los requerimientos de su giro puedan estimarse como empresas industriales o mercantiles comunes. As, en tanto que es empresa pblica, a RECOPE le corresponde darse su propia organizacin, con el objeto de asegurarse la distribucin eficiente y econmica de los derivados del petrleo (vase Voto

1743-91) y su

rgimen financiero no se encuentra comprendido en el Presupuesto Nacional. No obstante, la Sala ha dejado en claro que a pesar de que, en principio, RECOPE se encuentra regulada por el Derecho Privado, tambin se encuentra, por fuerza, sometida a un conjunto de normas de orden pblico que se le imponen en razn de los fines que debe cumplir y de la naturaleza de los recursos que emplea. Esto significa que, como bien lo ha dicho la Procuradura, existen una serie de regulaciones de

Derecho

Pblico que disciplinan tanto la actividad de la refinadora, como la utilizacin que haga de dichos recursos.
En otras palabras, a pesar de que RECOPE es una

sociedad annima, se encuentra sometida a una serie de controles de tipo administrativo. Este problema ya ha sido analizado por la Sala en ocasiones anteriores.

85

As, pueden citarse de las siguientes sentencias: Restan solamente dos cuestiones por resolver: la primera relativa a la denuncia de que se ha entregado la administracin del monopolio a una empresa privada en vista de que la Refinadora Costarricense de Petrleo, es una sociedad annima, regida por el derecho privado, segn amplia jurisprudencia. Para resolver esta alegacin, debe tomarse en cuenta que la ley cuestionada crea el monopolio en favor del Estado, con lo cual se cumple el contenido formal del precepto constitucional, dado que fuera de tal requisito no existe ninguno en relacin con la forma en que debe organizarse su funcionamiento, mientras que no resulte de hecho un desprendimiento de los poderes y competencias pblicas, lo cual se cumple a cabalidad con vista de los controles y restricciones a que est sometida la

empresa encargada del

monopolio por parte de su dueo exclusivo, el Estado Costarricense

. (Voto

7044-96);

y respecto de las

restricciones y los controles sealados, existe tambin copiosa jurisprudencia. En ella se analiza, entre otras cosas, los aspectos relativos a la supervisin presupuestaria que ejerce el Estado sobre RECOPE:

"De conformidad con la citada resolucin, se tiene que RECOPE es una empresa pblica, cuyo rgimen financiero no se encuentra incluido en el Presupuesto Nacional. En este sentido, el artculo 18 de la Ley Orgnica de la Contralora General de la

86

Repblica autoriza a este rgano para que examine y apruebe los presupuestos de las empresas pblicas. Con fundamento en lo expuesto, el artculo 12, inciso 29, de las Normas de Ejecucin del Presupuesto, resulta violatorio de los artculos 176, 177, 178, 179 y 180 en relacin con el numeral 125, todos de la Constitucin Poltica, por regular materia ajena a la presupuestaria y por disponer de los recursos de RECOPE para financiar gastos ordinarios del presupuesto, desconociendo la competencia que en esta materia corresponde por ley a la Contralora General de la Repblica."

(Voto

7598-94); tambin la necesaria sumisin que debe tener la empresa a los

principios de la Administracin financiera al expresar que:

"En efecto a RECOPE como empresa pblica que es, le corresponde darse su propia organizacin, con el objeto de asegurarse la distribucin eficiente y econmica de los derivados del petrleo y ello incluye por supuesto, definir, establecer, administrar y contratar los centros de almacenamiento de esos productos y de los recursos que en ltima instancia pertenecen al Estado.- En consecuencia, avalar el mantenimiento de una situacin deficitaria como la que vena produciendo la planta de Golfito, sera violentar los principios de la Administracin Financiera de la Repblica, en perjuicio del inters general." (Sentencia nmero

1743-91, de las catorce horas treinta y ocho

minutos del cinco de setiembre de mil novecientos noventa y uno).

Y en lo concerniente a las polticas que adopta la Autoridad Presupuestaria, en relacin

87

con RECOPE, ha dicho la Sala:

"En cuanto a la necesaria vinculacin de una empresa pblica como RECOPE, con las polticas emanadas de la Autoridad Presupuestaria en materia de gasto pblico, la ley de Creacin de la Autoridad Presupuestaria, en el inciso b) del artculo 2, seala a

RECOPE como integrante del Sector Pblico Financiero no Bancario, sujeto a las rdenes, directrices, reglamentos
y decretos emanados de esta Comisin que se refieran a poltica presupuestaria (inversin, endeudamiento y salarios) y al gasto pblico en general. En este sentido, RECOPE es parte del Sector Pblico, para el que las directrices emanadas de la Autoridad Presupuestaria en materia de su competencia, son de obligado acatamiento y no fue excluida de los alcances de la ley N6821, que en su artculo 15 s exceptu a las Universidades, Instituto Tecnolgico de Costa Rica y gobiernos locales, de su aplicacin. A mayor abundamiento, la Sala observa que el artculo 1 del decreto N19887-H, al definir su mbito de aplicacin, incluye dentro de la denominacin de Institucin Pblica, entre otras, a las empresas pblicas cubiertas por el mbito de la Autoridad Presupuestaria." (Voto

6680-93)

Todo estos precedentes jurisprudenciales significan que, a pesar de que la actividad de la Refinadora se rige en su mayor parte por el Derecho Privado, existe una importante participacin pblica orientada a fiscalizar econmicamente a la sociedad, lo que se

88

logra en su mayor parte por medio de los controles ejercidos por la asamblea de accionistas, que debe nombrar a los administradores de la empresa y los ordinarios derivados de los principios constitucionales (Contralora General de la Repblica). Por lo dems, el rgimen jurdico es privado, y as debe ser, porque en caso contrario se correra el riesgo de desnaturalizar el concepto institucional, en la forma como originalmente fue concebido.

El carcter mixto -de Derecho

Pblico y Derecho Privado- del rgimen jurdico de RECOPE, se extiende tambin por las razones acotadas a las normas que rigen las relaciones entre la Refinadora y sus empleados,
a pesar de lo que

podra interpretarse de la lectura de los artculos 111 y 112 de la Ley General de la Administracin Pblica. En este sentido, este Tribunal ha sealado lo siguiente:

"Debe quedar claro para la resolucin del presente asunto que esta Sala ha indicado en su jurisprudencia que RECOPE es una empresa del Estado, por lo que est sujeta a las regulaciones del derecho pblico, an en lo que atae a sus empleados. Existen varios aspectos que deben ser analizados respecto del despido del seor Prez Brais, como lo

es el hecho de insistir por parte de RECOPE en

89

catalogar al funcionario como de confianza, lo cual no es posible de ser acogido, ya que bien es sabido que contra este tipo de funcionarios no se hace necesario el inicio de un procedimiento tendiente a sancionarlo disciplinariamente, en el caso
del aqu accionante se procedi de dicha forma, con lo cual se desvanece el argumento de la institucin recurrida " (Voto

1246-94)

El carcter mixto del rgimen de los empleados de RECOPE se reafirma en la siguiente sentencia:

"El rgimen jurdico de RECOPE es el de empresa pblica por lo que no son de aplicacin los procedimientos contenidos en la Ley General de la Administracin Pblica -an cuando lo sean sus principios- por lo que no encuentra la Sala violacin al principio de legalidad como garanta integrante del debido proceso, si no se siguieron ante la oposicin del cierre de los accionantes, los procedimientos que al efecto dispone el artculo 308 y siguientes de la Ley General de la Administracin Pblica .- " (

Voto

90

1743-91).
Y por ltimo, de especial inters para el caso, resulta la sentencia nmero

4788-

93,

de las ocho horas cuarenta y ocho minutos del treinta de setiembre de mil

novecientos noventa y tres, que fue dictada justamente con ocasin de una accin que acusaba una supuesta inconstitucionalidad del inciso 4) del artculo 112 de la Ley General de la Administracin Pblica. En esta resolucin, la Sala indic lo siguiente:

"

Se

dice

en

la

doctrina

del

Derecho

Constitucional que del examen de la norma, su resultado puede ser o bien un trato diferenciador, fundado en una base objetiva y razonable o por el contrario, un trato discriminatorio, por ser arbitrario.
Es condicin para que sea un trato desigual admisible, que los

supuestos de hecho sean, a su vez, desiguales. Esto es, que las situaciones de hecho en que se encuentran los sujetos, sean diferentes, sobre todo porque el principio de igualdad se viola, cuando se trata desigualmente a los iguales (al efecto vanse, de esta

91

Sala, entre otros fallos los nmeros

0336-91, 0337-91, 0464-91 y

1209-91, en la que se dijo: 'La igualdad es slo lesionada si la desigualdad est desprovista de una justificacin objetiva y razonable y la existencia de esa justificacin debe apreciarse en relacin a la finalidad y efectos de la medida considerada, debiendo darse una relacin razonable de

proporcionalidad entre los medios empleados y la finalidad perseguida').

La confrontacin de la norma impugnada con el Derecho de la Constitucin, debe hacerse pues, conforme a las reglas que derivan del fallo transcrito, lo que implica establecer:

a) si los servidores de las empresas pblicas se encuentran en la misma

situacin de hecho que los servidores de empresas particulares, o si por el contrario, existen diferencias entre stos como para justificar un trato tambin diferente en cuanto

92

a la responsabilidad penal de los primeros;

b)

si de existir el criterio diferenciador

aludido, ste resulta objetivo y razonable, o si ms bien es arbitrario; y

c) si ese trato

distinto tiene por objeto la satisfaccin de un inters superior, es decir, si existe una relacin razonable de proporcionalidad entre los medios empleados y la finalidad perseguida, o si se trata de una diferenciacin gratuita.-

III).-Para resolver la cuestin, resulta oportuno acudir al

mtodo histrico

de interpretacin,

y analizar la norma impugnada sobre la base de la

discusin legislativa que dio lugar a su promulgacin.- De la lectura del acta nmero 99 del expediente legislativo, que incluye la discusin del hoy artculo 112 inciso 4) de la Ley General de la Administracin Pblica, en la Comisin Permanente de Asuntos Jurdicos de la Asamblea Legislativa, se desprende lo siguiente:

'El prrafo cuarto es que por ejemplo un trabajador de planilla puede con motivo de las oportunidades que le ofrece el cargo y ya son varios los casos que hay ante los Tribunales, fallados incluso, hacer grandes desfalcos o apropiaciones indebidas, digamos, del material de construccin del Ministerio de Transportes, entonces, en ese caso, dado que ese patrimonio es pblico y las oportunidades que tuvo ese trabajador no son justamente de trabajador comn sino las propias de un trabajador tpicamente administrativo, lo consideramos que debe ser un delito pblico, o sea, para esos efectos

93

penales, se les deber sancionar por apropiacin indebida de fondos pblicos. Y si maana se les da a manejar por ejemplo para el pago de planillas, como ocurre a un capataz, dineros del Estado y los apropia, entonces va a haber peculado,

no un

delito comn, para efectos penales. La idea nuestra es hacer

un deslinde claro entre lo que consideramos que deben ser

trabajadores

comunes del Estado y trabajadores y servidores regidos por el derecho pblico especial del Estado. Claro que hay un mnimo, como el artculo 116 (112 vigente) lo revela, que
queremos que sea comn en un sentido, es obvio que un trabajador del Estado por muy igual que sea su rgimen al del trabajador comn de una empresa privada siempre tiene oportunidades que no tiene el trabajador comn, entonces queremos garantizar la moralidad y la legalidad de la Administracin en lo que se relacione estrictamente con ellos, pero siempre conservndoles el estatuto de trabajadores del derecho comn.-

Esto es lo

mismo por ejemplo tambin en cuanto a los

empleados de entes autnomos que son empresas pblicas,

claro que en realidad nos tomara mucho tiempo explicar lo que se llaman empresas

94

pblicas, pero en sntesis, para no explicarlo simplemente para definirlo, se trata de aquellas

empresas del Estado que funcionan como si

fueran entidades privadas porque venden y hacen lo mismo que los particulares, por ejemplo, el mismo INS cuando vende plizas, hace los mismo que una compaa aseguradora cualquiera, la banca cuando hace prstamos, hace lo mismo que una entidad financiera comn, la Compaa Nacional de Fuerza y Luz, que vende energa elctrica la vende en iguales condiciones en que podra venderla una

compaa privada, nosotros sostenemos que esos empleados de esas entidades deben ser

95

considerados

trabajadores

comunes

no

funcionarios pblicos,

por qu? porque si no hay una serie de

estatutos y reglamentaciones que se les aplica directa o supletoriamente que vienen a entorpecer la marcha de esos servicios en perjuicio del ente pblico, por ejemplo, no se les podra remover sino en condiciones muy especiales, con formacin de un expediente, ahora, todo esto est regulado generalmente por los reglamentos internos de trabajo, pero eso tambin ocurre en la empresa comn y no se puede evitar. Si a la inversa nosotros tratramos de extender a estos funcionarios el rgimen de la estabilidad propio de los funcionarios comunes del Poder Ejecutivo, encontraramos que se crea una serie de entrabamientos tremendos para empresas que tienen que funcionar en condiciones de competencia iguales a las de la empresa privada. Por ejemplo, un agente del INS que sea un mal vendedor de plizas, deberan poderlo despedir, con igual facilidad con que se puede despedir un empleado privado, por qu? Porque est haciendo lo mismo que el agente de plizas de seguro de una compaa privada en cualquier otro pas del mundo en donde no haya monopolio de seguros. Entonces queramos preservar ese rgimen privado, laboral o mercantil de una empresa pblica que tiene un giro mercantil igual al de los particulares.'.-

La primera apreciacin importante, derivada de la cita anterior, se refiere a que la norma cuestionada se dict con la finalidad de garantizar la moralidad y la legalidad de la Administracin, y para evitar que el servidor que labora para una empresa del Estado,

96

se aproveche de su especial condicin y pueda hacer uso indebido del patrimonio pblico de la empresa.-

El fundamento de la norma no

resulta entonces desproporcionado y mucho menos arbitrario, sino que resulta plenamente ajustado al parmetro constitucional, en atencin a los intereses que tutela, cuales son: la moralidad y legalidad administrativa y la

proteccin del patrimonio pblico."

As, puede concluirse que el rgimen jurdico de los empleados de RECOPE -en principio- es de carcter mixto;

se aplica la legislacin laboral

comn siempre y cuando no se vea desplazada por consideraciones de orden superior propias del Derecho Pblico.

97

IX.-

JURISPRUDENCIA

DE

LA

SALA

CON

RELACION A LAS CONVENCIONES COLECTIVAS EN EL SECTOR PUBLICO.Si los empleados de la Refinera estn sometidos a un rgimen que est constituido por un conjunto de normas de Derecho Pblico y de Derecho Privado, resta determinar cmo este carcter mixto se va manifestar en el problema que aqu nos ocupa. Sobre el tema de la aplicacin del Derecho Colectivo de Trabajo en el sector pblico, cabe acotar, tambin existen numerosos precedentes, entre los que se cuentan las sentencias de esta Sala nmeros

1696-92, 3854-92 y 3053-94. Como

es de lgica entender, resulta importante extraer de esos precedentes, las ideas que interesan para la decisin de este asunto, as: a).-Sentencia N

1696-92

de las quince horas treinta minutos del veintitrs de

agosto de mil novecientos noventa y dos.

En esta sentencia se analiz el tema de la incorporacin del rgimen estatutario para los servidores del Estado, por la Asamblea Nacional Constituyente de 1949 y se dijo, entre otras cosas:

" VI. Por lo anterior, la intervencin de los Tribunales de Trabajo, con el procedimiento

98

de arbitraje obligatorio para los servicios pblicos, en los trminos de los artculos del Cdigo de Trabajo impugnados, tuvo origen en otro orden constitucional pues dicho cuerpo de normas data de 1943 y bajo otras necesidades, sin que existiera -en ese momento- la concepcin constitucional de un rgimen laboral pblico, exclusivo para los servidores del Estado, a fin de regular y dirimir las diversas situaciones que afectan esa relacin. Rige actualmente una Constitucin Poltica que s lo previ y que, no obstante ello, se sigue utilizando un orden legal comn, sometindose a la Administracin Pblica y sus empleados, a la resolucin de sus diferencias mediante un procedimiento de ndole privado. Esto resulta en una aplicacin inconstitucional en virtud del desfase histrico y jurdico que esta materia evidencia, lo que contraviene tcitamente el artculo 197 de la Constitucin Poltica.

Es claro que la intencin del

constituyente era la de crear un rgimen laboral administrativo.

De la lectura de las actas de la Asamblea Nacional

Constituyente se distingue la figura del empleado pblico y del trabajador privado. Es indudable que la ausencia de un rgimen jurdico que regule apropiadamente las relaciones entre el Estado y sus servidores, quebranta el artculo 191 de la Constitucin Poltica, lo que conlleva tambin al quebrantamiento del artculo 11 de la Carta Magna pues, ... toda norma u acto inconstitucional lo viola, por definicin, en tanto que consagra el

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principio de legalidad segn el cual los funcionarios pblicos no pueden ejercer otras funciones que las que les estn otorgadas por el ordenamiento y este no las otorga en ningn caso para realizar los que sean contrarios a la Constitucin' (Sala Constitucional, Resolucin N

550-91,

de las dieciocho horas cincuenta minutos del quince de

marzo de mil novecientos noventa y uno), quedando en claro que se quebranta el principio de legalidad pues falta un rgimen administrativo laboral adecuado a la Constitucin Poltica, y una norma administrativa expresa que permita al Estado someterse a los tribunales de arbitraje en aras de solucionar entre otros problemas, los conflictos colectivos. Ese quebrantamiento se origin en la necesidad, de seguro sentida, de contar con alguna respuesta del ordenamiento, solo que, como queda expuesto, deber realizarse la regulacin del asunto, que por lo pronto no existe.-

VII. Por una parte, la Ley que se emiti (

Estatuto del Servicio Civil) Poder Ejecutivo

tiene alcances parciales, ya que la iniciativa tomada por el

al respecto solamente tuvo como propsito regular las relaciones con sus servidores, esto es, dentro de su mbito competencial. Desde este ngulo de enfoque, se ha dejado por fuera la regulacin de las relaciones de servicio entre los

entes pblicos

menores, pues era algo en lo que no tena inters

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el Ejecutivo, o simplemente no era lo que consideraba ms urgente. Por otra parte, el Estatuto del Servicio
Civil regul apenas algunos de los aspectos de la relacin de los servidores con el Estado como los relativos a derechos, deberes de los servidores, su seleccin, clasificacin, promocin, traslados, disciplina y rgimen de despido -entre los ms importantes-, que evidentemente ataen a una de las preocupaciones expresadas en la Asamblea Nacional Constituyente, esto es, la que tiene relacin con la idoneidad y la eficiencia del servicio, pero no toc otros aspectos no menos importantes, como es el que subyace en el planteamiento de esta accin, es decir, la regulacin del propio rgimen econmico de esa relacin y el sometimiento de los otros entes administrativos al rgimen laboral pblico. Este vaco, sin embargo, no autoriza utilizar mecanismos previstos para una relacin privada, a una relacin de empleo pblico que se debe regir por principios propios y diferentes.-

VIII. No duda la Sala en sealar la existencia de un distinto ordenamiento jurdico a partir de 1949, no obstante que en muchos temas se dio reiteracin de lo que a la fecha haba venido rigiendo, porque a pesar de la parca redaccin del artculo 191 y del Transitorio al artculo 140, inciso 2), ambos de la Constitucin Poltica, el examen de las discusiones de esas normas nos permiten establecer que existe un mandato y no simple recomendacin para aplicar a esa relacin de empleo entre la administracin pblica y sus servidores, criterios propios o especiales. Conforme al transitorio de reiterada cita,

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deba la Asamblea Legislativa promulgar dentro del trmino del 8 de noviembre de mil novecientos cincuenta al 1 de junio de mil novecientos cincuenta y tres, la Ley de Servicio Civil que tendra como caracterstica principal su aplicacin paulatina en las oficinas de distinta naturaleza de la Administracin Pblica, lo cual -con evidencia- no fue cumplido a cabalidad, pero en todo caso, debe quedar claro que la confusin existente en la Asamblea Nacional Constituyente de utilizar y mencionar el Cdigo de Trabajo en la Constitucin lo era para establecer, de alguna forma, un parmetro normativo que rigiera el fin de la relacin de trabajo y no como se ha querido entender, que sus principios y normas inspiran y rigen la relacin entre el Estado y el servidor pblico.-

IX. Tampoco desconoce la Sala el hecho de que en 1978 la Ley General de la Administracin Pblica pretendi definir la relacin entre los servidores pblicos y la Administracin, como regulada por el Derecho Administrativo (artculo 112.1). Pero nuevamente encontramos que se trata de un intento insuficiente para con esa sola declaracin, barrer de la praxis jurdica, toda una tradicin que aplica en mayor o menor medida un rgimen ms propio de las relaciones laborales privadas, en donde rigen principios tan flexibles como el de la autonoma de la voluntad, o el de derechos mnimos, mientras que la administracin est sujeta por todo un bloque de legalidad (esta a su vez ordinaria y constitucional). En efecto, la normativa laboral comn se inscribe dentro de una filosofa de beneficios mnimos, ergo, superables por las partes, a fin de armonizar los factores de la produccin (artculo 397 del Cdigo de Trabajo), lo

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que justifica incluso la participacin de personas legas en derecho, que llegan a resolver en conciencia, valga decir, sin sujecin a parmetros claramente establecidos como ha sucedido ya, peticiones de la ms diversa calidad y cantidad. La experiencia de los tribunales de arbitraje en materia de conflictos econmicos sociales, ha sido pletrica en estos aos recientes. Incluso puede agregarse, como ha sido sealado en estudios especializados, que se lleg a la utilizacin de esta va, cuando otros que se venan utilizando, por diversos motivos, dejaron de serlo.-

XI En opinin de la Sala, entonces, los artculos 191 y 192 de la Constitucin Poltica, fundamentan la existencia, de principio, de un rgimen de empleo regido por el Derecho Pblico, dentro del sector pblico, como ha quedado claro del debate en la Asamblea Nacional Constituyente y recoge incipientemente la Ley General de la Administracin Pblica. Este rgimen de empleo pblico implica, necesariamente, consecuencias derivadas de la naturaleza de esa relacin, con principios generales propios, ya no solamente distintos a los del derecho laboral (privado), sino muchas veces contrapuestos a stos. Obviamente, la declaracin contenida en esta sentencia abarca la relacin de empleo que se da entre la administracin (o mejor, administraciones) pblica y sus servidores, ms en aquellos sectores en que hay una regulacin (racional) que remita a un rgimen privado de empleo, la solucin debe ser diferente. En esos casos, se dara un sometimiento a los procedimientos de arbitraje, pero con ciertas limitaciones, tales como que en ellos no pueden dispensarse o excepcionarse leyes, reglamentos o directrices gubernamentales vigentes, por lo que incluso en estos casos

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no procederan decisiones (laudos) en conciencia, ni tribunales formados por sujetos no abogados. Esta declaracin se formula con base en la facultades legales que tiene la Sala y por considerarse indispensable para la correcta interpretacin del conjunto de su decisin. Por innecesario, se omite pronunciamiento sobre otros aspectos alegados en la accin.'

De relevancia, derivado de lo dicho en la sentencia parcialmente transcrita, la clara definicin de los alcances del sistema estatutario que regula las relaciones entre el Estado y sus servidores, aunque con las connotaciones tan especiales de no haberse promulgado como un sistema integral. La Sala se manifest, en esa oportunidad, por la inconstitucionalidad de la normativa que conduca a la solucin de los conflictos colectivos de trabajo por la va de la conciliacin y arbitraje, declarando que son nulos los laudos en el sector pblico.

b).Sentencia N3854-92 de las quince horas cuarenta y dos minutos del dos de diciembre de mil novecientos noventa y dos.

Dictada en un recurso de amparo, resolvi el caso en el que se cuestionaban las disposiciones de una convencin colectiva, contra la exclusin que se hizo de ciertos funcionarios y servidores, en razn de su especial vinculacin con el ente pblico. La Sala, efectivamente, en varios expedientes haba sopesado alegatos en pro y en contra de las convenciones colectivas, examinando aspectos alegados muy puntualmente, pero

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nunca haba resuelto el tema de si son o no constitucionales las convenciones colectivas, hasta que el tema lo plante la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia.

c).Sentencia N 3053-94 de las nueve horas con cuarenta y cinco minutos del veinticuatro de junio de mil novecientos noventa y cuatro.

En esta sentencia, la Sala entr a resolver expresamente el tema de las convenciones colectivas en el sector pblico y es a partir de esta resolucin, que se complementa la sentencia sobre los alcances del Derecho Colectivo de Trabajo, incluyendo, lgicamente, los llamados "laudos arbitrales". Se expres textualmente: SEGUNDO. Cabe acoger parcialmente el amparo pedido por el Sindicato recurrente y sin que sea necesario otorgarle plazo para formalizar accin de inconstitucionalidad contra la resolucin de la Procuradura del 24 de junio de l991 que rechaza la reconsideracin solicitada por la J.A.S.E.C. del dictamen rendido el 12 de diciembre de l985: en fallo recado a las 15:30 horas del 23 de agosto de l992, esta Sala resolvi que los obreros, trabajadores o empleados que no participan de la gestin pblica de la administracin pueden ocurrir a los procedimientos de resolucin de los conflictos colectivos de carcter econmico y social previstos en los artculos 497 y siguientes del Cdigo de Trabajo. As las cosas, el rgimen es administrativo, estatutario, para los 'servidores pblicos', o sea, para quienes prestan servicios a la administracin o a

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nombre y por cuenta de sta, como parte de su organizacin, en virtud de un acto vlido y eficaz de investidura; sin embargo, la propia Ley General de la Administracin Pblica establece que 'las relaciones de servicio con obreros, trabajadores y empleados que no participan de la gestin pblica de la administracin, de conformidad con el prrafo 3 del artculo 111, se regirn por el derecho laboral o mercantil, segn los casos' (Ley General de la Administracin Pblica, artculo 112, inciso 2). No procede acoger, por haber sido ya resuelto en sentido contrario en la accin de inconstitucionalidad mencionada, el amparo pedido en cuanto a la denegatoria de negociacin colectiva opuesta a los 'servidores pblicos' de la J.A.S.E.C. Pero s cabe amparar al Sindicato recurrente en cuanto la resolucin de la Procuradura del 24 de junio de l993 (ver folios 134 a 139), debi reconsiderar de oficio el dictamen rendido el 12 de diciembre de l985 (inciso b del artculo 3 de la Ley Orgnica de la Procuradura General de la Repblica) y distinguir entre funcionarios pblicos y trabajadores que no participan de la gestin pblica de la administracin, porque someterlos a todos a la prohibicin aludida contradice el fallo varias veces citado y la garanta prevista por el artculo 62 de la Constitucin Poltica, obviamente en el entendido de que la determinacin de la categora de trabajadores que no participan de la gestin pblica de la administracin es cuestin de mera legalidad"

Puede notarse que efectivamente esta Sala Constitucional ha hecho pronunciamiento sobre el tema del Derecho Colectivo de Trabajo en el sector pblico, en los trminos que se han sealado en las transcripciones.

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d).-

Sentencia N 04453-2000 de las catorce horas cincuenta y seis minutos del veinticuatro de mayo del dos mil.

Esta sentencia da respuesta a la consulta judicial facultativa de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, formulada mediante resolucin de las diecisis horas diez minutos del once de agosto de mil novecientos noventa y nueve, dictada dentro del expediente judicial nmero 96-000287-213-LA, que es juicio ordinario laboral de Eugenio Rodrguez Bolaos, cdula de identidad 4-109-954, contra el Banco Nacional de Costa Rica, que se inici en el Juzgado de Trabajo del Segundo Circuito Judicial de San Jos. En ella, la Sala dijo lo siguiente:

El tema de la posibilidad de aplicar el instituto de las convenciones colectivas en el sector pblico, tal y como ha sido planteado por la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia en este expediente, como se analiza en el informe que ha presentado a esta Sala la Procuradura General de la Repblica y como se deduce de los argumentos expresados por el Sindicato interesado, debe ahora estudiarse desde la ptica de la interpretacin constitucional. Para entender el contexto en el que se analiza el problema planteado, es importante recordar ciertos postulados bsicos que la doctrina del Derecho Constitucional ha elaborado consistentemente sobre su funcin contralora... (...) Partiendo de estas notas esenciales para la interpretacin constitucional; con fundamento en los criterios doctrinarios expuestos por las partes que intervienen en la

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consulta, los precedentes jurisprudenciales de la propia Sala que se han citado y los convenios de la Organizacin Internacional del Trabajo, la Sala llega a las siguientes premisas de la sentencia:

Primera: Admite, como teora general del Derecho Colectivo Laboral, que ste se integra, principalmente, por una triloga de derechos que persiguen hacer realidad y dar solucin a la necesidad de los trabajadores de agruparse para compensar la inferioridad en que se encuentran cuando actan aislados, frente al patrono y frente a la mnima legislacin de proteccin de sus derechos; se trata del derecho a la sindicacin, a la convencin colectiva y a los conflictos colectivos. Pero confirma, eso s, su propia sentencia No. 1696-92 de las 15:30 horas del 23 de agosto de 1992, para indicar que la gnesis de la incorporacin expresa de esos derechos en nuestro rgimen constitucional, se encuentra en la modificacin de la Constitucin de 1871 ocurrida en las legislaturas de 1942 y 1943, cuando se aprob la incorporacin del Captulo de las Garantas Sociales a la Constitucin Poltica, lo que se hizo bajo condiciones polticas, sociales y econmicas especiales pero distintas de la visin que tuvieron los Constituyentes, al promulgar la Constitucin Poltica vigente. Uno de los fines perseguidos con el nuevo texto constitucional que se aprob posiblemente de los que ms discusin suscit -, fue el de incluir la concepcin constitucional de un rgimen laboral pblico, exclusivo para los servidores del Estado, a fin de regular y dirimir las diversas situaciones que afectan esa relacin, cuyas bases primordiales se encuentran en los artculos 191 y 192 de la Constitucin Poltica. De esto se infiere, en aras de

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obtener la mxima claridad en esta sentencia, que se deba reiterar lo expresado en el precedente jurisprudencial antes referido, en la parte en la que se refiere a la especial circunstancia de que existen dos extremos u ordenamientos en materia laboral: uno que se regula por el Cdigo de Trabajo y el otro, que se regula por el Derecho Pblico. Segunda: Partiendo de la conclusin inmediata anterior se reafirma, tambin, que la relacin entre el Estado y los servidores pblicos, como tesis de principio y con las salvedades que luego se dirn, es una relacin llamada de empleo pblico o estatutaria, que como tal, est regulada por el Derecho Pblico; consecuentemente, no puede existir una relacin de igualdad o de equivalencia entre las partes involucradas, como idealmente debiera suceder en la relacin laboral de origen contractual, principalmente porque la Administracin Pblica representa un inters general, por la necesidad de la continuidad en la prestacin de los servicios pblicos y por las limitaciones que se imponen en las regulaciones presupuestarias. En otras palabras, el servidor del rgimen de empleo pblico se encuentra con relacin a la Administracin, en un estado de sujecin; ella puede imponer unilateralmente las condiciones de la organizacin y prestacin del servicio para garantizar el bien pblico, lo que elimina la posibilidad de que la relacin sea considerada desde una perspectiva de equivalencia de derechos susceptible de negociacin entre las partes. Esta conclusin comprende el que no se pueda reconocer la posibilidad de la negociacin colectiva en el sector pblico, pues la sola idea de la negociacin, como medio idneo para revisar y aprobar las condiciones del empleo pblico, rie con los postulados esenciales de la organizacin del Estado, que en este campo se introdujeron en los artculos 191 y 192 constitucionales. Tercera:

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La posicin que la Sala viene sosteniendo, ha sido la que histricamente ha imperado en Costa Rica. As, la imposibilidad jurdica de la negociacin colectiva en el sector pblico, fue declarada por la sentencia de la Sala de Casacin No. 58 de las 15:00 horas del 20 de julio de 1951. En mayo de 1953 y diciembre de 1954, se promulgaron el Estatuto del Servicio Civil y su Reglamento, y en interpretacin de sus contenidos constitucionales y legales- la Procuradura General de la Repblica sostuvo la tesis de la imposibilidad jurdica de la negociacin colectiva en forma reiterada. En 1979 entr en vigencia la Ley General de la Administracin Pblica en la que se establece, con toda claridad, que el Derecho Administrativo se aplica a las relaciones de servicio entre el Estado y sus servidores, excluyendo de la relacin la legislacin laboral, a la que solo pueden acudir los servidores que no participan en la gestin pblica (vanse, en este aspecto y en el considerando IV de esta sentencia, los ms recientes pronunciamientos, que son sntesis de la reiterada opinin de la Procuradura General de la Repblica). En 1980 el Consejo de Gobierno prohibi, por la va de la directriz, que se celebraran convenciones colectivas en el sector pblico; luego, en 1986, autoriz un mecanismo de aprobacin de prrrogas a las convenciones colectivas anteriores a la Ley General de la Administracin Pblica, que despus, en 1992, se transforma en el llamado Reglamento de Negociacin Colectiva de los Servidores Pblicos. Por ltimo, en la sentencia No. 1696-92 de esta Sala, se declar la inconstitucionalidad de los mecanismos del arreglo directo, la conciliacin y el arbitraje. Cuarta: Para comprender lo anterior, es importante resaltar lo que ya ha dicho al respecto la Procuradura General de la Repblica en desarrollo de la doctrina nacional, en el sentido de que son funcionari os pblicos

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quienes prestan servicios a la Administracin a nombre y por cuenta de sta, como parte de su organizacin, en virtud de un acto vlido y eficaz de investidura, con entera independencia del carcter imperativo, representativo, remunerado, permanente o pblico de la actividad respectiva (Artculo 111, inciso 1 de la Ley General de la Administracin Pblica). Estos servidores, de conformidad con lo expuesto, estn imposibilitados para negociar colectivamente, por estar su relacin regida por el Derecho pblico (Artculo 112, inciso 1 id.). Por su parte, de la interrelacin de los artculos 112 inciso 2) y 111 inciso 3) (norma a la cual remite la primera y ambos de la misma Ley) queda tambin claro que no son funcionarios sujetos al rgimen de empleo pblico, sino obreros, trabajadores y empleados que no participan de la gestin pblica de la Administracin, los empleados de empresas o servicios econmicos del Estado, encargados de gestiones sometidas al Derecho comn, que de conformidad con el artculo 112 inciso 2) transcrito, se rigen por el Derecho laboral y no por el Derecho pblico, lo que les faculta para negociar colectivamente. Quinta: La Sala estima que es jurdicamente compatible con el Derecho de la Constitucin, la posicin que en el desarrollo histrico de la institucin de las convenciones colectivas, ha venido sosteniendo la Procuradura General de la Repblica en su informe a esta Sala, en especial, a partir de la sentencia nmero 3053-94 de las 9:45 horas del 24 de junio de 1994, en la que se expres en el considerando segundo, antes transcrito, que esta Sala resolvi que los obreros, trabajadores o empleados que no participan de la gestin pblica de la administracin pueden ocurrir a los procedimientos de resolucin de los conflictos colectivos de carcter econmico y social previstos en los artculos 497 y

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siguientes del Cdigo de Trabajo. As las cosas, el rgimen es administrativo, estatutario, para los servidores pblicos, o sea, para quienes prestan servicios a la administracin o a nombre y por cuenta de sta, como parte de su organizacin, en virtud de un acto vlido y eficaz de investidura; sin embargo, la propia Ley General de la Administracin Pblica establece que las relaciones de servicio con obreros, trabajadores y empleados que no participan de la gestin pblica de la administracin, de conformidad con el prrafo 3 del artculo 111, se regirn por el derecho laboral o mercantil, segn los casos. Consecuentemente, y a partir de esta interpretacin constitucional y de los textos contenidos en la Ley General de la Administracin Pblica, en el sector pblico solo pueden celebrar convenciones colectivas de trabajo los servidores que no participan en la gestin pblica, de tal forma que entes con un rgimen de empleo de naturaleza laboral (no pblica), como por ejemplo, las empresas del Estado, de las que se ha dicho la doctrina nacional que son aquellas que funcionan como si fueran empresas privadas, porque venden y hacen lo mismo que los particulares; por ejemplo el mismo INS cuando vende plizas hace lo mismo que una compaa aseguradora cualquiera, la banca cuando hace prstamos, hace lo mismo que una entidad financiera comn, la Compaa Nacional de Fuerza y Luz, que vende energa elctrica la vende en iguales condiciones en que podra venderla una compaa privada, entre otros, s pueden negociar colectivamente de conformidad con las disposiciones que informan el Derecho Colectivo del Trabajo. Sexta: No obstante lo ya expresado, es importante aclarar que an en el sector pblico en el que resulta constitucionalmente posible la aplicacin de la institucin de las convenciones

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colectivas, valga decir, en las llamadas empresas o servicios econmicos del Estado y en aquellos ncleos de personal de instituciones y entes pblicos en los que la naturaleza de los servicios que se prestan no participan de la gestin pblica, en los trminos del inciso 2 del artculo 112 de la Ley General de la Administracin Pblica, la Sala repite y confirma su jurisprudencia en el sentido de que la autorizacin para negociar no puede ser irrestricta, o sea, equiparable a la situacin en que se encontrara cualquier patrono particular, puesto que por esa va, no pueden dispensarse o excepcionarse leyes, reglamentos o directrices gubernamentales vigentes, ni modificar o derogar leyes que otorgan o regulan competencias de los entes pblicos, atribuidas en razn de la jerarqua normativa o de las especiales condiciones de la Administracin Pblica con relacin a sus trabajadores, conclusin que se infiere del artculo 112 inciso 3) de la Ley General de la Administracin Pblica y del considerando XI de la sentencia No. 1696-92 de esta Sala. Stima: Todas estas conclusiones se fundamentan, tambin, en la doctrina que se deriva de los convenios de la Organizacin Internacional del Trabajo; sin embargo, la Sala estima de mucha utilidad advertir, que es tan claro que la generalizacin de la posibilidad de negociacin de convenciones colectivas en el sector pblico, ha sido tan solo una aspiracin de los trabajadores y como tal, de interpretacin restrictiva, que la misma Organizacin Internacional del Trabajo ha promocionado la adhesin al Convenio No. 151 sobre la proteccin del derecho de sindicacin y los procedimientos para determinar las condiciones de empleo en la administracin pblica. Los fines de este convenio son los de impulsar el reconocimiento general e irrestricto de la negociacin colectiva de trabajo en el sector pblico. Pero en nuestra organizacin

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jurdica actual, para que los alcances del Convenio fueran de posible aplicacin, se requiere que sus principios y normas sean compatibles con los de la Constitucin Poltica y en virtud de lo que se ha dicho en esta sentencia existe, hasta ahora, un impedimento, del ms alto rango, para que se pueda aceptar la institucin de las convenciones colectivas en todo el sector pblico, impedimento que se radica en la falta de la norma de rango superior a la ley ordinaria, que permita la aplicacin de la institucin en todo el sector pblico, hacindola compatible con los principios y valores de la Constitucin Poltica. La articulacin de la institucin de la negociacin colectiva con el ordenamiento jurdico nacional, no puede hacerse solamente desde el punto de vista de los intereses de los servidores del sector pblico; debe hacerse, tambin, a partir del necesario examen de los artculo 191 y 192 constitucionales, como ya ha quedado dicho.

VIII.-

CONCLUSIONES.- Con fundamento en todo lo expuesto y a manera de sntesis, la Sala arriba a las siguientes conclusiones: en el ejercicio de la competencia de mximo intrprete de la Constitucin Poltica, al examinar el tema de la organizacin y estructura administrativa del Estado y de la procedencia o no de las convenciones colectivas en el sector pblico, no puede la Sala limitarse, nicamente, a la aplicacin de las disposiciones que integran el Captulo de las llamadas Garantas Sociales. Se necesita, adems, examinar esa institucin jurdica en coordinacin con los principios contenidos en los artculos 191 y 192 de la Constitucin Poltica; al hacer este ejercicio, se adquiere

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la plena conviccin de que la voluntad del constituyente, siguiendo la lnea histrica del desarrollo de las instituciones del Derecho Laboral, fue la de abstraer a los servidores del sector pblico de las reglas generales que informan al Derecho Colectivo del Trabajo, sujetndolo a una relacin especial de empleo pblico, llamada tambin y comnmente relacin estatutaria, que se rige por el Derecho Pblico. Esto implica, sin duda y como tesis general, que ningn funcionario pblico puede negociar sus condiciones de empleo como si se tratara de un nexo contractual sujeto al Derecho Laboral. Sin embargo, el desarrollo de las ideas jurdicas, la adopcin de los convenios impulsados por la Organizacin Internacional del Trabajo y la jurisprudencia de esta Sala, han conducido la evolucin de las instituciones involucradas, al nivel de admitir como compatibles con el Derecho de la Constitucin, las convenciones colectivas que negocie la categora de los empleados y servidores que, no obstante integrar el sector pblico, rigen sus relaciones por el Derecho Laboral, especialmente en los trminos de las definiciones que contienen los artculos 111 y 112 de la Ley General de la Administracin Pblica, o sea, cuando se trata de empresas o servicios econmicos del Estado encargados de gestiones sometidas al Derecho comn, as como las relaciones de servicio con obreros, trabajadores y empleados que no participan de la gestin pblica de la Administracin y que se rigen por el Derecho laboral o mercantil, segn los casos. En este sentido es que se evacua la consulta, pero advirtiendo, eso s, que le corresponde a la propia Administracin, a los operadores del Derecho en general y en ltima instancia al Juez, cuando conocen de los casos especficos, determinar si una institucin del Estado o un grupo de sus servidores o funcionarios, conforman el ncleo

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de la excepcin que s puede negociar colectivamente, o si por el contrario, les est vedado ese camino. Y por ltimo, segn lo que ha expresado en su informe la Procuradura General de la Repblica, que esta Sala tambin acoge, el personal que se desempea en las Municipalidades del pas, est limitado para la negociacin colectiva, en los trminos de esta sentencia, pues, salvo prueba en contrario, se trata de servidores pblicos, regidos por la relacin de empleo pblico. Dados los efectos de esta sentencia, de conformidad con lo que dispone el artculo 107 de la Ley de la Jurisdiccin Constitucional, resulta importante sealar que le corresponder a la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia determinar si la relacin del actor en el Juicio Ordinario Laboral, Eugenio Rodrguez Bolaos, con el Banco Nacional de Costa Rica, se regulaba por el Derecho pblico o por el Derecho comn. La sentencia es declarativa y retroactiva a la fecha de entrada en vigencia de cada convencin colectiva en el sector pblico que se quiera o pretenda aplicar, sin perjuicio de los derechos adquiridos de buena fe. Igualmente, de conformidad con lo que dispone el artculo 91 de la misma Ley, procede la Sala a dimensionar los efectos retroactivos de la sentencia a la fecha de la publicacin de su resea en La Gaceta, fecha a partir de la que deben cesar los efectos para todos los servidores a los que le ha vedado el Derecho de la Constitucin la posibilidad de celebrar convenciones colectivas. El Magistrado Arguedas salva el voto y declara que no son inconstitucionales per se las convenciones colectivas que se celebren en el sector pblico. El Magistrado Solano salva el voto en cuanto al dimensionamiento, para que la vigencia de esta sentencia lo sea a partir del vencimiento del plazo de cada convencin colectiva. Los Magistrados Piza y Molina, ponen notas

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separadas. POR TANTO

Se evacua la consulta formulada por la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, en el siguiente sentido: a) son inconstitucionales las convenciones colectivas reguladas por los artculos 54 y siguientes del Cdigo de Trabajo que se celebran en el sector pblico, cuando se trata de personal regido por la relacin de empleo de naturaleza pblica (relacin estatutaria); b) no son inconstitucionales las convenciones colectivas que se celebran en el sector pblico, cuando las celebran obreros, trabajadores, funcionarios o empleados del sector pblico, cuyas relaciones laborales se regulan por el Derecho comn; c) igualmente son compatibles con el Derecho de la Constitucin, los instrumentos colectivos que se han negociado y se han venido prorrogando o modificando, en aplicacin de la poltica general sobre convenciones colectivas en el Sector Pblico, salvo que se trate de negociaciones con personal en relacin de empleo de naturaleza pblica, en cuyo caso esos instrumentos resultan inconstitucionales; d) corresponde a la administracin y a los jueces que conocen en los juicios laborales, en su caso, de la aplicacin de las convenciones colectivas, determinar si los trabajadores involucrados, dada la naturaleza de las funciones que cumplen o cumplan, estn regulados por el Derecho pblico o el comn, a los efectos de definir si pueden o no ser sujetos activos en la aplicacin de las convenciones colectivas...

En sntesis, con base en la jurisprudencia de la Sala, debe concluirse que RECOPE es una empresa pblica y por ende forma parte integrante del sector pblico en el que

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resulta constitucionalmente posible la aplicacin de la institucin de las convenciones colectivas; valga decir, en las llamadas empresas o servicios econmicos del Estado y en aquellos ncleos de personal de instituciones y entes pblicos en los que la naturaleza de los servicios que se prestan no participan de la gestin pblica, en los trminos del inciso 2 del artculo 112 de la Ley General de la Administracin Pblica. Pero la autorizacin para negociar colectivamente que le brinda el ordenamiento jurdico no es irrestricta, como se expresa en esa sentencia, pues no es equiparable a la situacin en que se encontrara cualquier patrono particular, en razn de la naturaleza de los recursos econmicos que maneja. De esta manera, RECOPE no puede, por la va de la negociacin colectiva, dispensarse o excepcionarse de leyes, reglamentos o directrices gubernamentales vigentes, ni modificar o derogar leyes que otorgan o regulan competencias de los entes pblicos, atribuidas en razn de la jerarqua normativa o de las especiales condiciones de la Administracin Pblica con relacin a sus trabajadores. Y esta conclusin se impone de la lectura atenta del artculo 112 inciso 3) de la Ley General de la Administracin Pblica, del considerando XI de la sentencia No. 1696-92 y de la sentencia 04453-2000 de las 14:56 horas del 24 de mayo del 2000, ambas de esta Sala.

X.-

EXAMEN INDIVIDUAL DE LAS NORMAS CUESTIONADAS: La impugnacin que de las normas cuestionadas se hace en esta accin, descansa fundamentalmente en la percepcin de que stas en alguna medida contravienen los lmites racionales que el

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bloque de constitucionalidad demarca, tornndose as en disposiciones que rozan con la Constitucin Poltica (folio 3). Los parmetros de control de constitucionalidad que se reputan rotos, son principalmente:

1. Los principios de razonabilidad y proporcionalidad

2. El principio de legalidad

3. El principio de igualdad

a) Los principios de razonabilidad y proporcionalidad: La Sala se ha ocupado ya sobre el tema de la debida proporcionalidad y razonabilidad que toda norma y acto administrativo deben respetar. .- En efecto, el principio de razonabilidad implica que el Estado puede limitar o restringir el ejercicio abusivo del derecho, pero debe hacerlo de tal modo que la norma jurdica se adece en todos sus elementos, como el motivo y el fin que persigue, con el sentido objetivo que se comtempla en la Constitucin. Quiere ello decir que debe existir una proporcionalidad entre la regla jurdica adoptada y el fin que persigue, referida a la imperiosa necesidad que la ley satisfaga el sentido comn jurdico de la comunidad, expresado en los valores que consagra la misma Constitucin (Voto 142091). En este sentido, la sentencia n 5236-99 de las catorce horas del siete de julio de mil novecientos noventa y nueve, indic:

"Para realizar el juicio de razonabilidad la doctrina estadounidense invita a examinar, en primer trmino, la llamada 'razonabilidad tcnica' dentro de la que se examina la norma

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en concreto (ley, reglamento, etc.). Establecido que la norma elegida es la adecuada para regular determinada materia, habr que examinar si hay proporcionalidad entre el medio escogido y el fin buscado. Superado el criterio de "razonabilidad tcnica" hay que analizar la 'razonabilidad jurdica'. Para lo cual esta doctrina propone examinar: a) razonabilidad ponderativa, que es un tipo de valoracin jurdica a la que se concurre cuando ante la existencia de un determinado antecedente (ej. ingreso) se exige una determinada prestacin (ej. tributo), debiendo en este supuesto establecerse si la misma es equivalente o proporcionada; b) la razonabilidad de igualdad, es el tipo de valoracin jurdica que parte de que ante iguales antecedentes deben haber iguales consecuencias, sin excepciones arbitrarias; c) razonabilidad en el fin: en este punto se valora si el objetivo a alcanzar, no ofende los fines previstos en la constitucin. Dentro de este mismo anlisis, no basta con afirmar que un medio sea razonablemente adecuado a un fin; es necesario, adems, verificar la ndole y el tamao de la limitacin que por ese medio debe soportar un derecho personal. De esta manera, si al mismo fin se puede llegar buscando otro medio que produzca una limitacin menos gravosa a los derechos personales, el medio escogido no es razonable (en similar sentido pueden consultarse las sentencias nmeros 1738-92, de las once horas cuarenta y cinco minutos del primero de julio de mil novecientos noventa y dos y 08858-98 de las diecisis horas con treinta y tres minutos del quince de diciembre de mil novecientos noventa y ocho). La doctrina alemana hizo un aporte importante al tema de la 'razonabilidad' al lograr identificar, de una manera muy clara, sus componentes: legitimidad, idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto, ideas que

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desarrolla afirmando que '...La legitimidad se refiere a que el objetivo pretendido con el acto o disposicin impugnado no debe estar, al menos, legalmente prohibido; la idoneidad indica que la medida estatal cuestionada deber ser apta para alcanzar efectivamente el objetivo pretendido; la necesidad significa que entre varias medidas igualmente aptas para alcanzar tal objetivo, debe la autoridad competente elegir aquella que afecte lo menos posible la esfera jurdica de la persona; y la proporcionalidad en sentido estricto dispone que aparte del requisito de que la norma sea apta y necesaria, lo ordenado por ella no debe estar fuera de proporcin con respecto al objetivo pretendido, o sea, no le sea 'exigible' al individuo' (sentencia de esta Sala nmero 3933-98 de las nueve horas cincuenta y nueve minutos del doce de junio de mil novecientos noventa y ocho). En el sentido del criterio anteriormente expuesto, esta Sala ha venido aplicando la institucin en su jurisprudencia. Veamos, ahora, el anlisis del caso concreto. Sobre la prueba de 'razonabilidad': Para emprender un examen de razonabilidad de una norma, el Tribunal Constitucional requiere que la parte aporte prueba o al menos elementos de juicio en los que sustente su argumentacin e igual carga procesal le corresponde a quien rebata los argumentos de la accin y la falta en el cumplimiento de estos requisitos, hace inaceptables los alegatos de inconstitucionalidad. Lo anterior, debido a que no es posible hacer un anlisis de 'razonabilidad' sin la existencia de una lnea argumentativa coherente que se encuentre probatoriamente respaldada. Ello desde luego, cuando no se trate de casos cuya "irrazonabilidad" sea evidente y manifiesta."

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De esta manera, es necesario determinar se las normas cuestionadas carecen de la legitimidad, idoneidad, necesidad y proporcionalidad que demanda el parmetro de control de constitucionalidad.-

b) El Principio de Legalidad: El artculo 11 de la Constitucin Poltica consagra el principio de legalidad. Dicho principio ordena que los actos y comportamientos de la Administracin deben estar regulados por norma escrita, lo que significa, desde luego, el sometimiento a la constitucin y a la ley, preferentemente, y en general a todas las normas del ordenamiento jurdico, sea en ltima instancia, a lo que se conoce como principio de el "Principio de Juridicidad de la Administracin" (ver sentencia No. 897-98). En este sentido la Sala ha dicho que existe un derecho general a la legalidad:

"EL DERECHO GENERAL A LA LEGALIDAD:

Aunque el principio de legalidad y el correspondiente derecho de todas las personas a la legalidad -y, desde luego, por encima de todo, a la legalidad y legitimidad constitucionales- parecen referirse ms a problemas de fondo que procesales, tienen sin embargo, repercusiones importantes en el debido proceso, aun en su sentido estrictamente procesal.

En los trminos ms generales, el principio de legalidad en el estado de derecho postula una forma especial de vinculacin de las autoridades e instituciones pblicas al ordenamiento jurdico, a partir de su definicin bsica segn la cual toda autoridad o institucin pblica lo es y solamente puede actuar en la medida en que se encuentre

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apoderada para hacerlo por el mismo ordenamiento, y normalmente a texto expreso para las autoridades e instituciones pblicas slo est permitido lo que est constitucional y legalmente autorizado en forma expresa, y todo lo que no les est autorizado les est vedado-; as como sus dos corolarios ms importantes, todava dentro de un orden general: el principio de regulacin mnima, que tiene especiales exigencias en materia procesal, y el de reserva de ley, que en este campos es casi absoluto. En nuestra Constitucin Poltica, el principio general de legalidad est consagrado en el artculo 11, y resulta, adems, del contexto de ste con el 28, que recoge el principio general de libertad -para las personas privadas- y garantiza la reserva de ley para regularla, con el 121, especialmente en cuanto atribuye a la Asamblea Legislativa competencias exclusivas para legislar (incisos 1, 4 y 17), para crear tribunales de justicia y otros organismos pblicos (incisos 19 y 20) y para disponer de la recaudacin, destino y uso de los fondos pblicos (incisos 11, 13 y 15); potestades que no pueden delegarse ni, por ende, compartirse con ningn otro poder, rgano o entidad (artculo 9), y que generan consecuencias aun ms explcitas como las que se recogen en la Ley General de la Administracin Pblica, principalmente en sus artculos 5 y 7 -que definen las jerarquas normativas-, 11 -que consagra el principio de legalidad y su corolario de regulacin mnima-, 19 y 59.1 -que reafirman el principio de reserva de la ley para rgimen de los derechos fundamentales y para la creacin de competencias pblicas de efecto externo-. Tngase presente, asimismo que en Costa Rica tal reserva de ley est confinada a la ley formal emanada del rgano legislativo, por estar prohibida constitucionalmente toda delegacin entre los poderes pblicos (art. 9),

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haciendo as impensables los actos con valor de ley, por lo menos en situaciones de normalidad" (Voto 440-98)

Ahora bien, aunque RECOPE es una empresa pblica que se rige por el Derecho Privado en el ejercicio de su actividad comercial, ello no implica que no pertenezca al sector pblico concebido en el sentido ms amplio de su significado y no la exime de cumplir con el principio de legalidad, y en especial, con el principio de regulacin mnima, que enuncia que el acto administrativo debe estar expresamente regulado, al menos en cuanto a su contenido o motivo. RECOPE fue creada con miras a satisfacer el inters general (ver sentencia n 7044 de las diez horas nueve minutos del veinticuatro de diciembre de mil novecientos noventa y seis) y funciona con fondos pblicos, generados por los precios que de los combustibles y derivados del petrleo, pagan todos los habitantes del pas, por lo que se encasilla en el Artculo 9 de la Ley Orgnica de la Contralora General de la Repblica No. 7428 que, que dispone que son Fondos Pblicos "los recursos, valores, bienes y derechos propiedad del Estado, de rganos, de empresas o de entes pblicos". De esta manera, nuestro ordenamiento jurdico exige como necesario que se ejerza un control econmico sobre ella, lo que implica que la utilizacin de los referidos fondos debe estar sometida a un mnimo de regulacin, capaz de asegurar el correcto y razonable empleo de los mismos, por lo que se debe entender que en esta conformacin jurdica, va implcito, tambin, el "principio de interdiccin de la arbitrariedad".

c) El principio de igualdad: Informa todo el ordenamiento jurdico y postula que no es

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posible otorgar una tratamiento diferente a los que se hayan en la misma situacin. La igualdad es ante todo, un lmite de la actuacin de los poderes pblicos, a la vez que instrumento que se coloca en manos de los administrados para combatir la arbitrariedad. Esto es, que los poderes pblicos pueden crear diferencias entre las personas, pero no pueden ser el producto de la arbitrariedad. Por ello se requiere que el trato diferenciado frente a la ley, rena ciertos requisitos o condiciones:

Tanto la doctrina constitucionalista, como la jurisprudencia de este Tribunal, reiterada en numerosas ocasiones, han establecido que no toda diferencia entre sujetos es susceptible o idnea para justificar cualquier diferencia de tratamiento que la Administracin haga entre distintos individuos o grupos (vanse sentencias 5061-94, 4451-94, 1732-91 y 1432-91). Para que el elemento diferencial argido haga posible una tal distincin, no slo debe ser real, sino que tambin debe tener una trascendencia jurdica de tal naturaleza o magnitud que haga razonable y justificable ese trato diverso. El poder determinar cuando una diferencia tiene -o no tiene- la trascendencia jurdica a la que se ha hecho referencia anteriormente, no es una operacin mental que pueda efectuarse en forma abstracta, sino que requiere encontrar algn elemento de comparacin. Esto se conoce en la doctrina como el tertium comparationis y significa, en trminos sencillos que, en virtud de que en realidad nadie es igual a otra persona, la igualdad que se exige respecto de seres o grupos humanos diversos por naturaleza, debe referirse no a la existencia de esa misma diversidad, sino a uno o varios rasgos o cualidades claramente discernibles que sirvan como una medida o como el trmino de

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comparacin, desde el cual pueda exigirse la igualdad de trato. As, el que una desigualdad sea ilcita o no, slo puede ser afirmado o negado en relacin con un determinado trmino de comparacin. De este modo, la carga de la prueba le corresponde lgicamente a quien invoca la pretendida violacin y a quien le corresponde aportar parmetros idneos a fin de que se pueda efectuar una comparacin plena, que permita cotejar si se produce la alegada desigualdad o no (vase en este sentido la sentencia 7261-94).

De este modo, delimitado el fundamento de los presentes cuestionamientos, la Sala procede realizar el anlisis de las normas individuales que se han impugnado.

XI.-

EL ARTICULO 28 DE LA CONVENCION COLECTIVA DE RECOPE (bono vacacional): La Defensora impugna el auxilio para el disfrute de vacaciones establecido por artculo 28 de la Convencin Colectiva, porque estima que constituye un privilegio irrazonable y desproporcionado que atenta contra los principios de legalidad e igualdad y lesiona abiertamente los deberes de la funcin pblica. Esta suma, que se paga solamente cuando el trabajador disfruta la totalidad de las vacaciones, constituye, en su criterio, una prestacin que no deriva de derecho laboral alguno, lo cual la hace un privilegio que se paga a un grupo reducido de funcionarios con fondos pblicos que pagan y pertenecen a todos los contribuyentes. Igual criterio expresa la Procuradura General de la Repblica para quien la clusula otorga una recompensa injustificada por disfrutar

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vacaciones, pese a que Recope cuenta con centros de recreacin sufragados tambin con fondos pblicos. El beneficio determina un doble pago por el perodo de vacaciones, con la posibilidad de exceder el lmite determinado, cuando el bono reconoce ms das de vacaciones a los que se tiene normalmente derecho en el Sector Pblico (as respecto de quienes tienen de cinco a nueve aos de servicio y de diez a quince aos). Esto hace que la generalidad de los habitantes del pas, terminen costeando los gastos en que incurren los empleados de la refinadora que se acogen a vacaciones. El Secretario General de SITRAPEQUIA objeta estos cuestionamientos y aduce bsicamente que:

a) La desigualdad establecida por el artculo 28 tiene como fundamento una base razonable de diferenciacin, como lo es la existencia de una Convencin Colectiva, que marca una situacin diferente con el resto de los empleados del sector pblico o privado, y que no es generalizable;

b) Que la situacin jurdica de los trabajadores amparados en la Convencin Colectiva de RECOPE no es comparable la de los "funcionarios pblicos" porque la actividad de la Refinadora Costarricense de Petrleo no es realizada por ninguna otra empresa.

c) Se trata de una labor que demanda que los servidores de la refinera tengan un grado de especializacin importante y poco comn en nuestro medio.

d) Que precisamente el objeto de la misin de RECOPE, la importancia de la misma, y la naturaleza de su actividad, adems de ser nicas en el pas, demandan un esfuerzo y

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sacrificio especial de sus trabajadores. No obstante las medidas de seguridad y de higiene ocupacional adoptadas por la Institucin, se trata de tareas peligrosas, que conllevan que el personal se desenvuelva en condiciones de trabajo que son extremas (algunos trabajadores llegan a desempear sus funciones a temperaturas de 55 grados centgrados, o bien a gran altura), se exponga a una serie de emanaciones gaseosas perjudiciales para la salud, a la posibilidad de que se produzca una explosin accidental, etc. Tales riesgos segn l- existen hasta para empleados que, como auditores, contables y dems personal tcnico o administrativo cuyas labores, que en principio no pareceran peligrosas, requieren de presentarse peridicamente en la refinera y exponerse en mayor o menor grado a los mismos peligros. Adems, por razones tcnicas se debe laborar sin interrupcin las veinticuatro horas del da, dado que de no hacerlo el pas se paralizara.

e) Y que, por lo tanto, tomando en cuenta la naturaleza estratgica del servicio brindado por la refinadora, el trato distinto tiene una base razonable: mantener a RECOPE en las mejores de condiciones de produccin posibles. Con base en esas razones, aduce que el bono vacacional obedece a la necesidad de desincentivar el trabajo durante el perodo de vacaciones, pues los sueldos que paga la empresa no son muy altos y los trabajadores pueden verse empujados a trabajar a destajo durante esa poca, con el consiguiente riesgo potencial que se genera para la empresa, en el caso de llegar a tener trabajadores cansados desempeando labores peligrosas. Por lo anterior, RECOPE y su personal han ideado brindar un incentivo que

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es proporcional a los aos de servicio en la empresa, ya que cuanto mayor es el desgaste, mayor es el incentivo de descanso real. La Sala estima que en RECOPE, en tanto se comporte como una empresa pblica que se rige por el Derecho Privado, segn se ha dicho en los considerandos anteriores, sus trabajadores tienen, efectivamente, derecho a celebrar negociaciones colectivas, pero eso s, en los trminos indicados por la jurisprudencia constitucional que se ha citado y se confirma en esta sentencia, en el sentido de que ese derecho no es irrestricto ni ilimitado. Recurdese que RECOPE es una empresa pblica que est a cargo de fondos pblicos y por lo tanto, no puede sustraerse de los principios y valores de orden constitucional que tutelan el destino de tales fondos. Ello significa que el contenido de las negociaciones colectivas que se celebren en su seno debe tener una adecuacin razonable y proporcionada con los fines previstos por el legislador para la empresa, todo de conformidad con el Derecho de la Constitucin. En este sentido, no es admisible que, como justamente lo seala la accionante, con ocasin de una de estas negociaciones -so pretexto del giro empresarial de la refinera- se pacten cualquiera y todos los beneficios para sus trabajadores, en detrimento del resto de los habitantes del pas. Varios aspectos deben analizarse, en consecuencia, sobre esta clusula de la convencin: a) violacin del principio de igualdad: el determinar si el artculo 28 de la Convencin Colectiva de RECOPE es inconstitucional por rozar con el artculo 33 de la Constitucin Poltica, implica, en primer lugar, realizar una comparacin entre la situacin los servidores de RECOPE y otros trabajadores que se encuentren en una situacin similar (Tertium Comparationis). La Defensora invoca la pretendida violacin del Principio de Igualdad y aunque por

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principio sera a ella a quien le correspondera, lgicamente, la carga de la prueba y aportar parmetros idneos a fin de que se pueda efectuar una comparacin plena, que permita cotejar si se produce esa desigualdad, el ejercicio, para los efectos de resolver la accin resulta inocuo, puesto que es ms que evidente que la desigualdad existe ente los empleados de RECOPE y los trabajadores -sentido lato- del resto del pas. Pero como no toda desigualdad es por s misma inconstitucional, el examen debe dirigirse hacia la razonabilidad y proporcionalidad del beneficio, par poder llegar a una conclusin vlida. b) violacin de los principios de proporcionalidad y razonabilidad: para determinar si la clusula 28 viola estos principios, se debe analizar si existe ese grado de adecuacin del que se ha hablado anteriormente, entre el fin querido -el funcionamiento ptimo de la Refinadora- y los medios empleados ("bono vacacional"). Mientras la Defensora encuentra injustificada la norma, por irracional, la Refinadora y

SITRAPEQUIA la defienden afirmando que es razonable por las razones apuntadas anteriormente. La Sala no encuentra de recibo los argumentos de descargo del Presidente de la Refinadora, ni los del sindicato, que justifican la medida cuestionada. En efecto, con solo partir de tales argumentaciones, se cae en cuenta de que si la idea de las partes contratantes era la de desincentivar el trabajo a destajo durante las vacaciones, para evitar que los empleados desempearan actividades riesgosas estando en malas condiciones personales, no resulta racional ni razonable que la disposicin impugnada les conceda el citado beneficio a todos los servidores de la empresa, puesto que es ilgico pensar que todos estos servidores tienen las mismas responsabilidades o laboran en las mismas condiciones de riesgo. Esto por supuesto,

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aunque es seal de lo inconsistentes que son dichas defensas, no agota en modo alguno el anlisis de proporcionalidad y razonabilidad que debe efectuarse de la norma impugnada. En este sentido, es necesario recordar que, si bien el propsito esencial de las vacaciones es el de permitirle al trabajador el compensar el desgaste de energa que naturalmente se produce despus de largos perodos de actividad, por lo que, huelga decir, constituyen una necesidad biolgica, social y moral del ser humano que ha sido reconocida y recogida en el artculo 59 de nuestra Constitucin Poltica ( con el carcter de vacaciones anuales pagadas), ello no significa que una institucin como RECOPE, que emplea fondos pblicos, pueda utilizar cualquier medio para alcanzar la misma finalidad. Lo anterior, dicho de otro modo, significa que aunque el referido ordinal constitucional establece claramente una obligacin del patrono de otorgar a sus empleados el beneficio de las vacaciones con goce de salario, dicha obligacin se agota al concederlas: la cuestin de cmo y dnde dispone el trabajador de ellas es su responsabilidad. Asimismo, si el trabajador hace un uso indebido del perodo de descanso, ello resulta ser un asunto de su exclusiva incumbencia que, no obstante, no lo exime de cumplir con la mayor eficiencia sus obligaciones una vez que se reintegre al trabajo. Ahora bien, tal eficiencia ser una condicin de su trabajo que por otra partesu patrono estar en plena capacidad de exigirle. En estas condiciones, el pactar y otorgar un beneficio en los trminos del bono vacacional que aqu nos ocupa, constituye, en esencia, un doble pago por el mismo rubro y, por ende, en el fondo lo que permite es un enriquecimiento ilcito de los trabajadores de la refinera. No es pues el instrumento jurdico idneo para lograr el objetivo propuesto. En consecuencia, aunque

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la finalidad perseguida por la clusula 28 de la Convencin Colectiva de RECOPE aparece como legtima, es evidentsimo que el medio empleado no guarda ninguna proporcin con dicha finalidad; y tambin se hace obvio que esta norma mas bien prohija un indebido manejo de fondos pblicos, razn por la que resulta inconstitucional por infringir los principios de proporcionalidad y razonabilidad; y, por ende, los artculos 11, 33, 50, 56, 62 y 68 de la Constitucin Poltica.

XII.-

ARTICULO 33 DE LA CONVENCION COLECTIVA ("Permisos").El texto de la norma impugnada permite que a los trabajadores de la Refinadora se les puedan conceder permisos sin o con goce de salario, segn su turno, por razones personales, de acuerdo a sus necesidades y tomando en cuenta la importancia del mismo, si lo solicitan verbalmente ante el jefe de Seccin o Departamento y si el permiso no excediere de un da, o por escrito con una antelacin mnima de cuarenta y ocho horas, si excede ese trmino. En este sentido el artculo autoriza que dichos permisos puedan extenderse hasta 250 das naturales al ao; de ellos, los primeros 180 das lo sern con o sin goce de salario y los restantes 70 das sin goce de salario. Y asimismo, deja que la decisin de otorgar los primeros 90 das recaiga sobre el Jefe de Seccin o Departamento, y los restantes sobre el Director de rea. El que el artculo mencionado permita otorgar permisos con goce de sueldo a los trabajadores de la empresa por razones personales, es manifiestamente inconstitucional, y la razn de esto estriba en que como empresa pblica que es, RECOPE existe para llevar a cabo una

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funcin de inters general, y por lo tanto todo su actuar debe estar totalmente orientado justificado, si se quiere- en realizar este inters. Ahora bien, de ello se infiere que si el empleo de los fondos de la Refinadora debe hacerse en aras de cumplir con las necesidades del servicio, el que la empresa le permita a uno de sus empleados que se ausente de su trabajo con goce de salario, debe obedecer tambin a una necesidad de orden institucional, que reporte algn beneficio a la entidad autorizante. Tal es el caso de servidores que, por ejemplo, van a recibir un curso de capacitacin en el manejo de nuevas tecnologas. Por lo tanto, el que un trabajador pueda obtener un permiso con goce de salario por razones personales, lo que obviamente no se corresponde con dichas necesidades del servicio, rie manifiestamente con la necesidad de que haya austeridad y correccin en el manejo de los fondos pblicos, por lo que la norma que lo autoriza carece de la legitimidad necesaria para ser razonable. De hecho, permitir esto, en el fondo hace posible que los empleados de RECOPE se enriquezcan ilcitamente con fondos pblicos, ya que se les paga con ellos para atender asuntos o cosas que solo ataen a sus intereses particulares. As, el ordinal 33 de la citada Convencin Colectiva viola los principios de igualdad, de legalidad, proporcionalidad, razonabilidad y de moralidad, los deberes de propios de la funcin pblica y, por ltimo, constituye un indebido manejo de fondos en el sector pblico, por lo que, en virtud de violar los artculos 11, 50, 56 y 62 de la Constitucin Poltica, debe ser declarado inconstitucional.

XIII.-

ARTICULO 107 DE LA CONVENCION COLECTIVA ("Aporte para actividades de toda

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ndole").Esta norma, que establece la obligacin de la Refinadora de aportar al ao como mnimo-, tres millones quinientos mil colones para el desarrollo actividades sociales, sindicales, deportivas y culturales en beneficio de los trabajadores y de sus familias, fue pactada con el objeto de ayudar al descanso real de los trabajadores de la empresa y de colaborar con la unin entre stos y sus familias (folio 139). La Sala estima que la finalidad alegada de la norma (bienestar de los trabajadores y sus familias) no hace parte del fin para el que se cre a la Refinadora. En efecto, si su finalidad es, en esencia, la importacin, refinacin y distribucin al por mayor de derivados del petrleo , y adems, como bien lo han sealado la accionante y la Procuradura, la Ley N 6588 de treinta de julio de mil novecientos ochenta y uno le prohibe otorgar prstamos, hacer donaciones, conceder subsidios o subvenciones sin la previa autorizacin legal, se colige que el aportar el citado beneficio constituye un desvo de los fondos de la empresa para cumplir objetivos que el ordenamiento jurdico no le ha asignado. Es ms, en virtud de que estos aportes, en el fondo, constituyen una suerte de donacin puesto que la empresa suministra recursos sin obtener contraprestacin alguna- cabe aadir que el ordenamiento se lo prohibi expresamente. Aparte de esto, aun si la finalidad perseguida por la norma apareciera legtima dentro de un anlisis de razonabilidad, de todas maneras su necesidad y proporcionalidad para alcanzar el objetivo alegado resultan totalmente cuestionables. De hecho, esta Sala encuentra al artculo de marras absolutamente desproporcionado para alcanzar tal objetivo, pues aparece como razonable pensar que existen muchas otras soluciones -menos onerosas para la

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Refinera- que pudieron haberse adoptado para favorecer la correcta relacin entre los empleados y sus familias. As las cosas, en este caso es evidente y manifiesto que se violentan los principios de proporcionalidad y razonabilidad puesto que el fin de la medida es ilegtimo y el medio empleado, excesivo-, el principio de legalidad, el principio de moralidad, los deberes de la funcin pblica y, por ende, los artculos 11, 50, 56 y 62 de la Constitucin Poltica. En consecuencia, el artculo de marras resulta inconstitucional y as debe declararse.-

XIV.ARTICULO 112 DE LA CONVENCION COLECTIVA (bono asistencial).Este artculo establece el llamado "bono asistencial" , que la Defensora de los Habitantes califica como un premio "inaudito" para aquellos funcionarios que cumplan con el deber de asistencia al trabajo, por el cual ya reciben una remuneracin, especialmente si se considera que dicho "premio" es concedido con fondos pblicos. El Sindicato, por su parte, lo defiende manifestando que ste naci en virtud del carcter continuo de las actividades de RECOPE y la especializacin y experiencia de los trabajadores que ah laboran, ya que como consecuencia de ello, las ausencias que se producen no pueden ser reemplazadas fcilmente con personal calificado. As, como en la Refinadora se laboran las veinticuatro horas del da, el turno que no pueda ser cubierto debido a la ausencia de un trabajador, debe ser suplido por un compaero en una jornada extraordinaria. Por esas razones, se convino en introducir esta normativa en la Convencin Colectiva de 1980, con el fin de desincentivar las ausencias del trabajo.

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Se aduce que el gasto que genera la norma citada, en trminos monetarios, no es mucho si se lo compara con lo que tendra que invertirse por horas extras en caso de ausencia, o los atrasos que generan en efecto las inasistencias del personal. Adems, se afirma que esta norma ha ayudado a disminuir el ausentismo de los trabajadores y las huelgas o las suspensiones de labores. Manifiesta que hay un claro inters superior de mantener la empresa funcionando sin interrupciones, y esa es la razn por la cual se incentiva (no se obliga) a los trabajadores que logren no ausentarse por ms de cinco das al ao. Con relacin a lo anterior, la Sala encuentra que la referida clusula adolece de los mismos defectos que las normas antes examinadas, puesto que no es razonable que por este artculo se conceda el llamado "bono asistencial" a todos los servidores de la Refinadora, por cumplir con un deber esencial de la relacin laboral. En efecto, la asistencia impecable al trabajo es condicin exigida para que las relaciones obrero patronales sean las mejores y solo se le permite al trabajador ausentarse, cuando existan razones especiales que lo justifiquen, como su enfermedad o la de un pariente muy cercano, las licencias de inters institucional y otras que la doctrina del Derecho Laboral y la jurisprudencia patria han calificado de justificantes de la ausencia. Remunerar extraordinariamente el deber de asistencia al trabajo, es un evidente exceso, injustificado, que soluciona una premisa que no es aceptable dentro de los parmetros de constitucionalidad: evitar que los trabajadores se ausenten. Estos de hacerlo, incurren en responsabilidad laboral y el patrono est llamado a aplicar el rgimen disciplinario. Aceptar que con esta clusula se evitan posible huelgas o suspensiones laborales, es admitir que la Refinadora es incapaz de enfrentar, responsablemente, los

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excesos de los trabajadores que rian con el orden jurdico establecido. La norma, a todas luces, resulta desproporcionada e irrazonable y por ello, como las anteriores, se debe declarar inconstitucional, como en efecto se dispone.

XV.-

INCISO B) DEL ARTICULO 137 DE LA CONVENCION COLECTIVA ("Fondo de Ahorro, Prstamo, Vivienda y Garanta").La Sala ha se ha pronunciado ya en el pasado con relacin a este extremo, por lo que no resta sino reiterar lo dicho en tales precedentes: el Fondo de Ahorro, Prstamo, Vivienda y Garanta fue creado para el beneficio de los propios trabajadores de RECOPE y est inspirado en principios de solidaridad superiores al inters meramente individual. As las cosas, mientras los empleados de la empresa en cuestin permanezcan laborando para ella, no pueden retirarse del referido fondo y ello no infringe el derecho de libre asociacin que establece el artculo 25 de la Constitucin Poltica -como estima la accionante-, puesto que dicho artculo constitucional se refiere a intereses meramente particulares. En este sentido resulta evidente que de permitirse el libre retiro de los miembros del fondo, ste eventualmente terminara por desfinanciarse y desintegrarse, lo que ira en detrimento de la proteccin y beneficio de los propios trabajadores; por ello, su permanencia dentro del sistema resulta ser una condicin esencial para su existencia misma. Por ende, no se violenta aqu la libertad de asociacin, ya que esta ltima est referida mas bien a aquellas situaciones que, regidas por el principio de autonoma de la voluntad, implican que la decisin del

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interesado de pertenecer o no, en ltima instancia slo le afecta y le interesa a l mismo. Siendo as, la disposicin de la Convencin Colectiva de RECOPE que prev el referido fondo no es ni arbitraria ni violatoria de derecho fundamental alguno, sino que ms bien va encaminada a proteger intereses superiores basados en la solidaridad humana y en principios de justicia social como los contemplados en el propio artculo 74 de la Constitucin Poltica (vase entre otras sentencias, el Voto N 5125-93 de las once horas cuarenta y ocho minutos del quince de octubre de mil novecientos noventa y tres, y el Voto 5033-97 de las catorce horas nueve minutos del veintiocho de agosto de mil novecientos noventa y siete). Por lo tanto, en cuanto a este extremo no procede la declaratoria de inconstitucionalidad solicitada.

XVI.-

CONCLUSIONES.Dado que de todas estas consideraciones se colige que los artculos 28, 33, 107 y 112 de la Convencin Colectiva de RECOPE son contrarios a los artculos 11, 33, 50, 56, 62 y 68 de la Constitucin Poltica, y violan los principios, de razonabilidad y proporcionalidad de las normas, de legalidad y de igualdad, y de los deberes de la funcin pblica y en consecuencia, procede declarar parcialmente con lugar la accin y anular dichas disposiciones; todo ello sin perjuicio de los derechos adquiridos de buen fe y las situaciones jurdicas consolidadas que de estas clusulas hubieran podido derivasen; es decir, que los efectos de esas clusulas deben cesar a partir de la publicacin de esta sentencia en el Boletn Judicial. Se declara sin lugar la accin en lo

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dems.POR TANTO

Se declara parcialmente con lugar la accin y en consecuencia, se anulan por inconstitucionales los artculos 28, 33, 112 y del articulo 107, la frase que dice "La Empresa podr aumentar la suma indicada en concordancia con los programas que se le presenten", todos de la Convencin Colectiva de la Refinadora Costarricense de Petrleo, Sociedad Annima. Esta sentencia es declarativa y retroactiva a la fecha de vigencia de las normas que se anulan, sin perjuicio de los derechos adquiridos de buena fe. De conformidad con lo establecido en el artculo 91 de la Ley de la Jurisdiccin Constitucional, se dimensionan los efectos de la sentencia en el tiempo, para sealar que los efectos de las normas que se anulan, cesan a partir de la publicacin ntegra de esta sentencia en el Boletn Judicial. En lo dems, se declara sin lugar la accin. Resese en La Gaceta y publquese ntegramente en el Boletn Judicial. Comunquese y Notifquese.

Luis Paulino Mora M.

Presidente a.i.

Eduardo Sancho G. Carlos M. Arguedas R.

Ana Virginia Calzada M. Adrin Vargas B.

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Jos L. Molina Q. Susana Castro A.

Es copia fiel del original - Tomado del Sistema Costarricense de Informacin Jurdica el: 20/7/2010 10:01:50 AM

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