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GOBIERNO ELECTRNICO MUNICIPAL

Gobierno Electronico Municipal

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Registro Intelectual ISSN: N 203.258 ISBN: 978-956-8454-05-0 Instituto Chileno de Estudios Municipales Gaspar Banda 3810, San Miguel, Santiago Telfono: (56 2) 885 7743 www.ichem.cl Universidad Autnoma de Chile Av. Ricardo Morales 3369, San Miguel, Santiago www.uautonoma.cl Diseo de portada y diagramacin: Jos Luis Araneda Reyes Correo electrnico: jla.publicidad@gmail.com Impreso en Talleres de CIPOD. Santiago de Chile. Santiago de Chile 2011

GOBIERNO ELECTRNICO MUNICIPAL


ROBERTO LAGOS FLORES (Editor)

Auspicia:

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ndice

Sobre los autores ............................................................................................................. 7 Prlogo Ricardo Israel Z. ................................................................................................................ 11 Presentacin Actualidad y desafo del gobierno electrnico en los municipios Roberto Lagos F. ............................................................................................................... 13

Artculos
Formulacin y actualizacin de las polticas pblicas para la sociedad de la informacin en Amrica latina y el Caribe. Susana Finquelievich .......................................................................................................... 23 Gobierno mvil en administraciones locales: conceptos, desarrollo y seguridad. M. Anglica Guzmn / Daniel Valds ................................................................................ 53 Transparencia municipal y gobierno electrnico Andrs Chacn .................................................................................................................. 79 Gobierno electrnico local en Chile: desarrollo y perspectivas Ricardo Fuentealba / Sara Lpez Santibez .................................................................... 97 Gobierno electrnico: una explicacin a sus diferentes grados de desarrollo en las comunas de Chile Hctor Ormeo Campos ................................................................................................... 115 Estudio de casos con alto ndice de gobierno electrnico 2010: Huechuraba y Pealoln Karin Froimovich ................................................................................................................ 137 Colofn .............................................................................................................................. 169

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Sobre los autores

Sobre los autores

RICARDO ISRAEL ZIPPER Doctor y Master en Ciencia Poltica, Universidad de Essex, Inglaterra. Abogado, Universidad de Chile. Licenciado en Derecho de la Universidad de Barcelona (Espaa). Director Ejecutivo, Instituto Chileno de Estudios Municipales (ICHEM) y Decano de la Facultad de Ciencias Jurdicas y Sociales de la Universidad Autnoma de Chile. Acadmico con una dilatada experiencia en el rea de la Ciencia Poltica, de la Gestin Pblica y del Derecho. Es autor de libros publicados tanto en Chile como en el extranjero.

ROBERTO LAGOS FLORES Cientista Poltico, Pontificia Universidad Catlica de Chile. Diplomado en Seguridad Ciudadana, Universidad Alberto Hurtado. Magster en Sociologa Universidad Alberto Hurtado. Investigador Instituto Chileno de Estudios Municipales (ICHEM), Facultad de Ciencias Jurdicas y Sociales, Universidad Autnoma de Chile.

SUSANA FINQUELIEVICH Arquitecta, Universidad Nacional de Rosario, Argentina. Posgraduada en Planificacin Urbana y Regional. Master en Urbanismo por la Universit Paris VIII. Doctora en Ciencias Sociales por la Ecole des Hautes Etudes en Sciences Sociales, Pars. Investigadora Independiente del Consejo Nacional de Investigaciones Cientficas y Tcnicas (CONICET), Coordinadora del la Comisin Asesora de Hbitat del CONICET, con base en el Instituto Gino Germani de la Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de Buenos Aires. Presidente de LINKS, Asociacin Civil para el Estudio y la Promocin de la Sociedad de la Informacin (http://www.links.org.ar). Consultora para UNESCO, PNUD, Gobierno Nacional y Gobiernos provinciales.

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RICARDO FUENTEALBA Socilogo y Licenciado en Sociologa, Universidad Central de Chile. Co-autor estudio ndice de Gobierno Electrnico Municipal 2010, publicado por el ICHEM de la Universidad Autnoma de Chile. Investigador Asociado del Instituto Chileno de Estudios Municipales, Universidad Autnoma de Chile.

SARA LPEZ SANTIBEZ Sociloga y Licenciada en Sociologa, Universidad Central de Chile. Actualmente se desempea como consultora en la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL).

M. ANGLICA GUZMN Periodista y Cientista Poltica, Universidad Gabriela Mistral. Encargada de comunicaciones de la empresa CAS-CHILE. Generadora de contenidos, actividades y noticias relacionadas con el ambiente TICs en Municipalidades y Organismos Pblicos.

DANIEL VALDS Ingeniero de Ejecucin en Procesamiento de la Informacin, Universidad de Chile. MBA en Administracin mencin Finanzas, Universidad de Chile. Gerente General de CAS-CHILE. Durante el ao 2009, dirigi las Carreras de Ingeniera (E) en Informtica e Ingeniera (E) en Informtica para Tcnicos y Tcnicos en Informtica de la Universidad de Los Lagos, Sede Repblica, Santiago. Especialista en Balanced Scorecard www.bscconsultores.cl. Profesor de Administracin, Planificacin Estratgica y Balanced Scorecard. Posee ms de 30 aos de experiencia en Tecnologas de la Informacin para Municipalidades. ANDRS CHACN ROMERO Abogado, Universidad Central de Chile. Diplomado en Estudios Polticos, Universidad de Chile. Magster en Gerencia y Polticas Pblicas, Universidad Adolfo Ibez. Magster en Psicologa, Universidad Adolfo Ibez.

Sobre los autores

Doctorando en educacin, Universidad de Sevilla. Profesor de diversas Universidades Chilenas en las reas de liderazgo y gestin pblica. Secretario General del Instituto Chileno de Estudios Municipales de la Universidad Autnoma de Chile.

HECTOR ORMEO Administrador Pblico, Universidad de Santiago de Chile. Ingeniero Comercial, mencin Economa, Universidad de Santiago de Chile. Se ha desempeado como ayudante de investigacin en economa, y como investigador en materias de gestin pblica local, finanzas pblicas, y capital humano. Investigador Asociado Instituto Chileno de Estudios Municipales, Universidad Autnoma de Chile. Actualmente se desempea en el Departamento de Desarrollo Estratgico, Ministerio de Salud, Chile

KARIN FROIMOVICH Sociloga y Licenciada en Sociologa, Pontificia Universidad Catlica de Chile. Magster en Salud Pblica Universidad de Chile. Se ha desempeado en estudios municipales tericos y empricos, en Responsabilidad Social Empresarial para la empresa Chilectra S.A. y en proyectos de investigacin en el Departamento de Salud Pblica de la Facultad de Medicina de la Pontificia Universidad Catlica de Chile. Investigadora Asociada Instituto Chileno de Estudios Municipales, Universidad Autnoma de Chile.

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Prlogo

Prlogo

Ricardo Israel Zipper Ph.D.


El tema del gobierno electrnico representa hoy en da uno de los desafos de mayor importancia para las democracias modernas, no slo para el aparato estatal, tambin para la relacin pblico-privada que debe darse en el contexto de la sociedad en red. Es un rea tan vital que el desinters y la desidia para liderar los procesos de cambio tecnolgico en los gobiernos pueden contribuir a la aparicin de elementos que cuestionan la eficiencia del sistema, tanto en pases desarrollados como subdesarrollados. Sin embargo, se ha escrito poco, al menos en Chile, en relacin a las estrategias de gobierno electrnico en el espacio local, incluyendo el papel de los actores municipales en la materia. Es por ello que esta obra es tan bienvenida, ya que contribuye donde ms haca falta, con la justa comunin de reflexin y anlisis emprico, lo que ayuda a extraer necesarias lecciones en materia de polticas locales, como tambin mostrar aquellas restricciones o debilidades que deben ser mejoradas. Este libro permite mostrar la importancia adquirida por el fenmeno del gobierno electrnico en el sistema municipal y difundir lo que se est haciendo. Tambin nos muestra algo tan relevante como que existen niveles de desarrollo digital en las municipalidades, sobre todo cuando son acompaados por la claridad de objetivos y de metas de parte de sus autoridades, lo que nos da una buena base de apoyo en la bsqueda de estrategias de mayor profundidad. Otro elemento a ser destacado es la existencia de polticas internacionales que son adaptadas por los Estados y que impulsan el crecimiento de estas estrategias y posibilitan mejores alianzas y redes para el objetivo comn de un mayor desarrollo tecnolgico del municipio y los beneficios y oportunidades que esto genera para la comunidad. Hoy es indudable que existen variadas experiencias nacionales y locales sobre este tema. De hecho, el Instituto Chileno de Estudios Municipales (ICHEM) de la Universidad Autnoma de Chile, ha mostrado a travs de su produccin acadmica los avances y desafos del gobierno electrnico en Chile durante varios aos. Como indica el Editor de esta publicacin, Roberto Lagos: Esta publicacin no pretende abordar todas las artistas del tema ni mucho menos agotar sus posibilidades, sino presentar algunos tpicos fundamentales para el gobierno electrnico en el sistema municipal. En efecto: las que se derivan de las polticas pblicas para la sociedad de la informacin; la

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agenda digital en las polticas chilenas y su impacto en los municipios; la relacin entre gobierno electrnico y transparencia municipal; los desafos del gobierno mvil para las administraciones municipales; las posibles explicaciones que estn a la base de los municipios con altos niveles de gobierno electrnico en Chile; el estudio de casos municipales con experiencias exitosas en desarrollo digital y gestin pblica. Por ello, este libro es un aporte bienvenido para futuras polticas de modernizacin y reforma del sistema municipal, que tengan en un papel de relevancia las estrategias de TICs en los gobiernos locales. La necesidad es clara si lo que queremos es tener democracias de mejor calidad, que sean capaces de lograr que las instituciones no slo funcionen, sino que lo hagan bien y donde una de ellas sean los municipios transformados en verdaderos gobiernos locales.

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Presentacin

Presentacin

ACTUALIDAD Y DESAFO DEL GOBIERNO ELECTRNICO EN LOS MUNICIPIOS

Roberto Lagos Flores


Editor Dedicar un volumen especial al gobierno electrnico municipal como campo de investigacin y polticas pblicas es todo un desafo y a la vez una enorme oportunidad. El sistema municipal en Chile y Amrica Latina es como sabemos un espacio dinmico, ciertamente heterogneo y complejo, que ha ido incorporando paulatinamente algunas polticas, programas y proyectos relacionados con la implantacin de estrategias de gobierno electrnico para el mejoramiento de su gestin; en un proceso que aparece para algunos como poco conocido, reciente y novedoso, pero que necesita nutrirse del saber cientfico y de la experiencia prctica y que debe lograr un nivel de conocimiento e informacin que supere la actual escasez e improvisacin, marcada precisamente por estar anclado en el sistema poltico local, en el cual no siempre los especialistas ponen su atencin. Actualmente existen variados intentos de cubrir el vasto mundo de las tecnologas de la informacin, de la sociedad informacional, de su relacin con la democracia y la funcin pblica, sin embargo, encontrar literatura referida al campo de estudios del gobierno electrnico y sus puntos de contacto con el nivel de gobierno y administracin municipal sigue siendo un reto para investigadores y especialistas, lo que genera para esta publicacin grandes expectativas. En la literatura politolgica hay autores que muestran que los cambios acontecidos por la informtica en la sociedad moderna son, no slo impresionantes, si no que desbordan las posibilidades de evaluar los riesgos y amenazas que traen aparejados; algunos han indicado que el boom informtico de las ltimas dcadas aumentara la desigualdad, la marginacin laboral, la desocupacin, acentuara las diferencias entre quienes conozcan y dominen la red informtica y quienes se quedan al margen. En un plano similar, aunque menos pesimista, Sartori (1998; 2002) advirti que el poder de las nuevas tecnologas de la informacin y de las comunicaciones (NTICs) podra afectar a las masas, a los grupos sociales dispersos, alterando los mecanismos de defensa mental de los sujetos, indicando que nadie puede reaccionar a los mensajes transmitidos por los medios informticos, que es prcticamente imposible su evitacin. Sartori seala que este efecto de la victoria de las tecnologas es capaz de debilitar las barreras de la historia y de las tradiciones culturales, imponiendo un mundo horizontal de unidad organizativa; el autor

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indica que esta irrupcin tecnolgica libera a los sujetos -para bien y para mal-, de los arraigos preexistentes y de las races culturales. Bobbio (2008) seala que uno de los ideales del poder democrtico de controlar y supervisar a los gobernantes puede estar en entredicho producto de las tecnologas actuales que tienen los gobiernos, pues las personas, casi sin saberlo, pueden estar siendo monitoreadas, observadas y controladas permanentemente: sera una tendencia contraria a la que dio vida al ideal de la democracia como ideal del poder visible: no la tendencia hacia el mximo control del poder por parte de los ciudadanos, sino al contrario, hacia el mximo control de los sbditos por parte de quien tiene el poder (2008: 118). Para Bobbio esta posibilidad puede ser ms que un destino una pesadilla. Por otra parte, Frick (2006) ha sealado que en otra vereda est un grupo de cientistas sociales, a los que denomina cyber-optimistas que consideran que las posibilidades que ofrece internet en cuanto acceso a informacin seran disparadoras de una mayor participacin cvica y activismo poltico (2006: 3). Un cuadro diverso, pero tambin provocador y que cuenta con varios autores que recalcan un escenario de dificultades y de desigualdad informacional y otros de apertura, desarrollo y optimismo democrtico. Ahora bien, desde la teora del gobierno electrnico ms comnmente citada, autores como Esteves (2005), Rivera (2006) y Frick (2006) han sealado que ste debera ser un tema articulador de varios procesos no nicamente tcnicos o tecnolgicos. Articulador, por cuanto este repertorio terico busca complementar de manera coherente las nuevas tecnologas de la informacin y de las comunicaciones con procesos de reingeniera en las estructuras organizacionales y de cambio de las propias culturas de instituciones que facilitan a las personas el acceso en lnea a la informacin y los servicios que necesitan, en suma, se trata de un asunto de redes y de flujo de informacin ms bien que de soportes o paquetes computacionales. Como seal Barrientos las tecnologas no slo implican instrumentos, incluyen conocimientos, creencias y valores (2007: 117). De esta idea surge la nocin de un modelo de gestin del gobierno electrnico integral que no sobredimensiona las tecnologas ni se limita a la dimensin tcnica u operacional de un sistema particular, por el contrario, observa el proceso de concertacin de sus factores constitutivos, dando cuenta de la riqueza del componente humano y organizacional que es determinante en el buen uso de los nuevos sistemas aplicado al campo del gobierno y la administracin pblica. Por tanto, el gobierno electrnico emerge como profundamente ligado al gobierno de los territorios de tipo nacional o subnacional, ligado al proceso de toma de decisiones en una localidad determinada y que facilita la interaccin con la ciudadana que recibe bienes y servicios de las instituciones transparente y oportunamente, y todava ms cuando una de ellas es tan fundamental para el desarrollo local como la municipalidad. Como se desprende de esta breve ilustracin del tema de las tecnologas y la sociedad moderna no existen visiones nicas y conformistas, hay mucho que investigar y profundizar, de modo de aportar a este nuevo campo del conocimiento.

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Presentacin

Es por ello que presentar un volumen especial dedicado al tema implica identificar un ncleo representativo de subtemas o materias que le dan contenido e ilustran el estado actual de este campo de investigacin y polticas. En segundo lugar este abordaje pone a las administraciones municipales en el centro del debate y son ellas ciertamente las que adoptan, usan, desarrollan y son capaces de innovar en acciones de gobierno electrnico. Lo que supone dejar de percibir a las municipalidades como un sistema de gobierno local sujeto a la experimentacin tecnolgica y a la perpetuacin de experiencias fallidas producto de su escaso liderazgo en el proceso tecnolgico que tiene lugar en la actualidad. De hecho, diversos estudios regionales y nacionales han mostrado tanto los avances como las dificultades del proceso tecnolgico en los diferentes campos de gobierno. Finquelievich y Prince (2008) han enumerado ciertos principios del gobierno digital en las diversas estructuras de gobierno, por ejemplo: la voluntad poltica, la existencia de un plan de gobierno digital interdisciplinario, de largo plazo e integrador, que cuente con financiacin, infraestructura y con recursos humanos calificados. Adems ambos autores sealan que son claves para una buena gestin tecnolgica un marco normativo conocido con materias de regulacin de telecomunicaciones, de contenidos, leyes, etc.; adems de proveedores de servicios tecnolgicos competentes. Estas ltimas disposiciones son plenamente actuales y la experiencia muestra que todava surgen como debilidades de la estrategia digital; ya Esteves (2005) indic que las municipalidades pueden optimizar todos sus recursos, manejar eficientemente su gestin y acercarse a la ciudadana, pero en algunos casos la oferta de servicios municipales va NTICs termina siendo poco estratgica, dando cuenta con ello del tradicional poco valor que se le ha dado al componente humano y organizacional en toda iniciativa de gestin pblica tecnolgica. En el mismo sentido Mejas y Surez (2009) han destacado que los municipios se ubican entre dos espacios, uno externo, que presenta los mayores avances en e-gobierno, dirigido hacia fuera de la organizacin, hacia la ciudadana y otras instituciones; y otro espacio interno, donde se registran las mayores dificultades tanto de capacitacin de funcionarios municipales como de las resistencias al cambio que se viven en la institucin. Estos estudios coinciden en que las falencias de las estrategias de gobierno electrnico no radican en la infraestructura y en el soporte, sino ms bien en la disponibilidad, funcionamiento y gestin de esa misma infraestructura. El Instituto Chileno de Estudios Municipales de la Universidad Autnoma de Chile elabor en 2010 un ndice de gobierno electrnico municipal destinado a medir la presencia de contenidos webs municipales y de elementos de transparencia en los municipios del pas a travs de sus mismas plataformas tecnolgicas. Los autores Fuentealba y Madariaga (2010) indicaron que la tendencia de penetracin web de los municipios del pas continuaba al alza. De hecho, en 2004 el promedio nacional de municipios con sitios webs operativos logr un valor del ndice de 29 y en 2010 este valor lleg a 56 (en una escala de 0 a 100).

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Utilizando como base este estudio podemos indicar aquellas once municipalidades chilenas que lograron los mayores puntajes en la medicin 2010. En el Grfico 1 se aprecia el ndice de Gobierno Electrnico Municipal (IGEM), por medio del grfico de barras, para cada uno de los municipios lderes. En el espacio superior se aprecia el ndice de Contenidos webs producto de la observacin de determinados componentes en los sitios webs municipales, (26 variables)- y en el espacio inferior el ndice de Transparencia municipal conformado por la presencia/ ausencia de informacin de inters pblico sujeto al proceso de transparencia pasiva (29 variables al interior del sitio web del gobierno local). Como podemos ver hay pocas variaciones entre los municipios sealados, se diferencian mayormente en materias de transparencia de la informacin pblica. El municipio con mayor puntuacin es Via del Mar con un ndice de 93,4 en IGEM, en tanto, lo Barnechea logra 84,5 en mismo tem; ambos municipios lderes tienen una diferencia de 9 puntos dada por la presencia o ausencia de algunas de las variables observadas en los sitios webs institucionales (Fuentealba y Madariaga 2010). En este caso la diferenciacin responde a acciones de transparencia pasiva. Grfico 1: Municipios lderes en ndice de Gobierno Electrnico Municipal 2010

Fuente: elaboracin propia a base de Fuentealba y Madariaga (2010).

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Presentacin

Las puntuaciones para el resto de los municipios ejemplificados fueron las siguientes: 91 para Huechuraba; 89,6 para La Serena y Pealoln; 89,3 para Antofagasta; 87,9 para Quilln; 87,6 para Providencia; 86,5 para La Florida; 85,8 para Vitacura y 85,5 para la municipalidad de Puchuncav. Como se observa, el ndice de contenidos webs est en estricta concordancia con el ndice global de gobierno electrnico -IGEM- (lo supera producto de su mayor penetracin), en cambio el ndice de Transparencia aparece como el ms deficitario; al parecer sigue siendo una iniciativa an novedosa y en desarrollo para el sistema municipal chileno y a la que con dificultades se han debido adaptar las municipalidades, prueba de ello es que existe informacin que debiera estar considerada en el ndice de transparencia pero o no existe esa informacin en el municipio o est en preparacin, en otros casos simplemente no ha sido dispuesta en el portal institucional producto de las gestiones internas. De hecho, algunos artculos contenidos en este volumen intentan profundizar y explicar algunas de estas afirmaciones, utilizando como referencia el mismo ndice de gobierno electrnico municipal. Con todo y ms all de estos antecedentes, en esta publicacin buscamos entregar una mirada sobre este fenmeno con la mayor amplitud terica y prctica posible, de la mano del conocimiento acumulado en la materia. En este volumen incluimos seis artculos de divulgacin cientfica de destacados investigadores y especialistas que abordan varias aristas importantes del tema. Algunos, enfatizan el aspecto tecnolgico y de disponibilidad de medios tcnicos para realizar un mejor gobierno y gestin pblica, otros subrayan la preponderancia de comprender el funcionamiento real de estos sistemas a travs de una mirada cualitativa y comprensiva. Las polticas pblicas en Chile sobre tecnologa y comunicacin para la administracin pblica local tambin son abordadas en esta publicacin, como asimismo la bsqueda de ciertos elementos que puedan explicar los niveles de digitalizacin municipal en el caso chileno. Inauguramos este volumen, en primer lugar, con un estudio de la Doctora Susana Finquelievich, reconocida especialista en polticas de desarrollo de la sociedad de la informacin. La autora presenta un artculo en el que plantea la relevancia de la generacin, formulacin y actualizacin de este tipo de polticas pblicas en Amrica Latina y el Caribe. Sugiere que los temas referidos a la informacin y el conocimiento se encuentran relacionados a estrategias nacionales de ciencia, tecnologa e innovacin, y por tanto, la investigacin en la materia debe ser una prioridad y resultar relevante para nuestro continente por cuanto necesita reinsertarse en el mundo para producir y proveer bienes y servicios basados en el conocimiento, en palabras de Finquelievich: Debe consolidar su capacidad de innovacin cientfica y tecnolgica entendida como el uso de las herramientas digitales para la inclusin plena del individuo. Su trabajo concluye en la presentacin de una serie de propuestas concretas en la materia. Artculo que se erige como la puerta de entrada al gobierno electrnico municipal; trabajo que puede ser presentado

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como un marco referencial para el resto de los artculos, otorgndoles coherencia argumentativa. Su lectura permite al investigador desarrollar una reflexin que permita aplicar las principales orientaciones tericas y conceptuales a sus propias problemticas de estudio. En segundo lugar, los autores Valds y Guzmn presentan la innovacin del gobierno mvil y sus implicancias en la gestin pblica moderna, especialmente en el sistema municipal. Estiman que la mejor y ms efectiva forma de ejercer relaciones instantneas entre los gobiernos locales y las personas es por medio de estos dispositivos, entendidos como Smartphones o telfonos inteligentes y PDAs. Describen el concepto de gobierno electrnico, repasan la irrupcin de las TIC`s en los gobiernos locales desde su experticia y proponen observar las nuevas tecnologas relacionadas con la funcionalidad de la telefona mvil, exponiendo las aplicaciones posibles, sus beneficios y potencialidades para empresas y organismos pblicos, especialmente para las municipalidades, no sin antes detallar los riesgos asociados a su uso y las medidas de proteccin a considerar para enfrentar las amenazas informticas que acompaan estas tecnologas. Nos ofrecen la perspectiva del mundo que viene para la administracin municipal. Un campo atractivo para este espacio que se comienza a nutrir de estas nuevas tecnologas. En tercer lugar, en el tema referido a transparencia y gobierno electrnico municipal, Andrs Chacn procura evidenciar que pese a que los indicadores de acceso a internet, tecnologa e informacin pblica han mejorado, en trminos generales el sector municipal chileno se manifiesta todava rezagado; segn sus palabras est en una etapa de madurez tecnolgica an insuficiente como para generar un salto significativo que implique un mayor impacto econmico o ms importante an, una estrategia que entregue bases para la creacin de estndares de gobierno electrnico que vayan en directo beneficio de los ciudadanos. As y todo el autor repasa la implementacin de la Ley de Transparencia N 20.385 en Chile, se refiere a las estrategias de gobierno electrnico en vigencia y problematiza los avances de los municipios en materia de transparencia y de informacin pblica dispuesta en sus portales web. En el cuarto artculo de esta publicacin, Fuentealba y Lpez delimitan el camino que ha seguido Chile en materia de gobierno electrnico local, desde las bases contenidas en el Informe de la Comisin Presidencial NTIC del ao 1998 hasta la Estrategia Digital 2007-2012 y la Ley de Transparencia N 20.285. Exponen que el gobierno electrnico local ha sido una preocupacin posterior, retrasada, pero en crecimiento, de las polticas estatales. Los autores destacan dentro del mbito local la implementacin de la Ventanilla de Trmites Municipales. Abordan la situacin actual de Chile en materia de gobierno electrnico local, comparan los estudios que han evaluado las pginas webs de los municipios y reflexionan en torno a las potencialidades del gobierno electrnico local, la necesidad de seguir avanzando en estas materias y los principales retos que deben afrontarse para promover su uso en el pas.

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Presentacin

Hctor Ormeo, en el quinto trabajo de esta entrega, explica el nivel de desarrollo del gobierno electrnico en las distintas comunas de Chile y adems logra determinar la probabilidad de existencia de ciertos elementos relevantes en el sitio web de cada municipalidad (por ejemplo, servicios de bolsas de trabajo, certificados y pagos online). Para ello realiza un modelo de regresin donde utiliza el ndice de Gobierno Electrnico Municipal 2010 (IGEM), preparado por investigadores del ICHEM, estimacin en la que el autor encuentra un efecto positivo de las variables poblacin, ingreso municipal per cpita y la frecuencia de consumo de internet en las comunas. En su estimacin, Ormeo seala un efecto negativo de la calidad de comuna turstica, mostrando que aquellas comunas no tursticas son las que ms han avanzado en los niveles de gobierno electrnico municipal en Chile. Con respecto a la probabilidad de presencia de elementos relevantes en la web municipal, su anlisis muestra un efecto positivo del tamao poblacional y el presupuesto per cpita, como tambin una relacin positiva y significativa entre el nivel de eficiencia y la probabilidad de existencia en el sitio web de un tem que permita obtener certificados y realizar pagos en lnea. En suma, un trabajo que a la luz de sus estimaciones logra mostrar aquellas variables que inciden en los niveles de gobierno electrnico municipal en Chile contribuyendo a mejorar los niveles de conocimiento en la materia. Por ltimo Froimovich en un paradigma investigativo cualitativo, realiza un estudio de casos municipales enfocado en sus modelos de gestin de tecnologa interna y en su funcin pblica comunal. Para ello estudia en profundidad dos municipios de Chile que presentaron un alto ndice de Gobierno Electrnico Municipal: Huechuraba y Pealoln (vase grfico 1 de esta presentacin). A partir de entrevistas semi-estructuradas a actores claves en estos gobiernos locales, Froimovich explora y describe sus modelos de implementacin y utilizacin de las TICs, caracterizando los usos tecnolgicos, las ventajas y desventajas de aquellas, sus principales repercusiones en el desarrollo municipal y comunal, y la relacin que establecen los actores municipales y la comunidad con los medios tecnolgicos con que cuentan. Los principales hallazgos le permiten concluir que, efectivamente, sus altos niveles de gobierno electrnico no responden tanto a la cantidad de recursos materiales disponibles, dispositivos o equipamiento, sino principalmente al liderazgo desarrollado por sus alcaldes, a las interrelaciones y coordinacin lograda entre departamentos del municipio y con la comunidad, a la cultura organizacional y su capacidad de adaptacin a los cambios acontecidos en el municipio. Realizando un aporte al saber cientfico pues coincide con muchos supuestos que la literatura ha demostrado recientemente. Finalmente, debemos volver a recalcar que esta publicacin no pretende abordar todas las artistas del tema ni mucho menos agotar sus posibilidades, sino presentar algunos tpicos fundamentales sobre los cuales se ha comenzado a generar conocimiento, anlisis e informacin, y que seguro seguirn motivando la investigacin en el rea del gobierno electrnico municipal.

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Bibliografa
Barrientos, F. (2007). Dimensiones discursivas en torno al voto electrnico. En Revista de Ciencia Poltica. Vol. 27, N 1, Santiago. Bobbio, N. (2008). El futuro de la democracia. Mxico: Fondo de Cultura Econmica. Esteves, J. (2005). Anlisis del desarrollo del gobierno electrnico municipal en Espaa. Versin Electrnica. Recuperado 20 de enero de 2011: http://latienda.ie.edu/working_papers_economia/WPE05-32.pdf. Finquelievich, S. y Prince, A. (2008). Gobiernos locales y ciudades digitales. Versin Electrnica. Recuperado 20 de enero de 2011: http://www.links.org.ar/weblinks/Quito,_Ciudades_digitales,_Finquelievich_y_Prince.doc. Frick, M. (2006). La ciencia poltica electrnica. Introduccin a un nuevo campo de investigacin. Uruguay: Universidad de la Repblica. Versin Electrnica. Recuperado 20 de enero de 2011: http://www.scielo.edu.uy/pdf/rucp/v15n1/v15n1a09.pdf. Fuentealba, R. y Madariaga, M. J. (2010). ndice de Gobierno Electrnico Municipal 2010. Documento de trabajo, N 46. Instituto Chileno de Estudios Municipales, Universidad Autnoma de Chile. Mejas, C. y Surez, P. (2009). Gobierno electrnico y gobiernos locales. En Revista Chilena de Estudios Regionales. Red Sinergia Regional. Ao 1, N 2, Temuco, Chile. Rivera, E. (2006). Concepto y problemas de la construccin del gobierno electrnico. Una revisin de la literatura. En Revista gestin y poltica pblica. Mxico: Centro de Investigacin y Docencia econmicas A. C. Universidad Autnoma del Estado de Mxico. Sartori, G. (1998). Homo videns. La sociedad teledirigida. Madrid, Espaa: Taurus. Sartori, G. (2002). La poltica: lgica y mtodos en las ciencias sociales. Mxico: Fondo de Cultura Econmica.

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Artculos

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FORMULACIN Y ACTUALIZACIN DE LAS POLTICAS PBLICAS PARA LA SOCIEDAD DE LA INFORMACIN EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE1 Susana Finquelievich

1 Este artculo se basa en investigaciones realizadas por la autora sobre este tema para UNESCO, PNUD, y la Oficina Nacional de Tecnologa Informtica de Argentina (ONTI).

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Formulacin y actualizacin de las polticas pblicas para la sociedad de la informacin en Amrica Latina y el Caribe

1. Introduccin
Este trabajo plantea la relevancia de la generacin, formulacin y actualizacin de las polticas pblicas para la Sociedad de la Informacin en Amrica Latina y el Caribe. Los temas relativos a la informacin y el conocimiento estn directamente ligados a otras estrategias nacionales, en particular a las concernientes a Ciencia, Tecnologa e Innovacin. La naturaleza transdisciplinaria de la Sociedad de la Informacin, que une los conocimientos tcnicos a la economa y a las ciencias sociales, la hace transversales a otros temas (e-gobierno, e-salud, educacin, seguridad, infraestructuras de telecomunicaciones, etc.), as como a un alto nmero de actores sociales: gobierno, empresas, universidades, organizaciones no gubernamentales (ONG), entre otros. En consecuencia, los temas de las emergentes sociedades de la informacin y el conocimiento son tambin la base de las transformaciones de la organizacin social y econmica de los pases en los que se inscriben. Las polticas pblicas para la Sociedad de la Informacin (en adelante, PPSI) pueden definirse como un conjunto coherente de estrategias pblicas, dirigidas a promover la construccin y desarrollo de una Sociedad de la Informacin orientada en forma interrelacionada al desarrollo social, poltico, humano, econmico y tecnolgico en cada sociedad, siendo su motor de desarrollo la produccin, utilizacin y explotacin equitativa del conocimiento por todos los sectores sociales. El artculo plantea que el desarrollo de las PPSI en la regin ha sido desigual. Aunque existen iniciativas tendientes a implementar polticas TIC, stas han sido perturbadas, tanto por factores internos como externos. Se presentan ejemplos concretos de Brasil, Mxico, Argentina, Paraguay, Bolivia y otros pases, poniendo el nfasis en las polticas de gobierno electrnico. Finalmente, el trabajo sugiere que, dado que la Investigacin y Desarrollo es fundamental en la Sociedad del Conocimiento, Amrica Latina necesita reinsertarse en el mundo como regin capaz de producir y proveer bienes y servicios basados en el conocimiento. Debe consolidar su capacidad de innovacin cientfica y tecnolgica, entendida como el uso de las herramientas digitales para la inclusin plena del individuo. Se sugiere una serie de propuestas concretas.

2. El proceso social y poltico de desarrollar sociedades del conocimiento


Las emergentes sociedades del conocimiento conforman un crculo virtuoso, en el cual el progreso del conocimiento y las innovaciones tecnolgicas, mutuamente determinados, producen ms conocimiento y mejores innovaciones en el mediano y largo plazo. Como resultado, la produccin de conocimiento, y de las prcticas sociales, econmicas y polticas basadas en l atraviesan una aceleracin considerable (UNESCO 2005). Las

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herramientas facilitadas por las tecnologas de informacin y comunicacin (en adelante, TIC) son una condicin necesaria pero no suficiente para el proceso social y poltico de desarrollar sociedades del conocimiento. Bind y otros plantean: La idea de la sociedad de la informacin se basa en avances tecnolgicos. Pero el concepto de sociedad del conocimiento engloba dimensiones sociales, ticas y polticas mucho ms amplias. Existe una multitud de estas dimensiones, que excluyen la idea de un modelo nico y listo para usar, dado que semejante modelo no considerara la diversidad cultural y lingstica, vital para que los individuos se sientan en casa en un mundo cambiante. Varias formas de conocimiento y cultura entran siempre en la construccin de cualquier sociedad, incluyendo a aqullos fuertemente influenciados por el progreso cientfico y la tecnologa moderna. Sera inadmisible encarar una revolucin de informacin y conocimiento que conduzca a travs de un determinismo tecnolgico estrecho y fatalista- a una nica forma posible de sociedad (UNESCO 2005: 17).2 Las cuestiones concernientes a la informacin y el conocimiento estn indisolublemente ligadas a otras estrategias nacionales. Su naturaleza transdisciplinaria, que acopla las disciplinas tcnicas a la economa y a las ciencias sociales, entre otras, las hace transversales a otros temas (e-gobierno, e-salud, educacin, seguridad, infraestructuras de telecomunicaciones, etc.), as como a un alto nmero de actores sociales: gobierno, empresas, universidades, organizaciones no gubernamentales (ONG). Por lo tanto, los problemticas de las an recientes sociedades de la informacin y el conocimiento son tambin la base de las transformaciones de la organizacin social y econmica de los pases en los que se inscriben (Finquelievich et. al. 2009). El cambio tecnolgico presenta la particularidad nica de que avanza a una celeridad anteriormente desconocida en la historia humana. Los gobiernos deben mantenerse a la par, formulando no slo estrategias a corto y mediano plazo - que producirn resultados concretos y visibles para los actores sociales involucrados y la poblacin en general - sino polticas a largo plazo, como agendas nacionales de la sociedad de la informacin. No existen frmulas generales para las estrategias y polticas relativas a las TIC. Aun as, los gobiernos pueden identificar las mejores prcticas desarrolladas a nivel nacional, regional o internacional, para adaptarlas a las circunstancias y contextos especficos de cada pas. La Agenda de Tnez para la Sociedad de la Informacin (Artculo 100 a) seala que: Las ciberestrategias nacionales, cuando corresponda, deben constituir parte integrante de los planes de desarrollo nacionales, incluyendo las estrategias de reduccin de la pobreza, y estar dirigidas a contribuir al logro de metas y objetivos de desarrollo internacionalmente acordados, incluidos los Objetivos de Desarrollo del Milenio.

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2 La traduccin es nuestra.

Formulacin y actualizacin de las polticas pblicas para la sociedad de la informacin en Amrica Latina y el Caribe

Las polticas pblicas, consideradas como conjuntos de estrategias o acciones tomadas por el gobierno para dirigirse a un asunto pblico, son elementos clave en el proceso general de desarrollo de la Sociedad de la Informacin, as como en la estrategia nacional general. El gobierno, ya sea nacional, provincial o local, desarrolla esta poltica en trminos de leyes, regulaciones, decisiones y acciones. En sntesis, las polticas pblicas son un conjuntos de metas, iniciativas, decisiones y acciones llevadas a cabo por un gobierno para resolver un problema o necesidad que los ciudadanos, o el mismo gobierno, consideran una prioridad en un momento dado. Estn vinculadas - ya sea como legislacin o como programas - a las ideologas, filosofas y preocupaciones del gobierno, y representan la responsabilidad gubernamental con respecto a un tema determinado (Finquelievich, Rozengardt, Davidziuk y Finquelievich 2009). Las polticas pblicas para la sociedad de la informacin constituyen un mapa un plan regional, nacional o local- para la inclusin y la apropiacin, por parte de gobiernos, instituciones, empresas, comunidades e individuos de los beneficios derivados de la construccin de la Sociedad de la Informacin y de su adaptacin a las especificidades de cada contexto. Es necesario considerar que la PPSI es una carretera por la que se circula, no un puerto al que se llega. No es un estado, sino un proceso de construccin colaborativo, abierto y permanente. Para viajar por esta carretera, es necesario en primer lugar visualizarla, planearla y construirla, de modo de volverla transitable para todos los ciudadanos. La Agenda de Tnez para la Sociedad de la Informacin, en su artculo 853 expresa: Teniendo en cuenta el liderazgo de los gobiernos en asociacin con otras partes interesadas en la aplicacin de los resultados de la CMSI, incluido el Plan de Accin de Ginebra, a escala nacional, alentamos a los gobiernos que an no lo han hecho a elaborar, segn proceda, ciberestrategias nacionales exhaustivas, previsoras y sostenibles, incluidas estrategias de las TIC y ciberestrategias sectoriales, segn proceda, como parte integrante de planes nacionales de desarrollo y estrategias destinadas a la reduccin de la pobreza, lo antes posible y antes de 2010. Ms adelante (artculo 2f), recomienda: Promover la utilizacin de las TIC en el sector pblico como una prioridad, considerndola como una esfera esencial para las intervenciones al desarrollo basadas en las TIC. En el artculo 48 aade: Notamos con satisfaccin la utilizacin cada vez mayor de las TIC por parte de los gobiernos para dar servicio a los ciudadanos y alentamos a los pases que an no lo han hecho a que elaboren programas nacionales y estrategias para el cibergobierno.

Vase http://64.233.163.132/search?q=cache:CYGy_Rb---MJ:www.itu.int/wsis/docs2/tunis/off/6rev1-es.html+ Agenda+Digital+Tunez&cd=1&hl=es&ct=clnk&gl=ar

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El tema de las polticas pblicas para la sociedad de la informacin es relativamente nuevo. An los pases que han dedicado esfuerzos estables y continuos a elaborar estrategias nacionales o locales, como Canad, Australia o Nueva Zelanda, entre otros, comenzaron estas tareas a mediados de la dcada de los 1990. Islandia, un ejemplo paradigmtico, present su objetivo fundamental para la concrecin de una poltica de la Sociedad de la Informacin en 1996, ubicando al pas al frente de las naciones en la utilizacin de TIC al servicio de la humanidad y de una creciente prosperidad. La historia y antecedentes de las PPSI, aunque ricos en contenidos y en modelos organizacionales, an eran relativamente nuevos y escasos hasta el comienzo del tercer milenio. Estas polticas y estrategias no fueron influidas slo por los factores endgenos a cada pas, por sus historias y estructuras sociales, sino tambin por los contextos internacionales y por eventos significativos, como la Cumbre Mundial de la Sociedad de la Informacin (2003, Ginebra y 2005, Tnez) y E-LAC 2007 (El Salvador). Segn Martn Hilbert, Sebastin Bustos y Joo Carlos Ferraz (2005), el proceso de generar e implementar polticas para la sociedad de la informacin est sujeto a factores internos y externos. Los factores internos, como el nivel de desarrollo de un pas, determinan el contexto en el cual este pas desarrolla sus estrategias nacionales. El concepto nivel de desarrollo incluye los factores socioeconmicos identificados tradicionalmente (ingreso per cpita, nivel educativo de los recursos humanos, salud, etc.), pero tambin el grado de avances hacia una sociedad de la informacin. Estos expertos tambin identifican factores externos ms dinmicos - tales como las tendencias de crecimiento (entre ellas, el contexto macroeconmico), la estabilidad y la orientacin poltica- que pre-determinan las prioridades de un gobierno. Estos factores externos determinan el grado de importancia asignado por un gobierno nacional a la construccin y desarrollo de una sociedad de la informacin y de sus componentes, en cada una de las fases de una estrategia nacional. El grado de apertura de la sociedad, de su conciencia sobre la necesidad de implementar polticas para la sociedad de la informacin, es otro de los factores citados por Hilbert, Bustos y Ferraz. Por ejemplo, la celebracin de la Cumbre Mundial de la Sociedad de la Informacin (CMSI) 2003-2005 (WSIS) ha contribuido a la sensibilizacin de los gobiernos sobre el paradigma de la sociedad de la informacin en sus propios pases. Las PPSI son necesarias para promover el desarrollo de los pases. Como subrayan Soyo, Chacko y Pradhan (2004) [y]ya sea con el fin de acortar la brecha digital o de reposicionar la nacin en la nueva economa digital interconectada, y para asegurar que las comunidades y culturas marginalizadas no sean excluidas en el movimiento de incorporacin de las TIC, las naciones necesitan dar un paso atrs y evaluar donde estn paradas. Necesitan asegurarse de que las polticas nacionales con respecto a las TIC se dirigen al aspecto central del desarrollo: el desarrollo humano. En el anlisis final, las TIC y

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las e-estrategias deberan ser los medios para alcanzar este fin.4 El status individual de cada pas, su capital de investigacin, pueden ser claves para ocupar un lugar en el contexto internacional. Aquellos pases que actualmente estn preparados para hacer lobby y argumentar sus posiciones ms efectivamente en las negociaciones internacionales se basan en la colecta rigurosa de datos, anlisis e investigacin competitiva desde instituciones acadmicas nacionales e institutos de formulacin de polticas, para informar sus posiciones (Gillwald y Abrahams 2003: 5).5

3. La necesidad de la actualizacin continua


Las PPSI deben actualizarse continuamente. Por ejemplo, en el ao 2009, Finlandia comenz a concretizar su sueo de que todos los ciudadanos tengan el derecho a tener banda ancha. En julio de 2010 entr en vigencia una Ley que garantiza el acceso universal a una conexin mnima de 1 Mbps. Se trata del primer paso de un plan ms ambicioso, dirigido a crear las infraestructuras necesarias para que ningn hogar est a ms de dos kilmetros de distancia de un punto de enlace, y capaz de llevar para 2015 una seal de 100 Mbps. Con la nueva norma, los proveedores estarn obligados a ofrecer sus servicios en todo el territorio. Adems, el gobierno finlands ha reconocido el acceso a la banda ancha como uno de los derechos legales y fundamentales de los finlandeses. Otro caso es el de la Provincia de San Luis, en Argentina, cuya efectiva poltica de inclusin socio-digital haba conducido a un 80% de penetracin de Internet en el ao 2010. Con el objeto de ampliar an ms este proceso, el Gobierno provincial se propone convertirse en el primer estado del mundo en garantizar el derecho de la poblacin al acceso gratuito a Internet por banda ancha, segn un proyecto enviado a la Legislatura por el Gobierno provincial. El proyecto de ley propuesto apunta a salvaguardar las garantas y derechos consagrados en la Constitucin provincial para toda la poblacin y mantener, promover y garantizar su inclusin digital, segn el texto de la iniciativa.6 Muchos pases, regiones y ciudades han desarrollado iniciativas y acciones con respecto a la sociedad de la informacin sin explicitar previamente una poltica pblica al respecto. Varias de estas iniciativas han resultado exitosas, al menos en sectores como el E-Gobierno o infraestructuras TIC. Por otra parte, en la mayora de los pases, la sociedad de la informacin no est guiada slo por polticas y estrategias pblicas, sino y de manera predominante por las tendencias del mercado, al menos all donde estas son lo

4 La traduccin es nuestra 5 La traduccin es nuestra 6 Vase http://www.iprofesional.com/notas/99954-San-Luis-se-propone-garantizar-el-derecho-al-acceso-gratis-aInternet.html , consultado el 21 de enero de 2011.

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suficientemente fuertes. Es as como surge una interrogacin: Por qu se necesita disear polticas explcitas con respecto a la sociedad de la informacin? Como plantean Hilbert y Katz: El establecimiento e implementacin de estrategias regionales, nacionales o locales de desarrollo de la sociedad de la informacin son indispensables a fin de aprovechar la oportunidad digital. () Los mecanismos del mercado, librados a s mismos, tienden a profundizar la brecha digital entre y en el interior de las sociedades. Para prevenir este proceso, se necesita un liderazgo fuerte y visionario, capaz de reducir costos de coordinacin e incertidumbres (2002: 38-39). La Comisin Social y Econmica de las Naciones Unidas para Asia y el Pacifico observa: Incluso cuando se promulgan como pronunciamientos polticos claramente definidos, las polticas en TIC necesarias tienen que tener en cuenta otras reas de poltica, como las polticas de educacin, las polticas de la informacin, las polticas comerciales y de inversiones y las polticas culturales y lingsticas. Sin embargo, el mero establecimiento por escrito de una poltica nacional de TIC tiene valor en s mismo. Como mnimo, transmite el mensaje de que el Gobierno est orientado hacia el futuro y tiene la intencin de continuar la utilizacin de las TIC en la sociedad. Los gobiernos deberan, por supuesto, aspiran a ms, poniendo en prctica el contenido de las polticas, y adoptando un rol de modelo por medio de la aplicacin de las TIC en su propia administracin y servicios (The United Nations Economic and Social Commission for Asia and the Pacific ESCAP 1999).

4. El rol de los gobiernos y los dems actores sociales


Las metas de la PPSI necesitan ser coherentes con los fundamentos y los elementos establecidos para esta poltica, y que estos objetivos estn arraigados en las diversas reas de accin recomendadas por la misma PPSI. Es aqu cuando es necesario reflexionar sobre el rol que los gobiernos y otros actores sociales juegan en la formulacin e implementacin de la poltica pblica para la Sociedad de la Informacin, ya sea Agenda Digital nacional o Plan Estratgico para Gobierno Electrnico.

4.1. Los actores estatales


Los gobiernos y los varios actores sociales (stakeholders) pueden desempear diversos roles para materializar las metas del PPSI. Es aconsejable que las interacciones entre estos actores y roles promuevan una implementacin de la poltica o estrategia de manera armoniosa, integral y sistemtica. El gobierno nacional es uno de los actores fundamentales en todo el proceso de la formulacin, actualizacin e implementacin de una PPSI. Su rol primordial, a travs de sus agencias u organizaciones, es el de coordinar este

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Formulacin y actualizacin de las polticas pblicas para la sociedad de la informacin en Amrica Latina y el Caribe

proceso, adems de regular y garantizar las condiciones polticas y financieras para desarrollar un PPSI basado en un plan coherente, a largo plazo, diseado para eliminar inequidades en el acceso y apropiacin de los beneficios de la Sociedad de la Informacin. Para alcanzarlo es necesario que los mismos gobiernos faciliten la implementacin de mecanismos multi-sectoriales para incorporar las heterogneas visiones y demandas de los diversos actores sociales, asegurando un proceso transparente e inclusivo (Fernndez Aballi 2007). Los gobiernos juegan igualmente un papel fundamental al desarrollar y promover las capacidades para la apropiacin y el uso eficaz de la informacin, el conocimiento y de las TIC, por medio de los programas nacionales que ofrecen a los ciudadanos condiciones accesibles de compra de equipos y campaas de educacin y formacin permanente. El rol del Estado es, no slo el de comprender, sino tambin el de prever las necesidades de los diversos actores sociales y estar preparado para su legislacin y regulacin, as como para establecer articulaciones operativas entre ellos.

4.2. El rol de los actores sociales no estatales


Si bien las polticas pblicas relativas a la Sociedad de la Informacin y el Conocimiento estn formalmente lideradas por el Gobierno, los diversos actores en especial el sector privado- inducen elementos en estas polticas y estrategias y pueden cambiar sus resultados. El sector privado juega un rol clave en la Economa del Conocimiento. Puede (y a veces lo hace) impulsar la elaboracin de una PPSI cuando el Gobierno deja este espacio vacante. Es un actor fuerte que suele liderar las innovaciones tecnolgicas y organizacionales. Entre los otros actores, el sector privado necesitara orientar su crecimiento hacia los objetivos de desarrollo establecidos por el Estado. Esto incluye percibir a usuarios no inmediatamente rentables, como poblaciones remotas, rurales o de bajos ingresos as como otros sectores no cubiertos por el mercado TIC- como nichos potenciales para proveerles productos y servicios. Las empresas medias y pequeas (Pymes) son actores fundamentales en la formulacin de una PPSI. Sayo, Chacko y Pradham (2004) sugieren que las polticas nacionales consideren los desafos enfrentados por las Pymes. Asimismo, es interesante que el gobierno nacional refuerce los lazos entre el desarrollo de las empresas y el de los recursos humanos, promoviendo una fuerza de trabajo calificada, adecuada para innovar con TIC. Las Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC) expresan valores sociales compartidos que suelen diferir de los de las organizaciones pblicas y las empresas, pero que se interceptan con ellas. Suelen actuar por el bien pblico en el espacio localizado entre el Estado y los sectores de mercado. Las OSC participan crecientemente en temas relacionados

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con la Sociedad de la Informacin, especialmente sobre acceso a la informacin, derecho a la informacin, conectividad, telecomunicaciones y servicio universal. Por lo tanto, sus necesidades e intereses necesitan ser consideradas en los niveles ms altos de la formulacin de polticas y estrategias relacionadas con la Sociedad de la Informacin y el Conocimiento. El sector de Ciencia y Tecnologa (CyT), tambin llamado sector acadmico, comprende a las instituciones de CyT, las universidades, centros de investigacin, entre otros. Es un actor sumamente relevante en la Sociedad de la Informacin y el Conocimiento, dado que proporciona tanto los recursos humanos calificados, los investigadores, como el conocimiento para construirla. Una cuestin clave para ser considerada en las PPSI es la articulacin entre las universidades, las empresas de alta tecnologa y los programas de investigacin; su interaccin permanente es esencial para el desarrollo y el avance de las TIC. En tiempos en que las fronteras entre las polticas de investigacin y de innovacin se esfuman, la investigacin en CyT necesita ser acompaada por medidas para facilitar la transformacin de sus resultados en productos y servicios exitosos. Es conveniente que las organizaciones de la sociedad civil, el sector acadmico y los ciudadanos en general participen activamente en todas las fases del proceso de las polticas y estrategias sobre la Sociedad de la Informacin. Deben servir proactivamente como nexo entre la ciudadana y los gobernantes, cerciorndose de que las demandas y los intereses sociales sean incluidos. Estos actores desempean tambin un papel importante en el establecimiento de las metas y en la supervisin y evaluacin de la poltica y sus impactos. El desarrollo de una PPSI es un proceso que abre oportunidades de explorar nuevos panoramas con respecto a la innovacin tcnica al servicio del desarrollo humano, as como posibilidades de experimentar panoramas de la participacin multisectorial.

5. Las especificidades de las polticas pblicas en pases en desarrollo


Cuando se habla de PPSI en los pases en desarrollo, surgen algunas preguntas: Cules son los obstculos enfrentados en la formulacin e implementacin de estas polticas? Cmo los afecta el contexto internacional? Es posible o deseable que los pases en desarrollo utilicen total o parcialmente estrategias o polticas ya implementadas por los pases ms desarrollados? A pesar de que las estrategias para desarrollar un sector local de produccin y comercializacin de TIC datan de la dcada de los 1980s (Singapur, India y Brasil fueron algunos de los pioneros), las polticas orientadas a la Sociedad de la Informacin no surgieron hasta la segunda mitad de la dcada de los 1990s. Las expectativas nacidas a

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raz del cambio de milenio y las acciones de organizaciones internacionales aadieron un sustento adicional a esta renovacin de la orientacin. Con el apoyo de asociaciones pblico-privadas, como el G-8 Digital Opportunity Task Force (DOT Force), y la UN ICT Task Force, los pases de la regin fueron cambiando el rumbo, desde experiencias piloto puntuales y no coordinadas, a enfoques de polticas ms integrales, con perspectivas de unir los conceptos de TIC y desarrollo (TICD) en sus estrategias. La Declaracin de Principios de la Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Informacin (CMSI)7 expresa: Estamos decididos a proseguir nuestra bsqueda para garantizar que las oportunidades que ofrecen las TIC redunden en beneficio de todos. Estamos de acuerdo en que, para responder a tales desafos, todas las partes interesadas deberan colaborar para ampliar el acceso a la infraestructura y las tecnologas de la informacin y las comunicaciones, as como a la informacin y al conocimiento; fomentar la capacidad; reforzar la confianza y la seguridad en la utilizacin de las TIC; crear un entorno propicio a todos los niveles; desarrollar y ampliar las aplicaciones TIC; promover y respetar la diversidad cultural; reconocer el papel de los medios de comunicacin; abordar las dimensiones ticas de la Sociedad de la Informacin; y alentar la cooperacin internacional y regional. Acordamos que stos son los principios fundamentales de la construccin de una Sociedad de la Informacin integradora.8 Los objetivos que se fijaron en este contexto variaron desde identificar aplicaciones concretas de TIC para el desarrollo, hasta el desarrollo de industrias TIC nacionales completamente nuevas, en Brasil, India, Ghana, Argentina, y Uruguay, entre otros. La ltima dcada ha sido testigo de un incremento substancial en las estrategias de TICD. Pero Zambrano y Browne (2004) sostienen que si bien ms de 90 pases en desarrollo se haban embarcado ya en el diseo de estrategias nacionales de TICD antes del 2005, los resultados no fueron ptimos. Muchas de estas estrategias estn concentradas en torno a un foco tecnolgico, y dirigidas a promover la industria TIC local (sobre todo, el software). Otras son excesivamente ambiciosas y generales, y carecen de la credibilidad necesaria como para atraer los recursos financieros necesarios para su implementacin. Otras an no identifican las prioridades concretas y /o los planes de implementacin apropiados, o estn excesivamente dominadas por los gobiernos nacionales, sin dejar espacio a otros actores en este proceso. Muchas de estas estrategias y polticas no estn coordinadas con otras agendas nacionales, tales como la reduccin de la pobreza y los Objetivos de Desarrollo del Milenio.

7 La Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Informacin (CMSI) se desarroll en dos fases. La primera fase tuvo lugar en Ginebra, del 10 al 12 de diciembre de 2003 y la segunda en Tnez, del 16 al 18 de noviembre de 2005. 8 Vase http://www.itu.int/dms_pub/itu-s/md/03/wsis/doc/S03-WSIS-DOC-0004!!MSW-S.doc

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5.1. Desafos para los pases emergentes con respecto a las polticas digitales
Massiel Guerra y otros (CEPAL 2008) plantean, con respecto al diseo de estrategias y polticas para la Sociedad de la Informacin en Amrica Latina, que la formulacin de una estrategia nacional est determinada por factores endgenos (el nivel de desarrollo del pas, lo que incluye no solo las variables socioeconmicas tradicionales, como el ingreso per cpita y componentes de desarrollo humano), sino tambin por el grado de avance y preparacin hacia la sociedad de la informacin, la llamada E-readiness. Es primordial que la clase poltica est consciente de la importancia de este tema, tanto en la etapa de definicin como en el resto del proceso, pues de ella depende que se implementen las medidas necesarias para ejecutar las decisiones. La prctica ha probado que sin voluntad poltica ni compromiso de los gobernantes no es posible formular agendas digitales nacionales sostenibles ni provistas de los recursos humanos, financieros y tecnolgicos necesarios. Con respecto a la formulacin y actualizacin de las polticas pblicas y las legislaciones para la Sociedad de la Informacin, Zambrano y Browne (2004) afirman que los pases en desarrollo enfrentan en general los siguientes problemas: I. Falta o insuficiencia de alerta poltica, en todos los niveles del gobierno y de la ciudadana, acerca del rol potencial de las TIC en el desarrollo econmico. II. Ausencia o insuficiencia de capacidad poltica y tcnica sobre cuestiones y temas TIC, en particular las que conciernen a las ltimas innovaciones tecnolgicas y nuevas reas de polticas relativas a redes IP e Internet en general. III. Debilidades en procesos de formulacin de polticas regionales, que incluyen: i. Falta de liderazgo poltico; ii. Ausencia o insuficiencia de estrategias TIC a nivel nacional; iii. Coordinacin no efectiva entre los diversos departamentos u organizaciones gubernamentales y las agencias responsables por las estrategias TIC; iv. Carencia de participacin del sector privado y la sociedad civil en la toma de decisiones a nivel nacional; v. Preparacin inadecuada para participar en los eventos internacionales en los que se discuten polticas y estrategias referentes a la Sociedad de la Informacin y/o sus componentes; vi. Uso inefectivo de los recursos humanos y financieros. En 1999, la Comisin Econmica y Social para Asia y el Pacfico (ESCAP) haba identificado algunos de los factores que afectan la formulacin de polticas nacionales

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9 http://www.unescap.org/

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sobre TIC en los pases en desarrollo. El estudio Economic and Social Survey of Asia and the Pacific10, de ese ao, planteaba la importancia de las polticas relativas a las TIC es entendida en los niveles polticos ms altos en muchos pases en desarrollo; algunos de estos pases han adoptado sus propias polticas. Es necesario considerar que la efectividad de las polticas de TIC en un pas no garantiza que la misma receta funcionar en otro; muchos pases en desarrollo enfrentan obstculos similares que es necesario tener en cuenta cuando se formulan estas polticas.11 Ciertos factores identificados por ESCAP (1999), an vigentes actualmente, son: - Debilidades de la infraestructura en TIC. Este es un problema fundamental en los pases en desarrollo. Por lo tanto, las polticas nacionales sobre la Sociedad de la Informacin deben enfocar prioritariamente esta rea. - La oferta de bienes y servicios TIC suelen depender de los trminos de los proveedores, y no dejan madurar a los mercados. Los costos de las computadoras personales y sus perifricos an resultan elevados para gran parte de la poblacin. Las polticas gubernamentales pueden ayudar al desarrollo del mercado de TIC reduciendo los impuestos de importacin y creando un entorno empresarial favorable. - La E-Readiness vara significativamente entre las diversas organizaciones gubernamentales. Los departamentos, organizaciones y agencias que operan en campos naturalmente intensivos en TIC tienden a estar ms avanzados que otros. El gobierno puede contribuir a equilibrar esta situacin identificando o creando una agencia coordinadora que mantenga actualizada la informacin sobre las iniciativas gubernamentales en TIC. - Las estructuras y los estilos de gestin no son conducentes. La mayora de las fallas en el desarrollo del uso de TIC son causadas por planeamientos y gestiones pobres, ms que por la carencia de recursos o de malas elecciones tecnolgicas. La gestin de los proyectos de TIC es frecuentemente dificultada por las estructuras de organizacin excesivamente jerrquicas que no son favorables a las ideas innovadoras. - Los gobiernos necesitan reservar presupuestos para servicios pblicos bsicos. Los presupuestos gubernamentales tienden a ser ajustados, en particular en los pases en desarrollo, lo que crea problemas. - Los gobiernos experimentan dificultades para reclutar y mantener personal calificado en TIC. Una limitacin importante para la aplicacin efectiva de herramientas de

10 http://www.unescap.org/stat/gc/box-ch8.asp 11 La traduccin es nuestra

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la Sociedad de la Informacin es la insuficiencia de recursos humanos. Esto puede conducir a desarrollos de soluciones en TIC demorados o no coordinados entre si. Las polticas referentes a la Sociedad de la Informacin necesitan del desarrollo constante de recursos humanos en un contexto educativo amplio y favorable. A pesar de estos impedimentos, ESCAP (1999) sostiene que la evolucin de las TIC se llevar a cabo con o sin una poltica sistemtica, integral y articulada. Sin embargo, afirman que la falta de una poltica coherente es responsable de contribuir al desarrollo (o la prolongacin) de una infraestructura ineficaz y un derroche de recursos humanos, financieros y tecnolgicos. Algunas de las aspiraciones que las PPSI tratan con frecuencia de alcanzar son las siguientes: Incrementar los beneficios de las TIC. Ayudar a individuos y organizaciones a adaptarse al nuevo contexto digital, y proporcionarles herramientas y modelos para responder racionalmente a los desafos que implican las TIC. Proveer equipamientos de informacin y comunicacin, servicios y gestin a un costo accesible. Mejorar la calidad de los productos y servicios TIC. Optimizar los servicios gubernamentales por medio de las TIC. Alentar innovaciones en desarrollo tecnolgicos, as como el uso de las tecnologas en los procedimientos productivos. Promover las investigaciones en Ciencia y Tecnologa relativas a la Sociedad de la Informacin en todos sus aspectos. Promover la socializacin de la informacin, la transparencia y la confiabilidad y reducir la burocracia en y entre las organizaciones, y con el pblico en general. Identificar reas prioritarias (las reas que pueden tener el mayor impacto positivo posible sobre programas, servicios y usuarios) para el desarrollo de TIC. Proporcionar a los ciudadanos la oportunidad de acceder a la informacin, de modo que estos puedan requerir ulteriormente la calidad de acceso que necesitan, en trminos de media, contenidos y otros. Alcanzar un nivel mnimo especificado de recursos TIC y de recursos humanos formados en el uso de TIC para las agencias gubernamentales y los establecimientos educativos y de salud. Promover el aprendizaje a lo largo de toda la vida. Proporcionar formacin en el uso de TIC, as como las capacidades de mantener actualizados estos conocimientos, a individuos y organizaciones. Formar recursos humanos que puedan contribuir al desarrollo de innovaciones en TIC.

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Formulacin y actualizacin de las polticas pblicas para la sociedad de la informacin en Amrica Latina y el Caribe

Contribuir a comprender la importancia y potencialidades de la Sociedad de la Informacin, su desarrollo y sus impactos transdisciplinarios y multiactorales.

6. El panorama latinoamericano
Segn Hilbert, Bustos y Ferraz (2005), las primeras polticas pblicas para el desarrollo de la Sociedad de la Informacin en Amrica Latina y el Caribe se emprendieron en la dcada de los noventa. Como ejemplos a estos esfuerzos pioneros, que an no se relacionaban con una visin integral del tema, se puede nombrar programas de acceso universal, esfuerzos iniciales para la formacin electrnica, educacin a distancia por parte de los Ministerios de Educacin o los primeros intentos de digitalizacin de procedimientos administrativos en el sector pblico. En los ltimos aos del milenio los gobiernos de la regin emprendieron paulatinamente el camino de adoptar una visin ms global sobre la Sociedad de la Informacin en su agenda poltica. Instigadas por la Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Informacin (CMSI), y por el proceso de debates llevados a cabo en la preparacin de las dos Cumbres, en el 2003 y el 2005, estas estrategias y polticas nacionales fueron fortalecidas durante el ao 2004 en muchos pases de la regin. Actualmente casi todos ellos cuentan con alguna poltica digital, o al menos con una orientacin estratgica y operativa sobre el tema (Hilbert, Bustos y Ferraz 2005). En este punto hemos investigado especficamente como ejemplos las polticas de los diversos pases latinoamericanos con respecto al Gobierno Electrnico (E-Gob), que interesa particularmente a los gobiernos municipales. El portal nacional de Mxico12 ofrece una dinmica posibilidad de e-participacin y brinda amplia informacin a los ciudadanos. Proporciona un portal separado de E-Gobierno13 y consultas en lnea, entre el gobierno y los ciudadanos. El portal E-Mxico14 proporciona informacin especfica para adultos mayores, campesinos, empresarios, estudiantes, familia, jvenes, nios, personas con discapacidades, visitantes, indgenas, migrantes, mujeres y educacin. El sitio nacional suministra tambin licitaciones en lnea para contratos pblicos, y pagos a travs de tarjetas de crdito, usando un link seguro. El portal nacional de El Salvador15 proporciona a sus ciudadanos la posibilidad de interaccin, por medio de consultas en lnea, un sitio web separado para e-Gobierno, y clips de video y audio. Por su parte, el Ministerio de Educacin Pblica de Costa Rica16 ofrece

12 13 14 15 16

http://www.gob.mx http://www.gob.mx/wb/egobierno/egob_gobierno_de_la_a_a_la_z http://www.e-mexico.gob.mx/ http://www.elsalvador.gob.sv http://www.mep.go.cr/

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una ventanilla nica, que permite que los ciudadanos creen una direccin de e-mail y reciban informacin peridica sobre los servicios en lnea. En Amrica del Sur,17 Argentina (0.5844) aventaj a Chile (0.5819) y a Brasil (0.5679) en el liderazgo electrnico de la regin. Esto de debi prioritariamente a un incremento en el ndice de infraestructura, con un aumento importante en los usuarios de telefona celular y en el parque de PCs. Bolivia, Ecuador y Paraguay tambin incrementaron sus rankings en el estudio del 2008 al mejorar sus servicios en lnea. El portal nacional18 de Argentina19 ha desarrollado numerosas herramientas para apoyar la e-participacin, entre ellos, al subscripcin a un boletn peridico sobre E-Gobierno, as como informacin sobre las estrategias nacionales de gobierno electrnico. Facilita el acceso a la informacin y la interaccin a ciudadanos, empresas, extranjeros, brindando una gua de trmites. En el caso de Brasil, el primer instrumento estratgico fue el programa de la Sociedad de la Informacin (SOCINFO), creado en Diciembre de 1999, en la jurisdiccin del Ministerio de Ciencia y Tecnologa. SOCINFO formul y public el Libro Verde de la Sociedad de la Informacin en Brasil20 que planteaba las lneas directrices, organizadas en siete sectores: trabajo y oportunidades; servicios universales para el ciudadano; educacin para la Sociedad de la Informacin; contenidos e identidad cultural; gobierno al alcance de todos; investigacin y desarrollo, tecnologas y aplicaciones de la Sociedad de la Informacin; infraestructuras avanzadas y nuevos servicios (Fernndez Aballi et. al. 2007). Actualmente Brasil est rediseando su estrategia nacional, habiendo conformado el Comit Ejecutivo de E-Gobierno, coordinado por el Ministerio de Planeamiento, Presupuesto y Gestin.21 El Portal de Gobierno Electrnico22 rene informacin sobre las polticas, acciones y proyectos de Gobierno Electrnico de Brasil y su pblico objetivo: las tres esferas de gobierno (federal, estatal y municipal), los gobiernos de otros pases, las instituciones acadmicas y de investigacin, as como profesionales y otros miembros de la sociedad que estn interesados en el tema. La participacin de la sociedad y la transparencia de las acciones del Gobierno son una prioridad del Gobierno electrnico brasileo. El portal cuenta con varias herramientas que tratan de mejorar esta relacin. La principal es el mdulo de Preguntas del pblico, que permite a cualquier persona interesada la oportunidad de aportar su

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17 Department of Economic and Social Affairs, Division for Public Administration and Development Management, United Nations, e-Government Survey 2008. From e-Government to Connected Governance, United Nations, New York, 2008. http://www.clad.org.ve/siare/innotend/gobelec/e-governmentsurvey2008.pdf 18 En el estudio citado figura, por error, el sitio http://www.canadainternational.gc.ca 19 http://www.argentina.gov.ar/argentina/portal/paginas.dhtml?pagina=583 20 http://www.inst-informatica.pt/servicos/informacao-e-documentacao/biblioteca-digital/gestao-e-organizacao/ BRASIL_livroverdeSI.pdf 21 http://www.planejamento.gov.br/ 22 www.governoeletronico.gov.br

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contribucin a la formulacin y aplicacin de polticas, proyectos, resoluciones y normas relacionadas con el programa. Adems, la versin del portal de Gobierno Electrnico brinda accesibilidad para personas con discapacidad. Se enva un boletn quincenal sobre el avance del Gobierno Electrnico en Brasil a sus ms de 20 mil usuarios registrados. A nivel de Estados de Brasil, es interesante observar el Decreto N 53.963, del 21 de enero de 2009, de Sao Paulo23, que instituye, en el mbito de la Administracin Pblica Estatal, la Poltica de Gestin del Conocimiento e Innovacin y de las medidas correlativas. Sus objetivos son la mejora de la eficiencia, efectividad y calidad de la formulacin e implantacin de polticas pblicas y servicios a los ciudadanos y a la sociedad; la promocin de la transparencia de la gestin pblica por medio de la provisin de informaciones a los ciudadanos, posibilitando la creciente capacidad de participar e influir en las decisiones poltico-administrativas; la creacin de una cultura orientada a la importancia de la innovacin y de generar y compartir conocimiento e informacin en la gestin pblica entre los dirigentes gubernamentales; el desarrollo de una cultura colaborativa e innovadora intra e inter-gubernamental, creando conocimientos e informaciones compartidos entre las reas gubernamentales y entre el gobierno y la sociedad; la promocin de oportunidades de formacin continua en los funcionarios gubernamentales; la promocin de la adopcin, por los dichos funcionarios, de la adopcin de las TIC para los objetivos de la Gestin del Conocimiento e Innovacin; y la divulgacin de los resultados de dicha poltica. En Bolivia, en marzo de 2002 se cre la Agencia para el Desarrollo de la Sociedad de la Informacin en Bolivia (ADSIB)24, una entidad descentralizada bajo control de la Vicepresidencia de la Repblica de Bolivia. A partir de este Decreto las funciones de la Red Boliviana de Comunicacin de Datos - BOLNET son transferidas a la estructura de la ADSIB. La ADSIB es la encargada de proponer polticas, implementar estrategias y coordinar acciones orientadas a reducir la brecha digital en el pas, a travs del impulso de las TIC en todos sus mbitos. Su misin fundamental es favorecer las relaciones del Gobierno con la Sociedad, mediante el uso de tecnologas adecuadas. En septiembre 21 del 2004, la Presidencia del Congreso Nacional asumi control sobre la ADSIB, que se transform en una Agencia TRANSVERSAL entre dos poderes (Legislativo y Ejecutivo). En el ao 2005 se formul la Estrategia Nacional de Tecnologas de Informacin y Comunicacin para el Desarrollo, ETIC.25 La ETIC involucr a todos los actores sociales del mbito pblico (nacional, departamental y local), privado, internacional, ONGs, y sociedad civil dentro de un proceso inclusivo, abierto, participativo y

23 http://www.igovsp.net/decreto 24 http://www.adsib.gob.bo/adsibnueva/historia_adsib.php 25 Accesible en http://www.funredes.org/mistica/castellano/ciberoteca/participantes/docuparti/ETIC_Proceso.pdf

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transparente, lo cual garantizar la sostenibilidad de las polticas y recomendaciones a ser propuestas por el documento final. La estrategia digital de Chile (uno de los pases pioneros en Amrica Latina en polticas para la Sociedad de la Informacin) fue preparada por la Comisin Presidencial para las Nuevas Tecnologas de Informacin y Comunicacin, creada en Junio de 1998 por decreto presidencial. Esta Comisin elabor el informe: Chile: hacia la sociedad de la informacin, donde se establecen los cambios y prospectivas que deben darse para su incorporacin a la sociedad del conocimiento. La significacin de este informe ha sido tal, que diferentes pases Iberoamericanos lo han adoptado para su incorporacin a la Sociedad del Conocimiento (Almenara 2005). Para preparar este informe, publicado en 1999, los participantes del sector pblico y el privado, coordinados por la comisin, fueron agrupados en cuatro categoras: Legislacin y regulacin del comercio; Nuevas Tecnologas y redes digitales para uso productivo y tecnolgico; Modernizacin del Estado y uso de nuevas tecnologas; y Sociedad de la Informacin, equidad y desarrollo cultural. Esto llev a la creacin de un alto nmero de proyectos, particularmente en el sector de E-Gobierno, posicionando a Chile entre los pases ms desarrollados en esta rea (Fernndez Aballi 2007). En el ao 2002 se cre el Comit de Ministros de Tecnologas de Informacin, dando lugar al Grupo de Accin Digital, que a su vez formul la Agenda Digital. La AD fue el resultado de un trabajo iniciado en abril del ao 2003 con la constitucin del GAD, presidido por el Coordinador Gubernamental de Tecnologas de Informacin y Comunicacin, y un grupo pblico-privado conformado por instituciones de gobierno, organizaciones representativas del mbito empresarial, sector acadmico y de otros poderes del Estado (170 lderes de 50 instituciones representativas del sector pblico y privado). El 17 de marzo de 2004 entregaron al Presidente de la Repblica los 34 puntos que contempla la Agenda Digital 2004-2006. El resultado de este esfuerzo es un vasto acuerdo pblico-privado sobre una estrategia-pas, y un Plan de Accin para el perodo 2004-2006, que contempla 34 iniciativas separadas en 6 puntos principales: Masificacin del acceso a internet; Educacin y capacitacin; Estado en lnea; Desarrollo digital de las empresas; Despegue de la industria TIC y Marco jurdico.26 En diciembre del ao 2007 se public la Estrategia Digital 2007-2012,27 que plasm el trabajo realizado por un grupo multisectorial, de todo el pas, coordinados por la Secretara Ejecutiva del Comit de Ministros. El documento fue puesto a disposicin del pblico, a travs de un primer borrador, el cual fue objeto de una consulta

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26 http://www.agendadigital.cl/agenda_digital/agendadigital.nsf/36c12b10c6d692d884256db6005f8647/27 363116e8e6631704256e5800549fe3/$FILE/A_D_BN.pdf 27 http://www.estrategiadigital.gob.cl/node/222

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pblica destinada a recibir comentarios y observaciones de la ciudadana y actores relevantes. Una de las innovaciones ms recientes en el pas es la iniciativa Chile: Archivo Judicial de Santiago digitalizado por robots, que data de septiembre de 2009. Con robots especializados la empresa Archivos Digitales MEB digitalizar tres mil millones de pginas del Archivo Judicial de Santiago. Se trata de un proyecto nico en Latinoamrica en uno de los principales acopios de textos de Chile.28 En Paraguay, se cre la Comisin Nacional de la Sociedad de la Informacin del Paraguay (CNSI), en el marco de la Ley 1.028/97 General de Ciencia y Tecnologa. En el rea correspondiente al Gobierno Electrnico, se estableci por Decreto N 18.499 del 3 de septiembre de 2002 la Comisin Interinstitucional para desarrollar, promover e implementar la aplicacin del Gobierno Electrnico en el Paraguay, cuya coordinacin est a cargo de la Secretara General de Gabinete Civil de la Presidencia de la Repblica. El Ministerio de Educacin de Paraguay29, ofrece una ventanilla nica en espaol y guaran, que permite a los ciudadanos abrir cuentas de e-mail y recibir informacin por ese medio. Tambin lo hace el Ministerio del poder Popular para las Comunas y Accin Social de Venezuela,30 que adems ha incorporado clips de audio y video, por ejemplo con noticieros comunitarios. Guerra, Hilbert, Jordn y Nicolai expresan que El desarrollo de las polticas pblicas en Amrica Latina ha sido dispar. Si bien se reconoce la existencia de esfuerzos tendientes a implementar polticas TIC, stos han sido afectados tanto por factores inherentes al proceso como aquellos de tipo exgeno. Entre los primeros se identifica caractersticas como la debilidad institucional de las agencias encargadas, hecho que lleva a un cierto nivel de descoordinacin de las acciones que atenta contra el proceso en su conjunto. La no existencia de presupuestos asignados, dependiendo de los presupuestos de cada ministerio, llev a contar con presupuestos reducidos y fragmentados que no resultaron acordes con las actividades definidas (2008: 59). Estos autores sealan que en algunos pases se percibi que la falta de participacin y compromiso de todos los actores principales deslegitim el proceso en s, creando discontinuidades duras en el tiempo, que fueron agravadas por factores externos como cambios de gobierno y de los responsables de implementar esas polticas. En otros casos, los pases se han involucrado en el planteo de polticas impulsadas por sectores ligados a las TIC, sin considerar que el tema an no haba madurado lo suficiente en la clase poltica como para hacer de las TIC una poltica nacional.

28 http://www.alfa-redi.org/noticia.shtml?x=12148 29 http://www.mec.gov.py 30 http://www.mps.gob.ve

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Sin embargo, se percibe una consolidacin de estrategias nacionales referidas a la Sociedad de la Informacin en la regin, con un mayor grado de maduracin del tema TIC. Las estrategias digitales se van acercando a los planes nacionales de desarrollo de los pases, adems de orientarse a la incorporacin de dichas tecnologas como herramienta de crecimiento, dejando en segundo plano el desarrollo de las TIC como objetivo de poltica. Segn Guerra, Hilbert, Jordn y Nicolai (2008), las estrategias o agendas nacionales que surgieron de estas iniciativas ponen nfasis desiguales en sus temticas. Los temas ms frecuentes son el desarrollo de gobierno y educacin electrnica, el acceso y la generacin de capacidades. Como es frecuente en la regin, en la mayora de los casos las polticas han surgido como resultado de liderazgos individuales, respaldados por una autoridad, y no de visiones institucionales. La evidencia elaborada por la CEPAL (2008) muestra que los pases en los que han existido ms acciones coordinadas en materia de TIC de manera continua en el tiempo son los que estn en mejor situacin para construir la Sociedad de la Informacin. Otro factor positivo seria la existencia de un grado importante de iniciativas en ciertas reas. La CEPAL recomienda, sin embargo, la coordinacin de estas iniciativas en una estrategia nacional con el fin de obtener conseguir resultados mejores y ms rpidos. Una de las iniciativas regionales para promover la formulacin, actualizacin e implementacin de polticas nacionales para la Sociedad de la Informacin es la organizacin de e-LAC, la estrategia regional para la Sociedad de la Informacin en Amrica Latina y el Caribe.

7. La ciencia, tecnologa e innovacin como motor de la sociedad del conocimiento


La Investigacin y Desarrollo es fundamental en la Sociedad del Conocimiento. Amrica Latina necesita implantarse en el mundo como regin capaz de producir y proveer bienes y servicios basados en el conocimiento. Debe consolidar su capacidad de innovacin cientfica y tecnolgica entendida como el uso de las herramientas digitales para la inclusin plena del individuo. Sin cientficos, investigadores y tecnlogos adecuadamente preparados no es posible construir la sociedad del conocimiento. Es importante extender la base cientfica y tecnolgica, incorporando ms investigadores y tecnlogos en la produccin; estimulando el fortalecimiento de la relacin entre el sector productivo y el sector cientfico-tecnolgico y la universidad, no slo en reas como la informtica y las telecomunicaciones, sino tambin en biotecnologas, robtica, y otras, respondiendo a las demandas y necesidades de la sociedad. Es necesario devolver a las universidades su rol de locus de la investigacin cientfica, en asociaciones con otros actores sociales, y en favor de un mayor desarrollo integral de la sociedad.

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Las polticas pblicas para la Sociedad de la Informacin en Amrica Latina, en el campo de Ciencia, Tecnologa e Innovacin, debe considerar ante todo el contexto, necesidades y demandas nacionales, teniendo en cuenta adems las recomendaciones y mejores prcticas internacionales. As, la Cumbre Mundial de la Sociedad de la Informacin (CMSI), constituida en Tnez en diciembre de 2005, ha producido el Compromiso de Tnez,31 que exhorta a la creacin de capacidades a todos los niveles como instrumento necesario para velar por la disponibilidad de la experiencia de los conocimientos institucionales e individuales requeridos. Chile, uno de los pases ms avanzados en la actualidad en Amrica Latina y el Caribe en la construccin de la Sociedad de la Informacin, manifiesta en su Agenda Digital que La introduccin de las TIC nos presenta desafos en mltiples mbitos, como la velocidad de los cambios tecnolgicos, de los mercados e industria, y las prioridades de polticas pblicas del pas. La denominada Sociedad de la Informacin requiere de polticas pblicas acorde con este nuevo paradigma, lo que incluye temticas tales como seguridad informtica, uso de estndares, adecuacin del marco jurdico, y uso de software libre, entre otros. Con respecto a la innovacin y Desarrollo en TIC, manifiesta que El vnculo entre universidad y empresas es un rea a fortalecer decididamente. Si bien existen experiencias de trabajos exitosos entre empresa y universidad, su ocurrencia es bajsima frente a los estndares deseados y que se constatan entre los pases lderes en desarrollo de industria TIC, en los cuales una prctica de colaboracin, coordinacin y trabajo conjunto se encuentra bastante ms desarrollada. En Argentina, el Plan Estratgico Nacional de Ciencia, Tecnologa e Innovacin Bicentenario (2006-2010)32 elaborado por la entonces Secretara de Ciencia, Tecnologa e Innovacin productiva (SECYT)33 manifiesta en su Prlogo: Se trata de pasar a un modelo de desarrollo en donde la capacidad de agregar valor a partir del trabajo calificado de nuestra gente y de la capacidad de innovar y crear ciencia y tecnologa propias se conviertan en el factor principal de nuestro crecimiento. Algunas de las medidas propuestas para favorecer la formulacin y actualizacin de las polticas de Ciencia, Tecnologa e Innovacin (CTI) inscriptas en polticas Pblicas para la Sociedad de la Informacin, son las siguientes: Establecer polticas de largo plazo orientadas al fortalecimiento de la base cientfica, la orientacin de la I+D, la difusin tecnolgica y el fomento a la innovacin como herramientas destinadas a lograr alto valor agregado en sectores capaces de competir en mercados de exportacin y a aumentar la eficiencia de la regin en todas la actividades productivas y de atencin a las

31 http://www.itu.int/wsis/docs2/tunis/off/7-es.html 32 http://www.mincyt.gov.ar/plan_bicentenario/documentos_finales/plan_bicentenario_publicacion.pdf 33 Actual Ministerio de Ciencia, tecnologa e innovacin productiva (MINCyT)

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necesidades sociales; Conformar Sistemas Nacionales de Innovacin caracterizado por la articulacin de las instituciones cientficas y tecnolgicas entre s y por su mayor vinculacin con los sectores productivos y los programas de desarrollo social, educativo y cultural; Favorecer el desarrollo de empresas creadoras de empleo y de emprendimientos de alta tecnologa, con creacin de nuevos sectores e incorporacin de TIC en sectores tradicionales. Y orientar las actividades de CTI al aumento de la productividad en todo el tejido productivo de la regin, basndose en la incorporacin de nuevas tecnologas y mediante la modernizacin de los procesos de produccin y los sistemas de gestin. Para que estos procesos no generen nuevas dependencias de proveedores externos de tecnologa, incrementando el gasto consecuente, el proceso innovador debe contener un importante aporte de I+D endgena. Este Plan Bicentenario establece prioridades para la investigacin cientfica y el desarrollo tecnolgico, as como para la formacin de investigadores, cientficos y tecnlogos, a fin de fortalecer la generacin y el acervo de conocimientos locales. Al mismo tiempo, incluye los requerimientos de investigacin necesarios para apoyar las estrategias y acciones de otras reas del gobierno nacional, tendientes a la solucin de problemas y al aprovechamiento de las oportunidades, tanto en la produccin de bienes como en la prestacin de servicios a la poblacin. Es un buen comienzo para un desarrollo enrgico de polticas pblicas integradas que alimenten a la imparable Sociedad de la Informacin.

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GOBIERNO MVIL EN ADMINISTRACIONES LOCALES: CONCEPTOS, DESARROLLO Y SEGURIDAD


Daniel Valds Gomez M. Anglica Guzmn Montti

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1. Introduccin
En la actualidad existen ms de 19 millones de celulares en el pas, es decir, el nmero de mviles ha superado a la cantidad de habitantes. Segn estos antecedentes, estimamos que la mejor y ms efectiva forma de ejercer relaciones instantneas entre los gobiernos locales y las personas, es por medio de estos dispositivos, entre los cuales se encuentran los aparatos que lideran esta revolucin: los Smartphones (telfonos inteligentes) y las PDAs (asistente digital personal). Las organizaciones han tomado conciencia de que la utilizacin de los dispositivos mviles ser el futuro en las comunicaciones. Por esta razn, se observa un aumento de su aplicabilidad en el rea de salud, transporte, gobierno, educacin, municipalidades, banca, empresas, etc. En el caso particular de los gobiernos locales, estas herramientas sern aquellas que permitirn ejercer una comunicacin directa entre el ciudadano y su municipio; interaccin eficaz y con una rapidez que ser difcil de obtener a travs de otros medios. Por lo tanto, a lo largo de este artculo buscaremos exponer que el Gobierno Mvil corresponde a un rea especfica del Gobierno Electrnico; concepto que engloba el desarrollo de pginas web, portales electrnicos, e-mail, listas de distribucin, chat, blogs, Facebook, etc. Inicialmente, repasaremos la irrupcin de las Tecnologas de la Informacin en los gobiernos locales y el impacto que han causado y que posiblemente generarn en la ciudadana. Asimismo, desarrollaremos conceptos claves sobre tecnologas y arquitectura relacionada con la funcionalidad de la telefona mvil, as como tambin abordaremos las generaciones de celulares, donde comprenderemos su historia y significado. Para finalizar, expondremos y ejemplificaremos las aplicaciones y potencialidades que supone la utilizacin de los telfonos celulares en empresas y organismos pblicos (especialmente en los gobiernos locales) adems de los riesgos asociados a su uso; medidas a considerar para enfrentar amenazas informticas, junto a todos los beneficios que ya estn experimentando las organizaciones gracias a su implementacin.

2. Desarrollo de las tics en los gobiernos locales


Las Tecnologas de la Informacin y Comunicacin (TICs) han transformado el modo en que los gobiernos locales y los ciudadanos interactan, debido a que facilitan enormemente la comunicacin desde cualquier lugar y a cualquier hora, favoreciendo la transparencia y colaborando con la mejora en el manejo de la informacin y los procesos de las instituciones.

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En la actualidad, se ha transformado en un imperativo para los organismos pblicos el orientarse y el adaptarse a un nuevo concepto de ciudadano, un individuo ms exigente, participativo e informado, que demanda servicios, cercana, atencin de calidad y que tiene acceso a las tecnologas de la informacin las 24 horas del da. De esta manera, gracias a las tecnologas disponibles (en especial las tecnologas mviles) las entidades edilicias pueden entregar servicios y simplificar sus procesos, disminuyendo la prdida de tiempo, costos y el malestar que produce en los ciudadanos la realizacin de diligencias burocrticas. Es decir, pueden tener la capacidad de entregar el mejor servicio al ciudadano (24x7x365), sencillo, al alcance de la mano, rpido, cmodo y disponible a toda hora, lo que supone la participacin activa de las personas.

2.1. Aportes de las TICS en los gobiernos locales.


Es posible decir que estas generan: Rapidez: Gracias a la existencia de los procesos online y como veremos ms adelante, procesos en mviles. Eficiencia: Todos los elementos de los Sistemas de Informacin de los municipios deben estar integrados y ser simples en su operatoria para facilitar la interconexin entre los diferentes departamentos municipales. Seguimiento: Contar con un Sistema de Gestin Documental o con herramientas como la denominada Ventanilla nica Municipal, que permitir al municipio conocer en cada instante el estado de una determinada solicitud ciudadana. Participacin Ciudadana: A travs de esta instancia generamos una mayor y ms fluida comunicacin con los ciudadanos.

Sin estas herramientas no ser posible mejorar la calidad de los servicios municipales, ni tampoco disminuir el tiempo de respuestas a las solicitudes generadas. Asimismo, es posible visualizar diversos niveles de tecnologa en los municipios, pero se hace imprescindible la integracin de esta tecnologa con las personas, empresas, organizaciones, etc. Tambin se hace necesaria la interoperabilidad entre los diferentes organismos pblicos para resolver trmites, tales como la solicitud de una Patente Comercial, que puede ser de Alcoholes, Profesional, Comercial e Industrial. Por ejemplo, para que un determinado negocio obtenga su Patente de Alcoholes, se requiere obtener una resolucin o informe sanitario otorgado por el Servicio de Salud correspondiente, adems de la Iniciacin de Actividades entregada por el Servicio de Impuestos Internos; un Certificado de Inscripcin en el Servicio Agrcola y Ganadero;

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Certificados de Antecedentes de todos los socios (en el caso de que sea una sociedad annima); Certificado de Antecedentes de los Directivos y del Representante Legal; un informe del Cuerpo de Bomberos (donde se establece si es apto para el giro) y un informe de Carabineros de Chile, que d a conocer la distancia que est el local respecto de los establecimientos educacionales. Es decir, para generar este proceso, el municipio debe interactuar con diferentes organismos pblicos: SII, SAG, Registro Civil, Carabineros y Bomberos. Si logramos un 100% de interaccin entre una municipalidad y estos servicios pblicos, lograremos que el contribuyente pueda realizar su trmite sin moverse de su escritorio. Al observar este proceso -que es uno entre cientos- podemos darnos cuenta del ahorro de tiempo y costos que obtendramos con la aplicacin de las TICs en las municipalidades, un ejemplo prctico de cmo se hace necesario el Gobierno Electrnico. En otras palabras, no slo basta con la aplicacin de soluciones tecnolgicas al interior de los gobiernos locales, sino que adems, se requiere de una integracin vertical entre los diferentes niveles de administracin: central, regional y local.

3. Gobierno Electrnico
Para lograr entender el concepto de Gobierno Mvil es necesario comprender en una primera instancia el significado de Gobierno Electrnico, que se define como la aplicacin de tecnologas basadas en internet a las actividades comerciales y no comerciales en el seno de la ley para administraciones pblicas (Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico, OCDE, 1998). Tambin, puede definirse como la aplicacin de internet y tecnologas de conectividad de redes para facilitar digitalmente las relaciones del gobierno y los organismos del sector pblico con los ciudadanos, empresas y otras instituciones gubernamentales. De acuerdo a la Carta Iberoamericana de Gobierno Electrnico (2007), se entienden las expresiones de Gobierno Electrnico y de Administracin Electrnica como sinnimos; ambas consideran al uso de las Tecnologas de la Informacin y Comunicacin en los rganos de la administracin para mejorar la informacin y los servicios ofrecidos a los ciudadanos, aumentan la eficacia y eficiencia de la gestin pblica e incrementan sustantivamente la transparencia del sector y la participacin de los ciudadanos.

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Segn el mismo documento, el Gobierno Electrnico se inspira en los siguientes principios: Principio de igualdad:1 Con objeto de que en ningn caso el uso de medios electrnicos pueda implicar la existencia de restricciones o discriminaciones para los ciudadanos que se relacionen con las Administraciones Pblicas por medios no electrnicos, tanto respecto al acceso a la prestacin de servicios pblicos como respecto a cualquier actuacin o procedimiento administrativo sin perjuicio de las medidas dirigidas a incentivar la utilizacin de los medios electrnicos. Principio de legalidad: De forma que las garantas previstas en los modos tradicionales de relacin del ciudadano con el Gobierno y la Administracin se mantengan idnticas en los medios electrnicos. Los trmites procedimentales, sin perjuicio de su simplificacin general, constituyen para todos los ciudadanos garantas imprescindibles. El principio de legalidad tambin comprende el respeto a la privacidad, por lo que el uso de comunicaciones electrnicas comporta la sujecin de todas las Administraciones Pblicas a la observancia de las normas en materia de proteccin de datos personales. Principio de conservacin: En virtud del cual se garantiza que las comunicaciones y documentos electrnicos se conservan en las mismas condiciones que por los medios tradicionales. Principio de transparencia y accesibilidad: Garantiza que la informacin de las Administraciones Pblicas y el conocimiento de los servicios por medios electrnicos se haga en un lenguaje comprensible segn el perfil del destinatario. Principio de proporcionalidad: De modo que los requerimientos de seguridad sean adecuados a la naturaleza de la relacin que se establezca con la Administracin. Principio de responsabilidad: De forma que la Administracin y el Gobierno respondan por sus actos realizados por medios electrnicos de la misma manera que de los realizados por medios tradicionales. De acuerdo con dicho principio, las informaciones oficiales que se faciliten por medios electrnicos no pueden beneficiarse de una clusula general de irresponsabilidad, ni incorporar una clusula especial de esta naturaleza. En caso contrario, se dejar constancia con caracteres muy visibles y reiterados de que se trata de una pgina o portal electrnico no oficial y que no forma parte del sistema de Gobierno Electrnico.

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1 Carta Iberoamericana de Gobierno Electrnico (2007) Versin Electrnica, 8-10. La Carta Iberoamericana de Gobierno Electrnico fue aprobada por la IX Conferencia Iberoamericana de Ministros de Administracin Pblica y Reforma del Estado. Pucn, Chile, 31 de mayo y 1 de junio de 2007.

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Principio de adecuacin tecnolgica: Las administraciones elegirn las tecnologas ms adecuadas para satisfacer sus necesidades. Se recomienda el uso de estndares abiertos y de software libre en razn de la seguridad, sostenibilidad a largo plazo y para prevenir que el conocimiento pblico no sea privatizado. En ningn caso este principio supondr limitacin alguna al derecho de los ciudadanos a emplear la tecnologa de su eleccin en el acceso a las Administraciones Pblicas. Dentro de este principio se comprende el uso de distintos medios electrnicos como son: el computador, la televisin digital terrestre, los mensajes SMS2 en telfonos celulares, entre otros, sin perjuicio de la eventual imposicin del empleo en determinados casos de aquellos medios concretos que se adecuen a la naturaleza del trmite o comunicacin de que se trate.

3.1. Herramientas para el Gobierno Electrnico


Aquellas herramientas que permiten a las organizaciones generar una constante relacin y comunicacin con la ciudadana y abrir nuevos canales de interaccin, son las siguientes: Pginas Web: En Chile, 324 municipalidades poseen una pgina web operativa (Fuentealba y Madariaga 2010). Ahora bien, los niveles de utilidad de estas varan dependiendo de si poseen informacin relevante y actualizada, si es que otorgan la posibilidad de interactuar o contactarse con los empleados municipales, entre otras funcionalidades. Portales: Para resolver trmites, pero a travs de la web (www.e-com.cl, www. tramitefacil.cl) Correo Electrnico: De carcter institucional y que efectivamente responda las consultas, solicitudes, saludos, etc., por parte de los ciudadanos. Listas de Distribucin: Entrega de informacin a suscritos. Foros web y foros de noticias: Interaccin y participacin. Chat en lnea: Intercambio de opiniones de manera instantnea, online. Encuestas: Fotografa de la realidad de la municipalidad en un determinado momento. Se obtiene a travs de las respuestas ciudadanas solicitadas en la pgina web.

2 SMS del ingls Short Message Service (Servicio de Mensajera de Texto).

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3.2. Niveles de uso del Gobierno electrnico en las administraciones Pblicas


En el contexto de las municipalidades, el Gobierno Electrnico contribuye a la gestin de tal forma que genera un gobierno gil, transparente, eficaz, eficiente, productivo, participativo y proactivo, capaz de brindar el mejor servicio a la ciudadana y de promover un desarrollo local sostenible. De acuerdo al informe Benchmarking E-government -A global perspective de la Organizacin de la Naciones Unidas (ONU) 2001, existen cinco etapas de uso del Gobierno Electrnico que pueden aplicarse en las administraciones locales: Primera Etapa. Emerging Presence (Emergente): Un determinado pas decide incursionar en el mundo del e- gobierno. Existe una presencia web formal, pero limitada, a travs de algunos pocos sitios web gubernamentales, los cuales proporcionan a los ciudadanos informacin organizacional o poltica. Los sitios pueden incluir informacin de contacto, como por ejemplo, nmeros telefnicos o direcciones de servidores pblicos. Segunda Etapa. Enhanced Presence (Realzado): La presencia en lnea de un pas empieza a expandirse con el aumento de sitios oficiales web. Contiene informacin ms dinmica y especializada que es actualizada frecuentemente; los sitios contienen ligas hacia otras pginas oficiales. Estn disponibles en lnea publicaciones gubernamentales, legislacin y boletines de noticias; as como servicios de bsqueda en lnea y direcciones de correo electrnico. Finalmente puede existir un sitio en lnea del gobierno nacional que contenga ligas hacia otros ministerios o departamentos. Tercera Etapa. Interactive Presence (Interactiva): La presencia en la Internet de un pas se expande enormemente con acceso a un amplio nmero de instituciones y servicios gubernamentales. Existen niveles ms sofisticados de interacciones formales entre los ciudadanos y los servidores pblicos, como por ejemplo, el correo electrnico o reas de comentarios por Internet. Se encuentran disponibles en lnea las aplicaciones de formas al igual que la posibilidad de enviarlas por Internet, as como la capacidad de bsqueda de bases de datos especializadas. Cuarta Etapa. Transactional Presence (Transaccional): Son posibles las transacciones completas y seguras como por ejemplo la obtencin de visas, pasaportes, actas de nacimiento y defuncin, licencias, permisos, pago en lnea de servicios como multas, honorarios de registro de automviles e impuestos. Pueden existir las firmas digitales, para facilitar a los negocios y su interaccin con

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el gobierno. Se hacen presentes los sitios seguros y claves de acceso a usuarios. Quinta Etapa. Seamless or Fully Integrated (Conectado): Se cuenta con la capacidad de acceso instantneo a cualquier servicio dentro de un nico portal. Las lneas de demarcacin ministerial/departamental/agencia ya no existen en el ciber-espacio. Los servicios son clasificados de acuerdo a las necesidades comunes (Ruelas y Prez Armbulo 2006). A travs del anlisis de diferentes casos de desarrollo de e-Gobierno en distintos pases han surgido una serie de recomendaciones, que podemos sealar: Apoyo intenso de los niveles ms altos del gobierno. Obtencin de apoyo de los empleados de los gobiernos locales en reas que se estn aplicando estrategias de Gobierno Electrnico. Enfoque de iniciativas de e-Gobierno en comunidades especficas que buscan obtener el mximo beneficio del aumento de eficiencia (negocios, campesinos, mujeres y la poblacin rural pobre). Creacin de un contenido con lenguaje local y conocer las necesidades de la comunidad. Implementacin gradual de estrategias de e-Gobierno basndose en las necesidades individuales de cada pas, con el objetivo a largo plazo de proporcionar un acceso completamente integrado a los servicios gubernamentales.

4. Gobierno mvil
4.1. Qu es un dispositivo mvil?
Dispositivo mvil puede significar diferentes cosas, no obstante, y siguiendo a ISACA 2010, podemos definirlos como: Telfonos mviles equipados con todas las funciones de un computador personal o un Smartphone (telfono inteligente). Estos dispositivos sern protagonistas en nuestro captulo. Laptops y Netbooks. Tablets. E-readers (Como Kindle). PDAs (Portable Digital Assistants). USB (Conductor Universal en Serie) y dispositivos para el almacenamiento (MP3) y conectividad (tales como Wi-Fi, Bluetooth, etc.). Cmaras Digitales.

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Identificacin por radiofrecuencia e identificacin mvil. Impresoras y tarjetas inteligentes.

Dispositivos como estos otorgan al usuario la oportunidad de comunicarse sin interrupcin y /o almacenar informacin en la oficina o donde sea. Esta capacidad permite a las personas utilizar redes inalmbricas para comunicarse a travs del telfono, mail y mensajes de textos. Muchos proporcionan acceso a internet, documentos, videos, fotografas y almacenamiento de datos. En resumen, gran parte de estos dispositivos posibilita, por ejemplo a los empleados, estar lejos de la oficina, pero con la conveniencia de poseer todos los recursos que sta les proporciona. En el caso de la ciudadana frente a su municipalidad, los dispositivos les otorgarn la posibilidad de realizar los trmites que deseen desde cualquier lugar y en cualquier momento.

4.2. Evolucin de los telfonos celulares


Para entender y anticipar el futuro, es importante comprender el pasado. Existe una correlacin muy importante entre la historia de internet y la historia de las tecnologas mviles. Primero, los telfonos celulares fueron empleados solamente como un utilitario, muy parecido a lo que es internet. Con el pasar del tiempo, vemos cmo las diferentes redes tecnolgicas interactan y ayudan a mejorar la toma de decisiones, a continuacin explicaremos brevemente las ventajas de cada una de ellas. Figura 1: Lnea de Tiempo en las Redes Mviles.

Fuente: elaboracin propia a base de Krum (2010)

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a). Redes Mviles 1G: La primera generacin de telfonos celulares posea una seal basada en un dominio de circuito switchable, relegado sobre una seal de radio analgica transmitida por el telfono hacia una torre. Las torres de radio se comunicaban usando seales digitales para conectarse a otras torres de radio y luego al resto de la red telefnica. Se usaba tecnologa de seal analgica en vez de la tecnologa de seal digital (9.6 Kbps3). 2G: Las redes 2G corresponden a la segunda generacin de telfonos celulares y estn soportadas en una seal digital en vez de una seal de radio. Esta tecnologa fue lanzada en el ao 1991. El problema de esta generacin fueron los diversos protocolos existentes y provenientes de diferentes compaas, por lo que eran incompatibles entre s, lo que limitaba su uso en regiones de acuerdo el soporte de una determinada empresa. 3G: Es la tercera generacin de telfonos mviles y con ella se introdujo la transmisin de datos y de voz. Por ejemplo, fue posible realizar video llamadas, descargar programas y la utilizacin del correo electrnico por medio del celular, contactndose por ende, a Internet. 4G: La evolucin de las tecnologas no se detiene. Con ello, la cuarta generacin de telefona mvil ofrece nuevos estndares que permiten ir ms all, permitiendo por ejemplo, velocidades de 100Mbps4 en movimiento y 1Gbps5 en reposo. Tambin posibilita mantener 200 usuarios activos por cada clula de 5MHz6. En la actualidad, la tecnologa 4G an no posee estndares completamente definidos, pero s podemos afirmar que ana diversos protocolos con la finalidad de ofrecer ms y mejores servicios a un menor precio. Las redes 4G estn basadas en el protocolo de Internet (IP). b). Conceptos claves Siguiendo a Carballar (2007) podemos indicar los siguientes conceptos claves: TDMA: Acceso mltiple por divisin de tiempo. Distribuye las unidades de informacin en ranuras alternas de tiempo, dando acceso mltiple a un nmero reducido

3 Kilobit por segundo. Esta medida se utiliza para calcular la velocidad de transferencia de informacin a travs de una red. 4 Megabits por segundo. 5 Gigabits por segundo. 6 Megahercio. Unidad de medida de la frecuencia de trabajo de un dispositivo mvil

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de frecuencias, otorgando servicios de alta calidad de voz y datos. CDMA: Se traduce como Acceso Mltiple por Divisin de Cdigo y supone una nueva forma de establecer comunicaciones inalmbricas multiusuario con capacidad seis veces mejor que la TDMA. GSM: Tecnologa estandarizada que puede transmitir datos a 13 Kbps, sin necesidad de utilizar mdem. (Por ejemplo el envo y recepcin de SMS). 2.5G: Corresponden a mviles que poseen tecnologa 2G, pero que poseen adems parte de las innovaciones otorgadas por los modelos 3G. GPRS: Servicio General de Radio Paquetes, que permite la transmisin de datos a 20Kps y 40Kbps en recepcin. Surgi ante la necesidad de dotar a GSM de mayores prestaciones de datos a travs de la banda ancha. EDGE: Tasas de Datos Mejoradas para la Evolucin. Es la evolucin del GPRS y acta como puente entre las redes 2G y 3G. Por ende, est diseada para ser una transicin hacia la tercera generacin de la telefona mvil. WiMax: Worldwide Interoperability for Microwave Access o Interoperabilidad Mundial para Accesos de Microondas. Tecnologa de transmisin inalmbrica de datos que permite crear zonas de accesos concurrentes de hasta 48 Km de radio y velocidades de hasta 70 Mbps. LTE: Long Term Evolution. Es la evolucin del estndar de comunicacin 3G hacia las redes de cuarta generacin. WLAN y Wi-fi: La primera se define como Wireless Local Area Networks o red inalmbrica del rea local de gran cobertura. La segunda, corresponde a un determinado tipo de red inalmbrica que permite establecer comunicaciones a gran velocidad, alcanzando distancias de varios cientos de metros. Bluetooth: Tecnologa inalmbrica cuya funcionalidad es comunicar un dispositivo con sus perifricos (por ejemplo, un celular con sus audfonos). UMA: Unlicensed Mobile Access. Permite al usuario conectarse a internet de forma inalmbrica y realizar llamadas a travs de la red, adems de facilitar el acceso al resto de servicios mviles GPRS y GSM.

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4.3. El impacto de los dispositivos mviles


Los nmeros no mienten. A octubre del ao 2010, segn cifras del Instituto Nacional de Estadsticas (INE) se contabilizaron 19.388.000 celulares7. Es decir, por cada chileno existen 1,13 mviles. La penetracin es mayor al 100%. La masificacin y proliferacin de Smartphones, el mayor ancho de banda y a masiva oferta de planes para celulares, prevn un aumento considerable de esas cifras, mientras que las potencialidades y aplicaciones que pueden surgir de los dispositivos mviles son inmensas. Figura 2: Crecimiento de la Red Mvil.

Fuente: elaboracin propia a base de Yez (2010) Es un hecho que los dispositivos mviles han cambiado el semblante de las organizaciones. Por ejemplo, a medida de que las empresas han evolucionado hacia las operaciones de negocios ms globales, los dispositivos se han hecho ms indispensables. Los mviles ofrecen a las organizaciones la capacidad de mantener a sus empleados conectados a toda hora. Adems, estos aparatos ayudan a aumentar la capacidad de las personas para conducir sus labores desde cualquier lugar, ya sea desde su casa, en la oficina o entre ambos lugares.

7 Fuente Yez, N. (2010) Estudio INE: En 2010, el nmero de celulares logra superar la cantidad de habitantes

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Como resultado del incremento de los dispositivos mviles en los negocios, muchas empresas han comenzado a visualizar un aumento en su productividad. Este crecimiento demuestra el rpido retorno de la inversin por parte de las compaas que han optado por comprar, manejar y mantener el uso de los servicios mviles para sus empleados. Los gobiernos locales debern seguir el camino de los mviles, pero orientado al servicio ciudadano, aumentando tambin su productividad. Mientras aumenta la productividad y el retorno de las empresas u organizaciones, crece tambin el riesgo asociado a los mviles; que puede generar problemas derivados de factores humanos, tecnologa y arquitectura. La falta de control sobre los dispositivos fsicos y los empleados que los usan ha incrementado los niveles de peligrosidad de estos aparatos (ISACA 2010). Sin embargo, son una necesidad considerando su desarrollo, potenciales beneficios, riesgos y controles asociados. Trataremos detalladamente este tema ms adelante.

4.4. Qu es el Gobierno mvl?


El Gobierno Mvil corresponde al uso de los dispositivos mviles en las administraciones pblicas con la finalidad de informar y contactar a los ciudadanos. Concierne a la utilizacin del telfono mvil, PDA, PC, Notebook, con conexin a internet inalmbrica. En otras palabras, busca poseer herramientas que permitan agilizar el trabajo, aumentar la rentabilidad, entregar un mejor servicio, mejorar las comunicaciones, aumentar la transparencia y lograr la equidad en la prestacin de servicios. A travs de este medio, los ciudadanos podrn acceder just in time a su organizacin, de manera fcil, desde cualquier lugar, cundo y dnde quiera. Figura 3: Comunicacin entre el Ciudadano y el Gobierno Local.

Fuente: elaboracin propia Como se desprende de la figura anterior, el M-Government no slo mejora la comunicacin entre el gobierno y los ciudadanos (Citizen to Government, C2G) y viceversa

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(Government to Citizen, G2C), sino que tambin optimiza las operaciones que ocurren entre el gobierno y los empleados (Government to Employees, G2E).

5. Beneficios para los gobiernos locales


El uso de los dispositivos mviles est en todas partes y contina expandindose. Cada individuo en sociedad ha experimentado la conveniencia de la utilizacin de un telfono mvil. Organizaciones alrededor del mundo estn igualmente conscientes de los beneficios que pueden traer consigo. Algunos de los beneficios para los gobiernos locales pueden ser los siguientes: a travs de la tecnologa mvil las municipalidades podrn lograr que el servicio de atencin al ciudadano mejore en un 100% ya que el uso de los dispositivos permitir que el personal de la municipalidad est conectado todo el tiempo y en todo lugar. De esta forma, es posible resolver dudas, capacitar, informar, responder de forma rpida y precisa los correos electrnicos, otorgando una atencin que de otra manera, no sera posible por la distancia. Asimismo, por medio de esta tecnologa se reducirn los costos en la prestacin de los servicios. No existen barreras en la atencin ya que los dispositivos mviles acompaan en todo momento. Es decir, podemos hablar de ubicuidad en la telefona mvil. Es posible acercar todos los beneficios que trae consigo la modernizacin de los gobiernos locales a una mayor cantidad de ciudadanos. En Chile, el porcentaje de ciudadanos que poseen acceso a internet corresponde al 30% de la poblacin. En las comunas ms pobres, este acceso solamente alcanza a un 20%. Por el contrario, en estas mismas comunas de menores recursos, existe un 100% de acceso a telefona celular. De esta forma y a travs de la aplicabilidad de los mviles para los gobiernos locales, los ciudadanos se sentirn parte importante de su comunidad, percibiendo a los celulares como una herramienta eficiente y eficaz en la comunicacin directa con su municipio. Esta comunicacin debe ser multicanal (WAP, sitios web, telfonos mviles, Smartphones, blogs, redes sociales, etc.)8.

8 WAP: Protocolo de Aplicaciones Inalmbricas. Blogs: Bitcora web que recopila textos, artculos, comentarios de uno o varios autores. Permite establecer un dilogo entre los lectores y quienes redactan en el blog. Redes sociales: Forma de interaccin social a travs de internet.

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El telfono mvil es el dispositivo tecnolgico ms cercano a la gente, los acompaa en todo momento; adems es el nico dispositivo que cursa transversalmente a todas las clases sociales. Por lo tanto, es posible desarrollar aplicaciones para los celulares que ayuden a implementar el Gobierno Electrnico a travs de estos aparatos. Figura 4: Servicios Mviles para Municipios

Fuente: elaboracin propia

6. Tipos de gobierno mvil.


6.1. Usos y aplicaciones de los telfonos mviles
Las aplicaciones de los celulares son ilimitadas, al igual que las potencialidades de los Smartphone, que adems de la prestacin de una serie de servicios como el telfono, propiamente tal, posee las herramientas de correo electrnico, agenda, redes sociales, cmara digital, video juegos, etc. A continuacin, una serie de funciones adicionales: a) Mobile Marketing: Es particularmente valorado al momento de comunicar acontecimientos que suceden en tiempo real, como por ejemplo, en lo relativo a eventos deportivos conferencias y convenciones, servicios y reuniones. En el caso de los gobiernos locales, es posible efectuar un marketing directo con los ciudadanos de parte de alcaldes al realizar saludos de cumpleaos, informando reuniones con juntas de vecinos, citando a eventos culturales, recitales, ferias, inauguraciones, etc.

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De esta forma, es posible realizar una comunicacin mucho ms efectiva, ya que nos dirigimos al pblico especfico y con el mensaje adecuado. b) Solicitud y entrega de informacin: A travs de este servicio, los ciudadanos podrn solicitar va mensaje de texto, informacin sobre mltiples temas, como por ejemplo: estado de carreteras y del tiempo, cortes de luz, agua, eventos, inundaciones, terremotos, solicitud de audiencia con el alcalde, vencimiento de la licencia de conducir, entrega de subsidios, etc. Una aplicacin que ha sido desarrollada recientemente en nuestro pas, es aquella que entrega por SMS informacin sobre el recorrido de los troncales del sistema de transporte pblico Transantiago. Segn el diario El Mercurio, 14 mil usuarios se inscribieron en las primeras 36 horas de la puesta en marcha del sistema. Otro ejemplo de ello, corresponde al vivido en las reas de salud de los municipios. Podemos encontrar aplicaciones relacionadas con la ubicacin de hospitales, consultorios, postas de urgencia, solicitudes de hora de atencin, etc. Este es el caso de la Ilustre Municipalidad de Colina, quienes poseen un software de envo de mensajes de textos masivos que son utilizados para lo anteriormente descrito, pero tambin para informar a los vecinos todos los acontecimientos que se producen en el municipio. El poder de la mensajera de texto se ha puesto de manifiesto recientemente. El domingo 2 de enero del ao 2011, se produjo un fuerte sismo en la VIII y IX regin. Durante las dos horas siguientes al temblor, el flujo de mensajes de texto aument considerablemente. Esto sucedi debido a que la congestin impidi que los afectados se comunicasen con sus familiares por la va clsica, optando por la utilizacin del SMS. Producto de ello, las empresas de telecomunicaciones comenzarn a triplicar su capacidad para enviar mensajes. En un futuro, la Oficina Nacional de Emergencia del Ministerio del Interior (Onemi) pretende contar con un sistema SMS de alerta temprana que permita comunicar por zonas, alertas de maremotos en caso de desastres. En el caso de las empresas privadas, podemos destacar aplicaciones que en la actualidad ya estn a disposicin de las personas, como por ejemplo, el servicio que Lan anunci en diciembre de 2010, el que permite que desde sus telfonos celulares, los pasajeros conozcan el estado de los vuelos de la aerolnea, consultar itinerarios, realizar el check in, etc. La empresa CAS-CHILE tambin tiene disponible una serie de aplicaciones mviles para los ciudadanos, como lo son las consultas del valor de permiso de circulacin y multas. El servicio ms avanzado corresponder al pago por celulares, como por ejemplo, el pago del permiso de circulacin. Este tem se detallar en el punto g).

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Podemos mencionar algunos ejemplos a nivel internacional: En el municipio de Lleida (Espaa) se puso en marcha el primer servicio de mensajes de texto certificadores, a modo de comunicar notificaciones oficiales con validez legal a los ciudadanos por medio del telfono mvil. En Uganda, la Grameen Foundation lanz una serie de aplicaciones mviles que permiten el acceso va SMS a bsquedas, predicciones meteorolgicas, consejos sobre agricultura, salud, para enfrentar plagas en cosechas, conocer los movimientos del mercado o cmo prevenir la malaria. En Hong Kong, una de las ciudades que ms ha desarrollado el M-Government y que tiene la penetracin de telfonos mviles ms alta del mundo, se otorga la posibilidad de informar sobre contaminacin, recibir imgenes del trfico en la ciudad, realizar transacciones con el gobierno, agendar reuniones con agencias gubernamentales, reservar y obtener la cdula de identidad, conseguir hora para matrimonios, etc.

En Malta, isla Europea, existen mltiples servicios que se encuentran a disposicin de los ciudadanos, como la renovacin de licencias, resultados de exmenes y resoluciones de la corte. El gobierno argentino en un acuerdo conjunto con una compaa telefnica, efectu un envo masivo de 40 millones de SMS para una campaa de concientizacin a automovilistas sobre los accidentes de trnsito en semana santa. En Malasia, el Ministro de Agricultura realiz un envo de SMS masivos a granjeros para alertarlos del incremento del nivel de las aguas, permitindoles tomar las medidas necesarias para evitar cualquier dao en sus plantaciones. Otras aplicaciones interesantes por parte de los gobiernos locales en el mundo son: avisos a donantes de sangre cuando existan necesidades urgentes, informar sobre tasa de ausentismo escolar, notificacin de los resultados en procesos de admisin, avisos laborales o emergencias. Las posibilidades son infinitas.

c) Mobile Banking: Se define como la prestacin de servicios bancarios y financieros por redes mviles. Da a da el tradicional medio de pago en efectivo ha ido quedando obsoleto siendo drsticamente reemplazado por el pago a travs de medios electrnicos y en un futuro, por celulares.

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El Mobile Banking puede ser beneficioso para los bancos y los clientes. Puede disminuir la sobrecarga de los bancos, ya sea reduciendo al mnimo la dependencia a los cajeros humanos y/o disminuyendo el nmero de sucursales. El 2007 esta tecnologa lleg a Chile para quedarse. Si bien en la actualidad el porcentaje de las transacciones bancarias realizadas a travs de celulares es an bajo, el futuro es muy auspicioso y est impulsado por la masificacin de los telfonos inteligentes, por lo que en algunos aos, el uso de la banca mvil ser tan o ms importante como el de internet (e-banking). d) M-learning: El telfono mvil tambin ha irrumpido en las capacitaciones y el aprendizaje. Esta aplicacin permite ensear de manera personaliza, concreta y enfocada a las necesidades del alumno. e) Periodismo Ciudadano: Hoy los canales de televisin tienen millones de reporteros en las calles. Todos los das escuchamos noticias generadas por ciudadanos que han filmado con su telfono celular algn acontecimiento de inters. La mayora tienen carcter de denuncia, como por ejemplo, hoyos en las calles, problemas medioambientales, violencia en la va pblica, etc. f) Dashboard: Corresponde a una especie de tablero de control de gestin, pero desde el celular. Es decir, permite obtener una serie de reportes en lnea que permiten la obtencin de informacin en cualquier momento. En el caso de las municipalidades, contendr datos relevantes para alcaldes o directivos, para la efectiva toma de decisiones, por ejemplo, deudas por departamento, horas extras pagadas en personal, total de gastos en personal, promedio de tiempo de entrega de licencias de conducir, ingresos por departamento, etc. g) Pago de trmites: El ciudadano podr integrarse a la red de trmites on-line de su municipalidad realizando la cancelacin por medio del telfono. Pago de servicios a los gobiernos locales como son los permisos de circulacin, las licencias de conducir, partes empadronados, derechos de aseo y las patentes comerciales. Este servicio acercar mucho ms al ciudadano hacia el municipio, ya que permiten prestar servicios de forma eficaz y de la mejor calidad, reduciendo los tiempos de espera a su mnima expresin. Asimismo, el uso de las tecnologas mviles disminuye los costos de transacciones de manera considerable, por ejemplo, en el caso del pago de permisos de circulacin, hemos podido determinar un ahorro para el municipio de $7.000.000 por cada 1.000 permisos de circulacin emitidos.

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En Hungra los telfonos mviles tienen una penetracin del 81% versus el 30% de los PCs. Entre los servicios desarrollados por el gobierno, estn los pagos de las tarifas para estacionamiento. Esto mejora la gestin del pago de los estacionamientos que los municipios han concesionado y los que son de su propiedad, con o sin presencia de un operador. En Chile, este pago puede ser integrado de varias maneras, dependiendo la capacidad del telfono mvil. Los clientes podran digitar su nmero de estacionamiento en un website mvil, ingresar los datos de su tarjeta y enviarlo al municipio para proceder al pago en lnea. Otra forma de pagos por mviles ser por contacto. Los usuarios podrn pagar con el telfono igual como si fuese su tarjeta de crdito gracias al Chip NFC, que permite comunicaciones a corto alcance y puede ser reconocido por otros dispositivos a una distancia de slo 10 centmetros. h) Navegabilidad Mvil. Para hacer posible varias de las aplicaciones mencionadas, la Navegabilidad Mvil es una exigencia. Este concepto corresponde a la interfaz de navegacin orientada a celulares de los sitios web municipales y los servicios asociados a estos. Es decir, portales especficos para que los usuarios accedan a servicios multimedia especialmente adaptados a los dispositivos mviles. Como hemos visto, el uso de estas tecnologas ha logrado aumentar la productividad y mejorado la transparencia permitiendo hacer accesible toda la informacin a los ciudadanos.

7. Seguridad en mviles
Este apartado lo podemos subdividir en dos temas, los riesgos y preocupaciones en torno a la seguridad de los dispositivos mviles en empresas y organismos pblicos y las estrategias posibles para enfrentar los riesgos en estos dispositivos.

7.1. Riesgos en torno a la seguridad en empresas y organismos pblicos


De acuerdo a ISACA (2010) el despliegue de dispositivos mviles puede significar una cantidad significativa de riesgos para la seguridad de las organizaciones privadas o pblicas. Esto se debe a que poseen numerosas vulnerabilidades, ya que son susceptibles de ataques maliciosos y de amenazas internas que no tienen como finalidad daar (error, prdida o mal manejo de la informacin en dispositivos de parte de los usuarios, por ejemplo).

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Irnicamente, muchos de las inseguridades asociadas a los dispositivos mviles existen debido a su gran beneficio: La portabilidad. Los aparatos mviles transportan datos va redes inalmbricas, que son tpicamente menos seguras que las redes cableadas, por lo que pueden ser fcilmente interceptadas. La prdida de datos a travs de mviles cuenta con el riesgo latente de la introduccin de malware9, por lo que dispositivos en s mismos pueden ser utilizados como una plataforma para actividades maliciosas adicionales. Muchos de esos dispositivos tienen la capacidad de almacenar y cifrar datos en reposo, entonces, la informacin obtenida por la intercepcin de datos en trnsito, robo o prdida del telfono, puede afectar la informacin comprometida de carcter confidencial, privada e incluso patentada. De esta forma, la prdida o robo de estos dispositivos abre una nueva preocupacin para las organizaciones, dado que los mviles transportan informacin cada vez ms sensible. Un claro ejemplo de ello, fue la situacin que se desat en diciembre del 2010 luego de la publicacin de un video privado obtenido desde el celular de un carabinero, donde un grupo de uniformados menoscababan a un individuo que habra estado detenido. A esto se le suma la difusin de otras imgenes, tambin obtenidas del telfono de un uniformado (que bien pudo ser sustrado o perdido) donde carabineros manipulaban sustancias qumicas y alcohol. Estos hechos generaron gran revuelo pblico y finalizaron con la desvinculacin de seis efectivos. El riesgo de usar dispositivos mviles es considerablemente abundante. Adems de los casos expuestos anteriormente, existe la posibilidad de ataques tcnicos contra celulares mediante el uso de las vulnerabilidades en la capa de comunicaciones. Estos ataques son perpetuados a travs de herramientas de acceso remoto (RATs10) que pueden ser colocadas en un dispositivo mvil y, por lo tanto, pueden ser ingresadas fsicamente para recuperar informacin y datos. Estas amenazas pueden ser contrarrestadas en muchos casos utilizando una buena poltica y sentencias relacionadas con la aplicacin y el uso de los dispositivos. Sin embargo, algunas amenazas requieren leyes adicionales para la proteccin de controles tcnicos y contramedidas, tales como la encriptacin11 y software de seguridad diseados para neutralizar estos peligros.

9 Malware del ingls malicious software, tambin llamado software malicioso, tiene como objetivo infiltrarse o daar un computador sin el consentimiento de su propietario. 10 Remote Access Tool. 11 Medida de seguridad que es usada para almacenar o transferir informacin delicada que no debera ser accesible a terceros.

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Una poltica de seguridad eficaz aadir un valor significativo a los municipios u organismos pblicos que quieran implementarla, ya que reduce notoriamente las prdidas de datos importantes, asegurando la integridad de los elementos que manejan los usuarios. Asimismo, el conocimiento de la existencia de la seguridad de la informacin en una municipalidad, otorga confianza y una mejor percepcin por parte de los ciudadanos y vecinos. El Cuadro 1 presenta algunas conocidas vulnerabilidades a nivel pblico y privado, que estn asociadas a amenazas que necesitan ser entendidas en cuanto se trata de dispositivos mviles. Cuadro 1: Vulnerabilidades, Amenazas y Riesgos en los Dispositivos

Vulnerabilidad
Informacin que viaja a travs de redes inalmbricas, las cuales son menos seguras que las redes de cableado.

Amenaza
Desconocidos maliciosos que pueden daar a la organizacin.

Riesgo
Intercepcin de informacin que viola datos sensibles, la reputacin de la organizacin, regulacin y acciones legales. Empleados dependientes de los dispositivos mviles sern incapaces de trabajar en caso de que se le rompa, pierda o roben su aparato y datos que no poseen respaldo.

Prdida de datos puede afectar la productividad de los empleados.

Al ser portables, los dispositivos mviles pueden perderse o ser robados. Generalmente, los datos almacenados en stos no se encuentran respaldados.

Fuente: ISACA (2010)

Por todo lo anterior, es fundamental asegurar que la introduccin de los dispositivos mviles en una organizacin sirva a los propsitos de su estrategia y objetivos, para lo cual se hace necesaria la utilizacin de un marco regulado como el COBIT (Objetivos de Control para la Informacin y la Tecnologa Relacionada). Es decir, no se trata de implementar los dispositivos mviles per se, si no que esta aplicacin posea uno o ms objetivos estratgicos que cumplir.

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7.2. Estrategias para enfrentar los riesgos en dispositivos mviles12


Siguiendo nuevamente a ISACA (2010) con la introduccin de los nuevos dispositivos mviles y plataformas, los profesionales del rea debern actualizar o crear una nueva estrategia para estos aparatos, lo que ayudar a garantizar que los riesgos sean localizados y gestionados apropiadamente. Los encargados o Jefes de Informtica y/o Computacin, necesitarn pensar en cuestiones como la cultura y estructura organizacional13, el recurso humano, la tecnologa y los procesos al momento de crear la estrategia para dispositivos mviles, donde los siguientes tems podran ser considerados: Definir los tipos de dispositivos permitidos (BlackBerry o iPhone). Dispositivos confiables. Definir la naturaleza de los servicios accesibles a travs de los telfonos, tomando en cuenta la arquitectura tecnolgica existente. Normar la forma en que las personas utilizan los dispositivos, considerando su cultura, los factores humanos y la ejecucin de los procesos y acciones que se realizarn por medio del telfono. Integrar todos los dispositivos de la organizacin en un programa de gestin de riesgos mviles para controlar el acceso remoto a la informacin de la municipalidad. Describir el tipo de autentificacin e identificacin que ser utilizada por los usuarios en los dispositivos. Delinear las tareas para las cuales los empleados utilizarn los dispositivos y los tipos de aplicaciones que estn permitidas. Clarificar qu datos sern almacenados y transmitidos. Descargar las aplicaciones slo desde sitios seguros. Realizar en forma peridica una copia de seguridad de los datos del dispositivo. Contactarse slo a equipos que estn limpios y no transmitan archivos infectados. Instalar un software antivirus, como ESET Mobile Security (www.malware.cl). Capacitacin al personal en los riesgos que surgen al trabajar de esta manera e informar sobre los controles que se deberan implementar (Norma Chilena Oficial, nch 2777, 9.8.1). Ignorar/ Borrar, SMS o MMS14 de origen desconocido, que induzcan a descargas o a sitios potencialmente peligrosos.

12 ISACA. (2010) Securing Mobile Devices (1), 6. 13 La cultura organizacional corresponde a los valores, creencias, tradiciones, ideas, reglas y modelos de conducta al interior de una entidad. La estructura organizacional es la relacin o el orden de los cargos dentro de una organizacin. 14 Mensaje de texto con imgenes.

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Nombrar a un encargado de seguridad, de acuerdo a lo planteado por el decreto supremo N8315, el cual debe velar por el cumplimiento de este decreto al interior del gobierno local. Efectuar la encriptacin de celulares a travs de chips ubicados al interior de los dispositivos, lo que bloquear el acceso a las conversaciones e informacin. Lo anterior se logra con la colocacin de una contrasea.

El uso y desarrollo de medidas de resguardo para la proteccin de los dispositivos mviles debe ser programado rpidamente para ir mitigando gradualmente los riesgos asociados. Proporcionalmente a estos riesgos, un programa de seguridad integral para la proteccin de los dispositivos mviles puede convertirse en pieza clave en la gestin de la seguridad global. Los dispositivos mviles poseen el potencial para convertirse en la mayor amenaza en cuanto a fuga de informacin confidencial. Su proteccin, muy descuidada, debe convertirse en una tarea prioritaria para las organizaciones pblicas y privadas.

8. Conclusin
A travs de este documento podemos concluir y darnos cuenta de la importancia que tienen hoy en da los Smartphones en la implementacin del Gobierno Electrnico (e-Gobierno), pero no nicamente en la comunicacin municipio-ciudadano, sino que tambin, en la comunicacin ciudadanomunicipio, donde es una herramienta muy poderosa, que cambiar la forma de trabajar y relacionarse que existe entre los contribuyentes y los gobiernos locales. Se observa que los Smartphones o telfonos inteligentes estn situados de lleno en el mercado, debido a la baja en sus costos, a lo que se suma la entrada de nuevos operadores de telefona mvil, que disminuirn an ms los costos, debido al aumento de la competencia. El futuro son los dispositivos mviles, por lo tanto, los gobiernos locales deben desarrollar aplicaciones que apunten a estas herramientas que, como ya lo hemos podido comprobar, tienen un 100% de aplicacin y son transversales a toda la comunidad (ISACA 2010).

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15 Decreto de la Secretara General de la Presidencia que aprueba norma tcnica para los rganos de la administracin del estado sobre seguridad y confidencialidad de los documentos electrnicos, consultado diciembre de 2010 en http://www.dibam.cl/upload/i4964-2.pdf.

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Por otra parte, las organizaciones en general, deben comprender que el uso de los dispositivos mviles en su ambiente puede tener beneficios calculados que pueden ofrecer estas tecnologas, pero al mismo tiempo, traer riesgos. Una vez que los riesgos y los beneficios sean comprendidos, el negocio debe utilizar un marco de gobernabilidad para garantizar que los procesos y polticas de cambio sean implementados y entendidos, y que a su vez contengan niveles apropiados de seguridad aplicados para prevenir la prdida de datos.

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1. Introduccin
Hace algunos aos las municipalidades constituan un rea de evidente retraso en la modernizacin del pas en lo que refiere a las nuevas Tecnologas de Informacin y Comunicacin (TIC). Los indicadores para el caso chileno han mostrado las mejoras en el acceso bsico a internet, como por ejemplo, que nueve de cada diez municipios ya tienen conexin a la red mediante uso de tecnologas de mayor ancho de banda como las ADSL (Lnea de Suscripcin Digital Asimtrica). Este mejoramiento en los indicadores de acceso bsico a TIC ha ido acompaada de una mayor penetracin de sitios web que para 2009 alcanzaron una cifra cercana al 91%. De este modo el porcentaje alcanzado est muy por encima del 76% logrado en la anterior medicin del sistema municipal (Fuentealba y Madariaga 2010). Sin embargo, en trminos generales el sector municipal est en una etapa de madurez tecnolgica an insuficiente como para generar un salto significativo que implique un mayor impacto econmico o ms importante an, una estrategia que entregue bases para la creacin de estndares de gobierno electrnico que vayan en directo beneficio de los ciudadanos. Uno de los hechos que ha puesto a la luz pblica el estado de preparacin de las municipalidades en gobierno electrnico ha sido la implementacin de la Ley 20.285 de Transparencia Activa. El Programa de Gobierno Electrnico del Instituto Chileno de Estudios Municipales de la Universidad Autnoma de Chile, incorpor el estudio de la implementacin de la Ley de Transparencia a nivel municipal como parte del informe del ndice de Gobierno Electrnico Municipal 2009-2010 (Fuentealba y Madariaga 2010). El resultado de la medicin sobre la implementacin de la Ley de Transparencia en el primer semestre de 2010 arroja que los indicadores de penetracin web municipal han mejorado considerablemente, comparados con igual medicin realizada el ao anterior. Sin embargo, a pesar de este avance los municipios no cumplen favorablemente con la ley de Transparencia, en trminos de la calidad de la informacin publicada en sus pginas de internet. Eso hace que el alto indicador de penetracin web registrado este ao no tenga rplica en los contenidos que deben entregarse en lo que estipula la ley, alcanzando slo un 29% de cumplimiento promedio nacional. Este artculo realiza una revisin sobre la materia de transparencia municipal como parte una estrategia global de gobierno electrnico en el sistema municipal chileno, para ello, en primer lugar, se presenta un estado del arte en la materia sealando los cambios sociales que tienen impacto en las administraciones pblicas; en segundo lugar, se describe la importancia de prever las resistencias al cambio tecnolgico en los mismos

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organismos que enfrentan este proceso; en tercer lugar se seala de modo especfico cmo impacta este proceso en el gobierno local, realizando esta discusin con algunos datos que permiten problematizar la situacin; en el captulo final se incluyen los juicios y la reflexin pertinente al problema presentado.

2. Los nuevos estndares del gobierno


Los cambios que se instalan en la vida social moderna, han impuesto crecientes requerimientos, tanto para el Estado, como para otros sectores de la sociedad: empresas, ONGs y en general todo tipo de organizacin social, poltica y econmica. Grandes transformaciones, como los procesos de globalizacin, la concepcin de un nuevo ciudadano postmoderno y la ampliacin de la sociedad de la informacin han instalado nuevos escenarios donde los individuos deben desenvolverse. Esto ha obligado a que los actuales gobiernos deban aprender a entender las necesidades de una base de personas y organizaciones crecientemente, diversa y fragmentada, y as disear planes de accin para responder a ellas. En Amrica latina el proceso de cambio ha sido lento, el bajo crecimiento econmico de los ltimos aos se ha debido, entre otras razones, a la exigua productividad y a la falta de capital humano. El acceso a la educacin y a la capacitacin, como formas de adaptarse a los requerimientos y necesidades de la regin, son algunas de las principales debilidades para competir en la economa internacional del conocimiento (OCDE 2009). La experiencia internacional indica que los casos de pases que mejoraron, como Corea del Sur, Finlandia, Malasia o Nueva Zelandia, entre otros, no slo decidieron hacer las cosas mejor, sino hacerlas de manera diferente. No slo entendieron que el futuro es consecuencia de las acciones realizadas en el pasado de manera sistemtica y rigurosa; sino que adems, partieron de la base de que la velocidad de los cambios, impone una manera de enfrentar los problemas en virtud de nuevos paradigmas. Comprendieron que es un proceso basado en la re-construccin social, el replanteamiento de las instituciones y la conviccin ms profunda de que hay que situarse desde nuevos principios, para alinear las futuras acciones. Desde hace ms de dos dcadas que en Chile se inici un proceso de reforma del Estado. En un comienzo fueron aspectos estructurales que le permitieron al Estado chileno mejorar la gestin pblica de la mano de polticas orientadas a fortalecer el crecimiento econmico. En una segunda etapa, ellas apuntaron a mejorar la equidad. Hoy el desafo pasa por iniciar un nuevo proceso de reformas modernizadoras, las que de acuerdo al Consorcio para la Reforma del Estado, organizacin formada por diversos expertos nacionales e internacionales, debieran orientarse a fortalecer cinco ejes fundamentales: un liderazgo integrador y eficaz, la ejecucin efectiva de la estrategia, la profesionalizacin del

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Estado, la ciudadana como protagonista de la reforma y el fortalecimiento de la primera lnea del Estado. Esta ltima representa el robustecimiento de la gobernabilidad territorial, relevando la importancia del gobierno regional y local.1 En la actualidad, la incorporacin de Chile a la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (OCDE) ha impuesto nuevos desafos. Uno de ellos, es promover la transparencia y la probidad en la gestin pblica, mejorando la confianza en la institucionalidad poltica, pues gran parte de su gestin se debe acoplar a los nuevos paradigmas y nuevos valores organizacionales, que nos dicen por una parte, que el ciu dadano valora en sus instituciones la transparencia de sus procesos y la probidad con que se ejecutan; por otra, que las mismas instituciones se convierten en organizaciones que transmiten la fe pblica como un indicador de confianza de los ciudadanos. Sin embargo, sabemos que la instalacin de Ley de transparencia en la administracin del Estado es un proceso complejo. Requiere, por una parte, que las instituciones pblicas gestionen cambios tendientes a instalar nuevos procedimientos organizacionales y formas de relacionarse con los ciudadanos de forma diferente. Por otra parte, la existencia de una plataforma tecnolgica adecuada con los nuevos requerimientos organizacionales. Es decir, el paso directo desde la burocracia tradicional a la del gobierno electrnico.

3. Gobierno electrnico: La gestin del cambio


En la actualidad el gobierno central a travs del uso de Tecnologas de la Informacin se encuentra orientado a promover un sistema ms eficiente y efectivo, desarrollando servicios gubernamentales ms accesibles, generando un mayor acceso pblico a la informacin, haciendo del gobierno una institucin ms responsable con los ciudadanos. En el sector municipal, el gobierno local apunta a la instalacin del sistema de acreditacin de la calidad de los servicios municipales, la cual dentro de sus principales tareas busca lograr la mayor eficiencia en la prestacin de servicios: simplificando los trmites, mejorando la calidad de atencin al pblico y capacitando a los funcionarios en reas de servicio comunitario.2 Es en este contexto que la Subsecretaria de Desarrollo Regional y Administrativo del Gobierno de Chile (SUDBERE) busca desarrollar una aplicacin web que permita procesar central y estandarizadamente nueve trmites municipales en internet, los que

1 Vase Consorcio para la Reforma del Estado (2010) Un mejor Estado para Chile: propuestas de modernizacin y reforma. Propuesta de modernizacin y reforma Disponible en: http://www.reformadelestado.cl/ [Consultado el 23 de febrero de 2011] 2 Vase Chile Calidad. Disponible en: http://www.chilecalidad.cl [Consultado el 23 de febrero de 2011]

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sern implementados en 156 municipios, apuntando a generar apoyo a la gestin. No obstante, hoy se dispone de uno de los nueve trmites, generando un desafo al interior del municipio, orientado a adoptar nuevos comportamientos ligados a la comprensin e interiorizacin del sistema VTM (Ventanilla de Tramites Municipales) desde el punto de vista tcnico y el relacionado con las competencias de gestin, como por ejemplo la capacidad de adaptarse a los cambios del entorno. Asimismo, es importante mencionar que toda vez que se analiza la problemtica de las organizaciones pblicas y sus desafos de modernizacin en un ambiente cada vez ms complejo y dinmico, las personas aparecen como un denominador comn cuando se persigue la eficiencia, la bsqueda de resultados, la aceptacin y legitimacin ciudadana. Son las personas las que llevan a cabo los avances, obtienen los logros y cometen los errores que determinan el xito o el fracaso de stas iniciativas. Esto determina fehacientemente el carcter estratgico que involucra la gestin del capital humano y de all la necesidad de alinear la instalacin de la tecnologa de la informacin y la comunicacin que lleva implcita la mejora de los servicios con el funcionario pblico que la presta. Lo anterior se enmarca fielmente en los postulados de una administracin del gobierno, basada ms que en implementar proyectos, en planear para crear capacidad, capacitando a los funcionarios pblicos en todos los niveles de la burocracia pblica. Actualmente, la complejidad se encuentra, a la hora de implementar polticas pblicas, en la resistencia a la instalacin de nuevas tecnologas en los municipios, ello como organizaciones compuestas por recursos humanos menos fortalecidos desde el punto de vista de los procesos de formacin continua y del diseo de capacitacin permanente. Esto trae como consecuencia una variedad de razones para resistirse, incluyendo el temor de que la tecnologa los har obsoletos, perdiendo sus empleos, la habilidad que desarrollaron en el transcurso de su carrera y creer que no tienen nada que ganar en el plano profesional en caso de adaptarse a las nuevas tecnologas y nada que perder si se niegan. Por otro lado, se enfrentan a una serie de cuestionamientos individuales, los que se condicen con las caractersticas de personalidad de cada funcionario, generando creencias limitantes con respecto a dejar en evidencia la incapacidad de aprender o asumir nuevos desafos, lo que genera un efecto multiplicador llevndolos a adoptar las antiguas costumbres adheridas a la cultura organizacional. Se comentar esto con ms detalle en las prximas lneas. Aquellos que han podido desarrollar culturas de cambio, disminuyendo la resistencia natural a la instalacin de nuevas tecnologas, han intentado el involucramiento de los funcionarios pblicos en diversas etapas del proceso de planeacin, de manera que sus sugerencias sean adems orientaciones para quienes los secundan. Han explicado y capacitado a los funcionarios municipales que trabajaran en la primera lnea, apuntando a la toma de conciencia y evitando malas expectativas o falsas creencias de los objetivos

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reales del cambio, as como tambin, han recompensado a quienes se adaptaron mejor al cambio. Lo anterior se manifiesta porque en grandes corporaciones de todos los continentes han asumido que el cambio en s mismo es algo que se puede conocer, desarrollar y manejar. Esto se debe a que hoy en da los cambios han transformado al mundo en algo diferente a lo que vivieron generaciones anteriores. Actualmente existe un sentido de urgencia: el mundo est cambiando su manera de cambiar; se ha vuelto ms complejo, rpido e impredecible, surgiendo la necesidad de explorar los procesos de cambio (Land y Jarman 1992). Desde el momento en que una organizacin se convierte en un sistema abierto al medio, asume que debe cambiar junto con la sociedad a la que pertenece. Es el caso al que nos encontramos enfrentado hoy en el gobierno central y los municipios, a partir de la inclusin de tecnologas de la informacin y comunicacin como factor de desarrollo. Es por esto que resulta de fundamental importancia gestionar el cambio, lo que va de la mano con la preparacin de los funcionarios para enfrentar nuevos desafos y vivir la prdida de lo que antes haca que ellos fueran efectivos. Entre otras cosas, esta inclusin obedece a un cambio de paradigma, el que valora al capital humano desarrollndolo y entrenndolo en el uso de estas nuevas herramientas, ayudando a agilizar los procesos y a ofrecer un mejor servicio a la comunidad, lo que beneficia la imagen interna y externa de los municipios. En organizaciones de antao el poder se centraba en el lder o en la persona que diriga, hoy las empresas estn siendo influidas por el entorno. Lo que obliga a las altas gerencias a asumir un liderazgo innovador que permita a sus funcionarios participar del proceso de cambio. Esto implica identificar los ejes de mejora y las acciones claves, trabajar en equipo y conducir al grupo previendo disfunciones y desviaciones, vencer las inercias, romper el equilibrio, as como dar apoyo y continencia en los aspectos emocionales que se presentan a la hora de enfrentar cambios. En la actualidad los cambios obedecen a dos razones fundamentales. La primera, apunta al volumen de elementos que se han ido creando; artculos, conceptos, contrastes realidades en donde la diversidad es un elemento clave de la creacin y del cambio. La segunda razn, se relaciona con la capacidad transformadora, las personas hoy en da estn siendo cada vez ms calificadas y preparadas para insertarse al mundo laboral dndole ms valor a su empleo. Es por esto que los funcionarios municipales deben contar con las competencias tcnicas para poder enfrentar los desafos que implican la inclusin de nuevas tecnologas a sus funciones. Tomando en consideracin lo anterior, dando cumplimiento a los requerimientos que el gobierno central hoy realiza se considera que es de fundamental importancia

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desarrollar valores que incluyan a todos los funcionarios de manera transversal, y que sean congruentes con los procesos a los que se van a ver enfrentados con la inclusin de las TICs, siendo ste un cambio en el estilo de trabajo orientado a la eficiencia y eficacia de los procesos, a la probidad en la entrega de los servicios y a la calidad de vida tanto de los funcionarios como del cliente.

4. Fortalecimiento de la institucionalidad municipal


La fuerza de la globalizacin y los cambios de la sociedad chilena instalan una situacin que promueve la incertidumbre. Ello hace que los ciudadanos vuelvan la mirada a los poderes pblicos con el fin de encontrar respuesta frente a unos riesgos que paradjicamente desbordan su mbito territorial, temporal y competencial (Ferrer 2002). Dentro del Estado, los municipios aparecen con mayor capacidad para solucionar los problemas provenientes de los nuevos requerimientos sociales. Poseen mayores capacidades para filtrar asuntos, descubrir los verdaderos problemas y una mayor capacidad de ejecucin que el poder central en virtud del conocimiento territorial y una gestin pblica menos entrabada con burocracias estatales. Cabe destacar que en Chile el 54,5% de las personas cree que la municipalidad es la institucin que tiene la mayor capacidad para solucionar los problemas que afectan en sus comunas (ENOPM 2010). Para el detalle comparativo vase Grafico 1. Grfico 1: Cul de las siguientes instituciones tiene mayor capacidad para solucionar los problemas que le afectan a usted en su comuna?
municipio gobierno central junta de vecinos intendencia gobernacin ninguno ns/nr otro 12,5% 12,1% 9,6% 8,0% 2,1% 0,8% 0,4% 10,0% 20,0% 30,0% 40,0% 50,0% 60,0% 54,5%

0,0%

Fuente: Elaboracin propia basado en datos de ENOPM (2010).

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Sin embargo, los municipios como toda organizacin pblica es una entidad atravesada por complejidades crecientes, en virtud de las nuevas funciones y requerimientos que la ciudadana le solicita a las municipalidades y que el gobierno central les entrega. En las ltimas dcadas hemos presenciado cmo los municipios han sido recargados con responsabilidades adicionales, sin ver incrementados en la misma proporcin el presupuesto necesario para abordar de igual manera no slo el mbito de la complejidad, sino tambin de la calidad de los servicios prestados a los ciudadanos. El desafo actual del Estado chileno pasa por responder mejor a las necesidades de las personas estando ms cercano a sus nuevos requerimientos (Consorcio para la Reforma del Estado 2010). El carcter unitario del Estado en Chile presente a travs de toda su historia, siendo la descentralizacin una excepcin, ha atentado contra la promocin de estndares mnimos y de correccin de desigualdades de oportunidad en los territorios (Israel 2007). Ha afectado el fortalecimiento de capacidades regionales y locales, imposibilitndolos de responder a los requerimientos que cotidianamente se necesitan. En el caso del municipio ha desincentivado el liderazgo local en conjunto con su participacin ciudadana. El camino es dotar a los municipios de capacidad de decisin y gestin. Ello involucra mayor autonoma en lo que se refiere a su organizacin interna, contratacin de recursos humanos y asociatividad, entre otros (Consorcio para la Reforma del Estado 2010). Son muchos los desafos que se debern sortear si lo que se busca es fortalecer la institucionalidad municipal. El proceso de profundizacin de la democracia en una sociedad cada vez ms compleja se vincula a una revitalizacin de lo local (Haefner 2010). Los lugares y localidades estn siendo cada vez ms importantes en contribucin a la innovacin tecnolgica y a la alta tecnologa (Boisier 2009). La descentralizacin requiere que las agencias centrales desarrollen sus polticas tomando en cuenta la dimensin territorial, lo que exige incluir en las instituciones locales y regionales en el diseo y coordinacin de las iniciativas nacionales (Prats 2009). En consecuencia una reforma municipal necesaria requerir abordar el tema del poder y la autonoma municipal (Israel 2007), como tambin en el plano jurdico, devolver parte fundamental de la normativa municipal a la Constitucin poltica de la Repblica, de manera de darle la correspondiente fuerza regulatoria. Asimismo, se requerir realizar modificaciones en la LOC de Municipalidades orientada a mejorar la gestin municipal y reglamentar la Ley N 19.526 de Reforma Constitucional que el ao 1997 introdujo trascendentales modificaciones en materia de gobiernos locales.

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5. Importancia de la transparencia en el sistema municipal


La importancia de mejorar la confianza en las instituciones pblicas, como se ha sealado precedentemente, es el objetivo que persigue la Ley de Transparencia de la funcin pblica y de acceso de la informacin de la administracin del Estado (Ley 20.285), la cual est ligada no slo con los procesos de cambio en la gestin pblica, sino tambin con las estrategias de incorporacin de tecnologas y de comunicaciones a este sistema. Chile, ya finalizada su transicin, debe avanzar hacia la calidad de su democracia. Ello significa pasar desde reformas democratizadoras de primer orden hacia reformas modernizadoras de segunda generacin que busquen recuperar el mbito de lo pblico y el sentido de la comunidad. Ello naturalmente significa transitar hacia procesos ms transparentes y probos en la administracin del Estado, que permitan acercar al ciudadano a las decisiones y ser responsables de ellas. Significa no slo que las instituciones funcionen, sino que lo hagan bien (Israel 2007). Efectivamente, la mirada de un Estado probo y transparente no es nada nuevo, constituye un principio bsico del derecho pblico, sin embargo, la novedad se encuentra en la existencia de una serie de disposiciones que hoy son capaces de regular con ms fuerza la publicidad de los actos de la administracin del Estado y la de una institucionalidad capaz de aplicar la sancin necesaria para el caso del incumplimiento. Para el Estado chileno significa fortalecer los lazos con los ciudadanos, la participacin de la sociedad en la estructura del Estado (Tobar 2009). Instalado el concepto de reforma modernizadora dentro del paradigma de las decisiones del Estado, es fundamental comprender que el anhelo de que stas se orienten hacia fortalecer la confianza ciudadana y destacar el valor de lo pblico slo ser posible a travs de una reforma en el mbito municipal (Israel 2007). Sin embargo, el valor de instalar la transparencia como institucin fortalecedora de la calidad de la democracia muestra que, an sin reforma, es posible avanzar hacia bases que promuevan la cercana del Estado con el ciudadano. Ello porque la calidad de la democracia depende de fortalecer la gobernabilidad territorial de los municipios, la que de acuerdo a Boisier, depende del conocimiento y del poder para tener un grado de accin exitosa. El conocimiento dice relacin con la comprensin de lo local, con la identificacin de los procesos al interior del territorio y la capacidad de la intervencin. En tanto, el poder depende del grado de autonoma poltica (Boisier 2009). En este sentido, la transparencia juega un rol fundamental en ambos: conocimiento y poder, dado que si bien el municipio requiere de stos para fortalecer su gobernabilidad en el territorio, no es menos cierto que el ciudadano tambin precisa de ellos para fortalecer sus capacidades endgenas, dadas por la existencia de una poblacin residente con capacidades dirigenciales y profesionales que fortalezcan la red de influencia y el control de la gestin local.

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La transparencia surge entonces, no slo como parte de principios propios de un Estado moderno, sino que al mismo tiempo como un punto de unin en el territorio, donde tanto autoridades locales como vecinos logran participar con confianza en el juego del poder. No obstante, el ideal de una reforma y modernizacin municipal que tenga como punta de lanza la incorporacin de tecnologa y la posibilidad de favorecer la transparencia y probidad de estas instituciones locales se enfrenta a mltiples problemas, como algunos de los ya descritos. Uno de los principales sigue siendo el factor humano, social y cultural, de resistencias al cambio y a la adecuacin y asimilacin de estos procesos. Para ilustrar las ambivalencias que estn presentes en este proceso podemos utilizar la Encuesta Nacional de Opinin Pblica Municipal (ENOPM 2010). De ella se desprende que en trminos generales la ciudadana le endosa al municipio altas demandas igualmente diversas, muchas de ellas compartidas con el gobierno central y donde las municipalidades adems se encuentran limitadas legalmente o no cuentan con recursos para asumir las tareas extras. Situacin que queda en evidencia en temticas como la seguridad, empleo y transporte. La literatura especializada seala que el uso de tecnologas por parte de los organismos pblicos permite mayor cercana con los ciudadanos. Se argumenta que a travs de esta nueva interrelacin entre gobernantes y gobernados se pueden esperar menores niveles de corrupcin al interior de las administraciones pblicas y frenar la cada en los niveles de participacin y vinculacin de la ciudadana con los gobiernos, en especial el local. Al no contar con una ciudadana activa, que fiscalice las tareas y actividades del municipio la percepcin sobre probidad se instala a travs de la influencia que puede ejercer medios de comunicacin o experiencias de terceros, como vecinos, amigos, etc. Desde el prisma de las personas y mediante los datos con que contamos (ENOPM 2010) podemos sealar que pese a los esfuerzos de las polticas y programas de participacin ciudadana y del uso de tecnologas para su aprovechamiento, persiste el bajo inters de la ciudadana por demanda de informacin al municipio a travs de los circuitos formales de transparencia municipal y el ejercicio concreto de la Ley 20.285. En el Grafico 2 podemos ver que las personas, en un alto porcentaje no han usado en el ltimo ao las herramientas disponibles referidas a solicitar informacin pblica a algunos de los municipios del pas. Solamente un 24% lo ha realizado.

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Grfico 2: Ha solicitado al municipio algn documento o informacin pblica?

Fuente: Elaboracin propia basado en datos de ENOPM (2010).

Es ms, tomando en cuenta solamente a ese 24% que manifest acercarse a alguna municipalidad a requerir informacin de uso pblico, slo el 6,6% de las personas lo realiz va correo electrnico o mediante la web institucional de la municipalidad respectiva. Este hecho muestra que sigue siendo baja a nivel general la utilizacin de estrategias tecnolgicas a distancia para el ejercicio de la ciudadana. Por el contrario, un amplio 87,8% que dice haber solicitado la informacin por la va presencial (OIRS u otra oficina municipal) revela un hecho de importancia: la cercana y contacto de las personas con el municipio, la institucin que de forma ms efectiva resuelve sus problemas comunales (como puntualizamos anteriormente), sigue siendo de relaciones cara a cara o va presencial, lo que va contra los pronsticos de la masificacin amplia, intensiva y rpida de los sistemas de informacin y TICs en la gestin pblica (vase Grfico 3). La transparencia, si bien ha llegado para quedarse, al menos por ahora todava sigue siendo incorporada con cierta distancia del uso de nuevas tecnologas. Adems, es llamativo que un 2,4% de las personas asegure que obtuvo informacin de inters pblico mediante el contacto con algn amigo o conocido al interior de la municipalidad, eso podra dar luces respecto de una opinin desfavorable respecto del municipio chileno en materia de probidad o corrupcin. A diferencia de los buenos niveles de confianza logrados por el municipio en la misma medicin con que trabajamos, la percepcin de corrupcin de stos los sita en el cuarto lugar, luego de los partidos polticos, el Congreso y los Tribunales de Justicia.

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Grfico 3: Cul fue el medio por el cual solicit esta informacin? (evala el 24,1%)

Fuente: Elaboracin propia basado en datos de ENOPM (2010).

A esta informacin podramos agregar que durante el ao 2009 realizamos un conjunto de entrevistas grupales a funcionarios responsables de los procesos de implementacin de la Ley de Transparencia en los municipios de la Regin Metropolitana, y que de hecho se relacionaban cotidianamente con el uso de nuevas tecnologas de informacin y comunicaciones, siendo para este trabajo informantes claves. El grupo de informantes estuvo compuestos por Directores de Informtica municipal o cargos fines. El diagnstico general de este trabajo nos seal la existencia de una falta de enfoque sistmico en el proceso de implementacin de la Ley de Transparencia. En la ocasin estudiamos la organizacin que tiene relacin con los intercambios de informacin, la retroalimentacin y desequilibrio del sistema. Se evidenci la escasa o nula planificacin de las instituciones para ejercer el proceso de cambio, la falta de recursos materiales y econmicos para la realizacin de las innovaciones y lo ms importante, lderes que guen el proceso de gestin del cambio estratgicamente. Los principales hallazgos fueron en primer lugar, una alta diversidad de dependencias encargadas del sistema de informacin pblica y transparencia municipal y tambin una cierta trayectoria impulsada por la nueva demanda, desde reas especficamente tecnolgicas informticas hacia mbitos de comunicacin o relaciones pblicas o la ampliacin de funciones de las areas informticas con funciones de gestin de la informacin. En segundo lugar, que la planificacin y la gestin del cambio se daba con fuerza slo en algunos municipios y en cada uno de ellos se necesitaron alcaldes comprometidos. En

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tercer lugar, referida a la gestin de la informacin, que la mayor parte de los funcionarios calific de arduo el proceso de recopilacin y sistematizacin de informacin en la medida del limitado apoyo de las distintas reparticiones y de una respuesta en funcin de criterios jerrquicos. En este sentido, los encargados del proceso sealaron que deben realizar distintas estrategias de presin para obtener resultados. Finalmente, consultados sobre el impacto general de la nueva ley, coincidieron en los beneficios asociados en cuanto a simplificar procesos de gestin de la informacin, fortalecer la comunicacin interna y la reduccin de los tiempos de respuesta, sin embargo, se manifest que los municipios no contaban con prcticas ni mecanismos regulares de recopilacin, sistematizacin, digitalizacin y difusin de informacin por lo que debieron realizar ajustes organizacionales e inversin en equipamiento para dar respuestas a los nuevos requerimientos. Apareciendo el componente tecnolgico como una gran ayuda.

6. Conclusiones
6.1. Percepcin o realidad?
La corrupcin es efecto y no causa de la falta de transparencia. La actual institucionalidad municipal, dado que fue diseada para fines del siglo XIX, no posee un adecuado acoplamiento entre su administracin local y los nuevos requerimientos sociales, de acuerdo a las nuevas exigencias locales. Ello obliga muchas veces a buscar nuevas formas de solucin a problemas cotidianos, no ceidos estrictamente a la ley, pero al mismo tiempo, efectivos, para quienes sortean da a da, la problemtica de interactuar con un ciudadano lleno de exigencias presentes y futuras. La falta de los medios necesarios genera problemas en la gestin y consecuencialmente la falta de publicidad de los mismos; pero no necesariamente el enriquecimiento ilcito de los funcionarios que trabajan en ella.

6.2. Falta de empoderamiento del ciudadano


Los municipios no escaparon a la iniciativa del Estado de fortalecer la participacin ciudadana. La finalidad ltima es alcanzar dos objetivos fundamentales: hacer ms eficientes los servicios pblicos y fortalecer la democracia a travs de esta participacin ciudadana. La transparencia es una herramienta de inclusin de participacin ciudadana. As queda de manifiesto en el contenido de la ley 20.285, pero adems en la literatura que existe al respecto. La falta de trasparencia y probidad es por tanto un efecto cuya causa encontramos en la falta de participacin del ciudadano en los diversos niveles de la gestin del municipio. As, la falta de empoderamiento se podra deber, como dicen Espinosa y Flores (2009) por una parte, a la deficiente cultura de la representacin en

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la poltica municipal que promueven un Alcalde absoluto y supervalorado y un Concejal subvalorado, el que fortalece el juego de los dirigentes vecinales y la no participacin de la ciudadana. El equilibrio de poder que debe existir entre los distintos actores involucrados en la gestin (Robirosa 2002). Por otra parte, a malos canales de informacin que debe generar la autoridad para la ciudadana (Coraggio 2004).

6.3. Falta de institucionalizacin


En la actualidad existe una gran cantidad de municipios que no se encuentran cumpliendo con las disposiciones legales de publicidad de los actos administrativos y, por consiguiente, no promoviendo la participacin ni fortaleciendo los buenos canales de informacin que debe generar la autoridad para la ciudadana. El principal efecto que el incumplimiento de la ley hace es debilitar la credibilidad de las instituciones involucradas (Coraggio 2004). Si los ciudadanos no creen en el futuro cumplimiento de los compromisos adquiridos por la autoridad, nuevamente se genera un desincentivo a la participacin. La encuesta de opinin pblica municipal con la que hemos trabajado nos muestra, por una parte, que participacin y transparencia van de la mano. Son dos caras de la misma moneda. La falta de publicidad de la gestin pblica, permite espacios propicios para la corrupcin y un camino expedito a un mayor debilitamiento de las instituciones pblicas. Por otra parte, que el impulso al cumplimiento de la ley requiere instalar nuevas plataformas tecnolgicas flexibles, en un proceso de institucionalizacin planificado poniendo al centro lo ms importante: las personas. La administracin pblica centralizada y descentralizada deber considerar la importancia de la cultura organizacional que existen en las municipalidades chilenas, si desea avanzar ms eficientemente en la implementacin de las nuevas tecnologas de informacin y comunicacin, si lo que busca es alcanzar una gestin local que se caracterice por una ampliacin y democratizacin del acceso a las ofertas de la administracin pblica; mayor rapidez a las demandas ciudadanas; transparencia de la informacin; apertura a la participacin; descentralizacin efectiva; eliminacin de colas para realizar trmites. Los beneficios que incluira el gobierno electrnico para los ciudadanos de la administracin local, es proveer mayor acceso a la informacin gubernamental y el fortalecimiento de la participacin ciudadana; permitiendo al pblico que interacte con las autoridades de gobierno; transparentar sus operaciones reduciendo las oportunidades para la corrupcin; oportunidades de desarrollo, especialmente beneficiando a las comunidades rurales y a aquellas comunidades ms vulnerables.

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6.4. El desafo de la transparencia en los municipios


Una nueva reforma al Estado chileno significa apuntar a buscar soluciones nuevas a requerimientos emergentes de la sociedad chilena. Depende de una nueva forma de aprender, de relacionase, de una nueva forma de afrontar desafos y de prepararse para la adversidad. Es fundamental fortalecer nuestras propias condiciones humanas, nuestro capital social. Es fundamental aprender a crear. El reto ms importante, es reconstruir y reinventar el poder poltico. El juego del poder, tal como se viene concibiendo en chile desde hace varias dcadas, deber pasar a la poltica de los consensos mnimos que permitan mantener estndares propios de una democracia madura, donde prima la calidad del tejido poltico y la valorizacin por la participacin del ciudadano. Atrs deber quedar la creencia que los gobiernos regionales y locales no tienen las capacidades para gestionarse y la mirada egosta que no entrega autonoma por razones infundadas. Deberemos pasar a la prctica de la gestin de la confianza gubernamental y al derecho de cada regin, de cada comuna, de fijar sus propias polticas pblicas. El desafo pendiente ser trasladar adecuadamente al sector municipal un conjunto de acciones que puedan fortalecer la institucionalidad municipal. As la transparencia en el gasto electoral, con miras a las elecciones municipales del 2012 resulta primordial para promover la participacin ciudadana. La instalacin de un sistema de alta direccin pblica municipal que promueva la excelencia en la gestin municipal, separando la dimensin tcnica-administrativa de lo poltica, un rgano autnomo, capaz de hacerse cargo de la heterogeneidad y complejidad municipal y de resolver los problemas de fortalecimiento, atraccin y retencin de profesionales capacitados ser determinante si lo que se busca es avanzar a un nuevo estadio de excelencia en la administracin comunal. Otro aspecto relevante ser el fortalecimiento de la auditora interna de la gestin municipal, muchas veces ausente en la gestin interna. La regulacin del lobby, aspecto fundamental en la gestin local, toda vez que da tras da, los municipios se ven enfrentados a grandes empresas privadas que complejizan la relacin y muchas veces, a partir de ellos se promueven actos irregulares y poco transparentes que infligen un dao a la imagen municipal a veces difcil de revertir. Finalmente, avanzar en la mejora de la gestin de los archivos pblicos, fundamental en el xito del modelo de transparencia y probidad que se impulsa y por cierto de la instalacin definitiva de una democracia digital. Por ltimo, las municipalidades en el futuro podran ser parte de un modelo de certificacin de sus procesos internos en transparencia y probidad, de manera de instalar planes de mejoras permanentes y continuas que permitan ir adaptando los procesos del municipio a los requerimientos emergentes de ciudadanos cada vez ms exigentes y con nuevas demandas pblicas. Ello promovera estmulos a la gestin y el incentivo, no slo para hacerlo bien, sino tambin para mostrar lo que hacemos y cmo lo hacemos.

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7. Bibliografa
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GOBIERNO ELECTRNICO LOCAL EN CHILE: DESARROLLO Y PERSPECTIVAS Ricardo Fuentealba Sara Lpez Santibaez

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1. Introduccin
La introduccin de las Nuevas Tecnologas de la Informacin y la Comunicacin (NTICs) ha permeado todos los mbitos de la organizacin social y todas las esferas que conforman hoy el mundo global. De la mano de stas, se han producido cambios que han provocado transformaciones de gran magnitud en los modos en que se producen las relaciones sociales. El uso y masificacin de internet por ejemplo, ha dado origen a formas de vinculacin que no tienen precedentes y que atraviesan los lmites espaciales y temporales de antao. En ese contexto, el uso de esta herramienta est provocando cambios en la relacin que se produce entre la ciudadana y el sistema poltico (en su nivel central, intermedio y local). El uso de internet en tal relacin, tiene el potencial de mejorarla, en la medida que se avanza en eficiencia respecto a la entrega de servicios por parte del gobierno hacia los ciudadanos, pero tambin en la medida que contribuye a acrecentar la confianza de los ciudadanos en el aparato estatal, a travs de iniciativas de transparencia por ejemplo. Como es sabido, el espacio local es clave en la relacin que se genera entre los ciudadanos y el Estado. No slo es la puerta de entrada para el conjunto de iniciativas de desarrollo promovidas por el gobierno, sino que adems es el espacio de confluencia lgico sobre un amplio abanico de inquietudes de la ciudadana. De ah que el gobierno electrnico local, sea considerado hoy en da una pieza esencial en el desarrollo de sociedades ms democrticas y participativas. Ahora bien, Qu iniciativas ha impulsado el Estado en materia de gobierno electrnico? Cmo han evolucionado las pginas web de los municipios? Qu servicios ofrecen hoy en da? Estas son algunas de las inquietudes que surgen y que se intentan desarrollar en el presente artculo. La exposicin se divide bsicamente en tres: en primer lugar se exponen las diversas iniciativas que se han desarrollado para la promocin del gobierno electrnico en nuestro pas, poniendo especial nfasis en aquellas enfocadas en el nivel local; en segundo lugar y considerando investigaciones realizadas previamente, se muestra el desarrollo que han tenido las pginas web de los municipios del pas, destacando sus principales avances y desafos. Finalmente, este estudio concluye reflexionando en torno a las potencialidades del gobierno electrnico local, la necesidad de seguir avanzando en estas materias y los principales retos que deben afrontarse para promover su uso en el pas.

2. Chile hacia el gobierno electrnico local


Desde hace varios aos, el gobierno de Chile viene promoviendo iniciativas de modernizacin para avanzar hacia un Estado ms eficiente, es en este contexto donde

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nacieron las iniciativas vinculadas al gobierno electrnico y posteriormente, al gobierno electrnico local. El Informe de la Comisin Presidencial NTIC del ao 1999, constituye el primer paso dado en la materia. De acuerdo a Rivera, el informe de la Comisin Presidencial no slo incorpor las NTIC en el tratamiento del tema de la modernizacin de la gestin, sino que sostuvo que las nuevas tecnologas de informacin y comunicacin eran fundamentales para lograr la modernizacin del Estado, de manera de generar ahorros y simultneamente incrementar la eficiencia y eficacia de su accin y mejorar sustantivamente la calidad de los servicios pblicos y, por esa va, facilitar la relacin del Estado con los ciudadanos y las empresas (2003: 164). Respecto a la dimensin local, el informe propone avanzar hacia una segunda fase de desarrollo de MUNITEL (proyecto generado por la Asociacin Chilena de Municipalidades, orientado a la integracin del sistema municipal), encaminada a promover la interconexin de los gobiernos locales con otras redes de instituciones pblicas y privadas, tales como instituciones de fiscalizacin y control, unidades de apoyo tcnico, educacin, capacitacin laboral, financieras, ministeriales y de seguridad ciudadana. Despus del informe, el Gobierno comenz a ofrecer informacin bsica en lnea a los ciudadanos a travs de un Portal Web oficial. El paso siguiente fue el desarrollo del portal web llamado Trmite Fcil, el ao 2000, creado para dar informacin acerca de los procedimientos a seguir para distintos trmites a realizar en reparticiones gubernamentales (Gutirrez 2005). El Instructivo Presidencial sobre Gobierno Electrnico del 11 de Mayo de 2001, por su parte, instruy al conjunto del aparato estatal sobre el necesario desarrollo del Gobierno Electrnico entendido como el uso de las tecnologas de informacin y comunicaciones que realizan los rganos de la administracin para mejorar los servicios e informacin ofrecidos a los ciudadanos, aumentar la eficiencia y la eficacia de la gestin pblica e incrementar substantivamente la transparencia del sector pblico y la participacin de los ciudadanos (Lagos 2001: 1). Dicho instructivo centra la atencin en los ministerios y servicios pblicos y no contiene indicaciones explcitas al rol que deben cumplir los municipios en este proceso. Luego del instructivo, el gobierno comenz a concretar diversas iniciativas orientadas a construir la estructura legal y tcnica para un gobierno electrnico unificado. Entre estas iniciativas se encuentra: El Comit de Reforma Estatal de Ministerios, el Comit para las Normas de Interoperabilidad y el Proyecto de Reforma y Modernizacin del Estado (PRYME). De acuerdo a Rivera (2003), en este ltimo proyecto se gest una visin ms sofisticada del gobierno electrnico, pero como parte de una propuesta global que inclua adems el rediseo institucional del Poder Ejecutivo, la modernizacin de la gestin, el desarrollo de la participacin, transparencia y probidad y el impulso a la descentralizacin. El ao 2002 el PRYME estableci la Agenda de Gobierno Electrnico 2002-2005 con los

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proyectos, de carcter transversal y sectorial, a realizar durante ese periodo. Cabe sealar que esta agenda no considera iniciativas en materia de gobierno electrnico local. El paso siguiente se dio durante el 2003 mediante un esfuerzo comn entre el gobierno, la industria y la academia, quienes se unieron para desarrollar la Agenda digital 2004-2006. Este programa estableci las pautas para el desarrollo de las TICs en Chile, presentando una lista de 34 iniciativas estratgicas agrupadas en seis reas de prioridad: acceso masivo a internet, educacin y capacitacin, Estado en lnea, desarrollo digital de la industria nacional, desarrollo de la industria de las TICs y definicin de un marco jurdico (Gutirrez 2005). La Agenda Digital hizo presente una especial preocupacin por el desigual desarrollo del gobierno electrnico, pues mientras se constataban significativos avances en algunos servicios del gobierno central se observaba un evidente atraso en el gobierno local. Frente a esta problemtica, se plantearon iniciativas como el Programa de Fortalecimiento Institucional Municipal (PROFIM) para apoyar a los 100 municipios ms carenciados del pas, la capacitacin de todos los gobiernos locales para su incorporacin a los sistemas electrnicos implementados en el Gobierno Central (como ChileCompra y el uso de la factura electrnica) y el diseo e implementacin de un sistema de trmites bsicos municipales que operen sobre internet, conocido como Ventanilla de Trmites Municipales (Grupo de accin digital 2004). Estas iniciativas se complementan con otras, desarrolladas por la SUBDERE, como la gua de trmites municipales y el Sistema Nacional de Indicadores Municipales (SINIM). Para llevar a cabo varias de las iniciativas propuestas por la Agenda Digital 20042006, el Gobierno de Chile suscribi en el ao 2005 un contrato de prstamo con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) para financiar el Programa Fortalecimiento de la Estrategia Digital. El propsito de este Programa es contribuir a una mayor y mejor participacin del pas en la era digital, aumentando el acceso y uso de las Nuevas Tecnologas de Informacin y Comunicacin como factor de desarrollo, a travs del fortalecimiento institucional y la implementacin de una serie de iniciativas de carcter estratgico (Gobierno de Chile 2005: 4). Para cumplir con el objetivo propuesto, el Programa contempl su realizacin en dos fases: la primera, entre los aos 2005 y 2007, busca consolidar la institucionalidad gubernamental para la gestin de Gobierno Electrnico e iniciar proyectos pilotos en este mbito. La segunda, hasta el ao 2009, pretende expandir las experiencias piloto y realizar los ajustes requeridos al perfeccionamiento institucional. La estructura del Programa se basa en tres componentes, los cuales a su vez se organizan en varios subcomponentes. El primer componente, denominado Fortalecimiento de la Institucionalidad Transversal para la Gestin de Gobierno Electrnico tiene el objetivo

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de reforzar la institucionalidad pblica para el desarrollo de Gobierno Electrnico en Chile. Este componente incluye el financiamiento de tres subcomponentes: a) Apoyo a la Gestin de Gobierno Electrnico y b) Apoyo a la Implementacin de la Ley de Procedimiento Administrativo: Plataforma Integrada y Mejora de Procesos, bajo la responsabilidad del PRYME; y c) Compras Pblicas, a cargo de la Direccin de Compras y Contratacin Pblica. El segundo componente llamado Generacin de Capital Social para la Sociedad de la Informacin, busca masificar el acceso a las tecnologas de informacin y comunicaciones para reducir la brecha digital. Para lograr este objetivo se contemplan dos subcomponentes: a) Alfabetizacin Digital a cargo del Programa Campaa de Alfabetizacin Digital del Ministerio de Educacin e b) Infocentros por la Subsecretara de Telecomunicaciones. Finalmente, el tercer componente Apoyo a Proyectos Estratgicos-Piloto en Gobierno Electrnico, consta de dos subcomponentes: a) Salud Digital, a cargo de la Subsecretara de Salud y b) Gobierno Electrnico Local. Bajo este contexto, se cre el ao 2005 la Unidad de Gobierno Electrnico Local (UGEL), a cargo de la SUBDERE, cuyo principal objetivo es la implementacin del Programa Ventanilla de Trmites Municipales (VTM), que cuenta con financiamiento del BID, la Unin Europea y el Gobierno de Chile. El proyecto VTM busca desarrollar e implementar un sistema en internet que permita el procesamiento centralizado y estandarizado de los trmites municipales ms demandados por las personas y empresas. El proyecto VTM espera en una primera fase (2005-2007) automatizar los siguientes 9 trmites: obtencin y renovacin de Patentes Municipales, obtencin y renovacin de Patentes de Alcoholes, otorgamiento de Certificados de Obras, Permiso de Edificacin, Certificado de Recepcin de Obras, Permiso de Demolicin y Permiso de uso de Bienes Nacionales de Uso Pblico, en 26 municipios del pas, con carcter de piloto. La segunda etapa (2007-2009), de acuerdo a los resultados obtenidos en la etapa piloto, espera ampliar la cobertura de la Ventanilla a ms de cien municipalidades y aumentar el nmero de trmites incorporados en el sistema. El ao 2007, con el fin de dar una institucionalidad al desafo que Chile tena por delante en estas materias, la Presidenta Michelle Bachelet cre el Comit de Ministros para el Desarrollo Digital. Este Comit, instaurado en febrero de 2007, es el responsable de disear y ejecutar una poltica pblica que permita desarrollar acciones en pos de un uso ms profundo e intensivo de las tecnologas de informacin y comunicaciones por parte de los ciudadanos, empresas y el propio Estado (Comit de Ministros para el Desarrollo Digital 2007: 7). Se trata de un comit que no slo debe disear polticas pblicas en la materia, sino que tambin debe velar por el cumplimiento de las iniciativas en el tiempo. Para apoyar la labor del comit se cre la Secretara de Desarrollo Digital, el brazo ejecutivo del Comit de Ministros, el Comit Tcnico Asesor de Desarrollo Digital y la Secretara Ejecutiva de Desarrollo Digital.

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A fines del ao 2007, fue presentado por el Comit de Ministros para el Desarrollo Digital, el documento: Estrategia Digital 2007-2012. Este documento plasma el trabajo realizado por un grupo de personas de todo el pas provenientes del mundo empresarial, universitario, la sociedad civil y el Estado, coordinados por la Secretara Ejecutiva del Comit de Ministros. Cabe destacar que el documento fue puesto a disposicin del pblico, a travs de un primer borrador, el cual fue objeto de una consulta pblica destinada a recibir comentarios y observaciones de la ciudadana y actores relevantes. Estrategia Digital 2007-2012 establece los siguientes objetivos: 1) aumentar la competitividad de las empresas mediante el uso ms profundo e intensivo de TIC, 2) crear y fomentar una nueva cultura en TIC para incrementar la transparencia y la participacin ciudadana, 3) promover el desarrollo de un gobierno digital de calidad y, 4) aumentar la intensidad y profundidad de uso de TIC por estudiantes y sociedad civil. En el marco del tercer objetivo, la estrategia contempla para el mbito local: implantar una ventanilla de trmites municipales en todos los municipios, crear modelos de digitalizacin para los diversos tipos de municipios y dar conectividad de calidad a los municipios ms alejados y pequeos del pas. Para implementar la Estrategia Digital 2007-2012, la Secretara Ejecutiva del Comit de Ministros dise el Plan de Accin Digital 2008-2010, que contiene una serie de proyectos para el logro de objetivos de la estrategia por el periodo indicado. Con un enfoque integral, este plan combina iniciativas para aumentar y mejorar la oferta de recursos y servicios digitales, y promover su uso en el mbito pblico, privado y en la sociedad civil, y aumentar la capacidad de aprovechamiento del uso de TIC (Ministerio de Economa, 2008: 2). El plan est dividido en seis ejes de accin: incremento de la conectividad y acceso, gobierno electrnico, adopcin de TICs en empresas y clusters, educacin y capacitacin, potenciar la industria de servicios tecnolgicos globales y mejorar las condiciones del entorno. Respecto al gobierno electrnico, el documento seala: Ahora nos enfrentamos a desafos ms difciles, propios de una fase ms avanzada de gobierno electrnico, en la cual es necesario concretar un Estado integrado, transparente y participativo que resuelva los problemas de sus ciudadanos e instituciones privadas (Secretara Ejecutiva Estrategia Digital 2008: 11). Destaca la iniciativa de Profundizacin del Desarrollo de Gobierno Electrnico Local, cuya meta es duplicar la cantidad de trmites en lnea municipales, privilegiando los de mbito ciudadano. Actualmente se encuentra en preparacin el contrato con el BID que espera financiar la segunda fase del Programa de Fortalecimiento de la Estrategia Digital para apoyar el financiamiento de los objetivos planteados en la Estrategia Digital 2007-2012. El Programa comprender, en principio, dos componentes: (i) Fortalecimiento Institucional para el impulso y gestin de la Estrategia Digital; (ii) Apoyo a proyectos en gobierno electrnico

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nacional y local, TIC en las PYMEs, TIC en salud, TIC en educacin e Innovacin en TIC (BID, 2010). Cabe sealar que el perfil del proyecto Fortalecimiento de la Estrategia Digital - Fase II, fue presentado al BID en Septiembre del ao 2008. La demora en su aprobacin puede deberse a la evaluacin de la primera fase del programa, una etapa que de acuerdo al perfil del proyecto, es necesaria para el desarrollo de iniciativas concretas en cada uno de los componentes. Cabe subrayar por ltimo, la promulgacin de la Ley N 20.285, en el ao 2010, que regula el principio de transparencia de la funcin pblica y el derecho de acceso a la informacin pblica, estableciendo claras sanciones en caso de incumplimiento. Esta ley busca fortalecer nuestra democracia, al hacerla ms abierta y transparente, participativa y cercana a la gente (Asociacin Chilena de Municipalidades 2010: 9). Esta ley se levanta como una pieza clave en materia de gobierno electrnico, en la medida que la transparencia en los organismos pblicos y el acceso a la informacin se asegura a travs de los sitios web de carcter pblico, como son los portales de las municipalidades. Para el mbito local, la ley seala que toda municipalidad deber contar con un sitio en internet para cumplir al menos con los siguientes temas: 1. Crear registros que debern mantener actualizados en la o las oficinas de atencin de pblico, uno con la informacin referida a las funciones, competencias, y responsabilidades Municipales, con lo que ha publicado en el Diario Oficial, y el otro con las materias reservadas. 2. Dar respuestas a las consultas ciudadanas de manera expedita y sencilla, que constituye la transparencia pasiva. 3. Debern publicar y mantener actualizado mensualmente en pgina web, todo acto y resolucin con efecto sobre terceros, como contratos, trmites y requisitos necesarios para acceder a diversos servicios, programas, subsidios y beneficios que se entreguen, remuneraciones del personal, presupuesto aprobado, auditorias presupuestarias resoluciones y reglamentos municipales, convocatorias a sesiones y actas del Concejo, entre muchas otras. Ha pasado cerca de una dcada desde que fue puesto en la agenda pblica el tema del gobierno electrnico y los avances en esta materia han sido importantes. Destacan algunos casos emblemticos, como el Servicio de Registro Civil e Identificacin, Aduanas, FONASA y el Servicio de Impuestos Internos, que han revolucionado la forma de relacin Gobierno-Ciudadano, facilitando la realizacin de trmites que antes consuman tiempo y recursos en su realizacin. Actualmente, la totalidad de los servicios pblicos centrales tienen conexin a internet, todos usan las tecnologas digitales para el apoyo de sus procesos internos y hay ms de 420 trmites estatales en lnea. En el mbito local, destaca la Ventanilla de Trmites Municipales, conocida hoy en da como tramitemunicipal.cl

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permite efectuar 13 trmites en lnea en 106 municipios. Se espera que al ao 2012 los 345 municipios de Chile estn incorporados al sistema.

3. Situacin actual
Ahora bien, para describir y comprender de mejor manera el estado actual del Gobierno Electrnico Local en los municipios de nuestro pas, es necesario tomar como insumo los estudios enfocados en analizar los niveles de avance que han tenido las pginas web municipales. En particular se utilizarn cuatro estudios para tales objetivos: los ndices de Gobierno Electrnico Municipal (IGEM) para los aos 2007 (Rodrguez y Chacn 2008), 2008 (Rodrguez y Chacn 2009) y 2010 (Fuentealba y Madariaga 2010), y adems, el estudio ndice de Digitalizacin Municipal 2008, realizado como parte de la Estrategia Digital del gobierno (CETIUC 2008). Se analizarn especficamente tres aspectos de los sitios web de los municipios, en funcin de la comparabilidad de la informacin entregada por estos estudios: en primer lugar, se analiza la presencia de municipios que poseen pgina web operativa durante los ltimos aos; segundo, se presentan caractersticas de los contenidos que se publican en las pginas web municipales, lo cual refleja en cierta medida los ejes estratgicos de las administraciones locales; por ltimo, se describen ciertos nudos crticos y desafos que se sealan en estas investigaciones. Los costos referidos a mantener una pgina web municipal son generalmente altos, ya que no slo se necesita la mantencin del dominio y del diseo, sino que adems se requiere el personal calificado y la tecnologa adecuada para ello. Las municipalidades por ende, tenderan a ser los entes del Estado que menores posibilidades tienen de financiar un sitio web, en cuanto su financiamiento es mucho ms limitado que en el nivel central o regional. De hecho, como se aprecia en el Grfico 1, hasta antes del ao 2005 los municipios que no tenan pgina web eran siempre ms que aquellos que posean. Hacia el ao 2002 slo el 30% de los gobiernos locales del pas posean una pgina web operativa. Resulta clave analizar que la proporcin de municipios con un sitio institucional ha venido al alza, alcanzando hoy en da a 324 de los 345 gobiernos locales de Chile.

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Grfico 1: Presencia de pginas Web en los municipios segn ao (2002-2010)

21 102 242 217 179 No operativos 324 243 103 128 166 262 Operativos 83

266

79 2002

2003

2004

2005

2007

2008

2010

Fuente: elaboracin propia basados en Fuentealba y Madariaga (2010) Hay diversos factores que permiten interpretar este aumento sistemtico en el nmero de municipios en lnea: en primer lugar, el mismo desarrollo de las tecnologas de la informacin, el cual repercute en la masificacin de formas novedosas de comunicarse con el entorno, ya sea pensando en trminos funcionales (hacia la ciudadana por ejemplo) o por el beneficio simblico de mostrarse como un municipio digital; segundo, y ligado a lo anterior, existe una idea generalizada y de ms largo aliento que deviene en el desarrollo de formas de gobierno eficientes y que quiebren con la burocracia tradicional que caracteriza a parte del Estado, con lo cual se moderniza la entrega de servicios municipales, ya sea por el acceso a informacin sobre stos o para poder realizarlos en lnea. Por ltimo, es necesario mencionar la preocupacin que ha manifestado durante los ltimos aos el ejecutivo por el necesario desarrollo del gobierno electrnico local, que se ha traducido en medidas concretas como el Programa de Fortalecimiento Institucional Municipal (PROFIM) para apoyar a los 100 municipios ms carenciados del pas, la capacitacin de todos los gobiernos locales para su incorporacin a los sistemas electrnicos implementados en el Gobierno Central y la creacin de la Unidad de Gobierno Electrnico Local, a cargo de la SUBDERE, cuya labor se ha concentrado en la implementacin de la Ventanilla de Trmites Municipales. Es de esperar que la reciente ley de Transparencia impulse a los municipios que an no cuentan con pgina web a que incorporen esta nueva herramienta a su gestin. Habiendo sealado y descrito en cierta medida el desarrollo sostenido del nmero de pginas web de los municipios, un segundo paso en el anlisis de la situacin actual se basa en la descripcin de los contenidos que se publican en cada sitio. Todos los estudios

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que se citaron tienen los contenidos como un mbito importante de la medicin de las pginas web, y todos se basan en el desarrollo emprico del mismo autor: Jos Esteves, quien analiza el gobierno electrnico municipal en Espaa, a travs del siguiente modelo: Figura 1: Modelo de desarrollo de e-servicios municipales.
Incremento del nivel de complejidad

Participacin ciudadana
edemocracia Transaccin

Celular, Trmites online, Seguimiento, Certificado digital, Carpeta ciudadana, Pagos por red, Personalizacin Correo electrnico, Nmero de telfono

Interaccin

Informacin urbana Presencia

Transporte, Calles Formularios, Impresos generales, Ordenanzas, Actas, Concejo municipal, Buscador, Mapa Web, Agenda Municipal, Autoridades municipales

Fuente: Esteves (2005) A grandes rasgos, este modelo refiere a la progresiva incorporacin de servicios por parte de los gobiernos locales, con el fin de alcanzar mayores grados de democratizacin y participacin ciudadana en el nivel local. Como se aprecia, el nivel ms bsico es el de Presencia, que considera esencialmente informacin vinculada al funcionamiento del municipio, como Ordenanzas, Actas, Agenda municipal, etc. y a medida que se avanza en la pirmide se va incrementando la complejidad de la relacin que se construye entre el sitio web y el ciudadano, siendo la dimensin de democracia electrnica la cspide de esta pirmide, pues en ella se observan mecanismos de participacin ciudadana. En base a este modelo,1 los estudios abordados sealan la mayor presencia de variables referidas a los niveles de menor complejidad: el ndice de Gobierno Electrnico Municipal del ao 2007 por ejemplo, muestra que las variables que representan la primera dimensin (de presencia o informacin bsica) alcanzaban un 63% de logro, es decir, variables tales como Buscador, Mapa del Sitio, Links tiles, Contacto, entre otras, se encontraban en ms de dos tercios de los municipios que posean pgina web ese ao. De la misma manera, el respectivo clculo del ndice para el ao 2008 muestra que la misma dimensin se encuentra en el 64% de los municipios, esto demuestra un escaso avance entre un ao y otro.

1 En el caso de los ndices de Gobierno Electrnico Municipal, el modelo sufre algunas modificaciones y en vez de utilizar los mismos cinco niveles, se simplifican a los cuatro siguientes (en orden de menor a mayor complejidad): Informacin, Interaccin en una direccin, Pagos en lnea y Participacin ciudadana.

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En el caso del nivel 2, de Interaccin en una direccin, los IGEM del ao 2007 y 2008 sealan, respectivamente, un nivel de logro del 37% y del 38%, tambin con una ganancia marginal entre un ao y el siguiente. El nivel 3 en cambio, aumenta desde el 34% en el ao 2007, a un 40% para el ao 2008, denotando cierto avance en la masificacin de los servicios entregados por los municipios a travs de sus pginas web, en particular los pagos en lnea. Por ltimo, la dimensin de participacin ciudadana tiene un comportamiento similar, pasando desde el 24% al 31% entre ambos aos. A nivel general se pueden sealar dos conclusiones: primero y tal como se mencion, hay una mayor proporcin de variables presentes en los municipios para la dimensin de menor complejidad, en tanto que la dimensin que est al tope de la pirmide, que conlleva mayores niveles de participacin ciudadana, se encuentra en una menor frecuencia en los estudios sealados. La segunda conclusin refiere a los cambios de la presencia de estas variables entre ambos aos, demostrando que son precisamente las dimensiones de mayor complejidad las que presentan un mayor aumento entre el 2007 y 2008. En otras palabras, los contenidos de los sitios web municipales ligados con informacin bsica, aumentan en menor medida que aquellos que se ligan a instancias de participacin y comunicacin directa con la ciudadana. Esto podra deberse al uso estratgico de los sitios web como portales de comunicacin hacia el entorno de los municipios. Una forma de reflejar esta situacin es analizando algunas variables clave que muestren esto segn las investigaciones disponibles. En el caso de la variable Contacto, por ejemplo, tanto los IGEM de 2007, 2008 y 2010, muestran que se encuentra en un 97% de los casos. En ese sentido, la proporcin de pginas web que presentan informacin bsica para contactarse con el municipio correspondiente, se mantiene durante las tres mediciones, aumentando el nmero bruto dada la mayor presencia de sitios web (vase Grfico 1). En cambio, la presencia de la variable Cuenta pblica, parte del segundo nivel de complejidad (interaccin en una direccin), muestra un aumento durante los tres perodos analizados: el ao 2007 un 32,9% de los sitios web presentaba una Cuenta pblica por parte del municipio, aumentando a un 48% en el 2008, y alcanzando al 80% de los casos medidos durante el 2010. Respecto del tercer nivel de complejidad, referido a la posibilidad de hacer pagos en lnea (permitiendo una interaccin en dos direcciones) se aprecia un aumento desde el 4,3% que muestra el estudio del CETIUC, hasta el 22% por parte del IGEM para el ao 2010. Por ltimo, un eje clave para el avance en materia de transparencia es el presupuesto municipal, y de la misma manera que las dos ltimas variables descritas, presenta un aumento sistemtico en estos estudios, desde el 38,9% en el IGEM del ao 2007, al 46% en el del 2008, alcanzando un 81% en la medicin del ao 2010.

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Aunque no es posible hacer conclusiones definitivas respecto a los contenidos publicados por los sitios web de los municipios del pas, y si bien slo se mostraron pocas variables, es posible apoyar el argumento que se desprendi anteriormente: con el paso del tiempo, se observa un aumento progresivo de las variables relacionadas con mayores niveles de complejidad para la relacin del municipio y la ciudadana a travs de la pgina institucional, lo cual deviene en una mejora constante en la relacin entre el gobierno local y su entorno. Ello no quiere decir que las variables referidas a la base de la pirmide no mejoren ao a ao, sino solamente que el aumento de stas se torna ms difcil, al tener cada vez una proporcin mayor. El aumento de las dimensiones de mayor complejidad, no slo mejora la eficiencia de la entrega de servicios, en el contexto de la modernizacin del sector pblico, sino que tambin contribuye a mejorar la confianza de los ciudadanos y el accountability que realizan los municipios hacia estos. Por ltimo, es necesario sealar ciertas dificultades o nudos crticos, y algunos desafos que se desprenden del anlisis de las investigaciones realizadas en el tema. Anteriormente se puso nfasis en las pginas web de los municipios, tanto en su presencia online como en los contenidos que presentan, sin embargo, un anlisis pertinente de stas debe considerar el contexto de una administracin territorial. En otras palabras, los sitios web institucionales dan cuenta de una realidad local, tanto en trminos de las caractersticas del mismo municipio (recursos humanos y financieros, estrategias de desarrollo, tecnologas de gestin local, etc.) como del entorno (poblacin, niveles de pobreza, uso de tecnologa, aislamiento, etc.). Al tomar esto en cuenta, el estado actual del gobierno electrnico local arroja un nuevo mbito que debe analizarse. Todos los estudios sealan de manera categrica que existen diversas variables de los municipios y sus entornos que inciden no slo en la presencia o ausencia de pginas web sino que adems en la cantidad de contenidos que son publicados. El estudio realizado por CETIUC por ejemplo, seala que los municipios pertenecientes al primer quintil de poblacin, es decir, el 20% que posee un mayor nmero de habitantes, mantienen una pgina web en un 95,7%. Esto contrasta enormemente con el ltimo quintil, donde slo el 56,5% mantuvo un sitio web institucional mientras se realiz la investigacin. La interpretacin que le dan a ello en este estudio, refiere a la implicacin de economas de escala, as los grandes municipios potencian la interrelacin con la ciudadana a travs de internet, dado el mayor nmero potencial de usuarios del gobierno local. Siendo vlida tal interpretacin, es recomendable complementarla con variables ligadas a las finanzas municipales y a las caractersticas de la poblacin. Tal como se seala en los IGEM de 2007, 2008 y 2010, existe una fuerte asociacin entre el ndice calculado para cada ao y los ingresos propios permanentes que recibe un municipio, mostrando mayores contenidos en el caso de los gobiernos locales que tienen mayores ingresos.

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An ms, en el IGEM del 2010 se presentan los promedios alcanzados por el ndice segn el tramo de ingreso en que se encuentran los municipios, mostrando que aquellos que tienen bajo 350 millones de pesos anuales alcanzan en una escala de 1 a 100 slo un 49%, contra el 71% que poseen los municipios con ingresos propios permanentes sobre 3.000 millones al ao. De manera similar se comportan los niveles de ruralidad de las comunas, ya que aquellas que son predominantemente urbanas (poblacin rural menor al 20%) alcanzan un 65% promedio en el ndice, contra aquellas de alta ruralidad (sobre el 50%) con slo un 47%. Por lo tanto, una dificultad que debe afrontarse tiene relacin con las propias caractersticas de las comunas en que se insertan los municipios. El desarrollo de pginas web debe afrontar el desafo e intentar quebrar con las limitaciones referidas, por ejemplo, al financiamiento municipal y al nivel de ruralidad comunal. En definitiva, el gobierno electrnico local es un reflejo del modo en que se organizan los niveles del Estado en Chile, en que para lograr un avance significativo en la materia se deben afrontar las limitaciones inherentes que se encuentran a la base de los municipios, ya sea por problemas derivados de la dificultad de financiamiento y de desarrollo de proyectos a largo plazo, o por problemas ligados al capital humano y a la gestin interna de su estructura. En ese sentido, Rodrguez y Chacn ponen nfasis en los desafos que deben afrontarse para enriquecer el estado actual de las TICs en la gestin local: Las transformaciones deben ir de la mano de reformas de amplio rango que superen las limitaciones actuales y posibiliten la incorporacin de nuevas herramientas de gestin, como las que permite el gobierno electrnico. Slo a partir de ese tipo de cambios es que se pueden llegar a superar las carencias permanentes del sistema municipal chileno (2009: 34-35). En la misma lnea, el estudio de CETIUC (2008) seala ciertas recomendaciones que vale la pena resumir en dos mbitos: primero, asumir la heterogeneidad municipal y los diferentes niveles de desarrollo y madurez tecnolgica que alcanzan los gobiernos locales, lo que conlleva a que las necesidades y estrategias no deben ser iguales para todos. En trminos generales, recomiendan comparar cada municipio con los lderes de su segmento socioeconmico para determinar cules reas deben desarrollarse primero, y despus observar el nivel nacional. Un segundo mbito de sugerencias, claramente ligado al anterior, seala que es necesario reorientar los servicios TIC de acuerdo a las necesidades particulares de la comuna y de la ciudadana. De esta manera, se hace un llamado a los municipios a hacer parte a la sociedad civil del propio desarrollo de las TIC en la gestin local, promoviendo formas novedosas de la interrelacin de sta con el Estado, derivando en una mejora permanente de la democracia del pas.

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4. Conclusiones
Como se desprende de este trabajo, el compromiso del Estado chileno con la digitalizacin y el desarrollo del gobierno electrnico local se ha ido acrecentando y consolidando con el pasar de los aos. Las declaraciones respecto a la importancia de las TICs, dieron paso con el tiempo a iniciativas concretas en el mbito del gobierno electrnico, primero enmarcadas en la modernizacin de la gestin pblica y luego como un objetivo en la estrategia nacional de digitalizacin. Cabe sealar que las primeras acciones del Estado en materia de gobierno electrnico se concentraron en los ministerios y servicios pblicos, siendo el desarrollo del gobierno electrnico local una preocupacin posterior, que ha tendido a prestar especial atencin a la implementacin de la Ventanilla de Trmites Municipales. A pesar de ello, el desarrollo que han tenido los municipios en el mbito del gobierno electrnico local ha sido enorme. Mirado en perspectiva, durante los ltimos aos se ha avanzado de gran manera en la presencia de pginas web institucionales, dando cuenta de la importancia que le han asignado las administraciones locales al uso de este tipo de herramientas. Es de esperar que con la promocin de la ley de Transparencia, se acreciente el nmero de sitios web, alcanzando a la totalidad de municipios del pas. A su vez, ha sido posible constatar un avance respecto a los contenidos o servicios presentados en las pginas web en todos los niveles, especialmente en aquellos de mayor complejidad. Todo parece muy positivo, sin embargo, es necesario subrayar que estos logros no se han dado en todos los municipios y hoy varios permanecen rezagados en este mbito: se trata sobre todo de aquellos que tienen menores ingresos financieros, con menor poblacin y mayores niveles de ruralidad. Sin duda es necesario seguir avanzando en materia de gobierno electrnico local, sobre todo si se considera su potencial para mejorar la gestin pblica, haciendo del municipio un organismo pblico ms eficiente, eficaz y transparente. Esto podra ayudar a mejorar los niveles de confianza e inters de los ciudadanos por la poltica y el aparato pblico, contribuyendo a la participacin ciudadana y a la democracia. Ello requiere, por cierto, que las administraciones locales cuenten en sus sitios de internet con los servicios que permitan ejercer efectivamente la ciudadana virtual. La ciudadana se puede ejercer en distintos niveles, pero es evidente que el espacio ms ptimo en la relacin gobernante-gobernado se produce en la administracin local, dado su grado de cercana. De ah que el desarrollo del gobierno electrnico local debera ser una prioridad para el Estado y debera por tanto, ocupar un lugar protagnico en la estrategia digital del pas. Es necesario que la estrategia enfrente los desafos que Chile tiene por delante en este mbito. Por una parte, se requiere la elaboracin de medidas concretas para apoyar a los municipios ms rezagados en este mbito, considerando

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por cierto sus particularidades, pues no se puede dar el mismo tratamiento a todos los municipios. Por otra parte, es necesario que el Estado promueva el encuentro entre municipios para que stos conozcan lo que sus pares estn haciendo en materia de gobierno electrnico local. Esto podra ayudar a que los municipios incorporen servicios en sus pginas web que no tenan contemplados. Por ltimo, se requiere mejorar la difusin que hacen los municipios de su pgina web a los vecinos de la comuna, pues el conocimiento de su existencia y de todos los servicios que ofrece es un elemento clave para el efectivo funcionamiento del gobierno electrnico local.

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GOBIERNO ELECTRNICO: UNA EXPLICACIN A SUS DIFERENTES GRADOS DE DESARROLLO EN LAS COMUNAS DE CHILE Hctor Ormeo Campos

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1. Introduccin
El fenmeno del gobierno electrnico se ha venido manifestando de forma creciente en las diferentes esferas de la administracin pblica. Tal fenmeno se ha traducido en nuevas formas de comunicacin entre la ciudadana y los organismos pblicos, creando espacios de comunicacin que antes no se hubieran pensado. Esta nueva forma de comunicacin ha cobrado especial relevancia en los gobiernos locales, que por ser uno de los organismos del Estado con mayor presencia territorial, han visto incrementadas en amplitud las vas de comunicacin e interaccin con la comunidad local. Este fenmeno ha ido de la mano con las posibilidades que ofrecen las tecnologas de la informacin y la comunicacin en las sociedades contemporneas. La competencia en los mercados ha logrado disminuir los costos de produccin, aumentando as la cobertura tecnolgica en los hogares del pas, y haciendo que las organizaciones puedan acceder a una variedad de servicios adecuados a sus necesidades. La pgina web de un municipio, por mencionar slo un aspecto del fenmeno, se erige hoy como una herramienta que permite no tan slo ofrecer informacin de relevancia para la comunidad local, sino que, dadas las potencialidades de interaccin que ofrece la tecnologa, permite efectuar operaciones directas, tales como pagos en lnea, obtencin de certificados y otras operaciones relevantes para el bienestar de la comunidad local. Sin embargo, no todas las pginas web de las municipalidades presentan las mismas caractersticas, por el contrario, presentan elementos diferenciados dependiendo de las caractersticas de la comuna y de la propia institucin. La pgina web de una municipalidad ubicada en la regin metropolitana, que a su vez albergue a personas de un sector socioeconmico alto, debera ser distinta a la pgina web de una municipalidad ubicada en una zona rural, con altos ndices de vulnerabilidad y pobreza. Si los municipios se adaptan a las demandas de la comunidad local, las caractersticas de la informacin, as como de los elementos que permiten efectuar interacciones en el sitio web, deberan presentar un grado de diferenciacin. El objetivo de este artculo es determinar cules son los factores que explican los niveles de desarrollo del gobierno electrnico a lo largo de las comunas del pas. Para esto, queremos explorar el efecto que tienen variables asociadas a la complejidad organizacional, capacidad institucional, penetracin de internet, orientacin poltica del alcalde, calidad turstica y participacin ciudadana, sobre el gobierno electrnico.

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En segundo lugar, queremos observar de qu depende la presencia en la web municipal de ciertos elementos que dicen relacin con el nivel de profundizacin del gobierno electrnico. Dichos elementos corresponden a la informacin y posibilidad de inscripcin en bolsas de trabajo, la cuenta pblica, la posibilidad de obtener certificados digitales, efectuar pagos en lnea, la presencia de OIRS virtuales y la presencia de la ordenanza municipal sobre participacin ciudadana. Para esto usaremos el ndice de Gobierno Electrnico (IGEM) estimado por Fuentealba y Madariaga (2010) para el ao 2010. Este ndice corresponde a la ponderacin de dos indicadores, relacionados a contenidos y transparencia respectivamente. A su vez, cada indicador est compuesto por una serie de dimensiones que intentan dar cuentan de los diferentes niveles que en materia de contenido y transparencia exhibe un sitio web municipal. Este trabajo consta de cinco partes. En la primera se efecta una breve revisin literaria respecto a la definicin de gobierno electrnico, y los determinantes de su implementacin y desarrollo. En la segunda, se plantean algunas hiptesis de inters con respecto a los determinantes del nivel de gobierno electrnico para las municipalidades de Chile. En la tercera seccin se exponen los datos que usaremos, as como el modelo a estimar. En la cuarta, se exponen los resultados de la estimacin, y por ltimo, en la quinta seccin se exponen las conclusiones del artculo.

2. Marco referencial
Es posible encontrar en la literatura una serie de definiciones sobre gobierno electrnico, cada una de las cuales realza en mayor medida alguna caracterstica en particular del fenmeno. Una definicin destaca el hecho de que gobierno electrnico, en adelante GEL, consiste en el uso de todas las tecnologas de la informacin y la comunicacin, con el objeto de entregar informacin de gobierno y servicios a la ciudadana (UN y ASPA 2001: 1). El uso de estas tecnologas, como por ejemplo, el sitio web de una municipalidad, puede llegar a presentar ciertas caractersticas y facilidades que fomentan la participacin ciudadana y el compromiso de las personas (UN 2010: 14). Holden et. al. (2003), junto con destacar la gran cantidad de definiciones disponibles sobre GEL, seala los elementos en comn que tienen stas. Estos elementos vienen dados por los medios electrnicos, incluyendo la web, e-mail, fax, telfono u otro medio electrnico, disponible 24 horas al da, 7 das a la semana, para la provisin y entrega de informacin y servicios, de diferentes tipos y grados de complejidad e integracin. Desde un punto de vista ms amplio, Heeks (2008) seala que el GEL es el uso de las tecnologas de la informacin y la comunicacin con el objeto de mejorar las actividades

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de las organizaciones del sector pblico. Al no hacer hincapi en el uso de aplicaciones especficas, o destacar slo la relacin entre el gobierno y grupos externos, el autor se permite aseverar que el gobierno electrnico se viene practicando desde hace 50 aos, a travs del uso del computador central en la oficina de estadsticas. En CEPAL (2007: 24) se opta por una definicin amplia, elaborada por los autores Gil-Garca y Luna-Reyes en dos trabajos anteriores (Gil-Garca y Luna-Reyes, 2003 y 2006), la cual consiste en que gobierno electrnico es la seleccin, implementacin y uso de tecnologas de informacin y comunicacin en el gobierno para la provisin de servicios pblicos, el mejoramiento de la efectividad gerencial, y la promocin de valores y mecanismos democrticos, as como el desarrollo de un marco regulatorio que facilite iniciativas que usan informacin de forma intensiva y fomente la sociedad del conocimiento (CEPAL 2007: 24). Sin perjuicio de los diferentes pero complementarios aspectos sobre los cuales se basan las definiciones expuestas, existe un tpico de importancia, que dice relacin con los beneficios del GEL, y que se pueden apreciar de forma implcita o explcita en los distintos autores mencionados anteriormente. Estos beneficios se daran en dos sentidos, pues la funcionalidad y la utilidad del GEL para la gerencia pblica, se da a nivel interno y externo de la organizacin. Moon (2002) seala que en la dimensin interna, las tecnologas permiten almacenar una gran cantidad de datos, efectuar operaciones en tiempo real, efectuar transferencias electrnicas, automatizar procesos, y optimizar las comunicaciones entre los funcionarios, todo lo que aumentara la eficiencia de los organismos pblicos. Con respecto a la dimensin externa, las tecnologas permiten facilitar los vnculos entre el gobierno, otros organismos pblicos, los ciudadanos y otras entidades. Asimismo, mejora la comunicacin y promueve la participacin ciudadana en el proceso de formulacin de polticas pblicas. De la misma definicin de GEL es posible vislumbrar grosso modo las motivaciones que estn detrs de su implementacin, por parte de los organismos del sector pblico. Conceptos tales como participacin ciudadana, eficiencia, satisfaccin del ciudadano, son algunos de los factores que podran estar tras el surgimiento del GEL. En la siguiente seccin efectuaremos una breve revisin sobre que ha dicho la literatura con respecto a los factores que determinan la adopcin del GEL.

1.1. Determinantes del Gobierno Electrnico


Para efectos de este artculo, entenderemos los determinantes del GEL como aquellos factores que potencian su implementacin en un municipio especfico. La literatura seala una serie de factores que influyen, tanto en la implementacin como en la profundizacin de este fenmeno, en los gobiernos locales.

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Moon (2002) ofrece evidencia respecto a dos factores que inciden en la adopcin de prcticas de GEL a nivel local, usando para ello la 2000 E-government Survey, de la International City/County Management Association and Public Technologies Inc. Esta encuesta tiene por objeto examinar y evaluar factores relacionados a la adopcin del GEL, tales como la implementacin de sitio web y prestacin electrnica de servicios, entre otros. Los factores que inciden en la adopcin de estas prcticas, de acuerdo a los hallazgos, son el tamao de la ciudad y el tipo de gobierno local. La primera relacin se explicara toda vez que, las organizaciones ms grandes son ms propensas a adoptar nuevas tecnologas y a innovar, que las organizaciones de menor tamao. Por otro lado, un mayor tamao implica una mayor cantidad de recursos administrativos, tcnicos y financieros, los cuales facilitan la innovacin. El tipo de gobierno local tambin incide en la adopcin de las prcticas, pues de acuerdo al estudio, aquellas organizaciones locales denominadas city manager-council, a diferencia de las city mayor-council, seran ms propensas a introducir innovaciones tecnolgicas, debido a que son dirigidas por un administrador profesional. La adopcin del GEL se puede observar desde una perspectiva amplia, que incluye tanto las caractersticas de la administracin comunal y la demanda que esta enfrenta, as como otros factores de contexto. En CEPAL (2007) se seala que los determinantes del gobierno electrnico son la calidad de la informacin y los datos existentes, la infraestructura tecnolgica adecuada y compatibilidad, las caractersticas organizacionales y gerenciales, el marco legal e institucional, y el contexto poltico, econmico y social. Con respecto a la calidad de la informacin, seala que uno de los insumos primordiales para los sistemas de informacin, y que tiene un alto costo aparejado en cuanto a su limpieza y acondicionamiento, corresponde a los datos. Asimismo, con respecto a la infraestructura tecnolgica adecuada y compatibilidad, es tan importante el uso de sistemas factibles de implementar y usar, as como la presencia de recurso humano calificado al cual le pueda ser til. Al igual que Moon (2002), las caractersticas organizacionales y gerenciales, son un factor de suma relevancia en la implementacin del gobierno electrnico, pues la resistencia al cambio y la diversidad de usuarios entre otros, son factores crticos que inciden en el xito o fracaso de iniciativas relacionadas al GEL. Sin el marco legal e institucional adecuado tampoco es posible implementar sistemas de informacin y comunicacin de forma efectiva, pues en el sector pblico, la norma es un factor estructural importante, y en la mayora de los casos, los sistemas de abastecimiento juegan un papel importante en la provisin de tecnologa. Por ltimo, el contexto poltico, econmico y social es de suma relevancia, pues la implementacin del GEL no est ajena a proyectos polticos, la disponibilidad de la tecnologa que ofrecen los mercados, y la demandas ciudadanas, estas ltimas relacionadas a la participacin y el deseo por mayor informacin de parte de las autoridades. Gallego-lvarez et al. (2010) seala que los factores que inciden en la adopcin del gobierno electrnico, tienen que ver con las caractersticas de los organismos pblicos y

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los factores polticos. Entre los primeros se encuentra la complejidad organizacional de los organismos pblicos, la capacidad institucional, y el estilo de la administracin pblica. Los factores polticos corresponden a la competicin poltica, la ideologa y la estabilidad poltica. El estudio, que se llev a cabo para el caso de 81 municipalidades de diferentes pases, toma como variable independiente el ndice Digital de Gobernabilidad, propuesto por Holzer y Kim (2005), el cual se estima sobre la base de dimensiones relacionadas a la seguridad y privacidad, usabilidad, contenidos, servicios y participacin ciudadana. El estudio toma la poblacin como un indicador de complejidad organizacional, pues sta sera un reflejo del nivel de recursos, profesionalizacin, y especializacin de los funcionarios (Gallego-lvarez et al. 2010: 424). La capacidad institucional es medida a travs del presupuesto pblico per cpita. Con respecto al estilo de la administracin pblica, el estudio seala que esta difiere entre los pases, pues por ejemplo, los pases nrdicos y anglosajones tienen una mayor orientacin hacia el cliente, y por ende, son ms propensos a implementar sistemas de GEL, versus los pases continentales europeos, ms orientados al cumplimiento de la ley, y que tienen un mayor rezago en la incorporacin de sistemas de administracin. El estudio, para controlar por esta variable, toma en consideracin aquellos pases que pertenecen a la OECD. Otro de los factores que considera, dice relacin con la orientacin poltica de los gobiernos, pues de acuerdo al estudio, gobiernos con una orientacin ideolgica de derecha, son ms propensos a avanzar en la implementacin del GEL, pues sus programas y actividades tienen un alto componente econmico, y son proclives a realizar reformas al sector pblico. Con respecto a las variables de control, el estudio seala que el desarrollo econmico aumenta la capacidad para comprar computadores y dispositivos de tecnologa, as como tambin posibilita el mayor acceso a internet. Sin embargo, tambin incluye el nivel de penetracin de internet que existe a nivel de las personas, pues un mayor nivel de penetracin incentiva a las municipalidades a avanzar en la implementacin del GEL. Para controlar por estas variables, el estudio considera el Producto Interno Bruto per cpita, y tambin la tasa de acceso a internet por cada 100 personas. Finalmente, luego de controlar por todas las variables sealadas, el estudio ofrece evidencia con respecto a una influencia positiva del tamao poblacional y la penetracin de internet sobre el nivel de gobierno electrnico. Mientras el primer resultado concuerda con Moon (2002), el segundo hallazgo refleja la importancia de factores asociados a la demanda en la implementacin y profundizacin del GEL en los gobiernos locales, pues las nuevas formas de comunicacin producto del GEL se dan en una dimensin correlativa a las nuevas formas de comunicacin que exige la ciudadana.

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Dada la importancia de los factores asociados a la demanda en la implementacin del GEL, es posible observar cules son los determinantes del uso de internet por parte de las personas. En Balboni (2010) se presentan los determinantes socioeconmicos de la presencia de computadores y la conexin a internet en el nivel de los hogares. El estudio se llev a cabo en siete pases de Amrica Latina (Brasil, Costa Rica, El Salvador, Paraguay, Chile, Honduras y Mxico). Los resultados muestran que variables tales como el ingreso, educacin y las reas urbanas son los principales determinantes de la difusin de las TICs. Entre los determinantes del uso de internet se tiene, luego de controlar por educacin, ingreso, la situacin laboral de mercado, ocupacin, y sector de actividad, que existen leves diferencias en el uso de internet por gnero. Sin embargo, uno de los hallazgos interesantes con respecto al uso de internet, es que el acceso no se traslada automticamente en uso. Otro aspecto de relevancia con respecto a la demanda de GEL, corresponde al conocimiento del ciudadano respecto a los programas y servicios que el municipio est ofreciendo. An cuando el servicio genere valor agregado para el ciudadano, si este no sabe de su existencia, no le dar uso a tal servicio (OGC 2003), con la prdida de recursos que ello implica.

2. Algunas hiptesis en torno a la adopcin del Gobierno Electrnico


De la revisin de literatura de la seccin anterior, es posible esbozar algunas hiptesis que permitan explicar el nivel de GEL presente en los distintos municipios. Luego de esto, en la seccin siguiente testearemos estas hiptesis de forma emprica, con el objeto de observar cules son los patrones que se observan en las municipalidades chilenas. Como el objetivo del artculo es entender la fluctuacin del nivel de gobierno electrnico en las diferentes comunas de Chile, es til aseverar que el estado del GEL depende de un proyecto consciente o inconsciente sobre GEL en la municipalidad respectiva. Esto lo suponemos as, pues es el mismo municipio el que se encarga de realizar la pgina web, o en su defecto, contrata los servicios estableciendo unos parmetros mnimos de diseo, contenidos, etc. En consecuencia, el determinante del estado del GEL ser el proyecto, el cual a su vez est sujeto a una serie de factores de origen interno y externo al municipio. Ms especficamente, este proyecto depende del proyecto consciente del alcalde, los directivos, y los equipos municipales competentes. Depende de las posibilidades de produccin de una pgina web, del presupuesto asociado, y por supuesto de la complejidad

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organizacional de la municipalidad. Tambin depende del perfil de las demandas de la poblacin comunal y otras variables asociadas al territorio. La complejidad organizacional, medida a travs de la cantidad de habitantes, debera impactar de una forma positiva en el nivel de GEL de la municipalidad en cuestin. Esto se podra deber, tal como se expuso, a que la poblacin vara de una forma similar al nivel de recursos y el nivel de profesionalizacin de la comuna. Sin embargo, es posible plantear tambin que un mayor nmero de personas, o en su defecto, un mayor nmero de necesidades y dispersin de las mismas, implica una mayor complejidad en los servicios que entrega la municipalidad. En consecuencia, como la variable proxy de complejidad organizacional corresponde al nmero de habitantes de la comuna, se espera un efecto positivo de esta variable sobre el IGEL. Con respecto a la capacidad institucional, mayores holguras presupuestarias generan una mayor libertad para llevar a cabo proyectos de innovacin en la gestin pblica local. Por consiguiente, un mayor nivel de presupuesto por habitante, con todo lo dems constante, debera impactar positivamente en el desarrollo del gobierno electrnico. Tericamente, la orientacin poltica del alcalde tambin debera incidir sobre el desarrollo del GEL, de la forma definida en Gallego-lvarez et. al. (2010). Para efectos de este estudio, y tomando en consideracin los resultados de la eleccin 2008 de alcaldes y concejales, esperamos un efecto positivo de los alcaldes de la Alianza (derecha) en el nivel de GEL. Sin embargo, es til preguntarse si los niveles de GEL dependen, adems de la satisfaccin de las necesidades de la comunidad local, de la satisfaccin de las necesidades de una comunidad extra local. El caso del turismo es un caso representativo, pues los municipios, con el objeto de promocionar los atractivos tursticos de su territorio, usan su sitio web como una forma de publicidad.1 Asimismo, existen municipalidades que usan su sitio como una forma de atraccin de inversiones.2 De acuerdo a lo anterior, una comuna considerada como turstica, debera usar su sitio web como una forma de promocin y publicidad, por lo que estara dispuesta a invertir parte de su presupuesto en el diseo de una pgina web con suficiente

1 Existe una gran cantidad de municipalidades cuyos sitios web tienen contenidos relacionados al turismo (Rodrguez, A. et al., 2009). 2 Ver el caso de la Municipalidad de Providencia. Disponible en: http://www.providencia.cl/invierte-en-providencia [consulta: enero 2011]

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informacin y atractivo para el turista. Esta capacidad instalada en materia de elaboracin de pginas web podra traducirse en un mayor nivel de contenidos en el sitio electrnico de la municipalidad, lo que a su vez generara un mayor nivel de desarrollo del GEL. En consecuencia, se espera un efecto positivo de la calidad de comuna considerada turstica en el nivel de GEL. Con respecto a factores exclusivamente relacionados a las demandas y necesidades de la comunidad local, se tienen dos factores de relevancia. El primero corresponde a la penetracin de internet. Tal como Gallego-lvarez et. al. (2010) lo seala, en virtud de sus hallazgos, la penetracin de internet tiene un papel fundamental en la implementacin y desarrollo del GEL, pues internet es el lenguaje comn a travs del cual el gobierno local y los ciudadanos se pueden comunicar a travs del sitio web. Sin embargo, de acuerdo a Balboni (2010), el simple acceso no implica necesariamente uso. Haciendo una extensin de este hallazgo, la simple tenencia de computador, tampoco se trasladara a uso. Debido a esto, se hace necesario recurrir a una variable que permita hacer una lectura directa del nivel de consumo de internet. Una vez encontrada, dicha variable, que por supuesto mostrar altos grados de correlacin con la tenencia de computador y el acceso a internet, sera posible probar si a mayor consumo de internet por perodo de tiempo, existe un mayor desarrollo del gobierno electrnico. Otro aspecto de relevancia, tal como seala la OGC (2003), tiene que ver con el desconocimiento por parte del ciudadano de los servicios que presta el municipio. Un mayor nivel de conocimiento del ciudadano respecto de los servicios que presta la municipalidad implicara un mayor nivel de servicios prestados, y tambin, un mayor nivel de gobierno electrnico. Una forma de obtener una proxy de este nivel de conocimiento corresponde a variables relacionadas a la participacin, pues un mayor nivel de presencia de los ciudadanos en la poltica pblica local, podra ser indicio de un mayor nivel de conocimiento de los programas, polticas y proyectos que est llevando a cabo el municipio.

3. Los datos
Los datos que usaremos se exponen a continuacin. Cada uno corresponde a observaciones medidas a nivel comunal, y el universo de estudio son las 345 municipalidades del pas.

3.1. Variables dependientes


Con el objeto de analizar el nivel de desarrollo del gobierno electrnico, la variable dependiente corresponde al ndice de Gobierno Electrnico Municipal (IGEM), estimado

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por Fuentealba y Madariaga (2010). Este ndice se construye sobre la base de un ndice de contenidos, que pondera un 90% del IGEM, y un ndice de municipio transparente, que pondera el 10% restante. A su vez, cada ndice se construye sobre la base de la presencia de ciertos elementos de inters, donde la presencia se mide a travs de una variable dummy, que toma el valor de uno cuando el elemento se encuentra en la pgina, y el valor cero cuando este elemento no se encuentra. Los elementos, para los ndices de contenido y transparencia, se encuentran en el Cuadro 1, en el Anexo de esta publicacin. Como resultado, se obtiene un ndice que se distribuye de 0 a 100, donde cero significa la no presencia de ningn elemento, y 100 la presencia de todos los elementos del mencionado cuadro. En consecuencia, si el sitio web cuenta con todos los elementos sealados para el ndice de contenido por ejemplo, esto es, considera los elementos de actualizacin, buscador, contacto, descripcin institucional, bolsa de trabajo, cuenta pblica, pago online, presupuesto, etc., hasta considerar la cantidad lmite de elementos, el valor de este ndice ser mximo. Igual mecanismo sigue el ndice de transparencia. Para efectos de nuestro anlisis, estimaremos modelos en los cuales las variables dependientes sern el ndice de contenidos y el ndice de transparencia, denominados CONTENIDO y TRANSP respectivamente. No tendra mayor importancia una sola estimacin para el caso del ndice de Gobierno Electrnico propiamente tal (IGEM), pues este corresponde a una funcin lineal del ndice CONTENIDO, el que pondera un 90%. No obstante, tambin es de inters observar de qu depende la presencia de ciertos elementos escogidos, relevantes en la gestin pblica local. Estos elementos corresponden a las variables de la Tabla 1, extradas del Cuadro 1, y que corresponden a variables dummys, esto es, corresponden a uno cuando se observa el elemento en la pgina web, y a cero cuando el elemento est ausente.21 La eleccin de estos elementos dice relacin con la dificultad de implementar algunos de ellos en las web municipales, tales como el pago en lnea o la obtencin de certificados web, sin embargo, tambin se incluyen otros relacionados a la promocin del trabajo, cuenta pblica, OIRS y participacin ciudadana.

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Tabla 1: Variables seleccionadas del IGEM

Elementos

Definicin
Variable dummy para el caso de presencia de bolsa de trabajo u OMIL (Oficina Municipal de Informacin Laboral), y posibilidad de inscripcin online en dicha bolsa, o en su defecto, disposicin de la informacin necesaria para inscribirse fsicamente. Variable dummy para el caso en que es posible ver o descargar el documento de la cuenta pblica del ao anterior. Variable dummy para el caso en que es posible la descarga o impresin de certificados. Variable dummy para el caso en que es posible realizar pagos de diferentes trmites a travs de internet, sin necesidad de asistir fsicamente al municipio. Variable dummy para el caso en que existe una oficina de reclamos y/o sugerencias virtual (OIRS) y la posibilidad de opinar a travs de ella. Variable dummy para el caso que se encuentra presente la ordenanza municipal sobre participacin ciudadana.

TRABAJO

CUENTA

CERTIFICA

PAGO

OIRS

P_CIUD

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de IGEM 2010.

3.2. Variables independientes


Las variables que utilizaremos para explicar los ndices de GEL y la presencia de los elementos sealados en la seccin precedente, corresponden a variables de (i) complejidad organizacional, (ii) capacidad institucional, (iii) orientacin poltica del alcalde, (iv) calidad turstica, (v) penetracin de internet, y (vi) participacin ciudadana. Con el objeto de medir el efecto de la complejidad organizacional sobre el IGEL, se usa el logaritmo natural de la poblacin estimada por el INE para el ao 2009. Con respecto a la capacidad institucional, usamos la variable ingreso municipal per cpita, en cientos de miles pesos de 2009. El detalle de las variables se encuentra en la Tabla 2.

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Tabla 2. Descripcin de los datos


Variables POBLACION Descripcin Logaritmo natural de la poblacin comunal, estimada por el INE para el ao 2009. Ingreso total percibido por la Municipalidad para el 2009 sobre la poblacin comunal estimada por el INE. Ingreso total en cientos de miles de pesos de 2009. Proporcin de personas que habitan zonas urbanas en la comuna. Variable dummy para los casos en los cuales el alcalde corresponde a lista E de las elecciones 2008. Lista E comprende los partidos polticos Renovacin Nacional, Unin Demcrata Independiente e Independientes Lista E. Proporcin de personas que usan internet al menos una vez al da. Proporcin de personas que participan en cualquier tipo de organizacin o grupo organizado. Proporcin de personas que conoce informacin sobre derechos ciudadanos en los servicios pblicos. Proporcin de personas que conoce la cuenta pblica de la autoridad. Variable dummy para los casos en los cuales la comuna se considera como turstica para el ao 2011. Fuente SINIM 2009

INGRESO_MUN

SINIM 2009

URBANO

Casen 2009 Ministerio del Interior. Resultado Histrico Electoral. SINIM 2009

ALIANZA

FRECUENCIA

PARTICIPA

Casen 2009

DERECHOS

Casen 2009

CUENTA_PB

Casen 2009 Base Distribucin del FCM 2011

TURSTICA

TRAMITACION

Indicador que mide costo y rapidez en el otorgamiento de patentes.

Caro (2005)

Fuente: Elaboracin propia segn fuentes indicadas en la tabla

Para controlar por factores polticos, incluimos una variable que toma el valor de uno cuando el alcalde corresponde a la Lista E, esto es, cuando corresponde a los partidos polticos de Renovacin Nacional, Unin Demcrata Independiente y considerando tambin a los independientes por la Lista. Tambin, para controlar por calidad turstica, se

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usa una variable dummy para los casos en los cuales la comuna se considera turstica, de acuerdo a la Base de Distribucin del Fondo Comn Municipal 2011. Desde el punto de vista de variables asociadas exclusivamente a la comunidad local, usamos una variable de consumo de internet, que se define como la frecuencia diaria de consumo de internet, y que es una variable ms directa del uso de internet de las personas, evadiendo as el problema sealado por Balboni (2010). Dicha variable corresponde a la proporcin de personas en la comuna que usan internet al menos una vez al da, variable que denominamos como FRECUENCIA. Para efectos de testear el conocimiento de los programas del municipio, utilizamos variables relacionadas a la participacin ciudadana, las cuales se encuentran en la categora de participacin, segn el Manual de Usuario de Casen 2009. Dichas variables corresponden a la proporcin de personas que participan en alguna organizacin o grupo organizado, y que denominamos PARTICIPA, la proporcin de personas que posee informacin sobre derechos ciudadanos en los servicios pblicos, denominada DERECHOS, y la proporcin de personas que conoce la cuenta pblica de la autoridad, denominada CUENTA_PUB. Si bien estas variables no estn necesariamente relacionadas a lo local, las usaremos como un proxy de la participacin a nivel comunal. Para controlar la estimacin a partir de las diferencias que se dan entre zonas urbanas y rurales, se incluye en el modelo un ndice que mide la proporcin de poblacin urbana en la comuna, y que denominamos URBANO. Luego del anlisis del gobierno electrnico, exploraremos respecto a qu variables inciden en la presencia de los componentes sealados en la Tabla 1. Para esto, usaremos las mismas variables, pero incorporaremos una medida de eficiencia en la tramitacin (TRAMITACIN). Dicha variable, presente en Caro (2005) corresponde a un ndice que mide el costo y tiempo en la entrega de patentes. Dicho valor, mientras ms alto, implica una mayor ineficiencia en la tramitacin.

3.3. Modelo emprico


De acuerdo a las secciones precedentes, el modelo a calibrar corresponde a (2), cuya estimacin se llevar a cabo a travs del mtodo de los mnimos cuadrados ordinarios, para el caso del ndice CONTENIDO y TRANSP:
CONTENIDO=0 +1POBLACIN+ 2 URBANO + 3 INGRESO_MUN + 4 FRECUENCIA + 5 ALIANZA + 6 PARTICIPA + 7 DERECHOS + 8 CUENTA_PB + 9 TURISTICA + E

(2)

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Donde se espera i >0, para i =1,, 9.

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Posteriormente, a travs de un modelo probit, se estimar la probabilidad de presencia de los elementos escogidos en la Tabla 1, a partir de las mismas variables independientes ya consideradas, aadiendo esta vez el ndice de eficiencia en la tramitacin.

4. Resultados
En la Tabla 3 se pueden observar los resultados de dos estimaciones. De acuerdo a los resultados obtenidos, el nivel de gobierno electrnico, medido a travs de los elementos presentes en las pginas web de las municipalidades de Chile, est correlacionado de forma positiva con la poblacin de cada comuna, con un alto nivel de significancia, sugiriendo un punto en comn con la teora y los hallazgos encontrados por los autores expuestos. Por otro lado, el ingreso municipal per cpita en cientos de miles de pesos, presenta un efecto significativo y de carcter positivo sobre el IGEL, sugiriendo nuevamente una coherencia con la literatura, pues una mayor capacidad institucional incrementa los niveles de desarrollo del GEL. Asimismo, y de acuerdo a nuestro razonamiento, la frecuencia con la que los ciudadanos usan internet tambin muestra el signo esperado, y muestra un nivel de significancia adecuado. Con respecto a la condicin poltica del alcalde, no se observa un resultado significativo, sugiriendo que los niveles de desarrollo del GEL no estn asociados necesariamente al partido del alcalde. La consideracin de comuna turstica no tiene el efecto esperado sobre el ndice de CONTENIDO. El coeficiente no muestra el signo esperado, e incluso exhibe una significancia del 5%. Esto se podra deber a dos razones: en primer lugar, a que existen comunas de la regin metropolitana, u de otras regiones, con altos niveles de gobierno electrnico, y que no son necesariamente tursticas. En segundo lugar, a que las municipalidades de comunas consideradas tursticas podran usar su pgina como una forma de promocin de las atracciones locales, y no necesariamente incluir suficiente informacin de la municipalidad en sus sitios web. En el anlisis del ndice de transparencia, no se encuentran resultados importantes, slo que el porcentaje de participacin de las personas influye negativamente sobre el ndice. Esto se podra deber a que las zonas en las cuales existe una mayor participacin en organizaciones y grupos organizados, tienen aparejados ciertos niveles de pobreza4. Siguiendo esta lgica, altos niveles de pobreza implica tambin municipios que deben

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satisfacer necesidades bsicas de la comuna en cuestin, y que por ende, no destinaran recursos suficientes en el desarrollo de sistemas de gobierno electrnico. Sin embargo, este argumento debera ser corroborado, pues con respecto a la variable CONTENIDO, no se aprecia tal efecto negativo. Tabla 3: Regresin lineal para ndice de Gobierno Electrnico

Variable dependiente
Intercepto POBLACIN URBANO INGRESO_MUN FRECUENCIA ALIANZA PARTICIPA DERECHOS CUENTA_PB TURISTICA R2

CONTENIDO
i -8.548 5.797* 5.378 1.125*** 18.756* 0.132 0.499 -3.066 1.936 -3.977** 0.3819

TRANS
i 33.249 0.097 0.785 0.067 3.050 0.181 -17.411*** -28.877 13.479 -0.288 0.0287

Significancia al *1%, **5%, ***10% Fuente: elaboracin propia En la Tabla 4 se puede observar la estimacin para el caso de los seis elementos escogidos del IGEM (bolsas de trabajo, cuenta pblica, certificado digital, etc.), usando las mismas variables independientes, pero aadiendo el indicador de eficiencia en la tramitacin de documentos (TRAMITACIN). Los resultados corresponden a los efectos marginales obtenidos a partir de la estimacin de modelos probit, donde las variables endgenas corresponden a las seis variables dictomas sealadas.

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4 Al estimar la correlacin entre el ndice de pobreza de Casen 2009 (proporcin comunal de indigente y pobre no indigente) y la variable PARTICIPA, definida en nuestro artculo, se encuentra una correlacin de +24% entre las variables, con un nivel de significancia al 1%.

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Tabla 4: Efectos marginales para componentes seleccionados de IGEM


TRABAJO
dF/dx 0.090*** 0.384** 0.070*** -0.086 -0.010 -0.475 0.558 -0.415 -0.112 0.001 0.109

Var. Dependiente
POBLACIN URBANO INGRESO_ MUN FRECUENCIA ALIANZA(1) PARTICIPA DERECHOS CUENTA_PB TURISTICA TRAMITACIN Pseudo R2

CUENTA
dF/dx 0.0002 0.147 0.005 0.294 -0.049 -0.163 -0.446 0.110 0.117** 0.001 0.046

CERTIFICA
dF/dx 0.167* 0.269 0.068** -0.452*** 0.005 -0.392 -0.343 0.646 -0.028 -0.002*** 0.358

PAGO
dF/dx 0.241* -0.010 0.106* -0.334 0.027 -0.417** 0.232 0.125 -0.033 -0.002*** 0.426

OIRS
dF/dx 0.136** 0.205 0.136** 0.180 0.098 0.163 -0.402 0.193 -0.128** 0.001 0.112

P_CIUD
dF/dx 0.127** 0.210 0.098** 0.012 0.072 -0.304 -0.249 0.300 -0.143** -0.001 0.104

Significancia al *1%, **5%, ***10% (1) dF/dx es el efecto marginal del cambio discreto en la variable de 0 a 1. Fuente: elaboracin propia Como los resultados lo constatan, el tamao poblacional tiene un efecto positivo sobre la presencia de los elementos seleccionados para el caso de 5 modelos, con un aceptable nivel de significancia. Esto es, a medida que aumenta el tamao poblacional, existe una mayor probabilidad de que las web de las municipalidades tengan informacin sobre la bolsa de trabajo u OMIL, permitan obtener certificados, efectuar pagos online, exista un OIRS virtual y est disponible la ordenanza sobre participacin ciudadana. Las probabilidades son mayores para el caso de los certificados y pagos online. Al igual que el caso anterior, el ingreso municipal por habitante tiene un efecto significativo y positivo, tal como lo esperado, para el caso de la mayora de los modelos estimados. Esta probabilidad es mayor para el caso de las OIRS. Para el caso de la variable FRECUENCIA, esta muestra un efecto negativo sobre la probabilidad de que el sitio web tenga la posibilidad de obtener certificados. Este resultado es contradictorio. Personas con mayor uso de internet, implica personas y gobiernos locales ms compenetrados en su uso de la red. Sin embargo, podra darse el caso de que la municipalidad sin observar el uso de internet de las personas, con el objeto de aumentar su eficiencia, habilita en su web la posibilidad de proveer certificados. Adems,

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dadas las condiciones tecnolgicas actuales, no es imposible para una municipalidad rural, con bajos ndices de consumo de internet poblacional, implementar tales sistemas. Aun as, estas posibilidades no van ms all del plano hipottico, pues se esperara un efecto similar para el caso de la variable PAGO, y por otro lado, buscar la causa de este resultado anmalo escapa a los objetivos del artculo. La variable PARTICIPA al igual que en el ejercicio anterior, tiene un efecto significativo y negativo sobre la probabilidad de que la web permita efectuar pagos online. Se detecta tambin un efecto positivo de la condicin de comuna turstica sobre la probabilidad de que la web considere la cuenta pblica, sin embargo, para el caso de la presencia de OIRS virtuales y la ordenanza de participacin, priman los efectos negativos. Otro hallazgo de sumo inters, es que al incorporar al anlisis una variable relacionada a la eficiencia en la tramitacin de documentos, se encuentra una relacin positiva y significativa entre el nivel de eficiencia y la probabilidad de existencia en el sitio web de un tem que permita obtener certificados y realizar pagos en lnea.

5. Conclusiones
El gobierno electrnico es un fenmeno que avanza con fuerza en el mundo municipal chileno. Junto con sus particularidades, existen una serie de beneficios que trae aparejado el fenmeno, y del cual es deber tanto de los ciudadanos como de los gobiernos locales sacar el provecho necesario para satisfacer de mejor forma sus necesidades. De acuerdo a la revisin de la literatura, los autores han efectuado estimaciones empricas con el objeto de determinar los factores que inciden sobre el desarrollo del gobierno electrnico en el mundo. Estos factores, en toda su magnitud, dicen relacin con la complejidad organizacional, la capacidad institucional, factores ideolgicos, estilo de administracin, penetracin de internet, entre otros. Los resultados ms robustos indican un efecto importante de la poblacin, el estilo de administracin y la penetracin de internet sobre del desarrollo del gobierno electrnico (Moon 2002; Gallego-lvarez et al. 2010). A travs de un ejercicio terico, hemos adherido a estas dimensiones otras variables, referidas a la calidad turstica de la comuna y a la participacin ciudadana, como una forma de explorar otros factores que pudiesen interferir en el desarrollo del gobierno electrnico. Asimismo, con el objeto de modelar la presencia de ciertos elementos claves en el sitio web municipal, incorporamos una medida de eficiencia en la tramitacin, a fin de explorar sobre la relacin entre eficiencia y web municipal.

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Como los resultados lo constatan, se observa un efecto positivo del tamao poblacional, el ingreso per cpita, y la frecuencia de uso de internet sobre el ndice de Gobierno Electrnico, tal como se infiere y se corrobora en la revisin de literatura. La condicin poltica del alcalde no tiene un mayor efecto, sugiriendo que no es un factor determinante en los niveles de gobierno electrnico. La calidad de comuna turstica muestra un efecto negativo, siendo este resultado un reflejo de que las iniciativas ms profundas de gobierno electrnico siguen estando presentes slo en un reducido nmero de municipios, de preferencia metropolitanos, o de altos ingresos y no tursticos. Con respecto a la probabilidad de presencia de los elementos seleccionados (bolsas de trabajo, cuenta pblica, certificado digital, etc.) se encuentran resultados interesantes. En particular, al igual que en el caso anterior, el ingreso y la poblacin son factores que inciden en el gobierno electrnico, pero destaca fuertemente la relacin entre eficiencia y sitio web, pues las municipalidades, a medida que reflejan mejores cifras de eficiencia en la tramitacin de documentos, utilizaran su sitio web de forma tal de optimizar los resultados que ya logran. El gobierno electrnico ha venido para quedarse. Una mayor profundizacin de este fenmeno trae aparejados beneficios para los municipios como para la comunidad. El desafo se encuentra en saber aprovecharlos, pues, tal como cualquier otro fenmeno, tienen efectos no deseables para la sociedad. Si bien hemos detectado la presencia de ciertos factores difcilmente manejables por el municipio, que son determinantes del gobierno electrnico, el avance de las tecnologas ha permitido disminuir los costos de produccin, abaratando los precios, y aumentando el acceso de las organizaciones pblicas a distintos paquetes tecnolgicos. Aspectos tales como la transparencia, la participacin ciudadana, e incluso el accountability se pueden ver favorecidos por el avance y la profundizacin de este fenmeno.

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6. Bibliografa
Balboni, M. (2010). Social-economic Implications of ICT Usage and Access in Latin America: Information Society Program Micro Data Analysis. Trabajo presentado en la reunin anual del grupo de trabajo para los indicadores de la Sociedad de la Informacin (WPIIS) de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OECD). Paris, Francia. Caro, C. (2005). Evaluacin del Desempeo Municipal: Cmo ordenar a los municipios segn sus resultados? Departamento de Estudios Municipales de la Divisin de Polticas y Estudios, SUBDERE, Ministerio del Interior. CEPAL. (2007). Modelo multi-dimensional de medicin del gobierno electrnico para Amrica Latina y el Caribe. Documentos de proyectos, N 124, Naciones Unidas, Santiago de Chile. Fuentealba, R. y Madariaga, M J. (2010). ndice de Gobierno Electrnico Municipal 2010. Documento de Trabajo, N 46. Instituto Chileno de Estudios Municipales, Universidad Autnoma de Chile. Gallego-lvarez, I., Rodrguez-Domnguez, L. y Garca-Snchez, I. (2010). Are determining factors of municipal E-government common to a worldwide municipal view? An intra-country comparison. Government Information Quarterly, 27, (pp. 423430). Gil-Garca, J. R., y Luna-Reyes, L. F. (2003). Towards a Definition of Electronic Government: A Comparative Review. En A. Mendez-Vilas, J. A. Mesa Gonzalez, J. Mesa Gonzalez, V. Guerrero Bote & F. Zapico Alonso (Eds.). Techno-legal Aspects of the Information Society and New Economy: An Overview, 1, Badajoz, Spain, Formatex, (pp.102-108). Gil-Garca, J. R., y Luna-Reyes, L. F. (2006). Integrating Conceptual Approaches to EGovernment. En M. Khosrow-Pour (Ed.). Encyclopedia of E-Commerce, E-Government and Mobile Commerce. Hershey, PA: Idea Group Inc, (pp. 636-643). Heeks, R. (2008). E-Government for Development. Success and Failure in EGovernment Projects. Versin Electrnica. Recuperado 3 de enero de 2011: http://www. egov4dev.org/egovdefn.htm. Holden, S. H., Norris, D. F. y Fletcher, P. D. (2003). Electronic Government at the Local Level: Progress to Date and Future Issues. Public Performance & Management Review, 26, 4, (pp. 325-344). Holzer, M., y Kim, S. T. (2005). Digital governance in municipalities worldwide. Newark, NJ: Rutgers University Campus at Newark.

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7. Anexo
Cuadro 1: Variables de medicin del IGEM (a) (b)
Dimensiones Variables de contenido web Actualizacin Buscador Contacto Descripcin institucional Diseo Links tiles Mapa Sitio Acceso Formularios Bolsa Trabajo Cuenta pblica Gua trmites Llamados Licitacin Ordenanzas Permisos Circulacin PLADECO Plano Regulador Poltica Privacidad Certificado Digital Pago online Poltica Seguridad Encuestas online/otros Newsletter/otros Ofic. Parte / OIRS Participacin Ciudadana Participacin ciudadana Presupuesto Otros Otros Informacin pasiva Dimensiones Variables de municipio transparente Marco normativo Materias de orden jurdico Decretos Reglamento adquisiciones Reglamento interno Reglamento CESCO Estructura orgnica Organigrama Facultades, funciones y atribuciones Personal y sus remuneraciones Transf. fondos pblicos y municipales Contrataciones y compras Subsidios y programas sociales Concursos pblicos y licitaciones Subvenciones y fondeve Adquisicin de bienes y servicios Actas del concejo Asistencia concejo Actos y resoluciones Actos con efecto sobre terceros Calendario sesiones Fiscalizaciones y auditorias sobre ejercicio presupuestario Informe financiero Formularios de acceso a informacin pasiva Entidades en las que participa el municipio Concesiones Convenios Permisos y derechos municipales Publicaciones en el diario oficial

Informacin

Marco Normativo

Estructura del municipio RRHH

Interaccin en una direccin

Transferencias de fondos

Pagos en lnea

Concejo Municipal

Fiscalizaciones y transp. finan.

Fuentealba, R. y Madariaga, M J. (2010). ndice de Gobierno Electrnico Municipal 2010. Documento de Trabajo, N 46. Instituto Chileno de Estudios Municipales, Universidad Autnoma de Chile.

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ESTUDIO DE CASOS CON ALTO NDICE DE GOBIERNO ELECTRNICO 2010: HUECHURABA Y PEALOLN Karin Froimovich

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Estudio de casos con alto ndice de gobierno electrnico 2010: Huechuraba y Pealoln

1. Introduccin: el posicionamiento de las TICs en las entidades __gubernamentales


La sociedad moderna actual, en su mltiple complejidad, se caracteriza por poseer un alto grado de comunicacin e informacin escrita. Esto se contrapone sobremanera a las antiguas culturas tradicionales, donde la comunicacin era mayormente oral (Rubalcaba 2005). An ms, este mtodo era validado entre sus miembros, a diferencia de la sociedad moderna. Hemos pasado de la cultura oral a la cultura escrita, lo que ha trado importantes consecuencias en la forma de relacionarse entre los individuos. Tal como sostiene Rubalcaba: La escritura supone la posibilidad de comunicarse fuera del grupo, fuera de la tradicin, fuera del boca a boca. El mundo oral implica la presencia en un mismo lugar y en un mismo tiempo de dos personas -o al menos as suceda hasta la aparicin de los sistemas telefnicos-; la escritura permite la extensin del mensaje a grupos ms extensos y dispersos (en distintos tiempos y lugares que el autor del escrito). Con la escritura, el discurso se vuelve abstracto, general, acumulativo. La prctica de la escritura significa, de manera general la llegada de la modernizacin (2005: 31). La cultura escrita, a su vez, ha tenido variadas transformaciones a lo largo de la historia, que marcan una etapa cada una. Esta evolucin se caracteriza principalmente por la tecnologa dominante de codificacin, almacenamiento y recuperacin de la informacin (Adell 1997)1 lo cual dice relacin bsicamente con: la emergencia del lenguaje, la creacin de smbolos grficos, la imprenta y los medios electrnicos y de digitalizacin. Esta ltima fase es actualmente cuando ms se est desarrollando. A esto, el autor agrega que tales cambios tecnolgicos han dado lugar a cambios radicales en la organizacin del conocimiento, en las prcticas y formas de organizacin social y en la propia cognicin humana () Slo adoptando una perspectiva histrica es posible comprender las transformaciones que ya estamos viviendo en nuestro tiempo (Adell 1997). Pero la evolucin de la tecnologa no termina aqu. Da a da es posible apreciar cmo sta se sigue desarrollando. Cada vez ms la tecnologa permea y atraviesa todos los sistemas sociales que componen una sociedad, tales como la economa, la justicia, la educacin, la salud, slo por nombrar algunos, y ha avanzado a velocidades inverosmiles. Tal ha sido el grado de desarrollo e importancia que han adquirido, que los expertos le han otorgado un nombre al fenmeno: Sociedad de la Informacin, entendida como una forma especfica de organizacin social en la que la generacin, el procesamiento y la transmisin de informacin se convierten en las fuentes fundamentales de la produccin

1 stas y el resto de las referencias de Adello (1997) en Versin Electrnica Disponible en: http://edutec.rediris. es/Revelec2/Revelec7/revelec7.html [Consultado el 23 de febrero de 2011]

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y el poder (Castells 1997: 47). Asimismo, Valenti sostiene que Hoy en da se habla de Sociedad del Conocimiento, Economa del Conocimiento, Revolucin Digital, Brecha Digital, Tecnologas de la Informacin y Comunicacin (TIC) (Valenti 2002)24. Todas estas son diferentes modos de nombrar a esta era o transformacin social. Cabe preguntarse aqu qu se entiende por informacin? Adell, en su mismo estudio, sostiene que es habitual la confusin entre informacin y conocimiento. El conocimiento implica informacin interiorizada y adecuadamente integrada en las estructuras cognitivas de un sujeto. Es algo personal e intransferible: no podemos transmitir conocimientos, slo informacin, que puede (o no) ser convertida en conocimiento por el receptor, en funcin de diversos factores (los conocimientos previos del sujeto, la adecuacin de la informacin, su estructuracin, etc.) (Adell 1997). La informacin, a su vez, tiene el carcter de ser novedosa y generar cierto impacto en el individuo que la recepciona. La siguiente metfora del cuento El Diario a diario del escritor Julio Cortzar ejemplifica claramente la nocin de informacin: Un seor toma el tranva despus de comprar el diario y ponrselo bajo el brazo. Media hora ms tarde desciende con el mismo diario bajo el mismo brazo. Pero ya no es el mismo diario, ahora es un montn de hojas impresas que el seor abandona en un banco de plaza. Apenas queda solo en el banco, el montn de hojas impresas se convierten otra vez en un diario, hasta que una anciana lo encuentra, lo lee, y lo deja convertido en un montn de hojas impresas. Luego se lo lleva a su casa y en el camino lo usa para empaquetar medio kilo de acelgas, que es para lo que sirven los diarios de estas excitantes metamorfosis (Cortzar 1962: 40). Lo importante es que los medios tecnolgicos de comunicacin han alcanzado tan alto grado de globalizacin, que han permitido la conexin de distintos espacios territoriales de manera instantnea, superando la distancia fsica. En este sentido, la informacin fluye a grandes velocidades y se vuelve accesible a todos (Esto ltimo constituye uno de los principios del Gobierno Electrnico local de Chile). En este contexto, Castells seala que como tendencia histrica, las funciones y procesos dominantes en la era de la informacin se organizan cada vez ms en torno a redes: Aunque la forma en red de la organizacin social ha existido en otros tiempos y espacios, el nuevo paradigma de la tecnologa de la informacin proporciona la base material para que su expansin cale toda la estructura social (1997: 505). Esto da origen a la denominacin del fenmeno como Sociedad de la Informacin.

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2 stas y el resto de las referencias de Valenti (2002) en Versin Electrnica Disponible en: http://www.oei. es/revistactsi/numero2/valenti.htm. [Consultado el 23 de febrero de 2011]

Estudio de casos con alto ndice de gobierno electrnico 2010: Huechuraba y Pealoln

Siguiendo con lo expuesto ms arriba, la sociedad de la informacin tambin se ha inmiscuido en el sistema gubernamental, y en Chile. Hablar de Gobierno Electrnico es hablar de un importante nivel de permeabilizacin de las TICs dentro del rea gobierno, lo que se traduce en una nueva forma de gobernar en la Sociedad de la Informacin. El Gobierno Electrnico debe entenderse en la lgica de una constante modernizacin del Estado. En Chile, existe internet desde el ao 1991, aunque muy poco difundido an, pero marca el inicio de un crecimiento sostenido de la interconexin digital. Es a finales de la dcada de los 90 y principios del siglo XXI donde esto comienza a hacerse parte de la agenda de gobierno. As, en el ao 2003, la SUBDERE, en el marco del Seminario Municipio Digital, da a conocer distintos tpicos del Instructivo Presidencial sobre Gobierno Electrnico del 11 de Mayo de 2001. En l, se instruye al conjunto del aparato estatal sobre el necesario desarrollo del Gobierno Electrnico entendido como el uso de las tecnologas de informacin y comunicaciones que realizan los rganos de la administracin para mejorar los servicios e informacin ofrecidos a los ciudadanos, aumentar la eficiencia y la eficacia de la gestin pblica e incrementar substantivamente la transparencia del sector pblico y la participacin de los ciudadanos (SUBDERE 2003).3 En esta investigacin se busca explorar cmo se hace patente esta definicin en dos municipios de alto ndice de gobierno electrnico municipal; buscando, como objetivo general de la investigacin, explorar y describir los municipios de Huechuraba y Pealoln en materia de gobierno electrnico, especficamente en sus modelos de implementacin y utilizacin de las TICs. Para ello, en primer lugar se presentan los conceptos utilizados en la investigacin, seguidos por una contextualizacin de los casos de estudio, el tiempo y espacio del levantamiento de informacin, finalmente se exponen los principales hallazgos y conclusiones del estudio.

2. Descripcin Conceptual
Si bien gobierno electrnico es un concepto an no definido claramente por tratarse de un fenmeno en pleno desarrollo, existen mltiples definiciones que recogen conceptos tales como la aplicacin de tecnologas dentro de la Administracin Pblica, la importancia de la interaccin entre ciudadanos y autoridad, eficiencia de la gestin, ebusiness o e-commerce para el trabajo de gobierno, parte del proceso de modernizacin, entre otros.4 Sin embargo, en este artculo el trmino de Gobierno Electrnico se

3 sta referencia a SUBDERE (2003) en Versin Electrnica Disponible en: http://www.subdere.cl/1510/w3printer-78143.html. [Consultado el 30 de enero de 2011] 4 Para ms detalle ver Esteves, J. Anlisis del desarrollo del Gobierno Electrnico Municipal en Espaa. Madrid, 2005. Disponible en http://latienda.ie.edu/working_papers_economia/WPE05-32.pdf

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entender siguiendo al que ha definido la SUBDERE, ya mencionado ms arriba, el cual incluye varios de los conceptos relativos, y que dice relacin bsicamente con el uso de las TICs implementados y utilizados por rganos gubernamentales con el fin de mejorar el servicio ofrecido a la ciudadanos, aumentar la participacin ciudadana y hacerlo ms eficiente y ms transparente. Modelo de Implementacin y utilizacin de las TICs es el esquema que define la infraestructura de las Tecnologas de Informacin y Comunicacin con las que cuenta el municipio, de qu manera y con qu fines stas son utilizadas en la prctica diaria, y cmo se organiza su ejecucin en el organigrama del. El Nivel de Digitalizacin es visto como el grado de desarrollo de las TICs y del Gobierno dentro del municipio. Esto dice relacin con la posicin en el ndice de Gobierno Electrnico (ndice IGEM de aqu en adelante), con el modelo de implementacin y utilizacin de las TICs, y con la injerencia que este modelo presenta en la gestin municipal y en los proyectos de desarrollo que se establecen con la comunidad. En este sentido, supone no slo la conexin a la red, sino los resultados que se obtienen de aquello. En lo que se refiere al trabajo de levantamiento de informacin entenderemos por actor clave o informante clave al individuo que ocupa un cargo relevante en relacin al modelo de implementacin y utilizacin de las TICs en el gobierno local, por lo cual es susceptible de ser entrevistado, ya que su experiencia municipal, de liderazgo en materia de gobierno electrnico municipal y de conocimientos de tecnologas, es de alta importancia para responder al objetivo de esta investigacin. Finalmente comunidad es el grupo de habitantes de las comunas estudiadas, que de una u otra forma se relacionan con el municipio, y que se muestran como parte activa del desarrollo municipal del da a da, en especial las TICs.

3. Contextualizacin: la importancia del entorno


3.1 Problema de investigacin y objetivos
Este artculo se basa en el anlisis e interpretacin de fuentes primarias y secundarias de informacin de los casos municipales que se describen a continuacin y tiene como antecedente el estudio realizado por Fuentealba y Madariaga (2010), cuyo objetivo consisti en determinar los niveles y tipos de usos que le asignan los municipios del pas a sus portales web, cuyo producto principal fue la construccin de un ndice donde se ubican los 345 municipios del pas, segn sus niveles de digitalizacin. A partir del producto del estudio recin mencionado, la actual investigacin se aboca a explorar en qu consisten y cmo se desarrollan en la prctica diaria los modelos de

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Estudio de casos con alto ndice de gobierno electrnico 2010: Huechuraba y Pealoln

implementacin y utilizacin de las TICs en dos municipios de la regin Metropolitana, de distintas caractersticas sociodemogrficas, ubicados en los primeros lugares del IGEM: Huechuraba y Pealoln. La seleccin de estos casos corresponde a nuestro inters investigativo por dar un reporte exploratorio de la prctica diaria del gobierno electrnico municipal, de sus problemas y desafos, de sus fortalezas y potencialidades, todo ello con miras a compartir el aprendizaje de una temtica nueva y dinmica, con otras municipalidades que deseen emprender el mismo rumbo en materia de tecnologa y gobierno comunal. A continuacin se exponen en las Tablas 1 y 2 los municipios ubicados en los diez primeros lugares del IGEM en Chile y en la Regin Metropolitana: Tabla 1: Municipios ubicados en los 10 primeros lugares del IGEM, Chile.

Municipio
Via Del Mar Huechuraba La Serena Pealoln Antofagasta Quilln Providencia La Florida Vitacura Puchuncav

Regin
Valparaso Metropolitana Coquimbo Metropolitana Antofagasta Bo Bo Metropolitana Metropolitana Metropolitana Valparaso

IGEM
93,4 91,0 89,6 89,6 89,3 87,9 87,6 86,5 85,8 85,5

Fuente: Elaboracin propia basado en datos de Fuentealba y Madariaga (2010).

Tabla 2: Municipios ubicados en los 10 primeros lugares del IGEM, Regin Metropolitana.

Municipio
Huechuraba Pealoln Providencia La Florida Vitacura Lo Barnechea La Reina Quilicura Maip Las Condes

Regin
Metropolitana Metropolitana Metropolitana Metropolitana Metropolitana Metropolitana Metropolitana Metropolitana Metropolitana Metropolitana

IGEM
91,0 89,6 87,6 86,5 85,8 84,5 83,4 83,4 83,1 82,7

Fuente: Elaboracin propia basado en datos de Fuentealba y Madariaga (2010).

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Estos datos ilustran que la posicin en el ndice no responde a parmetros visibles a simple vista, tales como la regin de ubicacin del municipio, el tamao de la comuna, el nivel socioeconmico de la comuna, el color poltico del gobierno de turno, la ubicacin geogrfica, etc. Se aprecia ms bien una disparidad en cuanto a ocupacin de lugares en el ndice. Lo mismo ocurre tanto a nivel pas como en la Regin Metropolitana. Esto motiva a preguntarse por las causas que explican el nivel de digitalizacin de los municipios ubicados en los primeros lugares de este ndice, cules son las variables que inciden al momento de ubicarse en una alta posicin del mismo, y que vayan ms all de los anlisis propios de una clasificacin, sino que busquen comprender e interpretar desde la realidad municipal y la percepcin de los actores lo que sucede al interior de las prcticas municipales de gestin tecnolgica. En este caso, los municipios de inters se concentran en las dos primeras posiciones del ndice a nivel de la Regin Metropolitana: Huechuraba y Pealoln. Esto implica conocer -a travs de fuentes primarias internas municipales- las razones que expliquen o caractericen su alta posicin en el ndice IGEM, por medio de informacin de carcter cualitativo. Con esto, se espera conocer cules son las TICs mayormente utilizadas, as como las menos utilizadas, a qu se debe su grado de utilizacin, las ventajas y desventajas de stas, sus principales repercusiones en el desarrollo municipal y comunal, y la relacin que establecen los actores municipales y la comunidad con ellas.

3.2. Espacio y tiempo de la investigacin


Tal como se menciona en los prrafos anteriores, la investigacin se centra en los municipios de Huechuraba y Pealoln. Para conocer una realidad, es importante conocer el espacio en el que tienen lugar, y cul ha sido su desarrollo para llegar a su realidad actual. Por ello, a continuacin se presenta una breve resea de estas comunas, precedido por un mapa que grafica su ubicacin dentro de Santiago.

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Estudio de casos con alto ndice de gobierno electrnico 2010: Huechuraba y Pealoln

Figura 1: Comunas de Huechuraba y Pealoln en Santiago

Fuente: Elaboracin propia basado en Universidad de La Frontera, Facultad de Ingeniera. Temuco Chile (2004). Coberturas de informacin geogrfica de Chile: http://berlin.dis.ufro.cl/fichas/ ficha02.html

a). Huechuraba Huechuraba, que en lengua mapuche significa encima de la greda5, se encuentra ubicada en el sector norte de Santiago. Limita con las comunas de Quilicura al poniente, Conchal y Recoleta al sur, Vitacura al oriente, y bordea el cerro San Cristbal por el costado norte. En sus inicios, Huechuraba parte siendo una de las subdelegaciones establecidas en la primera divisin poltica de Santiago en el ao 1862, bajo el mandato del Presidente Jos Joaqun Prez. Luego, en 1927, bajo la presidencia de Don Carlos Ibez del Campo, se crea la comuna de Conchal (luz amarilla en mapudungun), en cuyo territorio se incluye la subdelegacin de Huechuraba. Es slo en 1981 que la comuna de Huechuraba es creada como tal.6 Al referirse a las TICs utilizadas en este municipio, es importante destacar la evolucin que ha tenido esta zona. Hasta mediados del siglo XX era considerada fuera del rea

5 Disponible en http://www.scribd.com [Consultado el 18 de enero de 2011] 6 Informacin disponible en www.huechuraba.cl [Consultado el 18 de enero de 2011]

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urbana de Santiago, y de actividad predominantemente agrcola. Su mayor desarrollo se aprecia en la dcada de los 90, particularmente entre los aos 1990 y 1997, que da cuenta de dos tipos de crecimiento urbano: uno relacionado con servicios e industria (El Rosal y Ciudad Empresarial) y otro referido a vivienda (ensenada El Carmen).7 Estos dos tipos de poblaciones de la comuna son las que determinan la diferencia en las contribuciones realizadas al mbito municipal. Actualmente, Huechuraba consta de una cantidad prxima a los 85.000 habitantes (segn proyecciones del Censo 2002) y 44,8 km2 de superficie. En virtud de su ubicacin, ms de la mitad de su superficie est compuesta por vegetacin y cerros de mediana altitud.8 Esto hace que la comuna presente una composicin fsica contrapuesta: con amplio desarrollo urbano por un lado, pero amplias extensiones naturales, por otro. En este sentido, Huechuraba no slo posee ms de una cara en su aspecto geogrfico, sino tambin en su composicin socioeconmica. Segn datos del Censo 2002, coexisten cuatro estratos socioeconmicos: ABC1 o medio alto, situados en el Sector El Carmen de Huechuraba, Santa Marta, entre otros; C3 o medio bajo, ubicado en el sector poniente de la comuna; D o bajo/pobre no indigente, que se encuentra en la poblacin La Pincoya; y por ltimo E o extrema pobreza, que corresponde a dos campamentos que tienen lugar en esta misma poblacin.9 Esta multiplicidad de niveles socioeconmicos (NSE), responde a diversos fenmenos, que se aprecian en ms de una comuna del Gran Santiago de hoy, y que dice relacin con la heterogenizacin que en ellas se est produciendo. Hasta aproximadamente fines de la dcada de los 90, cada comuna se caracterizaba por un determinado NSE y por perfiles de habitantes, relativos a su historia, desarrollo en el contexto santiaguino, y evolucin. Sin embargo, en la ltima dcada esto ha ido mutando, gracias al traslado de habitantes de NSE primordialmente medio alto que se reubican en comunas antes caracterizadas por un NSE medio o medio bajo, como el caso de la comuna en cuestin. As lo confirman expertos del rea inmobiliaria: () El desarrollo parte durante la primera mitad de los 90. Antes, ramos como el patio trasero de Conchal. En esto influyeron las mejoras introducidas en infraestructura, como la construccin de Amrico Vespucio. Ahora, el plano regulador de la Regin Metropolitana tambin fue parte importante, porque clarific el uso de los suelos, coment a Portalinmobiliario.com el director de obras de dicha comuna, Fernando Daz. (...) De esta manera, Huechuraba comenz a cambiar su cara. Tmidamente se instalaron proyectos destinados a sectores socioeconmicos ABC1, naci la Ciudad Empresarial, con sus hermosos edificios de oficinas. Y Pedro Fontova

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7 Informacin disponible en www.huechuraba.cl [Consultado el 18 de enero de 2011] 8 Informacin disponible en www.huechuraba.cl [Consultado el 18 de enero de 2011] 9 Informacin disponible en www.huechuraba.cl [Consultado el 18 de enero de 2011]

Estudio de casos con alto ndice de gobierno electrnico 2010: Huechuraba y Pealoln

y El Salto se inundaron de nuevos vecinos. A comienzos de los 90, en pleno boom econmico del pas, parejas jvenes con hijos pequeos buscaban en la naciente oferta inmobiliaria de la comuna sus nuevas viviendas, las que posean las mismas terminaciones que en el sector oriente de la capital, pero con ms terrenos y a un menor precio.10 Asimismo sostiene una de las entrevistadas de Huechuraba: En el ao 1994, con el Plan Regulador Metropolitano, empiezan las inversiones de Ciudad Empresarial, Pedro Fontova, y eso es lo que le da a Huechuraba una caracterstica bastante especial ligada a un crecimiento del sector oriente y como puente con el sector norte. () Santiago crece hacia el sector norte. Eso signific que Huechuraba, de ser el 95% de su poblacin de una vulnerabilidad altsima, casi el 30% indigente, pasamos a una inversin altsima del sector privado que consisti en que se posicionaran fuertemente empresas de servicio, industrias, como tambin la inversin habitacional, lo que hace que se consolide el sector norte neurlgico del Santiago como Huechuraba. Eso ha significado que ha aumentado enormemente la llegada de la clase media, y ABC1. Huechuraba es un Chile chico: tienes las condiciones sper asimiladas a lo que es hoy da la indigencia, la pobreza, la clase media y la clase media alta.11 Huechuraba es actualmente una comuna eminentemente residencial, pero que a la vez rene diversas actividades industriales, comerciales y de servicios, de alto grado de inversin. Esto ltimo colabora a la visin diversa sobre Huechuraba, que arrojan estos datos.12 Todos ellos influyen al hablar de polticas de tecnologa. As lo confirma uno de los entrevistados de este municipio: En Huechuraba se ve bastante diversidad. Por un lado tenemos la poblacin, que son los contribuyentes, que vive aqu, que reside, que hace los trmites da a da, y tenemos la otra parte que es la fuente empresarial. Y podemos dilucidar que en ese foco hay ms gente tecnologizada () Tenemos esa dualidad en el municipio.13

10 Informacin disponible en http://www.portalinmobiliario.com/diario/noticia.asp?NoticiaID=2413 [Consultado el 28 de febrero de 2011] 11 Actor municipal, Municipalidad de Huechuraba. 27 de enero de 2011. 12 Informacin disponible en www.huechuraba.cl [Consultado el 18 de enero de 2011] 13 Actor municipal, Municipalidad de Huechuraba. 6 de enero de 2011.

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Un ltimo dato relevante para este estudio es que, segn informacin brindada por la Encuesta CASEN 2009, el 65,37% de la poblacin de la comuna accede a internet una vez al da. Esto evidencia que la mayora de la poblacin que consume este servicio se encuentra conectada a la red diariamente (Ministerio de Planificacin 2009).

b). Pealoln Pealoln, por su lado, que en mapudungun significa caa de trigo,14 se encuentra ubicada en el sector oriente de la capital. Limita con las comunas de Las Condes al norte, La Reina al norponiente, uoa y Macul al poniente, La Florida al sur, y por su costado oriente bordea las faldas de la precordillera. Esta comuna fue creada a fines del ao 1984, tras la reformulacin comunal de la Regin Metropolitana, proceso que a partir de 1981 dio origen a 17 nuevas comunas en la Provincia de Santiago.15 Si bien se emplaza en sectores distantes uno de otro respecto de Huechuraba, es posible apreciar un desarrollo similar entre ambas comunas. Pealoln, al igual que Huechuraba, se trataba anteriormente de una comuna eminentemente rural, con amplios fundos y loteos. En la dcada de los 40 comienza un periodo marcado por una fuerte presin por habitar en la comuna que, unido a loteos irregulares del territorio y al proceso de urbanizacin del sector, da como resultado la llegada de un nmero importante de nuevos habitantes. En la dcada de los 70 se convierte en un rea con ms de 50.000 personas, poblacin proveniente de casi todas las regiones del pas, asentndose en el territorio bajo la figura de tomas de terreno y conformando, de esta manera, importantes sectores de campamentos en el rea de Lo Hermida.16 Asimismo, Pealoln tambin se compone por una diversidad de NSE. Anteriormente esta comuna era conocida por estar compuesta eminentemente por un NSE bajo o medio bajo. Sin embargo, en la dcada de los 90 nuevo periodo de habitabilidad esta caracterizacin comienza a tomar un nuevo matiz, lo que se condice con el fenmeno de heterogenizacin de ciertas comunas, mencionado anteriormente respecto de la comuna de Huechuraba. Se da inicio a construcciones de nuevos conjuntos habitacionales, que apuntan a un sector de la poblacin de mayor NSE, con miras a la erradicacin de tomas y al crecimiento de la comuna, lo que diversifica el perfil socioeconmico de sus habitantes. Esto genera una visin de Pealoln como una comuna ms amigable para su residencia en la capital, desde el punto de vista medioambiental, que se empina hacia los cerros y hacia

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14 Disponible en http://www.scribd.com [Consultado el 21 de enero de 2011] 15 Informacin disponible en www.penalolen.cl [Consultado el 21 de enero de 2011] 16 Informacin disponible en www.penalolen.cl [Consultado el 21 de enero de 2011]

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sus reas verdes que no desaparecen, a pesar de la creciente urbanizacin. As lo confirman nuevamente expertos del sector inmobiliario: A pesar de que su crecimiento inmobiliario se viene dando desde comienzos de los 90, esta comuna () mantiene el atractivo que ha venido embrujando a miles de familias de profesionales que se instalan all para vivir en las modernas casas, con grandes terrenos que se construyen en esa comuna.() De esta manera, los numerosos conjuntos inmobiliarios suplen las necesidades habitacionales de grupos socioeconmicos altos y medios, a los cuales pertenece el 45% de sus habitantes. Lo que pasa es que ac se encuentran casas con terminaciones incluso mejores que en Las Condes, por ejemplo, a menores precios, seala Marcia Jimnez de la Municipalidad de Pealoln. () Esta comuna est viviendo una gran actividad inmobiliaria. La cercana a la precordillera, las mejoras viales y los menores precios parecen explicar la preferencia de los santiaguinos por comprar en Pealoln. () All surgen condominios con viviendas de distintos modelos, pero armnicas con su entorno, cuya superficie oscila entre 110 y 140 metros cuadrados, distribuidas principalmente en dos pisos, en terrenos de hasta 600 m2. () Ello permite que las viviendas con la misma calidad y terreno, pueden costar hasta 2 mil y 3 mil UF menos que en Las Condes, por ejemplo.17 Actualmente, Pealoln tiene cerca de 250.000 habitantes. Es una poblacin cien por ciento urbana y primordialmente residencial. Sin embargo, debido a la diversidad recin nombrada, an persisten importantes diferencias en los niveles de escolaridad, atencin de salud, etc. Es importante tambin notar que, tanto Pealoln como Huechuraba son comunas que cuentan con una relevante participacin ciudadana: en ellas se encuentran numerosos clubes deportivos, juntas vecinales, centros de madres, clubes de adulto mayor, entre otras agrupaciones civiles. Otra particularidad de esta comuna es poseer una importante cantidad de poblacin originaria, en relacin a otras comunas de la Regin Metropolitana, con un cuatro por ciento, dato nombrado por el entrevistado de este municipio, y confirmado gracias a la informacin del Censo 2002. En este sentido, Pealoln se muestra como una comuna tan diversa en mltiples factores NSE, edad, niveles de escolaridad, geografa, color poltico, atencin de salud, entre otros que podra casi tratarse de un Chile a pequea escala. Esto, al momento de hacer gestin pblica, lo vuelve ms complejo y desafiante a la vez. Como seala el entrevistado municipal: Lo que funciona en Pealoln, funciona en Chile.18

17 Informacin disponible en http://www.portalinmobiliario.com/diario/noticia.asp?NoticiaID=2618 [Consultado el 28 de febrero de 2011] 18 Actor municipal, Municipalidad de Pealoln. 23 de diciembre de 2010.

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Lo mismo ocurre cuando hablamos de tecnologas de informacin y comunicacin en la comuna. Como se ver ms adelante, Pealoln posee un modelo de TICs de tal particularidad, que su gestin, al igual que otras gestiones, queda totalmente sujeta a las caractersticas, personalidad y comportamiento de su poblacin, tal como lo evidencia el mismo entrevistado: Esa distribucin socioeconmica te obliga a hacer polticas pblicas de una manera distinta, y distintas polticas pblicas.19 Igual que para Huechuraba, es importante sealar que en Pealoln 60,7% de la poblacin accede a internet una vez al da. Este porcentaje es menor al de Huechuraba, sin embargo, aun as se trata de la mayora de la poblacin. Ambas cifras son significativas y demuestran un alto consumo real de internet por parte de la poblacin de estas comunas, lo que podra estar relacionado con el desarrollo de gobierno electrnico de sus municipios.

4. Metodologa: el valor de la experiencia


La metodologa escogida para esta investigacin es de carcter cualitativa, con un enfoque exploratorio y descriptivo, ya que se aborda la problemtica sin hiptesis previas, y describir as en qu consisten los modelos de implementacin y utilizacin de las TICs. Se utiliz como tcnica de recoleccin de informacin la entrevista semi-estructurada, ya que el estudio se basa principalmente en la experiencia de actores municipales claves dentro del modelo de implementacin y utilizacin de las TICs de los municipios en cuestin. Esto se complementa con observaciones no participantes de los mismos municipios. Adems, y cuando sea pertinente, se utilizan fuentes secundarias de informacin, tanto relativas al ndice IGEM ya descrito, como documentos e informes relacionados con la temtica a investigar, propios de los casos municipales estudiados. La muestra se construy de manera terica, en lo posible, y de manera opintica en caso de dificultad total de contactar a los entrevistados definidos inicialmente. Esta muestra comprende a actores municipales de los municipios de Huechuraba y de Pealoln relacionados con las TICs. La muestra terica estuvo conformada, para cada caso municipal, por el Alcalde, el encargado del rea de Informtica o rea equivalente y el Administrador Municipal. A las entidades municipales se sum la opinin de un actor clave externo a los municipios, pero que sin embargo conoce estas realidades de manera cercana, un representante de una empresa lder en

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19 Actor municipal, Municipalidad de Pealoln. 23 de diciembre de 2010.

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software para la gestin pblica en Chile y otros pases de Latinoamrica, con la cual estos gobiernos locales han trabajado en la implementacin de tecnologas. En trminos prcticos, los entrevistados fueron los siguientes, los cuales formaron finalmente la muestra opintica con la cual se trabaj: Alcaldesa de la Municipalidad de Huechuraba y el Director del Departamento de Informtica; en Pealoln, el Director de Comuna Digital y dado que no se cont con el testimonio directo del alcalde de la comuna se utiliz informacin secundaria donde pudiera estar contenida y representada, de modo terico al menos, su opinin respecto al proceso tecnolgico que ha vivido su comuna y su municipio bajo su gestin; finalmente el Gerente general de una empresa de tecnologa relacionada con las TICs en las municipalidades de Chile. Para ms detalle vase Anexo. Cabe destacar que para ambos casos se recurri a informacin complementaria: en el caso de Huechuraba tanto en su portal web institucional (http://www. huechuraba.cl) como el sitio de transparencia municipal donde fue posible acceder a documentacin relacionada con nuestro objetivo de investigacin (http:// transparencia.huechuraba.cl). Lo mismo sucedi para Pealoln con el sitio de transparencia municipal http://www.penalolen.cl/transparencia/ y el de comuna digital http://www.penalolen.cl/index.php?id=425. Al tratarse de una entrevista semi-estructurada, se defini una pauta de preguntas verstil que se puede conocer con ms detalle en el Anexo. Cabe sealar que la validez del anlisis e interpretacin de informacin relativas a este estudio se basa en la calidad de los informantes claves seleccionados para el desarrollo de las entrevistas semi-estructuradas, por cuanto sus niveles de experiencia municipal, de liderazgo en materia de gobierno electrnico municipal y de conocimiento de tecnologas para la funcin pblica fueron satisfactorios.

5. Principales hallazgos
5.1 Modelo de implementacin y utilizacin de TICs en los municipios
Si bien Huechuraba y Pealoln se encuentran en lugares contiguos, al inicio del IGEM, en la prctica se vislumbran importantes diferencias en su modelo de implementacin y utilizacin diaria de las TICs. Huechuraba se encuentra en el primer lugar del ndice, seguido de Pealoln, en la Regin Metropolitana. A nivel pas, Huechuraba ocupa el segundo lugar y Pealoln el tercero. Sin embargo, es importante notar que es una medida parcial de digitalizacin, ya que slo mide este tema en relacin al contenido de su pgina web. En esto se ahonda ms adelante.

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a). Huechuraba Huechuraba, por su lado, presenta un modelo ms acotado en comparacin con el de Pealoln, que se muestra amplio en cuanto a las actividades que realiza, y por ende ms diverso y menos focalizado. Huechuraba responde a los conceptos tecnolgicos bsicos de gobierno electrnico, a saber, utilizacin de tecnologas de informacin y comunicacin como medios para una gestin ms rpida y mejor. El uso de las TICs en el municipio y en la comuna consiste bsicamente en digitalizar los procesos municipales y aumentar la cantidad de trmites susceptibles de realizar on-line. Esto disminuye as el tiempo utilizado en los mismos, permite que un habitante que reside lejos del municipio le sea posible realizar el mismo trmite desde su computador, evitando as recorrer distancias fsicas, y hace los procesos ms eficientes. En este sentido, una de las entrevistadas seala que: la pgina web es la nica TIC que tenemos en el municipio, por eso intentamos que sea la mejor.20 Ser ms eficiente es la primera gran inversin tecnolgica. En este sentido, si bien es un modelo ms acotado, tambin es ms profundo y su ventaja se basa en la focalizacin y priorizacin de objetivos, logrando as resultados concretos a travs de productos atractivos para la gestin requerida por comunidad. Sin embargo, existe una segunda gran inversin en desarrollo, que consiste en un proyecto educacional, a travs del proyecto Innova de la Pontificia Universidad Catlica de Chile. Implica que cada nio tenga su computador en clases, sepa utilizar internet, y esto sea una herramienta de democratizacin de la informacin accesible a los alumnos. No obstante, este es un proyecto a nivel de alcalda, y no del rea informtica. En este sentido, el proyecto se presenta desagregado de las gestiones de este departamento, dados los diferentes objetivos que uno y otro persiguen. El proyecto se basa en la tecnologa, la que constituye un medio para su fin, a saber, educar a travs de la globalizacin, la cual va ms all de la tecnologa en s misma. El actor municipal encargado del rea informtica seal que las capacitaciones se realizan de forma interna a los funcionarios municipales, con el fin de que todos los departamentos se encuentren digitalizados. Sostiene, a su vez, reiteradas veces, que capacitar a la gente es muy difcil, y que quien lo desea se acerca al municipio, pero no existe una iniciativa por parte de esta entidad. La opinin entregada por otra entrevistada hace vislumbrar la posible existencia de iniciativas municipales por alfabetizar digitalmente a la comunidad, que incluyen al mismo proyecto Innova. Lo que s est claro es que stas no son parte de la gestin del Departamento de Informtica, como en el caso de

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20 Actor municipal, Municipalidad de Huechuraba. 27 de enero de 2011.

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Comuna Digital de Pealoln, organismo equivalente al Departamento de Informtica pero que tiene una importancia relativa mayor en el organigrama municipal. Si vemos que en Pealoln los desafos se relacionan con el desarrollo y emprendimiento de la comuna, en Huechuraba estos dicen relacin principalmente con los aparatos de tecnologa: unir la comuna por antena, que todos los colegios se encuentren en red, as como capacitar mayormente a los funcionarios, difundir las ventajas de realizar los trmites on-line, y hacer que estos sean los ms eficientes posibles, es decir, que la gestin digital pueda realizarse en menos de tres clicks. Por cierto, los entrevistados sealaron que actualmente todos los trmites que la ley permite hacerlos on-line, estn disponibles en la pgina web del municipio de Huechuraba. En esta lgica, en el Departamento de Informtica el vecino, ciudadano, comunidad, habitante, persona o gente, es percibido como un contribuyente, lo que da cuenta del modelo ms acotado de gestin de TICs. Sin embargo, es importante sealar que el vecino, a nivel municipal, s es visto como un actor social importante en el desarrollo de la comuna. No obstante, su desarrollo se encuentra ms desligado del uso y aplicacin de las TICs por parte del municipio. Tanto en Huechuraba como en Pealoln existen iniciativas de desarrollo tecnolgico relacionado con la comunidad. La principal diferencia radica en que, mientras que en Pealoln stas son parte de los objetivos de Comuna Digital, organismo responsable del rea informtica cuyas funciones son extensas, en Huechuraba son iniciativas que an no poseen nido departamental, por lo que se encuentran an en perodo de definicin. En trminos fsicos, el municipio de Huechuraba se muestra ms precario en su aspecto exterior que el de Pealoln, aunque no tanto en su infraestructura interior (computadores, redes, etc.), es decir, la tecnologa no se hace evidente en sus dependencias. Sin embargo, una de las entrevistadas seala que existen implementaciones electrnicas a nivel comunal, tales como infocentros o Biblionorte. Es importante sealar tambin que las dependencias municipales fueron altamente afectadas por el terremoto ocurrido en febrero de 2010, del cual an no ha sido posible reponerse, como lo confirma la entrevistada. De un total de $16.273 millones de pesos de presupuesto municipal de Huechuraba del ao 2010, $136 millones de pesos son destinados a equipos informticos y $13 millones a programas informticos, lo que arroja un total de $149 millones de pesos. Esta cifra equivale a 0,1% del total del presupuesto municipal, cifra significativamente menor a la de la comuna de Pealoln. Esto puede explicarse probablemente por el terremoto ocurrido a principios de 2010, el cual, como se ver ms adelante, fue un factor obstaculizador para el desarrollo de los distintos organismos del municipio, como seala la entrevistada de Huechuraba, con lo cual los recursos debieron destinarse a necesidades prioritarias por sobre la tecnologa.

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b). Pealoln Por un lado, en el ao 2006 el actual alcalde de Pealoln crea la unidad municipal denominada Comuna Digital, como parte de la organizacin del municipio de Pealoln. Comuna Digital es una gerencia dependiente de la Administracin Municipal, y que est por encima de la Direccin de Informtica en el organigrama. En trminos generales, su objetivo consiste en que toda la comunidad se encuentre digitalizada y que esto sirva como herramienta para el emprendimiento personal y comunitario. En este sentido, esta iniciativa abarca un rea de trabajo mucho mayor a la que se encuentra ceida por el mero uso de la tecnologa, sino que es un medio para una visin ms global. En otras palabras, va ms all de la pericia tcnica. Como bien seala uno de los funcionarios municipales de Comuna Digital: Si bien en todos los municipios exista una direccin de Informtica, aqu no sirve eso, l (el alcalde) quiere otra cuestin. Entonces en ese momento se genera Comuna Digital (2006), que es una gerencia. Se pone un organismo ms de poltica pblica sobre la Direccin de Informtica () Nosotros no queremos una organizacin digital, queremos comuna digital.21 En esta misma lnea, el alcalde de la comuna, en su apuesta por hacer de Pealoln la primera comuna digital de Chile, sostiene que para este proyecto se debe trabajar en cinco pilares simultneos: 1. Hacer de Pealoln la mejor experiencia de gobierno electrnico, tanto en el uso de las tecnologas para la gestin interna como para la relacin con vecinos y empresas; Tener una conectividad de primera en todos los establecimientos educacionales (pblicos y privados; secundarios y universitarios) y gubernamentales: Generar puntos de acceso pblico a internet mediante una red de telecentros en cada junta de vecino u organizacin relevante, ms las escuelas y bibliotecas abiertas a la comunidad; Infoalfabetizar al 50% de la poblacin adulta de la comuna; y Generar mecanismos de participacin y democracia va medios digitales (Orrego 2005)

2. 3.

4. 5.

A la base de este proyecto, el alcalde seala que la brecha digital tambin es un problema social que combatir, ya que quien no sabe cmo utilizar la tecnologa se encuentra en una clara desventaja con respecto a quienes si saben. Esto se aprecia tanto en el trabajo como en la educacin, y en otras mltiples reas. Impide el acceso a informacin, a beneficios, a

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21 Actor municipal, Municipalidad de Pealoln. 23 de diciembre de 2010.

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la posibilidad de hacer trmites, etc. y muchas otras potencialidades que puede brindarles internet. Ahora bien, cules son los cimientos de Comuna Digital, un organismo y un proyecto que a simple vista pueden parecer un tanto abstractos? Para alcanzar esta meta, en trminos concretos, ser una comuna digital, esta gerencia posee una estrategia claramente definida para su desarrollo, que se basa en tres dimensiones que actan de manera paralela: Alfabetizacin Digital: en el 2010, el municipio habr alfabetizado digitalmente a ms de 22.000 personas. Acceso y Conectividad: poner a disposicin de los vecinos equipamiento de acuerdo a sus propias necesidades, en lo cual el municipio cumple un rol complementario y subsidiario a travs de los telecentros, bibliotecas en red, wi-fi en zonas comunes (colegios y oficinas municipales), entre otras. Gobierno Electrnico: se compone a su vez de otros cuatro pilares: - Infraestructura tecnolgica: importante aumento de infraestructura tecnolgica desde el ao 2004. - Capacitacin: cien por ciento de los funcionarios capacitados. - Gestin: gestin de excelencia, productiva, moderna. - Ciudadano: participacin, emprendimiento, educacin, servicios en lnea (Blanco (2010).

En contraste con la informacin obtenida directamente por el actor municipal, es importante rescatar el tema de la gestin. A diferencia de lo que podra pensarse a priori, l mismo sostiene que para tener una comuna digital exitosa, el noventa por ciento de la pega es gestin. Esto indica que el aparataje tecnolgico pierde validez si su mero uso no es aprovechado para iniciativas que permitan un beneficio mayor que vaya ms all de la tecnologa. En esta misma lnea, afirma: Nos gusta la tecnologa, pero el rol de Comuna Digital no es slo hacerse cargo de los computadores.22 Asimismo, el actor de Comuna Digital sostiene que existen tres claves para obtener resultados exitosos: el mismo organismo Comuna Digital, la autoridad representada por el alcalde, y los aliados que se generan. En estos dos ltimos puntos se ahonda mayormente ms adelante.

22 Actor municipal, Municipalidad de Pealoln. 23 de diciembre de 2010.

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El nivel de digitalizacin tambin se ve reflejado en aspectos fsicos, tales como las oficinas de Comuna Digital. A diferencia de obsoletos paradigmas municipales, donde abundan los procesos va papel, aqu encontramos cubculos divididos por paneles, despejados de interferencias visuales, todos computarizados. De manera diferenciada, a un costado se encuentra el espacio del director, colindando con una sala que alberga la maquinaria matriz computacional del municipio, donde se encuentra todo el hardware que soporta su infraestructura digital. Este nivel de digitalizacin no slo se deja ver en Comuna Digital, sino tambin en otras dependencias del municipio. En reas pblicas ubicadas entre las distintas oficinas, se encuentran una serie de computadores dispuestos para el uso comn, donde efectivamente se encuentran vecinos utilizndolos. Estos se acompaan de personal de apoyo ubicados en una caseta. Ms tarde, el entrevistado aclara que se trata de un Telecentro y que consiste en hacer accesible la red a los vecinos, de manera gratuita. Tambin existen bibliotecas con banda ancha, disponibles para los vecinos. Por ltimo, es importante sealar que en el ao 2009, de un total de $20.165 millones de pesos del presupuesto municipal, $6.642 son destinados a Comuna Digital. Esto equivale a 32,9% del presupuesto total municipal. Este organismo, creado en 2005, ha ido incrementando su presupuesto, datos que se presentan en el siguiente grfico: Grfico 1: Evolucin presupuesto Comuna Digital, 2005-2009

Fuente: Elaboracin propia segn datos disponibles en: http://www.penalolen.cl/transparencia/ informes/Cuentas%20publicas/Cuenta_publica2009.pdf

En suma, Huechuraba y Pealoln se ubican de manera contigua en los primeros lugares del ndice de gobierno electrnico. Sin embargo, sus modelos de implementacin y utilizacin TICs distan entre s. Mientras que el modelo de Pealoln responde a una

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lgica departamental extensa, que integra el desarrollo, uso y aplicacin de las TICs, junto con los proyectos que a partir de stas se desarrollan con la comunidad; en Huechuraba se aprecia una lgica departamental acotada y focalizada del uso de las TICs. Estas diferencias quedan graficadas en los mismos nombres de las unidades municipales: Comuna Digital y Departamento de Informtica. La pregunta que surge luego de este anlisis es: a qu se debe la cercana de posiciones en el ndice IGEM, tratndose de modelos de implementacin y utilizacin de TICs diferentes? Por el momento, se dejar esta incgnita aqu para continuar con el anlisis, y concluir finalmente con una propuesta que responde a esta pregunta.

5.2. Relaciones dentro del Municipio y con la comunidad, a travs de TICs 5.2.1. La importancia del Alcalde
A pesar de las diferencias entre ambas comunas, las distintas entrevistas coinciden en un punto que, si bien podra no mostrar directa relacin con el tema TICs, es ms relevante de lo que pareciera. Se trata del tema del liderazgo de las autoridades que dirigen el gobierno local. Esto lo confirma la literatura contempornea acerca de la cultura organizacional, que afirma que el jefe ha dejado de ser la figura autoritaria y distante, pasando a ser un lder capaz de guiar a su equipo en su accionar cotidiano. En esta misma lnea, todos los entrevistados sostienen que, para tener un municipio con importantes gestiones a partir de sus TICs, depende en gran medida de la postura que muestre el alcalde frente a la tecnologa. Es de especial injerencia el hecho de que el alcalde se interese por el tema tecnolgico y perciba los beneficios de la tecnologa, as no escatimar en invertir en recursos tecnolgicos para un municipio digital y por ende un mejor servicio a la comunidad. Si, por el contrario, percibe la tecnologa como un costo que no genera resultados inmediatamente visibles, el municipio se encontrar menos digitalizado. Tal como sostiene el entrevistado de Pealoln: Comuna Digital fue un proyecto de Claudio (Orrego, actual alcalde) () Tiene que ver con el estilo de liderazgo, porque tiene harta presencia el alcalde. Al alcalde le gusta le chuchoca tecnolgica, porque fue consultor para el consejo de Modernizacin y Gobierno electrnico del Estado, presidente de Sonda o sea, le gusta el tema tecnolgico.23

23 Actor municipal, Municipalidad de Pealoln. 23 de diciembre de 2010.

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En esta misma lnea, sostiene uno de los funcionarios municipales de Huechuraba la importancia de la cabeza del municipio, el alcalde, al momento de tomar decisiones relativas a la tecnologa: Este es el Departamento de Informtica que depende de Administracin Municipal, y sta a su vez depende de Alcalda. Entonces todas las decisiones pasan por la cabeza, que es nuestra alcaldesa, y eso se transmite al administrador, y as a todos los departamentos. Depender directamente de la administracin o de alcalda nos favorece bastante en el tema de toma de decisiones, y tambin en que la alcaldesa es bien dada a la tecnologa, entiende que el tema tecnolgico no es un lujo sino una necesidad, bsicamente para tener una mejor atencin. Entonces todo proyecto que se presenta, la alcaldesa es bien dada te pregunta, indaga, y generalmente aporta con su opinin, como debera orientarse, y tambin apoya en la orientacin. Ella es bien participativa en ese aspecto. Para nosotros, Informtica, es un agrado trabajar as, porque si no se entendiera que la tecnologa es para beneficiar, no un lujo, tendramos una serie de limitaciones a disponer de nuevos equipos, de nuevos servidores, implementar ms pagos on-line todo lo que tenga que ver con el tema tecnolgico.24 Este punto es confirmado por expertos de empresas tecnolgicas que colaboran en la gestin municipal, con amplia trayectoria en asesora tecnolgica a municipios. Como recomendacin a los alcaldes, los entrevistados sealan: En primer lugar, que conozcan las TICs, lo que pueden obtener de ellas, cmo les pueden servir. Y segundo, no preocuparse tanto de lo econmico, que lo vean como una inversin y no como un costo. Porque hay algunos alcaldes muy reacios a invertir plata en TICs porque lo ven como un gasto, no lo ven como un bien a largo plazo, porque hay un tema poltico de querer mostrar obras que se vean. Entonces que conozcan todo lo que le pueden aportar, y que entrega calidad de vida a su comunidad, para que quieran hacer la inversin.25 Tambin lo confirma el proyecto educacional Innova, llevado a cabo por la alcaldesa de Huechuraba, el cual responde a una inquietud y deseo propios de ella, y de querer llevarlos a cabo en su gestin. En suma, la voluntad poltica es determinante en el nivel de digitalizacin de un

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24 Actor municipal, Municipalidad de Huechuraba. 6 de enero de 2011. 25 Actor Empresa CAS Chile, 14 de Enero de 2011.

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municipio y su grado de gobierno electrnico. Esto es independiente del modelo de gestin de TICs encontrado en cada comuna. Se trata, por sobre todo, de un alto nivel de tecnologa en el gobierno local.

5.2.2. Relaciones transversales con unidades municipales


Por otro lado, nuevamente tanto en Huechuraba como en Pealoln, los Departamentos encargados ya sea bajo el modelo de Comuna Digital o de Informtica, muestran un relacionamiento transversal a todas las unidades municipales. En cierto modo, esta unidad es una herramienta de eficiencia de una mejor gestin para las otras unidades, y fiscalizadora de esta modalidad de gestin a la vez, en la cual se centraliza la digitalizacin. As lo seala uno de los funcionarios de Huechuraba: Nosotros (Departamento de Informtica) tenemos que ver todo el tema de las compras y la asesora tecnolgica de todos los departamentos del municipio () Es todo centralizado. Y adems, tenemos que liderar todos los proyectos que tienen que ver con tecnologa dentro del municipio, pero se traduce a nivel general dentro de la comuna, porque todo cambio tecnolgico que se pueda hacer de cara al contribuyente, l generalmente lo recepciona. Entonces nosotros interactuamos con todos los departamentos de forma directa.26 En este sentido, las unidades municipales tienen la necesidad de actuar de manera cada vez ms coordinada, al menos en relacin a la unidad encargada de las TICs, ya que este departamento se comporta como un ente coordinador de la gestin de las otras unidades.

5.2.3. Las Alianzas con entidades externas


Por ltimo, es importante destacar un tercer tipo de relaciones al momento de hablar de TICs. stas dicen relacin con las alianzas que puede generar el municipio con empresas e instituciones. Con ello, tienen cabida proyectos de alianza con empresas privadas, organizaciones extranjeras, universidades, entre otras. Esto se desarrolla de manera ms extensa en Pealoln, por la misin a la que responde Comuna Digital. Sin embargo, en Huechuraba existe el lazo con la Pontificia Universidad Catlica de Chile, el cual genera importante resultados en el desarrollo comunal. Estas alianzas no consisten en la solicitud de dinero por parte del municipio, sino en intercambiar distintos know-how,

26 Actor municipal, Municipalidad de Huechuraba. 6 de enero de 2011.

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en la lgica ganar-ganar por ambas partes. As lo sostiene el entrevistado de Pealoln, al referirse a innovaciones realizadas en cuanto a gobierno electrnico: () y las alianzas, y a las empresas tecnolgicas les gusta hacer cosas con Pealoln porque es marca, porque hay buenos equipos La empresa puede decir yo te paso la infraestructura tecnolgica y t me pasas el know how municipal; yo despus te paso la aplicacin gratis y despus te vendo la aplicacin. Entonces son distintos modelos de negocios, pero se pueden dar muchos ms. Por eso que el gerente es mucho ms que informtica.27 Lo mismo ocurre con Huechuraba y la PUC, donde los alumnos de esta comuna adquieren nuevos conocimientos y nuevas destrezas, a la vez que el proyecto se aplica en una unidad geogrfica y sociocultural hasta entonces desconocida ya que slo se haba desarrollado en el extranjero. En resumen, la construccin de redes humanas a travs del liderazgo, va mucho ms all de los lmites de la tecnologa y de la pericia tcnica.

5.3. Dificultades para el desarrollo de las TICs


Por ltimo, es importante destacar que en ambas comunas se presentan obstculos y dificultades para el desarrollo de las TICs. Ambas comunas poseen recursos econmicos acotados. Por ello, los alcaldes se ven obligados a priorizar, con lo cual la tecnologa queda relegada. A su vez, se trata de una poblacin con otras necesidades, prioritarias por sobre el uso de la tecnologa, y que por tanto son favorecidas por los alcaldes. Estas son fundamentalmente la seguridad, las drogas, las redes sociales, las calles, la basura, tal como seala una de las entrevistadas de Huechuraba. En este sentido, la tecnologa se presenta como un medio para dar solucin a estos temas. Tal como afirma la misma entrevistada, atrs de los temas que son prioritarios, se encuentra la mejor tecnologa. En otras palabras, la tecnologa permite generar mejores soluciones para la comunidad. A su vez, al tratarse de una poblacin en gran parte carente de amplios recursos, no manejan internet con destreza, solamente lo hace la clase media alta de estos sectores, los jvenes, y las empresas. Otro aspecto destacado por todos los actores entrevistados de ambos municipios, es el tema de la cultura organizacional. Los funcionarios municipales, en el inicio del

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27 Actor municipal, Municipalidad de Pealoln. 23 de diciembre de 2010.

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desarrollo de las TICs, se muestran reacios a adoptarlas como parte de su gestin. Existe el mito de que las mquinas reemplazarn al ser humano, lo que no permite apreciar el rol que juegan como herramienta para su gestin, como apoyo para mejorar la eficiencia, y no como reemplazo del trabajo humano. Se trata entonces de dar un giro organizacional, no slo capacitar a los funcionarios municipales, sino educar en cuanto a la utilidad de las TICs para su trabajo diario. En los municipios estudiados, el cambio organizacional es vlido para los funcionarios municipales. Sin embargo, en otros casos ocurre este fenmeno a nivel de alcalde, como nos sealaban los expertos en tecnologa. En este caso, se trata de decisin poltica, y de un cambio posiblemente ms profundo. Una de las falencias observadas en la gestin de TICs de Huechuraba se encuentra en la pgina web del municipio, la que an no cuenta con la posibilidad de interaccin instantnea y directa entre vecinos y gobierno local, a travs de twitter, facebook, chat, foros, etc (enero 2011). La entrevistada de este municipio seala que, por decisin propia, no se ha querido generar esta instancia directa, ya que de hacerla quiere cumplir totalmente con ella, es decir, desea otorgar tiempo suficiente para interactuar con la comunidad, sin tener que delegar esta funcin a otro funcionario. Por tanto, la ausencia es ms por una decisin razonada y no por carencias tecnolgicas. An as, el ndice IGEM que nos ha servido de antecedente califica de manera positiva a este tem, lo que permite concluir que la falencia es menor. Finalmente, a principios del ao 2010 ocurre un fenmeno disruptor tanto a nivel individual como colectivo: el terremoto de febrero en el centro y sur de Chile. Este evento genera una brusca reasignacin de prioridades y de recursos lo que, a juicio de la entrevistada de Huechuraba, significa un retroceso en varios avances de la gestin comunal: No puedes tener la tecnologa como prioridad cuando tienes vecinos que se les cay la casa. En este aspecto se evidencia el estado un tanto vulnerable en el que se desenvuelve la gestin de estos municipios, en lo que toca a la implementacin de estas tecnologas, y donde, a pesar de ello, presentan uno de los ms altos ndices de gobierno electrnico municipal.

6. Conclusiones
Al estudiar las comunas de Pealoln y Huechuraba, por encontrarse contiguas en posiciones del ndice de gobierno electrnico, en los dos primeros lugares de la Regin Metropolitana, se aprecia que, a pesar de esta cercana en posicin, muestran modelos de implementacin y utilizacin de TICs diferentes, especficos y pertinentes a su realidad y entorno comunal, a su prioridad estratgica.

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Una posible respuesta a esto tiene que ver con que el ndice IGEM se muestra limitado en cuanto a las variables medidas, pues slo considera lo que es posible ver a travs de la pgina web, omitiendo algunos elementos calves dentro de una concepcin amplia del gobierno electrnico en las municipalidades. El trabajo emprico demuestra que, si bien es cierto que la web es importante en el uso de las TICs, es slo una herramienta ms de gobierno electrnico y que, el modo de gestionar las TICs abarca muchas otras aristas de trabajo con la comunidad. El nivel de digitalizacin municipal no est totalmente incorporado. En este sentido, el ndice no es errado, no obstante, a travs de l slo es posible obtener una medida respecto de la pgina web de ambos municipios. A partir de estos hallazgos, sera interesante evaluar la posibilidad de construir un nuevo ndice (o uno alternativo) que incluyera otros tpicos de digitalizacin tales como: nivel de alfabetizacin comunal, proyectos educativos digitales, iniciativas personales desarrolladas a travs de TICs, nmero de centros en red, slo por nombrar unas pocas, que puedan contribuir en una medicin efectiva de la realidad digital de los municipios, aprovechando el conocimiento ya adquirido por el ndice en cuestin. El objetivo de esto sera medir no slo el gobierno electrnico en su gestin, sino los resultados comunales que ste genera, sus efectos y consecuencias, y ms an, las iniciativas comunales que existen respecto de la digitalizacin. Este ndice incluira diversas dimensiones, partiendo con el gobierno electrnico y sus indicadores pgina web, nmero de computadores en los colegios, nmero de centros municipales conectados a internet, estado de madurez de red municipal, por nombrar algunos y otras que se aproximaran al desarrollo digital de sus habitantes, tales como alfabetizacin digital, emprendimiento personal, proyectos digitales desarrollados entre los vecinos y el municipio, entre muchas otras. Esto promete reas municipales y locales de investigacin an no cubiertas. Ahora bien, retomando la pregunta de investigacin sobre las variables a las cuales responde la alta posicin en el ndice en el caso de Pealoln y Huechuraba, se encuentran distintas respuestas. Por un lado, se trata de municipios con caractersticas sociodemogrficas e histricas bastante similares, y donde el tema tecnolgico es importante para el alcalde, casi una prioridad. Sin embargo, los modelos de implementacin y utilizacin de TICs difieren entre s. Si bien en ambas comunas existen iniciativas de digitalizacin de los vecinos, Pealoln lo hace desde un organismo con amplias funciones y espacio de accin, mientras que Huechuraba concentra la actividad municipal tecnolgica en un departamento encargado de facilitar los trmites on-line para una mayor eficiencia en la gestin municipal, lo que repercute en una gestin mejor para sus habitantes que en el caso de no existir estos medios tecnolgicos. Sin embargo, una de las variables ms determinantes para el uso y desarrollo de las TICs a nivel municipal es el alcalde: su liderazgo, su modelo de gestin, y su voluntad

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poltica. Tal como seal uno de los entrevistados de Huechuraba: con pocos recursos se puede facilitar la gestin de trmites a los vecinos. En este sentido, haciendo alusin a la primera reflexin que surge como respuesta al alto ndice, a saber el nivel socioeconmico de la comuna, se aprecia que no existe una relacin lineal entre el nivel de ingresos del municipio y la posicin en el ndice de gobierno electrnico. Otros estudios podrn comprobar este supuesto. Esta ausencia confirma que el nivel de digitalizacin municipal y comunal podra responder ms a caractersticas de liderazgo, aspectos personales e intereses de la gestin, que a condiciones externas generadas por el entorno. Asimismo, ambos municipios estudiados presentan una importante interrelacin intradepartamental, que se genera a partir del modelo de implementacin y utilizacin de las TICs. Aqu la relacin entre variables se muestra de manera inversa a la estipulada: a mayor nivel de digitalizacin, mayor interrelacin intradepartamental. Sin embargo, la alta coordinacin se posibilita y facilita gracias al uso de la tecnologa. As, esto se muestra como el reflejo de un importante uso de las TICs. Este desarrollo se ve obstaculizado principalmente por la cultura organizacional, frecuentemente reacia a adoptar cambios en sus herramientas de gestin. Esto da pie para replantear el tema de la capacitacin, no slo en capacidad para utilizar la tecnologa, sino en cuanto a educar acerca de sus beneficios. Tambin es importante sealar que en el entorno en que se ubican estas comunas, la tecnologa y su nivel tecnolgico no es un fin en s mismo, sino una herramienta para mejores soluciones. Al fin y al cabo, se trata de un puente para una mejor calidad de vida. As lo sostienen unnimemente todos los entrevistados. En este estudio, donde se exploran las causas no evidentes del alto grado de digitalizacin de dos municipios de la Regin Metropolitana, da pie para estudiar el caso contrario, a saber, las causas de una baja posicin en el ndice de Gobierno Electrnico, las cuales tampoco se presentan a simple vista. A su vez, da pie para estudiar casos atpicos, es decir, municipios cuya posicin en el ndice IGEM llama la atencin ya sea por su alto, medio o bajo nivel, en relacin a lo que se conoce acerca del municipio. Ejemplos hay de sobra. Por ltimo, el nivel de digitalizacin es importante medirlo no slo en cuanto a gobierno electrnico dentro del gobierno local, sino tambin como se nombraba anteriormente, el nivel de digitalizacin de los habitantes de la comuna y sus iniciativas relativas a la digitalizacin.

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8. Anexo
Tabla 3: Lista de temas consultados segn entrevistados Categora Temas
1. Comuna

Variables por tema


1.a Caractersticas comuna 1.b Caractersticas habitantes 1.c Evolucin de la comuna y de sus habitantes 2.a Organigrama 2.b Rol TICs 2.c Relacin comunidad y Municipio 2.d Principales demandas de la comunidad 2.e Principales medios de comunicacin 3.a Inicio proceso TICs 3.b Asesores del proceso 3.c Infraestructura 3.d Rol del Gobierno en este proceso 3.e Recursos Humanos 3.f Servicios que pueden realizarse electrnicamente 3.g Caracterizacin funcionamiento TICs 4.a Principales beneficios TICs 4.b Obstculos para implementacin TICs 4.c Desafos pendientes TICs 4.d Causas del alto ndice GEL 4.e Percepcin comunidad 4.f Recomendaciones a Municipios menos digitalizados 1.a Descripcin organismo 1.b Posicin en organigrama 1.c Razones de su creacin 1.d Relacin con otros departamentos 1.e Relacin con comunidad 1.f Inicio proceso TICs 2.a Infraestructura 2.b Caracterizacin funcionamiento TICs 2.c Servicios que pueden realizarse electrnicamente 2.d Estado de madurez TICs 2.e Participacin instancias de colaboracin 3.a Principales avances TICs 3.b Principales beneficios TICs 3.c Obstculos para implementacin TICs 3.d Desafos pendientes TICs 3.e Percepcin comunidad 3.f Recomendaciones a Municipios menos digitalizados

2. Municipio

ALCALDES

3. TICs y Gobierno Electrnico

4. Proyecciones TICs

1. Organismo

FUNCIONARIOS MUNICIPALES

2. TICs y Gobierno Electrnico

3. Proyecciones TICs

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1. Municipios

1.a Descripcin empresa 1.b Razones de sus servicios 1.c Principales productos y servicios 1.d Capacitaciones brindadas 1.e Unidades municipales contraparte 1.f Rol de las TICs en esa relacin 1.g Forma de comunicacin con Municipios 2.a Caracterizacin funcionamiento TICs 2.b Evolucin TICs en Municipios 2.c Motivos y falencias del bajo desarrollo de las TICs 2.d Motivos de diferencias de desarrollo TICs entre Municipios 2.e Cmo ayuda la empresa a la mejora 2.f Desafos GEL 2.g Percepcin comunidad 2.h Recomendaciones a Municipios poco digitalizados

EMPRESA LDER EN SOFTWARE PARA LA GESTIN PBLICA 2. TICs y Gobierno Electrnico

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Listado 1: Actores locales entrevistados y recoleccin de datos _________segn comuna


HUECHURABA: -Alcaldesa de la Municipalidad (con ms de diez aos de gestin alcaldicia y responsable de muchos de los procesos de tecnologa implementados en su municipio). -Director del Departamento de Informtica (responsable dentro de la gerencia pblica municipal del proceso de gestin electrnica en su organizacin). PEALOLN: -Director de Comuna Digital (un smil de los departamentos de Informtica en otros municipios, pero que adems de ser el responsable dentro del municipio de la estrategia digital, lidera los procesos de cambio en la comuna relativos a la tecnologa y las comunicaciones). -Dado que no fue posible conseguir la entrevista con el Alcalde de la comuna, se recurri a fuentes de informacin secundarias donde pudiera estar contenida y representada, de modo terico al menos, su opinin respecto al proceso tecnolgico que ha vivido su comuna y su municipio bajo su gestin. Fuentes de informacin de reemplazo fueron: el blog del Alcalde (http://www.claudioorrego.cl); el sitio de comuna digital del municipio (http://www.penalolen.cl/index.php?id=425) donde se accede a distintos portales; entrevistas en prensa y medios digitales y toda la documentacin relativa a su gestin alcaldicia a travs del acceso a informacin pblica en el sitio web de transparencia municipal: http://www.penalolen.cl/ transparencia/ (sitio que recopila ms de 20 instrumentos de gestin municipal). AMBOS CASOS MUNICIPALES: -Gerente general de una empresa de tecnologa (profesional que posee una visin externa y a la vez interna de la gestin municipal y de las tecnologas. Solamente provee servicios a uno de los municipios seleccionados por nuestra investigacin y por tanto, una fuente de informacin clave para el presente estudio).28

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28 El entrevistado pertenece a la empresa de tecnologa y gestin pblica CAS-CHILE.

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Colofn

Como editor de esta publicacin quisiera agradecer los apoyos institucionales y personales de los profesionales del Instituto Chileno de Estudios Municipales (ICHEM) y a los directivos de la Facultad de Ciencias Jurdicas y Sociales de la Universidad Autnoma de Chile, que brindaron siempre su colaboracin para este proyecto. Del mismo modo y muy particularmente quiero agradecer a los autores de los estudios y artculos quienes colaboraron desde un principio con el aporte de sus trabajos para esta publicacin, siempre dispuestos a las diversas solicitudes, que a veces parecan interferencias, de parte del editor. Finalmente, no puedo dejar de agradecer al equipo de profesionales de la Empresa CAS Chile que participaron activamente en algunas de las etapas del proyecto, mostrando un liderazgo y espritu de colaboracin incuestionable, dando su apoyo para hacer posible esta publicacin y siendo siempre pieza clave de la investigacin en gobierno electrnico municipal que hoy presenta sus resultados. Muchas gracias a todos.

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