SALOMN DAZ MONDRAGN** EL ORDENAMIENTO ECOLGICO DEL TERRITORIO: INSTRUMENTO ANLISIS El ordenamiento ecolgico del territorio: instrumento clave

para promover el desarrollo rural sustentable

El concepto de Ordenamiento Ecolgico del Territorio no es nuevo en Mxico, en los ltimos aos su concepcin madur y se adopt el enfoque holstico, prospectivo, democrtico y participativo. En este enfoque se analizan las interrelaciones entre variables que componen a cada uno de los subsistemas (natural, social y econmico), se consideran los procesos y cambios estructurales que determinan el estado actual de los recursos naturales y las formas de uso del suelo representadas en la produccin y los asentamientos humanos.

FERNANDO A. ROSETE VERGS*

Introduccin
Mxico tiene el reto de propiciar un proceso de transformacin del territorio que revierta las tendencias de deterioro del capital natural y, a la vez, favorezca la organizacin social y econmica, o dicho de otra manera, debe realizar una planeacin integral para el uso del territorio (INE, 2006). La planeacin en el manejo de los recursos naturales y en la ocupacin del territorio cobra una gran importancia, ya que los efectos de la forma en que la sociedad establezca su relacin con la naturaleza definirn, en buena medida, el incremento o la disminucin de la problemtica ambiental tanto a nivel global como regional o local (INE, 2006). Por esta razn, la generacin de marcos conceptuales, metodolgicos y espaciales para elaborar, instrumentar, operar, evaluar y darle seguimiento a los instrumentos de planeacin territorial es fundamental para lograr una verdadera promocin de la sustentabilidad en el territorio nacional. Este proceso se denomina Ordenamiento Ecolgico del Territorio (OET), e involucra una serie de pasos previos a la formulacin de
* Maestro en Manejo y Conservacin de Recursos Naturales por la Universidad Michoacana de San Nicols de Hidalgo (UMSNH), a la fecha cursa el programa de Doctorado en Geografa en la UNAM. Actualmente se desempea como Director de Ordenamiento Ecolgico en la Direccin General de Investigacin de Ordenamiento Ecolgico y Conservacin de Ecosistemas del Instituto Nacional de Ecologa. ** Bilogo y Maestro en Ciencias Ambientales por la UNAM. Actualmente se desempea como Subdirector de Ordenamiento Ecolgico Regional y Marino del Instituto Nacional de Ecologa.

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la propuesta de ordenamiento, para que el ejercicio final de planificacin territorial sea efectivo. Es una herramienta de poltica ambiental que tiene como fundamento la planeacin y regulacin del uso del suelo sobre la que se pueden proponer esquemas de manejo de los recursos naturales, desde la perspectiva del desarrollo sustentable, a diversas escalas. En Mxico, el concepto de ordenamiento ecolgico se ha desarrollado desde la segunda mitad de la dcada de los ochenta hasta nuestros das; durante este proceso los conceptos han madurado y se ha adoptado un enfoque holstico (integrador), prospectivo, democrtico y participativo. De esta manera se aborda la complejidad de la planificacin territorial respetando el componente ambiental (Rosete, 2006). Holstico porque considera los problemas territoriales desde un punto de vista global e integral, que involucra una perspectiva espacial, los aspectos econmicos, sociales, culturales y ambientales tradicionalmente tratados en forma sectorial. Prospectivo porque plantea directrices de largo plazo como gua para la planeacin de mediano y corto plazo, las que responden al diseo de un futuro deseable y factible. Democrtico y participativo porque parte del principio de concertacin con la sociedad en el proceso de toma de decisiones, involucrando en forma corresponsable a los tres niveles de gobierno (Rosete, 2006). En la actualidad, el anlisis de la problemtica regional se aborda desde un enfoque integral que permite definir la planeacin del territorio, desde un marco conceptual y metodolgico basado en la teora de sistemas (enfoque holstico). Este analiza las interrelaciones entre variables que componen a cada uno de los subsistemas (natural, social y econmico) que se presentan en las reas sujetas a ordenamiento ecolgico; toma en cuenta los procesos y cambios estructurales que determinan el estado actual de los recursos naturales y las formas de uso del suelo representadas en las formas de produccin y los asentamientos humanos (Rosete, op. cit.).
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Bajo esta percepcin, se define que el ordenamiento ecolgico, ms que descriptivo, debe ser el resultado del anlisis de elementos o variables que al interrelacionarse conforman la estructura de un sistema. Esto permite establecer con mayor claridad la dinmica regional, as como la definicin de limitantes y potencialidades del sistema (INE, 2000). Este anlisis est orientado hacia la bsqueda de un desarrollo sustentable, acompaado de una mejor calidad de vida, para lo que se considera indispensable contar con el consenso de los sectores productivos, de los tres rdenes de gobierno y de la participacin de la sociedad civil organizada (Rosete, op. cit.). La Ley General del Equilibrio Ecolgico y Proteccin al Ambiente (LGEEPA) en la fraccin XXIII del artculo 3 define al Ordenamiento Ecolgico del Territorio (OET) como el instrumento de poltica ambiental cuyo objeto es regular o inducir el uso del suelo y las actividades productivas, con el fin de lograr la proteccin del medio ambiente y la preservacin y el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales, a partir del anlisis de las tendencias de deterioro y las potencialidades del aprovechamiento de los mismos (LGEEPA, 1997). El reglamento de la LGEEPA en materia de ordenamiento ecolgico, establece que este deber desarrollarse como un proceso de planeacin que promueva la creacin e instrumentacin de mecanismos de coordinacin entre las dependencias de la administracin pblica federal y los gobiernos estatales y municipales y del Distrito Federal; la participacin social corresponsable de los grupos y sectores interesados; la transparencia del proceso mediante el acceso, publicacin y difusin constante de la informacin generada, los mtodos utilizados y los resultados obtenidos; rigor metodolgico en los procesos de obtencin de informacin, anlisis y generacin de resultados; la instrumentacin de procesos sistemticos que permitan verificar los resultados generados; la generacin de indicadores ambientales que
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permitan la evaluacin continua del proceso; la asignacin de lineamientos y estrategias ecolgicas con base en la informacin disponible; el establecimiento de un sistema de monitoreo y la modificacin de los lineamientos y estrategias ecolgicas a partir de sus resultados (SEMARNAT, 2003).

El proceso de ordenamiento ecolgico del territorio

El proceso de planeacin estipulado en el reglamento de la LGEEPA en materia de Ordenamiento Ecolgico (OE) est integrado por cinco fases: formulacin, expedicin, ejecucin, evaluacin y modificacin, y adems define tres productos principales: 1) convenio de coordinacin, 2) programa de ordenamiento ecolgico y 3) bitcora ambiental (SEMARNAT, 2006). A continuacin se describen brevemente las caractersticas de cada fase del proceso de OE, de acuerdo con el Manual del Proceso de Ordenamiento Ecolgico (SEMARNAT, 2006), en la fase de formulacin se establecern los mecanismos e instrumentos necesarios que darn inicio y seguimiento al proceso de OE. Entre ellos destacan: la celebracin del convenio de coordinacin; la instalacin de un rgano responsable de la conduccin del proceso de OE, denominado comit; la formulacin de las bases tcnicas (estudio tcnico) que sustentar la propuesta del Programa de Ordenamiento Ecolgico (POE), y el diseo y construccin de la bitcora ambiental, entendida como la herramienta para el registro del POE. La fase de expedicin es el procedimiento legal que deber seguir la autoridad competente para decretar el POE. Esta fase tiene dos propsitos: 1) que los sectores que participaron en la formulacin validen o manifiesten lo que a su derecho convenga, respecto de la propuesta final del programa que habr de decretarse para su posterior ejecucin, y 2) cumplir con las disposiciones jurdicas que establezcan las leyes en la materia para que el POE se decrete y publique en los rganos de difusin oficiales que correspondan (Diario Oficial de la Federacin, peridicos oficiales de las entidades
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federativas o gacetas municipales). Es a partir de ese momento que el POE empieza a tener vigencia legal. La fase de ejecucin inicia una vez que se decreta el POE. Las autoridades responsables del OET, apoyadas por el comit, llevarn a cabo una serie de acciones (tcnicas, administrativas y financieras) para su aplicacin y seguimiento. Entre ellas se incluye: apoyar y asesorar a la sociedad en general, en la toma de decisiones sobre los usos adecuados del suelo y del manejo de los recursos naturales, as como en la localizacin de las actividades productivas y los asentamientos humanos, es decir, definir los lineamientos y estrategias generales de planeacin para que otros instrumentos que inciden en el uso y manejo del territorio construyan sus polticas y estrategias especficas a la escala que corresponda (planes de desarrollo urbano, evaluacin del impacto ambiental, evaluacin del riesgo ambiental, programas de manejo de reas naturales protegidas, entre otros), as como asesorar y capacitar a cuadros tcnicos en los gobiernos locales y difundir el POE y sus resultados. La evaluacin es una de las fases ms importantes del proceso de OE, pues como lo establece el reglamento de la LGEEPA en materia de OE, est orientada a valorar dos aspectos: 1) el grado de cumplimiento de los acuerdos asumidos durante el POE, y 2) el grado de cumplimiento del POE, es decir, la efectividad de los lineamientos y estrategias ecolgicas en la solucin de los conflictos ambientales. Para el primer caso no es necesario contar con un POE decretado, ya que el objetivo es tener una memoria histrica de las decisiones tomadas, los antecedentes tcnicos, los argumentos que respaldaron la toma de decisiones, los compromisos, sus responsables y su cumplimiento. Esta evaluacin puede realizarse en cualquiera de las fases del POE, ya sea en la formulacin la expedicin, la ejecucin, la evaluacin o la modificacin. En el segundo caso, es necesario contar con un POE ya expedido (decretado), pues se requiere de cierta informacin bsica. Una vez que la autoridad responsable, en coordinacin con el comit, definen ajustar o reorientar el proceso de OE, se lleva a cabo
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la modificacin de los lineamientos y las estrategias del POE, para lo cual es necesario seguir el mismo procedimiento utilizado en su formulacin. La retroalimentacin de experiencias y resultados, as como el comportamiento de los indicadores de evaluacin, sealan el sentido de la modificacin, ya sea a travs de la adaptacin o la creacin de nuevas estrategias y lineamientos, en funcin tanto de los cambios que hayan experimentado los ecosistemas como de los intereses de los gobiernos y sectores. Con base en lo anterior, el comit determinar el periodo de tiempo que transcurrir entre las revisiones del POE o las condiciones ambientales, econmicas y sociales que deben imperar en el rea de ordenamiento que justifiquen la revisin y, en su caso, la modificacin del POE. Con relacin a los tres productos principales a obtener en el proceso de OE, a continuacin se hace una breve descripcin de ellos. El convenio de coordinacin tiene por objeto determinar las acciones, plazos y compromisos que integran la agenda del proceso de OE. Puede suscribirse con las dependencias y entidades de la administracin pblica federal competentes para realizar acciones que incidan en el rea de estudio y/o con las entidades federativas, sus municipios y el Distrito Federal, dependiendo del rea en particular bajo estudio. Los convenios de coordinacin debern contener, como mnimo, las bases para precisar el rea de estudio que abarcar el proceso de OE; los lineamientos, criterios y estrategias que permitan instrumentarlo; la identificacin y designacin de las autoridades e instituciones que llevarn a cabo las acciones que resulten de los convenios o acuerdos de coordinacin, as como la participacin y responsabilidad que les corresponda a cada una de ellas en la conduccin e instrumentacin del proceso de OE; la integracin del comit que lo instrumentar y dar seguimiento; las acciones iniciales que deba realizar cada parte del convenio para garantizar el inicio y desarrollo eficaz del proceso de OE; la determinacin de los productos que debern obtenerse como resultado del proceso de OE, y las
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sanciones y responsabilidades que se generarn para las partes en caso de incumplimiento (SEMARNAT, 2003). La bitcora ambiental es el documento en el que se registra el proceso de OE. En ella se describirn los avances del proceso, y tiene por objeto proporcionar e integrar informacin actualizada sobre el proceso de OE, ser un instrumento para la evaluacin del cumplimiento de los acuerdos asumidos por cada una de las partes y el cumplimiento y la efectividad de los lineamientos y estrategias ecolgicas, fomentar el acceso de cualquier persona a la informacin relativa al proceso de OE, y promover la participacin social corresponsable en la vigilancia de los procesos de OE (SEMARNAT, 2003). La bitcora ambiental deber incluir el convenio de coordinacin, sus anexos y, en su caso, las modificaciones que se realicen a los mismos; el programa de ordenamiento ecolgico; los indicadores ambientales para la evaluacin del cumplimiento de los lineamientos y estrategias ecolgicas y la efectividad de ambas en la resolucin de los conflictos ambientales; y los resultados de la evaluacin del cumplimiento y de la efectividad del proceso de OE (SEMARNAT, 2003). El programa de ordenamiento ecolgico es la propuesta final resultante de la etapa de formulacin del OE, que incluye el modelo y las estrategias ecolgicas aplicables. El modelo de OE es entendido como la representacin, en un sistema de informacin geogrfica, de las unidades de gestin ambiental (UGA) y sus respectivos lineamientos ecolgicos, que incluyen la poltica ambiental, el esquema de usos del suelo y los criterios ecolgicos orientados al manejo de recursos naturales aplicables a un rea en particular (Rosete, 2006). El desarrollo del programa de ordenamiento ecolgico del territorio est apoyado por la elaboracin de un estudio tcnico que consta de cuatro etapas bsicas: caracterizacin, diagnstico, pronstico y propuesta. La realizacin de cada una de ellas se deber suESTUDIOS AGRARIOS

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jetar a los lineamientos y mecanismos que determine el comit de ordenamiento ecolgico respectivo. A continuacin se hace una breve descripcin de cada una de las cuatro etapas, de acuerdo con Rosete, 2006. La etapa de caracterizacin tiene por objeto describir el estado de los componentes natural, social y econmico del rea de estudio, con base en las preguntas rectoras qu hay?, cunto hay? y en dnde se localiza? Esta etapa debe incluir, entre otras, la delimitacin del rea de estudio considerando las actividades sectoriales, las cuencas, los ecosistemas, las unidades geomorfolgicas, los lmites poltico-administrativos y las reas de atencin prioritaria; la identificacin y descripcin del conjunto de atributos ambientales que reflejen los intereses sectoriales dentro del rea de estudio; la identificacin de los intereses sectoriales y atributos ambientales a travs de mecanismos de participacin social corresponsable y, finalmente, el establecimiento de criterios para identificar prioridades entre los atributos ambientales y los intereses sectoriales en el rea de estudio. Para el reglamento de la LGEEPA en materia de OET, un sector es un conjunto de personas, organizaciones, grupos o instituciones que comparten objetivos comunes respecto al aprovechamiento de los recursos naturales, el mantenimiento de los bienes y los servicios ambientales o la conservacin de los ecosistemas y la biodiversidad (SEMARNAT, 2003). El inters sectorial se define como el objetivo particular de personas, organizaciones o instituciones respecto al uso del territorio, entre los que se incluyen el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales, el mantenimiento de los bienes y los servicios ambientales y la conservacin de los ecosistemas y la biodiversidad (SEMARNAT, 2003). Los productos finales de esta etapa deben ser, entre otros, la delimitacin del rea de estudio y la descripcin e identificacin de los atributos ambientales, los intereses sectoriales y los criterios para priorizarlos.
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La etapa de diagnstico tiene por objeto identificar y analizar los conflictos ambientales existentes en el territorio. En esta etapa se identifican los principales procesos y sus interacciones que han generado la situacin actual, explicando las posibles causas con base al anlisis retrospectivo de los cambios y procesos identificados, as como la demanda social existente hacia los recursos naturales. Las principales acciones en esta etapa se refieren al anlisis de la aptitud del territorio para los sectores involucrados en el aprovechamiento de recursos naturales, la conservacin de los ecosistemas y la biodiversidad, el mantenimiento de los bienes y servicios ambientales en el rea de estudio; la identificacin de los conflictos ambientales a partir del anlisis de la concurrencia espacial de actividades sectoriales incompatibles; y la delimitacin de las reas que se debern preservar, conservar, proteger o restaurar, as como aquellas que requieran el establecimiento de medidas de mitigacin para atenuar o compensar impactos ambientales adversos. Los principales productos de esta etapa son el anlisis de la aptitud del territorio, la identificacin de reas afectadas para restaurar y reas para la conservacin y proteccin de ecosistemas. La etapa de pronstico tiene por objeto examinar la evolucin de los conflictos ambientales, a partir de la previsin de las variables naturales, sociales y econmicas. En esta etapa se considera el deterioro de los bienes y servicios ambientales; los procesos de prdida de cobertura vegetal, degradacin de ecosistemas y de especies sujetas a proteccin; los efectos del cambio climtico; las tendencias de crecimiento poblacional y las demandas de infraestructura urbana, equipamiento y servicios urbanos; los impactos ambientales acumulativos considerando sus causas y efectos en tiempo y lugar, y las tendencias de degradacin de los recursos naturales y de cambio de los atributos ambientales que determinan la aptitud del territorio para el desarrollo de las actividades sectoriales. En esta etapa se construyen los principales escenarios posibles a futuro sobre el territorio, tomando en cuenta las tendencias actuales
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(escenario tendencial), la influencia de procesos externos (escenario contextual) y la propuesta para la resolucin de los conflictos basada en la transicin hacia el desarrollo sustentable (escenario estratgico). Los indicadores del diagnstico juegan un papel muy importante, ya que describen los principales procesos regionales que se dan en el territorio y son la fuente primaria de informacin para construir los escenarios prospectivos. La etapa de propuesta tiene por objeto generar el Modelo de Ordenamiento Ecolgico del Territorio (MOET), que incluye los lineamientos ecolgicos y las unidades de gestin ambiental y las estrategias ecolgicas. Esta propuesta se basa en el escenario estratgico y es ajustada sobre la construccin del mayor nmero de consensos posibles, tratando de resolver los conflictos en el uso del territorio y la atencin a las zonas prioritarias. El producto de esta etapa es la base de datos con la propuesta completa para cada unidad territorial, el mapa del modelo de ordenamiento ecolgico, y los lineamientos y estrategias de uso del territorio, es decir, las polticas ambientales aplicables a cada Unidad de Gestin Ambiental (UGA), su esquema de usos del suelo y los criterios de manejo de recursos naturales. Modalidades de Ordenamiento Ecolgico del Territorio De acuerdo con lo que establece la LGEEPA en sus artculos 5 fraccin IX, 7 fraccin IX, 8 fraccin VIII y los artculos 19 bis al 20 bis 7, en Mxico el Ordenamiento Ecolgico del Territorio nacional y de las zonas sobre las que la nacin ejerce su soberana y jurisdiccin, se llevar a cabo a travs de las siguientes modalidades de Programa de Ordenamiento Ecolgico, segn SEMARNAT, 2006: El Ordenamiento Ecolgico General del Territorio (OEGT) tiene como objetivo fundamental vincular las acciones y programas de la administracin pblica federal cuyas actividades inciden en el patrn de ocupacin del territorio. Su formulacin deber atenPROCURADURA AGRARIA

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der a lo establecido en el artculo 20 de la LGEEPA y el captulo tercero de su reglamento en materia de ordenamiento ecolgico. El Ordenamiento Ecolgico Marino (OEM) tendr por objeto establecer los lineamientos y previsiones a que deber sujetarse la preservacin, restauracin, proteccin y aprovechamiento sustentable de los recursos naturales existentes en reas o superficies especficas ubicadas en zonas marinas mexicanas, incluyendo las zonas federales adyacentes. Se formularn conforme lo establece la LGEEPA en su artculo 20 bis 7 y bajo el procedimiento de los Programas de Ordenamiento Ecolgico Regionales con la participacin que corresponda a otras dependencias de la administracin pblica federal. El Ordenamiento Ecolgico Regional (OER) tiene por objeto establecer y orientar la poltica de uso del suelo en funcin del impacto ambiental que generan las actividades productivas en regiones consideradas prioritarias o estratgicas para el pas. Su formulacin deber atender a lo establecido en los artculos 20 bis 3 de la LGEEPA y 40 de su reglamento en materia de ordenamiento ecolgico. Los OER presentan dos submodalidades: a) De dos o ms estados Cuando una regin ecolgica se ubique en el territorio de dos o ms entidades federativas, el gobierno federal, de los estados y municipios respectivos, en el mbito de sus competencias, podrn formular un programa de ordenamiento ecolgico regional. Para tal efecto, la federacin celebrar los acuerdos o convenios de coordinacin procedentes con los gobiernos locales involucrados (artculo 20 bis 2 de la LGEEPA). b) De la totalidad o parte de un estado Los gobiernos de los estados, en los trminos de las leyes locales aplicables, podrn formular y expedir programas de ordenamiento ecolgico regional que abarquen la totalidad o una parte de una entidad federativa (artculo 20 bis 2 de la
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En estos casos, el estado en cuestin puede invitar a participar al gobierno federal a travs de la suscripcin de un convenio de coordinacin. El Ordenamiento Ecolgico Local (OEL) Tienen como objetivo determinar el diagnstico de las condiciones ambientales y tecnolgicas, regular los usos del suelo fuera de los centros de poblacin. En ellos se establecen los criterios de regulacin ecolgica de los centros de poblacin para que sean integrados en los programas de desarrollo urbano con carcter obligatorio para las autoridades municipales, de acuerdo con lo que establecen los artculos 20 bis 4 y bis 5 de la LGEEPA y los artculos 57 al 61 de su reglamento en materia de ordenamiento ecolgico. Asimismo, los municipios tendrn que formular su POE con base en las leyes locales en la materia. De igual forma los municipios en cuestin podrn invitar al gobierno federal a participar en el proceso de ordenamiento ecolgico a travs de la suscripcin de un convenio de coordinacin, o bien, en el caso que exista un rea natural protegida federal, la participacin del gobierno federal ser cuestin obligada. Los OEL pueden abarcar la totalidad o parte del territorio de un municipio.

LGEEPA).

Atribuciones y competencias La LGEEPA establece en sus artculos 4, 5, 7 y 8 las competencias jurdicas y administrativas de la federacin, los estados y municipios en materia de ordenamiento ecolgico territorial. Esas competencias se desarrollan y puntualizan con mayor especificidad en el reglamento de la LGEEPA en materia de OET. Segn la LGEEPA, compete a la federacin, por medio de la SEMARNAT, la formulacin, expedicin, ejecucin y evaluacin del ordenamiento ecolgico general del territorio, en el marco del Sistema Nacional de Planeacin Democrtica y de conformidad con lo dispuesto en la Ley de Planeacin. Adems, la SEMARNAT podr formular, expedir y ejecutar, en coordinacin con las dependencias fePROCURADURA AGRARIA

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derales competentes, los programas de ordenamiento ecolgico marino. La LGEEPA otorga facultades a la federacin para apoyar tcnicamente la formulacin y ejecucin de los programas de ordenamiento ecolgico del territorio regional y localmente, de conformidad con lo dispuesto en esa ley. Sin embargo, cuando un rea a ordenar se ubique en el territorio de dos o ms entidades federativas, el gobierno federal, el de los estados y municipios respectivos, en el mbito de su competencia, podrn formular un programa de ordenamiento ecolgico regional, la federacin celebrar los acuerdos o convenios de coordinacin procedentes con los gobiernos locales involucrados. Los gobiernos de los estados y del Distrito Federal, en los trminos de las leyes locales aplicables, podrn formular y expedir programas de ordenamiento ecolgico regional que abarquen la totalidad o una parte del territorio de una entidad federativa. Las autoridades municipales y del Distrito Federal tienen la facultad de expedir los programas de ordenamiento ecolgico local, de conformidad con las leyes locales en materia ambiental. Los procedimientos bajo los que sern formulados, aprobados, expedidos, evaluados y modificados los programas de ordenamiento ecolgico local deben estar determinados en las leyes estatales o del Distrito Federal en la materia, de conformidad con los siguientes puntos: 1. El programa de ordenamiento ecolgico local deber guardar congruencia con los programas de ordenamiento ecolgico marino, general del territorio y regional. 2. Los programas de ordenamiento ecolgico local cubrirn una extensin geogrfica cuyas dimensiones permitan regular el uso del suelo, de conformidad con lo previsto en la LGEEPA. 3. Las previsiones contenidas en los programas de ordenamiento ecolgico local del territorio, mediante las cuales se regulen los usos del suelo, se referirn nicamente a las reas localizadas fuera de los lmites de los centros de poblacin.
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Las autoridades locales harn compatibles el ordenamiento ecolgico local y la ordenacin y regulacin de los asentamientos humanos. Cuando un ordenamiento ecolgico local incluya un rea natural protegida, competencia de la federacin, o parte de ella, el programa ser elaborado y aprobado en forma conjunta por la federacin (a travs de la SEMARNAT), los gobiernos de los estados, del Distrito Federal y de los municipios, segn corresponda. Los programas de ordenamiento ecolgico local regularn los usos del suelo, incluyendo a ejidos, comunidades y pequeas propiedades, expresando las motivaciones que lo justifiquen. Para la elaboracin de los programas de ordenamiento ecolgico local, las leyes en la materia establecern los mecanismos que garanticen la participacin de los particulares, los grupos y organizaciones sociales, empresariales y dems interesados. Dichos mecanismos incluirn, por lo menos, procedimientos de difusin y consulta pblica de los programas respectivos, adems de las formas y procedimientos para que los particulares participen en la ejecucin, vigilancia y evaluacin de los programas de ordenamiento ecolgico local. El gobierno federal podr participar en la consulta pblica y emitir las recomendaciones que estime pertinentes.

Adems, la LGEEPA otorga facultades a las entidades federativas y los municipios para que participen en la consulta y emitan recomendaciones que estimen pertinentes para la formulacin de los programas de ordenamiento ecolgico general del territorio y del ordenamiento ecolgico marino. El reglamento de la LGEEPA en materia de OET, especifica las bases que deben regir la actuacin del gobierno federal y su participacin en los procesos de OET que le competan. Sin embargo, tambin plantea algunos lineamientos a seguir por los gobiernos estatales y municipales.
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La participacin social El reglamento de la LGEEPA en materia de ordenamiento ecolgico del territorio establece que el ordenamiento ecolgico del territorio es un proceso de planeacin, y plantea la conformacin de un comit en cada uno de los procesos a desarrollarse. Este comit representa el rgano en donde participarn los diferentes sectores de la sociedad involucrados y el espacio para la construccin de consensos. Para la integracin de los comits de ordenamiento ecolgico, la federacin, por medio de la SEMARNAT, promover la participacin de personas, organizaciones, grupos e instituciones de los sectores pblico, privado y social, con la finalidad de lograr la congruencia de planes, programas y acciones sectoriales en el rea de estudio, as como resolver los conflictos ambientales y promover el desarrollo sustentable. Estos comits se ajustarn a lo que se determine en el convenio de coordinacin respectivo, pero la federacin, por medio de la SEMARNAT, promover que cuenten con las siguientes atribuciones: fomentar la articulacin del POE respectivo con el programa de ordenamiento ecolgico general del territorio; verificar que en los procesos de ordenamiento ecolgico se observe lo establecido en el captulo segundo del reglamento de la LGEEPA en materia de OET; verificar que los resultados del proceso se inscriban en la bitcora ambiental, cuando cumplan con los requerimientos establecidos por el subsistema nacional de informacin ambiental; sugerir la modificacin de los planes, programas y acciones sectoriales en el rea de estudio y la suscripcin de los convenios necesarios. La SEMARNAT promover que los comits de ordenamiento ecolgico territorial cuenten con un rgano ejecutivo y un rgano tcnico. El rgano ejecutivo ser el responsable de la toma de decisiones para la instrumentacin de las acciones, procedimientos, estrategias y programas del proceso de ordenamiento ecolgico, y estar integrado por las autoridades y miembros de la sociedad civil determinados en el convenio de coordinacin respectivo. El rgano
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tcnico ser el encargado de la realizacin de los estudios y anlisis tcnicos necesarios para la instrumentacin de las acciones, procedimientos, estrategias y programas del proceso de ordenamiento ecolgico. Sin embargo, el comit de ordenamiento ecolgico no es el nico espacio para la participacin social y la construccin de consensos. Tambin se utilizan talleres de planeacin y reuniones sectoriales de los gobiernos estatales para incorporar las sugerencias y comentarios sobre los lineamientos y estrategias planteadas en los estudios tcnicos realizados. Los talleres de planeacin y consulta tienen por objeto poner a consideracin de los diferentes sectores de la sociedad organizada (pblico, privado y social) los resultados y propuestas de lineamientos y estrategias ambientales obtenidos mediante el estudio tcnico y los acuerdos obtenidos en el seno del comit, en un foro ms amplio que el comit mismo, de tal forma que puedan participar en forma directa todos los interesados en el proceso y emitir sus comentarios y sugerencias, mismas que sern incorporadas en el programa final de acuerdo con su pertinencia y orientacin hacia el objetivo comn de lograr un desarrollo regional sustentable.

El OE como promotor del desarrollo rural sustentable: un estudio de caso

A partir de las caractersticas del proceso de OE especificadas en las secciones anteriores, as como de la breve descripcin de alcances y objetivos de cada modalidad de POE, es fcil identificar el potencial del OET como una herramienta para fomentar el desarrollo rural sustentable. En los POE regionales es posible identificar las reas en donde pueden aplicarse, de manera ms adecuada, los diferentes programas de la administracin pblica, sea federal o estatal. Tambin es posible identificar reas donde es necesario hacer una reconversin productiva o mejorar la tecnologa y prcticas de manejo para que el
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aprovechamiento de los recursos naturales sea menos impactante hacia el ambiente. En el caso de los POE locales, han sido muy bien aceptados entre las comunidades forestales del pas, en particular en su modalidad de Ordenamiento Ecolgico LocalComunitario (Azuela et al., 2007), es posible incorporar mejores prcticas de manejo de recursos naturales y fomentar la mejor ubicacin territorial de las actividades productivas complementarias. Con la finalidad de hacer ms explcitos los conceptos vertidos en los prrafos anteriores, y que quede clara la importancia del OET en la promocin del desarrollo rural sustentable, se abordar un estudio de caso de un POE regional: el ordenamiento ecolgico de la regin Mariposa Monarca, que se ubica en 16 municipios del estado de Michoacn y 11 del Estado de Mxico. (figura 1).

Figura1. rea de estudios con los 37 municipios de la regin del ordenamiento ecolgico de la Mariposa Monarca

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Marco terico Un desarrollo rural sustentable requiere que el uso de los recursos naturales y las polticas gubernamentales asociadas a ellos, consideren integralmente los objetivos socio-econmicos y ambientales. En el primer caso, es deseable e incluso imperativo asegurar que la poblacin pueda llevar a cabo usos del suelo que le permitan satisfacer sus necesidades econmicas bsicas y, al mismo tiempo, se obtengan beneficios sociales, por ejemplo disminuir sus grados de marginacin. En el caso de los objetivos ambientales, es primordial que los usos del suelo que llevan a cabo las poblaciones sea congruente con la aptitud1 del territorio. En este sentido, es preferible que las actividades productivas (como la agricultura, ganadera, acuicultura u otras), se lleven a cabo en aquellos sitios que permitan obtener mayores rendimientos productivos (lo cual sera parte del objetivo econmico) considerando la capacidad de carga del suelo. Esto se logra, en gran medida, desarrollando las actividades en aquellos territorios con los atributos o condiciones ms favorables como por ejemplo, la pendiente. En este caso, es mejor llevar a cabo ciertas actividades (como los cultivos) en zonas con poca pendiente de tal manera que se evite la erosin del suelo. Si las actividades se llevan a cabo en territorios con mucha pendiente, es probable (si no se realizan prcticas de prevencin) que se pierdan los nutrientes naturales esenciales para los cultivos (mediante la erosin), lo que a su vez provocara bajos rendimientos y/o la dependencia de insumos comerciales como abonos o nutrientes para compensar estas prdidas; esto representara una merma a los objetivos econmicos ya que la falta de atributos idneos para la actividad se debera compensar, ya sea con insumos externos al territorio o con medidas de mitigacin de los impactos ambientales.

Aptitud del territorio: capacidad del territorio para el desarrollo de actividades humanas.

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Mediante el estudio de caso del ordenamiento ecolgico de la regin de la Mariposa Monarca,2 se busca ejemplificar cmo este instrumento de la poltica ambiental mexicana, ayuda, regionalmente, a promover un desarrollo socioeconmico armonizado con los intereses ambientales. El objetivo general de este ordenamiento ecolgico ha sido establecer patrones de distribucin de usos del suelo congruentes con la aptitud. Actualmente, este ordenamiento ecolgico se encuentra terminado tcnicamente y avalado por el comit y en proceso de expedicin legal por parte de las autoridades de los gobiernos de los dos estados. De manera general, este ordenamiento ecolgico (elaborado por una gran cantidad de actores sociales, acadmicos, gubernamentales y otros de la regin, representados a travs del comit de ordenamiento ecolgico), ha permitido identificar, regionalmente (1:250,000), los sitios ms idneos para el establecimiento y, por consiguiente, la promocin de actividades agropecuarias, forestales y de conservacin. Con base en esta informacin y para ejemplificar cmo orientar los diferentes programas de la administracin pblica para lograr un desarrollo rural ms sustentable, el programa pblico que se utilizar para este caso es el Programa de Empleo Temporal, de la SEDESOL. Cabe aclarar que existen muchos programas de otras secretaras,3 incluso estatales, pero se utiliz este caso ya que, con sus limitaciones (ver ms adelante), se obtuvo informacin oficial disponible en Internet que sirvi como base para realizar esta evaluacin socio-econmica y ambiental del programa. Asimismo, hubiera sido interesante evaluar tambin los apoyos de la SAGARPA, pero no se obtuvo informacin al respecto.

2 Para mayor informacin consultar la bitcora ambiental en: http://www.semarnat.gob.mx/queessemarnat/ politica_ambiental/ordenamientoecologico/Pages/bitacora_monarca.aspx) 3 Como ejemplo, la Comisin Nacional Forestal de la SEMARNAT, cuenta con cuatro categoras de programas y 15 subcategoras de apoyo.

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Evaluacin socioeconmica El primer paso de esta evaluacin fue obtener la informacin de los apoyos asignados a los municipios de la regin por parte del Programa de Empleo Temporal de la SEDESOL, para 2006. Como se puede observar en la figura 2, los municipios ms beneficiados con el apoyo de este programa fueron los del estado de Michoacn, mientras que en el caso del Estado de Mxico, slo algunos recibieron recursos. Para determinar si esta situacin es negativa o positiva en trminos socioeconmicos, el siguiente paso fue revisar el estatus socioeconmico de los municipios en trminos de su ndice de marginacin (figura 3). A partir de una sobreposicin del mapa de marginacin con los datos de los apoyos del Programa de Empleo Temporal SEDESOL (figura 4) se observa que slo en uno de los dos municipios con marginacin alta hubo apoyos moderados. Por otro lado, en ninguno de los municipios con marginacin moderada hubo apoyo, mientras que en varios de los municipios con baja marginacin hubo apoyo moderado, incluso en uno de ellos alto (Ocampo).

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Figura 2. Mapa de las apoyos del Programa de Empleo Temporal de la SEDESOL en 2006, en los 37 municipios de la regin del ordenamiento ecolgico de la Mariposa Monarca

IA

IV IV IV IM IA IM IV

IV

IM

Los municipios con IV recibieron inversiones bajas (menores a $168,000.00); los municipios con IM recibieron inversiones moderadas (entre 180,000.00 y $270,000.00); los municipios con IA recibieron inversiones altas (entre $468,000.00 y $856,000.00). Fuente: Centro de Informacin del Programa de Empleo Temporal (http://www.cipet.gob.mx/CIPET/sig/2007/ sig2007.htm). Consulta realizada el 12 de noviembre de 2007. El subsidio incluye: materiales y herramientas, mano de obra y gastos de operacin.

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Figura 3. Mapa de marginacin de los municipios de la regin del ordenamiento ecolgico de la Mariposa Monarca

MA

MA MA MA MA MM MA MA MM MA

MA

MA MM MA

MM

MM MA

MA

MM MA

MA MA

MMA

MMA

MA MB

MA MA

Municipios con MA, marginacin alta; municipios con MB, marginacin baja; municipios con MM, marginacin media y municipios con MMA, marginacin muy alta.

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Figura 4. Mapa de marginacin de los municipios sobrepuesto con informacin de los apoyos (inversiones) del PET SEDESOL de 2006, en la regin del ordenamiento ecolgico de la Mariposa Monarca

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Evaluacin ambiental La evaluacin ambiental consisti en dos anlisis. El primero de ellos con datos de apoyos econmicos para el sector forestal en la regin, no solo del PET sino de otros programas relacionados con las actividades forestales.4 Para este anlisis se realiz una sobreposicin cartogrfica (como en el caso de la evaluacin socioeconmica) pero ahora de los apoyos econmicos forestales con las zonas deforestadas entre 1998 y 2001, en la regin de la Mariposa Monarca (figura 5). En este caso se observa que hay municipios con una superficie considerablemente deforestada, que tambin han recibido apoyo para actividades forestales. Por el contrario, hay municipios deforestados sin apoyos econmicos. Tericamente, s se esperara que los apoyos econmicos en materia forestal estuvieran dirigidos hacia aquellos municipios con mayores problemas de deforestacin. De ser esta la situacin, podra decirse que en el primer caso (municipios deforestados pero con apoyo) la situacin podra controlarse y revertirse en el futuro hacia una situacin positiva (detener la deforestacin); sin embargo, esto no sucedera en el segundo caso (municipios deforestados sin apoyo) a menos que hubiera un cambio en la asignacin de los recursos. Hay que considerar que el apoyo econmico no necesariamente se est orientando hacia las zonas deforestadas ya que podra estarse utilizando el recurso a otras zonas no necesariamente con degradacin ambiental. Esto debido a que en esta evaluacin el apoyo federal incluye, por un lado, atencin a problemas ambientales (como recuperacin de suelos) pero tambin a promocin de plantaciones forestales comerciales y aprovechamientos forestales (los cuales no necesariamente se llevan a cabo en zonas deforestadas). Esto slo se sabra haciendo un anlisis ms detallado de hacia dnde se van los recursos. El segundo anlisis, consisti en sobreponer los mismos apoyos econmicos forestales de la primera evaluacin ambiental pero
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Fuente: Sistema de Informacin Geogrfico elaborado para el 1er Foro Monarca, organizado por WWF y la CONANP.

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ahora con las zonas de mayor aptitud para actividades forestales en la regin del ordenamiento ecolgico de la Mariposa Monarca (figura 6). En este caso se observan municipios con una aptitud alta para el uso forestal y con apoyos moderados, como el caso de Valle de Bravo. Sin embargo, hay municipios que tienen potencial alto para actividades forestales pero que no recibieron apoyos, como el de Hidalgo. En este caso, tambin aplica la consideracin del anlisis anterior, ya que el hecho de que Valle de Bravo est recibiendo apoyo econmico no significa que ste se ubique en las zonas de mayor aptitud forestal; podra ser que el recurso se est orientando en las zonas de baja aptitud.

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Figura 5. Mapa de los apoyos econmicos forestales sobrepuestos sobre las zonas de deforestacin en la regin del ordenamiento ecolgico de la Mariposa Monarca

MA AP MA MEA MA MEA AP

AP

AP MA MEA
Polgonos o punteados, zonas deforestadas; municipios con MA, mayor apoyo; municipios con AP, apoyo moderado; municipios con MEA, menor apoyo; municipios no marcados, sin apoyo.

MEA

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Figura 6. Mapa de las inversiones forestales sobrepuestas sobre las zonas de mayor aptitud para actividades forestales en la regin del ordenamiento ecolgico de la Mariposa Monarca

MI IM MEI IM MI MEI IM

MI MEI
Polgonos o punteados, zonas de mayor aptitud para las actividades forestales; municipios con MI, mayor inversin; municipios con IM, inversin moderaba; municipios con MEI, menor inversin; municipios en color blanco, sin inversin.

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Limitaciones de las evaluaciones Adems de las limitaciones ya mencionadas en las secciones anteriores, hay que considerar que en la evaluacin socioeconmica con datos del Programa de Empleo Temporal SEDESOL, hay muchos municipios con la leyenda SIN INFORMACIN/No se cuenta con informacin en la regin, lo cual puede interpretarse ya sea que no se dieron apoyos o que stos no fueron registrados. Por otro lado, ambas evaluaciones no estn considerando muchos otros apoyos y subsidios federales y estatales que podran estar compensando la aparente falta de atencin a los municipios marginados, deforestados o de mayor aptitud forestal. Finalmente, los resultados podran variar si se utilizan otras fuentes de informacin como el ndice de Desarrollo Humano (IDH). Con lo anterior, hay que recalcar que estas evaluaciones no pretenden desacreditar la actuacin de los programas gubernamentales utilizados, sino ejemplificar cmo se puede utilizar la informacin para realizar evaluaciones rpidas de los apoyos pblicos con base a criterios socioeconmicos y ambientales. Discusin y conclusin Considerando los resultados de la evaluacin socioeconmica, habra que promover que los programas de apoyo se orienten principalmente hacia las zonas de mayor ndice de marginacin, pero sin olvidar aquellas con marginacin moderada, e inclusive baja. En el caso de las evaluaciones ambientales, tambin hay que promover que los apoyos atiendan aquellas zonas con mayor degradacin ambiental (como las ms deforestadas) o promuevan el aprovechamiento forestal en las zonas ms idneas (como las de mayor aptitud). Finalmente, el ejemplo utilizado, con sus limitaciones, ejemplifica cmo la informacin obtenida de un ordenamiento ecolgico (sobre todo la aptitud y las condiciones ambientales, como la deforestacin), permite orientar las polticas pblicas (a travs de sus programas como el PET) de tal manera que se avanPROCURADURA AGRARIA

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ce en un desarrollo rural sustentable, que considere los objetivos socioeconmicos y ambientales.

Avances, retos y perspectivas

Entre los principales avances logrados durante estos aos de desarrollo del OET, cabe sealar, por un lado, que el OET se entiende como un proceso, y unas de sus caractersticas ms relevantes es ser un proceso que se adapta segn los cambios en la realidad, el territorio o la pertinencia de las estrategias definidas; participativo, porque involucra la participacin de los actores que viven y utilizan el territorio desde el inicio del proceso, en donde su papel en la ejecucin es fundamental; e integrador ya que se basa en un entendimiento del territorio como un sistema complejo. Por otro lado, tenemos la elaboracin y publicacin del reglamento de la LGEEPA en materia de OET y su manual, de reciente publicacin (SEMARNAT, 2006); una mejora en la proporcin de estudios tcnicos concluidos/decretados; la instauracin de la bitcora ambiental como un instrumento de rendicin de cuentas que da transparencia al proceso, ya que est a disposicin del pblico en general, as como el desarrollo de metodologas y procedimientos concretos encaminados hacia la homogeneidad en calidad tcnica de los productos generados. Sin embargo, an quedan retos a ser asumidos en el corto plazo, como es la necesidad de que el Ordenamiento Ecolgico General del Territorio sea una gua de accin para la administracin pblica federal; la imperiosa necesidad, que tambin es una demanda de la sociedad, de integrar la parte urbana con la rural (asunto SEMARNAT-SEDESOL, en donde cada secretara tiene diferentes atribuciones de planeacin sobre el territorio); la necesidad de consolidar al instrumento como principal orientador de la gestin ambiental en el territorio, y desarrollar un programa de capacitacin con certificacin para fortalecer la homogeneidad en calidad de los productos
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obtenidos y poder formar cuadros especializados dentro de la administracin pblica estatal. Entre las principales perspectivas que se tienen de este instrumento en el corto y mediano plazo tenemos el posicionamiento del instrumento dentro de la administracin pblica federal para planear su quehacer cotidiano; la necesidad de avanzar en la ejecucin de POE a diversos niveles en todo el pas, principalmente el local (municipal); fortalecer las fases de evaluacin y modificacin, mediante el desarrollo de indicadores de evaluacin del instrumento; el reconocimiento del comit como un espacio de concertacin y toma de acuerdos para la resolucin de conflictos ambientales por parte de los diferentes actores involucrados en los procesos de OET.

Bibliografa
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LGEEPA

en materia de ordenamiento ecolgico, Diario Oficial de la Federa-

cin, 08 de agosto. Mxico. PROCURADURA AGRARIA

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