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Poi tic a y o e r e e h o

1sistema pol ico


e los E ta s Unidos
......ce oi el
s anley Hoffmann
1. EL CONGRESO
EL CONGRESO de los Estados Unidos est en as.censo o en decadencia? Y
en relacin con qu: con el pasado o con otras instituciones? En relacin
con el pasado, el Congreso parece ms fuerte: adm,ite ms leyes (lo que
no significa necesariamente progreso) de alcance ms general; cuenta
con mejores medios de control del gobierno, y el elector es objeto de ma-
yor atencin. En cuanto al parlamentario, probablemente est mejor
formado y es ms eficaz.
En cambio, si se le compara con otras instituciones, como la presiden-
cia, se puede decir que la situacin se ha invertido: hubo pocas en las
que se vea al Congreso como la institucin clave del sistema poltico
norteamericano; en la actualidad es considerado menos importante que
la presidencia.
Hay varias razones que explican esta "mengua". Una de las ms
importantes es tal vez la "mitificacin" de la presidencia. Ahora se consi-
dera a la institucin presidencial como la piedra angular del edificio
poltico, situacin de la que algunos se congratulan y otros critican, pero
que pocos en realidad se atreven a negar. La presidencia ha aventajado a
las otras instituciones. En un universo poltico tanto ms complejo
cuanto que se trata de un sistema federal, la presidencia se ha conver-
tido en el pilar sobre el cual pueden cristalizar ms fcilmente las espe-
ranzas y expectativas del ciudadano.
Puesto en un pedestal con Washington y Lincoln, el presidente ha sido
idealizado por medio de estudios sobre Roosevelt, TTIlman o Kennedy,
publicados en los aos cincuenta y sesenta y firmados por los ms pres-
tigiosos nombres de la ciencia poltica (James Burns, Richard Neustadt,
Clinton Rossiter).
En el transcurso de los ltimos aos, tras el fracaso de Vietnam y de
los grandes y generosos programas estilo "Nueva sociedad" y "Gran so-
ciedad", analistas mucho ms escpticos en cuanto a la grandeza y a la
eficacia de la presidencia (Edward Banfield, Andrew Hacker, Theodore
Lowi) han llegado incluso a preguntarse si una presidencia fuerte y cen-
tralizadora no tiende a agravar ms que a resolver los problemas funda-
mentales.
Bajo una y otra visin, difcilmente se ha considerado al Congreso como
el contrapeso de una presidencia invariablemente considerada como to-
dopoderosa -ya sea que este poder se juzgue benfico o nefasto-. El Con-
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86 LAS INSTITUCIONES
greso, despojado de muchos de sus poderes, ha sido acusado de borre-
guismo en su [uncin esencial: la toma de decisin legislativa. Despro-
visto de convenientes recursos de informacin y de suficientes conseje-
ros calificados, en comparacin con la presidencia, aparece como una
institucin cuyo fragmentado poder permite cuando mucho un control,
lento e imperfecto, del Ejecutivo.
Frente al aumento general de las tareas que las instituciones polticas
deben realIzar, la disminucin del Congreso parece deberse a su inca-
pacidad -al contrario de lo que ocurre con la presidencia y el Tribunal
Supremo- para reformarse y equiparse con el fin de dominar nuevas si-
tuaciones. Los miembros del Congreso tienen a su cargo demasiadas
cuestiones, por lo que difcilmente las resuelven en su totalidad. La C-
mara y el Senado estn en asamblea casi permanente; el nmero de
proposiciones de ley que deben atender va en constante aumento; el
elector exige ms atencin que nunca; el simple hecho de mantenerse al
corriente es una tarea casi sobrehumana. El Congreso ha intentado, des-
de luego, adaptarse: proponiendo modificaciones, muy insuficientes, de
procedimiento; procurando la especializacin de cada parlamentario y
buscando el reclutamiento de expertos. La desagradable consecuencia de
esto ha sido una burocratizacin aparentemente eficaz, pero polticamen-
te rutinaria y cada vez menos creativa. Sin embargo, en cierta forma, el
Congreso se ha negado a convertirse en una simple cmara de registros,
y ha evitado que la administracin alcance una situacin de dominio com-
pleto, dotndose -an insuficientemente- de medios de informacin y
de capacitacin tcnica.
El Congreso es una institucin atractiva; no puede uno sino admirar
la calIdad de un gran nmero de parlamentarios y de sus asistentes, la
riqueza de las posibilidades materiales, el inters del trabajo, la eferves-
cencia de ideas y la vitalidad del conjunto. Sus debilidades y defectos,
que surgen tras la reflexin, son casi la continuacin lgica de tal seduc-
cin: cmo una institucin como sa puede ser tan ineficaz?
Acaba uno por preguntarse si la desproporcin entre los medios y los
resultados no se debe a la incapacidad de definir un proyecto. Porque la
mecnica, no obstante incomparable, no va a ninguna parte. La ausen-
cia de un proyecto impide que el cuestionamiento, a pesar de ser cons-
tante y a veces muy profundo, d sus frutos; a falta de un anlisis polti-
co, el razonamiento crtico permanece en suspenso, desembocando
escasamente en conclusiones lgicas.
87 EL CONGRESO
SECCIN 1. LAS REGLAS INSTITUCIONALES
1. El estatuto de los parlamentarios
A) Condiciones de elegibilidad
La Constitucin seala las condiciones de elegibilidad de los senadores y
de los representantes:
- Cmara de Representantes (art. 1, seco 2, apdo. 2): tener 25 aos
cumplidos, ser ciudadano de los Estados Unidos desde siete ai10s atrs y
residir en el estado (y no en la circunscripcin electoral) en donde se
quiere ser elegido.
- Senado (art. 10, seco 3, apdo. 3): tener 30 ai10s cumplidos, ser ciu-
dadano de los Estados Unidos desde nueve aos atrs y residir en el es-
tado en el que se quiere ser elegido.
B) Duracin del mandato
- Cmara de Representantes (art. 1, seco 2, apdo. 1): dos ai1os; la C-
mara es reelegible integralmente cada dos aos.
- Senado (art. 1, seco 3, apdos. 1 y 2): seis aos; el Senado es renova-
ble por tercios cada dos aos; se considera as como un rgano per-
manente.
El nmero de mandatos de los parlamentarios no est limitado como
el del presidente, y goza de una gran longevidad, especialmente en la C-
mara de Representantes, donde es fcil reelegirse: en promedio, ms de
90% de los representantes que son candidatos obtienen su reeleccin,
frente a 77% de los senadores (desde 1960). En 1990 el representante
ms antiguo es James Whitten, electo por vez primera en 1941; en el Se-
nado, se trata de Strom Thurmond, republicano de Carolina del Sur,
electo por vez primera en 1956.
C) Nmero de parlamentaras
Cmara de Represental'ltes. Desde la ley de 1929 hay 435 representantes,
cuyas circunscripciones deben hallarse "razonablemente" en igual n-
mero de poblacin, segn un censo constitucionalmente obligatorio
(art. 10, seco 2, apdo. 3) realizado cada diez aos. Un nuevo estable-
cimiento de las circunscripciones electorales sucede a cada censo dece-
nal; de esa manera, entre 1960 y 1980 el estado de Nueva York "perdi"
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a siete representantes (de 41 a 34) y California "gan otros siete" (de 38
a 45). Cada uno de los 50 estados debe tener, por lo menos, un repre-
sentante.
Adems de sus 435 representantes, hay cinco delegados que tienen voz
deliberativa y tienen derecho a participar en los debates, pero no a votar:
los delegados del distrito de Columbia, de la Samoa norteamericana, de
las islas Vrgenes y de Guam (elegidos por dos aos) y el resident com-
missioner de Puerto Rico (elegido por cuatro aos). Aunque no votan en
sesin plenaria, estos delegados pueden votar en comisin.
Senado. Cada estado est representado como entidad y enva, sin im-
portar el tamao y la poblacin, dos senadores a Washington. De esa ma-
nera Alaska (416 000 habitantes, segn el censo de 1980) est tan bien
representada en el Senado como California (24212000 habitantes), aun-
que su poblacin sea 58 veces menor.
D) Modo de escrutinio
La Constitucin (art. 1, seco 4, apdo. 1) precisa que "la poca, el lugar y
la manera" de elegir a los parlamentarios sern determinados por la le-
gislatura de cada estado; "pero el Congreso puede en cualquier momen-
to determinar o modificar por una ley las reglas electorales, salvo en lo
que se refiere al lugar de eleccin de los senadores". A partir de las leyes
adoptadas por el Congreso en 1842, 1911 Y 1929 en lo concerniente a los
representantes, el escmtinio se ha federalizado de algn modo; aun
cuando antes de 1842 algunos estados practicaban el escrutinio de lista,
en lo sucesivo los representantes habrn de elegirse por escnltinio uni-
nominal a una vuelta. En el Senado, la decimosptima enmienda (1913)
modific el artculo 10., seccin 3, apartado 1 de la Constitucin, el cual
precisaba que la legislatura de los estados elega a los senadores esta-
tales: en lo sucesivo, stos habrn de ser elegidos por escnltinio unino-
minal y en una vuelta por el conjunto de los electores estatales.
La Constitucin no exige que los funcionarios federales sean elegidos
por mayora absoluta: en 1970 James Buckley fue designado senador de
Nueva York en una terna de tres candidatos, cuando en realidad no ha-
ba obtenido ms que 39% de los votos; algunos electores levantaron su
queja hacia los tribunales exigiendo una segunda vuelta entre los can-
didatos mejor situados, pero fueron desestimados.
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a siete representantes (de 41 a 34) y California "gan otros siete" (de 38
a 45). Cada uno de los 50 estados debe tener, por lo menos, un repre-
sentante.
Adems de sus 435 representantes, hay cinco delegados que tienen voz
deliberativa y tienen derecho a participar en los debates, pero DO a votar:
los delegados del distrito de Columbia, de la Samoa norteamericana, de
las islas Vrgenes y de Guam (elegidos por dos aos) y el resident corn-
rnissioner de Puerto Rico (elegido por cuatro aos). Aunque no votan en
sesin plenaria, estos delegados pueden votar en comisin.
Senado. Cada estado est representado como entidad y enva, sin im-
portar el tamao y la poblacin, dos senadores a Washington. De esa ma-
nera Alaska (416 000 habitantes, segn el censo de 1980) est tan bien
representada en el Senado como California (24212000 habitantes), aun-
que su poblacin sea 58 veces menor.
D) Modo de escrutinio
La Constitucin (art. 1, seco 4, apdo. 1) precisa que "la poca, el lugar y
la manera" de elegir a los parlamentarios sern determinados por la le-
gislatura de cada estado; "pero el Congreso puede en cualquier momen-
to determinar o modificar por una ley las reglas electorales, salvo en lo
que se refiere al lugar de eleccin de los senadores". A partir de las leyes
adoptadas por el Congreso en 1842, 1911 Y 1929 en lo concerniente a los
representantes, el escnItinio se ha federalizado de algn modo; aun
cuando antes de 1842 algunos estados practicaban el escnltinio de lista,
en lo sucesivo los representantes habrn de elegirse por escnltinio uni-
nominal a una vuelta. En el Senado, la decimosptima enmienda (1913)
modific el artculo 10., seccin 3, apartado 1 de la Constitucin, el cual
precisaba que la legislatura de los estados elega a los senadores esta-
tales: en lo sucesivo, stos habrn de ser elegidos por escnItinio unino-
minal y en una vuelta por el conjunto de los electores estatales.
La Constitucin no exige que los funcionarios federales sean elegidos
por mayora absoluta: en 1970 James Buckley fue designado senador de
Nueva York en una terna de tres candidatos, cuando en realidad no ha-
ba obtenido ms que 39% de los votos; algunos electores levantaron su
queja hacia los tribunales exigiendo una segunda vuelta entre los can-
didatos mejor situados, pero fueron desestimados.
89 EL CONGRESO
E) Acreditaciones e invalidaciones
Cada Cmara es por s misma "juez la eleccin de sus miembros, tan-
to desde el punto de vista de la eleccin propiamente dicha y de sus re-
sultados como de su elegibilidad" (art. 1, seco 5, apdo. 1). Hasta 1969 el
Congreso haba invalidado en varias ocasiones a parlamentarios por ra-
zones ajenas a las capacidades requeridas por la Constitucin. As, en
1900, un representante de Utah fue expulsado por practicar la poligamia
(autorizada por la religin mormona, pero prohibida por las leyes fe-
derales y estatales). En 1919, el socialista Victor Berger fue invalidado
por haber sido condenado a causa de su oposicin a la guerra. En 1928
el Senado se neg a reconocer la eleccin de dos senadores de quienes
se pensaba que haban financiado su campaa electoral con fondos ile-
gales.
El 6 de noviembre de 1984 los resultados de la eleccin legislativa de
la octava circunscripcin de Indiana resultaron tan apretados que las
boletas fueron contadas varias veces -dando resultados diferentes-o El
responsable (republicano) de Indiana consideraba que el tambin repu-
blicano McIntyre haba ganado; el General Accounting Offzce (en princi-
pio no partidario) del Congreso daba la victoria al demcrata McClos-
key... por cuatro votos de diferencia. ElIde mayo de 1985 la Cmara
(de mayora demcrata) decidi declarar electo a Francis McCloskey
ante la furia de los republicanos, que salieron en bloque de la Cmara
durante la prestacin de juramento, por vez primera en el siglo xx.
F) Inmunidad y censura
De esa manera, el Congreso puede censurar a los suyos, lo que significa
reconocer pblicamente indignidad por parte de un parlamentario. Pue-
de tambin proceder a su expulsin, en un procedimiento que no tiene
nada que ver con una invalidacin, pues sta depende de actos crimi-
nales y puede tener lugar en plena reunin. La Cmara involucrada
debe proceder a la expulsin, con mayora de dos tercios (art. 1, seco 5,
apdo. 2).
Los parlamentarios que han debido sufrir el anatema de la censura
parlamentaria son relativamente escasos: 35 representantes y seis sena-
dores (Joseph McCarthy, entre ellos) fueron censurados por sus asam-
bleas entre 1789 Y 1985, respectivamente; cuatro de ellos, desde 1945
(dos de los cuales salieron por "conducta sexual descarriada"). En gene-
ral, hasta los tribunales llegan los escndalos imputables a los parla-
mentarios: en 1977-1978 (95 Congreso) un total de 13 representantes
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-cifra rcord- fueron inculpados o condenados por la justicia a causa
de actos criminales. No hubo suspensin de inmunidad parlamentaria,
procedimiento inexistente en los Estados Unidos. Uno de los represen-
tantes expulsados en 1967, Adam Clayton Powell -acusado de haber
desviado, en su provecho, los fondos de la comisin que l presida, y
cuyo color de piel (era negro) no parece haber sido del todo ajeno a su
condena-, fue reelegido por su circunscripcin de Harlem durante una
eleccin complementaria. La Cmara no pudo invalidarlo pero le infli-
gi una fuerte multa y lo despoj de la presidencia de su comisin. El
Tribunal Supremo en Powell c. McCormack (395 us 486, 1969) consider
por otra parte que la Cmara no poda "expulsar" a un parlamentario
debidamente electo y que responda a las capacidades constitucionales
requeridas. As, las asambleas no tienen ya el derecho de expulsar a un
funcionario por hechos anteriores a su reeleccin.
Los parlamentarios disfrutan de ciertas inmunidades: no pueden ser
detenidos cuando se dirigen a las sesiones, ni durante stas ni cuando
vienen de ellas; no pueden ser condenados (digamos, por difamacin) a
causa de sus palabras frente a su respectiva Cmara.
G) Periodos de sesiones
Luego de la vigsima enmienda de 1932, el Congreso se rene :le dere-
cho el 3 de enero del ao siguiente a las elecciones legislativas. Este mis-
mo decida el emplazamiento de la sesin. Cada Congreso -esta pala-
bra, adems de designar a la institucin legislativa, indica el lapso que
hay entre dos elecciones en la Cmara de Representantes- comprende
dos sesiones, una por ao. Cada sesin dura nonnalmente diez meses,
aun cuando, incluso en pleno New Deal, las Cmaras se separaban al
cabo de cinco meses. As, en 1982, el Congreso, que se haba reunido el
25 de enero, no se separ sino hasta el 23 de diciembre, o sea 333 das
ms tarde: fue la vigesimotercera sesin ms larga en la historia de los
Estados Unidos. El Senado, ese ao, se reuni durante 147 das, por 140
das de la Cmara.
Adems, puede ocurrir que, no pudiendo terminar sus labores en se-
sin normal, el antiguo Congreso se rena, tras las elecciones, en lame
duck (pato rengo) sessions, en las que pueden votar los parlamentarios
vencidos.
El presidente tiene el poder (art. 2, seco 3) de convocar al Congreso o
a una de las dos Cmaras en reunin extraordinaria (special session), lo
que ha sucedido con frecuencia despus de las elecciones (por ejemplo,
en noviembre de 1984); asimismo, puede aplazar el Congreso en caso de
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haber desacuerdo entre las dos asambleas sobre este procedimiento,
pero jams ha utilizado esta prerrogativa.
En ocasiones, ambas Cmaras se renen en sesin comn, sobre todo
para atender los mensajes presidenciales que el propio mandatario llega
a presentarles, o para recibir a un alto dignatario extranjero.
Desde 1979 las sesiones de la Cmara se transmiten por televisin por
cable (cerca de 17 millones de hogares reciben esos programas). Desde
1986 sucede lo mismo con el Senado.
H) Acumulacin de mandatos
La acumulacin de mandatos polticos es imposible en la tradicin esta-
dunidense. Un parlamentario no slo est obligado a renunciar cuando
se convierte en ministro, sino que no puede ser al mismo tiempo alcalde,
gobernador y parlamentario. Adems, no est permitido presentarse en
dos elecciones a la vez: un represenlante que desea ser presidente debe
abandonar sus ambiciones legislativas; en cambio, un senador que no es
reelegible en un mismo ao puede dar rienda suelta a sus ambiciones
presidenciales -y consolarse con permanecer en su puesto, en caso de
fracasar-o
2. El costo de la organizacin
En resumen, el Congreso de los Estados Unidos, gran perdonavidas de
burcratas, es una de las grandes burocracias washingtonianas. Su cos-
to de fLmcionamiento se menciona muy discretamente en el presupuesto
federal y es casi imposible saber con exactitud cuntas personas traba-
jan en Capital Hill, como es difcil conocer el salario exacto de los ayu-
dantes de un miembro del Congreso: las cifras dadas, conocidas como
cifras de "base", son muy inferiores a la realidad.
Luego de las atribuciones de crdito para el ao presupuestario de 1988,
la lnea atribuida al Congreso era de 2 127 millones de dlares, o sea cin-
co veces ms que en 1971 (414 millones de dlares). Se trata del costo
total del Congreso, con todo y trabajadores.
A) Poderes salariales
El Congreso mismo fija los salarios de los congresistas. Ese poder es am-
bivalente, pues los parlamentarios dudan en aumentar su remuneracin
por temor a la hostilidad constanle y generalizada del electorado. Desde
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1789 no se han atrevido ms que a 16 aumentos: de seis dlares por da
de reunin en 1789, su salario pas a 89 500 dlares por ao en 1987.
Pero desde 1983 sortearon la dificultad mediante acuerdo (secreto) con
la Casa Blanca; as, los parlamentarios reciben anualmente el mismo
porcentaje de aumento que los funcionarios federales, a menos que una
de las Cmaras lo rechace; peridicamente, sin embargo, por temor a
los movimientos de opinin, el Congreso prescinde del incremento. As
abort una tentativa de aumento en 1989.
B) Las ventajas fnancieras de los parlamentaras
Sin embargo, los parlamentarios estadunidenses son probablemente los
mejor renumerados y los que mayor ayuda reciben con respecto a sus
colegas de otros pases.
a) Salara. Adems de su salario, los parlamentarios gozan de las mis-
mas ventajas (pensin y salud) que los funcionarios federales. Como s-
tos, no deben pagar impuesto por el seguro social (que es nicamente un
sistema de presupuestado y de poblacin). Pueden jubilarse desde los 50
aos, si tienen 20 aos de servicio en el Congreso, y su pensin puede al-
canzar 80% de su salario si han cumplido 30 aos de servicio.
b) Honoraras. Los parlamentarios pueden desarrollar otro tipo de acti-
vidades que sean remuneradas -sobre todo, dando conferencias-,
pero no pueden quedarse con el total de sus ganancias si stas rebasan
30% de su salario (26 850 dlares en 1990) en la Cmara, o 40% en el Se-
nado (35 800).
c) Otros beneficos. Las ventajas con que los parlamentarios cuentan son
numerosas. Sin hablar de husleras como las flores -gratuitas- o los res-
taurantes y tiendas del Capitolio, que son muy baratos, viajan sin pagar
por todo el territorio y pueden enviar sin costo alguno su correo (lo que
facilita enormemente sus perspectivas de reeleccin), todo lo cual cost
115 millones de dlares en 1988. Disponen de un subsidio anual global
(en 1982 era de 55 000 dlares para los representantes, y de 103 000
para los senadores) para pagar sus cuentas de telfono y los viajes de sus
asistentes. En fin, tienen los medios necesarios para pagar los nume-
rosos servicios de equipos legislativos que provocaran la envidia -sin
duda, errneamente- de los parlamentarios de otros pases; de esta ma-
nera, el senador de un gran estado dispone de varias decenas de perso-
nas para ayudarlo. En 1982 el subsidio anual para remunerar a sus asis-
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tentes era de 352536 dlares por representante, y de 621054 a 1247879
dlares (segn el tamao del estado) por senador.
SECCIN n. LA ORGANIZACIN DEL CONGRESO
1. La organizacin interna
A) La jerarqua
Las reglas del Congreso son frecuentemente implcitas, pero su organi-
zacin est muy jerarquizada -y lo sigue estando a pesar de las refor-
mas provocadas por el escndalo de Watergate-. La contradiccin es
slo aparente: mientras ms funciona una institucin con reglas habi-
tuales, ms necesaria se hace una jerarqua. No por no ser todopode-
rosa, esta jerarqua deja de tener una importancia fundamental en la
manera en que los miembros del Congreso podrn cumplir sus funcio-
nes. Desde hace unos diez aos, sin embargo, esta jerarqua ha perdido
parte de su importancia: por ello, no es seguro que el Congreso se haya
vuel to ms democrtico o eficaz.
a) El Speaker. La personalidad ms importante en el Congreso, ubicada
en la cima de la pirmide camaral, es el Speaker. Por tradicin, se trata de
un representante -ninguna regla obliga a la Cmara a escoger uno de los
suyos- elegido por la totalidad de los representantes, pero con bases es-
trictamente partidarias, lo cual justifica que sea siempre un miembro de
la mayora. La eleccin real tiene lugar durante un caucus (o reunin
plenaria) del partido mayoritario. As, el Speaker es al mismo tiempo
presidente de la Cmara baja y jefe real del partido mayoritario.
Segn Joe Martin, Speaker republicano de la Cmara durante el octo-
gsimo y el octogsimo tercer Congresos, "el Speaker es, despus del pre-
sidente, el hombre ms poderoso de los Estados Unidos en ser elegido".
No por haber visto sensiblemente disminuidos sus poderes o por encon-
trarse en una situacin casi idntica a la del leader de la mayora en el
Senado, el Speaker deja de ser una de las tres o cuatro personalidades
polticas ms importantes del pas. junto con el presidente, el ChierJus-
tice y elleader de la mayora senatorial.
El Speaker tiene una gran diversidad de poderes. Otorga la palabra
cuando un parlamentario la pide en alguna sesin... y puede hasta igno-
rarlo; juzga la legalidad de los procedimientos parlamentarios y decide
si hayo no qurum; puede votar para desempatar los sufragios, adems
de contar y anunciar los votos; decide qu comisin examinar un pro-
94 LAS INSTITUCIONES
yecto de ley, y qu enmienda es aceptable cuando corresponde realmente
a la proposicin examinada; designa a los miembros de las comisiones
temporales y a los representantes que participarn en las "comisiones de
conferencias" encargadas de hallar un trmino medio entre las versiones
de una misma proposicin de ley, a menudo muy diferentes en la Cma-
ra y en el Senado.
Estos poderes, en s poco importantes, bien utilizados fundamentan el
poder de un Speaker influyente.
b) El presidente pro tempore. El Speaker no tiene en realidad equivalente
en el Senado. El vicepresidente de los Estados Unidos es, por derecho, pre-
sidente del mismo; en sus frecuentes ausencias es remplazado por el
presidente pro tempore, quien carece prcticamente de influencia, pues
el debate sigue el procedimiento del "consentimiento unnime" -tras
informal conversacin entre los leaders de la mayora y de la minora-o
c) Elleader de la mayora senatorial. De ninguna manera se trata del pre-
sidente del Senado, sino del que fue elegido por el partido mayoritario.
Si hay una fuente de poder preeminente en el Senado, pertenece al lea-
del' de la mayora. Esto es particularmente cierto cuando son los dem-
cratas quienes tienen la mayoria, ya que elleader demcrata es al mismo
tiempo presidente de la Democratic Conference (conferencia demcrata
o caucus), del Steering Committee (comit director encargado de los
nombramientos en comisin) y del Policy Committee (comisin polti-
ca). No sucede lo mismo con los republicanos, donde el leader -tam-
bin elegido por la Conferencia- no es presidente de los diferentes r-
ganos del partido. Mucho mejor que encarnar y realizar un programa
poltico (papel que corresponde ms al Speaker, especialmente cuando
el presidente y la mayora de los representantes pertenecen a partidos
diferentes), su papel consiste en mantener, tanto como sea posible, la
unidad del partido.
d) Los comercios jerrquicos. Tanto en el Senado como en la Cmara, el
papel principal de la jerarqua consiste en una funcin negociadora. La
eficacia de los principales responsables depende ampliamente de sus
cualidades personales: paciencia, tolerancia, disponibilidad, habilidad
de maniobra y sentido de la transaccin. Esto explica que con frecuen-
cia se trate de centristas en el seno de su partido, con ms razn cuanto
que son elegidos por el caucus de su partido, es decir, por la totalidad
del grupo parlamentario.
Estos estrategas legislativos estn asistidos, como en la Cmara de los
Comunes, por whips encargados de mantener el enlace entre los miem-
95 EL CONGRESO
bros del partido mediante sondeos de sus opiniones, comunicndoles
los deseos delleadership e intentando convencerlos de aliarse a l.
Desde Watergate, el papel delleadership del Congreso se ha tornado
mucho ms "extravertido". Anteriormente, l mismo consideraba que su
papel fundamental se hallaba nicamente en el interior del Congreso: en
la paciente construccin de mayonas mediante la negociacin y la tran-
saccin con los jefes de fila. Por ende, sus relaciones con la prensa y su
influencia en la opinin estaban limitadas. No todo ha cambiado, sin
embargo, y su papel de "constructor" de coalicin sigue vigente. Slo
que los leaders del Congreso, y en particular el Speaker y elleader de la ma-
yora, se convirtieron en vedettes de la informacin, al igual que el presi-
dente. Cultivan la prensa e intentan reforzar el apoyo de la opinin frente
a los polticos de sus respectivos partidos. La construccin de una mayo-
ra, en lo sucesivo, involucra tambin lo exterior: un parlamento es tan
sensible a las presiones de su circunscripcin como a la delleadership.
e) Los presidentes de comisin. Antao todopoderosos, los presidentes de
comisin han perdido una buena parte de su autoridad desde las refor-
mas subsecuentes al escndalo de Watergate. En otro tiempo llegaron a
ser verdaderos dictadores en su comisin. Podan convocar a "su" comi-
sin, y controlar la actualidad. Nombraban a los colaboradores de la co-
misin, rodendose as de un equipo incondicional. Asimismo, designa-
ban a los presidentes de las subcomisiones y podan recuperar en
cualquier momento lo que haban dado, reservndose con mucha fre-
cuencia la subcomisin ms importante. Durante sus hearings, tenan
prioridad para inteo"ogar a los testigos y distribuir los turnos de pala-
bra. Cuando el proyecto de ley llegaba a la asamblea, eran dueos de la
direccin del debate, lo que les daba una gran libertad si tenan buen co-
nocimiento de los recursos del procedimiento. Por ltimo, formaban
parte de las "comisiones de conferencia".
El conjunto de esos poderes no ha desaparecido, pero dos modifica-
ciones han quebrantado profundamente el podero absoluto de los pre-
sidentes de comisin: por una parte ya no controlan -ni ellos ni nadie-
el debate en sesin plenaria; por otra, las subcomisiones, antao depen-
dientes de las comisiones, han adquirido su independencia: en lugar de
algunos dictadores por Cmara, casi cada parlamentario es tambin un
(pequeo) dictador, y as el Congreso se ha vuelto ingobernable, sensible
a las sirenas de los intereses particulares, o a las obsesiones de cada par-
lamentario.
96 LAS INSTITUCIONES
B) Las comisiones
Fueron creadas muy rpidamente tras la eleccin del primer Congreso.
a) Tipos de comisiones. Existen cuatro tipos de ellas:
1) Comisiones permanentes (Standing Committees). Ms o menos per-
manentes, poseen una competencia jurisdiccional relativamente bien
definida desde la reorganizacin legislativa (Legislative reorganization
act) de 1946. Estn encargadas de preparar el trabajo legislativo y de dar
forma a las proposiciones de ley segn les parezca. En 1985 haba 17 co-
misiones en el Senado (la comisin de asuntos indgenas se hizo perma-
nente en 1984), y 22 en la Cmara. Pero todas estn divididas en mlti-
ples subcomisiones (90 en el Senado y 141 en la Cmara).
2) Comisiones de conferencia (Conference Committees). Son provisio-
nales, en principio por algunos das, y se renen (con un mismo nmero
de senadores y de representantes) el tiempo suficiente para puntualizar
un texto comn en caso de que las propuestas de ley adoptadas por las
dos Cmaras no sean estrictamente parecidas. Mal conocidas, pueden
ser muy poderosas, siempre y cuando la propuesta que ellas examinen
sea importante. En pases como Francia, son el equivalente de las comi-
siones mixtas partidarias.
3) Comisiones especiales (Select or Special Committees). Hay actualmen-
te tres en el Senado (sin subcomisin) y cinco en la Cmara (12 subcomi-
siones). Son provisionales, pero a veces sobreviven a numerosas reuniones
parlamentarias: as, existe un Permanent select committee on intelligence
en la Cmara; igualmente, el Select committee on ethics del Senado fun-
ciona desde hace ya varios aos. Con frecuencia, estas comisiones tienen
derecho a investigar un problema preciso y limitado, pero en general no
cuentan con la autoridad necesaria para presentar proposiciones de ley.
La existencia de estas comisiones semipermanentes debe estar confir-
mada por el Congreso recin elegido. Ha sucedido ya que tal renovacin
se dificulte; por ejemplo, antes de ser definitivamente suprimida en
1976, la comisin de actividades interamericanas de la Cmara (House
Un-American AetiviNes Committee) pas varios aos seguidos por vota-
ciones muy apretadas para su renovacin.
4) Comisiones conjuntas (Joint Committees). Se trata de comisiones
comunes a ambas Cmaras, que renen en igual nmero a senadores y
representantes. Estudian problemas especficos, en general de orden ad-
ministrativo, y se encargan de coordinar la poltica del Congreso; existe,
por ejemplo, una comisin para la impresin de los documentos legisla-
tivos o para la administracin de la Biblioteca del Congreso (Library of
Congress). Hay actualmente cuatro en funciones.
97 EL CONGRESO
El nmero de comisiones (sin contar las comisiones de conferencia,
realmente provisionales) permaneci ms o menos constante en el lti-
mo cuarto de siglo. En cambio, el nmero de subcomisiones (en general,
creadas junto a las comisiones permanentes) ha aumentado considera-
blemente desde 1974. Haba 180 comisiones y subcomisiones en 1945
(antes de la reorganizacin del Congreso), 299 en 1975 y 294 en 1985. La
cantidad promedio de subcomisiones, en cuyas labores el senador co-
mn debe participar, es de 11.5.
Puede darse el hecho de que una comisin ca:qbie de estatuto; por
ejemplo, no fue sino hasta junio de 1984 que la comisin especial sobre
los asuntos indgenas del Senado se hizo permanente.
b) Importancia de las comisiones. Todas son iguales, pero -para repetir
la vieja frmula de George Orwell- algunas son ms iguales que otras:
en la Cmara, vale ms estar en la comisin de reglas (Rules) o de vas y
medios (Ways and Means) que en la comisin de educacin y trabajo
(Education and Labor); en el Senado, vale ms estar en las comisiones
que se ocupan de la defensa que en la comisin de reglamento y admi-
nistracin (Rules and Administration).
Por regla general, las comisiones ms prestigiosas son aquellas que
responden a una prerrogativa propia de la Cmara en cuestin: las co-
misiones financieras en la Cmara, de poltica extranjera -defensa-
nombramientos en el Senado. Sin embargo, algunas comisiones pueden
perder o ganar prestigio. La de relaciones exteriores (Foreign Relations),
que hasta la guerra de Vietnam era sin duda la ms prestigiosa, fue des-
de entonces una comisin como cualquier otra.
c) Nombramientos en comisin. Segn la expresin de Woodrow Wilson
en Congressional government, "el Congreso dentro de las salas de comi-
sin es el Congreso en el trabajo". Esto habla de la importancia que ad-
quiere el nombramiento de un parlamentario en comisin: su carrera
parlamentaria y su porvenir poltico pueden depender de ello.
l) Miembro de comisin. Las asignaciones a una comisin y los cam-
bios de comisin dependen ampliamente delleadership de las Cmaras,
que en ambos casos est asistido por un comit director (Policy and
Steering Committee demcrata, o Committee on Committees republica-
no). Las decisiones deben ser ratificadas en cada Cmara por el caucus
demcrata o por la conference republicana, las reuniones plenarias de
cada partido. Los votos son secretos, y la influencia de la "infantera" es
mayor que otras veces. Esta democratizacin del proceso de nombra-
miento, surgida en 1974-1975, ha sido facilitada por la renovacin de los
miembros del Congreso: muchos veteranos se jubilaron en los diez aos
98 LAS INSTITUCIONES
siguientes; los parlamentarios hacen con menos ganas que antes una ca-
rrera como electos. La distribucin partidaria en el seno de las comisio-
nes refleja con mucha exactitud la de la Cmara en cuestin. Pero, tanto
del lado republicano como del demcrata, los comits de nombramiento
tratan de llegar a un equilibrio geogrfico e ideolgico, y de facilitar la
reeleccin ulterior de los parlamentarios. Eso no impide que se miren
con buenos ojos los favores que otorga la jerarqua, sobre todo en lo re-
lativo a las comisiones ms prestigiosas.
2) Presidente de comisin. Hasta 1974, en funcin del sistema de anti-
gedad (el seniority systenl, al que se apodaba sarcsticamente el senility
system), el parlamentario que en el seno de una comisin haba sido re-
electo el mayor nmero de veces consecutivas se converta en presidente
de la comisin. Este mtodo, propio del parlamento estadunidense, no
era de ninguna manera una obligacin constitucionaL
Hasta mediados del siglo XIX los presidentes de comisin del Senado
se elegan, ya mediante su partido, ya por el presidente del Senado. Esta
ltima opcin fue abandonada desde 1826, debido a que el vicepresiden-
te John Calhoun provoc una rebelin en el Senado debido a sus prefe-
rencias demasiado partidarias. La eleccin por los mismos senadores
fue abandonada en 1846, porque el procedimiento tomaba mucho tiem-
po durante reuniones muy cortas. Fue entonces que entr en vigor el sis-
tema de antigedad en el Senado. La Cmara no sigui este mal ejemplo
sino hasta 1910, durante la rebelin contra Cannon, un Speaker dema-
siado autcrata.
No es tal vez una coincidencia que la introduccin del sistema de anti-
gedad haya encabezado la decadencia de la Cmara, que haba sido has-
ta entonces, segn Woodrow Wilson, "el poder dominante, e incluso irre-
sistible, del sistema federal". Desde 1974-1975 los presidentes de comisin
son designados de la misma manera que los miembros de comisin, con
excepcin del presidente de la comisin de reglas --que es nombrado por
el Speaker-o Pero los presidentes de comisin, bsicamente, siguen siendo
elegidos por antigedad: en 1975 tres presidentes ancianos no fueron reno-
vados -F. Edward Hebert (73 aos), presidente de la comisin de las
fuerzas armadas; W. R. Poage (75 aos), presidente de la comisin de la
agricultura, y Wright Patman (81 aos), presidente de la comisin de los
bancos-; en 1985 Melvin Price (80 aos), presidente de la comisin de
las fuerzas armadas, tampoco fue renovado. Resumiendo: en 60 aos, tan-
to en el Senado como en la Cmara, tan slo cinco presiden tes de comi-
sin no fueron renovados en sus funciones (a los cuatro mencionados,
hay que agregar, en 1967, a Adam Clayton Powell).
99 EL CONGRESO
C) Las organizaciones oficiosas
a) Los partidos. stos desempean un papel a la vez fundamental y casi
insignificante. El papel esencial del partido es, en cierta medida, ajeno
al Congreso: la seleccin de los candidatos y su apoyo electoral. Aunque
haya ganado con o sin la organizacin local del partido, el elegido con-
serva una gran independencia con respecto a los partidos nacionales, a
los que no cree deber nada; en consecuencia, supone que no hay muchas
razones para respetar la disciplina partidista. El anlisis de los votos del
Congreso, en el Senado y en la Cmara, muestra que, en menos de la mi-
tad de los casos, una mayora demcrata sencilla se opone a una mayo-
ra republicana sencilla; en otros casos, una slida mayora republicana
y una slida mayora demcrata votan en el mismo sentido. Tal indisci-
plina partidista es inconcebible en Europa. Esto se debe a que los parti-
dos estadunidenses -y el fenmeno no es nuevo- son coaliciones ines-
tables, con objetivos polticos. dirigentes y electorados divergentes.
No obstante, los partidos existen en el Congreso. Intervienen en la or-
ganizacin, en la jerarqua, en las elecciones, incluso en los votos: e! ele-
gido comn est al con'iente de la posicin de su partido, cosa que tiene
presente aunque decida no adoptarlo.
b) Grupos parlamentarios de opinin
1. Grupos de ideas. Se trata de asociaciones que intentan organizar a
los parlamentarios fuera de las estructuras oficiales para, de alguna ma-
nera, desempear ellas mismas un pape! como grupo de presin. La ms
antigua y ms conocida es el Democratic Study Group, creado en 1959;
se trata de un grupo de parlamentaIios progresistas. Su presupuesto en
1985 era de 700 000 dlares. Este grupo de estudio propone contrapro-
yectos -por ejemplo, sobre el presupuesto-. Cuenta oficialmente con
235 afiliados, pero muchos de ellos, ms conservadores, no votan segn
las recomendaciones del OSG. SU equivalente republicano y conservador
es e! Republican Study Committee.
2. Organizaciones "sociolgicas". Desde hace algunos aos los negros,
hispanos, mujeres y ecologistas que tienen un puesto de eleccin se or-
ganizan en caucus para tener ms peso en el proceso legislativo y cum-
plir mejor sus obligaciones. Algunos caucus (especialmente el black cau-
cus) emplean adjuntos remunerados.
3. Organizaciones regionales. Vase infra, p. 239.
100 LAS INSTITUCIONES
2. El personal del Congreso
Aproximadamente 39 000 personas -junto a 23 000 en 1960- trabajan
en Capitol Hill para hacer que funcione el Congreso, entre las cuales se
incluye a peluqueros, policas (en promedio, dos por cada miembro del
Congreso), carpinteros, empleados de corTeos, impresores, tcnicos de
televisin y... abogados, omnipresentes en la vida norteamericana y en
el sistema poltico. Segn las ltimas cifras conocidas (1982), este perso-
nal se divide de la manera siguiente:
Senado 7 199
Cmara 12241
Arquitecto del Capitolio 2 128
General Accounting Office 5248
Government Printing Office 6002
Library of Congress 5246
Otros 713
TOTAL 38777
La mayor parte de ese personal est mejor remunerado que los otros
funcionarios, pero no cuenta con seguridad de empleo (pueden ser des-
pedidos segn la voluntad de un parlamentario) y las rotaciones son
constantes. El Congreso no respeta las reglas antidiscriminatorias o so-
ciales que, en cambio, establece para el resto de la nacin.
A) Equipos legislativos
stos han crecido mucho de unos 20 aos a la fecha. Son los equipos
personales de los parlamentarios o de las comisiones y subcomisiones.
Los empleados de las comisiones y subcomisiones (cerca de 4 500 perso-
nas: 1 900 para el Senado y 2500 para la Cmara) tienen por funcin ex-
clusiva (aunque esta regla no siempre es respetada) la de asistir a los
parlamentarios en su trabajo de comisin: fundamentalmente, en la in-
vestigacin y preparacin de las leyes.
Los equipos legislativos personales renen alrededor de 10 500 perso-
nas (3 000 en el Senado y 7 500 en la Cmara), de las cuales una parte
relativamente reducida trabaja en la circunscripcin del candidato. Es-
tos empleados tienen el deber de asistir al parlamentario en sus tareas
principales, bastante ms extensas desde hace un cuarto de siglo; asi-
mismo, asegurar el trabajo legislativo, redactar los discursos, hacer con-
tacto con la prensa, con los cabilderos y los funcionarios, y preparar los
101 EL CONGRESO
comunicados. Sin duda, se trata de una especializacin y resulta ms in-
teresante ser asistente legislativo que case-worker (especie de trabajador
social, generalmente una mujer, que se ocupa de las demandas de los
electores), o secretaria del patrn que mecangrafa. El nivel escolar es
muy alto y es raro que una de estas personas, incluidos los secretarios,
no haya pasado por la universidad. Puesto que antes se trataba de pues-
tos eminentemente polticos que con fTecuencia recompensaban servi-
cios presrados durante las elecciones, los parlamentarios prefieren en
adelante rodearsc de personas reclutadas por sus cap.acidades.
B) Los se/vicios "exteriores" del Congreso
Los miembros del Congreso tambin pueden solicitar los servicios de
administraciones pennanentemente a su disposicin.
a) SenJico de investigacin del Congreso (Congressional Research Servi-
ce). La Biblioteca del Congreso, equivalente a la Biblioteca Nacional, es
sin embargo y ante todo la biblioteca del Congreso. Una de sus seis divi-
siones, el Congressional Research SenJice (anteriormente el Legislative
Reference SeJvice, creado en 1914), es el centro de documentacin del
Congreso y responde a 200 000 peticiones de informacin por ao. Divi-
dido en secciones especializadas (derecho, asuntos sociales, economa,
historia, administracin y relaciones exteriores), el CRS tiene como prin-
cipal funcin la de informar a los miembros del Congreso sobre los ms
diversos temas. Se mantiene en una estricta neutralidad, dando el pro y
el contra de cada argumento. Publica peridicamente un resumen ajus-
tado sobre el estado progresivo de miles de proposiciones de ley intro-
ducidas ao con ao. Cerca de 900 personas trabajan en l (entre ms de
5000 empleados de la Biblioteca del Congreso).
b) Corte Legislativa de Cuentas (General Accounting Office). Creado en
1921, es el organismo al cual el Congreso encarga el control financiero
de la administracin. Sus miles de empleados deben determinar si el go-
bierno federal ha utilizado correctamente cada dlar que se le asigna.
En la investigacin de los parlamentarios individuales o de las comisio-
nes, la GAO examina y controla los gastos despus de haber sido efectua-
dos. Durante varios aos revis sobre todo documentos justificativos (o
notas de gastos) de funcionarios. En aos ms recientes, se aplic mu-
cho ms a vigilar el funcionamiento del gobierno en sus operaciones fi-
nancieras con base en los procedimientos mismos.
Esta evolucin en las tareas de la GAG, entre cuyo personal se cuentan
102 LAS INSTITUCIONES
ahora economistas, estadistas, ingenieros y especialistas del rnanage-
ment, data de la guerra de Corea, cuando el Congreso comenz a inquie-
tarse por las ganancias exageradas de las industrias de defensa yautori-
z a la GAO a examinar sus cuentas.
Esto desagrad al Pentgono y a sus proveedores, quienes lograron
encontrar cierto apoyo en el Congreso: la GAG tuvo que comprometerse a
redactar informes ms "constructivos", ya no citar explcitamente a las
firmas que haban obtenido ganancias demasiado jugosas. Esto habla de
la delicada posicin de la General Accounting Office, brazo seglar del
Congreso, pero que se encuentra limitado por algunos integrantes del mis-
mo en el cumplimiento de su tarea, de una manera tan completa como
la que otros miembros del Congreso desearan.
Sin embargo, no es raro que la GAG consiga en cierta medida poner en
evidencia los curiosos mtodos contables de la administracin.
c) O{icina de Evaluacin Tecnolgica (Office of Technology Assessment).
Fue creada en 1972 para estudiar y apreciar las polticas y los progra-
mas en los que el Estado se interesa, en materia de bsqueda y tecno-
loga.
d) Oficina Presupuestaria del Congreso (Congressional Budget Office).
Fue creada en 1974 Ylleg a ser sin duda el instrumento de trabajo ms
importante del Congreso. En principio, es apoltica. Estudia las diferen-
tes opciones presupuestarias, las implicaciones econmicas del presu-
puesto y el costo de las polticas previstas. Publica previsiones, especial-
mente sobre el dficit presupuestario. Se ha ganado una reputacin de
seriedad y de calidad. Cuenta con un millar de empleados.
e) Diario Oficial (Congressional Record). La Constitucin (art. 10., seco 5,
apdo. 3) seala que cada Cmara "llevar un diario de sus debates y lo
publicar de cuando en cuando, exceptuando las partes que a su parecer
deban permanecer en secreto". Hasta 1873 esta publicacin era obra ex-
clusiva de una empresa privada, el Congressional Globe. El Congreso de-
cidi entonces asumir su impresin y la confi a la Imprenta nacional.
Todo lo que aparece en el Congressional Record no ha sido pronuncia-
do en reunin: cada miembro del Congreso puede insertar lo que le pa-
rezca -inclusive, por ejemplo, artculos de prensa.
f) Imprenta nacional (Government Printing Office). Creada en 1861, es en
cierta forma la Imprenta nacional, que imprime y vende a precio de cos-
to todas las publicaciones gubernamentales federales, aunque slo se
halle bajo control del Congreso. Publica especialmente el Congressional
103 EL CONGRESO
Record (diario oficial de debates parlamentarios), el Federal Register (dia-
rio oficial de decretos y reglamentos) desde 1936, y todas las publica-
ciones estadsticas gubernamentales, incluidas las del Bureau ofthe Cen-
sus -y especialmente el indispeJ)sable anuario Statistieal Abstraet-.
Publica tambin los textos in extenso de las audiencias (hearings) de las
comisiones del Congreso.
SECCIN IlI. LAS DOS CMARAS
El Congreso es resultado de un compromiso institucional: haba que ga-
rantizar al mismo tiempo la representacin de los estados y la represen-
tacin popular. El Congreso est compuesto de dos Cmaras: el Senado
representa a los estados y la Cmara de Representantes al pueblo. Sin
embargo, las dos Cmaras son de igual importancia, lo cual es un hecho
raro en las democracias modernas. En sumo grado, la Cmara alta tiene
ms prestigio -tal vez hasta ms poderes-, lo cual es un fenmeno ex-
cepcional.
1. La superioridad del Congreso
En principio, sin embargo, la Cmara de Representantes debi haber
sido, segn la opinin de los mismos Padres Fundadores, ms poderosa
que el Senado, ya que ella representaba "al pueblo". Se puede encontrar
la prueba de ello en el hecho de que el power ofthe purse -la facultad de
examinar en primer lugar las leyes de finanzas (por la sustitucin in art.
1, seco 7, apdo. 1) y la de ser el primero en atribuir los crditos (por la
costumbre)- le estaba reservado. Y sin embargo el Senado, no obstante
ser menos "democrtico", es hoy en da el ms poderoso.
A) Extensin del mandato
La extensin de su mandato (seis aos para los senadores, dos aos para
los representantes) provoca un mayor desapego a los senadores con res-
pecto a su reeleccin y tambin les permite ser mejores parlamentarios.
Apenas ha aprendido su difcil tarea, cuando ya el representante puede
ser destinado por sus infieles electores a otras ocupaciones. Como lo se-
alan Andr y Suzanne Tunc en El sistema constitucionaL de Los Estados
Unidos de Norteamrica,
la corta duracin de funciones de representante parece pesar considerable-
mente en el trabajo de la Cmara. Si furamos muy pesimistas, podramos
104 LAS INSTITUCIONES
decir incluso que el primer ao est consagrado a enterrar decentemente las
promesas que se acaban de hacer a los electores; el segundo, a tomar una act-
tud ventajosa a sus ojos.
B) La cantidad
La cantidad tambin avala la preeminencia del Senado. No hay ms que
100 senadores. Las reglas son raras, muy raras a veces: es difcil, e inclu-
so imposible, hacer callar a un senador demasiado prolijo y es gene-
ralmente el Senado el que retrasa la aprobacin de una ley, cumpliendo
con lentitud extrema sus tareas legislativas. Pero una parte del prestigio
del Senado proviene precisamente del hecho de no limitar el debate. A pe-
sar de sus muchas demostraciones de vanidad, atrae la atencin porque
"dramatiza" los grandes problemas, porque no duda en denunciar los
abusos, porque ---en pocas palabras- hace interesante la poltica y cum-
ple con su papel de educador del electorado.
Sucede algo muy distinto con los 435 representantes. Para que la C-
mara pueda funcionar le hacen falta reglas rgidas que no se ocupen de
las personalidades. De hecho, la Cmara de Representantes desempea
sus funciones legislativas mucho mejor que el Senado. Su mayor fracaso
se debe a su incapacidad de probar al pblico que lo que hace es necesa-
rio, til e interesante.
C) El localismo
Otra desventaja que tiene la Cmara: el "localismo". La costumbre (la
Constitucin no pide a un representante ms que ser residente del esta-
do por el que se presenta) exige de los candidatos a la diputacin habitar
en la circunscripcin electoral donde desean presentarse. Tomando en
cuenta el nmero de escaos que por mucho tiempo adquiere un par-
tido, un miembro de otro partido est prcticamente imposibilitado
para presentarse. Esto refuerza el dominio de un partido en una cir-
cunscripcin, al mismo tiempo que excluye de la carrera poltica a los
hombres de valor.
A la inversa, en las circunscripciones ms disputadas, el destino de
una carrera poltica puede llegar a ser muy aleatorio: si un joven poltico
es derrotado pierde ah su antigedad, e incluso todo porvenir poltico.
Para hacer ver el alcance de ese localismo, tmese el caso de Francia,
donde un Clemenceau, un Blum o un Debr hubieran visto terminada su
carrera parlamentaria despus de una derrota electoral como la que su-
frieron. Finalmente, el "localismo" deja al representante indefenso ante
105 EL CONGRESO
los gnlpos locales de presin: si no accede a sus deseos, corre el riesgo
de comprometer su reeleccin y no podr ser auxiliado por su partido
nacional, totalmente incapaz de apoyarlo en otra circunscripcin. Desde
luego, si est en el poder el partido puede nombrarlo para una funcin
no electiva, pero eso significa privar al Congreso de algunos de sus mejo-
res hombres.
2. Los privilegios sin importancia de la Cmara
de Representantes
Los privilegios constitucionales de la Cmara son en realidad de poca
monta en comparacin con los del Senado. Si la primera tiene la inicia-
tiva en materia financiera, el Senado tiene derecho a intervenir, e incluso
modificar y enmendar a su gusto presupuestos y atribuciones de crdito.
Asimismo, es imposible que los desacuerdos entre ambas Cmaras se so-
lucionen fuera de Conferencia, a la que senadores y representantes asisten
en igual nmero. En cambio, prerrogativas muy importantes -ratifica-
cin de tralados, aprobacin de ciertos nombramientos presidenciales-
pertenecen nica y exclusivamente al Senado.
Hay que agregar, en efecto, que la Cmara ha conquistado el derecho
de dar su opinin en asuntos de poltica exterior. Por la va de los crdi-
tos acordados en el extranjero -de carcter militar o civil-, sobre los
cuales tiene ascendiente, la Cmara sostiene debates a veces muy spe-
ros sobre poltica exterior, como el de hace varios aos a propsito de
Nicaragua.
Sin embargo, la Cmara dispone de una ventaja con respecto al Sena-
do: ms numerosos en la reparticin del trabajo, los representantes ter-
minan siendo a veces, en un campo determinado, verdaderos especialis-
tas a quienes muy pocos, en el conjunto de la administracin federal,
pueden igualar en capacidad. No obstante, la Cmara de Representantes
es consciente de su posicin inferior. Los representantes suean con pa-
sar al otro lado del Capitolio, lo que sucede en el caso de los senadores.
Efectivamente, el prestigio de la Cmara en el siglo xrx era tal que, Hen-
ry Clay, quien se aburra mortalmente en el Senado donde haba sido
nombrado, prefiri renunciar y hacerse elegir en la Cmara. El mismo
da que prest juramento fue elegido Speaker, cargo que sigui ocupan-
do durante 12 aos, y fue probablemente el responsable ms prestigioso
y poderoso de la Cmara. La situacin se invirti completamente en el
siglo xx. Desde 1913, ningn senador saliente se present en la Cmara.
Despus de haber dejado (generalmente por derrota) el Senado, 11 ele-
gidos encontraron un puesto electivo en la Cmara. As, siendo repre-
106 LAS INSTITUCIONES
sentante de 1962 a 1989, Claude Pepper tena un pasado senatorial-de
manera que insista en hacerse llamar Senator Pepper-. En cambio, des-
de 1789, 598 representantes hicieron inmediatamente despus carrera
en el Senado. En 1989, 33 de 100 senadores fueron electos de antema-
no en la Cmara de Representantes.
SECCIN IV. Los PODERES DEL CONGRESO
No basta con que la Constitucin reconozca un poder al Congreso para
que ste goce en realidad del mismo: durante muchas dcadas el Legis-
lativo estadunidense se inclin frente a la presidencia (defensa comn) o
frente a las instituciones rivales de los estados (bienestar general), de-
jando caer en desuso prerrogativas que le estaban reconocidas por los
textos constitucionales. Tan pronto como el Congreso desea reafirmar
sus poderes, es claro que tiene esa posibilidad y que slo de l depende
ejercerlos realmente. El lmite de los poderes del Legislativo est mucho
ms all de la Constitucin: ms bien se le pueden asignar las dificultades
internas del Congreso -funcionamiento inadecuado a la realidad presen-
te, diversos bloqueos del proceso legislativo, desigualdades de representa-
cin, mayoras incoherentes, falta de programa- que la competencia,
juzgada a menudo de imposible, contra las otras instituciones.
El Congreso ha intentado reformarse en varias ocasiones, pero sin xi-
to. De esa manera, durante los aos que siguieron al escndalo de Wa-
tergate el proceso presupuestario fue apretado y clarificado, las comisio-
nes reformadas y los poderes de los presidentes de comisin limitados;
la totalidad del funcionamiento legislativo se hizo ms abierta. A pesar
[
de ello, muchas cosas quedaron ocultas: desde el "filibusterismo" hasta
la indisciplina partidista, muy pronto los hbitos y procedimientos anti-
guos volvieron a cobrar vigencia.
f. Poderes explicitas (enumerated powers)
El Congreso, segn la Constitucin, no tiene sino poderes legislativos li-
mitados: el artculo 1, secciones 8 y 9, no le atribuye ms que algunos
poderes, dejando los relacionados con la poltica interna en manos de
los estados. En resumen, la competencia del Congreso es en principio la
excepcin y no la regla.
Pese a ser limitada y reductiva, la lista de los poderes del Congreso
que enumera la Constitucin es, al mismo tiempo y en algunos puntos,
muy vaga -lo cual permite las incesantes querellas constitucionales, y
tambin la extensin de los poderes legislativos-o
._----------============--------------------- --
107 EL CONGRESO
A) Poderes de poltica interior
a) Poderes presupuestales y fiscales
El Congr'eso tendr la facultad de establecer y percibir tarifas, derechos, im-
puestos directos e indirectos, de saldar las deudas de los Estados Unidos... ; las
tarifas, derechos e impuestos sern uniformes en todo el territorio de los Es-
tados Unidos [art. 1, seco 8, apdo. 1l.
Ninguna suma ser extrada del Tesoro, si no es en virtud de una apertura
de crditos para una ley; de vez en cuando ser publicada una cuenta regular de
todas las entradas y gastos pblicos [seco 9, apdo. 7].
Aun cuando la palabra presupuesto no aparece en la Constitucin,
este ltimo apartado la hace posible. En este caso se trata de poderes po-
tencialmente importantes, aunque las intromisiones presidenciales y la
ineficacia parlamentaria han reducido particularmente la autoridad del
Congreso en esas materias, a pesar de las tentativas de racionalizacin
presupuestaria (Budget and impoundment act de 1974).
b) Poderes comerciales. "El Congreso tendr la facultad de reglamentar el
comercio con las naciones extranjeras, entre los diferentes estados y con
las tribus indias" (sec. 8, apdo. 3).
Esta clusula, llamada del comercio, es una de las ms importantes
para la afirmacin de los poderes del Congreso. La interpretacin de
esta clusula por el Tribunal Supremo en Gibbons c. Ogden (9 Wheat. 1,
1824) permitir, posteriormente, que el campo de accin legislativo se
ample. A pesar de la bendicin judiciaL el Congreso no se atrevi a utili-
zar esta clusula antes de terminar el siglo. En 1877, el Congreso resiente
la irresistible presin de los populistas y, sobre todo, de los agricultores
del Midwest; as, tras el fracaso de 30 proposiciones de ley presentadas
desde 1874 en relacin con la reglamentacin, crea la Interstate Com-
merce Commission, cuya misin consiste en reglamentar las prcticas
discriminatorias de los ferrocarriles. A pesar de que en principio las des-
viaciones de procedimiento son frecuentes, a pesar de las miles de quejas
(una sola compaa de ferrocarriles ser condenada por los tribunales
entre 1887 y 1905) que an persisten, esta primera decisin del Congre-
so permitir establecer un sistema de reglamentacin que, a fin de cuen-
tas, protege mejor que antes a los trabajadores y a los consumidores.
c) Poderes de nombramiento y de impedimento
1) Nombramiento. Este poder es compartido con el presidente: nica-
mente el Senado da "su opinin y su consentimiento" sobre las proposi-
ciones presidenciales para los miembros del gobierno, jueces federales,
108 LAS INSTITUCIONES
embajadores y altos funcionarios. El Senado puede interrogar a un can-
didato propuesto por el presidente, durante el tiempo que sea necesario
y a veces en forma desagradable, poner en evidencia hasta los ms pe-
queos errores de su vida profesional o privada, y obligarlo a deshacerse
de capitales invertidos por conflicto potencial de inters. OculTe, sin
embargo, que el Senado no examina con detenimiento las candidaturas
que se ponen a su consideracin. As, en enero de 1977 el Senado dio su
parecer y su consentimiento al nombramiento de Bert Lance como di-
rector del Office al' Management and Budget sin prestar mucha atencin
a sus actividades bancarias y a los mtodos administrativos tan relaja-
dos que pona en prctica, mismos que lo obligaron a renunciar en sep-
tiembre de 1977. No obstante, puso ms atencin en el caso de Robert
Donovan, propuesto como ministro del Trabajo por el presidente Rea-
gan; acusado de politizar el caso, el Senado termin por dar su consen-
timiento en marzo de 1981, no sin algunas reticencias. Donovan, incul-
pado de tentativas de corrupcin en los contratos de obras pblicas en
Nueva York, termin por presentar su renuncia en diciembre de 1984.
Fue absuelto por los tribunales.
Desde el caso Lance, el Senado tiene acceso a los expedientes prepara-
dos por el FBI sobre las candidaturas ms importantes. Es raro que re-
chace abiertamente una propuesta presidencial; es ms probable que
sta se retire cuando sea inevitable una conclusin negativa. Estos re-
chazos simulados del Senado no son comunes. Abiertas o disfrazadas,
las negativas casi nunca son oficialmente polticas, aunque en su mayo-
ra lo son de hecho; deben, pues, esgrimirse argumentos de competencia
o de orden tco.
Jueces en el Tribunal Supremo. Slo en los puestos de alto nivel el Se-
nado rechaza oficialmente y con mayor frecuencia las proposiciones de
nombramiento. Desde los orgenes, 28 de 132 propuestas presidenciales
han sido as descartadas -ya sea porque se retire la propuesta, por inac-
cin del Senado, o por simple y llana negativa-o En 1968 se neg al pre-
sidente Johnson el nombramiento de Chief Justice para su amigo y con-
sejero Abe Fortas, ya antes juzgado en el Tribunal Supremo. Fortas fue
acusado de ejercer demasiadas actividades extrajudiciales (incluso ex-
tralegales), y de haberse convertido en un consejero demasiado ntimo
del presidente. Jams hubo voto formal, pero el filibusterismo desatado
en su contra oblig al presidente a retirar su candidatura. Fortas renun-
ci al Tribunal Supremo en 1969.
El presidente Nixon sufri en dos ocasiones este desaire. El 21 de no-
viembre de 1969 el Senado rechaz por 55 votos contra 45 la candidatu-
ra de Clement Haynsworth, porque ste no haba dado pruebas de un
sentido tico digno de un juez en el Tribunal Supremo. El 8 de abril de
109 EL CONGRESO
1970 el Senado se neg de nuevo a plegarse a la voluntad presidencial: al
juzgar que Harold Carswell era un juez tan mediocre como racista, le
neg su consentimiento por 51 votos contra 45.
En 1987 Robert Bork, propuesto por el presidente Reagan, vio recha-
zado su nombramiento por 58 senadores contra 42, por razones de des-
acuerdo poltico; se trata de un hecho muy raro.
Otros jueces federales. En lo que respecta a los jueces federales de tri-
bunales inferiores, los senadores del estado en cuestin intervienen di-
rectamente, incluso antes de la decisin del Senado, en la eleccin del
candidato presidenciaL .. si son del mismo partido que el presidente; es
lo que se llama la senatorial courtesy, que consiste en una facultad de
veto individual y total, lo cual hace innecesario que los senadores ofrez-
can pblicamente la ms mnima justificacin. Tradicionalmente, los
otros senadores respetan la decisin de sus colegas, la cual procede de la
opcin ms eminentemente clientelista que pueda imaginarse. No suce-
de lo mismo en lo concerniente al Tribunal federal de Washington, D. c.,
ya que la ciudad no est representada en el Congreso (excepto por un
delegado que slo tiene voto consultativo). Tal vez ello justifique la pre-
eminencia presidencial en este tribunal.
Ministros. En la historia de los Estados Unidos slo nueve propuestas
ministeriales han sido negadas al presidente. El ltimo en haber sufrido
esta verdadera afrenta fue George Bush, cuyo candidato para el puesto
de ministro de la Defensa, John Tower, fue rechazado por 53 votos con-
tra 47 en marzo de 1989. Tower fue acusado de mujeriego, y de ser muy
proclive al alcohol.
Otros nombramientos presidenciales. Las negativas del Senado a los es-
calafones ms bajos son an ms frecuentes. Las propuestas presiden-
ciales son bloqueadas en comisin, y retiradas por la presidencia. Por
ejemplo, en un ao perfectamente ordinario, 1977, Carter someti 54 065
propuestas al Congreso (la inmensa mayora consista en promociones
para los militares; nicamente 1 961 eran civiles y 200 de alto nivl), de
las cuales 61 fueron retiradas (0.1%). Ninguna fue rechazada.
2) Revocacin. El Congreso no dispone, en ese aspecto, de poderes tan
amplios como el presidente. Posee, en cambio, un arma absoluta: el im-
peachment. En trminos constitucionales, ste consiste simplemente en el
proceso de inculpacin que debe ser adoptado por mayora simple en la
Cmara de Representantes (que desempea en esa forma el papel de una
cmara de acusacin). El Senado se constituye entonces en corte alta
bajo la presidencia del ChiefJustice, y debe dar su veredicto por mayora
de dos tercios. En el lenguaje comn, el impeachment cubre general-
mente la totalidad del proceso y entonces puede ser traducido, con todo
derecho, como "impedimento".
110 LAS INSTITUCIONES
Tal vez por su condicin de absoluta, esta anna es prcticamente inu-
tilizable. Como lo sealaba Lord Bryce en The Amercan. Commonwealth:
"El impedimento es la ms pesada pieza de artillera del arsenal parla-
mentario. Es tan pesada que resulta inadecuada para todo uso ordina-
rio." En efecto, el presidente, el vicepresidente y todos los funcionarios
civiles de los Estados Unidos no pueden ser impedidos ms que por
"traicin, concusin, crimen contra la cosa pblica o delito grave" (art.
2, seco 4). La traicin est definida en el artculo 3, seccin 3, apartado
1, como "... el hecho de tomar las annas contra (los Estados Unidos), o
de unirse a sus enemigos prestndoles apoyo y ayuda". La pena consiste
nicamente en la destitucin y la prohibicin para obtener una funcin
pblica, pero de ningn modo impide perseguimientos ulteriores ante
los tribunales ordinarios.
Desde los origenes de la Repblica, 16 personas han resultado incul-
padas, 15 han sido juzgadas por el Senado, y cinco nicamente (cinco
jueces) han sido destituidas. Uno de estos ltimos casos sucedi en
1986. En 1989 otros dos jueces fueron presentados ante el Senado.
d) Poder electoral. El Congreso puede manifestarse si, durante la elec-
cin del presidente -entonces designado por la Cmara- y del vicepre-
sidente -entonces designado por el Senado-, la mayora electoral no
se define. No obstante el temor, existente en varias ocasiones durante el
siglo xx, de que una mayoria no pudiera definirse debido a la presencia
de un atractivo candidato independiente, la Cmara no debi pronun-
ciarse ms que en dos ocasiones: en 1800 y en 1824.
A partir de la vigesimoquinta enmienda de 1967 el Congreso intervie-
ne tambin en la designacin de un nuevo vicepresidente, en caso de que
el anteriormente electo no se halle disponible. En 1973 y 1974 el Congre-
so debi elegir a otros tantos vicepresidentes: Ford y Rockefeller.
e) Otros poderes. El Congreso posee otros poderes menos importantes,
aunque no por ello desdeables, enumerados en la seccin 8 del artculo
1. Tiene, por ejemplo, el poder
- de hacer emprstitos por cuenta de los Estados Unidos;
- de establecer una regla uniforme de naturalizacin y leyes unifor-
mes en materia de quiebra en todo el territorio de los Estados Unidos;
- de acuar moneda, determinar el valor de la moneda y el de las ex-
tranjeras, y fijar los patrones de pesos y medidas;
- de garantizar la represin de la falsificacin de ttulos y de la mone-
da corriente de los Estados Unidos;
- de establecer oficinas de correo y rutas para el correo;
- de promover el progreso de la ciencia y de las artes tiles, aseguran-
111 EL CONGRESO
do a los autores y a los inventores, por un tiempo limitado, un derecho
exclusivo sobre sus escritos o inventos;
- de crear jurisdicciones subordinadas al Tribunal Supremo...
B) Poderes de poltica exterior
a) Declaracin de guerra. El Congreso tiene "la facultad de declarar la
guerra" (art. 1, seco 8, apdo. 11). Desde sus orgenes, ha sido puesto
frente al hecho consumado, sin que el presidente haya "declarado" la
guerra sino que simplemente la haya "hecho". Desde 1946 los Estados
Unidos han declarado una sola vez la guerra, contando incluso los con-
flictos mayores como Corea y Vietnam. El Congreso ha intentado reafir-
mar sus poderes mediante el War powers aet de 1973. As, en octubre de
1983 el presidente se vio obligado a obtener autorizacin para enviar
tropas a Lbano (las cuales retirara unilateralmente en enero de 1984).
El Congreso dio su acuerdo. Pero algunos destacados demcratas se sor-
prendieron porque la resolucin adoptada por el Congreso pareca ms
un apoyo que una advertencia o un obstculo a la poltica presidencial, e
incluso una legitimacin de sus decisiones.
b) Tratados. El Senado debe ratificar con mayora de dos tercios los
tratados negociados y firmados por el presidente. Nunca se ha prestado
a ello muy agradablemente, y del tratado de Versalles al tratado sobre el
canal de Panam, de la SDN a SALT 2, las victorias a medias e incluso los
fracasos presidenciales han sido humillantes -por su rareza-o
C) Las enmiendas constitucionales
Algunos poderes se comparten con la presidencia; otros, con los estados.
Es el caso de las enmiendas a la Constitucin, que pueden ser propues-
tas por un voto adquirido por mayora de dos tercios en las dos Cma-
ras. El Congreso precisa el modo de adopcin en los estados, as como la
fecha lmite de adopcin.
2. Poderes implicitos (implied powers)
La seccin 8 del artculo 1 enumera restrictivamente los poderes del
Congreso. Sin embargo, el apartado 18 -el Congreso tiene la facultad
"de elaborar todas las leyes que sean necesarias y aptas para asegurar la
,
w e."ta Jos Est<'ldo." Unidos no cnntarnn con lIn sistema de s<}-
lblica sino hasta princi'Qios de los aos sesenta: a partir de entone s,
'. .aJ m II m.e.nos., a
lle u?res/pues-
pcr,,\ 1""1 "Ofl"tf\nj:.,e> f'''{ppn"in hp.ce pnsih!f>s 1... " "nhvt>nris,"f>s Oll{' per-
...... .:-. ....... t-:--: .. :--- .......... . .,- ... ....
todo poder de reg amentacln general.
)
nir en materia de poltica econmica y social, se hubiera encontrado
l una situacin intolerable s un artificio no le hubiera dado la oportu-
liad de actuar en los casos ms cruciales.
112 LAS INSTITUCIONES
puesta en prctica de los poderes aqu arriba enumerados y de todos los
que, por esta Constitucin, estn confiados al gobierno de los Estados
Unidos o a alguno de sus servicios o de sus funcionarios"- es de una per-
fecta ambigedad en un texto ya de por s ambiguo. Cmo hay que in-
terpretarlo? Un Tribunal Supremo comprometido a fondo en un proce-
so de innegable centralizacin aportar una respuesta que no ser nada
ambigua en cuanlo a la querella de la clusula 18, en McCulloch c. Mary-
land (4 Wheal. 316, 1819). sta atribuye al Congreso el poder de tomar
todas las medidas necesarias -y no slo indispensables- para el cum-
plimiento de su tarea.
Los poderes claramente atribuidos al Congreso se han acrecentado
por la nocin de poderes implcitos (implied powers), derivados de los
primeros y ampliamente definidos por el Tribunal Supremo.
Los poderes implcitos ms amplios y susceptibles de mayor extensin
estn descritos en el primer apartado del artculo 1, seccin 8: "Ocu-
parse de la defensa comn y velar por el bienestar general de los Estados
Unidos." Sin embargo, incluso en la actualidad, las posibilidades que
ofrece esta definicin no son plenamente explotadas por el Congreso.
A) El bienestar general
En materia de "bienestar general" los poderes del Congreso fueron muy
rpidamente -y lo siguen siendo- considerados bajo su aspecto fiscal
y presupuestario. En principio, slo puede "reglamentar lo que subven-
ciona". Por eso no es raro que numerosos problemas de la vida en socie-
dad escapen a su competencia. De ese modo, el Estado federal no puede
reglamentar los contratos ni modificar las reglas de sucesin; en la me-
dida en que no ha acordado ninguna subvencin, el Congreso no tiene el
derecho de legislar en materia de salud o de educacin, de alimentacin
o medio ambiente, de transportes o de vivienda.
Por esta causa los Estados Unidos no contaron con un sistema de sa-
lud pblica sino hasta principios de los aos sesenta: a partir de entonces,
programas como Medicare o Medicaid han beneficiado, por lo menos, a
los ms pobres y a las personas de edad avanzada. Ya que un presupues-
to federal en constante expansin hace posibles las subvenciones que per-
mitcn al Congreso legislar en varios terrenos. En cambio, queda exento
de todo poder de reglamentacin general.
Este Parlamento, al que prcticamente se negaba el derecho de inter-
venir en materia de poltica econmica y social, se hubiera encontrado
en una situacin intolerable si un artificio no le hubiera dado la oportu-
nidad de actuar en los casos ms cruciales.
113 EL CONGRESO
En la actualidad, la nocin cada vez ms amplia de comercio inter-
estatal abarca prcticamente el conjunto de la poltica econmica y so-
cial. Por ello, leyes relativas a problemas tan diversos e importantes
como la limitacin de los horarios de trabajo para los nios, el control
sanitario de los alimentos y la anulacin de la segregacin en transpor-
tes u hoteles-restaurantes, han sido adoptadas desde principios de siglo
con motivos (a veces un tanto especiosos) directamente inspirados en la
reglamentacin del comercio interestatal.
B) La defensa comn
A pesar de ser muy cuidadoso de sus prerrogativas en materia de polti-
ca extranjera, el Congreso haba dejado que stas cayeran un poco en
desuso hasta la guerra de Vietnam. As, de aproximadamente 70 000
acuerdos internacionales concluidos por los Estados Unidos entre 1946
y 1975 slo 411 se constituyeron en tratados efectivos, es decir, que fue-
ron ratificados por el Senado. Los otros, igualmente apremiantes, no
han pasado de ser acuerdos ejecutivos (executive agreements) cuya res-
ponsabilidad recae nicamente en el presidente. El empantanamiento
vietnamita dar nuevamente la oportunidad de examinar la poltica ex-
terior de los Estados Unidos y el papel del Congreso en la materia. Sin em-
bargo, para responder a las cada vez ms frecuentes crticas, los suce-
sivos presidentes invocarn sus poderes constitucionales en su condicin
de comandantes en jefe de las fuerzas armadas (art. 2, seco 2, apdo. 1).
El argumento es al mismo tiempo convincente e insuficiente, pues, otra
vez, la Constitucin es particularmente imprecisa en cuanto al monto de
responsabilidad que corresponde tanto al Ejecutivo como al Legislativo
en cuestin militar y de poltica exterior. Tan pronto como uno de estos
dos poderes renuncie rLOlens volens a ejercer sus prerrogativas en los
mencionados terrenos, el otro ganar posiciones. Pero en cuanto el re-
nunciante recupere su parte de responsabilidad, la debilidad del otro se
har patente, al menos desde un punto de vista constitucional.
Sin embargo, no se puede asegurar que el fracaso en Vietnam haya
sido suficiente para invertir esta evolucin. A pesar de la rebelda y de
las buenas intenciones del Congreso -del Senado, en especial-, ste
nunca lograr ponerse de acuerdo para negar los reveses presidenciales
antes del cese al fuego en Vietnam, en enero de 1973.
Slo en razn del debilitamiento presidencial debido al escndalo de
Watergate el Congreso se atrever a ir ms all de la simple expresin
del descontento, para reafirmar sus poderes. De esta manera, en noviem-
bre de 1973 adopta la ley'sobre los poderes de guerra (War powers act}o
114 LAS INSTITUCIONES
Una vez finalizada la guen-a de Vietnam, el Congreso opt por el re-
chazo a toda poltica exterior digna de ese nombre: los parlamentarios
se volvieron indisciplinados, se manifestaron contra toda intervencin
en el extranjew y se dividieron ideolgicamente, de manera que los radi-
cales de izquierda lograron bloquear la presencia estadunidense en la
escena internacional. La indisciplina partidista era innegable. Pero sta
no era ms que una constante en la vida poltica de los Estados Unidos,
muy anterior a la guerra de Vietnam. Por otro lado, sin embargo, dicha
indisciplina ha resultado siempre muy adecuada en el contexto estadu-
nidense, sobre todo en materia de poltica exterior, ya que permite el
consumo y el bipartisanship, caractersticas del sistema poltico conside-
radas como algo muy necesario.
De hecho, del incidente del Mayagez en Camboya -mayo de 1975-
a la invasin de Panam -diciembre de 1989-, el Congreso se rindi
ante las decisiones del presidente. En lo que respecta a Lbano -otoo
de 1983- y a Amrica Central, venci sus reticencias y autoriz al
mandatario el envo de tropas al extranjero, u otorg, al menos parcial-
mente, los crditos solicitados. Con respecto a la defensa, puede que el
Congreso sea un poco menos generoso que el presidente; pero nunca,
desde 1945, antes o despus de la guerra de Vietnam, ha rechazado un
programa armamentista de consideracin.
La razn de esta sensatez parlamentaria es sencilla: existe un consen-
so fundamental sobre las cuestiones ms importantes de poltica extran-
jera, como las relaciones con las grandes potencias, la definicin de los
intereses estadunidenses en las zonas de tensin (Cercano Oriente o
Amrica Central) y las polticas monetaria o comercial. A esto se refiere
precisamente el Congressional Quarterly en cada una de sus evaluaciones
ot. trimestrales de los poderes del Congreso (Current American Covern-
ment): "Con algunas excepciones, como la guerra de Vietnam a princi-
pios de los aos setenta, el Congreso ha optado por apoyar ms que por
desafiar a la presidencia en el siglo xx."
3. Poderes consuetudinarios
A) Poderes inherentes
stos se derivan de la costumbre -fundamentaL segn las prcticas del
Parlamento ingls-; de una interpretacin jurisprudencial y extensi-
va de clusulas vagas de la Constitucin; y de los "poderes inherentes"
del Congreso, entendido ste como una institucin de carcter delibera-
tivo.
115 EL CONGRESO
a) Resoluciones. Son de tres tipos: "simples" (sin intervencin de ningu-
na Cmara), concurrent (este parentesco aparente no se refiere a "com-
petitivas" sino a "concomitantes"; las concurrent son votadas por las dos
Cmaras), o joint (adoptadas por ambas Cmaras y firmadas por el pre-
sidente). Los dos primeros tipos no tienen fuerza de ley, pero s el tercero
(al que el presidente puede vetar, como ocurre con la ley). Con respecto
al Congreso, las resoluciones son de orden interno --con referencia al re-
glamento o a cuestiones de administracin- y de orden externo -des-
tinadas a dar a conocer solemnemente la opinin del Congreso-o
b) Poder de investigacin. El Congreso puede crear comisiones especiales
y provisorias para realizar investigaciones acerca de un problema deter-
minado -la criminalidad, el asesinato del presidente Kennedy, el Wa-
tergate, para hablar de ejemplos recientes-, cuyo resultado debe ser le-
gislativo. La primera pesquisa se inici en 1792.
1) El papel del Congreso. En principio, las encuestas as realizadas de-
ben tener por objetivo la preparacin de una proposicin de ley o el es-
clarecimiento de su objeLivo y sus trminos: en realidad, las investigacio-
nes parlamentarias frecuentemente carecen de una mnima pretensin
legislativa. Su inters principal reside en influir sobre la opinin, o en
satisfacer las ambiciones de un hombre poltico. El mejor ejemplo de
ello sigue siendo la "cacera de brujas". Durante el periodo macarthysta,
las comisiones del Congreso se entregaron a una orga de indagaciones;
en contraste, entre 1787 y 1925 apenas se emprendieron 285 investiga-
ciones legislativas. El octogsimo segundo Congreso (1951-1952) auto-
riz por s solo ms de 225.
La gran fuerza de las comisiones reside en su libertad absoluta para
seleccionar los proccsos. Como apuntaba el representante Thomas al pre-
sidente del House Ufl-American Activities Committee (HUAC) (testigo que
terminara su carrera en la prisin debido a irregularidades financieras):
"Los derechos que usted disfruta son los mismos que le otorga esta co-
misin. Ante ella, nosotros detcrminaremos cules son los derechos que
le corresponden y cules no." En efecto, como los testigos puedcn estar
atados de manos y pies ante la comisin, no les queda ms que un recur-
so: el Tribunal Supremo. Pcro el proceso es largo y costoso, y no es se-
guro que el Tribunal acepte reconsiderar el caso.
2) Los lmites impuestos por el Tribunal Supremo. En Watlcins c. United
States (354 us 178, 1957) el Tribunal-consciente de la scparacin de po-
deres- se cuida de poner en duda el derecho a investigar de las comisio-
nes parlamentarias, pero estrecha an ms sus lmites. John Watkins,
un sindicalista, haba rcconocido en 1954 frente a HUAC haber apoyado
al partido comunista, pero se neg a dar los nombres de los correligio-
116 LAS INSTITUCIONES
narios que pudo haber conocido. Para Earl Warren y la mayora del Tri-
bunal (seis contra uno) el Congreso "no tiene el derecho de denunciar
por el simple objeto de denunciar" (to expose for the sake of exposure).
Las comisiones parlamentarias estn obligadas a informar al testigo, de
manera "clara y explcita", el objetivo legislativo que hace pertinente su
interrogatorio. Dicho de otra manera, la
facultad de investigacin parlamentar'ia es amplia pero no ilimitada; uno de
los lmites es que la encuesta debe tener un objetivo legislativo -sin que se
trate de una simple denuncia de personas con opiniones o asociaciones juzga-
das de impopulares-oo. El objetivo legislativo debe ser ampliamente detallado
a fin de que el testigo est consciente del mismo y tenga el derecho de solicitar
que se le explique la relacin entre las preguntas que le son formuladas y el
objetivo legislativo (Congressional Qualterly, Cuide to Congress).
En Barenblatt c. United Stales (360 us 109, 1959) el Tribunal atenta, sin
embargo, contra los lmites sumariales que haba impuesto a las comi-
siones parlamentarias en el interrogatorio a los testigos: stos no pueden
negarse a responder si han sido debidamente prevenidos sobre los objeti-
vos de la investigacin. No obstante, los ms flagrantes abusos desapare-
ceran en lo sucesivo. Aunque en ocasiones algunos presidentes de comi-
sin todava utilizan mtodos poco democrticos en la seleccin de los
testigos. o en el mismo interrogatorio. el nivel de las encuestas ha mejora-
do y la funcin de su control por parte del parlamento ha sido reforzada.
B) Poderes de orden judicial
a) Subpoena. (cita de comparecencia). El Congreso puede citar a testigos
para comparecer (subpoena) ante sus comisiones. Este mandato puede
ser duces tecum: el testigo debe presentar los documentos que se le exigen.
b) Contempt (ultraje al Congreso). Las comisiones disponen de un arma
que les permite reprimir cualquier rebelin, por mnima que sta sea: el
ultraje al Congreso (contempt of Congress). Si un testigo finge. puede ser
objeto de una multa o condenado a prisin hasta por un ao. Entre' 1792
y 1942 el ultraje fue mencionado slo 108 veces, yel Congreso desautori-
z las comisiones en la tercera parte de los casos. Entre 1945 y 1957 el
ultraje fue mencionado 226 veces (l35 de ellas por HUAC), raramente dis-
cutido y nunca rechazado por la Cmara o el Senado.
Asimismo, si un visitante interrumpe el buen funcionamiento del Con-
greso o lo obstruye fsicamente, puede ser detenido y condenado por "ul-
traje al Congreso".
116 LAS INSTITUCIONES
narios que pudo haber conocido. Para Earl Wan-en y la mayora del Tri-
bunal (seis contra uno) el Congreso "no tiene el derecho de denunciar
por el simple objeto de denunciar" (to expose for the sake of exposure).
Las comisiones parlamentarias estn obligadas a informar al testigo, de
manera "clara y explcita", el objetivo legislativo que hace pertinente su
interrogatorio. Dicho de otra manera, la
facultad de investigacin parlamentaria es amplia pero no ilimitada; uno de
los lmites es que la encuesta debe tener un objetivo legislativo -sin que se
trate de una simple denuncia de personas con opiniones o asociaciones juzga-
das de impopulares-... El objetivo legislativo debe ser ampliamente detallado
a fin de que el testigo est consciente del mismo y tenga el derecho de solicitar
que se le explique la relacin entre las preguntas que le son formuladas y el
objetivo legislativo (Congressional Quarterly, Cuide lo Congress).
En Barenblatt c. United States (360 us 109, 1959) el Tribunal atenta, sin
embargo, contra los lmites sumariales que haba impuesto a las comi-
siones parlamentarias en el interrogatorio a los testigos: stos no pueden
negarse a responder si han sido debidamente prevenidos sobre los objeti-
vos de la investigacin. No obstante, los ms flagrantes abusos desapare-
ceran en lo sucesivo. Aunque en ocasiones algunos presidentes de comi-
sin todava utilizan mtodos poco democrticos en la seleccin de los
testigos, o en el mismo inten'ogatorio, el nivel de las encuestas ha mejora-
do y la funcin de su control por parte del parlamento ha sido reforzada.
B) Poderes de orden ju.dicial
a) Subpoena (cita de comparecencia). El Congreso puede citar a testigos
para comparecer (subpoena) ante sus comisiones. Este mandato puede
ser duces tecum: el testigo debe presentar los documentos que se le exigen.
b) Contempt (ultraje al Congreso). Las comisiones disponen de un arma
que les permite reprimir cualquier rebelin, por mnima que sta sea: el
ultraje al Congreso (contempt ofCongress). Si un testigo finge, puede ser
objeto de una multa o condenado a prisin hasta por un ao. Entre 1792
y 1942 el ultraje fue mencionado slo 108 veces, y el Congreso desautori-
z las comisiones en la tercera parte de los casos. Entre 1945 y 1957 el
ultraje fue mencionado 226 veces (135 de ellas por HUAC), raramente dis-
cutido y nunca rechazado por la Cmara o el Senado.
Asimismo, si un visitante interrumpe el buen funcionamiento del Con-
greso o lo obstruye fsicamente, puede ser detenido y condenado por "ul-
traje al Congreso".
117 EL CONGRESO
4. Poderes vedados al Congreso
Estn especialmente inscritos en la Constitucin y en la Declaracin de
Derechos.
A) La Constitucin
Estas prohibiciones estn precisadas en el artculo 1, seccin 9, de la
Constitucin. El Congreso no puede suspender el habeas corpus -nadie
puede ser detenido sin haber sido llevado ante un tribunal para que sean
sealados el momento y las razones de la detencin-, a menos que la
seguridad pblica lo exigiera en caso de rebelin o de invasin (apdo. 2).
Las leyes que castigan sin previo juicio a los individuos (bills o{attain-
der) o las leyes penales retroactivas (ex post (acto laws) estn prohibidas.
El Tribunal Supremo ha tenido que manifestarse en varias ocasiones so-
bre el significado del bill of attainder (apdo. 3); as, durante el macartis-
mo evit que el Congreso cancelara los salarios de tres adjuntos presiden-
ciales a quienes se haca sospechosos de actividades subversivas (Unites
States c. Lol'ett, 328 us 303, 1946). No resulta tan fcil, en cambio, inter-
pretar la prohibicin de las leyes penales retroactivas. Como en el caso de
un mdico condenado por aborto clandestino, una ley ulterior que le pro-
hbe la prctica de la medicina es retroactiva? El Tribunal Supremo con-
sider que no (Hawker c. New York, 170 us 189, 1898); en cambio, juzg
que la ley Hiss, que prohiba el pago de una pensin federal a quienes
haban sido condenados antes de la ley por haber pertenecido al partido
comunista, s era retroactiva (Hiss c. Hampton, 338 F. Supp. 1141, 1972).
En lo que se refiere a una condena por traicin (attainder oftreason), cons-
titucionalmente pronunciada por el Congreso, ste no podr "condenar
a la muerte civil o a la confiscacin de los bienes, excepto durante la vida
de la persona condenada" (art. 3, seco 3, apdo. 2). En pocas palabras,
este texto pone en entredicho la prctica inglesa que consista en casti-
gar a la totalidad de los descendientes del traidor; la Constitucin proh-
be considerar a los hijos como responsables del delito de su(s) padre(s).
Finalmente, el Congreso no puede adoptar medidas comerciales dis-
criminatorias contra un solo estado (art. 1, seco 9, apdo. 6). Ni puede
otorgar ttulos de nobleza (apdo. 8).
E) La Declaracin de Derechos
Se trata de prohibiciones mucho ms fundamentales. La primera en-
mienda prohbe especialmente al Congreso
118 LAS INSTITUCIONES
adoptar cualquier ley concerniente al establecimiento de una religin o prohi-
bitiva de su libre ejercicio, que restrinja la libertad de palabra o de prensa, o
que est relacionada con el derecho de los ciudadanos a reunir-se tranquila-
mente y a dir-igir peticiones al gobierno para que ponga fin a los abusos_
a) Religin. El problema esencal ha sido de carcter escolar. Muchos es-
tudiosos se sorprenderan al saber que el poder pblico no subvenciona
las escuelas religiosas en los Estados Unidos. Sin embargo, el Tribunal
Supremo ha aprobado -no sin reservas y reticencias- formas de ayuda
extremadamente limitadas y reservadas slo a los individuos: trans-
porte, comida y libros de texto. En cambio, sigue vigente la prohibicin
de orar en las escuelas pblicas desde Engel c. Vitale (370 us 421, 1962),
a pesar de mltiples tentativas presidenciales y parlamentarias por dero-
gar esta medida. Sin embargo, este hecho permite observar las limitan-
tes del Tribunal Supremo: numerosos distritos escolares se permiten au-
torizar, e incluso imponer, la oracin comn en las escuelas, al principio
de la jornada. Adems, ya pesar del clebre "proceso del mono" (Scopes
trial) de 1925, la teora de la evolucn de las especies, contraria a la re-
ligin, contina vetada en numerosos cursos y libros de biologa: es im-
posible que los cristianos "desciendan" del mono.
b) Libertad de expresin. Desde que surgieron las leyes sobre la sedicin
y los extranjeros (Alien and sedition acts) en 1789 no ha habido ms in-
tentos del Congreso por limitar la libertad de prensa; sin embargo, ste
ha elegido una va indirecta: el control del correo. As, durante mucho
tiempo ha tratado de censurar la pornografia. No sin complicaciones, el
Tribunal ha llegado a una lnea doctrinal mnima: no se puede sancio-
nar a un individuo que posee materiales obscenos, siempre y cuando no
haga comercio con stos (Roth c. United States, 354 us 476, 1957).
El Congreso ha empleado las leyes anticomunistas para limitar la li-
bertad de expresin (Smith act de 1940, Internal security act de 1950, Im-
migraton and nationality act de 1952). Despus de haber afirmado la
constitucionalidad de esta legislacin (Dennis c. United States, 341 US
494, 1951), en 1957 el Tribunal Supremo, bajo la presidencia de Earl
Warren, declar caducas la mayor parte de las disposiciones legislativas,
sin que por ello las considerara anticonstitucionales (Yates c. United
States, 354 US 298, 1957). A su juicio, no hace ms que aportar suges-
tiones y limitaciones tcnicas, evitando manifestarse sobre la constitu-
conalidad de la Smith act en s.
c) Libertad de asociacin. La Hatch act de 1939 prohbe a los funciona-
rios asociarse para desarrollar actividades polticas. Aun cuando el juez
119 EL CONGRESO
Douglas y dos de sus colegas hayan considerado que la ley limita "el de-
recho de expresarse, de proponer, de publicar, de replicar al gobierno y
de reunirse" en perjuicio de los funcionarios, una mayora del Tribunal
consider que la ley no era anticonstitucional (Civil SelVice Commission
c. Letter Carriers, 413 us 548, 1973).
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