OPININ N. 005-2006/GTN Entidad: Asunto: Referencia: .

Obras Adicionales y mayores metrados

1. ANTECEDENTES Mediante el documento de la referencia, el Gerente General de la Empresa ENARS CONTRAT STAS GENERA!ES S.R.!. "en lo sucesi#o la Entidad$, reali%a una consulta en el marco de la #i&encia del dero&ado Te'to (nico Ordenado de la !ey de Contrataciones y Ad)uisiciones del Estado*, y su Re&lamento+, normas )ue para efectos de la presente consulta denominaremos ,la !ey- y ,el Re&lamento-, respecti#amente.. 2. CONSULTA !a Entidad literalmente consulta lo si&uiente: () 1. Dentro de la Normatividad del Decreto Supremo N. 012-2001-PCM del Decreto Supremo N. 01!-2001-PCM del "i"tema de precio" unitario"# la con"ulta deviene en $ue "i e" nece"aria la autori%aci&n previa de la entidad para reali%ar el pa'o de ma ore" metrado"# $ue no provienen de o(ra" adicionale")# "ino $ue provienen de ma ore" metrado" e*ecutado" con autori%aci&n de +n"pector o Supervi"or ante" de la ,ecepci&n de la -(ra ( a "ea dentro del pla%o contractual o dentro de una intervenci&n econ&mica) $ue adem." /an "ido rati0icado" en el 1cta de ,ecepci&n# a trav2" de lo" metrado" po"t-con"trucci&n.

/ispositi#o )ue fuera aprobado por /ecreto Supremo N.0 1*+2+11*23CM. /ispositi#o )ue fuera aprobado por /ecreto Supremo N.0 1*.2+11*23CM. Cabe precisar )ue el +4 de diciembre de +115 entr6 en #i&encia el nue#o Te'to (nico Ordenado de la !ey de Contrataciones y Ad)uisiciones del Estado, aprobado por /ecreto Supremo N0 17.2+11523CM, as8 como su Re&lamento, aprobado por /ecreto Supremo N0 1752 +11523CM.

2. Dentro de la Normatividad del Decreto Supremo N. 012-2001-PCM del Decreto Supremo N. 01!-2001-PCM del "i"tema de precio" unitario"# "i una valori%aci&n por ma ore" metrado" $ue 0ue pre"entada por la Contrati"ta# en la cual el Supervi"or "e mani0ie"ta a 0avor de "u cancelaci&n m." a3n /a tran"currido el pla%o e"ta(lecido en el 1rt. 14! del Decreto Supremo N. 01!2001-PCM5 "e con"ulta "i el pa'o de dic/a valori%aci&n e" vinculante para la 6ntidad. !. Dentro de la Normatividad del Decreto Supremo Decreto Supremo N. 01!-2001-PCM del "i"tema contrati"ta la 6ntidad ( a trav2" del Supervi"or) Compati(ili%aci&n de Metrado"# "e con"ulta "i e"to" Metrado" po"t 7 con"trucci&n). 3. ..* ANLISIS En principio, las normas de contrataciones y ad)uisiciones del Estado pre#9n la posibilidad )ue las Entidades del Estado, en e:ercicio de sus potestades p;blicas, puedan ordenar a los contratistas, con los cuales tienen celebrado un contrato, la e:ecuci6n de prestaciones adicionales a las ori&inalmente pactadas. Sobre el particular, el art8culo 5+< de la !ey implementa el tratamiento le&al de los adicionales en los contratos del Estado, disponiendo en su primer p=rrafo, )ue ,la 6ntidad podr. ordenar pa'ar directamente la e*ecuci&n de pre"tacione" adicionale" hasta por el quince por ciento de su monto# "iempre $ue "ean indi"pen"a(le" para alcan%ar la 0inalidad del contrato. 1"imi"mo# podr. reducir "ervicio" u o(ra" /a"ta por el mi"mo porcenta*e-5. Cabe se>alar )ue la norma citada se enmarca dentro de las denominadas cl=usulas e'orbitantes )ue caracteri%an a los re&8menes :ur8dicos especiales de derec?o p;blico, como es el )ue subyace a las contrataciones y ad)uisiciones del Estado, en las )ue la administraci6n p;blica ocupa un lu&ar pri#ile&iado frente a su co2contratante, a diferencia de la contrataci6n pri#ada, en la )ue las partes tienen una posici6n de i&ualdad una frente a la otra. El contrato administrati#o propiamente dic?o supone, esencialmente, dos "+$ contratantes )ue se reconocen en pie de desi&ualdad: uno representa al inter9s &eneral, el ser#icio p;blico@ el otro, el inter9s pri#ado del contratanteA. N. 012-2001-PCM del de precio" unitario"# "i la /an reali%ado un 1cta de pueden "er tomado" como

/e acuerdo con lo establecido en el art8culo *.A< del Re&lamento constituye presupuesto ?abilitante para )ue la Entidad ordene la e:ecuci6n de adicionales o la reducci6n de prestaciones la resoluci6n pre#ia del Titular del 3lie&o o de la m='ima autoridad administrati#a de la Entidad, se&;n corresponda, sustentada en los informes t9cnicos y le&ales )ue el caso re)uiera, resoluci6n )ue, a su #e%, debe disponer la reducci6n o ampliaci6n del pla%o contractual siempre )ue ello resulte necesario. /e la 3uente y !a#alle, Manuel. Las Clusulas Exorbitantes. En: TBEM S Re#ista de /erec?o de la 3CC3 N< .4. 3=&. 1D.

Otro elemento )ue sir#e como fundamento de la norma antes descrita, radica en la potestad )ue tiene la administraci6n p;blica de modificar unilateralmente un contrato administrati#oE, potestad )ue supone un )uiebre a la re&la de la obli&atoriedad de lo con#enido por la partes y, a la #e%, si&nifica )ue las prestaciones deber=n a:ustarse a las necesidades del inter9s &eneral, cuya determinaci6n corresponde, en principio, a una de las partes contratantes: la Administraci6nD. ..+ A?ora bien, se obser#a )ue el art8culo 5+< de la !ey establece el mar&en permitido a efectos )ue las Entidades dispon&an tanto la e:ecuci6n de prestaciones adicionales como la reducci6n de prestaciones. /ic?o mar&en ?a sido fi:ado en un )uince por ciento "*AF$ respecto del monto ori&inalmente pactado, en el caso de bienes y ser#icios, porcenta:e )ue en el caso de obras, fue modificado Gpara el e:ercicio presupuestario +115G por la Tercera /isposici6n Hinal de la !ey N.< +7*+7, !ey del 3resupuesto del Sector 3;blico para el A>o Hiscal +115, dispositi#o )ue es aplicable a la consulta )ue nos ocupa7. !a mencionada disposici6n se>alaba: S&lo proceder. la e*ecuci&n de o(ra" adicionale"# cuando "e cuente# previamente# con di"poni(ilidad pre"upue"tal# con apro(aci&n del 8itular del Plie'o o la m.9ima autoridad admini"trativa de la entidad# mediante la re"oluci&n corre"pondiente en lo" ca"o" en $ue "u valor# re"t.ndole lo" pre"upue"to" deductivo" vinculado" a tale" adicionale"# no "uperen el die% por ciento (10:) del monto total del contrato ori'inal. Para el ca"o de la" o(ra" adicionale" $ue "uperen el die% por ciento (10:) del contrato ori'inal# lue'o de "er apro(ada" por el 8itular del Plie'o o la m.9ima autoridad admini"trativa de la entidad# "e'3n corre"ponda# "e re$uiere contar# previamente# para "u e*ecuci&n pa'o# con la di"poni(ilidad pre"upue"taria la autori%aci&n e9pre"a de la Contralor;a <eneral de la ,ep3(lica ()). ... /e otro lado, el art8culo *.A< del Re&lamento dispone )ue para alcan%ar la finalidad del contrato y mediante resoluci6n pre#ia, el Titular del 3lie&o o la m='ima autoridad administrati#a de la Entidad, se&;n corresponda, podr= disponer la e:ecuci6n de prestaciones adicionales, para lo cual deber= contar con la asi&naci6n presupuestal necesaria u ordenar la reducci6n de dic?as prestaciones.

BORGCE IAENA, Concepci6n. La modi i!a!i"# d$% !o#&'a&o admi#i(&'a&i)o d$ o*'a. E% i+( )a'ia#di. Madrid, Marcial 3ons Ediciones Jur8dicas y Sociales, *44D. 3=&. +A bid., p=&. +7 Cabe precisar )ue, en la actualidad, la Kuinta /isposici6n Hinal de la !ey N.0 +75**, !ey General del Sistema Nacional de 3resupuesto, establece los porcenta:es para la aprobaci6n de adicionales de obra.

En el caso de contratos para la e:ecuci6n de obras, el art8culo *A4< del mismo cuerpo normati#o establece )ue s6lo proceder= la e:ecuci6n de obras adicionales cuando se cuente pre#iamente con resoluci6n del Titular del 3lie&o o la m='ima autoridad administrati#a de la Entidad y en los casos en )ue su #alor, rest=ndole los presupuestos deducti#os, no superen el )uince por ciento "*AF$ del monto total del contrato ori&inal Gsi bien es cierto )ue, como ya se ?a precisado, la Tercera /isposici6n Hinal de la !ey N.< +7*+7 modific6 para el e:ercicio presupuestal +115 el porcenta:e mencionado4. Cabe precisar )ue en el marco de dic?as normas constituyen prestaciones adicionales a)uellas ori&inalmente no pre#istas en el contrato pero )ue resultan necesarias para )ue 9ste cumpla con la finalidad para el )ue fue celebrado, es decir, prestaciones )ue se encuentran fuera del alcance ori&inal del acuerdo celebrado y )ue in#olucrar8an para la Entidad la ero&aci6n de mayores recursos p;blicos. ..5 A?ora bien, las prestaciones adicionales, en los contratos para la e:ecuci6n de obras p;blicas adoptan la denominaci6n de obras adicionales, tal como se refiere en el art8culo *A40 del Re&lamento. !a e:ecuci6n de obras adicionales incluye la reali%aci6n de labores no consideradas en el proyecto de obra ori&inal, con car=cter complementario y )ue resultan necesarias para )ue la obra proyectada pueda alcan%ar su finalidad. /ic?as labores, pueden ser el resultado de cambios o #ariaciones practicadas en los planos yLo especificaciones t9cnicas de la obra, o de la e:ecuci6n de mayores metrados, ello dependiendo del sistema de contrataci6n )ue la Entidad ?aya adoptado para su e:ecuci6n. Sobre el particular, cabe distin&uir )ue los contratos de obra pueden e:ecutarse considerando dos sistemas de contrataci6n: el sistema a suma al%ada y el sistema de precios unitarios, tarifas o porcenta:es. /ic?os sistemas se utili%an para determinar el precio de la obra y sus posibles a:ustes, atendiendo a las condiciones preestablecidas en funci6n a la naturale%a y ob:eto principal del contrato.

En esa misma l8nea, el numeral *.+ de las /isposiciones Generales de la /irecti#a N.0 1*+2 +1112CGLOATJ sobre autori%aci6n pre#ia a la e:ecuci6n y pa&o de presupuestos adicionales de obra p;blica, aprobada mediante Resoluci6n de Contralor8a N.0 +E12+1112CG y modificada por la Resoluci6n de Contralor8a N.0 1.E2+11*2CG, establece )ue ,las obras adicionales deben e:ecutarse s6lo cuando se cuente pre#iamente con la Resoluci6n aprobatoria del Titular del 3lie&o o la m='ima autoridad administrati#a de la entidad, y cuando el monto del presupuesto adicional supere el *AF del monto del contrato ori&inal, re)uerir= adicionalmente contar con la autori%aci6n e'presa de la Contralor8a General de la Rep;blica. !as obras e:ecutadas sin cumplir dic?os re)uisitos no &eneran derec?o al&uno a fa#or del contratista por cuenta del Estado-.

!a Entidad puede con#ocar la e:ecuci6n de una obra ba:o el sistema a suma al%ada cuando ?aya determinado totalmente las ma&nitudes y calidades de la prestaci6n en los planos y especificaciones t9cnicas de la obra, en #irtud de lo cual el postor, en el proceso de selecci6n, presenta una oferta &lobal, con el conocimiento de )ue su acti#idad en la e:ecuci6n del contrato se encuentra delimitada por tales planos yLo especificaciones. En este sistema de contrataci6n, la determinaci6n total de las ma&nitudes y calidades de la obra obli&a a )ue el postor oferte considerando tales condiciones y )ue la Entidad se comprometa al pa&o por la inte&ridad de las labores pre#istas en el e'pediente t9cnico*1. 3or dic?a ra%6n, en estos contratos, la Entidad s6lo podr8a aprobar la e:ecuci6n de prestaciones u obras adicionales, si dic?as ma&nitudes o calidades fueran #ariadas con el ob:eto de alcan%ar la finalidad del contrato. Es decir, podr8a aprobarse la e:ecuci6n de prestaciones adicionales si 9stas respondieran a modificaciones a los planos yLo especificaciones t9cnicas de la obra. No sucede as8 con la mayor o menor e:ecuci6n de metrados, cuyos costos deben ser asumidos por el contratista o la Entidad, considerando )ue la li)uidaci6n final de obra deber= reali%arse tomando en cuenta solamente los metrados contratados@ de tal forma )ue el costo de la e:ecuci6n de mayores metrados debe ser asumido por el contratista Gno correspondiendo a la Entidad reali%ar al&;n pa&o adicionalG, y el costo de la e:ecuci6n de menores metrados debe ser asumido por la Entidad G dado )ue tendr8a )ue pa&ar el inte&ro de la oferta del postor atendiendo a la naturale%a del sistema a suma al%ada. En otras palabras, cabr8a )ue en un contrato de obra ba:o el sistema a suma al%ada se apruebe un adicional deri#ado de las modificaciones o #ariaciones a los planos yLo especificaciones t9cnicas de la obra, m=s no para el caso de la e:ecuci6n de mayores metrados, dado )ue su e:ecuci6n no in#olucrar8a para la Entidad un mayor pa&o al contratista, en #irtud de )ue el costo de estos mayores traba:os debe ser asumido por el contratista.**

*1

El e'pediente t9cnico de obra e" el con*unto de documento" $ue comprende= memoria de"criptiva# e"peci0icacione" t2cnica"# plano" de e*ecuci&n de o(ra# metrado"# pre"upue"to# >alor ,e0erencial# an.li"i" de precio" 0&rmula" polin&mica" # "i el ca"o lo re$uiere# e"tudio" de "uelo"# e"tudio 'eol&'ico# de impacto am(iental u otro" complementario") . Numeral +1 del Art8culo +0 del Re&lamento. Al respecto, la Resoluci6n de Contralor8a N.0 1D+2472CG, mediante la cual se aprueban normas t9cnicas de control interno para el Sector 3;blico, prescribe literalmente )ue, para el caso de prestaciones adicionales deri#adas de contratos de obras e:ecutados ba:o el sistema de suma al%ada, "&lo en ca"o de producir"e modi0icacione" en lo" plano" e"peci0icacione" t2cnica"# puede 'enerar"e un pre"upue"to adicional# "iempre $ue "ea nece"ario para cumplir con la meta previ"ta).

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3or el contrario, en el sistema de precios unitarios, tarifas o porcenta:es, el postor formula su propuesta ofertando precios, tarifas o porcenta:es en funci6n de las partidas o cantidades referenciales contenidas en las Iases, y )ue se #alori%an en relaci6n con su e:ecuci6n real. N6tese )ue en este tipo de obras, no se tiene determinado con e'actitud las dimensiones totales de la obra, resultando las mismas de car=cter referencial. En #irtud de ello, en las obras con#ocadas ba:o el sistema de precios unitarios constituir8an prestaciones adicionales no s6lo a)uellas )ue resulten de la e:ecuci6n de labores complementarias por la modificaci6n de planos yLo especificaciones t9cnicas de la obra, sino adem=s a)uellas otras )ue se deri#en de la e:ecuci6n de mayores metrados, dado )ue en este ;ltimo caso corresponder8a a la Entidad asumir el pa&o por la e:ecuci6n de dic?as prestaciones, si se tiene en cuenta )ue el postor #alori%ar= en funci6n a su e:ecuci6n real. En suma, en los contratos de obra ba:o el sistema de precios unitarios, tarifas o porcenta:es, si resulta necesario )ue el contratista e:ecute traba:os complementarios deri#ados de modificaciones a los planos yLo especificaciones t9cnicas contenidas en el e'pediente t9cnico de la obra, o de la e:ecuci6n de mayores metrados, la Entidad podr8a aprobar la e:ecuci6n de prestaciones adicionales, en tanto )ue la e:ecuci6n de dic?as labores acarrear8a un pa&o mayor al proyectado por la Entidad. Cabe reiterar )ue la $-$!+!i"# de prestaciones adicionales Go si se )uiere, de la e:ecuci6n de obras adicionalesG, independientemente del sistema de contrataci6n )ue sea aplicable, supone la a.'o*a!i"# .'$)ia por parte del Titular del 3lie&o o de la m='ima autoridad administrati#a de la Entidad. En consecuencia, respondiendo a la primera consulta formulada, en el caso de obras e:ecutadas ba:o el sistema de precios unitarios, tarifas o porcenta:es, la aprobaci6n pre#ia de la Entidad de prestaciones u obras adicionales puede reali%arse debido a la necesidad de e:ecutar traba:os complementarios yLo mayores metrados, toda #e% )ue dic?as labores representan una #ariaci6n respecto de lo pactado y un mayor costo para la Entidad. No cabe la aprobaci6n posterior ni re&ulari%ar la e:ecuci6n de prestaciones adicionales. Cual)uier labor e:ecutada ba:o la apariencia de una prestaci6n adicional )ue no ?aya recibido la aprobaci6n pre#ia por parte de la Entidad Ga tra#9s del funcionario competente para aprobar la e:ecuci6n de adicionalesG no obli&a a su pa&o.

..A

/e otro lado, de acuerdo con lo establecido en el art8culo *570 del Re&lamento, toda obra debe contar de modo permanente y directo con un inspector o con un super#isor, cuya funci6n radica en controlar la e:ecuci6n de la obra y absol#er las consultas )ue le formule el contratista. En ese sentido, el inspector o super#isor de obra est= facultado para ordenar el retiro de cual)uier subcontratista o traba:ador por incapacidad o por incorrecciones )ue, a su :uicio, per:udi)uen la buena marc?a de la obra, para rec?a%ar y ordenar el retiro de materiales o e)uipos por mala calidad o por el incumplimiento de las especificaciones t9cnicas@ y para disponer cual)uier medida ur&ente en la obra. A?ora bien, a tenor de dispuesto en el art8culo *540 del Re&lamento, la actuaci6n del inspector o super#isor debe a:ustarse al contrato, no teniendo autoridad para modificarlo. En #irtud de ello, el super#isor o inspector no tiene potestad, por e:emplo, para ampliar el pla%o de e:ecuci6n de la obra, modificar los planos yLo especificaciones t9cnicas o aprobar prestaciones adicionales. En ese sentido, no podr8a obli&ar a la Entidad la autori%aci6n practicada por el inspector o super#isor para la e:ecuci6n de mayores metrados en una obra e:ecutada ba:o el sistema de precios unitarios, dado )ue ello implicar8a )ue por esta #8a se apruebe t=citamente la e:ecuci6n de prestaciones adicionales y se modifi)ue el alcance del contrato. Hinalmente, se consulta si en una obra e:ecutada ba:o el sistema de precios unitarios, los metrados ob:eto de una Acta de Compatibili%aci6n de Metrados suscrita por el contratista y la Entidad Gmediante el super#isorG pueden ser tomados como metrados de post2construcci6n. En principio, cabe se>alar )ue la Norma T9cnica de Control nterno para el Mrea de Obras 3;blicas N.0 E112*5*+ establece )ue es obli&aci6n del inspector Go super#isorG de la obra elaborar los metrados de post2construcci6n, de acuerdo a los traba:os realmente e:ecutados, los )ue deben tenerse en cuenta al momento de la recepci6n de la obra, pre#ia conformidad por parte del contratista. En esa medida, la obli&aci6n de elaborar los metrados post2construcci6n en una obra #iene dada por las normas de control &ubernamental, cuyo cumplimiento e interpretaci6n no compete super#isar o reali%ar a este Conse:o Superior. Sin per:uicio de lo se>alado, cabe precisar )ue el art8culo *A.0 del Re&lamento establece )ue las #alori%aciones tienen el car=cter de pa&os a cuenta y deben ser elaboradas por el inspector o super#isor y el contratista, en funci6n de los metrados e:ecutados. Asimismo, los metrados de obra e:ecutados deben ser formulados y #alori%ados con:untamente por el contratista y el inspector o super#isor, y presentados a la Entidad dentro de los pla%os )ue estable%ca el contrato.

..E

*+

Aprobada por Resoluci6n de Contralor8a N.0 1D+2472CG.

No obstante, pueden ocurrir discrepancias o diferencias para la determinaci6n de los metrados e:ecutados, )ue pueden sal#arse mediante actas )ue concilien o compatibilicen pro#isionalmente los metrados. /ic?as conciliaciones o compatibili%aciones de metrados )ue pueden reali%ar las partes del contrato tienen como finalidad primordial determinar el monto de la #alori%aci6n )ue se pa&ar= al contratista y no fi:ar definiti#amente los metrados de obra. Es decir, para el pa&o de una #alori%aci6n pueden ?acerse conciliaciones respecto de los metrados parciales e:ecutados, lo cual no determina )ue dic?os metrados ser=n los )ue se consideren para la li)uidaci6n final. Son los metrados post2construcci6n los )ue representan los traba:os realmente e:ecutados por el contratista, en sus diferentes partidas materia del contrato. A)uellos se determinan una #e% culminada la e:ecuci6n de la obra y de forma pre#ia a la recepci6n de la misma, dado )ue deben formar parte del acta de recepci6n de obra puesto )ue complementan los planos de post2construcci6n. /. 5.* CONCLUSIONES Es necesaria la autori%aci6n pre#ia del Titular del 3lie&o o de la m='ima autoridad administrati#a de la Entidad para la e:ecuci6n de mayores metrados de obra, en la medida )ue dic?as labores constituyen prestaciones adicionales, en los t9rminos establecidos en los art8culos 5+0 de la !ey y *A40 del Re&lamento, los cuales in#olucrar=n para la Entidad la asi&naci6n de mayores recursos p;blicos para la e:ecuci6n de la obra. No cabe la aprobaci6n posterior ni re&ulari%ar la e:ecuci6n de prestaciones adicionales. Cual)uier labor e:ecutada ba:o la apariencia de una prestaci6n adicional )ue no ?aya recibido la aprobaci6n pre#ia por parte de la Entidad Ga tra#9s del funcionario competente para aprobar la e:ecuci6n de adicionalesG no obli&a a su pa&o, a;n cuando ?aya recibido la conformidad del super#isor en e'ceso de sus funciones. !a obli&aci6n de elaborar los metrados post2construcci6n #iene dada por las normas de control &ubernamental, cuyo cumplimiento e interpretaci6n no compete super#isar o reali%ar a este Conse:o Superior. Sin per:uicio de ello, cabe precisar )ue las conciliaciones o compatibili%aciones de metrados )ue podr8a reali%ar una Entidad con su contratista tendr8an como finalidad primordial determinar el monto del pa&o )ue reali%ar8a la Entidad en un periodo determinado, y no fi:ar definiti#amente los metrados de obra. 3or ello, para el pa&o de una #alori%aci6n podr8an ?acerse conciliaciones respecto de los metrados parciales e:ecutados, lo cual no determinar8a )ue dic?os metrados sean los considerados en la li)uidaci6n final. Jes;s Mar8a, +1 de enero de +11E

5.+

5..

NNSL.