Ficha del DCAF

Poltica de Seguridad Nacional

02/2008
Qu es la poltica de seguridad nacional (PSN)? Por qu los estados necesitan una PSN? Cul es la base legal para una PSN? Cmo se estructura una PSN? Cmo se formula una PSN? Cules son los desafos clave para una PSN? Cules son las cuestiones clave para la formulacin de una poltica de seguridad nacional efectiva? Cmo se implementa una PSN? Resumen: principios para una PSN efectiva y democrtica Temas relacionados Informacin adicional

Qu es la poltica de seguridad nacional (PSN)?

La poltica de seguridad nacional (PSN) es un marco utilizado para describir de qu manera un pas puede proveer seguridad para el estado y sus ciudadanos, y es a menudo presentada bajo la forma de un documento integrado. A los efectos de esta ficha, la PSN hace referencia a este documento integrado. Este documento tambin puede denominarse plan, estrategia, concepto o doctrina. La PSN puede desempear un papel presente y futuro, esbozando el ncleo duro de los intereses de la nacin y estableciendo directivas para abordar amenazas y oportunidades actuales y previsibles. Normalmente las PSN se encuentran en una posicin jerrquica superior a la de otras polticas securitarias subordinadas tales como la doctrina militar, la estrategia de seguridad nacional, etc., que se refieren a aspectos de seguridad nacional en la medida en que stos conciernen a agencias o asuntos especficos. Tambin se distingue de otras polticas por el abanico de temas de los que trata, intentando perfilar las amenazas tanto internas como externas. Finalmente, la PSN busca integrar y coordinar las contribuciones de los actores que intervienen en los aspectos de seguridad nacional en respuesta a los intereses y amenazas considerados ms importantes. Algunos estados, como Reino Unido, Francia o China, no poseen un nico documento PSN unificado, sino que se basan en polticas de defensa o libros blancos centrados nicamente en la defensa nacional. Otros estados no publican los documentos en que se basan sus polticas, o no tienen polticas completas de seguridad o defensa en forma escrita.

D CA F
Geneva Centre for the Democratic Control of Armed Forces
Este documento forma parte de las series de chas del DCAF, que proporcionan a los profesionales del ramo introducciones concisas a una variedad de asuntos en el mbito del buen gobierno y de la reforma del sector de la seguridad.

Por qu los estados necesitan una PSN?

Existen cinco razones principales por las cuales los estados poseen una PSN detallada e integrada: para asegurar que el gobierno trata de todas las amenazas de una manera exhaustiva para aumentar la efectividad del sector de la seguridad al optimizar las contribuciones de todos los actores dedicados a la seguridad

Poltica de Seguridad Nacional

para guiar la implementacin de las polticas para construir un consenso a nivel nacional para reforzar la confianza y cooperacin regional e internacional En primer lugar, para establecer un marco completo, una PSN requiere un anlisis minucioso de todas las amenazas a la seguridad nacional. Las amenazas internas y externas se han tratado durante largo tiempo de forma separada, pero cada vez ms las polticas de seguridad incluyen un anlisis global tanto de la situacin domstica como internacional. Al crear tales polticas, deberan ser tenidas en cuenta las aportaciones de todos los actores gubernamentales relevantes en materia de seguridad, e idealmente tambin las de los actores internacionales y no gubernamentales. En segundo lugar, las PSN pueden ayudar a armonizar las contribuciones del creciente nmero de actores relacionados con la seguridad, incluyendo aqullos que operan a nivel nacional, la administracin local, la comunidad de los negocios (por ejemplo, en la proteccin de infraestructuras vitales), diferentes organizaciones de la sociedad civil, as como instituciones regionales e internacionales. Un proceso centralizado de formulacin de polticas que comprenda contribuciones de una gran variedad de fuentes puede ayudar a forjar una idea comn del concepto de seguridad. En tercer lugar, las PSN ofrecen orientacin poltica a los diferentes actores involucrados en la seguridad nacional. Las PSN proporcionan puntos de referencia para conformar las decisiones operacionales con los objetivos de poltica nacional a corto - y largo plazo. Una estructura centralizada del proceso permite la utilizacin ptima de recursos, y ayuda a evitar posibles discrepancias, redundancias y deficiencias en la redaccin y la implementacin. En cuarto lugar, las PSN aseguran un amplio endosameinto de la poltica de seguridad mediante la profundizacin de la discusin a escala profesional, de departamento y de partido. Este dilogo puede ayudar a formar un consenso sobre los valores e intereses nacionales fundamentales
2

y el espectro de amenazas que ponen en peligro estos valores e intereses. En quinto lugar, las PSN constituyen mecanismos para creacin de confianza a nivel regional e internacional. Una poltica coherente y traPSNarente hace posible la comunicacin de las preocupaciones securitarias de un estado a la comunidad internacional, facilitando as la comprensin y cooperacin internacional.

Cul es la base legal para una PSN?

En algunas ocasiones la PSN puede hallarse establecida en legislacin especfica. Por ejemplo, en los Estados Unidos el Presidente debe someter la estrategia de seguridad nacional cada ao al Congreso, aunque en la prctica esto no suceda cada ao. En Letonia, el Parlamento debe aprobar la PSN elaborada previamente por el Gabinete y aprobada por el Consejo de Seguridad Nacional cada ao. En otros casos el poder ejecutivo procede a elaborar por su cuenta una estrategia de seguridad nacional. En la Federacin Rusa, por ejemplo, el Consejo de Seguridad Nacional elabora estrategias de seguridad que son luego aprobadas por el ejecutivo. En Austria el Parlamento estableci un Consejo de Seguridad Nacional en el ao 2001 encargado de guiar la poltica de seguridad nacional, pero no necesariamente para producir una PSN plasmada en un documento (aunque ello se ha llevado a cabo).

Cmo se estructura una PSN?

A pesar de que las PSN varan de estado a estado, tienden a responden al modelo de un documento nico que trata de al menos tres temas bsicos: el papel del estado en el sistema internacional, retos y oportunidades internacionales e internos que se han percibido y las responsabilidades para los actores encargados de implementar al confrontarse a estos retos y oportunidades. El primero de estos temas intenta definir la visin que un estado puede tener del sistema internacional y el papel que dicho estado juega en ese sistema. Ello exige tomar en consideracin los intereses y valores del estado, las estructuras de gobierno y los procesos de toma de decisiones. Ello culmina habitualmente en una visin a lo largo
Geneva Centre for the Democratic Control of Armed Forces

Poltica de Seguridad Nacional

de la posicin que deberan ocupar el estado y la sociedad en el futuro. El segundo tema consiste en la evaluacin de amenazas y oportunidades presentes y futuras. En teora, esto debera incluir las amenazas y oportunidades tanto internas como externas, aunque en la prctica muchas PSN se limitan a las amenazas y oportunidades externas. Tambin se abordan las posiciones y preferencias polticas en cuanto ataen a colaboradores internacionales en materia de seguridad, que pueden dar igualmente lugar a la emergencia de oportunidades de cooperacin. El tercer tema describe el rea de responsabilidad de implementacin de cada actor. Esto incluye el tipo de actividad en materia de seguridad (como la defensa del pas, inteligencia, etc.) y las reas en que estos actores detentan su mandato. El hecho de que en algunos pases el concepto de seguridad nacional est histricamente asociado con la participacin excesiva de los cuerpos de seguridad en los asuntos internos puede suscitar controversia. Las contribuciones de cada actor son a menudo descritas en detalle, pero normalmente la informacin muy especfica como la estructura de las fuerzas es omitida o incluida en documentos subordinados. (Letonia y Canad) o un comit creado ad hoc. El comit mantiene normalmente extensas consultas con los actores gubernamentales de seguridad tales como ministerios de defensa, agencias de inteligencia, representantes de las fuerzas armadas, comits legislativos y cada vez ms con ministerios no tradicionalmente asociados con el sector de la seguridad, como los ministerios de agricultura, traPSNorte, salud, inmigracin y entidades financieras. Puede que el comit tambin consulte con entidades no gubernamentales, como partidos polticos, prensa, sociedad civil y universidades. A veces estos grupos ofrecen meramente comentarios, pero el comit a menudo hace un trabajo de sintsis de los diferentes puntos de vista en un planteamiento coherente para la seguridad nacional. La amplitud de la participacin en la formulacin de la PSN constituye un elemento clave para asegurar que el comn de los actores se identifica con la poltica, lo cual facilita su implementacin. En Suiza la PSN se elabor en dos fases: en primer lugar se llev a cabo una consultacin socio-poltica de carcter amplio e inclusivo que dio lugar a un informe no vinculante para el gobierno con sugerencias para la PSN; en segundo lugar, el rgano gubernamental encargado tuvo en cuenta este documento al realizar su propio informe. La fase de la reconciliacin es alcanzada obteniendo las opiniones de los diferentes actores implicados en el sector de la seguridad durante la fase de redaccin y circulando proyectos preliminares de la legislacin durante el proceso, ya sea internamente, pblicamente o una combinacin de ambos. La aprobacin por parte del legislativo o el ejecutivo puede ser necesaria. Si el ejecutivo ha iniciado el proceso de revisin, es poco probable que se requiera tambin obtener aprobacin del cuerpo legislativo, pero tambin puede ser que ste elija someter la PSN al cuerpo legislativo del estado para asegurarse de su apoyo. Algunos parlamentarios pueden simplemente tomar nota, como en Suiza, mientras que otros pueden tener el derecho de realizar cambios sustanciales en el texto.

Cmo se formula una PSN?

La formulacin de la PSN sigue un ciclo que comprende la iniciacin, redaccin, reconciliacin y aprobacin. La revisin es casi siempre indiciada por el ejecutivo. En algunos casos el poder legislativo u otros grupos encargados de cuestiones de seguridad pueden recomendar una revisin de la PSN. El proceso puede ser anual o regular o, como en el caso de Suiza, slo ocasional. El ejecutivo designa normalmente a la entidad encargada de la redaccin, que puede ser un comit especial, una entidad ya existente o un comit creado ad hoc. En muchos casos es un consejo especial de seguridad con la funcin de asesorar al presidente (en los Estados Unidos, Austria, Rusia), pero en otros casos la entidad responsable puede ser el gabinete

Geneva Centre for the Democratic Control of Armed Forces

Poltica de Seguridad Nacional

Cules son los desafos clave para una PSN?
En primer lugar, la PSN debe guardar un equilibrio entre la transparencia y el secreto. Algunas naciones tratan de evitar este problema utilizando un lenguaje vago (tambin conocido como ambigedad estratgica), pero ello puede reducir la efectividad del documento. Otros estados tienen dos versiones del mismo documento, una pblica y otra reservada. Sin embargo, si la PSN es debatida pblicamente, sus contenidos reflejarn probablemente objetivos de carcter general, y su implementacin se dejar a doctrinas subordinadas o a otros mecanismos de planificacin. Rit, secte ero et ver sequatue dolortisit wis do odionsequi tat. En segundo lugar, puede observarse un conflicto entre la necesidad de preservar la libertad de accin y los lmites impuestos a las acciones de los gobernantes. Por esta razn, muchas naciones prefieren tratar de temas especficos en lugar de referirse a pases concretos en sus PSN, si bien en casos en que la PSN est concebida para enviar una seal clara a otra potencia, sta ltima podra ser nombrada. En tercer lugar, la necesidad de revisiones de los PSN debe ponserarse en relacin a su coste en trminos tanto humanos y como materiales. Mientras que las revisiones pueden resultar necesarias cuando se producen cambios importantes en el medio estratgico o en los casos en que la poltica de seguridad en vigor se considere inadecuada, el edictar PSN con demasiada frecuencia puede drenar recursos, en especial puesto que una buena PSN requiere la participacin de los agentes implicados en la implementacin de esta poltica. En cuarto lugar, una PSN deber encontrar un equilibrio entre el debate pblico y la aportacin de los expertos. Si bien el debate pblico es necesario para la legitimidad de la PSN, ello puede socavar la utilidad del documento, si llega a considerarse que ste se ha convertido en rehn de intereses polticos.

Cules son las cuestiones clave para la formulacin de una poltica nacional de seguridad efectiva?
- Cundo debera iniciarser una revisin ? - Qu actores deberan tomar parte en el proceso de revisin ? - Existe alguna agencia de ortientacin independiente que facilite y consolide las contribuciones a la PSN de los diferentes grupos de trabajo? - Cmo se define la seguridad nacional? Cules son los desafos presentes y probablemente futuros a la seguridad nacional? - Cules son los instrumentos a disposicin de la seguridad nacional y qu nuevos instrumentos pueden ser necesarios? - Cmo aborda la PSN el equilibrio entre la traPSNarencia y la necesidad de preservar la confidencialidad en reas vitales para la seguridad nacional? - Se ha instituido algn rgano de seguimiento para revisar la PSN? Es este rgano inclusivo? - Qu medidas deberan llevarse a cabo para difundir la PSN y divulgar su contenido?

Cmo se implementa la PSN?

Las PSN ofrecen muy raramente soluciones a problemas de seguridad especficos, ya que estos documentos no son lo suficientemente detallados o rgidos para proveer una solucin para cada contingencia. Por lo tanto, tras la aprobacin, la responsabilidad de la implementar de la PSN, que probablemente requerir valoraciones detalladas de capacidad y revisiones de la poltica en cada agencia, recae en entidades de seguridad individuales. Estas agencias pueden recomendar los siguientes cambios estructurales: Adaptacin de los instrumentos polticos existentes. Ello puede acarrear consecuencias a nivel del personal, la distribucin geogrfica de recursos,

Geneva Centre for the Democratic Control of Armed Forces

Poltica de Seguridad Nacional

polticas de suministros y varios otros instrumentos. Cualesquiera polticas subordinadas, como las de defensa nacional o estrategias militares, deberan ser modificadas para que correspondan a la PSN. Creacin de nuevas polticas e instrumentos. stas pueden incluir comits de supervisin, grupos de trabajo interdepartamentales y otros mecanismos. A nivel nacional, el establecimiento de grupos permanentes para supervisar el modo en que se ejecuta la poltica de seguridad nacional puede facilitar la implementacin de las PSN, aunque algunos estimen que se trata de un impedimento a la toma de decisiones efectiva en cuestiones de seguridad. Los grupos permanentes evalan la PSN a la luz de las capacidades actuales y las valoraciones de las amenazas. Algunos pases atribuyen esta tarea a instituciones como el Consejo de Seguridad Nacional; otros prevn reuniones regulares de grupos de revisin interdepartamentales ad hoc. De preferencia, la composicin y procedimientos de los grupos de seguimiento obedecen a los mismos principios de inclusin, traPSNarencia, debate y consenso que guan a los comits de revisin de las PSN. Algunos grupos de seguimiento pueden proponer una revisin de la PSN al ejecutivo cuando lo consideren necesario. Amplia consideracin de las amenazas: una amplia gama de amenazas deben ser tenidas en cuenta, incluyendo las mencionadas en el informe del Grupo de Alto Nivel sobre amenazas, desafos y oportunidades de Naciones Unidas. Entre ellas se cuentan las amenazas econmicas y sociales (incluidas las pandemias, desastres naturales y accidentales), los conflictos entre estados, los conflictos internos, el terrorismo, las armas de destruccin masiva y el crimen transnacional. Evaluacin honesta de los medios: las PSN deberan evaluar las obligaciones de los diferentes rganos gubernamentales respecto a las amenazas identificadas, as como las polticas actuales hacia asuntos tales como alianzas, uso de fuerza militar, proliferacin de armas de destruccin masiva y el papel de la democracia y el desarrollo econmico en la percepcin de la seguridad de la nacin. TraPSNarencia: un proceso traPSNarente de formulacin ayuda a impedir que los intereses particulares, como los de determinados ministerios o cuerpos de seguridad, lleguen a dominar el producto final. Seguimiento constante y evaluacin de las amenazas: la compatibilidad entre una PSN existente y la situacin nacional e internacional cambiante debera ser evaluada constantemente por un grupo de seguimiento permanente. Los grupos de seguimiento deberan seguir los mismos principios que los comits de revisin. Consideraciones internacionales: ningn estado puede formular una poltica de seguridad nacional puramente nacional, ya que los estados no viven aislados unos de otros. La pertenencia del estado a organizaciones multiestatales o a grupos relacionados con la seguridad o la economa influir ciertamente en la formulacin de su PSN. Respeto por el derecho internacional: las PSN deberan tomar en consideracin las disposiciones de aquellos instrumentos de derecho internacional a los cuales el estado ha adherido, as como a los principios de derecho consuetudinario general.

Resumen: principios para una PSN efectiva y democrtica

El comit u rgano encargado de redactar la PSN debe observar los siguientes principios: Inclusin y capacidad de respuesta: una formulacin inclusiva de la poltica constituye la mejor manera de abordar las preocupaciones de seguridad a nivel nacional y de reconciliar estas preocupaciones con los medios y capacidades a disposicin del estado. Las contribuciones nogubernamentales tambin deben ser recabadas y tenidas en cuenta. Debate y consenso: el debate y la bsqueda de consenso son esenciales para producir una PSN con un apoyo extenso y una implementacin efectiva.

Geneva Centre for the Democratic Control of Armed Forces

Poltica de Seguridad Nacional

Temas relacionados
poltica de defensa compromisos de seguridad internacional instituciones de seguridad internacionales intereses nacionales estructura de comando militar ministerios no dedicados a la defensa y sector de la seguridad supervisin parlamentaria grupos destacados del sector de seguridad estados de emergencia Otros pases que han elaborado PSN son Estonia, Lituania, Polonia, Rusia, Sierra Leone y Turqua. Tanto la Unin Europea como la OTAN tambin han desarrollado estrategias o conceptos de seguridad. Otras fuentes: Civilian Control or Civilian Command? DCAF Conference Paper (Control civil o mando civil, exposicin de la conferencia de la DCAF) www.dcaf.ch/publications/Working_Papers/121. pdf Managing National Security Policy: The President and the Process (Administracin de la poltica de seguridad nacional: el Presidente y el proceso). Pittsburgh: University of Pittsburgh Press The National Security Strategy: Documenting Strategic Vision. Strategic Studies Institute (SSI) monographs, US Army War College. La estrategia de seguridad nacional: documentos sobre una visin estratgica, Instituto de estudios estratgicos (ISS) www.carlisle.army.mil/ssi/pdffiles/PUB332.pdf A More Secure World: Our Shared Responsibility. Report of the Secretary Generals High-Level Panel on Threats, Challenges, and Change. Un mundo ms seguro: nuestra responsibilidad compartida, informe del Grupo de Alto Nivel del Secretario General sobre amenazas, desafos y cambio. www.un.org/secureworld/report2.pdf

Informacin adicional
Las PSN en Internet: Austria: Security and Defense Doctrine (Doctrina y defense de la seguridad, 2002). www.am.gov.lv/en/nato/basic/4534/ Canad: Securing an Open Society: The National Security Policy of Canada (La proteccin de una sociedad abierta: la Poltica de Seguridad Nacional del Canad, 2004). www.pco-bcp.gc.ca/docs/Publications/NatSecurnat/natsecurnat_e.pdf Estados Unidos de Amrica: The National Security Strategy of the United States (La estrategia de seguridad nacional de los Estados Unidos, 2002) www.whitehouse.gov/nsc/nss.pdf Letonia: National Security Concept (el concepto de seguridad nacional, 2002). www.am.gov.lv/en/nato/basic/4534/ Suiza: Security through Cooperation: Report of the Federal Council to the Federal Assembly on the Security Policy of Switzerland (Seguridad a travs de la cooperacin: Informe del Consejo Federal de la Asamblea Federal sobre la poltica de seguridad de Suiza, 1999). www.vbs-ddps.ch/internet/vbs/ en/home.html
6

Geneva Centre for the Democratic Control of Armed Forces

LAS SERIES DE FICHAS DEL DCAF

sobre Buen Gobierno y Reforma del Sector de la Seguridad
Las fichas del DCAF proporcionan introducciones concisas a asuntos actuales sobre buen gobierno y reforma del sector de seguridad. Las series estn diseadas para el uso de los profesionales y artfices de polticas. Les invitamos a transmitirnos sus opiniones. Por favor, enven sus comentarios o sugerencias a backgrounders@dcaf.ch Otros informes estn disponibles en www.dcaf.ch/publications/backgrounders

Informes disponibles
Comits Parlamentarios de Defensa y Seguridad Compaas Militares Privadas Control Parlamentario de los Servicios de Inteligencia Desafos Contemporneos para la Comunidad de Inteligencia El Ombudsman Militar Envo de Tropas al Extranjero Estados de Emergencia Fuerzas Armadas Multitnicas Papel del Parlamento en el Aprovisionamiento de la Defensa Papel del Parlamento en el Presupuesto de Defensa Poltica de Seguridad Nacional Servicios de Inteligencia

DCA F

El Centro para el Control Democrtico de las Fuerzas Armadas de Ginebra (DCAF) promueve el buen gobierno y la reforma del sector de seguridad. El Centro dirige investigaciones sobre buenas prcticas, alienta el desarrollo de normas apropiadas a nivel nacional e internacional, realiza recomendaciones de poltica y proporciona consejo en el pas y programas de asistencia. Entre los colaboradores del DCAF se incluyen gobiernos, parlamentos, la sociedad civil, organizaciones internacionales y el conjunto de actores del sector de seguridad como la polica, el poder judicial, las agencias de inteligencia, servicios de seguridad fronteriza y las fuerzas armadas. Vistenos en

www.dcaf.ch