VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct.

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Gobierno electrnico local: necesidad de una mtrica Alfonso Yerga Cobos 1. INTRODUCCIN Resulta tpico plantear la relacin entre sociedad de la informacin y gobernabilidad local, en tanto que la evidencia de unos patrones de comportamiento social y econmico en torno a las tecnologas de la informacin y la comunicacin (TIC) tienen que ser territorializados en trminos de gobernabilidad y sta tiene en lo local una de sus dimensiones ms importantes. Pero este hecho debe ser contemplado desde la perspectiva de sus caractersticas y una de ellas es el escaso conocimiento acerca de cmo deba caminar esa relacin, tanto en trminos de marco regulador como de polticas pblicas acerca de la misma. En este sentido, y a la vista de la experiencia acumulada, resulta conveniente avanzar en la consideracin de la medida, y en los posibles indicadores para la misma, de lo que debamos entender por gobierno electrnico local. Desde esta perspectiva, es evidente que el conjunto de procesos que se articulan en torno al concepto de innovacin crece a un ritmo tal que no ha sido asimilado por la sociedad ni aprovechado por las organizaciones en su totalidad para adecuar sus estructuras a las nuevas posibilidades que dicha innovacin ofrece. Si esta reflexin es de aplicacin general, es especialmente subrayable en lo que se refiere a las organizaciones pblicas. A nadie se le escapa que las circunstancias que rodean a los gobiernos locales, en un contexto en el que lo urgente frecuentemente desplaza a lo importante, hacen que, en cierta medida, andemos en lo que se refiere a los procesos de innovacin en los prolegmenos de la aplicacin. Y de ah que considere fundamental la reflexin en torno a la construccin de un sistema de indicadores capaz de medir adecuada y peridicamente la incidencia del proceso de extensin y uso de las TIC como soporte y sea de identidad de la gobernabilidad local. En este sentido, la primera consideracin a hacer es si los indicadores usualmente referidos como mtrica del nivel de desarrollo de la sociedad de la informacin en un territorio (A modo de ejemplo: la ratio ordenador personal por 100 habitantes, el nmero de ordenadores de empresa, la cuota de mercado en tecnologa de la informacin, la intensidad y trfico en la transmisin de datos -de manera especial las conexiones para acceso a Internet (cable, satlite, radio)- , la extensin de los servidores Internet, el nmero de usuarios, las lneas de telfono, el nmero de telfonos mviles, el parque de televisores, ...) resultan representativos a la hora de definir la gobernabilidad electrnica local. Creo que no; por el contrario, vienen a ser reflejo del inters de la investigacin social por el conocimiento de un mercado a efectos, fundamentalmente, de marketing y en coherencia con la consideracin de la sociedad de la informacin como ...un estadio de desarrollo social caracterizado por la capacidad de sus miembros (ciudadanos, empresas y Administracin Pblica) para obtener y compartir cualquier informacin, instantneamente, desde cualquier lugar y en la forma que se prefiera (La Sociedad de la Informacin en Espaa. Perspectiva 2001-2005. Pgina 16). Ciertamente, vemos que en el sector privado la economa responde, cada vez ms, a un paradigma tecnolgico configurado por las tecnologas de la informacin y comunicacin de base microelectrnica y tiene una forma central de organizacin cada vez mayor, que es Internet, y que se consolida como una forma nuclear de organizacin de la actividad. As, las empresas se organizan en torno a una red de relaciones que est electrnicamente conectada y basada en la informacin. Y decimos que quien no lo haga est condenada a la

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exclusin, de ah que se emplee el smil de que, bajo el paradigma de la era industrial, se trata de optar por producir con electricidad o sin electricidad. Y tambin sabemos que ...las nuevas aplicaciones nos han lanzado...un reto, que es que la Sociedad de la Informacin se tiene que construir localmente. No se puede construir desde la globalidad; se tiene que construir con proyectos pilotos centrados en las regiones, centrados en las comunidades municipales, centrados en pequeos ncleos que empiecen a experimentar (Jos Manuel Morn en Primeras Jornadas sobre la sociedad digital. Pgina 60). Pero tambin sabemos que la tecnologa es una variable y sus efectos dependen de en qu tipo de estrategias empresariales, en qu tipo de poltica econmica, en qu tipo de estructura social, con qu tipo de relaciones laborales, ..., y por tanto sus efectos son indeterminados (Manuel Castells en Tecnologa y sociedad. Segundo foro sobre tendencias sociales. Pgina 24). En este contexto, el papel de los gobiernos locales debe consistir en la consecucin de una colectividad interconectada y formando parte de redes ms amplias tanto locales como nacionales e internacionales. Para ello es preciso que exista la posibilidad de acceso generalizado tanto a las infraestructuras y redes existentes como a las propias de la entidad local sin ningn tipo de exclusin o marginacin (Isabelo Fernndez Solano en Los sistemas de informacin como elemento de cambio organizativo en la Administracin Local. Pgina 12). De ah que, para concluir la presentacin de la cuestin, no sera balad avanzar una definicin del concepto de gobierno electrnico, al que considero como aqul que suministra, va electrnica, servicios e informacin a ciudadanos y empresas, las 24 horas al da, los siete das de la semana y que ha incorporado en su organizacin los elementos instrumentales y personales necesarios para funcionar como tal orientando y disponiendo sus procesos de prestacin de servicios en ese sentido. 2. LOS ELEMENTOS CONCURRENTES En primer lugar, hay que declarar que la tecnologa debe ser contemplada como funcin de la innovacin. Si bien es cierto que Internet se ha convertido en el estandarte del cambio estructural, se trata de valorizar el concepto de innovacin, de carcter ms discursivo y menos instrumental, frente al del tecnologa. Concepto que ofrece un amplio abanico de registros de clara aplicacin en la gobernabilidad local. A modo de ejemplo, podemos hablar de: Innovacin funcional: Por ejemplo, racionalizando el proceso administrativo. Innovacin estructural: Por ejemplo, creando nuevas estructuras y formas organizativas en la reforma administrativa. Innovacin comportamental: Por ejemplo, difundiendo nuevas actitudes y valores. Innovacin relacional: Por ejemplo, propiciando la interlocucin de la organizacin pblica con su entorno.

En segundo lugar, hay que reconocer que las TIC comportan un evidente impacto organizativo. Impacto que puede sintetizarse en torno a tres ejes: configuracin organizativa, procesos y puestos de trabajo. Pero esta afirmacin, casi una obviedad, debera ser dimensionada; por un lado, explicando su significado y, por otro, su alcance, toda vez que ese impacto no puede ser mimtico del que hemos visto que se ha producido en
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organizaciones privadas y cuya confusin es responsable de ms de un fracaso en procesos de modernizacin de las estructuras pblicas. En tercer lugar, hay que contextualizar la gobernabilidad electrnica local en la reflexin y propuesta, de carcter ms general, acerca de la bsqueda de una nueva gestin pblica. Lo cual debera suponer tratar, entre otros aspectos, de: la implantacin de estructuras organizativas flexibles y eficientes, la descentralizacin de la toma de decisiones, la gestin de recursos humanos, la gestin de calidad, la externalizacin de servicios, ... 3. LA IMPORTANCIA DE LA MTRICA Comencemos formulando el problema: frente a la presin meditica y comercial a favor de las TIC, la realidad es que el rasgo ms importante cuando hablamos de este tipo de cuestiones es, todava, la ausencia de trabajos de campo en gobernabilidad local y de un paradigma reconocido por todos: qu se entiende por gobernabilidad electrnica en el mbito local? Afortunadamente, para reflexionar acerca de estas cuestiones, estamos en un buen momento, el de la desaceleracin de la euforia tecnolgica y por tanto de la perspectiva acerca de la consideracin de estos procesos sociales. En el caso de Europa, a nivel general, la puesta en marcha de la iniciativa e-Europe ha impulsado la coordinacin de indicadores que permitan evaluar la situacin de los estados miembros en la sociedad de la informacin. Esta coordinacin se marca como objetivos, entre otros: Hacer posible que los Estados miembros comparen su rendimiento. Detectar las mejores prcticas. Averiguar qu factores son importantes para una amplia difusin de las tecnologas digitales. Hacer posible la adopcin de medidas correctoras.

Esta situacin que ejemplifico con la iniciativa e-Europe es perceptible en otros pases de otros continentes, que han decidido llevar a cabo acciones encaminadas a definir un cuerpo de mtricas que, a modo de instrumento de evaluacin, combine dos elementos esenciales: por un lado, la evaluacin cuantitativa, obtenida a partir del anlisis de los indicadores en reas pertinentes; y, por otro, la evaluacin cualitativa, que indique las mejores prcticas en trminos operativos. Pero esto cmo afecta a los gobiernos locales?. La primera reflexin a hacer es que hay que asumir la necesidad de que existan diferentes mtricas, dado que, tal como sealaba anteriormente, la que est enfocada al consumo de equipamiento tecnolgico no puede ser la que se emplee para medir la gobernabilidad local soportada electrnicamente. Para ello se trata de comenzar definiendo exactamente qu entendemos por gobierno electrnico y cules son las funcionalidades que le asignamos. Una vez definido, los aspectos a medir sern consecuente con esas funcionalidades. As, es fcilmente aceptable que la accesibilidad a la red tendr ms importancia que cuestiones tales como el gasto en equipamiento o los propios bienes de equipo. Y en esa misma lnea, debern incorporarse, a la hora de definir los indicadores, aquellos que subrayen cuestiones de carcter actitudinal y de opinin que deben revelar la mayor o menor proclividad al uso tanto de quienes deben comprometerse con los procesos como de los usuarios finales, y servir de base a polticas pblicas de destinadas a la gestin del cambio cultural. Igualmente, debern contemplarse
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cules han de ser los mbitos de comparacin: bien por tamao poblacional, bien por tipologa territorial, bien por los posibles usuarios -ciudadanos, empresas, ...-. Y, finalmente, siendo stas las cuestiones ms de contenido, queda por considerar aquellas ms instrumentales: decidir quin y cmo se gestiona esa informacin en aspectos tales como la toma de datos o a la periodicidad de los mismos, que deben servir para garantizar el rigor tcnico y la pertinencia de usar esa informacin a efectos de comparacin. Ciertamente, hasta ahora, si contemplamos el camino recorrido, convendremos que los gobiernos locales se caracterizan por ser organizaciones que procesan, de manera electrnica, informacin. As, el documento electrnico, los sistemas de informacin geogrfica, las bases de datos, las hojas de clculo, y, sobre todo, la apuesta por Internet, a travs de la edicin de pginas y portales web, dan la medida de esa afirmacin. Ahora bien, con ser cierto lo anterior, el componente dinmico de ese procesamiento debe ser visto desde esta otra perspectiva: utilizar un documento electrnico no implica el seguimiento electrnico de expedientes; la utilizacin de un sistema de informacin geogrfica no implica su utilizacin para la gestin del suelo; contar con bases de datos no implica, por ejemplo, su utilizacin para la gestin de padrones municipales; o, finalmente, el disponer de herramientas ofimticas con la funcionalidad de hoja de clculo no implica su uso para una mejor gestin presupuestaria. Qu ocurre entonces? Posiblemente la respuesta est en que no hemos seguido en el sector pblico el mismo itinerario, en lo tocante al uso de las TIC, que el que se ha seguido en el sistema productivo. As, visto en perspectiva, contemplamos cmo en los aos sesenta las principales funciones administrativas de las grandes empresas fueron informatizadas para controlar los costes; y en los setenta, la informtica empez a llevar a los departamentos funcionales a incrementar la productividad; y en los aos ochenta el poder y flexibilidad de la telemtica, combinados con la experiencia de los usuarios, comportaron que las TIC entraran en la estrategia corporativa y en las funciones de gestin. Finalmente, los pasados aos noventa se han caracterizado por la burbuja tecnolgica, pero tambin por la entronizacin del paradigma de organizacin en red. 4. PROPUESTAS Si hemos subrayado la importancia de una mtrica para la medida del avance de la gobernabilidad electrnica local, si hemos considerado la relacin de ese avance con los otros procesos concurrentes que determinan su futuro y hemos priorizado el concepto de innovacin frente a la tecnologa, se trata ahora de proponer posibles escenarios que faciliten la convergencia entre el plano discursivo y el gerencial. En primer lugar, debe haber un compromiso poltico con la sociedad de la informacin y, por tanto, con el concepto de gobierno electrnico, lo cual supone, claramente, una apuesta por las ciudades electrnicas o, si se prefiere, con las ciudades del conocimiento. Para que esto sea posible hay que encontrar socialmente una utilidad a las iniciativas ligadas a la sociedad de la informacin, es decir, ubicar la tecnologa en relacin con la poltica. En segundo lugar, debe haber una apuesta por la innovacin, es decir por el cambio de mentalidad y el aprendizaje permanente para entender lo que est ocurriendo socialmente en estos momentos y sentido comn para invertir ms recursos econmicos. Esto implica asumir los factores que determinan las posibles propuestas futuras y que afecta de manera singular al conocimiento del tema por parte de los responsables pblicos, a su grado de compromiso y a su inters por innovar, en razn fundamentalmente de su capacidad de traslado a la comunidad de cultura organizativa y de valores. En tercer lugar, es importante asumir la mtrica ligndola a la toma de decisiones, lo cual supone crear las condiciones favorables para la integracin del territorio
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en la sociedad de la informacin. Para ello, a modo de ejemplos, sealo las siguientes: Mejorar el mercado de trabajo en el sentido de que la adaptacin del empleo por mor del impacto de las TIC no devenga en un desempleo persistente. Estimular los cambios apoyando las iniciativas privadas, lo cual debe materializarse en medidas relativas a los recursos humanos, transferencia de tecnologa, demostracin de aplicaciones, .... Promover buenas prcticas a fin de que los diferentes agentes estn informados de cmo pueden rentabilizar las oportunidades.

Pero estas condiciones, que bsicamente afectan a la relacin de la organizacin pblica con su entorno deben ir acompaadas de decisiones de orden interno, tales como: Apostar por nuevas configuraciones organizativas, menos jerarquizadas y ms orientadas a la prestacin de servicios. Apostar por nuevos procesos, donde la tramitacin pese menos en beneficio de la finalidad. Apostar por nuevos puestos de trabajo, con un menor predominio de los tramitadores frente a los prestadores de servicios finales.

En quinto lugar, contemplar la desigual realidad en trminos territoriales y en trminos de capacidad de organizacin que afectan a los gobiernos locales. De ah que afirme que a cada uno segn su realidad social y territorial, dado que es ms fcil poner a los gobiernos locales pequeos tecnolgicamente al da antes que a los grandes porque la organizacin es ms fcil de mover, dado que en las grandes ciudades la realidad que les afecta es ms compleja. Finalmente, y a modo de conclusin, sera conveniente plantear en el mbito de una organizacin de intereses de gobiernos locales la realizacin de un infobarmetro del gobierno electrnico local, tanto en lo que hace a los aspectos cuantitativos como a los cualitativos. 5. BIBLIOGRAFA La Sociedad de la Informacin en Espaa. Perspectiva 2001-2005. Fundacin Telefnica. Versin PDF. www.telefonica.es. Primeras jornadas sobre la sociedad digital. Jos B. Terceiro y Gustavo Matas. Fundacin Caixa Galicia. La Corua, 1996. Tecnologa y sociedad en el nuevo siglo. Segundo foro sobre tendencias sociales. Jos Felix Tezanos y Rosario Snchez Morales (Eds.). Sistema. Madrid, 1998. Los sistemas de informacin como elemento de cambio organizativo en la Administracin Local. Isabelo Fernndez Solano. Direccin General de Administracin Local . Consejera de Gobernacin. Junta de Andaluca. Sevilla, 2002.

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6. RESEA BIOGRFICA Alfonso Yerga Cobos es Licenciado en Historia, Master en Sistemas y Tecnologas de la Informacin en la Empresa y Master en Desarrollo Local. Actualmente ocupa el puesto de Director General de Administracin Local en la Junta de Andaluca (Espaa). Direccin postal: Direccin General de Administracin Local. Consejera de Gobernacin. Junta de Andaluca. Calle Albareda, 13. 41071 Sevilla Telfono: (34) 955042935 Fax: (34) 9555042932 Correo electrnico: alfonso.yerga@cgob.junta-andalucia.es