TEMA 11 EL GOBIERNO Y LA ORGANIZACIN MUNICIPAL. 1. Introduccin. Los modelos de estructura administrativa de la Administracin municipal.

Desde la perspectiva de anlisis de las estructuras, dos son los ejes bsicos que se toman en consideracin al definir un modelo de estructura en la Administracin pblica y, ms en concreto, en la Administracin local (CIFA, !!"# $ a$ El eje jerrquico % verticalidad frente a aplanamiento (que &ace referencia al nmero de escalones jerrquicos que a'rupa la estructura administrativa# b$ El eje sectorial % diferenciacin o se'mentacin frente a inte'racin (que &ace referencia a los criterios de divisionali(acin de la estructura y al 'rado de se'mentacin por sectores de la misma# $ )a fi'ura muestra los cuatro modelos de estructura posibles en relacin con estos dos ejes %

A- Modelo clsico-burocrtico (fragmentado rgido) % es el modelo clsico y

mayoritario en la Administracin local * se caracteri(a por una acusada verticalidad (considerable nmero de niveles jerrquicos# y por una 'ran fra'mentacin (elevado nmero de reas# $ +s un sistema de or'ani(acin poco operativo, ya que la verticalidad implica un distanciamiento entre los centros decisores y los centros de operaciones * esto supone a su ve( poca rapide( en la implementacin de las decisiones y poca fluide( en la transmisin descendente y ascendente de la informacin $ +n este sentido, se confi'ura una or'ani(acin burocrati(ada que tiene muy pocos reflejos ante los cambios del entorno y las nuevas demandas que

formulan los ciudadanos $ ,or otra parte, la se'mentacin dificulta la elaboracin de pol-ticas inte'radas, facilita la descoordinacin de pol-ticas complementarias y multiplica las rivalidades entre sectores or'ani(ativos $ B- Modelo de agencializacin (fragmentado flexible) es un modelo emer'ente como alternativa al modelo clsico.burocrtico$ /e trata de superar la verticalidad mediante la fra'mentacin de un 'ran complejo or'ani(ativo unitario 'enerando or'ani(aciones formalmente independientes (a'encias, or'anismos autnomos, empresas pblicas y empresas privadas prestadoras de servicios pblicos# que se encar'an de desarrollar competencias concretas y, en especial, de la prestacin de determinados servicios $ +s un modelo que consi'ue suavi(ar la verticalidad or'ani(ativa, ya que cada una de estas peque0as or'ani(aciones tiene poca estructura y, de este modo, son 'iles en su adaptacin al entorno y a las nuevas demandas de la ciudadan-a $ +l principal d1ficit de este modelo es que no slo no consi'ue solucionar el problema de la se'mentacin de las distintas reas de 'estin, sino que en realidad a'rava considerablemente este problema, ya que &ace ms dif-cil la coordinacin de or'ani(aciones formalmente independientes$

!- Modelo gerencial ( integrado jerrquico ) es tambi1n un modelo emer'ente2

como alternativa al modelo fra'mentado r-'ido $ +l objetivo es superar la se'mentacin de las distintas reas mediante su inte'racin en unas 'erencias que son instancias jerrquicas profesionali(adas y de alto nivel $ +s el modelo que si'ue, por ejemplo, el Ayuntamiento de 3arcelona, el cual &a conse'uido la inte'racin de al'unas reas tradicionalmente muy fra'mentadas (caso de los servicios personales# $ Aunque consi'uen en parte la inte'racin, no solucionan los problemas vinculados a la verticalidad de la estructura$

"- Modelo mixto gerencial# de agencializacin $ clsico (bastante integrado $

%oco jerrquico) % es un modelo emer'ente, relativamente in1dito desde el plano terico pero muy presente en la prctica municipal, que intenta superar en parte (no totalmente# los dos problemas mencionados % la e4cesiva jerarqui(acin y la falta de inte'racin $ ,odr-a ser para muc&os municipios un modelo de futuro $ /e trata de reducir al'unos niveles jerrquicos en al'unos mbitos de 'estin, de a'rupar or'nicamente los sectores de 'estin que mantienen ms interrelacione y finalmente, de mantener el modelo clsico de estructura para al'unos servicios de tipo administrativo$ 5na calculada combinacin de los tres modelos anteriores podr-a conse'uir dic&o efecto$

2. Modelos de clsico-burocrticos.
2.1. Tipologa de los odelos de es!"#$!#"a $l%si$o&'#"o$"%!i$os.

)os modelos de estructura que predominan en el paisaje de la Administracin municipal son los que podr-amos llamar clsicos burocrticos, en el sentido de que no incluyen en su estructura la fi'ura del 'erente, pero en cambio a'rupan estructuras administrativas muy dispares en funcin de la presencia de las unidades de tipo pol-tico, ocupadas por los car'os electos, en la or'ani(acin municipal $ +n cualquier caso se &ace referencia a modelos de estructura reales, con independencia de sus elementos jur-dicos formales $ +n concreto, los modelos que representan 'ran parte del universo or'ani(ativo tradicional de los ayuntamientos de nuestro entorno son cuatro %

a& El modelo %rofesional de 'abilitados nacionales&

+l modelo profesional de &abilitados nacionales (fi'ura 6# es el sistema de or'ani(acin ms clsico, vinculado a la tradicin de la or'ani(acin municipal que se caracteri(a por la preeminente posicin de los &abilitados (secretario, &asta cinco mil &abitantes, y secretario e interventor en los municipios de mayor tama0o# sobre la mayor-a de las unidades administrativas $ +n la actualidad este modelo suele ir estrec&amente li'ado a los peque0os y muy peque0os municipios, en los que el nivel de implicacin del alcalde y de los concejales es bastante bajo y el mando de la estructura administrativa est a car'o de los funcionarios de &abilitacin nacional $

b& El modelo %oltico-unitario&

+l modelo pol-tico.unitario (fi'ura 7# responde a una estructura administrativa dominada por el alcalde, el cual asume un rol de 'estor estrat1'ico (y con frecuencia no tan estrat1'ico# que manda directamente sobre las distintas unidades administrativas del ayuntamiento $ +l secretario y el interventor diri'en, en cambio, una parte reducida de la or'ani(acin municipal $ +s un modelo que est presente, en t1rminos 'enerales, en los municipios peque0os y en los municipios intermedios en cuyo 'obierno los alcaldes se implican muc&o $ +n al'unas ocasiones, las funciones de direccin pueden estar repartidas entre el alcalde y un teniente de alcalde o concejal $

c& El modelo %oltico-fragmentado&

+l modelo pol-tico.fra'mentado (fi'ura 8# representa una estructura administrativa que se v1rtebra sectorialmente, de modo similar a los ministerios o consejer-as de los niveles de administracin estatal y autonmico $ )os concejales tienen competencias sobre reas de 'estin sectorial y el alcalde asume las funciones de coordinacin de dic&as reas sectoriales, normalmente con el apoyo de un 'abinete de la alcald-a y, en ocasiones, manda directamente sobre una de estas reas sectoriales (&abitualmente el rea de urbanismo e infraestructuras# $ /e trata de un modelo que se corresponde con municipios de tama0o mediano $ +l secretario y el interventor estn, en su dise0o real, bajo las rdenes de los concejales sectoriales (r1'imen interior y econom-a, respectivamente# $

d& El modelo %oltico jerarquizado&

+l modelo pol-tico jerarqui(ado (fi'ura 9# si'ue el mismo dise0o de tipo sectorial que el pol-tico. fra'mentado, con la novedad de que introduce en la or'ani(acin la fi'ura de los tenientes de alcalde, que se encar'an de la direccin de macroreas de la or'ani(acin municipal $ +s decir, la caracter-stica bsica del modelo pol-tico jerarqui(ado es que introduce una jerarqu-a entre los concejales del equipo de 'obierno (Calder y +squirol, !!: % ;# $ )os concejales se encar'an, en ciertos casos, de la coordinacin de reas concretas bajo la direccin de los tenientes de alcalde y, en otras ocasiones, no estn tan li'ados a la estructura administrativa y se encar'an de la direccin de pro'ramas o proyectos concretos $ +s un modelo de or'ani(acin que va asociado a municipios que presentan dimensiones 'randes o muy 'randes $

2.2. Clasi(i$a$i)* de los

odelos de es!"#$!#"a $l%si$o&'#"o$"%!i$os.

,ara su clasificacin utili(aremos como criterios bsicos% el tama0o del municipio y el peso que tiene en la estructura la dimensin pol-tica$ /i se cru(an estos dos criterios obtenemos cuatro posibilidades%

)os tres supuestos derivados del tama0o y de la e4tensin en la or'ani(acin de la dimensin pol-tica son%

a) <unicipios de tama0o 'rande o medio en los que la dimensin pol-tica domina sobre la estructura administrativa modelo %oltico $ modelo %oltico jerrquico $ +stos modelos predominan en los municipios intermedios (modelo pol-tico# y en los que son 'randes o muy 'randes (modelo pol-tico jerrquico# $ b) <unicipios de tama0o peque0o en los que el peso se decanta &acia la dimensin pol-tica modelo de alcalda& +s un dise0o que mantiene una si'nificativa presencia en los municipios de reducidas dimensiones$ c) <unicipios de tama0o peque0o en los que la dimensin profesional domina sobre la estructura administrativa modelo de 'abilitados nacionales $ +ste es un modelo que predomina claramente en los ayuntamientos de tama0o peque0o y muy peque0o y que mantiene una presencia en los municipios de tama0o intermedio $ )a posibilidad, en cambio, de que la fi'ura de los &abilitados controle la mayor parte de la estructura administrativa en ayuntamientos de tama0o considerable es bastante e4cepcional $ 2.+ ,is(#*$io*es de los odelos de es!"#$!#"a $l%si$o&'#"o$"%!i$os.

A$ +n municipios peque0os y muy peque0os$

# +structuras con un dise0o pensado ms para las funciones clsicas de control administrativo que no para desarrollar pol-ticas prestacionales que requieren una or'ani(acin muc&o ms ejecutiva $ 6# )a or'ani(acin tiene una l'ica estamental (pol-ticos, &abilitados nacionales y resto del personal# que no facilita unas comunicaciones 'iles $ +sta l'ica estamental est presente tanto en el modelo profesional de &abilitados nacionales como en el modelo pol-tico, aunque los roles que asume cada estamento var-an $ 7# +s un modelo de or'ani(acin, en especial el modelo profesional de &abilitados nacionales, que presenta una orientacin interna y que tiene dificultades para conse'uir relaciones fluidas con los ciudadanos $ +n el caso del modelo de alcald-a, las relaciones con la ciudadan-a pueden ser muc&o ms abiertas, aunque esta circunstancia supone, paradjicamente, que el alcalde asuma un rol menos pol-tico (en el sentido que se relaciona con los ciudadanos de forma individual como 'estor y no de forma colectiva asumiendo su rol pol-tico#$

3$ +n municipios de tama0o 'rande o mediano%

# Excesi(a longitud (ertical de las estructuras administrati(as $ )a lon'itud de la estructura administrativa suele ir asociada a una lentitud y ri'ide( en la 'estin de los distintos pro'ramas y servicios$ 6# Excesi(a fragmentacin sectorial de las estructuras administrati(as % )a fra'mentacin sectorial supone potenciar tensiones centr-fu'as derivadas de una visin de territorios administrativos semiautnomos $ +sta circunstancia dificulta la definicin e implementacin de pro'ramas inte'rados, cada ve( ms necesarios y usuales en nuestros municipios 7# Ele(ada densidad orgnica * es decir, ele(ado n)mero de unidades administrati(as$ )a densidad de car'os de mando est en relacin con el tipo de competencias o funciones que desarrolla cada rea de 'estin$ )os mbitos de 'estin de carcter ms administrativo suelen presentar ms densidad or'ani(ativa debido a la mayor presencia de car'os de mando intermedios (p $ej $, 'estin econmica o 'estin de personal# * en cambio, los mbitos de 'estin dedicados a la prestacin de servicios suelen presentar una menor densidad or'ani(ativa (p$ej $, educacin o pol-tica social# $ 8# Excesi(o (olumen de los ser(icios comunes $ /e consideran servicios comunes aquellos que tienen una orientacin interna, cuyos destinatarios son las distintas reas del ayuntamiento $ )os servicios comunes ms caracter-sticos de una or'ani(acin municipal son los si'uientes %

=coordinacin pol-tica e institucional *=presupuestos y control econmico *=informtica *='abinete. asesor-a jur-dica *=normali(acin lin'>-stica y documental *='estin de personal *=formacin *=or'ani(acin $ )a presencia intensa y dispersa en varias reas de las unidades encar'adas de la 'estin de los servicios comunes ori'ina numerosas disfunciones or'ani(ativas, las ms destacables de las cuales son % a# dispersin de las responsabilidades en la 'estin de los servicios comunes* b# e4cesiva burocrati(acin de las actividades % los servicios comunes dejan de ser un medio para transformarse en el fin ms importante de la or'ani(acin * c# notable presencia de tensiones y conflictos entre las unidades verticales y las unidades encar'adas de la 'estin de los servicios comunes * d# las unidades verticales pierden su capacidad de decisin y de autonom-a de 'estin en las tareas que son propias y espec-ficas $

3. Modelos de estructura gerenciales.

+.1 El odelo ge"e*$ial- $o*$ep!o . (#*$io*es.

+l modelo 'erencial &a ido penetrando durante los ltimos a0os en las or'ani(aciones pblicas $ )os ejemplos ms conocidos son los procesos de 'erenciali(acin en los centros sanitarios y en la administracin de las universidades$ )entamente se &an impulsado or'ani(aciones 'erenciales a entidades or'ani(ativas alejadas de los servicios centrales de las Administraciones pblicas, como por ejemplo las a'encias, patronatos, etc $ ,aralelamente a este proceso, el modelo de or'ani(acin 'erencial se &a ido desarrollando en el mbito municipal, en especial en Catalu0a y la Comunidad ?alenciana ()pe( ,ulido, !!"% 86:# $ )a fi'ura del 'erente, base del modelo 'erencial, nace de la necesidad de dotar de una direccin profesional, polivalente y activa a la or'ani(acin municipal $ +sto si'nifica que el 'erente adopta una posicin de direccin administrativa sobre la or'ani(acin del ayuntamiento y participa activamente, en el marco de su rol de profesional, en la definicin y, especialmente, en la ejecucin de las pol-ticas y pro'ramas locales$ @tro ar'umento que justifica la fi'ura del 'erente estriba en la necesidad de diferenciar el rol de los car'os electos .que se debe repoliti(ar y ali'erar su dedicacin en la 'estin. del rol directivo.t1cnico * es decir, diferenciar la %oltica de la gestin$ De todas formas, es importante precisar que no podemos &ablar en nuestro pa-s de un modelo de or'ani(acin 'erencial en la Administracin municipal en el mismo sentido que se puede &ablar de un modelo 'erencial en la Administracin local del Aeino 5nido o de +stados 5nidos, por citar al'unos de los ejemplos ms paradi'mticos $ +n +spa0a slo podr-an precisarse e4periencias, ms o menos aisladas o numerosas en funcin de cada Comunidad Autnoma, que an no &an permitido definir un modelo o unos modelos de 'erenciali(acin de la or'ani(acin municipal $ +l mejor modo de e4plicar en qu1 consiste y cul es el impacto de optar por un modelo de or'ani(acin 'erencial es anali(ar las funciones in'erentes a la figura organizati(a del gerente $ )as funciones del 'erente se pueden clasificar en las si'uientes cate'or-as% a# relaciones con los rganos de gobierno % )as funciones derivadas de la relacin con los r'anos de 'obierno tienen como objetivo la vertebracin de la dimensin pol-tica del ayuntamiento con los diversos colectivos profesionales $ b# direccin de la organizacin e im%lementacin % )as funciones relacionadas con la direccin de la or'ani(acin y la implementacin son las mismas que &an asumido tradicionalmente .y, por lo 'eneral, de forma deficitaria. las fi'uras del secretario y del interventor, aunque como funciones centrales y no perif1ricas y desde una perspectiva de 'estin ms moderna $ c# relaciones externas % )as funciones de relaciones e4ternas son las de relacin del 'erente con el entorno municipal d# %lanificacin $ e(aluacin, inno(acin $ mejora de la gestin% )as funciones ms destacadas y que aportan un valor a0adido muy importante a la fi'ura de la 'erencia son las de planificacin, evaluacin, innovacin y mejora de la 'estin, ya que introducen una cultura de 'estin proactiva, de rendimiento de cuentas y de mejora continua de los componentes or'ani(ativos +n la mayor-a de casos son funciones que usualmente no reali(an los secretarios e interventores de los ayuntamientos y su estilo de 'estin es totalmente distinto al que suelen tener estos cuerpos de &abilitados nacionales, &aciendo &incapi1 no slo en el control de la le'alidad y de la contabilidad presupuestaria, sino tambi1n en la econom-a, la eficacia y la eficiencia de las actuaciones$

+.2 Tipologa de e/pe"ie*$ias de es!"#$!#"as ge"e*$iales. Aunque en muc&as ocasiones se considera el modelo 'erencial como una alternativa nica y &omo'1nea, se pueden diferenciar varias opciones de or'ani(acin municipal con una orientacin 'erencial $ a) *a ex%eriencia gerencial unitaria& +l sistema 'erencial unitario representa una e4periencia 'erencial muy pura donde &ay un solo 'erente que, bajo la direccin del alcalde (fi'ura "#, diri'e toda la estructura administrativa municipal $ +s el sistema de 'erenciali(acin que ms claramente se inspira en las e4periencias emer'entes en materia de 'erenciali(acin, como por ejemplo en el sector sanitario$ +l alcalde se encar'a de la direccin estrat1'ica, y justo por debajo est la 'erencia como m4ima instancia directivo.profesional $ +l alcalde y el 'erente comparten un r'ano staff de tipo pol-tico y tecnocrtico $ )os tenientes de alcalde y concejales no se encar'an de la direccin permanente de reas concretas, aunque temporalmente pueden asumir la coordinacin de un rea o pro'rama concreto, confi'urndose una estructura de carcter matricial con dos dimensiones % la de los concejales y la del 'erente$ +l sistema 'erencial unitario puede desarrollarse en municipios medianos y podr-a desarrollarse en municipios peque0os, pero dif-cilmente puede aparecer en municipios 'randes o muy 'randes, donde la complejidad sectorial y la presin pol-tica favorecen un modelo ms fra'mentado y con una direccin pol-tica ms intensa$

b) *a ex%eriencia gerencial fragmentada +l sistema 'erencial fra'mentado (fi'ura ;# se caracteri(a por la presencia de 'erencias en cada una de las reas (&abitualmente macroreas# sectoriales $ )os 'erentes estn bajo la direccin pol-tica de los tenientes de alcalde o concejales sectoriales $ +s un modelo que est vinculado a municipios 'randes y muy 'randes $ Aparte de las 'erencias sectoriales de la Administracin nuclear municipal se pueden encontrar, en el caso de ayuntamientos descentrali(ados territorialmente, 'erencias en las reas territoriales o distritos que suelen depender del concejal del distrito $ +n un sistema como este, donde &ay ms de un 'erente sectorial, se confi'ura de modo formal o informal un cole'io de 'erentes que se rene peridicamente para informarse y coordinarse bajo la direccin de un 'erente (informalmente vendr-a a ser unjefe de 'erentes# que, por el rea que 'estiona (&abitualmente el

rea econmico.financiera# o bien por su anti'>edad, constituye el referente para los dems 'erentes $

c) Ex%eriencias gerenciales mixtas

)os dos sistemas 'erenciales anteriores, el unitario y el fra'mentado, responden a concepciones relativamente ortodo4as de la 'erenciali(acin municipal $ +n estos dos sistemas toda la estructura administrativa o 'ran parte de ella estn dominadas por la fi'ura del 'erente o 'erentes $ +n contraposicin a estos modelos &omo'1neos &ay sistemas mi4tos (fi'ura !# que combinan una parte de la estructura administrativa que conserva los parmetros clsicos no 'erenciales y otra parte de la estructura que s- &a introducido la e4periencia 'erencial$ +sta combinacin de los dos sistemas de or'ani(acin permite varias posibilidades distintas * de a&- la consideracin plural de e4periencias 'erenciales mi4tas $
. +4periencias 'erenciales mi4tas de la Administracin funcional % es la e4periencia ms t-mida de 'erencial-(acin y consiste en descentrali(ar funcionalmente competencias en or'anismos autnomos, a'encias, empresas pblicas, patronatos, etc $ (mbitos 7 y 8 de la fi'ura !# $ )a creacin de estos or'ani'ramas ya supone, en cierto modo, un cambio de orientacin or'ani(ativa pr4imo a la 'erenciali(acin, aunque estas or'ani(aciones descentrali(adas pueden adoptar unas estructuras y un estilo de 'estin burocrtico parecido al que opera en la Administracin nuclear del ayuntamiento $ +l modelo 'erencial de la Administracin funcional supondr-a refor(ar conceptualmente la descentrali(acin funcional (autonom-a de 'estin, rendimiento de cuentas, fle4ibilidad de las estructuras, etc $# y profesionali(ar la fi'ura de los responsables (que sea un verdadero 'erente# de los or'anismos descentrali(ados$

. +4periencias 'erencia les mi4tas de las reas territoriales o distritos % los ayuntamientos con cierto tama0o de poblacin y con una diversidad territorial en su t1rmino municipal pueden optar por una descentrali(acin territorial basada en la 'estin en unidades llamadas reas territoriales o distritos (mbito 6 de la fi'ura !# $ Al'unos ayuntamientos que &an impulsado durante los ltimos a0os procesos de descentrali(acin territorial &an optado tambi1n por innovar la or'ani(acin y el estilo de 'estin ubicando bajo el concejal de distrito la fi'ura del 'erente $ Cuando se 'erenciali(an las unidades territoriales y se mantiene el modelo clsico en los servicios centrales, las unidades territoriales se constituyen en escenarios donde conver'en dos tensiones or'ani(ativas distintas % por una parte, la dependencia jerrquica de una estructura con una orientacin funcional de la 'erencia de distrito * por otra, la dependencia funcional de las reas sectoriales centrales que tienen una orientacin ms burocrtica$ . +4periencias 'erenciales mi4tas de una parte de las reas sectoriales de la Administracin nuclear% estas e4periencias representar-an el paradi'ma ms claro de sistema mi4to clsico. 'erencial, ya que en la estructura central del ayuntamiento conviven dos principios estructurales % el clsico.burocrtico y el 'erencial (mbito de la fi'ura !#$ +ste sistema se impulsa en ayuntamientos que requieren la innovacin en la 'estin de determinadas reas sectoriales que se 'erenciali(an, pero el resto de reas sectoriales mantienen su estructura administrativa y el estilo de 'estin tradicional$ )os mbitos sectoriales que se suelen 'erenciali(ar en primera instancia son econom-a y finan(as y, tambi1n, servicios sociales o, de forma ms amplia, servicios personales $ +stas tres posibilidades pueden desarrollarse de forma secuencial o incluso simultnea$ +.+ Clasi(i$a$i)* de las e/pe"ie*$ias ge"e*$iales. )os modelos 'erenciales tambi1n pueden clasificarse sobre la base de dos ejes (fi'ura B# % por una parte, el tama0o (municipios 'randes frente a municipios peque0os# y, por otra, el eje pol-tico. profesional $ )as posibilidades que ofrece este doble criterio de clasificacin son las si'uientes %

a# +istema fragmentado % normalmente presente en municipios 'randes y muy 'randes $ Aunque la 'erenciali(acin total de la estructura implica un peso profesional considerable, la presencia pol-tica de la mano de tenientes de alcalde y concejales es importante $ b# +istema unitario % normalmente presente en municipios intermedios y con posibilidades de implementacin en municipios de tama0o ms reducido (en cualquier caso no muy peque0os# $ /u peso es claramente profesional * de &ec&o, es el modelo en el cual el 'erente tiene ms dominio de la or'ani(acin y ms capacidad de influencia $ c) +istemas mixtos % modelos que estn presentes tanto en municipios 'randes o medianos como en municipios peque0os y que, normalmente, responden a un estilo de 'estin de preeminencia de la dimensin pol-tica, donde el alcalde y los concejales asumen roles ms t1cnicos y operativos$

+.0 1e*!a2as . dile as de $a"a al (#!#"o de las e/pe"ie*$ias ge"e*$iales. )as ventajas de un dise0o or'ani(ativo de tipo 'erencial pueden ser, entre otras, las si'uientes % # A$uda a clarificar la diferenciacin entre la estructura %oltica $ la estructura t,cnicoadministrati(a$ +n este sentido, refuer(a las funciones de tipo pol-tico de los alcaldes y concejales, mientras que la 'estin de la or'ani(acin municipal queda en manos del 'erente o de los 'erentes $ Cay que tener presente que el %a%el del gerente no es la administracin de la organizacin munici%al (en un sentido operativo% implementar si'uiendo unas pautas prefijadas#, sino la gestin (en un sentido ms estrat1'ico % dise0ar planes y pro'ramas en funcin de los objetivos prefijados por la dimensin pol-tica del ayuntamiento#$ +ntre la actividad pol-tica y la administracin &ay el estadio de la 'estin, que vincula estas dos dimensiones or'ani(ativas * si no &ay especialistas en 'estin (es decir, 'erentes o fi'uras similares#, 1sta suele ser asumida por la dimensin pol-tica, con lo que se pone muc&o 1nfasis en una actividad y se deja a un lado la esencia de la actividad pol-tica (Fundacin +ncuentro, !!;# $ 6# -otenciar el control de los elementos organizati(os con los criterios de economa# eficacia $ eficiencia$ +n contraposicin a las fi'uras del secretario y del interventor, que ase'uran bsicamente la le'alidad y el ri'or contable.presupuestario, las e4periencias 'erenciales facilitan la optimi(acin de los recursos y la correcta DperformanceE de las actuaciones pblicas$ 7# +n relacin con las variables internas de la or'ani(acin municipal, las e4periencias de 'erenciali(acin dan muc'a rele(ancia a la racionalizacin de los recursos de %ersonal $ de los recursos econmicos $ materiales $

8# +n relacin con la dimensin e4terna, se o%ta %or una %ers%ecti(a de clientelizacin de los ciudadanos que facilita una %restacin de ser(icios que conecta con las demandas y e4pectativas concretas de los usuarios de los servicios pblicos municipales $ )a funcin principal de la or'ani(acin municipal consiste en satisfacer las necesidades de los distintos tipos de usuarios $ 9# +u%one una a%uesta firme %or la inno(acin en la gestin, con un 1nfasis en la planificacin, la evaluacin, los 'rupos de calidad, etc $ Fo se puede i'norar que &ay una serie de dilemas o incgnitas de cara al futuro que pueden 'enerar al'unas disfunciones que deber-an resolverse $ )os posibles dilemas o problemas ms relevantes son los si'uientes % = El encaje de la figura del gerente entre la dimensin %oltica $ la dimensin t,cnica es com%lejo y pueden aparecer tensiones en dos sentidos % por una parte, el 'erente puede adoptar una posicin muy estrat1'ica (demasiado pol-tica# o una posicin e4cesivamente operativa, de modo que las funciones de direccin t1cnica de la or'ani(acin municipal queden en manos de los estamentos pol-ticos (este peli'ro ir-a asociado a al'unas de las e4periencias 'erenciales fra'mentadas y mi4tas#$ = )a perspectiva de or'ani(acin 'erencial supone, en la mayor-a de ocasiones, la adopcin e4pl-cita o impl-cita del enfoque de la nueva 'estin pblica de carcter ms neoem%resarial $ )a clienteli(acin de los ciudadanos implica ventajas pero no deben perderse de vista variables clave en esta relacin como por ejemplo el trato i'ualitario y el fomento de la participacin de los ciudadanos * de 'ec'o# los ciudadanos# ms que clientes son los accionistas %olticos $ econmicos de la cor%oracin $ = Formalmente &ay una vinculacin clara entre modelo 'erencial e innovacin en la 'estin, %ero los %ro$ectos de inno(acin $ mejora en la gestin no son objeti(os en s mismos que justifiquen un modelo gerencial $ /on instrumentos de mejora que tienen que se'uir una orientacin estrat1'ica$ +n un sentido ne'ativo, &ay al'unas e4periencias 'erenciales que apuestan por la innovacin e impulsan varias estrate'ias poco vertebradas , que son muy costosas y que

introducen tensiones contradictorias en la 'estin municipal$

= )os 'erentes pueden a'rupar funciones muy estrat1'icas 'racias a dele'aciones del equipo de 'obierno$ Algunas de estas funciones de ti%o estrat,gico que des%liegan los gerentes no estn en sintona con el ordenamiento jurdico $

= +n ocasiones, la posicin, los conocimientos y las funciones caracter-sticas de los 'erentes son asumidas por los funcionarios &abilitados nacionales (secretarios e interventores#, confi'urando as- un modelo 'erencial con ausencia de 'erentes $ +sta posibilidad podr-a ser una buena solucin para los municipios con menos de 6B $BBB &abitantes, en los que &ay escasas posibilidades de poder introducir fi'uras 'erenciales $ Fo &ay que dejar a un lado, pues, la posibilidad que tienen muc&os ayuntamientos de 'erenciali(ar, mediante pro'ramas de formacin, a los funcionarios &abilitados$nacionales$

4. El proceso de cambio de una estructura burocrtica a una estructura gerencial.

0.1 El Paso de #*a es!"#$!#"a '#"o$"%!i$a a #*a es!"#$!#"a ge"e*$ia. +l proceso de transformacin de una or'ani(acin municipal burocrtica en una or'ani(acin municipal 'erencial no es muy complejo$ /e trata de incorporar una 'erencia o un conjunto de 'erencias al frente de la estructura administrativa$ /e puede decidir gerencializar toda la estructura administrativa municipal mediante la ubicacin de un nico 'erente (e4periencia 'erencial unitaria# al frente de la estructura administrativa o bien o%tar %or un gerente %ara cada macrorea o rea sectorial (e4periencia 'erencial fra'mentada#$ )os principales problemas o resistencias in&erentes a este proceso estarn en relacin con la transformacin de los roles de los distintos actores munici%ales y del cambio en las redes de relaciones intraor'ani(ativas que conlleva la 'erenciali(acin $ )os %olticos debern ubicarse en el ncleo estrat1'ico de la estructura sin abarcar mbitos inferiores de 'estin $ El secretario o el secretario y el inter(entor debern situarse, respectivamente, en una unidad jur-dica y en una unidad de control econmico y dejar la direccin del resto de la estructura administrativa a la gerencia o gerencias $ ,or ltimo, el resto de em%leados %)blicos que ocupan puestos de trabajo base o de mando debern asumir que estn bajo la direccin de una 'erencia $ +l principal problema consiste en que la adopcin de un sistema 'erencial tiene un im%acto en la cultura administrati(a, y 1sta resulta siempre de dif-cil transformacin$ Al'unos ayuntamientos, como se &a se0alado anteriormente, &an optado por introducir incrementalmente la e4periencia 'erencial iniciando la 'erenciali(acin de la Administracin funcional, para prose'uir con la 'erenciali(acin de al'una rea sectorial o territorial y, como punto de destino final, acabar 'erenciali(ando toda la or'ani(acin municipal $ Finalmente, otra posibilidad es decidirse por un sistema 'erencial mi4to que 'erencialice aquellos mbitos de 'estin que ms requieran un cambio en el estilo de 'estin y en la cultura administrativa, sean 1stos reas sectoriales, servicios comunes, reas territoriales o servicios descentrali(ados funcionalmente $ 0.2. La adop$i)* de #*a es!"#$!#"a ge"e*$ial- !"a*s(o" a$io*es e* la es!"#$!#"a ad i*is!"a!i3a4 e* los "oles p"o(esio*ales . $a 'io e* la $#l!#"a o"ga*i5a!i3a. A$ -or lo que res%ecta a la estructura administrati(a, los elementos ms caracter-sticos de una estructura 'erencial, en contraposicin a una estructura no 'erencial, son los si'uientes % = .a$ un res%onsable (el gerente o gerentes) de dirigir $ organizar todas las unidades que forman %arte de la estructura administrati(a $ )a direccin y or'ani(acin de la estructura administrativa est profesionali(ada $ +n el caso de un ayuntamiento no 'erencial, el mando de la estructura administrativa est en manos del alcalde y de los concejales yGo del secretario del ayuntamiento, pero la direccin y la or'ani(acin de la estructura administrativa no forman parte o no son elementos bsicos de sus funciones y en la mayor-a de las ocasiones no estn suficientemente motivados y cualificados para desarrollar dic&a funcin $

= *os ser(icios comunes de gestin de %ersonal# gestin financiera# organizacin e informtica son res%onsabilidad directa $ bsica del gerente o de los gerentes $ +n los ayuntamientos no 'erenciales, estas funciones recaen fundamentalmente en la fi'ura del secretario, del interventor o directamente en los jefes de servicio $ +n al'unas ocasiones son responsabilidades que asumen directamente los car'os pol-ticos $ +n casi todos estos casos &ay una falta de sinton-a$ )a direccin de la 'estin de los servicios comunes es compleja y representa uno de los puntos clave para la consecucin o no de una administracin efica( y eficiente, a'rupando un conjunto de actuaciones cada ve( ms especiali(adas que se confi'uran como las &abilidades fundamentales que debe dominar un 'erente$ = *os ser(icios sectoriales del a$untamiento (ser(icios %ersonales# urbanismo e infraestructuras# seguridad# etc &) ado%tan una lgica interna de gestin integrada de los distintos mbitos de gestin $ de interconexin a entre los mismos $ +n los ayuntamientos no 'erenciales es &abitual la e4istencia de un d1ficit a la &ora de mantener una visin inte'rada de los servicios y pocos puntos de contacto entre los distintos servicios sectoriales $ )a tarea de dise0ar, coordinar e implementar pro'ramas conte4tuali(ndolos en un determinado entorno socioeconmico y or'ani(ativo es otra de las tareas bsicas a desarrollar por un 'erente $ = )a fi'ura del 'erente debe facilitar directa o indirectamente su racionali(acin $ El gerente tiene funciones de direccin $ coordinacin de una %arte o de toda la estructura administrati(a $ +sta circunstancia deber-a permitir la reduccin de al'unos car'os de mando$ A esto &ay que a0adir que el 'erente deber-a reducir la inflacin or'nica eliminando todos aquellos car'os de mando que, por las competencias que desarrollan, no estn plenamente justificados$ +n definitiva, la introduccin de la fi'ura del 'erente deber-a favorecer la econom-a en la estructura administrativa$ +n los ayuntamientos no 'erenciales es dif-cil reducir dic&a estructura debido a que se requieren muc&os ms esfuer(os reales de coordinacin de los distintos mbitos de 'estin y es ms dif-cil emprender pol-ticas internas para la reduccin de la estructura, ya que resulta complejo definir unos criterios t1cnicos desde los car'os electos e implementarlos$ 3$ Hransformacin de los roles profesionales$ = *os cargos electos se concentran en sus funciones de carcter pol-tico (articular los distintos intereses y necesidades de la comunidad del municipio, definir objetivos y pro'ramas, direccin y control estrat1'ico de la or'ani(acin municipal# y el gerente asume las funciones de dise0ar t1cnicamente los pro'ramas preestablecidos por el mbito pol-tico, la direccin, 'estin y or'ani(acin del trabajo de la Administracin del ayuntamiento, el control de 'estin y la evaluacin de los pro'ramas y de la or'ani(acin de la Administracin $ +n una estructura no 'erencial &ay, en muc&as ocasiones, un vac-o entre la dimensin pol-tica (nivel estrat1'ico# y la dimensin administrativa (nivel operativo#$ )a adopcin de un modelo 'erencial supone el replie'ue de los car'os electos a las actividades pol-ticas y a una direccin y control estrat1'ico de los pro'ramas y de la or'ani(acin$ = *os 'abilitados nacionales se concentran en las tareas de asesor-a y secretar-a jur-dica (secretario# y de asesor-a y control presupuestario (interventor# desde la direccin de la 'estin de los recursos &umanos, 'estin econmica, etc $, &asta la direccin de la 'estin de los distintos pro'ramas sectoriales $ +l proceso de transformacin de un modelo no 'erencial a un modelo 'erencial conlleva la canali(acin de los funcionarios &abilitados nacionales a funciones menos amplias de las que ten-an &asta el momento$ 5na de las tareas del alcalde y de los dems car'os electos ser suavi(ar o ve&icular positivamente el conflicto entre el 'erente y los funcionarios &abilitados nacionales$ = *os res%onsables de los distintos ser(icios de la organizacin municipal tienen en un modelo 'erencial una dependencia de mando profesional clara en la fi'ura del 'erente $ El gerente es el punto de contacto entre los car'os electos y los distintos jefes de los servicios, adems de definir los pro'ramas que deben implementar los jefes de los servicios $ +n un modelo no 'erencial &ay muc&os puntos de contacto entre los car'os electos y los jefes de servicio, &ec&o que puede dificultar el entendimiento de las directrices y aumentar la incertidumbre de los jefes de servicio en

el momento de implementar los pro'ramas$ )a transformacin a modelo no 'erencial reduce la incertidumbre en su 'estin$

!& !ambios en la cultura organizati(a&

)a transformacin de la cultura or'ani(ativa es muc&o ms lenta$ /e trata, normalmente, de cambiar una cultura or'ani(ativa de tipo burocrtico orientada &acia los controles formales y de definir e im%lementar procesos administrativos en una cultura de tipo ms eficientista, preocupada por el control de la 'estin, la evaluacin de los pro'ramas, la innovacin y el aprendi(aje y, especialmente, orientada a los resultados de las actuaciones municipales que supon'an la satisfaccin de las ex%ectati(as colecti(as e indi(iduales de los ciudadanos $ +l espacio temporal de transformacin estar en funcin del tama/o del munici%io (nmero de em%leados acomodados a una cultura organizati(a %re(ia) o de la edad or'ani(ativa de los empleados (tiempo que llevan prestando servicios en el ayuntamiento, que implica el tiempo que &an estado en contacto con una cultura or'ani(ativa previa# % cuanto ms 'rande es una or'ani(acin municipal y ms edad or'ani(ativa tienen sus empleados, ms lento es el proceso de asimilacin de la nueva cultura or'ani(ativa $ Al'unos mecanismos de transformacin de una cultura or'ani(ativa de tipo burocrtico en una cultura or'ani(ativa eficientista y de sensibili(acin con las necesidades colectivas e individuales son los si'uientes % = -roceso de seleccin del nue(o %ersonal % buscar perfiles profesionales y personales que se adecuen a la nueva cultura de la or'ani(acin $ = -lan de formacin orientado a cambiar los valores y la ideolo'-a or'ani(ativa $ = 0ue(as t,cnicas de gestin que impulsen cambios profundos en los &bitos de trabajo (por ejemplo% direccin por objetivos, 'estin de pro'ramas, 'estin mediante cuadros de mando, etc $#$ = -rocesos de %artici%acin en la gestin que favorecen el aprendi(aje or'ani(ativo mediante la adopcin de roles ms activos de los empleados (por ejemplo, 'rupos de calidad# $ 0.+ Es!"#$!#"a&!ipo de #* a.#*!a ie*!o ge"e*$ial. 5na primera conclusin es que la estructura administrativa de un modelo 'erencial tiene una geometra (ariable $ +n primer lu'ar, no &ay una nica estructura.tipo ideal, ya que la diversidad en el mundo de las administraciones municipales es muy amplia $ +n se'undo lu'ar, las recientes e4periencias de 'erenciali(acin an no permiten la identificacin clara de unas tipolo'-as or'ani(ativas e4itosas$ A la &ora de definir una estructura administrativa.tipo que facilite la adopcin de un modelo 'erencial, &ay que tener presentes dos variables % a# el tama/o del municipio b# los modelos de estructura que &an articulado &asta el momento la or'ani(acin del ayuntamiento $ ,or lo que respecta a su tama/o, se definen tres 'rupos de municipios % . <unicipios con 6B $BBB &abitantes o menos $ . <unicipios que tienen entre 6B$BBB y 9B$BBB &abitantes $ . <unicipios con ms de 9B$BBB &abitantes $ ,ara cada uno de estos tres 'rupos de municipios se identificarn unos posibles modelos de estructura administrativa $ +n el caso de los municipios con ms de 9B $BBB &abitantes, se tendrn

en cuenta las e4periencias de 'erenciali(acin que &an aparecido &asta el momento$ ,or lo que respecta a los municipios con menos de 9B $BBB &abitantes, las evidencias emp-ricas son menores y las propuestas tendrn un cari( ms terico$ +n relacin con los modelo de estructura que &an articulado &asta el momento la or'ani(acin de los ayuntamientos, se identifican cuatro cate'or-as que representan 'ran parte del universo actual de la or'ani(acin municipal no 'erencial (v1ase el apartado 6$ , IHipolo'-a de modelos de estructura clsico.burocrticosJ# % . <odelo clsico profesional de &abilitacin nacional $ . <odelo clsico pol-tico.unitario $ . <odelo clsico pol-tico.fra'mentado $ . <odelo clsico pol-tico jerarqui(ado $ a) -ro%uesta de estructuras-ti%o %ara munici%ios con 12 &222 'abitantes o menos +l reducido tama0o de estos municipios dif-cilmente permitir la introduccin de la fi'ura de un 'erente ni la modificacin sustantiva del dise0o de su estructura $ )os dos modelos de estructura que predominan en este tipo de municipios son el modelo profesional de &abilitados nacionales y el modelo pol-tico.unitario $ El %rinci%al cambio a introducir en los dos modelos de partida de cara a una tendencia a la 'enerali(acin (no un aut1ntico modelo 'erenciaK# sera que los funcionarios 'abilitados nacionales tu(ieran tambi,n un %erfil gerencial que com%lemente su %erfil jurdico $ %resu%uestario $ ,ro'ramas espec-ficos de formacin podr-an alcan(ar este objetivo$ +l modelo formal de estructura que se propone es el mismo que funciona &asta el momento en el caso del modelo profesional de &abilitados nacionales y, en el caso del modelo pol-tico.unitario, ser-a conveniente su transformacin en un modelo donde los funcionarios &abilitados nacionales tuvieran un papel ms importante (una estructura similar a la del modelo de &abilitados nacionales#$ b) -ro%uesta de estructuras-ti%o %ara munici%ios entre 12 &222 $ 32 &222 'abitantes& +l tama0o de estos municipios ya permite la introduccin de un modelo 'erencial $ )os modelos no 'erenciales que predominan en este tipo de municipios son el modelo profesional de &abilitados nacionales, el modelo pol-tico.unitario y el modelo pol-tico.fra'mentado $ El modelo a %ro%oner ms (iable sera el modelo gerencial-unitario (v1ase el apartado 7 $6, JHipolo'-a de e4periencias de estructuras 'erencialesJ#, es decir, el conocido modelo de +splu'ues de )lobre'at, pero con la posibilidad de introducir al'una modificacin tendente a refor(ar el papel de los car'os electos del ayuntamiento$ @tros modelos alternativos ser-an la adopcin de un perfil 'erencial de los funcionarios &abilitados nacionales y un modelo mi4to de 'erenciali(acin que combina una parte de la estructura administrativa que conserva los parmetros clsicos no 'erencial y otra parte de la estructura que &a introducido la e4periencia 'erencial (v1ase el apartado 7$6# $ c) -ro%uesta de estructuras-ti%o %ara munici%ios con ms de 32 &222 'abitantes& +l tama0o y la complejidad or'ani(ativa de estos municipios %ermite $ recomienda la introduccin de un modelo gerencial $ )os modelos no 'erenciales que predominan en este tipo de municipios son el modelo pol-tico.fra'mentado y el modelo pol-tico jerarqui(ado$ El %rinci%al cambio ser-a la implementacin de un modelo 'erencial fra'mentado (como por ejemplo el del Ayuntamiento de 3arcelona#, caracteri(ado por la presencia de 'erencias en cada una de las reas (normalmente macroreas# sectoriales y en el que los 'erentes estn bajo la direccin pol-tica de los tenientes de alcalde o concejales sectoriales (v1ase el apartado 7 $6#$ 5na alternativa ser-a la adopcin de un modelo mi4to de 'erenciali(acin que combina una parte de la estructura

administrativa que conserva los parmetros clsicos no 'erenciales y otra parte de la estructura que &a introducido la e4periencia 'erencial$

TEMA 12

La (i*a*$ia$i)* lo$al . el p"o$eso p"es#p#es!a"io. 1. Introduccin a la !inanciacin local.

)os 'obiernos locales llevan ya veinte a0os de trayectoria democrtica, y los municipalistas consideran que es el momento de cerrar una etapa trascendental, la de consolidacin democrtica, y de &acer balance sobre la situacin de los municipios que continan siendo la asi'natura pendiente en el proceso de desarrollo y afian(amiento del +stado de las Autonom-as $ Hodav-a e4isten muc&as cuestiones por resolver en el nivel local, a saber, la efectiva aplicacin y operatividad del principio de autonom-a, el dise0o de un sistema competencial espec-fico y claro, el papel de los 'obiernos locales en la inte'racin europea, la conclusin del proceso de descentrali(acin territorial &acia los municipios, los procesos de 'estin municipal, las atribuciones de los 'obiernos locales en el marco del +stado de 3ienestar, el modelo de or'ani(acin territorial local, etc $ +ntre todas estas cuestiones no resueltas destaca una por su importancia y por su repercusin sobre otros muc&os temas locales% el %roblema financiero de los municipios $ Al menos por dos ra(ones la financiacin es el campo de batalla ms conflictivo para la mayor-a de nuestros pueblos y ciudades $ +n primer lu'ar, %orque lle(an ms de dos d,cadas luc'ando contra una situacin de %enuria financiera y, en se'undo lu'ar, %orque este es un %roblema que afecta a todos los dems as%ectos de la (ida munici%a l (funcionamiento, actividades, capacidad de actuacin, etc $# $ +n relacin con lo anterior, el objeto de este art-culo es doble $ A$ -or un lado# se %retende analizar el origen# e(olucin $ consecuencias de la tensin financiera que desde 'ace a/os %adecen los munici%ios es%a/oles, con el fin de reali(ar un sucinto dia'nstico de situacin y concretar qu1 tipo de problemas econmicos presentan y , cules son las posibles causas de los mismos $ 3$ ,or otro lado, se &ace una re(isin de las %rinci%ales actuaciones $ medidas %uestas en marc'a desde el gobierno central %ara 'acer frente a la situacin financiera munici%al $ ,odr-a parecer ms interesante investi'ar qu1 &an &ec&o los propios ayuntamientos para resolver sus dificultades, pero el anlisis de la actuacin y de la postura del 'obierno central en este tema no es una cuestin balad- puesto que los principales aspectos del sistema de financiacin estn sometidos a la le'islacin estatal, ya que los municipios no tienen potestad le'islativa para re'ularlos $ +sto si'nifica que los 'obiernos locales de%enden en gran medida de las res%uestas del centro %oltico , que es quien define y establece el sistema de financiacin, el nivel competencial, los mecanismos para el control del 'asto y del d1ficit, las fuentes de in'resos, etc $ +n otras palabras# la resolucin de gran %arte de las dificultades financieras locales est en manos del ejecuti(o central $

2. La crisis !inanciera de la "acienda local

2.1 ,iag*)s!i$o de si!#a$i)*. +n principio, parece &aber consenso a la &ora de considerar que dic&os problemas no son otra cosa que una crisis fiscal de las 'aciendas locales, crisis que aparece a principios de la d1cada de los setenta (en concreto, las primeras dificultades econmicas se detectan en !" # $ A partir de la fec&a mencionada todo esto se invierte al producirse un rpido incremento del 'asto local que superar los in'resos y se 'enerar un abultado d1ficit que se ir acumulando a lar'o pla(o$ )as autoridades locales, ante la acumulacin del d1ficit, recurren al endeudamiento como instrumento para &acer frente al pa'o de sus 'astos corrientes (principalmente 'astos de personal y 'astos de bienes corrientes y servicios#, y la deuda tambi1n comien(a a crecer de manera constante$ Desde ese momento la deuda pasa a ser un acompa0ante &abitual de la financiacin municipal$ )as consecuencias del d,ficit y del consi'uiente endeudamiento son innumerables$ A/o tras a/o se acumulan los intereses que las administraciones locales deben pa'ar por la deuda contra-da, &asta el punto de que 'ran parte de los recursos que obtienen por este medio deben destinarse al pa'o de la car'a financiera ori'inada por la propia deuda, disminuyendo as- los recursos dedicados a financiar los servicios y otros pa'os esenciales $ De esta forma el d1ficit, la deuda y la car'a financiera se convierten en un c-rculo vicioso del que los municipios no &an sido capaces de salir durante a0os$ En el caso munici%al destaca la intensidad que los %roblemas financieros &an lle'ado a alcan(ar en ciertas 1pocas y, adems, que dic&os problemas comenzaran antes y se &ayan mantenido a lo largo de ms de dos d,cadas, caracter-stica esta ltima que nos permite &ablar de 4desequilibrio crnico4 $ /in embar'o, una ve( asentado el proceso democrtico se aprecia que el d1ficit de la administracin central es notablemente superior y aumenta a 'ran velocidad, y e4actamente lo mismo ocurre con el endeudamiento $ ,ese a lo anterior, la deuda local tiene en el conjunto de la deuda de las administraciones pblicas un peso importante$ ,ero, a pesar de que los 'obiernos locales no 'an %artici%ado intensi(amente en la prestacin de los servicios del +stado de 3ienestar ni &an incrementado de manera importante su peso presupuestario, %adecen %roblemas financieros similares a los de los dems niveles de 'obierno $ )a interpretacin de este fenmeno debemos buscarla ms all de las cuestiones puramente econmicas ya que, como se e4plicar ms adelante, la crisis local es causada %or una interde%endencia de factores fiscales# financieros# territoriales# institucionales $# cmo no# %olticos$ ,or otro lado, la situacin econmica de los 'obiernos locales espa0oles es relativamente buena en comparacin con sus &omlo'os europeos, pero es que los 'obiernos locales europeos se comprometieron antes y con muc&a mayor intensidad en el +stado de 3ienestar$ +s decir, que acumulan ms tiempo de luc&a contra la crisis y cuenta con ms e4periencia en estas cuestiones$ )a autora &a seleccionado una serie de indicadores para demostrar al'unas de las afirmaciones anteriores y poner de manifiesto esa crisis financiera% . ni(el de a'orro, nos se0ala en qu1 media se a&orra una parte de los in'resos corrientes obtenidos, es decir, refleja la capacidad de los municipios para cubrir 'astos, principalmente de inversin . d1ficit o supervit no financiero , mostrando la capacidad para financiar las obli'aciones$ . )a capacidad o necesidad de financiacin, que indica la cantidad total a financiar mediante endeudamiento$

. . .

)a deuda ( ratio deudaGin'resos corrientes # )a car'a financiera ( relacin car'a financieraG'asto total # Incremento monetario del 'asto$

/i anali(amos los resultados se observa que la situacin es delicada &asta !!6, momento en el que dic&os indicadores cambian de si'no$ +l primer indicador, el ni(el de a'orro cabe decir que la administracin local presenta una buena ratio, mejor que la administracin autonmica, aunque &ay que tener en cuenta las constantes variaciones en el nivel de a&orro, con tendencias ascendentes (sobre todo desde !!8# y descendentes que le &acen ser un recurso %oco estable para los ayuntamientos$ +l d,ficit no financiero y la necesidad de financiacin son dos de los principales saldos acerca del estado econmico.financiero de una administracin $ Casta !!6 ambos indicadores &an crecido aceleradamente% se acumulaba el d1ficit a lar'o pla(o y se pon-a de manifiesto la incapacidad de los municipios para &acer frente a sus necesidades de 'asto $ +ste d1ficit acumulativo &a de financiarse a trav1s del endeudamiento $ Consecuentemente, el endeudamiento &a aumentado durante casi todo el per-odo anali(ado, lle'ando a convertirse en una fuente &abitual de financiacin para las &aciendas locales $ )as cotas del endeudamiento local &an provocado, en varias ocasiones, la intervencin por parte del +stado para asumir la deuda $ 5no de los peores efectos del recurso a la deuda es que se &ipoteca el futuro de la entidad que la asume$ +l se'undo 'ran efecto de la deuda es que los municipios deben emplear una parte creciente de sus recursos en pa'ar la car'a financiera, de forma que los llamados gastos financieros son una %ro%orcin cada (ez ms im%ortante del gasto munici%al $ ,or ltimo, es preciso destacar el rpido crecimiento e4perimentado por el 'asto local &asta principios de los noventa $ +l ritmo de crecimiento de los in'resos, que son poco elsticos, es notablemente inferior al de los 'astos, (ol(iendo otra (ez al origen del d,ficit $

*as finanzas locales son es%ecialmente sensibles a los ciclos econmicos puesto que resultan muy afectadas por la inflacin, y el alto ni(el de deuda $ de carga financiera &ace que dependan de la evolucin del mercado financiero $ Asimismo, los ayuntamientos si'uen arrastrando una elevada car'a financiera que todav-a debe financiarse$ +l diagnstico de situacin que se puede &acer a la vista de los resultados que arrojan los indicadores utili(ados parece inne'able% los munici%ios es%a/oles %adecen gra(es %roblemas econmicos $ Fo sucede lo mismo a la &ora de definir o calificar los problemas municipales, ni a la &ora de establecer sus causas o las posibles soluciones a aplicar $ +n su opinin, para que una situacin econmica desfavorable pueda calificarse de crisis &an de concurrir al menos dos requisitos % una cierta duracin y un nivel de 'ravedad$ +n cuanto a duracin, los problemas persisten ya desde 'ace 52 a/os$ Aespecto al nivel de 'ravedad, la severidad del estado econmico local &a estado incrementndose durante a0os, encontrndonos con numerosos munici%ios que 'an llegado a la quiebra (irtual, incapaces de &acer frente a sus pa'os esenciales o que se enfrentan a la imposibilidad de prestar sus servicios m-nimos obli'atorios$ Durante muc&o tiempo se &a venido manteniendo que era una crisis de tipo fiscal $ +l adjetivo JfiscalJ si'nifica que el desequilibrio in'resos.'astos en los municipios se produce por la insuficiencia de in'resos, insuficiencia 'enerada principalmente por un sistema de financiacin inadecuado sobre todo en cuanto a los tributos$ ,ero se'n la autora, no es la nica causa$ +s el resultado de una conjuncin de factores econmicos, pol-ticos, jur-dicos, administrativos, etc$ /e trata de una crisis financiera$ 2.2 El o"ige* . las $a#sas de la $"isis. )as primeras dificultades econmicas eran debidas probablemente a factores coyunturales que aparecen en este momento $ /e producen una serie de cambios demo'rficos, econmicos, sociales y pol-ticos que provocan el aumento del 'asto, mientras que los in'resos se mantienen en el mismo nivel $ +sto provoca que los recursos no permitan a&ora cubrir los pa'os, y aparece el d1ficit por primera ve( $ )as CC$ )) no ten-an medios ni capacidad para incrementar sus recursos, las &aciendas locales depend-an totalmente de las subvenciones y participaciones en in'resos del +stado$ +stos factores co$unturales son muy diversos $ a$ !iertas cuestiones demogrficas entre las que destacan el aumento del nmero de &abitantes y los cambios en la pirmide de edades que 'eneraron la necesidad de nuevos servicios como centros escolares, residencias de ancianos, 'uarder-as (para facilitar la incorporacin de la mujer al mercado de trabajo#, etc $ Hambi1n mo(imientos migratorios del campo a las ciudades, las cuales comien(an un intenso %roceso de urbanizacin que incrementa cuantiosamente el 'asto, local y, tras la urbani(acin, estas metrpolis requieren nuevos servicios e infraestructuras que deben financiarse pblicamente (Carrillo, !! # $ b$ Asimismo se producen cambios econmicos destacables, concretamente el aumento del consumo privado ori'ina la a%aricin de nue(as necesidades sociales que impulsan a una mayor demanda de servicios pblicos$ ,or ltimo, &ay ciertos factores sociales y pol-ticos a tener en consideracin, principalmente la transformacin de las pautas sociales, que influye en que los ciudadanos demanden ms y los importantes costes de la democrati(acin para los ayuntamientos $ ,or tanto, el ori'en de la crisis est en la e4pansin del 'asto municipal provocada por el incremento en la demanda de servicios pblicos ya e4istentes y por la prestacin de nuevos servicios, y todo esto se combina con la incapacidad de los ayuntamientos para conse'uir mayores recursos por el a'otamiento del sistema de financiacin local $

@tros factores$
c$ Desde la transicin, las autoridades locales inician una pol-tica orientada &acia la ex%ansin %rogresi(a de los ser(icios munici%ales su%erando el lmite de los ser(icios mnimos $ obligatorios del art$ 6: de la )ey de 3ases del A1'imen )ocal ()3A)#$ A su ve(, la administracin local reco'e actividades pblicas complementarias y de cooperacin que le imponen administraciones superiores mediante leyes sectoriales $ +n resumen, el mantenimiento de los servicios m-nimos obli'atorios conju'ado con la puesta en marc&a de servicios JvoluntariosJ y con el incremento de la calidad de los mismos, fuer(a a destinar mayores recursos a estas materias, lo que obli'a a recurrir al a&orro (que no se destinar a inversiones, su destino inicial# y al endeudamiento $ ,aradjicamente los ayuntamientos tienen que enfrentarse a la oposicin popular contra la adecuacin de la presin fiscal local al nivel de servicios pblicos de los municipios$ d$ +n los a0os oc&enta y noventa tambi1n &an influido en el incremento del 'asto local ciertas pol-ticas de inversin de las administraciones central y autonmica, las cuales, mediante transferencias condicionadas, &an contribuido a la creacin de numerosas infraestructuras locales pero que los ayuntamientos no las pueden costear ni mantenerlas $ Al mismo tiempo las administraciones locales &an reali(ado en los ltimos a0os un considerable esfuer(o por dinami(ar econmicamente su territorio, inter(eniendo en acti(idades mercantiles %ri(adas a trav1s de la concesin de ayudas, participacin en empresas, prestacin de avales, etc $ para colaborar en el llamado Jdesarrollo localJ, lo que e4i'e una importante inversin de recursos $ e$ +n al'unos casos, pol-ticas de 'asto electoralistas desproporcionadas al tama0o y capacidad del los ayuntamientos$ f$ Desproporcin entre poblacin y territorio$ /on demasiado peque0os en 'eneral, porque prima la funcin representativa sobre la prestadora de servicios$

'$ +l considerable retraso con el que se &an abordado los problemas locales$ )a crisis se produce en todo el mbito local y en todas las democracias occidentales aunque las circunstancias sean diferentes en cada pa-s$ Hal y como defiende L $)$ /&arpe, esta crisis financiera %odra estar moti(ada %or el desequilibrio que existe en el gobierno local entre res%onsabilidad $ %oder $ +s un 'obierno representativo ele'ido democrticamente que presta servicios, pero tambi1n subordinado al 'obierno central ( yGo autonmico #, sometidos a la le'islacin estatal, con un nivel de responsabilidades muy superior a su capacidad real para &acerlas frente$ +sta posicin ambi'ua 'enera muc&os problemas, sobre todo de carcter econmico financiero, teniendo 1stas muy poco mar'en de decisin, con un nmero de competencias obli'atorias que va en aumento, y con ello el 'asto asociado Iobli'atorioM$ )as dificultades financieras de los entes locales podr-a decirse que IprovienenM de decisiones de otros niveles superiores de Administracin$ /e'n esto, es fundamental estudiar las respuestas que &a dado el 'obierno central a problema de la crisis financiera local$

3. La reaccin del gobierno central.

+.1 ,e(i*i$i)* del p"o'le a. Desde que aparecieron, los problemas econmicos municipales &an sido considerados como una cuestin de ti%o fiscal$ As- entendidos, la causa de las dificultades econmicas se encuentra en la insuficiencia de ingresos# sobre todo de ingresos im%ositi(os $ De acuerdo con esta definicin e4iste una crisis fiscal % el sistema de financiacin y sobre todo sus fi'uras tributarias no son adecuados, no proporcionan los recursos necesarios para &acer frente al nivel de 'asto, lo que provoca que el +stado se vea obli'ado a aumentar continuamente las transferencias $ +n consonancia con esta perspectiva, las principales decisiones se &an centrado en reformar# la 'acienda local (reordenando las distintas fuentes de in'reso para que los municipios dependan bsicamente de recursos propios) $ en lle(ar a cabo %lanes de saneamiento contra el endeudamiento que es, por otra parte, el efecto de la crisis fiscal que ms &a preocupado al nivel central de 'obierno $ +n relacin con lo anterior podemos afirmar que el aspecto financiero del problema es considerado al'o circunstancial $ *o im%ortante sera la falta de ingresos %ara cubrir el gasto, pero el crecimiento del 'asto no se considera la causa de las distorsiones econmicas$ ,or tanto, las soluciones no se &an orientado al control y racionali(acin del mismo, de a&- que el sistema de financiacin se &aya dise0ado sin evaluar las necesidades de 'asto $ Con el paso de tiempo &a cambiado la definicin, sobre todo porque a partir de la aprobacin de la esperada )ey Ae'uladora de las Caciendas )ocales ()AC)# se admita que se 'aban solucionado los temas fiscales, y se dieron por (anjados los conflictos referentes al sistema de financiacin local, a las fi'uras tributarias y a las transferencias inter'ubernamentales $ )a visin sobre el problema tambi1n cambi con la crisis econmica 'eneral de principios de los a0os noventa, momento a partir del cual el 'asto empie(a a ser un aspecto preocupante se produ(ca en el nivel de 'obierno que se produ(ca $ A esto se a0ade el Hratado de <aastric&t y los criterios de conver'encia que impone la 5nin +uropea que obli'an a la reduccin del d1ficit y control del 'asto$ ,or otro lado, el problema financiero local &a sido considerado oficiosamente como un tema pol-tico de importancia secundaria debido al prota'onismo de los temas autonmicos, y porque se &a estimado que la responsabilidad del nivel central en este tema es limitada ya que eran los propios municipios quienes deb-an enfrentarse a sus dificultades $ +n los debates parlamentarios se observa al menos en parte, alusiones a la falta de voluntad de unos 'obiernos locales que no quieren responsabili(arse pol-ticamente de la obtencin de sus correspondientes recursos $ /e'n esta opinin, los ayuntamientos nunca asumen las consecuencias econmicas de su 'estin y, por lo tanto, continan actuando con la misma ineficacia e ineficiencia $ +l problema financiero local presenta un alto nivel de consenso en cuanto a su definicin, y aunque pueda &aber peque0as diferencias entre los partidos pol-ticos, o entre 'obiernos de distinto color, lo cierto es que coinciden a la &ora de determinar cules son las causas y el ori'en de la crisis $ +l consenso disminuye sin embar'o cuando se trata de establecer soluciones viables $ +.2 Las p"i*$ipales edidas adop!adas po" el $e*!"o.

A& -rimera eta%a ( 6789-6791)

+n !"! se celebran las primeras elecciones locales democrticas$ )a situacin pol-tica y econmica es complicada e inestable, con 'obiernos de 5CD en minor-a, que no quer-an ni pod-an, por falta de recursos, enfrentarse al problema local$

)as circunstancias de los ayuntamientos eran muy &etero'1neas, con ayuntamientos que asumen atropelladamente muc&as competencias cuya situacin financiera empeora, y otros que se limitan a las de carcter obli'atorio que muestran mejor comportamiento$ )as subvenciones estatales no proporcionaban in'resos suficientes$ )a reaccin del 'obierno central ante el pro'resivo empeoramiento del estado econmico municipal fue aprobar medidas de carcter transitorio que actuasen como remiendo$ +n concreto se opt por aprobar dos ex%edientes de liquidacin de deudas para paliar el alt-simo endeudamiento local y se increment el tras%aso de fondos econmicos desde el Estado , supuestamente como solucin temporal mientras se aprobaba una )ey de financiacin de carcter definitivo $ Ante la imposibilidad de que tal ley saliese adelante en esta etapa, el 'obierno aprueba el :eal "ecreto*e$ 66;87 de Medidas <rgentes de =inanciacin de las !or%oraciones *ocales , primera respuesta normativa importante que marca el acceso del problema a la a'enda de 'obierno $ +sta medida, de carcter ur'ente y transitorio se'n la propia e4posicin de motivos, ten-a varios objetivos % a$ +ra un mecanismo para incluir la reforma de la &acienda local en la pol-tica de reordenacin del sistema fiscal acordada en los ,actos de la <oncloa de !"", puesto que esa reforma fiscal deb-a coronarse con una ley de financiacin autonmica y con otra de financiacin local, aunque esta ltima lle'ar-a con muc&os a0os de retraso $ b$ +ra un intento para sanear, aunque fuera parcial y provisionalmente, el d1ficit que se'n el propio Aeal Decreto se &ab-a convertido en una cuestin crnica y estructural $ c$ /e pretend-a incrementar los recursos locales 6 a cambio de la asuncin de nuevas y mayores responsabilidades por parte de los municipios $ d$ )a norma establece una especie de Jorden de prioridadesJ u orden de actuacin para implantar el nuevo sistema fiscal % primero se re'ula la &acienda estatal, despu1s las &aciendas autonmicas y, finalmente, las &aciendas locales $ A modo de conclusin puede afirmarse que esta primera respuesta del nivel central se orient sobre todo &acia la contencin del d1ficit y de las car'as financieras $ )as ltimas fueron asumidas, bajo ciertas condiciones, por el +stado $ Fue una tentativa de evolucionar &acia un modelo de financiacin autosuficiente basado principalmente en los recursos propios de los municipios ms que en las transferencias estatales$

B& +egunda eta%a ( 6975-6772)

Aespecto al conte4to econmico y pol-tico, cabe destacar que es un per-odo de desarrollo y e4pansin econmica y administrativa $ Desde el punto de vista pol-tico la prioridad continuaba siendo la consolidacin autonmica, y a principios de los oc&enta se sientan las bases del modelo de financiacin de las CCAA$ Al comien(o de esta etapa la pol-tica municipal socialista se dedic, entre otras cosas, a financiar las infraestructuras urbanas bsicas mediante numerosas transferencias condicionadas que se destinaban a la in(ersin, aunque el problema ms acuciante para los ayuntamientos era la financiacin del 'asto corriente $ /in embar'o, la red de equi%amientos creada se acabara con(irtiendo en una carga, pues no se plante cmo iban a pa'ar los municipios los in'entes 'astos de funcionamiento asociados$ ,or el lado de los in'resos, el 'obierno socialista opt por mejorar el sistema fiscal tras%asando al mbito local ciertas figuras im%ositi(as $ creando nue(os im%uestos munici%ales, e intent llevar a cabo una liberali(acin de la imposicin municipal que ser-a declarada inconstitucional $ +l d1ficit se financi bsicamente a trav1s de la deuda $ +n este marco se aprueba la se'unda 'ran respuesta normativa, la )ey 68G;7 de <edidas 5r'entes de /aneamiento y Ae'ulacin de las Caciendas )ocales, que no era sino un plan de saneamiento de la deuda $ +l sistema de financiacin

deb-a incrementar pro'resivamente el peso de la imposicin local frente a las transferencias, pero la implantacin de este nuevo modelo financiero depend-a del ritmo de implantacin del modelo de financiacin autonmico, tema prioritario en la a'enda de 'obierno en estos momentos$ )os resultados e impactos de esta medida no fueron los esperados $ Hambi1n se suele ar'umentar que estos planes premiaban a los ayuntamientos que peor &ab-an 'estionado$ Destacaba en todas las medidas la IprovisionalidadM, sin poner el 1nfasis en el ori'en y las causas del problema estructural creado$ Casta este momento nin'una de las disposiciones &ac-a referencia a otro aspecto clave, la cuestin competencial $ ,or fin, en !;9, se dise0a el marco competencial local en la )ey "G;9 de 3ases del A1'imen )ocal ()3A)#, que dotaba a los ayuntamientos de una re'ulacin democrtica para su actuacin, pero que no consi'ui el objetivo elemental de precisar, de manera concreta, los l-mites competenciales entre los que &abr-an de moverse $ +n lo que nos concierne, la ley establece un listado 'eneral de las materias en las que tienen competencias los municipios (art $ 69 )3A)# y de los ser(icios mnimos obligatorios (art $ 6: )3A)#, eso s- inclu$endo una clusula de atribucin general que &a permitido a muc&os municipios embarcarse en la reali(acin de actividades y en la prestacin de servicios que tranquili(an las demandas de los ciudadanos, pero qu1 no pueden financiar $ *a ausencia de coordinacin entre el dise/o financiero $ el com%etencial, y la falta de un marco de com%etencias ms es%ecfico , &an tenido consecuencias muy ne'ativas para unas or'ani(aciones que &an demostrado un e4cesivo afn voluntarista a la &ora de dar respuesta a las peticiones de los vecinos$ Con a0os de retraso, varios proyectos infructuosos y un escaso debate a pesar de su importancia, lle' la *e$ 57;99 :eguladora de las .aciendas *ocales (*:.*# $ +sta norma constitu-a el esfuer(o definitivo por dise0ar un aut1ntico sistema de financiacin que lo'rara un equilibrio financiero perdurable, y que dotase a nuestras &aciendas locales de un cuadro de recursos moderno y racional $ +sta medida implantaba un nuevo marco le'al para el r1'imen econmico y presupuestario de los municipios e intentaba superar los defectos que &ab-an incluido las anteriores normas transitorias $ )a )ey reordena y racionali(a lo e4istente sin cuestionarse las bases del sistema$ +l sistema de financiacin resultante de la )ey impon-a una uniformidad artificial que no ten-a en cuenta las abrumadoras diferencias en la situacin econmica entre los distintos municipios Hambi1n se le &a acusado de ser poco fle4ible y adaptable a nuevas situaciones futuras$ Aesulta muy si'nificativo que en el dise/o del sistema de financiacin local no se 'a$a incluido una e(aluacin de las necesidades de gasto $ %re(isiones de e(olucin del mismo a %artir de las com%etencias $ ser(icios de los munici%ios2, con el objetivo de ase'urar la suficiencia financiera $ /in esta evaluacin es imposible que la )AC) pueda 'aranti(ar que los in'resos sean suficientes respecto al nivel de 'asto $

!& >ercera eta%a ( 6776-677?)

+s una etapa de escasa actividad del ejecutivo central en lo referente al problema financiero local $ +l otro tema que copaba la atencin pol-tica nacional era la crisis econmica que &ab-a comen(ado a principios de los noventa y que afectaba, cmo no, a las Administraciones ,blicas $ )a 5nin +uropea, que impone unos criterios de conver'encia para todas nuestras administraciones que obli'an a disminuir el nivel de d1ficit y de endeudamiento pblicos$

"& !uarta eta%a ( 677?-6777)

+l cambio de 'obierno con el ascenso al poder del ,artido ,opular tras las elecciones 'enerales de !!:, &a supuesto tambi1n un cambio en el tipo y la orientacin de las respuestas del nivel central $ +l cumplimiento de los criterios de conver'encia del Hratado de <aastric&t obli'aba a +spa0a pudiera incorporarse a la moneda nica en el 6BB , obli'aba a una pol-tica de moderacin y de contencin del 'asto para las administraciones pblicas$ la situacin econmico.financiera de los municipios &ab-a mejorado a partir del a0o !!6$ +l +jecutivo ,opular adopt las primeras medidas en la )ey de Acompa0amiento de los ,$N$+$ de !!", diri'idas a conse'uir el saneamiento financiero, lo que equivale a la reduccin drstica del d1ficit y de la deuda, mediante el endurecimiento de las posibilidades de acceso al cr1dito$ +stas medidas se &an refor(ado en la )ey 9BG!; de Acompa0amiento a la )ey de , $N$+$ que reforma la )AC) y re'ula la participacin en los tributos del +stado durante el per-odo !!!.6BB7 incrementando la cuant-a total de las transferencias (Datos del /ervicio de +studios del 3anco de Cr1dito )ocal# $ +sta ltima )ey de Acompa0amiento incide nuevamente en el control del endeudamiento local y en el establecimiento de planes de saneamiento financiero para aquellos municipios que est1n en peor posicin $ Fo podemos obviar que la situacin financiera de las CC $)) $ &a mejorado, pero no disponemos de datos suficientes ni &a pasado un per-odo de tiempo ra(onable como para poder evaluar &asta qu1 punto la mejora es consecuencia de las respuestas del nivel central, o de la prosperidad econmica 'eneral que influye destacadamente en la econom-a local (disminucin de la inflacin, decremento de los intereses de los cr1ditos, etc$#, o de ambas a la ve( $ Hericamente, y a la espera de datos al respecto, deber apreciarse una recuperacin financiera a partir del a0o !!".!; $ )a otra 'ran respuesta del 'obierno durante el 'obierno popular &a sido la firma del denominado ,acto )ocal, que es, bsicamente, un paquete de medidas propuesto en !!: por la Federacin +spa0ola de <unicipios y ,rovincias, transformado despu1s en un documento adoptado por el <A, (<edidas para el Desarrollo del Nobierno )ocal# que fue ratificado por el Consejo de <inistros en !!" $ El -acto *ocal no es una medida de ti%o econmico-financiero$ +st referida al mbito com%etencial de los gobiernos locales , pero afecta indirectamente a la financiacin en tanto en cuanto cualquier alteracin de las competencias de los municipios tiene que relacionarse con la capacidad de financiacin de dic&as competencias$ ,ero el +jecutivo aprob as- una medida que modifica apreciablemente el mbito competencial y sin embar'o no se contempla cmo se van a financiar las nuevas actividades y funciones, esto es, no se %onen en relacin el tema financiero $ el com%etencial& /er-a necesario que este ,acto ten'a una se'unda fase en la que se re'ulen los aspectos referidos a la financiacin y, sobre todo, a las transferencias que &abrn de acompa0ar al traspaso de competencias $ +.+ Rasgos dis!i*!i3os de las "esp#es!as del go'ie"*o $e*!"al al p"o'le a (i*a*$ie"o de los #*i$ipios. )os ras'os distintivos de las respuestas del centro que consideraremos son % . el retraso con el que se &an adoptado las medidas, . la falta de una voluntad pol-tica manifiesta para enfrentarse al problema . la orientacin de las respuestas &acia los aspectos fiscales $ ?amos a considerar brevemente cada una de estas cuestiones y sus implicaciones $

A$ +l retraso con el que se &an adoptado las medidas

)a falta de prioridad de las cuestiones locales en 'eneral y de las econmicas en particular, se disculpa basndose en que el principal objetivo y preocupacin tanto del +jecutivo como del ,arlamento eran el desarrollo y consolidacin del +stado de las Autonom-as, que obli'aba a centrar las actuaciones en el mbito autonmico y en el dise0o del modelo de financiacin de las CC$AA$ Cay otros factores que incidir-an en el retraso con el que se adoptan las medidas por parte del nivel

central $ )as autoridades locales tienen escasa capacidad de presin real y de ne'ociacin en la adopcin de decisiones pol-ticas en el nivel nacional , y en cualquier caso su capacidad de presin es muc&o menor que la de los 'obiernos autonmicos por el simple &ec&o de que 1stos ltimos cuentan con representantes en el ,arlamento Facional que pueden ne'ociar, pactar, e influir directamente en la formulacin y aprobacin de las pol-ticas pblicas $ A lo anterior se suma que los partidos nacionalistas tienen cada ve( mayor importancia y fortale(a pol-tica$ +n se'undo lu'ar las CCAA tiene tambi1n un mayor peso econmico$

3$ )a ausencia de voluntad pol-tica e4pl-cita de enfrentarse definitiva e inte'ralmente a esta cuestin$

)os 'rupos parlamentarios, o los partidos que estn detrs de ellos, no parecen tener un modelo determinado y espec-fico de administracin local que ofrecer, ante lo cual no plantean el tema $ ,ero no se propone un modelo 'lobal de administracin local inte'rada en el sistema financiero y competencial del +stado Autonmico$ $#$ /e &a optado por no actuar, por la inaccin, por dejar a los municipios lidiar individualmente con sus problemas econmicos$ )a falta de voluntad pol-tica tambi1n puede deberse a la ma'nitud y complejidad del problema $ C$ @rientacin &acia los problemas fiscales$ /i tomamos las normas aprobadas, vemos que el tema financiero local siempre &a intentado resolverse por el lado de los in'resos (y del saneamiento de la deuda# pero no se &a actuado sobre otros aspectos tan importantes o ms del problema $ )as distintas disposiciones, e4cepcin &ec&a de las dos ltimas )eyes de Acompa0amiento de los ,resupuestos, no &an incidido en el tema del 'asto, ni para establecer un control o un adecuacin del mismo a las capacidades de los municipios, ni para evaluar las necesidades de 'asto de forma que se pudiera dise0ar un modelo de financiacin acorde a las mismas$

Adems los sistemas de financiacin autonmico y local se &an dise0ado independientemente, sin inte'rarlos y sin ponerlos en relacin con el sistema competencial$ )a actuacin de los diferentes ejecutivos centrales acrece de visin inte'ral$
+.0 Co*$l#sio*es. Durante muc&os a0os los principales implicados en este tema &an insistido en calificar la situacin como una cuestin de carcter coyuntural ori'inada por problemas de tipo fiscal * dic&o de otro modo, los in'resos locales eran insuficientes para atender a las necesidades de los municipios y &ab-a que incrementarlos $ Coy este enfoque &a cambiado y es comnmente aceptado que las CC)) $ sufren un problema estructural de tipo financiero * padecen una crisis financiera ori'inada por el rpido crecimiento del 'asto local y la incapacidad de los in'resos para crecer al mismo ritmo $ /in embar'o, las causas de esta crisis no son slo de tipo econmico $ Influyen tambi1n factores jur-dicos, pol-ticos, administrativos, de ordenacin territorial, etc$, que provocan que la solucin al problema sea muy compleja y que requiera al'o ms que una simple reordenacin fiscal $ +ntre las causas pol-ticas de la crisis debemos destacar la dis%aridad que existe en los gobiernos locales entre el %oder $ la res%onsabilidad $ +n el caso que nos ocupa se observa que el problema &a sido definido como una crisis de tipo fiscal de forma que los aspectos financieros son secundarios $ +sta definicin &a determinado que las medidas adoptadas se &ayan diri'ido a incrementar los ingresos %ro%ios de los munici%ios $ las transferencias# no actuando sobre otros factores del %roblema como el gasto# el marco com%etencial# etc $ Asimismo se comprueba que el problema local &a sido rele'ado a un se'undo plano frente a temas estimados pol-ticamente ms importantes, y en concreto me refiero a la consolidacin del +stado de las Autonom-as$ )a falta de prioridad del problema local &a sido justificada por el nivel central basndose en que es una cuestin que, bsicamente, debe resolverse desde los municipios $

)a rele'acin del tema econmico local a un se'undo plano &ace que el problema &aya entrado con 'ran retraso en la a'enda pol-tica del 'obierno, al ser considerado secundario frente al tema de la financiacin autonmica $ +n un primer momento no fue una cuestin prioritaria por el prota'onismo del proceso de construccin del +stado de las Autonom-as, y despu1s por el prota'onismo de la financiacin autonmica$ )os municipios, lamentablemente, no &an estado y no estn de moda, ni para el resto de niveles de 'obierno, ni para los partidos pol-ticos, ni para los medios de comunicacin, ni para la opinin pblica, y este &ec&o resulta evidente al comprobar el notable retraso con el que se &a construido todo lo referente a la administracin municipal $ Dic&o fenmeno &a 'enerado falta de atencin y de inter1s por el mbito local, y los ayuntamientos &an tenido que aprender a lidiar con sus propias dificultades ante la inaccin del Nobierno Central $ Detrs del continuo apla(amiento de las cuestiones locales parece e4istir cierta falta de voluntad pol-tica y de capacidad para resolver definitivamente la crisis financiera de los municipios $

TEMA 1+. EL EMPLEO LOCAL

1. I*!"od#$$i)*. Descritos dos de los factores determinantes del actual /istema <unicipal de ,ersonal, el marco institucional y los servicios y pol-ticas, procede abordar el detalle del empleo pblico local, su or'ani(acin, marco jur-dico y problemtica, que requiere tambi1n para su comprensin cabal una breve rese0a &istrica, o en palabras de @)<+DA ( !!9#, socio&istrica, ya que Jtoda funcin $ pblica es e4plicable en funcin de la evolucin &istrica y el entorno pol-ticoJ (LI<OF+P A/+F/I@, !;!% 7 #$ )a perspectiva &istrica es la que e4plica la confi'uracin actual de nuestro modelo de funcin pblica $ As-, puede destacarse que la o%cin inicial %or el sistema de %uestos se ado%ta inicialmente en el %eriodo 6739-67?@ y se profundi(a posteriormente en la reforma de 679@# que o%t %or esa o%cin# manteniendo al tiem%o el sistema de cuer%os $ la (ertiente laboralizadora, si bien esta ltima fue frenada en seco por el Hribunal Constitucional en su sentencia de de junio de !;" $ Cistrico y pol-tico debe ser el enfoque que e4plique los avatares del /istema de <1rito $y el sur'imiento de la inamovilidad y consecuente proscripcin de las cesant-as, en un conte4to de 'raves conflictos sociales ( ! ;# $ Es este )ltimo 'ec'o# la tensin surgida entre seleccin %or m,rito $ clientelismo %oltico# la caracterstica constante de la Administracin -)blica es%a/ola $ (LI<OF+P A/+F/I@* !;! %77# $ Dos fec&as darn cuenta de la evolucin e4perimentada por la Administracin espa0ola a la &ora de favorecer la profesionali(acin de sus servidores pblicos % *a de 6958, como fec&a de promul'acin del %rimero de los textos constitucionales que %roclaman el acceso a los cargos $ em%leos %)blicos con base en el m,rito $ la ca%acidad .con el 14ito conocido. y 6769, fec&a de promul'acin del denominado Estatuto Maura que introdujo por ve( primera junto a la garanta de la inamo(ilidad del funcionariado ante cambios %olticos,J una fi'ura de &onda rai'ambre en la cultura administrativa dominante % el acceso %or o%osicin $ ,or lo que a la funcin %)blica local respecta, es importante rese0ar que se benefici muc&o ms tarde de estas innovaciones le'islativas$ +n este mbito administrativo re'-a muc&o ms el sistema de bot-n $ De &ec&o, la primera reforma de importancia no ver-a la lu( &asta !68, con la promul'acin de los +statutos <unicipal y ,rovincial y la introduccin de la fi'ura de los Cuerpos Facionales$ /er en esta figura donde se centrar esta tensin m,rito- clientelismo en la Administracin )ocal $ 6 Hras este impulso inicial, en 6719 se %romulgar el %rimer :eglamento de los Em%leados Administrati(os Munici%ales (<AAHQF ,OA+P, !!8 %: # $ Oste ser propiamente el inicio de la funcin pblica local como institucin propia $ +l si'uiente &ito le'islativo de relevancia ser el :eglamento de los =uncionarios de Administracin *ocal de 6731, sorprendentemente todav-a en vi'or en al'uno de sus aspectos 2. Modelos de O"de*a$i)* del E pleo P6'li$o- C#e"pos 3e"s#s P#es!os. A la &ora de determinar el marco que &a de re'ir las relaciones entre la Administracin ,blica y su personal, tres decisiones son las ms relevantes por su carcter confi'urador, tres opciones, comunes en todos los sistemas administrativos % $ )a opcin por un sistema de seleccin basado en criterios de ca%acidad frente a modelos de acceso basados en criterios de confian(a pol-tica$ 6$ )a opcin por un sistema basado en los !uer%os de funcionarios como eje del sistema frente a otros cimentados en el sistema de %uestos$ +s decir, sistemas abiertos o cerrados de funcin pblica, de Carrera o de +mpleo$

7$ )a opcin por un r,gimen es%ecial %ara los ser(idores %)blicos, basado 'eneralmente en la e4istencia de un Derec&o +special dentro del Derec&o pblico, las relaciones especiales de sujecin, o relacin estatutaria de los em%leados %)blicos, de &erencia napolenica * o bien basar las relaciones de empleo en el derec&o comn para los trabajadores por cuenta ajena % el Derec&o del Hrabajo, tanto en sus aspectos individuales como colectivos $ Fin'una de estas opciones se encuentra en estado puro en los modelos comparados $ Muc'o ms clara es la o%cin %or una funcin %)blica %rofesional $ la %aralela o%cin %or el sistema de M,rito (Merit +$stem) frente a criterios de confianza %oltica (+%oil +$stem)# estando limitado este factor a la (ona fronteri(a entre Administracin y ,ol-tica $ )o &abitual es pues, encontrar elementos de uno u otro modelo, entreme(clados en un dise0o no siempre co&erente $ Hal es justamente lo que acontece en el modelo de empleo pblico local, en el cual aparecen ras'os del sistema de cuerpos y del de puestos de trabajo, de relaciones sometidas al derec&o administrativo y al derec&o laboral $ 5na decisin confi'uradora del modelo es la o%cin entre sistemas de !arrera o de Em%leo $ +l sistema de Carrera, tambi1n denominado como cerrado, tiene como caracter-stica principal el que se basa en el !uer%o $ +l in'reso en las Administraciones ,blicas se &ace en edades tempranas para iniciar una carrera en la Administracin, con perspectivas de permanecer en ella durante toda la vida profesional * las notas caracter-sticas son adems, junto a la permanencia, el concepto de pro'resin profesional por 'rados (@)-A/, !!9 %7 # $ +s decir, es un sistema basado en las cate'or-as personales pose-das .y consolidadas. con independencia del puesto de trabajo o funciones concretas desarrolladas $ /eleccin por cuerpos si'nifica que el acceso a la Administracin no se &ace para un puesto en concreto, sino para un colectivo determinado$ +sp-ritu de servicio y sociali(acin interna son asimismo notas caracter-sticas$ +l sistema de cate'or-as personales como base del modelo se encuentra en pa-ses de influencia jur-dico.pblica francesa % Francia y Alemania, as- como en Es%a/a 'asta 67?@ $ +l sistema de cate'or-as .o 'rados personales. fue el eje del +statuto de <aura de ! ;, junto como se &a e4puesto la inamovilidad y el acceso por oposicin$ Conviene &acer notar que en materia de 'estin de personal, en el sistema de carrera, tanto la seleccin, como el desarrollo profesional .carrera. como la retribucin, son ajenas a las funciones desarrolladas $ ,or su parte, el +istema de -uestos de >rabajo, tambi1n conocido como de JEm%leo4 o 4AbiertoJ se estructura, tal y como su nombre indica en torno al puesto de trabajo % los empleados pblicos acceden a un puesto cuyo desempe0o no ori'ina derec&o preferente para ocupar cualquier otro $ /u filosof-a es as- Jla persona adecuada para el puesto adecuadoJ (@)QA/% 77# $ /u 'estin requiere un com%lejo %roceso la clasificacin $ descri%cin de %uestos como t1cnica central de 'estin$ Hanto la seleccin como la retribucin se objetivan en funcin de las caracter-sticas de las funciones y tareas desempe0adas$ ,or otra parte la carrera %rofesional es %rcticamente inexistente, como indica unnimemente la doctrina (,AAADA, !!9 * 3A+FA, !;9# $ Hanto un modelo como otro no carecen de inconvenientes $ +l sistema cerrado orienta y favorece una intensa sociali(acin en valores de servicio pblico, dada la pro'resin con independencia de avatares personales $ +so s-, se basa en un e4i'ente sistema de evaluacin anual del desempe0o$ ,or su parte, el sistema de puestos facilita los objetivos de .si se aplica correctamente. racionali(acin y ajuste or'ani(ativos $ Finalmente, en lo que respecta a la emergencia del "erec'o *aboral 'a$ que se/alar que ,sta es %rcticamente general en los sistemas euro%eos, tiene una importante presencia en Alemania y otros pa-ses continentales y es el nico e4istente en Italia tras la reforma laborali(adora de !!7 $

RCul es la situacin en +spa0aS De una sistema basado en los cuerpos, se intent en el periodo !:7. !:8 la transicin a un sistema de puestos $ )a reforma tuvo un precedente en la )ey de ,rocedimiento Administrativo de !9;, al introducir su disposicin final " $a la t1cnica de la clasificacin de puestos $ Osta fue refor(ada por la promul'acin en !:8 de la todav-a vi'ente )ey de Funcionarios Civiles $ )a Clasificacin se convertir as- en la palanca objetivadora de todo el sistema, que pronto se pervirti, derivando as- en un fracaso * eliminando eso s-, de un pluma(o el despresti'iado sistema de cate'or-as personales (LI<OF+P A/+F/I@ % 8B , 8B:# $ +sta reforma fue a&ondada en !;8, con la promul'acin de la *e$ 52;679@, de 6 de a'osto, de Medidas <rgentes de :eforma de la =uncin -)blica $ +l anlisis, clasificacin y valoracin de puestos de trabajo se convertir-a todav-a ms en el fundamento del sistema al basarse la retribucin del funcionario .al menos su parte cuantitativamente ms importante. en las funciones desempe0adas $ Fo obstante, esta ley mantendr-a (igente el modelo de seleccin %or !uer%os vi'ente tras la reforma de !:8 $ As- pues, cabe &ablar de un modelo mixto de funcin %)blica$ )a seleccin .acceso al empleo pblico., se efecta por Cuerpos (+scalas, en el caso de la Administracin )ocal# $ )a retribucin finalmente, se basa en el ,uesto de Hrabajo $ ,or lo que respecta al personal laboral, desde la d1cada de los sesenta este no &a &ec&o sino aumentar, &asta alcan(ar en la actualidad un 9T del personal (7BT en la Administracin )ocal# $ )a reforma de !;8 intent tambi1n en parte la laboral-(acin del modelo$ )a impu'nacin de este propsito por el Hribunal Constitucional (/entencia !!G;" de de junio#, obli' al le'islador a un nuevo movimiento pendular y promul'ar la )ey 67G !;;, corri'iendo propsitos anteriores $ )a coyuntura actual, pla'ada de procesos de funcionari(acin trae causa de estos vaivenes le'islativos $ +ste es pues el modelo de empleo pblico, que en el mbito local acenta an ms sus ras'os, a'ravada adems por la inexistencia de una mo(ilidad interadministrati(a y unas dimensiones en la mayor-a de corporaciones que conducen a un nmero de pla(as por +scala que convierte de facto al sistema en un modelo totalmente abierto $ -lazas $ -uestos coinciden en la ma$ora de los casos en una sola %osicin organizati(a$ )a Carrera, uno de los objetivos declarados de la reforma de !;8 &a resultado as- un fiasco (LI<OF+P A/+F/I@ % 89!# con sus l'icas consecuencias desmotivadoras$ )a e4istencia de un nmero elevado de personal laboral sin obedecer a criterios de pol-tica de personal, desempe0ando funciones anlo'as a las del funcionario a'rava an ms el conjunto $ )a situacin del personal laboral en las Corporaciones )ocales e4i'ir-a una e4posicin ms detallada * en todo caso, se puede apuntar que la masiva contratacin de personal laboral, y en su 1poca, de contratados administrativs fue una suerte de adaptacin al cambio social$ !:6. !"9 (CAAAI))@, !! %:8# $ )a ausencia de planificacin de plantillas y la necesidad ur'ente de contratar nuevo personal, suministrar-a una e4plicacin 'estora co&erente $ Lur-dicamente, el &ec&o de que el Ae'lamento de Funcionarios de Administracin )ocal de !96 abriese la puerta a la contratacin, primero de personal obrero y lue'o temporero .denominacin del personal administrativo temporal. proporcionar-a la e4plicacin complementaria, e4celentemente detallada por ,OA+P )5U5+ ( !;!#$ +s importante rese0ar que cmo selecciona la Administracin ,blica su personal es determinante en la calidad del mismo (<AVFHP, !;9#, lo que se &alla en la base de uno de los problemas del empleo pblico municipal% su peor ima'en frente a la Administracin Central del +stado y de las Comunidades Autnomas y su menor le'itimacin social $ + El sis!e a de M7"i!o. )a denominacin en s- es tributaria de la an'losajona <erit /ystem, pero en todo caso su uso &abitual entre los especialistas viene a desi'nar una realidad, una opcin en los pa-ses desarrollados% el decantamiento %or una funcin %)blica %rofesional en detrimento de medios de acceso a la Administracin basados en el patrona('o o en el clientelismo pol-tico $ /i'uiendo a

,AAH/ ( !!9#, cabe decir que la funcin pblica profesional como institucin es una creacin del constituyente, por lo que 'a$ que recurrir a la garanta constitucional del sistema de m,rito , que en el caso espa0ol se &alla positivada jur-dicamente $ /istema de <1rito en t1rminos operativos, de 'estin de recursos &umanos, si'nifica (CAAAI))@, !! % FOA+P, !!9# $ a# Basar la gestin de %ersonal en t,rminos de m,ritos $ ca%acidades de los em%leados %)blicos y de quienes aspiren a serlo en detrimento .y e4clusin. de cualquier otro criterio $ b# Hal criterio se concreta en una serie de re'las con voluntad de 'eneralidad, abstraccin y objetividad, plasmadas en t1cnicas y procedimientos que garanticen acceso libre a los %uestos de trabajo en el sector %)blico * basar esta seleccin en %rocedimientos com%etiti(os $ %)blicos, as- como 'aranti(ar la neutralidad %oltica y la objeti(idad de los em%leados %)blicos en su ejercicio profesional $ +l sistema de m1rito informa as-, todas las actividades de 'estin % planificacin, reclutamiento, seleccin, promocin y carrera, as- como la retribucin $ c# Diferenciarse del empleo privado en dos aspectos % en el inicio $ la extincin de la relacin de ser(icio A la Administracin no goza de libertad %ara contratar al que estime o%ortuno , a diferencia de la empresa privada % est vinculada a los principios de i'ualdad, m1rito y capacidad $ ,or otro lado tampoco 'o(a de fle4ibilidad para e4tin'uir la relacin de servicio % la inamo(ilidad de los funcionarios es la garanta de la neutralidad $ objeti(idad en el ejercicio del cargo %)blico $ Hodo ello se sustenta en un marco le'al muc&o ms r-'ido que el comn para las relaciones laborales $ ,or otra parte, al &ablar de garanta constitucional del sistema de m,rito , &ay que referirse a los dos preceptos centrales que soportan tal 'arant-a % los artculos 625&5 $ 15 &1 de la !onstitucin de 6789$ +l %rimero fija el criterio principal % el acceso a la funcin %)blica# de acuerdo al %rinci%io de m,rito $ ca%acidad $ ,or su parte, el artculo 15 &1 dis%one que tal acceso debe realizarse con condiciones de igualdad $ Luntos, estos tres criterios dan forma a la profesionalidad de los servidores pblicos (/WFCC+P <@AXF, !!: %99#, que caracteri(a al modelo espa0ol de empleo pblico $ +s importante se0alar que la innovacin de la Constitucin de !"; al reconocer la i'ualdad en el acceso a los car'os pblicos es el otor'arle naturaleza jurdica de derec'o fundamental (FOA+P, !!9 %:7#, dada la posicin del precepto en la Forma Fundamental ./eccin $a del Cap-tulo /e'undo del H-tulo ., lo que lo confi'ura como un derec'o susce%tible del am%aro constitucional y del mecanismo especial de$ proteccin previsto para tales derec&os, de carcter sumario y preferente % )ey :6 de !"; $ +n punto a la re'ulacin material, cabe se0alar que la )ey 7BG !;8, de 6 de a'osto, de <edidas ur'entes de Aeforma de la Funcin ,blica, en su art-culo ! reitera tal acceso a la funcin pblica profesional de acuerdo a criterios de i'ualdad, m1rito y capacidad, a/adiendo a esos %rece%tos el de %ublicidad .mediante convocatoria pblica. y extendiendo los mismos al %ersonal laboral sin distincin, por lo que cabe &allar de sistema de m1rito aplicable al empleo pblico en sentido amplio, no nicamente a la funcin pblica $ +n lo que al mbito local se refiere el sistema de m,rito se encuentra %ositi(ado jurdicamente %or el artculo 76 &1 de la *e$ de Bases de :,gimen *ocal de 6793, lo que resultar-a innecesario dado el carcter de bsico# es decir a%licable a todas las Administraciones -)blicas en los t,rminos del artculo 6@7 &6 &69 de la !onstitucin, del art-culo ! de la )ey de <edidas $ +n todo caso, el precepto citado de la )ey de 3ases dispone % Jla seleccin de todo el personal, sea funcionario o laboral, debe reali(arse de acuerdo con la @ferta de +mpleo ,blico, mediante convocatoria pblica y a trav1s del sistema de concurso, oposicin, o concurso.oposicin libre, en

los que se 'aranticen los principios constitucionales de i'ualdad, m1rito y capacidad, as- como el de publicidadJ$ +ste precepto .concretando un poco ms. junto al principio de m1rito establece los tres mecanismos de acceso concurso# o%osicin# o# concurso-o%osicin libre $ Finalmente, cabe destacar que al precepto .dado su carcter imperativo. Jseleccin de todo el %ersonalJ &a sido entendida judicialmente como aplicable no solamente al personal funcionario y laboral fijo, sino tambi1n al temporal, sin e4clusiones $ ,or si al'una duda cupiera al respecto, es conveniente volver a citar la Carta +uropea de Autonom-a )ocal % J+l +statuto del personal de las +ntidades )ocales debe permitir una seleccin de calidad, fundamentado en los principios de m1rito y capacidad * $ $ $ J (art$ :$6#$ 0 La O"ga*i5a$i)* del 8is!e a 91: - Es$alas. /e &a calificado el sistema de funcin pblica como mi4to, al basarse en la idea del ,uesto de Hrabajo como eje del mismo, pero manteniendo al mismo tiempo al !uer%o en una serie de aspectos relevantes# siendo la principal de ellas la de or'ani(ar la seleccin $ ,ues bien, ello es asen la funcin pblica local, si bien el instrumento no son los Cuerpos, sino las Escalas, las cuales cumplen adems una funcin de clasificacin subjeti(a del funcionariado local en alguno de los Bru%os establecidos por el art-culo 69 de la )ey 7BG !;8, de 6 de a'osto, de <edidas de Aeforma de la Funcin ,blica % Bru%o A (*icenciados)# B ("i%lomados)# ! (Bac'iller)# " (Braduado Escolar) $ E (!ertificado Escolar) & )a clasificacin fundamental de las Escalas es la si'uiente % A# +scala de Funcionarios de Cabilitacin Facional (C$F$#$ 3# +scala de Administracin Neneral (A $N$# $ C# +scala de Administracin +special (A$+$#$ +4cepcin &ec&a de los Funcionarios de Cabilitacin Facional, la clasificacin en la funcin pblica local si'ue la distincin, clsica en el derec&o de la funcin pblica, de separacin entre cuerpos 'enerales y cuerpos especiales $ +n el caso local, Escala de Administracin BeneralG+scala de Administracin +special$ ,ara el mbito de los cuerpos 'enerales, 1stos desempe0an las funciones comunes al ejercicio de la acti(idad administrati(a $ ,or su parte, los cuer%os es%eciales ejercen actividades que constituyen el objeto de una %eculiar carrera o %rofesin (art-culos 67 y 68 de la )ey de Funcionarios Civiles del +stado de !:8# $ Hal redaccin es reiterada por el He4to Aefundido en materia de A1'imen )ocal de !;: (art-culo :!$ # %
"Corresponde a los funcionarios de la Escala de Administracin General, el desempeo defunciones comunes al ejercicio de la actividad administrativa . En consecuencia, los Puestos de Trabajo predominantemente burocrticos abrn de ser desempeados por funcionarios T!cnicos, Administrativos o Au"iliares de Administracin General." Por su parte el art#culo $%&.$ del mismo te"to le'al dispone ( "Tendrn la consideracin de )uncionarios de Administracin Especial los *ue ten'an atribuido el desempeo defunciones *ue constitu+en el objeto peculiar de una carrera, profesin, arte u oficio ".

)a clasificacin en /ubescalas, Clases y Cate'or-as, que constituyen los medios complementarios de or'ani(acin es como si'ue % (ver cuadro#%

Escalas CAdministracin Beneral

+ubescalas >,cnicaC (A) Administrati(a(!) Auxiliar (") +ubalterna (E)

!lases

!ategoras

Administracin Es%ecial

>,cnica

>,cnico +u%erior (A) >,cnico Medio (B) >,cnico Auxiliar (!) -olicas *ocal $ Auxiliares Extincin de Dncendios

+er(icios es%eciales C

Es%ecialidades res%ecti(as letrados# arquitectos# a%arejadores# %eritos# maestros# C graduados sociales# A>+# delineantes# etc & Dns%ector (A) Eficial (A) +uboficial (B) +argento (!) !abo (") C Buardia (") CBandas de m)sica C Etros C Encargado (") Maestro (") C Eficial (") C A$udante (E) CE%erario (E)

!ometidos es%eciales C -ersonal de Eficios

+n el cuadro se &an a0adido los Nrupos de titulacin a efectos ilustrativos $ Como se observa, su utilidad deriva de ser instrumento de clasificacin, pero sobre todo sirve para organizar el acceso, ya que los sistemas selectivos var-an en funcin de la +scala $ As- Administracin Neneral exige la o%osicin, mientras que Administracin Es%ecial %ermite alternar los sistemas de o%osicin# concurso# o concurso-o%osicin $ ,or su parte, la +scala de Funcionarios de Cabilitacin Facional tiene diversas clasificaciones $ As-, subescalas de /ecretar-a, Intervencin. Hesorer-a y /ecretar-a.Intervencin, y divisin en cate'or-as% /uperior y de +ntrada para las dos primeras$ El documento que sintetiza la clasificacin ex%uesta es la -lantilla , la cual se aprueba anualmente con ocasin del ,resupuesto y que se anali(a mas adelante en el cap-tulo referido a los Instrumentos de @rdenacin $ +n estos momentos es importante rese0ar que el He4to Aefundido de !;: .en una confusin terminol'ica. atribuye a la misma el a'rupamiento de los ,uestos de Hrabajo $ Fo son 1stos .instrumento objetivo- sino la -laza# unidad com%onente mnima de una %lantilla lo que se agru%a en la misma $ As- la unin de Escalas;+ubescalas# !lases# etc &# con los gru%os determina la -laza $ ,or ejemplo % ,la(a de Au4iliar de Administracin Neneral (D#, de Administrativo de Administracin Neneral (C#, de Arquitecto (Nrupo A de la +scala de Administracin +special, /ubescala H1cnica, Clase de H1cnicos /uperiores $ Cate'or-a arquitecto# etc $ +s importante i'ualmente no confundir la %lantilla con lo que el art-culo 8 de la )ey 7BG !;8, de 6 de a'osto, denomina dotaciones %resu%uestarias de %ersonal $ +n la Administracin )ocal las plantillas jue'an un papel ms relevante que en la Administracin Neneral del +stado $ El documento %resu%uestario es%ecfico es lo que la *e$ de .aciendas *ocales denomina Anexo de -ersonal$ +sta es pues, la or'ani(acin bsica de la Funcin ,blica )ocal y que interesa retener la articulacin de las Escalas $ +ubescalas# con los Bru%os# que dan lugar a las -lazas $ *os -uestos de >rabajo se clasifican en otro documento ms rele(ante la :elacin de -uestos de >rabajo# con una funcin objeti(adora# organizati(a $ retributi(a$ )a interseccin ,la(aG,uesto, es decir, +scala, /ubescala, Nrupo, funciones y retribuciones bsicas y

complementarias determinar la ubicacin profesional del funcionario municipal, conviniendo para la 'estin de personal tener en mente el distinto papel ju'ado por ambos conceptos $ As-, en materia de /eleccin, lo bsico es la +scala de pertenencia, para determinar el tipo de pruebas e4i'ibles $ /in embar'o, el ,uesto de Hrabajo tambi1n se tiene en cuenta por la le'islacin para imponer la celebracin de pruebas prcticas Jrelacionadas con el contenido del ,uestoJ (arts$ !$ )ey de <edidas y 77 del He4to Aefundido de !;:# $ +n materia de Aetribucin, el tipo de pla(a determina el Nrupo y con ello las retribuciones bsicas, sin embar'o ser el ,uesto de Hrabajo lo relevante a efectos salariales, ya que el mismo sirve para establecer el !om%lemento de "estino y el !om%lemento Es%ecfico $ Finalmente, en materia de Desarrollo, la ,la(a se tiene en cuenta para la promocin interna (ascenso desde un 'rupo de clasificacin al inmediatamente superior# y el puesto para la Carrera ,rofesional entendida como la ocupacin sucesiva de determinados ,uestos y la correlativa consolidacin del Nrado ,ersonal $ Nestin de ,ersonal y or'ani(acin del /istema$ Dncidencia$
F:EA "E BE+>DE0 /+)+CCIXF A+HAI35CIXF D+/AAA@))@ -*AGA Alta 3aja 3aja -<E+>E "E >:ABAHE 3aja Alta Alta

; La O"ga*i5a$i)* del 8is!e a 92:- Clases de Pe"so*al. )a )ey de 3ases de !;9 ( art$ ;! #clasifica el personal al servicio de las +ntidades )ocales del si'uiente modo% . =uncionarios de carrera, entendiendo por tales los que en virtud de nombramiento le'al desempe0en servicios permanentes, profesionales y retribuidos con car'o a las consi'naciones del ,resupuesto y sometidos al Derec&o Administrativo y que se inte'rarn en las escalas, subescalas, clases, cate'or-as y 'rupos de la corporacin de acuerdo con la titulacin e4i'ida para su in'reso$ . *os contratados en r,gimen de derec'o laboral, cuya seleccin se encuentra tambi1n sometida al principio de m1rito y capacidad, pudiendo contemplar a su ve( diversas tipolo'-as% fijos ( indefinidos #, de duracin determinadas o a tiempo parcial ( re'uladas por el Derec&o )aboral #$
A&ora bien, este artculo no es bsico, es decir de aplicacin directa a todas las Administraciones ,blicas, lo que a efectos prcticos deja un mar'en considerable de autonom-a a Comunidades Autnomas y Corporaciones )ocales $ )as primeras sin embar'o si'uieron los dictados del Hribunal Constitucional, procediendo a reformar sus leyes de funcin pblica $ ,or lo que a los ayuntamientos se refiere la situacin es al'o ms complicada $ )a norma principal en orden a la clasificacin del personal en funcionario o laboral es el art-culo !6 de la )ey de 3ases de !;9, a cuyo tenor deben ser funcionarios los que ejerzan funciones de asesoramiento# fe %)blica# control $ fiscalizacin interna# contabilidad $ tesorera $ +s decir, las ,la(as correspondientes a Funcionarios con Cabilitacin de carcter Facional, junto a aqu1llas que impliquen ejercicio de autoridad $ Como se ve el mar'en es ampl-simo, con lo que &abr que estar bsicamente a la re'ulacin de las Comunidades Autnomas para determinar la naturale(a funcionarial o no de determinados puestos de trabajo $J

= El %ersonal e(entual# que desem%e/a funciones de confianza# asesoramiento es%ecial o # incluso# de carcter directi(o, si as- lo determina la Aelacin de ,uestos de Hrabajo de la Corporacin y cumple los requisitos de titulacin $ /e caracteri(a por su bajo nmero (CAAAI))@, !! # y poca incidencia$ Al'unos autores le nie'an el carcter de funcionarios (,OA+( )5U5+, !;! %" # dado el carcter discrecional de su nombramiento y cese, y por tanto, su no profesionalidad (art $ ": HAA)# $ Conviene no confundir esta fi'ura con los empleados profesionales que desempe0an puestos directivos provistos por el sistema de libre desi'nacin $

= Etro gru%o lo constituiran los funcionarios interinos (art$ 9 $Y )ey de Funcionarios Civiles del +stado de !:8# $ Uuienes por ra(n de necesidad o ur'encia ocupan pla(as de plantilla en tanto no se provean re'lamentariamente por funcionarios de carrera, siendo seleccionados conforme a criterios de publicidad, m1rito y capacidad, siendo su caracter-stica ms relevante, conforme a la jurisprudencia, la de carencia de la inamovilidad, pudiendo por tanto ser cesados cuando concurran las causas para ello $ = Finalmente un gru%o rele(ante cuantitati(a $ cualitati(amente lo constitu$e el estamento %oltico de las !or%oraciones *ocales, los cuales a su ve( pueden simplemente ejercer las funciones representativas y de direccin pol-tica asi'nadas o desempe0ar funciones ejecutivas con dedicacin e4clusiva (art $ "9 )3# * son los Alcaldes, Concejales, Henientes de Alcalde, en un nmero superior a los 9B$BBB, que desempe0an sus tareas junto a 9B8 $BBB trabajadores profesionales $ 5n alto nmero de car'os representativos junto a los profesionales, 9 que constituye una de las peculiaridades de la Administracin )ocal $ < El Ma"$o No" a!i3o del 8is!e a. 5na apro4imacin al sistema de personal vi'ente en las Corporaciones )ocales obli'a a referirse a su marco jurdico# extremadamente com%lejo $ 5na vo( autori(ada (/@/A ZANF+A !!: % 7"# lo &a calificado como bloque Jde enorme dispersin le'islativa ,...- materia *ue reclama a voces un te"to refundido ,...-J* por lo dems ine4istente al d-a de &oy$ +l precepto aplicable a la materia, el art-culo !6$ de la )ey de 3ases refiere%
".os funcionarios al servicio de la Administracin .ocal se ri'en, en lo no dispuesto por esta .e+, por la le'islacin del Estado + de las CC.AA. en los t!rminos del art#culo $/0.$.$1 de la Constitucin ."

+s decir que una sistemtica adecuada para el operador jur-dico en orden a determinar la normativa aplicable ser-a la si'uiente% (/@/A ZANF+A, !!: % 7" * ))I/+H y NAA5, !!6 % ";# $ = +n %rimer lu'ar, la )ey especial, el Derec&o de la Administracin Herritorial, es decir el >tulo IDD de la *e$ 8;6793# de 1 de abril# denominado 4-ersonal al ser(icio de las Entidades locales 4$ = +n segundo lu'ar, la *e$ general en materia de =uncin -)blica, la )ey 7BG !;8, de 6 de a'osto, de <edidas de Aeforma de la Funcin ,blica, en aquellos preceptos que se'n su art-culo $7 ten'an el carcter de bsicos para todas las Administraciones ,blicas en los t1rminos del art-culo 8!$ $ ; de la Constitucin$ = +n tercer lu'ar, la legislacin %ro%ia de las !omunidades Autnomas# caso de que exista, con una variedad que puede dar lu'ar a tres situaciones diferentes para el 'estor % a# Uue la Comunidad Autnoma &aya dictado una norma e4presa en materia de Funcin ,blica )ocal, es el caso de !antabria$ b# Uue la funcin pblica local forme parte inte'rante del A1'imen )ocal, caso de la )ey <unicipal de !;" de !atalu/a $ c# Uue la funcin pblica local se considere forma parte inte'rante en cuanto a su mbito de aplicacin de la Funcin ,blica Autonmica, caso de la )ey de la Funcin ,blica ?alenciana de octubre de !!9, que incluye en el mbito de la misma al personal de las Corporaciones )ocales de la !omunidad Ialenciana $ = =inalmente .y en ltimo lu'ar, como reitera la doctrina. se a%licar el >exto :efundido de 679?# su >tulo IDD# si bien con una importante peculiaridad, y es que a tenor de lo dispuesto por su Disposicin Final "$a, el carcter bsico de sus preceptos se inferir Jse'n su naturale(a o dispon'a la le'islacin estatalJ, lo que supone el paradi'ma de la inse'uridad jur-dica y que &a sido rec&a(ado, .tal proceder del le'islador., por la /entencia del Hribunal Constitucional nY 7;9, de 67 de diciembre de !!7, lo que obli'a .sin 'arant-a al'una. a asignarle carcter de bsico a la ma$or %arte de sus %rece%tos $

Hal cuadro normativo, pese a su complejidad ofrece sin embar'o un aspecto co&erente $ As-, la )ey de 3ases, adems de clasificar el personal, declarar la vi'encia del sistema de m1rito y re'ular los funcionarios con Cabilitacin de carcter Facional, se remite en numerosos aspectos a la normativa bsica estatal (retribuciones, jornada, participacin, situaciones administrativas# reservando un importante espacio propio para los ayuntamientos en materia de seleccin y or'ani(acin $ Es en suma la *e$ 52;679@# de 1 de agosto# la rele(ante en materia de gestin acceso# carrera# retribuciones# dejando un rele(ante margen de inter(encin a las !omunidades Autnomas , lo que facilita una importante fra'mentacin, porque posibilita la emer'encia de diecisiete marcos jur-dicos de empleo pblico, uno por cada Comunidad Autnoma, diferenciados en aspectos muy importantes % plantillas, naturale(a de las pla(as, al'unos aspectos del r1'imen disciplinario, permisos y licencias, en virtud de las remisiones que efecta el HAA) de !;: $ 5na sistemtica obli'ada para los 'estores es la que obli'a a inda'ar el campo normativo de la Comunidad Autnoma en materia de Funcin ,blica y A1'imen )ocal, aplicando adems de modo inse'uro los preceptos del He4to Aefundido de !;:$ )a complejidad sin embar'o no termina en lo e4puesto, sino que la &etero'eneidad or'ani(ativa de los municipios obli'a adems a tener en cuenta % = +l marco jurdico-laboral, dada la am%litud de %ersonal sujeto al "erec'o del >rabajo, es decir, a 'estionar en el marco de una dualidad de re'-menes % laboral y funcionarial$ Fo tanto en t1rminos puramente normativos, sino de conciencia de los distintos valores que inspiran uno y otro sector del ordenamiento jur-dico % tuitivo y protector el Derec&o del Hrabajo y propio de una relacin de primac-a de las denominadas relaciones especiales de sujecin, protector del inter1s pblico, el Derec&o Administrativo $ = +l &ec&o de que existe %ersonal con una regulacin es%ecfica que debe a0adirse a la 'eneral % a# )os funcionarios con Cabilitacin de carcter Facional con una re'ulacin propia muy relevante % Decretos de !;" y !!7.!8$ b# )os funcionarios de los !uer%os de -olica *ocal, respecto a los cuales se deber tener en cuenta la le'islacin sobre Coordinacin de los mismos dictada por muc&as Comunidades Autnomas y la aplicabilidad parcial de la )ey @r'nica 6G !;:, de 7 de mar(o, de Fuer(as y Cuerpos de /e'uridad del +stado $ +ste complejo normativo e4puesto es el que deben administrar los ayuntamientos, debiendo tener en cuenta para cada actividad de 'estin de personal tanto el colectivo profesional de que se trate como el marco normativo espec-fico autonmico$ = La p"o'le %!i$a de los Re$#"sos ># a*os e* los #*i$ipios. )o e4puesto &asta aqu- anticipa en 'ran medida la problemtica de la 'estin de recursos &umanos en los municipios espa0oles $ Desde una perspectiva cr-tica, caracter-stica de la Ciencia de la Administracin, 3A[XF ( !;:# y CAAAI))@ ( !! #, destacan como ras'os propios del sistema los si'uientes % = +l carcter marginal de la funcin %)blica local en el conjunto del +stado, as- como su baja &omo'eneidad, co&esin interna y proyeccin social de la misma $ = 5na excesi(a juridificacin de los funcionarios directivos, en el caso en que tales e4istan $ = +4istencia de un grado im%ortante de centralizacin $ = )o que estos autores &an calificado como una adaptacin acelerada al cambio socioeconmico, acaecido en los a0os sesenta y setenta y a la descentrali(acin pol-tico.administrativa de los a0os oc&enta $ 5na respuesta al cambio &abr-an sido las estrate'ias incrementales en la planificacin de plantillas y sobre todo la laboralizacin o, mejor dic&o# la desfuncionarizacin (<ACI ))@, !": % B9#, entendida 1sta como la Jpro'resiva disminucin relativa del nmero de personal al servicio de las Corporaciones )ocales que tienen la condicin jur-dica de funcionariosJ$

= *a segmentacin organizati(a, muy acusada, lo que deber conducir a pol-ticas de personal que consi'an la inte'racin de los diversos colectivos profesionales y que faciliten la unidad de propsito y objetivos $ = <na rgida estratificacin del %ersonal, visible sobre todo en los diversos modos de reclutamiento de los recursos &umanos % funcionarios con &abilitacin nacional, burcratas de Administracin Neneral, t1cnicos de Administracin +special o personal de oficios $ = A la problemtica se0alada &abr-a que a0adir la derivada de una de las variables ms relevantes % la atomizacin organizati(a, consecuencia del modelo de A1'imen )ocal, que coloca en una e4trema posicin de debilidad al funcionario munici%al y respecto a la cual la movilidad propu'nada por el art $ " de la )A<F, no &a conse'uido 'randes avances $ Al'unos autores ven en una suerte de 4'abilitacin regional4 ())I/+H y NAA5, !!6% !7 * /WFCC+P <@AXF, !!; % 76:# la salida a esta problemtica, favorecedora de las prcticas de clientelismo$ +n todo caso es necesario resaltar la inca%acidad institucional $ organizati(a de muc'os a$untamientos %ara em%render %olticas eficaces y la falta de atencin de las Comunidades Autnomas para proveer de medios suficientes a estas instituciones de la Administracin Herritorial$ Como pone de manifiesto 3oi4 A+IN ( !! #, la reforma democrtica suprimi or'ani(aciones presti'iosas, tales como el Instituto de +studios de Administracin )ocal y el /ervicio de Asesoramiento de las Corporaciones )ocales sin proveer estructuras de apoyo sustitutivas $ 5na &iptesis interesante sobre la politi(acin e4cesiva de la 'estin de personal es la se0alada por 3A[XF ( !;:# $ As-, la misma derivar-a de% = +l se0alado inframunici%alismo que dificulta la posesin de recursos suficientes y fra'menta el poder $ = 5na cultura %oltica fragmentada $ de baja co'esin $ = +l %articularismo;localismo pol-tico $ ,ese a lo e4puesto, pueden se0alarse como as%ectos %ositi(os % = +n primer lu'ar, la emergencia# aunque %arcial e incom%leta# de una funcin directi(a %rofesional, palpable en (onas como Catalu0a, <adrid o el ,a-s ?asco $ = )a atencin prestada por los Ayuntamientos a los %rocesos de modernizacin $ cambio organizati(os, espoleados por la cercan-a al ciudadano$ = *a ma$or legitimacin $ (aloracin de los A$untamientos %or parte de la poblacin, tambi1n por su cercan-a y sobre todo, su carcter democrtico $ = )a e4traordinaria reno(acin generacional e4perimentada por el conjunto de la funcin pblica local, con un ele(ado ni(el de %re%aracin, &omolo'able a otras Administraciones, con una relevante presencia de jvenes en los cuadros medios y superiores $ ? Co pe!e*$ias de Ges!i)* del 8is!e a de Pe"so*al. Cabe referirse como ltimo elemento de comprensin del modelo de empleo pblico local, a la distribucin de com%etencias existente en materia de gestin de :ecursos .umanos entre los diversos r'anos municipales $ +s oportuno se0alar que, a pesar del modelo parlamentario que est en la base de funcionamiento del Ayuntamiento como corporacin representativa, el r'ano principal, el -leno# conser(a im%ortantes com%etencias debido a que es en el mismo donde se residencia la %otestad reglamentaria la )nica que %oseen los munici%ios , en detrimento del r'ano ejecutivo, el Alcalde y su r'ano de apoyo, la Comisin de Nobierno $ )a ltima reforma le'islativa, ()ey G !!!# &a decidido otor'ar ms poder al Alcalde$ +n todo caso conviene retener un dato % la imposibilidad por parte de la Alcald-aGC<N de desarrollar una pol-tica de personal co&erente que obvie al ,leno$ De acuerdo con la e4presiva definicin de <@A+)) @CA[A ( !;; %9!7#, corres%onde al -leno de la !or%oracin, junto a las relevantes competencias en materia pol-tica, 4la creacin del marco de desen(ol(imiento de la gestin4 $ A tal fin, tal potestad incluir la a%robacin del :eglamento Ergnico Munici%al .marco idneo para definir la estructura administrativa., la

:elacin de -uestos de >rabajo, la -lantilla munici%al $ la a%robacin de Acuerdos sobre !ondiciones de >rabajo, provenientes de la ne'ociacin colectiva $ +n este esquema, corres%onden al Alcalde, en su papel de jefe de la Administracin <unicipal las competencias (art $ 6 )3# de direccin# im%ulso e ins%eccin de los ser(icios munici%ales# la jefatura su%erior de #%ersonal y determinados espacios propios en la contratacin de obras y servicios, as- como en la 'estin econmico.financiera $ /on as- pues, al decir de @AH+NA ( !! % 99#, tres los mbitos competenciales del Alcalde como r'ano ejecutivo % = Direccin, 'estin e inspeccin de los servicios municipales $ = Lefatura ltima de los recursos &umanos $ = Facultades de 'estin econmico.financiera $ Hres notas conviene resaltar en materia de competencias de 'estin de personal por parte del Alcalde.,residente % $ )a clusula residual de com%etencias en la materia, a tenor del art-culo 8 $ 8 del Ae'lamento de @r'ani(acin y Funcionamiento de !;: $ As-, son suyas las competencias que no sean competencia e4presa de los dems r'anos, lo que constituye una importante re'la de 'estin$ 6 $ )a circunstancia de .e4cepcin &ec&a de la jefatura superior del personal y la separacin del servicio o despido. que todas las competencias son susceptibles de ser dele'adas en un r'ano de asistencia y apoyo% la !omisin de Bobierno, la cual carece per se de competencias propias $ )a misin de la misma en el campo de la 'estin es asumir la adopcin de aquellas decisiones que &ayan de tomarse en comn (<@A+)) % :6"#, lo que le otor'a un perfil netamente pol-tico * de asistencia al Alcalde, de Jcoordinacin defunciones ejecutivas y de iniciativas en el 'obierno de la Administracin <unicipalJ (@AH+NA !! %"B # $ As-, ser-an susceptibles de ser asumidas por la misma * la resolucin de con(ocatorias deri(adas de la Eferta de Em%leo -)blico# tanto de seleccin como de %ro(isin# nombramientos# declaracin de situaciones administrati(as# %remios $ sanciones# contratacin $ nombramientos del %ersonal $ otras acti(idades de gestin $ +llo en el caso de que se &aya confi'urado la C<N como instancia decisoria, no nicamente deliberante $ 7 $ Finalmente conviene tener en cuenta la circunstancia de que la ltima reforma le'al, la *e$ 66;6777, de 6 de abril * &a aumentado las competencias de la Alcald-a,J en terrenos tales como % la a%robacin de la Eferta de Em%leo -)blico# a%robacin de Bases de seleccin $ %ro(isin $ nombramiento $ sancin# se%aracin del ser(icio $ des%ido del %ersonal sin necesidad de ratificacin %osterior %or el -leno, lo que lo confi'ura un perfil ejecutivo ms co&erente $ (+sta ltima competencia no es dele'able en la C<N# $ Finalmente, otros rganos tienen presencia $ en la 'estin % la posible e4istencia de Comisiones Informativas .de estudio y consulta en nin'n caso con funciones directivas o resolutorias. y los !oncejales-"elegados, estos s- con potestades de direccin y ejecucin en el caso de que las mismas le &ayan sido otor'adas por la Alcald-a.,residencia $ +ste esquema or'nico es el que &abr que estudiar en cada caso para tener presentes los factores institucionales espec-ficos de cada Corporacin, y entresacar los condicionantes o ventajas or'ani(ativas que pesan sobre las mismas, teniendo en cuenta que tambi1n estos elementos deben ser objeto de dise0o previo en la formulacin de pol-ticas de personal $ @ La po!es!ad *o" a!i3a e* a!e"ia de Pe"so*al.

Cabe referirse ya en ltimo lu'ar, a la posible %otestad normati(a -la %otestad de ordenanza. de las Corporaciones )ocales en materia de funcin pblica $ )as mismas disponen a priori de %oco

margen de autonormacin en esta materia $ /in embar'o, se revelan campos susceptibles de intervencin, pese a su pretendido carcter residual $ As-% & El dise/o de la estructura administrati(a# con el consi'uiente conjunto de -uestos de >rabajo $ +sto se consi'ue bsicamente con el :eglamento Ergnico Munici%al# la :elacin de -uestos de >rabajo $ la -lantilla$ 6$ *as normas de r,gimen interno de la Corporacin, mediante los Acuerdos de & !ondiciones de >rabajo $ !on(enios !olecti(os $ 7$ )a atribucin e4presa que reali(a el art-culo 6!$7 del HAA) de !;:$ Lunto a la ,lantilla y la Aelacin de ,uestos de Hrabajo son susceptibles de ordenacin autnoma $ = +l establecimiento y modificacin de escalas, subescalas y clases de funcionarios, ascomo la clasificacin de los mismos $ = )a determinacin del procedimiento de in'reso en las /ubescalas de Administracin +special $ 8$ Establecimiento de Bases Benerales de Dngreso % Hemarios, tipos de e4menes, pro'ramas, 3olsas de Hrabajo y procedimientos de seleccin de personal temporal, que dar-an lu'ar a aut1nticos Ae'lamentos de /eleccin$ 9$ :egulacin de as%ectos de gestin de la :elacin de -uestos de >rabajo % concrecin de determinaciones de los mismos, movilidad, reasi'nacin, etc$ * as- como aspectos de carrera complementarios y criterios de fijacin de retribuciones complementarias $ )os aspectos citados deber-an instrumentarse mediante un :eglamento de Bestin de los -uestos de >rabajo de la !or%oracin, dado el carcter de norma reglamentaria que la doctrina atribu$e a la :-> por su innovacin del marco jur-dico pree4istente y la voluntad de permanencia de la misma que no se a'ota en la aplicacin de actos administrativos concretos (/entencia del Hribunal /upremo de 69. . !!7# $ :$ *a determinacin de las di(ersas formas de gestin de los ser(icios munici%ales determinantes de la estructura de personal $ ,ensemos en un dise0o or'ani(ativo que prime formas divisionales de or'ani(acin (patronatos, Centros Nestores, @r'anismos Autnomos# o fle4ibilice las mismas (empresas mi4tas# $

TEMA 10. No es

a!e"ia de e/a e* e* el $#"so a$ad7 i$o 2AA0&2AA;

TEMA 1;. B,EL GOBIERNO A LA GOBERNACIN LOCALC

( basado en el ensayo coordinado por Loan /ubirats I Aedes, territorios y 'obiernoM # 1. I*!"od#$$i)*. +n muc&os pa-ses se &a dado un cambio en la manera de concebir el 'obierno local y asociado a esto, un nuevo acuerdo comn sobre el estilo de 'obernacin apropiado a las condiciones del nuevo milenio$ /e observan dos caminos de evolucin% $ /e &a pasado de un enfoque estrec&o de miras en la or'ani(acin directa del suministro de servicios en el mbito local a una ma$or %reocu%acin %or la direccin $ la ciudadana de la comunidad$ 6$ Ca &abido un inter1s creciente por %olticas electorales $ re%resentati(as su%lementarias, con un mayor nivel de aportaciones del 'obierno democrtico local$ +n este tema se establece en su primera parte lo que &a pasado a ser una visin ms compartida del buen 'obierno local, en el que el compromiso es una parte esencial$ /ostienen los autores que en el 'obierno local, un aspecto central es la combinacin de aptitudes estatales y civiles ( trabajo en red #$ Describen tambi1n los valores centrales que deber-an subyacer a un sistema de 'obierno local, e identifican al'unos de los componentes principales del nuevo estilo de 'obernacin local$ )a se'unda parte presenta dos tendencias acad1micas que clarifican las necesidades del nuevo 'obierno% . la teor-a del sistema, que plantea la dificultad de combinar las aptitudes de los 'rupos de lidera('o de los diferentes sectores$ . )a del debate entorno al capital social$ Aquellos que carecen de acceso al capital social ( redes de informacin, monopolios, normas # se pueden encontrar al mar'en de la nueva pol-tica, a menos que se den pasos espec-ficos para salvar estos obstculos$ 2. La $o 'i*a$i)* de ap!i!#des e* el go'ie"*o lo$al. +l trabajo del 'obierno local es facilitar que su comunidad alcance sus objetivos, en crear un conte4to en el que muc&os quieran y puedan participar$ +u %a%el es guiar la discusin, desarrollar visiones compartidas y ase'urar que se encuentran y se combinan los recursos apropiados ( pblicos y privados # para alcan(ar objetivos comunes$ /e necesita por tanto una me(cla adecuada de capacidad de direccin y oportunidades para una mayor participacin y compromiso$ )a nueva perspectiva del 'obierno local da tambi1n relevancia a un papel ms amplio de la direccin y la ciudadan-a de la comunidad$ +l manejo de las cuestiones que preocupan a la 'ente requiere ca%acidad de liderazgo no slo %or %arte del gobierno, sino tambi1n por parte de diversas personas de la comunidad$ )a nueva perspectiva de la forma de 'obierno local est basada en parte en una cr-tica a la pol-tica democrtica actual y en parte en un reconocimiento pleno de la rique(a de la democracia, pese a reconocer los l-mites de la accin de 'obierno$ )a democracia triunf en el si'lo \\ como ideolo'-a 'racias a dos virtudes fundamentales% los acuerdos democrticos tratan a todos como libres e iguales# $ adems a$udan a %roteger los derec'os bsicos de los ciudadanos al insistir en la autori(acin del ejercicio del poder pblico$ ,ero adems, la democracia proporciona una v-a de paso para la informacin dispersa, relevante para la solucin de problemas$ +s un marco para el aprendi(aje colectivo$ 5na democracia bien or'ani(ada Iincrementa nuestra capacidad colectiva para estudiar problemas sociales no resueltos

superando los actuales dilemas de coordinacinM$ Ayuda a resolver problemas, lo que constituye el mensaje subyacente en la nueva perspectiva de la forma de 'obierno local$ +l mundo es ms complejo y e4i'ente$ )as instituciones actuales parecen estar fracasando$ Fi dejarlo todo en manos de la Imano invisibleM del mercado, ni tampoco ideali(ar la capacidad de autoor'ani(acin de los ciudadanos ( la comunidad # como panacea que todo lo resuelve$ *a Administracin es el camino %ara seguir adelante$ Fo es cuestin de ms Nobierno$ )a Administracin supone que es la combinacin lo que importa, lo que permite que el +stado, el mercado y la sociedad civil se reconcilien$ +sto se consi'ue a trav1s de la construccin y el mantenimiento de trabajos en red$ )a Administracin sostiene que para la vida moderna y sus retos, la mejor iniciativa es encontrar la manera de me(clar los recursos y las aptitudes de un conjunto de fuentes, en un proceso conducido por una pol-tica en1r'ica y democrtica$ )a ,ol-tica se convierte en mecanismo para alcan(ar la coordinacin social$ V esto por tres ra(ones$ a. ,ermite a la 'ente cooperar y ele'ir sobre una base que va al'o ms all del individualismo del mercado$ b. )a toma de decisiones en la pol-tica local es fle4ible (ambi'>edad, incertidumbre, cambio$$$# c. ,uede ir ms all en la distribucin de beneficios para establecer un proceso de produccin social en el que los intereses se reconcilien para alcan(ar objetivos comunes$ +. Los 3alo"es de la go'e"*a*5a lo$al. ,ara alcan(ar esas mejoras, un sistema de 'obernan(a local deber-a tener capacidad de a%ertura, de orientar a los clientes, de reflexin y de accin integrada$ Hodos ellos son necesarios pero no son suficientes ( /to]er !!:# A%ertura$ +n un sistema democrtico no se requiere la participacin de todos, pero su caracter-stica es su apertura a todos los que la inte'rar$ Como afirma Ced ( !;", p !9 #M)o que est en cuestin es la provisin de la correcta participacin en el proceso de 'obierno$ +so requiere que a la 'ente se le recono(ca el derec&o y la oportunidad de actuar en la vida pblica$ /in embar'o, una cosa es reconocer ese derec&o y otra muy distinta es decir que en consecuencia todo el mundo debe, independientemente de la eleccin, participar realmente en la vida pblicaM$ /i una pol-tica representativa est en funcionamiento, en muc&as ocasiones una mayor participacin puede resultar innecesaria$ )a importancia de la apertura no requiere o asume una continua participacin directa a 'ran escala, sino que debe basarse en la rique(a de la prctica democrtica y en que &aya opciones disponibles para ampliar la participacin$ Erientacin al cliente& +n aquellas intervenciones de la 'ente en el que consumen un servicio en particular, en principio son de corta duracin, de bajo coste para el individuos y debe &aber una rpida respuesta por parte de la or'ani(acin del servicio competente$ +l proceso deber-a ser sencillo y requerir un tiempo y un esfuer(o relativamente bajos$ :eflexin$ 5na buena 'obernan(a local e4i'e que &aya oportunidades para lle'ar a un nivel profundo y continuado de debate e intervencin pblicos$ +4i'e oportunidades para la refle4in$ )a cr-tica de los comunitarias al liberalismo es el de fomentar una democracia li'era basada en ne'ociaciones ventajosas para uno mismo en lu'ar de ser para el bien comn$ )as Instituciones pol-ticas &an de

estar dise0adas para permitir a los ciudadanos que debatan y se den la ra(n entre ellos, y no para ser ne'ociadores$ !a%acidad de integracin& )a buena 'obernan(a local requiere capacidad de actuacin$ ,ero para esto el 'obierno no puede depender solamente de la burocracia$ De cualquier forma en la propuesta de 'obernan(a local que plantean los autores la capacidad de actuacin supone al'o ms que cumplir los objetivos de la prestacin de servicios, por importantes que 1stos sean$ )as 'randes cuestiones ( pobre(a, desempleo, etc # necesitan de una capacidad de actuacin superior a la tradicional de las burocracias estatales$ Deben combinarse los recursos del 'obierno con los de la sociedad civil$ /e &abla de capacitacin y tambi1n de papel catali(ador del 'obierno$ )a interdependencia del 'obierno y las fuer(as no 'ubernamentales centra su atencin en el problema de la cooperacin y la coordinacin tanto dentro del 'obierno como entre el 'obierno y las partes no 'ubernamentales$ Debe proporcionar por tanto un espacio para la accin inte'rada o ms ampliamente para 'obernar de forma 'lobal$ 0. U* *#e3o es!ilo de go'ie"*o .a$ que %asar de concentrarse en las in(ersiones a ocu%arse de los resultados& )a filosof-a impl-cita de los directivos pblicos ( tanto pol-ticos como funcionarios # deber-a ser crear valor pblico$ Deben considerar si la intervencin pblica que estn diri'iendo consi'ue resultados sociales y econmicos positivos$ Cay que responder a la pre'unta de si el servicio fomenta resultados econmicos y sociales apreciables, y tambi1n es necesario que &aya una constante predisposicin para replantearse esos resultados$ Deben pre'untarse esos directivos, qu1 ms podr-an conse'uir con los medios y los fondos disponibles$ Fo &ay prejucio en contra del 'asto pblico, pero tampoco aprobaciones automticas del mismo$ El com%romiso con el suministro interno debe dar %aso a un enfoque abierto %ara la obtencin de ser(icios& Debe identificarse el mejor proveedor de cada servicio pblico, tanto si pertenece al sector pblico como al privado o al voluntario, consultndolo con los usuarios, el benc&mar]in' y la competencia abierta son al'unos de los mecanismos que ase'uran la concentracin en los resultados finales$ Es necesario dar menos ,nfasis a la legitimidad de las in(ersiones internas $ otorgar un ma$or reconocimiento a la legitimidad de una am%lia gama de in(ersiones de riesgo& +l reconocimiento de una variedad de fuentes de le'itimidad pone en evidencia la estrec&e( de miras de la democracia de partido$ Ostos deber-an mirar &acia fuera, evitando caer en el aislamiento que los separe del conjunto de inversores, sean o no locales$ Hendr que &aber ms intercambio y comunicacin entre el mundo forma de la pol-tica de partidos y el mundo de los inversores$ )os pol-ticos locales debern buscar la manera de salir de los ayuntamientos e introducirse ms en sus comunidades$ *a cultura que ace%ta la resignacin en la toma de decisiones locales debera %asar a ser una cultura que %romue(a la %artici%acin ciudadana& )a escasa afluencia en al'unas elecciones locales, la d1bil repercusin de ejercicios participativos y el sentimiento 'eneral de que el 'obierno local no est realmente en manos de los ciudadanos son s-ntomas de un malestar 'eneral en nuestro sistema pol-tico$ +l reto es &allar formas para

comprometer a la 'ente se'n sus propias condiciones$ +l acto de votar puede resultar ms fcil y si'nificativo$ )as nuevas tecnolo'-as de la informacin y la comunicacin ofrecen una 'ama de posibilidades para conse'uir la participacin popular de una manera fle4ible, atractiva y que no consume demasiado tiempo$ De una manera 'eneral se aprecia la necesidad de reconstruir la confian(a pblica en las instituciones pol-tica, y para ellos es necesario promover la participacin activa de los ciudadanos en las pol-ticas y las prcticas de los or'anismos pblicos$ .a$ que insistir en el cambio del suministro de ser(icios al liderazgo de los gobiernos locales electos en la comunidad& +l 'obierno local es al'o ms que los servicios que suministra$ +l futuro del 'obierno local es tener el lidera('o de la comunidad trabajando en compa0-a de otros 'rupos para ofrecer perspectivas y direccin en la localidad$ Deber-a &aber controles y balances para ase'urar que el lidera('o tiene un papel coordinador y no dominador o incluso dictatorial$ +n cualquier caso &ace falta un lidera('o capa( de mover a la 'ente y &acerla sentirse parte del proceso$ ;. La idea del sis!e a. )a teora del sistema es ms un concepto o un modelo que una teor-a, porque tiene una capacidad limitada para e4plicar o predecir la variacin en la formacin o el mantenimiento de sistemas o el cambio de sistema$ )a teor-a del sistema urbano se &a desarrollado inductivamente, a trav1s de estudios protot-picos$ Debemos primero recordar los argumentos %rinci%ales de la teora del sistema$ +sta teor-a ve el poder fra'mentado y los sistemas constituyen los mecanismo colaboradores a trav1s de los cuales, los 'obiernos locales y los 'rupos privados se unen para 'obernar$ )a ra(n principal de la fra'mentacin del poder es la divisin del trabajo entre el mercado y el +stado$ Hanto el 'obierno local como las empresas poseen los recursos necesarios para 'obernar ( le'itimidad y autoridad para elaborar pro'ramas en el caso del 'obierno # y el capital que 'enera empleo, 'anancias y financiacin ( en el caso de las empresas #$ /tone describe el origen de la teora del sistema como una %ers%ecti(a de economa %oltica que rec'aza las presunciones pluralistas de que la autoridad 'ubernamental es apropiada para elaborar pro'ramas y llevarlos adelante, y las estructuralistas, que se0alan a las fuer(as econmicas como las que determinan los pro'ramas$ )a teor-a del sistema centra su atencin en la dinmica interna de la construccin en coalicin, en la cooperacin civil o en m1todos informales de coordinacin ms all de los l-mites institucionales$ +sta dinmica interna se puede entender utili(ando el modelo de %oder de J%roduccin socialM$ /tone describe el %oder %oltico deseado %or los sistemas como J%oder %araK o ca%acidad de actuar# y no J%oder sobre otros# o control social$ Conse'uir esta capacidad de actuacin no est tan claro, ya que deben crearse y mantenerse mecanismos de cooperacin$ )a cooperacin no implica consenso en las creencias o los valores, sino la participacin en coalicin para aprovec&ar Ipeque0as oportunidadesM$ )as empresas son un elemento clave en las colaciones de 'obierno, dados los recursos que controlan$ ,ero la fuer(a de las empresas, la particular composicin de las que se comprometan ala coalicin y la presencia de otros intereses (vecindarios, 'rupos medioambientales # variarn de un lu'ar a otro , y tambi1n a lo lar'o del tiempo$ /tone &a definido cuatro ti%os de sistemas diferentes$

$ +istemas conser(adores o de transicin$ /e centran en la prestacin de servicios rutinarios y en la reduccin de los impuestos$ 6$ +istemas de desarrollo$ /e preocupan por la utili(acin del cambio en la (ona para promover el crecimiento$ 7$ +istemas %rogresistas de la clase media$ Incluyen objetivos como la proteccin del medio ambiente y la preservacin &istrica, vivienda asequible o los fondos de co&esin$ 8$ +istemas de am%liacin de o%ortunidades de las clases bajas$ Insisten en una pol-tica de inversin de recursos &umanos y en una e4tensin del empleo y la propiedad$ +stas dos ltimas implican medidas de co&ercin o re'ulacin de las empresas en lu'ar de la coordinacin voluntaria$ Al'unos de los criterios fundamentales que emer'en de la obra de /tone de !;! a !!7 son% $ 5n sistema es un 'rupo informal aunque relativamente estable con acceso a recursos institucionales que le &abilitan para tener un papel continuo en la toma de decisiones de 'obierno$ 6$ )os sistemas salvan la distancia entre el control popular de 'obierno y el control privado de los recursos econmicos$ 7$ )a cooperacin no se da como un &ec&o consumado sino como una meta a alcan(ar$ 8$ )os sistemas son planes relativamente estables que pueden abarcar varias administraciones$ 9$ /e pueden identificar distintos pro'ramas pol-ticos que estn influenciados por los miembros de la coalicin de 'obierno, la naturale(a de las relaciones entre ellos y los recursos que aportan a la coalicin$ :$ +l consenso se forma sobre la base de la interaccin y la estructuracin de los recursos$ +sto se consi'ue a trav1s de incentivos selectivos y peque0as oportunidades$ "$ Fo tiene por qu1 &aber consenso absoluto en las creencias y los valores en un sistema, pero una colaboracin duradera tender a crear consenso en la pol-tica$ Al trasladar estos principios de +stados 5nidos a +uropa, obser(amos ma$ores dificultades en el (iejo continente$ Cay una serie de factores que pueden e4plicar por qu1 la creacin de un sistema es ms problemtica en el conte4to europeo% . +l conte4tos econmico y fiscal es diferente$ . )a tradicin del +stado es tambi1n distinta$ . )a fra'mentacin y debilidad del +stado &ace ms viable la creacin de sistemas en los +stados 5nidos, aunque pare(ca paradjico$ . )a incentivacin selectiva, que es un mecanismo de co&esin esencial en los sistemas, puede ser ms dif-cil de construir y mantener en un conte4to donde &ay muc&a dependencia en la financiacin a corto pla(o de los recursos que no son locales$ . )os 'obiernos europeos &an tenido que aprender las t1cnicas para crear asociaciones y redes de trabajo, y es posible que sus socios potenciales necesiten convencerse de que realmente se les ofrece un nuevo sistema de trabajo$ +l trabajo en red puede ser el futuro de la Administracin, pero realmente puede ser una tarea desalentadora$ <. El $api!al so$ial. <ientras que la teor-a del /istema centra su atencin en la creacin de marcos de lidera('o, el debate del ca%ital social se interesa ms bien en la ca%acidad de coo%eracin en la comunidad$ +l capital social es la combinacin de componentes diversos como la confian(a y las

e4pectativas, las redes de trabajo y los canales informativos, normas y sanciones, y su presencia es fundamental para facilitar la accin individual y colectiva$ +l capital social forma parte de las reservas totales que una comunidad posee y de las que puede disponer$ ?a ms all de los que entendemos &abitualmente por las formas de capital f-sico y &umano$ +l capital social, a diferencia del capital f-sico y &umano, no es IpropiedadM de los individuos, 'rupos u or'ani(aciones, y lo &ace menos tan'ible$ +s creado, in&ibido y destruido por las interacciones entre distintas personas, 'rupos u or'ani(aciones, pero no les IperteneceM como tal$ )a confian(a, el trabajo en red y las normas no pertenecen a nadie a la manera de los bienes de consumo, t1cnicas, edificios o conocimientos$ +l capital social se funda en las relaciones entre sus participantes$ +l acceso a las reservas del capital social se &a vinculado causalmente a la vitalidad de la sociedad civil$ Dentro de los c-rculos acad1micos y pol-ticos e4iste la opinin 'enerali(ada de que el capital social es la misma esencia de un buen 'obierno, y que conduce a una sociedad civil dinmica y a la bonan(a econmica$ Cay tres debates con particular relevancia en la manera en que entendemos la naturale(a y la funcin del capital social% -rimer debate Lest en decadencia el ca%ital socialM )os trabajos de ,utnam sobre el capital social de +stados 5nidos, muestran se'n este autor que sus niveles estn disminuyendo$ )os americanos ya no se comprometen en actividades sociales, y las asociaciones civiles estn en decadencia ( fenmeno de bo^lin' alone o Iju'ar en solitarioM#$ +sto implica un descenso de las normas de reciprocidad y tolerancia, as- como la erosin de la comunidad civil$ )a sociedad civil y por lo tanto, las actuacin del 'obierno se est deteriorando$ /in embar'o, otros autores &an cuestionado la interpretacin de ,utnam, sobre todo en cuanto a su enfoque centrado en formas de or'ani(acin tradicionales, y n oen formas alternativas de or'ani(acin sur'idas en los ltimos a0os$ +s dif-cil por tanto, lle'ar a una respuesta definitiva sobre si el capital social est en decadencia o no, pero s- parece claro que la naturale(a de las or'ani(aciones &a evolucionado$ +n Nran 3reta0a, las discusiones son parecidas$ )o que es importante en cualquier caso es que muc&os de esos estudios y sondeos confirman un menor -ndice de participacin por parte de las capas socioeconmicas ms bajas y de los 'rupos con menos formacin educativa$ )os intentos de &acer un mapa del capital social no &an alcan(ado su objetivo ori'inal, pero al menos &an proporcionado ms pruebas de que e4isten desi'ualdades sustanciales en la accin social y pol-tica$ +egundo debate Lel ca%ital social es siem%re una buena cosaM )os autores tend-an a plantear el capital social como un recurso puramente beneficioso$ Incluso a&ora est asociado con fines c-vicos y formas democrticas de cooperacin$ ,ero esto malinterpreta o i'nora que la naturale(a de la confian(a, el trabajo en red y las normas pueden darse tanto en actividades c-vicas como inc-vicas$ ,ueden servir para perpetuar la e4clusin, el racismo y otras prcticas opresivas y destructivas$ Debe revisarse la idea de que el capital social siempre aporta una contribucin positiva a la vida pol-tica, social y econmica$ )a confian(a puede coe4istir con la desi'ualdad y la opresin$ Cay que tener cuidado para no ver el capital social como la panacea de todos los problemas sociales y

pol-ticos actuales$ +stas 'randes reservas de capital social puede ser caracter-sticas de sociedades muy polari(adas o fra'mentadas$ )a e4istencia de capital social no nos dice nada sobre su valor, sobre qui1n tiene acceso a 1l, o sobre los fines con que ser utili(ado$ >ercer debate la interrelacin entre el ca%ital social $ gobierno& ,utnam en su estudio sobre Italia afirma que el Forte destaca sobre el /ur por la densidad del nivel de las asociaciones locales, por sus reservas de capital social como confian(a, las normas y las redes de trabajo, que tienden a autoalimentarse y acumularse$ )o que es especialmente controvertido es que ,utnam sostiene que estos dos equilibrios tan distintos tienen ra-ces &istricas y culturales, por lo que las autoridades pblicas pueden &acer poco para cambiar la situacin en las que ellas mismas se encuentran$ @tros trabajos ms recientes muestran su desacuerdo con dos ar'umentos% . 5na comunidad activa y un sector voluntario pueden sur'ir en oposicin y a pesa de la pobre situacin del 'obierno$ . )a actividad de las autoridades pblicas afecta la vitalidad de la comunidad$ )a clave de este asunto es que el capital social es un recurso disponible para unos individuos y 'rupos y no para otros$ +l estudio reciente de Ila pobre(a de las redesM es muy relevante, ya que permite entender la e4clusin social como el fracaso en acceder a una importante dimensin del capital social$ +l punto central de la pobre(a de las redes es aceptar que necesitamos ciertos tipos de redes de trabajo y de la(os sociales para prosperar, pero que en ciertos sectores esas redes de trabajo &an de tener otras caracter-sticas$ 5n reto para un sistema de 'obierno local basado en las redes de trabajo es ase'urar que una mayor-a tiene acceso a las oportunidades para comprometerse en la toma de decisiones y su puesta en prctica, puesto que al'unos individuos y 'rupos pueden carecer de la capacidad bsica de or'ani(arse a trav1s de las redes sociales$ =. Co*$l#si)*. )a nueva forma de 'obernan(a local se centra en la creacin de redes intersectoriales$ )a teor-a del sistema se0ala que la creacin de esas asociaciones se enfrenta a numerosos obstculos% las condiciones &istricas y estructurales pueden ir en contra de asociaciones sostenibles$ 5na buena 'obernan(a local deber-a tener la capacidad de comprometer al mayor nmero de individuos y 'rupos con la sociedad$ +l debate del capital social advierte que trabajar con redes es un reto considerable, puesto que esas redes son un apoyo esencial de la cooperacin y la accin colectiva desi'ualmente distribuidas$ )as redes pueden ser de tipo informar, pero su creacin y sostenibilidad depender de una intervencin 'ubernamental activa pero comprensiva$

TEMA 1<

EL E8TA,O AUTONMICO Y LO8 ,IDERENTE8 TIPO8 ,E E8TA,O.

1 La distincin clsica entre Estados unitarios # !ederales. )os conceptos de +stado unitario, federal, autonmico, re'ional, etc van siempre referidos a la or'ani(acin territorial del +stado e indican que 1ste se or'ani(a en un solo nivel institucional o en varios, y en este caso, el 'rado de poder que corresponde a cada instancia pol-tico.territorial$ +l +stado unitario tiene un solo nivel de instituciones pol-ticas ( una estructura de poder sobre todo el territorio% jefe de +stado, un ,arlamento, un 'obierno y una or'ani(acin judicial #$ +n cambio, en un sistema federal e4isten dos niveles% la federacin y los +stados que tambi1n tienen su presidente, ,arlamento y 'obierno, as- como los dems tribunales$ )a teor-a de la divisin de poderes en los sistemas federales supone la introduccin de una 'arant-a adicional en sentido vertical entre la federacin y los +stados, adems del tradicional &ori(ontal entre le'islativo, judicial y ejecutivo$ Inicialmente esta distincin federal.unitario se convirti en una dicotom-a casi do'mtica$ Desde _elsen con su propuesta de continuum entre m4imo centralismo y m4ima descentrali(acin, se pueden ir colocando todos los +stados e4istentes$ 1.1 Los Es!ados #*i!a"ios. /u modelo por e4celencia nace con la Aevolucin francesa, se e4tiende con las reformas de Fapolen y se consolida en la mayor-a de Constituciones liberales europeas del si'lo \I\$ /e trata de establecer un solo orden le'al para todos los ciudadanos suprimiendo los privile'ios y corporativismos anteriores$ 5na Constitucin como ley suprema ordenar las instituciones y reconocer los derec&os de los ciudadanos, y un ,arlamento un 'obierno aprobarn, respectivamente, las leyes y las dems normas que re'ulan la sociedad$ )as variantes por pa-ses y por periodos &istricos son notables, desde el m4imo centralismo franc1s, &asta cierto 'rado de descentrali(acin como Colanda o /uecia$ ,ero desde el punto de vista terico, todos estos +stados son unitarios porque las leyes que aplican los municipios y entes intermedios son las mismas, aprobadas por el ,arlamento nacional$ ,ero el 'rado mayor o menor de descentrali(acin para adaptar la aplicacin de la ley a cada territorio concreto posee una 'ran importancia pol-tica$ 1.2 Los Es!ados (ede"ales. )a federacin es una construccin moderna, IinventadaM literalmente por la Constitucin de los +stados 5nidos de Am1rica ( ";" # porque es muy diferente de la confederacin y de otras formas de asociacin de +stados$ +n la confederacin, varios +stados independientes creaban un r'ano de relacin ( Dieta # que propon-a l-neas comunes de actuacin, aunque las decisiones deb-an ser adoptadas por cada +stado, al carecer la Dieta de poderes directos sobre los ciudadanos$ +l ejemplo de +stados 5nidos, creando una confederacin con 7 colonias que evoluciona &acia una federacin, o el caso /ui(o con sus cantones, que an mantiene slo nominalmente el nombre de Confederacin$ )a utilidad del sistema federal para descentrali(ar un +stado unitario se demostr con el nacimiento de Austria en !6B$ @tros casos con frmula federal que &a servido

para descentrali(ar pol-ticamente un +stado unitario que presentaba problemas de 'randes desi'ualdades entre su poblacin o diversidad 'eo'rfica o 1tnica son Ausia, India, /udfrica y en !!7 31l'ica$ 1.+ O!"as (o" as de des$e*!"ali5a$i)* pol!i$aB E/is!e el "egio*alis oC +n las ltimas d1cadas &an aparecido diferentes formas de descentrali(acin que revelan la diversidad de soluciones en cada pa-s y en cada periodo &istrico% otor'ando autonom-a a un territorio especial, estableciendo la autonom-a para todo un territorio pero con distinto 'rado de auto'obierno, etc$ +jemplos en Finlandia.Asland, Dinamarca.Feroe, ,ortu'al.A(ores, Nran 3reta0a.+scocia$ +l ejemplo de la II Aepblica espa0ola con su autonom-a para Catalu0a, ,a-s ?asco y Nalicia, sirvi de inspiracin a la Constitucin italiana de !8" para fijar un doble nivel de autonom-a% 9 re'iones con +statuto de autonom-a especial y resto re'iones con estatuto ordinario$ ,ara muc&os estudiosos, Italia es un ejemplo de +stado re'ional a medio camino entre unitarios y federales$ 1.0 La e3ol#$i)* del (ede"alis o. )a principal advertencia que debe &acerse al estudiar el federalismo actual es la transformacin que &a e4perimentado respecto al federalismo decimonnico, pasando desde el federalismo dual, al federalismo cooperativo o de relaciones inter'ubernamentales (influido por el paso del laisse(.faire a la democracia y al +stado social #$ +l desarrollo de la econom-a en la primera parte del si'lo \\ impidi mantener la incomunicacin de los poderes en el sistema federal$ +l Fe^ Deal de Aoosevelt fue el primer plan importante de intervencin de la federacin para reanimar la econom-a, que introdujo las relaciones y la colaboracin entre los dos niveles de 'obierno$ +n +uropa, tras la II Nuerra <undial con la ampliacin de los derec&os sociales, se multiplicaron las fundones de todos los poderes pblicos, tanto de la federacin como de los +stados, que obli' a que colaboraran intensamente en muc&os campos$ +l nuevo federalismo &a reali(ado cambios importantes% . las competencias e4clusivas pasan a se'undo pla(o . las competencias ms importantes son compartidas . multiplicacin de los r'anos mi4tos de la federacin y los +stados$ . +l ncleo duro de derec&os sociales y econmicos es i'ual en todo el territorio federal con la primac-a de la i'ualdad en la democracia sobre las particularidades territoriales ( por ejemplo, clusula alemana de uniformidad de condiciones de vida #$ +l sur'imiento de la Comunidad +conmica +uropea modifica tambi1n este sistema de relaciones inter'ubernamentales, que depender en 'ran parte de la manera en que los +stados federales y los +stados miembro participen en los procesos de decisin de la 5nin +uropea$ 2. Las re!ormas autonmicas ms recientes en Europa. :elacionadas con el %roceso de formacin de :elacionadas con factores %olticos la <nin Euro%ea& internos& Alemania% reforma de !!6 que &a potenciado Aeformas de Francia,Aeino 5nidos e Italia$ el 3undesrat como r'ano de participacin de Intento de orientacin &acia frmulas federo. los )`nder en la posicin comn de Alemania$ re'ionales$ Austria% refederali(acin de los )`nder$ 31l'ica% divisin lin'>-stica entre flam ncos y valones$ Aeino 5nido, con proyectos de descentrali(acin limitada para +scocia, Nales e Irlanda del Forte

Italia% +n !!" se aprob la ley constitucional que encar'aba a la Comisin 3icameral una reforma constitucional 'eneral$ )a )ey constitucional G !!! ampli loas posibilidades de los +statutos de Autonom-a de las re'iones y la )ey constitucional 7G6BB ( todo el Hitulo ? de las Ae'iones # con cierta tendencia a la federali(acin$ Francia% t-mida re'ionali(acin en los ;B, y autonom-a re'ional especial para Crce'a, pero siempre en clave de descentrali(acin or'ani(ativa en una Aepblica indivisible, laica, democrtica y social$ 3. $%iene a&n sentido la distincin unitario-!ederal' ,arece complicada por la aplicacin de frmulas parciales e intermedias$ ,ero no se pueden comparar sistemas pol-ticos muy diferentes por su estructura econmica, social y cultural ( +stados 5nidos, 3rasil, /udfrica, India, Ausia y Alemania, por ejemplo #$ Debe adems reali(arse una apro4imacin realista a la estructura pol-tica de los federalismos, rec&a(ando el nominalismo, confusin entre nombre y realidad, importanto realmente slo la efectiva estructura de sus poderes$ Hambi1n &ay casos especiales que impide aplicarles cate'or-as 'enerales% Uu1bec.Canada, y 31'ica ( valones y flamencos #$ /alvadas estas confusiones, la estructura de los +stados nos si'ue ofreciendo una 'ran diversidad entre los e4tremos de la centrali(acin y la descentrali(acin pol-ticas, pero dentro de esa 'radualidad contina siendo vlida la distincin entre unitarios y federales porque la e4istencia de uno o dos niveles de poder cambia la estructura, los principios y la dinmica de las instituciones respectivas$ +l +stado federal es muc&o ms complejo que el unitario y requiere re'las afinadas para evitar conflictos entre 'obiernos, para impedir que la le'-tima diferencia de normas ori'ine discriminaciones entre los ciudadanos y para repartir los recursos pblicos entre los diferentes +stados o )`nder$ Adems el +stado federal no es un modelo nico$ )os estudiosos &ace tiempo que distin'uen entre federalismo europeo y el americano, con diferencias dentro de ellos$ 4. (riterios constitucionales del Estado !ederal. )a doctrina federalista actual considera que no e4iste un criterio nico para calificar a un +stado como federal, y la mayor-a de los e4pertos se inclina por considerar federal al +stado que rene una serie de elementos como son% . +l reconocimiento constitucional de la estructura federal$ . )a distribucin de competencias entre la federacin y los +stados$ Lunto con el anterior elemento, pretende evitar que los poderes de los +stados puedan ser disminuidos por las leyes aprobadas por mayor-as coyunturales en el ,arlamento federal$ . )a resolucin de los conflictos por una instancia neutral, 'eneralmente un Hribunal Constitucional

. . . .

5nas instituciones representativas de los +stados que actan pol-ticamente sin dependencia de la federacin 5na forma de financiacin objetiva y 'aranti(ada$ +vita que los +stados se vean a&o'ados financieramente por la Federacin$ 5n sistema de relaciones entre la federacin y los +stados$ V recientemente, la participacin de los )`nder en la formacin de la posicin de la federacin, cuando la decisin afecte a sus competencias$ Caso de Alemania y 31l'ica en sus relaciones con la 5nin +uropea$

/lo el conjunto de los elementos citados permite calificar a un +stado de federal$ De modo que su no cumplimiento permite considerar como no federales +stados que InominalmenteM se reclaman federales, y a la inversa, o situaciones mi4tas, con territorios que cumplen condiciones de auto'obierno de carcter federal respecto a +stados unitarios (A(ores en ,ortu'al #$ ,or el contrario, los intentos de incluir entre el +stado unitario y el federal el tipo +stado re'ional, sirve a t-tulo descriptivo , til como referencia pero intil desde el punto de vista constitucional porque no indica la aplicacin de criterios determinados a los que s- aluden los otros dos modelos$ Al'o semejante ocurre con el +stado compuesto, que pretende nicamente aludir a una multiplicidad de ordenamientos jur-dicos que dependen de una sola Constitucin$ ). El carcter del Estado autonmico actual. +n este apartado intentaremos clasificar al +stado autonmico espa0ol 'enerado por la Constitucin de !"; y confi'urado durante los si'uientes 69 a0os, puesto que puede ser de inter1s para el Derec&o comparado y porque resulta decisivo para el futuro pol-tico del pa-s$ De lo e4puesto en los apartados anteriores parece claro que no +spa0a no es un +stado unitario, pero queda por averi'uar si es plenamente un +stado federal$ ;.1 I*de(i*i$i)* !e)"i$a del Es!ado a#!o*) i$o. +l te4to de la Constitucin apenas ayuda a resolver la cuestin$ +n ella se &abla del principio de autonom-a y de las CC$AA, y de a&- la denominacin +stado autonmico$ )os debates constitucionales no ayudan tampoco puesto que los constituyentes no pod-an saber cmo acabar-a confi'urndose el +stado autonmico$ +l Hribunal Constitucional ( al i'ual que en otras democracias # a trav1s de sus sentencias, &a desarrollado parte de la teor-a constitucional con 89B sentencias pronunciadas sobre problemas del +stado autonmico y &a elaborado al'unas teor-as importantes sobre las CC$AA y sus competencias, pero en su mayor-a son teor-as de alcance corto o medio, puesto que no es su funcin construir una teor-a 'lobal$ Hampoco los especialistas &an permitido avan(ar 'ran cosa$ +n todo caso, una de las notas ms destacadas consiste en la ausencia de una teor-a consolidada sobre el +stado autonmico, que tiene 'raves consecuencias porque 'enera incertidumbre$ )as ra(ones que lo e4plican son varias% . +scasa definicin de la propia C+ sobre la estructura territorial del +stado$ . Construccin pro'resiva a trav1s de los 69 a0os en vi'or$ . Falta de correspondencia en el derec&o constitucional comparado$ . +4istencia de visiones del +stado muy distintas entre partidos estatales y los nacionalistas$ +sta falta de acuerdo es un problema serio porque la estructura del +stado no puede estar a merced de las mayor-as electorales coyunturales$ 5na teor-a constitucional del +stado autonmico deber-a ser a la ve( descriptiva y prescriptiva, e4plicando el carcter del +stado y su funcionamiento real, a la ve( que ilumina las l-neas 'enerales de su desarrollo$ Aunque la pol-tica actual apare(ca dominada por el pra'matismo, no debe menospreciarse la importancia de la teor-a del +stado autonmico por dos ra(ones%

las soluciones a los 'randes problemas pol-ticos son muy diferentes se'n el tipo de +stado ( unitario o federal #$ . )os ciudadanos necesitan conocer la l'ica que 'u-a a las instituciones de forma que puedan identificarse con su forma de 'obernar$ )a construccin de una teor-a del +stado autonmico es condicin m-nima de su propia consolidacin$ ;.2 El Es!ado a#!o*) i$o $o o sis!e a (ede"al $o* Ee$Eos di(e"e*$iales. /e observa que los elementos esenciales del +stado autonmico coinciden bsicamente con los factores que la teor-a constitucional considera propios del federalismo, especialmente de tipo europeo$ +n +spa0a e4iste el doble nivel de poderes que es esencial de toda federacin, aunque posee una terminolo'-a diferente$ )as instituciones de las CCAA slo dependen del electorado respectivo, tienen un amplio campo de competencias, con una financiacin objetiva, y los conflictos que aparecen se resuelven por el HC$ Hodo ello se encuentra constitucionali(ado ( C+ y +statutos de las CC$AA$#$ Adems, a diferencia de la mayor-a de federalismos, el +stado autonmico espa0ol posee un se'undo eje que influye sobre el conjunto% los &ec&os diferenciales que corresponden slo a al'unas CCAA$ )a Constitucin y los +statutos reconocen a al'unas CCAA facultades e instituciones espec-ficas que no e4isten en las dems ( len'ua, niveles intermedios de instituciones, sistemas especiales de financiacin ,etc #$ +s al'o nuevo en el derec&o comparado$ Adems estos dos caracteres estructurales deben contemplarse desde otra nota esencial% la construccin pro'resiva del +stado autonmico desde !";$ Inicialmente 'ir alrededor de Catalu0a y ,a-s ?asco, pero finalmente se 'enerali( al conjunto del +stado, con cambios continuos y al final decisivos$ +sta evolucin no &a sido lineal, ni estaba predeterminada e4actamente por la Constitucin$ +n ella &an intervenido adems, leyes y sentencias, pactos pol-ticos como los acuerdos autonmicos de !; y !!6, resultados electorales en las CCAA y en el +stado, y un cambio paulatino de la propia opinin pblica sobre el +stado autonmico$ Asimismo, esta transformacin &a 'enerado nuevos problemas estructurales que lastran su funcionamiento$ )os ms importantes afectan a la articulacin del conjunto del sistema, con carencia casi absoluta de un sistema de relaciones entre las CCAA y de 1stas con el +stado$ )as diver'encias no se pueden resolver pretendiendo cambiar a los partidos nacionalistas, ni siquiera asocindoles a la mayor-a parlamentaria con pactos de 'obernabilidad$ ,uesto la autonom-a es una cuestin de +stado, se deber-an alcan(ar unos acuerdos m-nimos que permitieran una articulacin del +stado ms efica( y vlida para todas las fuer(as pol-ticas$

TEMA 1= LA CON8TRUCCIN ,EL E8TA,O AUTONMICO.

1 Los antecedentes el predominio del centralismo en la "istoria contempornea de Espa*a # las alternativas descentrali+adoras. +l autoritarismo y el centralismo &an sido caracteres constantes del +stado contemporneo espa0ol &asta la actual Constitucin$ +l +stado liberal.conservador espa0ol presenta ras'os comunes durante el si'lo \I\ y \\ porque est dominado por partidos conservadores, con dos te4tos constitucionales parecidos, la Constitucin de ;89 ( para el periodo ;87. ;:; # y la de la Aestauracin de ;": ( para el periodo ;"9. !7 #$ +ste predominio conservador produce una continuidad en casi todos los elementos del +stado, pero sobre todo en la estructura centrali(ada del poder$ ,aralelamente los breves periodos de libertad 'eneran siempre intentos de descentrali(acin, al'o que debe ser convenientemente resaltado$ )a Constitucin de Cdi( de ; 6 se propon-a acabar con las mltiples jurisdicciones y privile'ios territoriales introduciendo la i'ualdad de todas las personas ante la )ey$ +l re'reso de Fernando ?II supuso la vuelta al Anti'uo A1'imen$ /u muerte en ;77 da lu'ar a la crisis total del sistema absolutista, que condujo a )pe( 3allesteros a emprender con su 'obierno reformas racionali(adotas de la administracin% establecimiento de la provincia como eje de la estructura territorial del +stado$ +l partido pro'resista, en cambio, defend-a la eleccin de los alcaldes y unas Diputaciones provinciales representativas$ +l objetivo principal de la descentrali(acin defendida por el partido pro'resista era la autonom-a municipal, y una mayor representativita y mayores competencias para las Diputacin provinciales$ ,ero en la I Aepblica se plante un proyecto de Constitucin federal que dise0aba " +stados miembros, cada uno con ,arlamento, 'obierno y poder judicial propio, fijaba los l-mites de sus competencias y creaba un /enado de corte federal$ )a idea federalista desemboc en el cantonalismo y en un pronunciamiento militar que dio t1rmino a la Aepblica$ +n la Aestauracin la estructura del poder volvi a los t1rminos anteriores, enfrentando a conservadores centralistas a los partidarios de otor'ar mayor poder a los Ayuntamientos y provincias$ +l catalanismo de finales del \I\ inici la reorientacin de la descentrali(acin &acia las re'iones ( e4periencia de la <ancomunidad de Catalu0a con ,rat de la Aiba#$ )a Dictadura de ,rimo termin con esa e4periencia$ +l nico precedente del actual +stado autonmico es la e4periencia de la autonom-a re'ional durante la II Aepblica, que fue tambi1n muy breve$ +sta e4periencia merece mayor atencin porque los autores de la actual Constitucin la tomaron muy en cuenta$ ,or ejemplo% . la indefinicin del tipo de +stado$ . Indefinicin del mapa autonmico$ . /emejan(as en el marco institucional ( ,residente de la CA, ele'ido por el ,arlamento autonmico, jefe de 'obierno, distribucin de competencias en tres listas, e4clusiva, de la re'in y compartidas, a su ve( fle4ibles$ . ,rocedimiento de aprobacin de los +statutos$ )a 'ran diferencia en cuanto a la 'enerali(acin actual de la autonom-a a todo el territorio no se puede demostrar, puesto que la 'uerra civil puso fin a los avances en este sentido$ +l periodo franquista llev al e4tremo la centrali(acin del +stado$ Durante la transicin, la autonom-a apareci como e4i'encia esencial de la democracia en +spa0a$

2. La transicin a la democracia # las pre-autonom,as. )as manifestaciones pol-ticas contra el franquismo en los :B y "B inclu-an siempre junto a la demanda 'eneral de democracia, la reivindicacin de auto'obierno re'ional$ +n las primeras elecciones democrticas en junio de !"", los partidos pol-ticos de Catalu0a y ,a-s ?asco, con amplias mayor-as formularon peticiones de auto'obierno y el restablecimiento de los +statutos republicanos$ )a decisin de las nuevas Costes de redactar una Constitucin implicaba sin duda la confi'uracin de al'una forma de descentrali(acin pol-tica$ +l nuevo 'obierno de /ure(, necesitaba encontrar al'una concrecin de la autonom-a, por lo que opt por restaurar de forma provisional la autonom-a de Catalu0a pactando el re'reso del ,residente de la Neneralidad$ Con ello desactivaba la reivindicacin autonmica y arrebataba la iniciativa a la oposicin pol-tica$ Intent lo mismo en el ,a-s ?asco pero no prosper la ne'ociacin$ A cambio se creo la autonom-a provisional vasca en enero de !"; con diputados y senadores vascos que se constituyeron en una Asamblea de ,arlamentarios que eli'ieron un ,residente$ )a frmula se e4tendi despu1s a otras re'iones como Nalicia, Ara'n, ,a-s valenciano y Canarias$ +l procedimiento era similar% ne'ociacin con la Asamblea de ,arlamentarios ( diputados y senadores ele'idos a nivel provincial #, instauracin de la pre.autonom-a, constitucin de Comisin <i4ta de traspasos de competencias$ Con ello se defin-an las provincias que se quer-an constituir en Autonom-a y el territorio$ As- &asta 8 pre.autonom-as, e4cepcin de Cantabria, )a Aioja y <adrid$ Hodas las fuer(as pol-ticas lo consideraban como una etapa de mera transicin, pero que tuvo importancias consecuencias sobre la confi'uracin definitiva del +stado autonmico% a$ /irvi para clarificar el mapa de las futuras CCAA, reali(ado de forma consensuada entre el 'obierno y los propios diputados y senadores electos$ ,or ello los padres de la Constitucin no tuvieron necesidad de nombrar a las distintas autonom-as$ b$ )a prctica 'enerali(acin de las preautonom-as implic de &ec&o, que el sistema autonmico se e4tendiera a todo el territorio y no quedara reducido a al'unas re'iones como en la II Aepblica$ V todo ello antes de la aprobacin de la Constitucin$ c$ /u contribucin a un proceso pac-fico de descentrali(acin pol-tica porque constitu-a 'arant-a evidente de una solucin constitucional ( para los ms nacionalistas # y porque ayudaba a difundir una idea pol-tica novedosa para los menos nacionalistas$ +ncau( problemas puntuales como Favarra y ,a-s ?asco, el 'obierno insular en los arc&ipi1la'os, establecimiento de la capitalidad en Nalicia, definicin de s-mbolos entre Catalu0a y ?alencia, etc$ )as autonom-a provisionales marcaron i'ualmente el sistema institucional que se acabar-a imponiendo, basado en un ,arlamento, un presidente ele'ido por la Cmara y un 'obierno dependiente del presidente$ Hambi1n confi'uraron un sistema de traspasos del +stado a las CCAA mediante Comisiones <i4tas$ 3. La regulacin constitucional de la autonom,a. +.1 ,i(i$#l!ades . $o*se$#e*$ias del $o*se*so $o*s!i!#.e*!e. Hoda la Constitucin se elabor por consenso$ Oste se fundamentaba en el ideal de aprobar una Constitucin que diera cabida a todas las opciones pol-ticas y fuera asumida por todos los partidos$ +l punto ms dif-cil del acuerdo fue justamente la or'ani(acin territorial del +stado, la autonom-a$ )a dificultad proven-a de una doble causa%

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la 'ran diferencia en la voluntad de auto'obierno e4istente en las distintas partes de +spa0a$ +n !"" era muy diferente entre re'iones como Catalu0a y ,a-s ?asco por un lado, y Nalicia o Canarias por otro$ )as diver'encias radicales entre los partidos pol-ticos sobre el modelo de autonom-a que conven-a implantar$ )os partidos de i(quierda y los nacionalistas sosten-a frmulas muy r-'idas y do'mticas, mientras que los de centro y la derec&a pensaban como m4imo en frmulas re'ionalistas de tipo italiana$

)a ,onencia constitucional tuvo que abandonar pronto las posiciones ma4imalistas y reali(aron un 'ran esfuer(o de apro4imacin$ +l doble eje de diver'encias territoriales y partidistas dio lu'ar a soluciones muy pra'mticas, rec&a(ando modelos forneos y dejando muc&as decisiones importantes para el futuro$ +l primer borrador ten-a un corte claramente federal pero fue abandonado tras las 'randes cr-ticas de la derec&a y el centor$ +l se'undo borrador introdujo mayor fle4ibilidad en el sistema autonmico, resolviendo los problemas ur'entes de Catalu0a y ,a-s ?asco y dejando en un 'rado muy superior de indefinicin al resto$ +l principio ms 'eneral del nuevo +stado autonmico se encuentra en el art-culo 6 de la Constitucin que reconoce la unidad de +spa0a y la autonom-a de las nacionalidades y re'iones que la inte'ran$ +l H-tulo ?III contiene la futura or'ani(acin autonmica, sin se'uir los modelos del derec&o comparado y remitiendo a los +statutos de Autonom-a y al'unas )eyes 'enerales del +stado$ Contiene principios 'enerales ( por ejemplo la libertad de circulacin #, al'unos l-mites ( competencias iniciales m-nimas y m4imas #, procedimientos (acceso a la autonom-a, etc #$ ,ero la mayor-a se remiten al futuro$ +l consenso alcan(ado tuvo como principal consecuencia una 'ran apertura del te4to constitucional, lo que quiere decir que es preciso un previo desarrollo le'islativo para poder aplicar la Constitucin$ +.2 Los dos *i3eles de la a#!o*o a lo$al. )a Constitucin en su art-culo 6 reconoce como sujetos de la autonom-a a las nacionalidades y re'iones pero no los concreta, ni vuelve a referirse a ellas, siendo siempre lo mencionado su resultado institucional, las CCAA$ Hampoco fija cules sern ni su nivel competencial$ )o que establece son varios procedimientos para que los distintos territorios e4istentes decidan qu1 Comunidad Autnoma quieren formar, v-a de acceso a la autonom-a preferida y qu1 procedimiento se'uirn para la aprobacin de los +statutos de Autonom-a$ +sto determinar la confi'uracin de las CCAA y el mbito IinicialM mayor o menor de sus poderes$ +stos procedimientos aparecen como re'las abstractas pero que responden a la visin que ten-an los Constituyentes sobre las prioridades pol-ticas del proceso de creacin de las CCAA que se articularon a partir de tres elementos que van unidos% . la v-a para acceder a la autonom-a$ . +l procedimiento para la aprobacin del +statuto . +l nivel competencial que corresponder-a a la CA ( el inicial #$ Combinando estos criterios se deduc-an dos 'rupos de CCAA con un nivel competencial distinto de competencias, el ms alto para las de mayor tradicin en la reivindicacin autonmica y las que mostraran mayor voluntad de acceder a la autonom-a y el ms bajo para las dems$ )a C+ confi'ur dos niveles iniciales de auto'obiernos pero no lo &i(o de forma cerrada, sino mediante v-as con diferentes requisitos% la refor(ada y la ordinaria$ )a refor(ada era prevista como ms ur'ente e importante para establecer rpidamente la autonom-a y en mayor 'rado$ )a ordinaria ten-a condiciones ms fciles de cumplir pero con menor nivel competencial$ Coy slo tiene inter1s &istrico$ +n la v-a refor(ada, las preautonom-as deb-an se'uir un procedimiento muy complejo y

consensuado, mientras que en la ordinaria, el consenso e4i'ido era menor, tramitndose como una ley or'nica del +stado, sin refer1ndum, aunque el +statuto deb-a ser previamente aprobado por la Asamblea de ,arlamentarios$ +l art$ 88 preve-a al'unos supuesto particulares para los casos que no se resolvieran con las dos v-as anteriores$ Hodo ello, puede considerarse como fruto de la las diferencias iniciales de voluntad de auto'obierno fundamentalemente$ 4. El primer periodo del Estado autonmico. 0.1 La ap"o'a$i)* de los p"i e"os Es!a!#!os de A#!o*o a. Desde la perspectiva autonmica resulta muy relevante fijarse en el final de !;7 puesto que se aprueban los ltimos +statutos de Autonom-a, se reali(an las primeras elecciones autonmicas y se dicta la sentencia del HC sobre la )@A,A, que consolida el carcter constitucional de la autonom-a$ )a reforma territorial del +stado constituy una de las tareas ms intensas y dif-ciles$ /e aprobaron leyes decisivas como la )ey @r'nica del Hribunal Constitucional ( !"!#, la )ey @r'nica del Aefer1ndum ( !;B # para reali(ar los refer1ndums autonmicos y la )ey @r'nica de Financiacin de las Comunidades Autnomas ( !;B # o )@FCA$ +nse'uida comen(aron a elaborase los +statutos de Autonom-a, que las Cortes deb-an ir debatiendo y aprobando se'n fueran presentados$ Comen(aron el proceso los catalanes y los vascos en !"!, y las primeras elecciones autonmicas tuvieron lu'ar en !;B con triunfo de los nacionalistas, pero que demostraba la viabilidad inicial del sistema$ Con Nalicia el 'obierno de 5CD intent limitar mediante la clusula competencial el nivel de 1stas, pese a que ten-a derec&o a uno similar al ,a-s ?asco o Catalu0a$ +sto si'nificaba que las competencias no derivar-an directamente del +statuto sino de la ley estatal, y slo podr-an ejercerse una ve( que se aprobara 1sta$ +l rec&a(o de esta t1cnica condujo a la esencial i'ualdad de la naturale(a jur-dica de los +statutos de Autonom-a$ +l conflicto andalu( fue ms enconado an y se produjo pro la misma idea del 'obierno central de conducir la aprobacin de los dems +statutos por la v-a ordinaria, con un nivel inferior de competencias$ +l 'obierno central tuvo que convocar el refer1ndum para decidir la v-a autonmica y lo perdi, con lo que Andaluc-a se i'ual a las restantes Icomunidades &istricasM$ 0.2 Los a$#e"dos A#!o*) i$os de 1@?1 . la (i*ali5a$i)* del apa a#!o*) i$o. )as citadas dificultades y las dudas sobre la v-a a se'uir para el resto de CCAA y otros sucesos adicionales ( 'olpe de +stado de Hejero # condujeron a los dos partidos mayoritarios a firmar un acuerdo 'lobal para el desarrollo de la autonom-a, con formacin de una Comisin de +4perto que prepar el proyecto de )@A,A para el 'obierno$ )os Acuerdos Autonmicos de !; fueron firmados por Calvo /otelo como ,residente del Nobierno y Felipe Non(le( como secretario 'eneral del ,/@+$ +n lo fundamental cerraban el mapa autonmico fijando las Comunidades que se aceptar-an y el procedimiento para la aprobacin de sus +statutos, consolidaban la idea de e4tender la Asamblea le'islativa y el 'obierno com ejes del sistema institucional a todas las CCAA y manten-an los dos niveles de competencias diferentes$ +l contenido fue anulado en 'ran parte por el HC, pero en cambio se consi'ui plenamente la aprobacin consensuada de todos los +statutos de Autonom-a pendientes$ Canarias y ?alencia que &ab-an iniciado antes de los acuerdos la v-a refor(ada, pasaron a la via ordinaria pero con el m4imo nivel competencial$ Favarra lo fue con un sistema diferente de amejoramiento del Fuero$ Cuando se disolvieron las Cortes en a'osto de !;6 slo 3aleares, Castilla y )en, +4tremadura y <adrid ten-an pendiente al aprobacin de sus +statutos$

)a aprobacin de los " +statutos culmin el mapa de las CCAA, resolviendo los problemas puntuales de las provincias de )en, <adrid, Cantabria y )a Aioja$ Hodo el territorio quedaba or'ani(ado en CCAA con las mismas instituciones pero con dos niveles de competencias% " con el m4imo nivel ( ,a-s ?asco, Catalu0a, Nalicia, Andaluc-a, ?alencia, Canarias y Favarra # y las otras B con el nivel inferior, inicialmente$ +l ; de mayo de !;7 se celebraron elecciones en 7 CCAA y se constituyeron sus ,arlamentos, se formaron los 'obiernos y se inici la obra le'islativa y la construccin de la administracin en cada Comunidad$ 0.+ Las do$!"i*as del T"i'#*al Co*s!i!#$io*al so'"e la a#!o*o a . la se*!e*$ia so'"e la LOAPA. +n las ltimas d1cadas &a prevalecido la encomendacin al HC la solucin de conflictos entre las instituciones$ Cuando el +stado o una o varias CCAA estiman que la atraparte &a invadido sus poderes acude al HC para que dicte sentencia resolviendo el conflicto$ Al mismo tiempo que &ace esto, establece la interpretacin correcta de la Constitucin y de los +statutos de Autonom-a$ Desde febrero de !; el HC mostr que la complejidad t1cnica del H-tulo ?III de la Constitucin pod-a resolverse$ +l concepto de autonom-a que utili( el HC en los primeros a0os afirmaba su carcter pol-tico y no meramente administrativo pero era demasiado difuso$ /in embar'o desde el principio elabor l-neas de interpretacin de la autonom-a muc&o ms profundas en aspectos concretos$ ,or ejemplo, la potestad le'islativa de las CCAA puede dar lu'ar a tratamientos diferentes de los ciudadanos y que la i'ualdad se limita a los derec&os fundamentales y las condiciones bsicas para el ejercicio de los derec&os constitucionales$ @tras ten-an un carcter 'eneral como la primac-a de los +statutos sobre las dems leyes o el carcter indisponible de las competencias, slo modificables mediante reforma de la C+ o del +statuto correspondiente$ +l HC anul la )@A,A por su doble carcter or'nico y armoni(ador, al'o no previsto en la C+, aportando un concepto de +stado autonmico como +stado compuesto de notable solide(, destacando que nin'una ley del +stado puede interponerse entre la C+ y los +statutos de Autonom-a$ +stos adquieren carcter constitucional y slo sometidos a la C+$ 0.0 El desa""ollo a#!o*) i$o d#"a*!e el "es!o de los aFos o$Ee*!a. +l resto de la d1cada de los oc&enta estuvo determinada por la mayor-a absoluta en las Cortes Nenerales del ,/@+$ Durante estos a0os el 'obierno central 'o( de 'ran estabilidad y determin las orientaciones fundamentales de las cortes y de numerosas CCAA$ /e reali(aron importantes reformas en econom-a, administracin civil, militar y servicios pblicos$ /e aprobaron numerosas leyes sectoriales del +stado que resultaban necesarias para el funcionamiento normal de las CCAA especialmente para las que ten-an un nivel competencial superior$ @tras leyes fueron reformadas para adaptarse a las nuevas instituciones autonmicas$ +l in'reso de +spa0a en la Comunidad +conmica +uropea, produjo cambios importantes a nivel autonmico, puesto que al'unas competencias fueron absorbidas por 1sta, a la ve( al'unas pol-ticas comunitarias reca-an en sus mbitos competenciales$ +sto &a sido objeto de discusin al querer codecir en primera instancia junto con el +stado$

)o ms representativo del periodo &a sido la confi'uracin institucional de las CCAA$ Hodas centraron su actividad en la elaboracin de leyes institucionales, en la recepcin de traspasos de servicios del +stado y en la construccin de su propia administracin$ )lama la atencin la elevada conflictividad competencial que enfrent al +stado y a las CCAA ante el HC, lo que indica el descontento o desacuerdo tanto de aqu1l como de 1stas$ ). -egundo per,odo los pactos autonmicos de 1..2 # la re!orma de los Estatutos. ;.1 La pol7 i$a so'"e la ig#aldad $o pe!e*$ial. +n torno a !;". !;!, tras cumplirse 9 a0os de la aprobacin de sus +statutos, al'unas CCAA con nivel inferior de competencias comen(aron a e4i'ir la ampliacin de 1stas, basndose en el art$ 8;$6 de la C+$ A primera vista era dif-cil ne'arse a la ampliacin competencial debido a la claridad del te4to constitucional a este respecto$ Desde los partidos nacionalistas la oposicin a esta ampliacin era importante, al i'ual que el 'obierno central$ +n el fondo el problema que a'arrotaba la decisin eran las dudas sobre el modelo de +stado a lar'o pla(o, que se'u-a sin e4istir$ @tras dificultades adicionales ven-an de la entrada en la Comunidad +uropea, as- como de la 'rave conflictividad competencial, los retrasos pendientes en transferencias a las CCAA del 9 C+, especialmente al ,a-s ?asco$ ,ero otras deficiencias parec-an ms 'raves a medida que se revelaba la importancia de las CCAA en el +stado, y e4i'-an reformas que no se acababan de concretar$ ,or ejemplo, la modificacin del /enado para convertirlo en Cmara de dilo'o y participacin de las Comunidades, la conveniencia de institucionali(ar las relaciones entre las propias Comunidades, y entre ellas y el +stado ( Conferencias sectoriales # y la reforma de la financiacin para adecuarla al principio de corresponsabilidad fiscal$ +l marco pol-tico tambi1n comen(aba a cambiar a partir de !;! y sobre todo de !! en el que el ,, consi'ui notables avances en aquellas elecciones autonmicas introduciendo el equilibrio entre los dos 'randes partidos$ ;.2 Los pa$!os a#!o*) i$os de 1@@2 . la a plia$i)* $o pe!e*$ial. )as elecciones de !!7 dieron la mayor-a al ,/@+ pero para formar 'obierno necesit de la ayuda de Ci5, lo que tuvo sus consecuencias en la pol-tica autonmica$ /e arrastraba una fuerte pol1mica sobre la ampliacin de las competencias a las CCAA del 87 C+, pero tambi1n la v-a a se'uir, reforma de los +statutos ( posicin de las CCAA # o )ey @r'nica de Hransferencias del art$ 9B$6 ( Nobierno central #$ /e decidi superponer ambos procedimientos (acuerdos autonmicos de !!6 entre ,/@+ y ,, #, mediante los que se aprob una )ey @r'nica de Hransferencias !G !!6 y lue'o se trasladaron a los +statutos que se reformaron en mar(o de !!8$ Con ello se respond-a positivamente a los deseos autonmicos y se 'aranti(aba qu la reforma ser-a i'ual para todas, sin nuevos desniveles$ )a ampliacin de competencias si'nificaba la prctica i'ualacin con las CCAA del 9 C+, salvo en sanidad y transitoriamente en la ense0an(a no universitaria$ ,ermanecen las diferencias que corresponden a los &ec&os diferenciales$ @tras reformas importantes se reali(aron despu1s% . +l sistema de financiacin fue reformado en !!7, estableciendo la participacin de las CCAA en el 9T del impuesto sobre la Aenta, buscando reducir la diferencia entre su capacidad alta de 'asto y baja de recaudacin, trayendo as- mayor corresponsabilidad fiscal$

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/e reform en !!B el Fondo de Compensacin Interterritorial ( FCI# para recuperar el esp-ritu constitucional de reequilibrio entre CCAA con diferentes niveles de renta$ Adems se crearon lue'o los Fondos de Co&esin en la 5nin +uropea, que suponen abundantes recursos para al'unas CC$AA$ /e reform el Ae'lamento del /enado con la creacin de una Comisin Neneral de las CCAA que se &a convertido en la instancia del +stado con mayor representacin autonmica y por tanto mayor le'itimidad$ +n !!8 la Conferencia para Asuntos Aelacionados con las Comunidades +uropeas, se decidi la participacin de las CCAA de forma activa en las posiciones que defiende +spa0a como miembro de la 5+ y que afecten a sus competencias$ Adems tras el Hratado de <aastric&t se cre el Comit1 de las Ae'iones, con 6 miembros asi'nados a +spa0a, " de los cuales corresponden a las " CCAA$

,or otra parte, se redujo la conflictividad entre +stado y CCAA, debido a la amplia doctrina elaborada por el HC y a un dilo'o ms fluido con mayor facilidad para la ne'ociacin entre ambas partes$ )a jurisprudencia constitucin &a incorporado nuevas doctrinas para el sistema autonmico como% . obli'acin de trasladar a las CCAA las subvenciones en mbitos en que no posee competencia$ . Fe'acin de la clusula de supletoriedad sea un t-tulo competencial$ . Aesolucin de la transposicin y ejecucin del derec&o comunitario por las CCAA$ ;.+ Los $a 'ios de a.o"as pa"la e*!a"ias . la pol!i$a a#!o*) i$a $o*!i*#is!a del Pa"!ido Pop#la". )as elecciones autonmicas de !!9 supusieron un vuelco pol-tico en el mapa autonmico con slo +4tremadura y Castilla.)a <anc&a en manos del ,/@+$ )as elecciones le'islativas de !!: dieron el triunfo al ,, que form 'obierno con el apoyo parlamentario de Ci5 y del ,F?$ Uued claro que las elecciones autonmicas anticipaban los cambios pol-ticos al i'ual que el resto de los federalismos europeos, lo que constituye un factor muy positivo de equilibrio y moderacin$ +l 'obierno de A(nar profundi( en las l-neas de los ltimos 'obiernos socialistas% continuaron los traspasos, se reform la Administracin central para adaptarla mejor a las CCAA, se modific el sistema de financiacin$ )as elecciones de 6BBB supusieron la mayor-a absoluta para el ,, y con ello un cambio en el nivel ideol'ico en materia autonmica, que lan( una recuperacin de la idea ms tradicional de +spa0a, aunque manteniendo el ritmo de traspasos de servicios y al'unas reformas adicionales$ . +n la reforma de la Administracin del +stado, aprob la )@FAN+ ( )ey @r'nica del Funcionamiento de la Administracin Neneral del +stado # que suprimi la fi'ura del 'obernador civil en beneficio del dele'ado del 'obierno en cada CA, reconoci por )ey la Conferencia para Asuntos Aelacionados con las Comunidades +uropeas, y la desi'nacin de representantes de las CCAA en los importantes 'rupos de trabajo de la Comisin +uropea, as- como la creacin de la fi'ura del consejero autonmico en el seno de la C@A+,+A$ +n materia de financiacin se produjo una nueva reforma aprobada en !!:, profundi(ando en la l-nea de la corresponsabilidad fiscal ( &asta el 7BT del impusto sobre la Aenta#, corri'i1ndose criterios distorsionados poco ajustados a la poblacin de cada CCAA ( no sin pol1mica entre ellas #, y por )ey 6 G6BB se increment la autonom-a y suficiencia financiera de las CCAA, inte'rando a todas en el nuevo sistema que proporciona se'uridad y estabilidad a medio pla(o$ Consisti en la cesin de varios impuestos con importante capacidad recaudatoria y tambi1n con incremento del poder normativo de las CCAA sobre los tributos cedidos, adems de nuevas re'las de atribucin a las CCAA a partir de criterios

diferentes para financiar las competencias comunes, la sanidad y los servicios sociales, que quedan inte'rados en el nuevo sistema 'eneral de financiacin$ +n materia de traspasos, el avance es muy notable, puesto que se cerr el traspaso de la ense0an(a no universitaria a las B CCAA que no la ten-an, y tambi1n a esas mismas de los servicios sanitarios$ +ste ltimo si'nificaba que la asistencia sanitaria pasaba del sistema de se'uridad social al sistema nacional de salud 'estionado por las CCAA$ Uueda pendiente el traspaso del personal al servicio de la Lusticia$ Actualmente, el +stado tiene la mitad de funcionarios que el conjunto de las CCAA$

;.0 N#e3a "e(o" a ge*e"ali5ada de los Es!a!#!os de A#!o*o a . de las i*s!i!#$io*es a#!o*) i$as. A partir de !!: se inici una nueva etapa de reformas de los +statutos , con Canarias ( que no lo &ab-a reformado en !!8 # que ampl-a notablemente sus competencias, re'ula ambiciosamente los cabildos insulares y tambi1n el A1'imen +conmico y Fiscal de Canarias$ Hambi1n en ese a0o Ara'n inicia la reforma de su +statuto, y despu1s el resto, sin acuerdos 'lobales entre ,, y ,/@+, pero si en cada Comunidad Autnoma, que aprueban la reforma por Consenso$ +n 'eneral, las reformas introducidas llevan la direccin de refor(ar las instituciones autonmicas como eliminar las restricciones ( nmero m4imo de reuniones del ,arlamento autonmico, de consejeros , pro&ibicin de sueldos, etc$ #, persi'uiendo una mejora de su funcionamiento del ,arlamento autonmico$ +n la mayor-a adems se introdujo la facultad del presidente de la CA de disolver el ,arlamento antes del final de la le'islatura$ Hras las elecciones autonmicas de !!! se reintrodujo el equilibrio entre el ,, y el ,/@+$ +n Nalicia si'ui en mayor-a absoluta el ,, en 6BB , y en 6BBB, en Andaluc-a el ,/@+ obtuvo la mayor-a$ A nivel le'al y administrativo destaca en el conjunto de las CCAA el funcionamiento re'ular de las instituciones reformadas as- como la continuidad de ampliacin de competencias a los Consejos Insulares en las 3aleares y a los Cabildos canarios$ +n al'unas CCAA se &an creado comarcas y en 'eneral se observa un esfuer(o de moderni(acin administrativa$ Desde !!; se &a radicali(ado el debate sobre el futuro del +stado autonmico, especialmente en el ,a-s ?asco ( acuerdos de )i(arra, propuesta del +stado )ibre Asociado # dentro de un clima social cada ve( peor, que condujo a la aprobacin de la )ey @r'nica :G6BB6 de partidos pol-ticos$

TEMA 1?. El sis!e a pol!i$o a#!o*) i$o- pa"!idos pol!i$os . sis!e a ele$!o"al.

)ecturas anunciadas en ^^^$uned$esG

7B :

TEMA 1@

LO8 ELEMENTO8 DE,ERALE8 ,EL E8TA,O AUTONMICO. 1. La garant,a constitucional de la autonom,a # de los Estatutos. )a 'arant-a constitucional opera por una parte, porque todas las Constituciones modernas son Ir-'idasM no pueden ser modificadas por la simple mayor-a de un ,arlamento, como una ley$ ,or otra parte acta provocando la declaracin de nulidad por el HC de cualquier ley contraria al contenido de la Constitucin$ Finalmente, cada +stado miembro posee una Constitucin que, aunque subordinada a la federal, opera como su ley superior$ +n +spa0a el reconocimiento constitucional de la autonom-a no ofrece dudas$ +l art-culo 6 dice I )a Constitucin a$$$b reconoce y 'aranti(a el derec&o a la autonom-a de las nacionalidades y re'iones que la inte'ran y la solidaridad entre todas ellasM$ )os art-culos 7 y 8 se refieren a las len'uas y s-mbolos de las CCAA y sobre todo aparece en el los art-culos del H-tulo ?III que contienen las l-neas maestras del sistema autonmico$ )a C+ es r-'ida, casi imposible de reformar para una mayor-a parlamentaria coyuntural$ +4isten dos procedimientos de reforma constitucional% el primero afectar-a a los art-culos del Hitulo ?III y requiere una mayor-a de 7G9 del Con'reso y del /enado, y refer1ndum popular si lo solicita la d1cima parte de los diputados y senadores$ +l se'undo procedimiento afecta a los art-culos 6,7 y 8 y es an ms dif-cil, con mayor-as de 6G7 en dos le'islaturas diferentes y adems refer1ndum obli'atorio$ )a se'unda 'arant-a constitucional se refiere al HC que declarar nula cualquier ley del +stado que sea contraria al sistema autonmico previsto por la C+, y lo &a &ec&o en numerosas ocasiones a trav1s de sentencias tan importantes como la de la )@A,A$ Como punto d1bil podr-amos comentar la ausencia de participacin de las CCAA en la reforma de la Constitucin pero la e4i'encia de refer1ndum proporciona una 'arant-a importante$ +n +spa0a, los +statutos de Autonom-a equivalen a las Constituciones de los +stados miembros de una federacin, cumplen sus mismas funciones y poseen equivalentes ran'o y proteccin jur-dica$ )a propia C+ los considera I norma institucional bsica de cada CAM que contiene la or'ani(acin de sus instituciones y sus competencias$ )a Constitucin es superior a los +statutos de Autonom-a, pero 1stos poseen tambi1n una naturale(a constitucional de se'undo 'rado que les prote'e contra todas las leyes, tanto de la propia Comunidad como del +stado$ Hodos los +statutos tienen una estructura semejante$ )os primeros art-culos contienen las disposiciones bsicas de la CA, como la le'itimidad popular de las instituciones autonmicas y a veces la autoproclamacin como nacionalidad o re'in$ )a mayor parte del contenido del +statuto se dedica a las instituciones, las competencias y las re'las administrativas y financieras$ )as pr4imas reformas debern prestar mayor atencin a la re'ulacin de las instituciones y los derec&os ciudadanos de la CA$ )a diferencia ms importante entre los +statutos y las Constituciones de los +stados federados estriba en su forma de aprobacin$ +n +spa0a la elaboracin y la reforma requieren una voluntad consensuada entre la CA y el +stado$ ,ese a estas diferencias se puede afirmar la naturale(a constitucional de los +statutos de Autonom-a$ ,ara lle'ar a esa conclusin &ay que e4aminar dos puntos%

/u especial ri'ide( frente a todas las leyes del +stado$ +sta ri'ide( se deriva de una idea jur-dica elemental que obli'a a que todas las leyes y normas del ordenamiento se modifican de acuerdo a criterios automticos de tipo jerrquico y cronol'ico, el caso de los propios +statutos de Autonom-a, que incluyen la aprobacin de las Cortes$ +stos procedimientos son siempre r-'idos y pactados$ +l +statuto es la norma superior de la CA y as- los define la C+, de tal modo que ser-a inconstitucional y nula por antiestatutario cualquier ley autonmica que fuera contraria al +statuto ya que supondr-a un intento de reformar al +statuto sin se'uir el procedimiento adecuado$

2. Las instituciones de las ((.AA. 2.1 Rasgos ge*e"ales. +4isten sin duda dos niveles de instituciones en el +stado autonmico$ Cay una doble instancia parlamentaria y un doble nivel de 'obierno, e4actamente i'ual que en los sistemas federales$ )as instituciones principales de las CCAA, el presidente , el ,arlamento y el 'obierno, tienen carcter pol-tico.representativo, tienen su ori'en y le'itimidad en las elecciones populares de la Comunidad y estn confi'uradas bsicamente por cada +statuto de autonom-a$ )a C+ impone en el art$ 96 un marco 'eneral muy amplio$ +sto tambi1n se observa en los sistemas federales y se conoce como principio de &omo'eneidad institucional$ A partir de aqu-, cada Comunidad or'ani(a sus instituciones como prefiere y as- lo &an &ec&o$ )as instituciones de las CCAA se encuentran re'uladas en sus respectivos +statutos de Autonom-a y son desarrolladas por las leyes autonmicas y por los re'lamentos parlamentarios de cada una de las " CCAA$ +l carcter ms relevante de la autonom-a pol-tica, presente en todos los sistemas federales, es la ine4istencia de jerarqu-a y de control pol-tico de las instituciones estatales sobre las autonmicas$ +n todos los federalismos, las instituciones de los +stados adoptan una estructura parecida a la federal$ +n el caso de la CCAA, &an optado por or'ani(arse de forma semejante a la estatal, con el conocido como parlamentarismo de primer ministro o de canciller$ A partir de este ras'o comn, las diferencias de confi'uracin entre las instituciones de las CCAA lle'an a ser notables y ms an su prctica pol-tica, pero derivan principalmente del volumen de la poblacin, de las opciones pol-tico.or'ani(ativas de cada CA y del propio sistema de partidos pol-ticos que pueden facilitar o dificultar la 'obernabilidad$ 2.2 El Pa"la e*!o o Asa 'lea Legisla!i3a. /e or'ani(aron inicialmente tomando como modelo al Con'reso de los Diputados$ Con los a0os y la e4periencia &an ido adaptndose a sus propias necesidades y condiciones$ Hodos los parlamentos autonmicos son unicamerales y estn compuestos por un nmero de diputados proporcional a la poblacin de cada CA$ )os parlamentarios autonmicos son ele'idos por un sistema electoral proporcional ( DcCondt # y en 'eneral la circunscripcin es la provincia$ )os ,arlamentos se or'ani(an y funcionan de forma bastante tradicional, siendo sus prota'onistas los 'rupos parlamentarios, reflejo de los partidos pol-ticos$ )as funciones principales son% . aprobar las leyes de la Comunidad y en particular la ley anual de ,resupuestos$ . +le'ir y sustituir al presidente del 'obierno ( investidura, mocin de censura y de confian(a #$ . Controlar a los miembros del 'obierno

. .

Fombrar a los miembros de las instituciones autonmicas ,articipar en al'unos r'anos o decisiones de las instituciones centrales del +stado$

Durante estos a0os los ,arlamentos &an le'islado de manera muy diversa se'n las CCAA$ Adems de su nmero, puede ser ms importante su calidad e incidencia real en los problemas de la Comunidad$ Inicialmente se dedicaron a or'ani(ar las instituciones y la administracin autonmica y posteriormente se dedicaron a desarrollar competencias sectoriales$ )as CCAA pueden le'islar en e4clusiva o en desarrollo de leyes bsicas estatales sobre sectores muy diversos$ )o que s- resulta cierto es que al'unas de ellas no utili(an a fondo su potestad le'islativa por diversas ra(ones$ +l ,arlamento de las CCAA es la instituciones autonmica con mayor le'itimidad porque es ele'ido por los ciudadanos y rene a los representantes de todas las orientaciones pol-ticas$ /in embar'o no acaban de consolidar su perfil por causas complejas, como la prepotencia de los ejecutivos, los procedimientos demasiados tradicionales, la e4cesiva disciplina de los partidos pol-ticos$$$/e ec&a a falta formas de participacin de los ciudadanos en su actividad$ 2.+ El p"eside*!e . el go'ie"*o. +l ,residente de la CA y el resto del 'obierno inte'rado por consejeros es el IejecutivoM de la CA, lo que si'nifica que se encar'a de aplicar las leyes aprobadas por el ,arlamento mediante la elaboracin deformas inferiores y la direccin de la administracin$ ,ero en las ltimas d1cadas en los +stados occidentales tiene una influencia ms amplia$ /u posicin es paralela a la del presidente del 'obierno central, en el mbito de su CA$ )o cierto es que las principales tareas de las CCAA son de carcter 'ubernamental, en +spa0a y en todos los federalismos actuales$ +l ,residente del 'obierno autonmico es la institucional principal por su posicin decisiva en el 'obierno y porque es el l-der de la mayor-a parlamentaria$ /e eli'e por el ,arlamento si'uiendo un procedimiento ( investidura # muy parecido al del Con'reso$ +l nombramiento de todos los consejeros es reali(ado por el presidente tras la investidura$ Diri'e y coordina la accin de 1stos, pero su poder en la direccin del 'obierno proviene de que puede nombrar y cesar libremente a los consejeros$ /u poder en 'eneral, slo &a sido cuestionado cuando &a perdido el lidera('o en su propio partido pol-tico$ Formalmente las decisiones son adoptadas por el 'obierno en su conjunto como institucin$ )os proyectos de ley se env-an al ,arlamento, el proyecto anual de presupuestos, la aprobacin de los re'lamentos, la interposicin de los conflictos contra las normas del +stado$ ,ero en todas ellas el ,residente del 'obierno autonmico aparece como l-der del 'obierno$ Adems tiene un papel decisivo en los medios de comunicacin, y el caso de que manten'a su continuidad acaba fi'urando con un 'ran peso pol-tico, que puede verse real(ado por viajes y actividades en el e4terior$ +l mismo prota'onismo le corresponde en momentos de crisis de 'obierno, que se resuelven a trav1s de la cuestin de confian(a o la mocin de censura, que tiene que tener un carcter constructivo$ +n varias CCAA se introdujo por ley la disolucin del ,arlamento, institucin parlamentaria clsica, prevista en la C+ para las Costes pero no en los +statutos de Autonom-a iniciales$ )as diferencias principales derivan de que el ,a-s ?asco, Catalu0a, Nalicia y Andaluc-a pueden convocar las elecciones separadamente, mientras que las dems CCAA deben reali(ar las elecciones sistemticamente el ltimo domin'o de mayo de cada cuatro a0os ( pr4imas en 6BB" #$

2.0 La ad i*is!"a$i)*. )a administracin autonmica no es estrictamente una institucin sino el instrumento del 'obierno de las CCAA para llevar a cabo sus pol-ticas, orientando la actuacin de los funcionarios en los diferentes sectores$ +n las ltimas d1cadas se impone la idea de que la federacin re'ule los 'randes problemas que superan las posibilidades de los )`nder o los +stados miembros, pero que deje a 1stos casi todas las funciones de ejecucin, con instrumentos de coordinacin entre los dos niveles$ )a misma l-nea se est imponiendo en +spa0a$ +specialmente a partir de !!6 se abre paso la idea de Iadministracin nica o comnM, entendiendo con este t1rmino que la administracin principal en relacin con los ciudadanos debe ser la autonmica$ ,ero no va acompa0ada de una disminucin de la potestad normativa de los 'obiernos$ +l principio de autonom-a administrativa permite que cada CA dentro de los principios 'enerales fijados por la ley estatal para 'aranti(ar unos derec&os semejantes a los ciudadanos, or'anice su propia administracin como considere ms conveniente$ Inicialmente se pens en no construir una administracin muy voluminosa, aprovec&ando a las Diputaciones provinciales como dele'aciones$ +n la prctica se'n &an ido recibiendo traspasos correspondientes a sus competencias &an construido una administracin autonmica potente, dependiente del 'obierno de la CA$ A partir de la le'islacin bsica del +stado, la mayor-a de las CCAA &an se'uido el modelo tradicional de la administracin estatal, estructurada en Consejer-as paralelas a los <inisterios$ Hoda la administracin se encuentra bajo la direccin del 'obierno$ Lunto al ncleo central, la mayor-a de las CCAA pluriprovinciales &a formado una administracin perif1rica, estableciendo Idele'ados territoriales del 'obiernoM en cada provincia$ +n 'eneral, el modelo departamental se reproduce con pocas variantes y l'icamente, con 1l se trasladan tambi1n los problemas, como el nuevo centralismo de las administraciones autonmicas y sus dif-ciles relaciones con los entes locales, basadas en la reproduccin de una amplia cpula administrativa muy politi(ada$ 3. La dimensin autonmica de la /usticia. +n este apartado nos limitaremos a la adecuacin al sistema autonmico de la Administracin de Lusticia$ +n la mayor-a de los estados compuestos y en casi todos los federales, la divisin vertical del poder no se detiene en el le'islativo y ejecutivo, sino que lle'a tambi1n al poder judicial, a trav1s de frmulas muy dispares, sin alcan(ar el si'nificado que tiene respecto a los otros dos poderes$ )o cierto es esto est basado en su propio estatus y funcin, caracteri(ados por su independencia de los dems poderes y e4clusivo sometimiento a la ley$ ,ero tambi1n es cierto que los jueces y tribunales no actan en el vac-o y que precisan de medios que ase'uren su intervencin efica( en los conflictos, asisti1ndoles en sus funciones, y tambi1n en la propia or'ani(acin de los jueces$ +n nuestra C+, &ay dos referencias que parecen contrapuntas pero que no lo son$ )a primera se encuentra ene l art$ "$9 ( el principio de unidad jurisdiccional como base de la or'ani(acin y funcionamiento de los tribunales # que pro&-be la e4istencia de tribunales especiales o de e4cepcin pero no la e4istencia de funciones de la justicia en las CCAA$ +l tratamiento autonmico se encuentra en el art-culo 96 C+ dedicado a las instituciones de las CCAA que se0ala la e4istencia de un Hribunal /uperior de Lusticia$ +sto deja claro% $ que se reconoce al Hribunal /uperior de Lusticia de la CA como cspide del sistema judicial en cada CCAA$

6$ que los +statutos de autonom-a determinarn en concreto las competencias de las CCAA, como corresponde a los +statuso en todos los mbitos, a partir del art-culos 8!$ $9 C+ que atribuye 'enericamente al +stado la competencia de la Adm de Lusticia$ 7$ +ncomienda buena parte de las concreciones necesarias a la )ey @r'nica del ,oder Ludicial, conceptuada como ley que atribuye competencias por s- mimas, ms all de lo que dicen la C+ y cada +statuto$ A todo lo anterior es preciso a0adir que el poder de administracin del +stado ya no descansa en el <inisterio de Lusticia sino en el Consejo Neneral del ,oder Ludicial$ +l poder de 'estin y administracin de los jueces y tribunales debe pues repartirse entre el 'obierno central, los 'obiernos autonmicos y el Consejo Neneral del ,oder Ludicial$ )a administracin de personal y los medios de jueces y tribunales es el aspecto ms claramente asumido por las CCAA$ +l obstculo mayor es la pol1mica no resuelta sobre la ne'ativa a transferir los denominados Icuerpos nacionalesM, especialmente los secretarios judiciales$ +n la or'ani(acin de los tribunales y el sistema de recursos, el reconocimiento de los Hribunales /uperiores de Lusticia ( H/L # de las CCAA como Itribunales supremosM no deber-a plantear problemas$ )es corresponde resolver el recurso de casacin en cuanto la ley aplicable sea e4clusiva de la CA, de manera que no cabe recurrir al H/ eneros casos$ )a re'ulacin del 'obierno del poder judicial, que si'ue esencialmente concentrado en el Consejo Neneral del ,oder Ludicial, podr-a modificarse para abrirse a la participacin de las CCAA como sucede en otros r'anos constitucionales$ 4. Las competencias del Estado # de las ((.AA. +n todos los pa-ses resulta complicado repartir el poder entre la federacin y los +stados, porque no es fcil concretar en una lista de materias todas las posibles actividades que puedan reali(ar la federacin o los +stados$ )a distribucin de competencias siempre resulta una cuestin t1cnica compleja$ ,ese a ello, no debe perderse de vista que la distribucin de competencias si'nifica distribucin del poder$ 0.1 Los p"o'le as i*i$iales de la dis!"i'#$i)* de $o pe!e*$ias. )a distribucin de competencias en +spa0a parte de la Constitucin pero no se termina en ella, sino que reenv-a a los +statutos de Autonom-a para definir las competencias que corresponden a las CCAA$ Cada +statuto asum-a las competencias que consideraba convenientes, en virtud del principio dispositivo, sabiendo que las dems corresponder-a al +stado$ +n 'eneral las CCAA tendieron a reco'er en sus +statutos todas las competencias posibles$ ,ero inicialmente el aspecto que ms llamaba la atencin era la diferencia de competencias entre dos 'rupos de CCAA, las " de la v-a refor(ada y las B de la v-a ordinaria$ /+ a0ad-a i'ualmente las diferencias en traspasos de servicios y en consecuencia de recursos financieros correspondientes$ )a consecuencia ms visible del doble nivel competencia fue que las CCAA del nivel superior contaron ense'uida con una potente administracin y un 'ran presupuesto$ H1cnicamente adems, para los de la v-a ordinaria el art$ 8; C+ establece las materias que pueden ser asumidas por los +statutos, a modo de l-mite superior &asta pasados 9 a0os$ +l art-culo 8! C+ contiene un alista de competencias que corresponden al +stado con diferente intensidad$ )as e4clusivas, las que permiten que apruebe la le'islacin pero encomiendan su ejecucin a las CCAA y aquellas que slo le concede le'islacin bsica, porque la de desarrollo y ejecucin son de las CCAA$ )os +statutos operaron como el ne'ativo de una foto'raf-a y asumieron para las " CCAA de la v-a refor(ada las competencias de le'islacin de desarrollo y de ejecucin$

As- al comien(o del +stado autonmico la distribucin de competencias mostraba dos 'randes diferencias con las t1cnicas de los federalismos% $ )a C+ no determinaba las competencias de las CCAA, marcando m-nimos y m4imos y remitiendo al propio +statuto de cada CA$ 6$ +4ist-an dos niveles distintos de CCAA pro el volumen de competencias que pose-an, uno muy alto y otro inferior$ +ste &ec&o quebr a partir de los pactos autonmicos de !!6 puesto que las die( CCAA del nivel inferior competencial pasaron a tener las mismas que las siete restantes, y pro'resivamente fueron recibiendo los traspasos necesarios$ +sta i'ualdad competencial introdujo varias novedades% . <ayor racionali(acin de la administracin del +stado, dedicndose a funciones de planificacin y coordinacin, dejando la ejecucin a las CCAA . <ejorar la cate'or-a de las leyes bsicas del +stado$ . )a simplificacin de la distribucin competencial del conjunto$ +l transcurso de los a0os &an facilitado la resolucin de la dificultad intr-nseca de toda distribucin de competencias$ ?an desapareciendo los problemas iniciales de los traspaso de servicios, funcionarios y medios materiales$ Hambi1n se estn reali(ando ampliaciones de los traspasos iniciales, que eran incompletos$ 0.2 Los !ipos de(i*i!i3os de $o pe!e*$ias del Es!ado . de las CC.AA. +n la actualidad podemos distin'uir cuatro 'randes cate'or-as de competencias, siempre a partir del art-culo 8! C+% . Competencias e4clusivas tanto del +stado como de las CCAA, que permiten a su titular ejercer todos los poderes sobre la materia correspondiente, aprobando leyes, re'lamentos ejecutivos, or'ani(ativos, as- como or'ani(ar a los funcionarios y diri'ir su 'estin$ +ntre las del +stado destacan las de las de defensa, nacionalidad, inmi'racin, emi'racin, relaciones internacionales$ )as de las CCAA son todas aquellas que no aparecen en el art 8!$ C+ como reservadas al +stado o que fi'uran en 1l como e4cepcin total al poder del +stado, pudiendo tambi1n ellas ejercer todas las fundones en cada una de esas materias$ . Competencias concurrentes en materias importantes como econom-a, educacin, sanidad y medio ambiente entre otras$ )a mayor dificultad es decidir &asta dnde puede lle'ar la ley bsica del +stado sin invadir la competencia tambi1n le'islativa de las CCAA$ +l HC &a fijado al'unos criterios para determinar las leyes bsicas% &an de reducirse a un m-nimo comn denominador para todos los ciudadanos, y slo pueden ser leyes aprobadas por las Cortes, con re'lamento del Nobierno Central slo cuando la ley lo autorice$ )o ideal ser-a que el /enado admitiera representacin de las CCAA y participara activamente en su elaboracin$ . Competencias compartidas que se dan en mbitos como la le'islacin mercantil, penal y penitenciaria, la le'islacin sobre propiedad intelectual e industrial, laboral$ +s qui( ms importante para las CCAA correspondiendo al +stado la aprobacin de la ley y de su re'lamento ejecutivo$ )a CA aprueba el re'lamento or'ani(ativo ( estructura de la administracin necesaria para aplicar la )ey # y tiene tambi1n toda la 'estin$ +n el +stado autonmico, como en todos los federales se produce una tensin dial1ctica entre la i'ualdad y la diversidad de derec&os que no siempre es fcil de resolver$ +l principio de i'ualdad ri'e para un ncleo esencial de los derec&os fundamentales, en sentido estricto, pero no puede e4i'irse para otros muc&os aspectos$ ,uede ser sospec&oso que una misma CA fije ciertas condiciones para los ciudadanos propios y otras ms 'ravosas para los que provienen de otras CCAA porque la discriminacin est pro&ibida por los art-culos 7;$6 y 7!$ C+$ +n sentido parecido, a veces los problemas sur'en de la posibilidad de intervencin del +stado o de la

federacin para disminuir las diferencias que pueden darse entre distintas CCAA o )`nder$ +l art-culo 8!$ $ d C+ atribuye al +stado espa0ol para re'ular las condiciones bsicas que 'aranticen la i'ualdad de los espa0oles en el ejercicio de los derec&os y deberes constitucionales$ +l HC &a perfilado en la sentencia : G !!" que se trata de un t-tulo competencial con contenido propio, no residual que &abilita al +stado para re'ular el contenido primario de los derec&os$ )a Constitucin prev1 adems ciertas posibilidades de fle4ibili(ar al'unas competencias por diversas ra(ones, como la evolucin econmica, tecnol'ica etc$ ,ara ello dispone de tres mecanismos ( art 9B C+ #% $ )a ley.marco que permite al +stado atribuir a las CCAA el ejercicio de competencias estatales tras establecer ciertos principios y directrices y que apenas se &a utili(ado$ 6$ )a ley de armoni(acin, en sentido contrario, que permite al +stado dictar una norma para &omo'enei(ar competencias cuando la diversidad provoque serios problemas para el inter1s 'eneral$ 7$ )eyes or'nicas de transferencias que permiten al +stado traspasar una competencia propia a una o varias CCAA que conviene que posean$ /e puede decir que las competencias ms importantes son las concurrentes como econom-a, educacin, sanidad que permiten la formacin de pol-ticas pblicas distintas que se ajusten a las necesidades y orientaciones de cada CA$ Como balance 'eneral, podr-a decirse que el +stado mantiene la competencia 'eneral sobre las 'randes leyes vertebradotas del sistema ( le'islacin penal, mercantil, laboral y en parte administrativa # y las 'randes decisiones de la intervencin econmica y las CCAA consolidan su prota'onismo en or'ani(acin territorial, ordenacin del territorio, urbanismo, ordenacin de al'unos sectores econmicos y la re'ulacin y 'estin de los 'randes servicios personales ( educacin, sanidad y servicios sociales # aunque no siempre con la e4tensin ms efica($ ). La !inanciacin de las ((.AA. )a autonom-a pol-tica precisa tambi1n un reparto de los recursos financieros que permita reali(ar a los +stados o CCAA las pol-ticas pblicas que decidan sobre las competencias que les corresponden$ +n el derec&o comparado los sistemas de financiacin son muy diferentes, desde el americano con separacin de tributos, al alemn con e4accin de tributos por la Federacin y participacin de los )`nder en los in'resos de aqu1lla$ +n todo caso se estima fundamental que los miembros cuenten con recursos estables, fijados objetivamente y previsibles para evitar que la federacin pueda presionar pol-ticamente$ Hambi1n son importantes a su ve( las re'las sobre el 'asto pblico, se'n el 'rado de libertad para fijar el destino de esos recursos$ Distin'uimos entre transferencias condicionadas e incondicionadas$ ;.1 Los "asgos ge*e"ales . la e3ol#$i)* de la (i*a*$ia$i)* a#!o*) i$a. )a C+ contiene unos principios y normas muy 'enerales sobre la financiacin, destacando el equilibrio que postula entre los principios de unidad, de autonom-a financiera y de solidaridad$ Adems la coordinacin entre la Cacienda estatal y las autonmicas$ +n se'undo lu'ar destaca la coe4istencia de dos sistemas de financiacin% el foral para Favarra y los Herritorios Cistricos de ?i(caya, Alava y Nuip(coa, frente a 'eneral para las otras 9 CCAA$ +l primero otor'a a los entes forales la fijacin de la mayor-a de los impuestos y su recaudacin, de la que transfieren al +stado una parte para compensar los servicios 'enerales del mismo ( cupo #$ +n la prctica los recursos de las 9 CCAA son sensiblemente inferiores a los obtenidos por las otras dos CCAA$

Desde el punto de vista de la autonom-a del 'asto, de la libertad para fijar el destino de los recursos, tiene inter1s la distincin entre condicionados y los incondicionados$ +stos ltimos son los in'resos propios y parte de las transferencias, con libertad total$ )os condicionados son los recursos de solidaridad y van destinados a obras o pro'ramas concretos$ +l sistema de financiacin &a e4perimentado varios cambios durantes estos a0os$ )a C+ remite la concrecin de sus principios a una )ey @r'nica de Financiacin de las CCAA ( )@FCA # aprobada en !;B$ +sta requiere a su ve( varias leyes para re'ular determinados elementos de la financiacin ( tributos cedidos, Fondo de Compensacin # que a menudo se concretas en las leyes anuales de presupuestos$ Cada cinco a0os se &a producido una reforma$ Casta !!7 las modificaciones se reali(aron por consenso del +stado y todas las CCAA$ +n !!: con la lle'ada al poder del ,, se reformaron la )@FCA y la mayor-a de las leyes de financiacin$ Casta !;: la financiacin estuvo dominada por el criterio de coste efectivo o valoracin de los servicios transferidos, con el inconveniente que Icon'elabaM la financiacin del servicio, al no prever la inversin nueva ni se acompa0aba de las subvenciones que pudieran suponer un fomento de la actividad$ +l periodo !;". !! supuso una mejora de la financiacin 'lobal de las CCAA porque el criterio para calcular las transferencias se desconect del coste efectivo y paso a calcularse en virtud de variables objetivas como la poblacin, la superficie, la rique(a relativa, la insularidad, el esfuer(o fiscal$ +ntre !!6 y !!: aument la autonom-a de la 'estin para las CCAA porque se pas a considerar recursos incondicionados las subvenciones para la 'ratuidad de la ense0an(a$ Al mismo tiempo se decidi estudiar la introduccin de la corresponsabilidad fiscal de las CCAA (cesin del 9T del IA,F # con dos objetivos % . evitar que el +stado apareciera como nico recaudador y las CCAA como simples prestadoras de servicios$ . Aumentar la autonom-a de las CCAA respecto a los in'resos, equilibrando su notable capacidad de 'asto con su escasa capacidad de in'resos$ ?arias CCAA consideraron que las ms ricas obtendr-an mayores ventajas y se opusieron$ Hras la victoria del ,, y su pacto con los nacionalistas catalanes se reali( una reforma ms importante para acentuar la corresponsabilidad fiscal para el quinquenio !!".6BB $ Fovedades importantes fueron la reforma de la )@FCA y la )ey de Cesin de Hributos, convirtiendo el IA,F en un impuesto compartido ( &asta el 7BT # y reconociendo la capacidad normativa de las CCAA en los impuestos cedidos, donde slo ten-an 'estin$ )a reforma no result definitiva, obteni1ndose menores in'resos de los previstos por diversos motivos$ 5na contrarreforma de la nueva financiacin un autonmica en la ley de presupuestos de !!; ase'uraba a las CCAA un incremento de los in'resos y un aumento recaudatorio a car'o del 'obierno central$ ;.2 El sis!e a 3ige*!e. +n julio de 6BB el 'obierno central y todas las CCAA de r1'imen comn alcan(aron un nuevo acuerdo de reforma de la financiacin, considerado muy positivo por diferentes ra(ones% d$ ,or la aprobacin 'eneral lo'rada, frente a acuerdos anteriores fuente de conflictos jur-dicos y pol-ticos$ Coincide con el ltimo 'ran traspaso de la sanidad, con lo que la nueva financiacin se adapta a las administraciones autonmicas plenamente desarrolladas, consolidando el sistema$ )a reforma contina avan(ando en la estrate'ia de mayor coparticipacin y corresponsabilidad fiscal de las CCAA$ 6d$ +l acuerdo supone la inte'racin de dos re'-menes &asta entonces separados de la financiacin 'eneral% la sanitaria y la de servicios sociales$ )os criterios de financiacin se reformaron en !!"

introduciendo al'unas novedades de se'undo orden, como la atencin especial a los territorios que &an perdido poblacin, a las actividades docentes de formacin de especialistas y a los servicios sanitarios para pacientes despla(ados$ +l nuevo sistema establece las necesidades &omo'1neas de financiacin de las CCAA, e4cluyendo los servicios espec-ficos transferidos slo a al'unas CCAA, y sumando los recursos necesarios de tres bloques competenciales ( 'eneral, sanitario y de servicios sociales #$ a$# +n el primer bloque e4iste un fondo 'eneral, que distribuye los recursos de acuerdo con los si'uientes criterios y ponderacin% poblacin ( !8T#, superficie ( 8,6T#, dispersin de la poblacin ( ,6T#, insularidad ( B,:T# y un m-nimo fijo de 7!,: millones de euros para cada CA$ /anidad y servicios sociales tienen criterios particulares$ b$# As- en sanidad, el acuerdo actualmente el fondo 'eneral atiende a la poblacin prote'ida ( ponderacin del "9T # , poblacin mayor de :9 a0os ( ponderado al 68,9T # e insularidad (B,9 T# y se prev1n dos fondos espec-ficos para el pro'rama de a&orro en incapacidad transitoria y para la co&esin sanitaria que 'aranticen la i'ualdad$ c$# ,ara los servicios sociales el criterio principal es la poblacin mayor de :9 a0os del padrn de cada CA$ )os otros fondos estn destinados a paliar la escasa densidad de la poblacin y la situacin de menor rique(a relativa de al'unas CCAA y adems se introducen al'unas re'las de modulacin del crecimiento de la distribucin$ +l fortalecimiento de los recursos propios de cada CA y el avance en el principio de corresponsabilidad se producen especialmente por la cesin de ms capacidad normativa en el mbito de los tributos cedidos y del 77T del IA,F$ +l cambio se percibe en la ampliacin del nmero de tributos cedidos y en el incremento en la participacin autonmica, proporcionando mayor se'uridad en las previsiones de in'resos$ Fuevos tributos cedidos Alcance de la Capacidad Criterio de reparto cesin normativa IA,F 77T tarifa /Q Aecaudacin territorial I?A 79T cuota l-quida Fo Consumo territorial Impuesto bebidas alco&$ 8BT cuota l-quida Fo Consumo territorial Impuesto tabaco 8BT cuota l-quida Fo ?entas territoriales Impuesto &idrocarburos 8BT cuota l-quida Fo +ntre'as territoriales Impuesto electricidad BBT cuota l-quida /Q Consumo territorial Impuesto tipos transporte BBT cuota l-quida /Q )u'ar de deven'o Impuesto ventas minoristas de BBT cuota l-quida /Q +ntre'as territoriales &idrocarburos +l acuerdo incorpora otras novedades% . modifica el Fondo de Compensacin Interterritorial aceptando que una parte de los recursos se asi'nen a 'astos corrientes para ase'urar el funcionamiento de los servicios vinculados a inversiones reali(adas$ . +stablece las asi'naciones de nivelacin para que los servicios pblicos fundamentales no presenten diferencias si'nificativas entre CCAA . /e crean r'anos mi4tos para ve&icular la participacin de las CCAA en la A'encia Hributaria$

/i'nific muc&as reformas le'ales, a la ve( que al'unas estaban destinadas a 'aranti(ar la estabilidad presupuestaria para evitar que el endeudamiento autonmico pueda cuestionar el objetivo comunitario aprobado en el Consejo de Wmsterdam$ +sta positiva reforma no puede ocultar las deficiencias constitucionales como la apertura Ie4traordinariaM de las normas constitucionales que permiten casi todas las orientaciones, la escase( y pobre(a ( &asta el momento # de la jurisprudencia constitucional y finalmente en la ausencia de un procedimiento serio para permitir el dilo'o y la ne'ociacin entre las CCAA y entre 1stas y el +stado, dado que la composicin y funciones del Consejo de ,ol-tica Fiscal y Financiera se &a mostrado inadecuado$ ;.+ Los !ipos de i*g"esos de las CC.AA. +ntre las fuentes principales de in'resos financieros de las CCAA se pueden distin'uir% . las que dependen de sus propias decisiones . las que son transferencias del +stado que corresponden objetivamente a sus competencias$ . )as que provienen de los fondos de solidaridad o de reequilibrio territorial$ :ecursos %ro%ios& Dependen slo de la decisin de la CA y pueden ser impuestos, recar'os, tasas y operaciones de cr1dito (endeudamiento #$ )as tasas que percib-a el +stado por prestacin de un servicio se convierten en tributos propios de las CCAA cuando se traspasa el servicio$ Cada CA puede establecer tasas y precios pblicos por los servicios que decida establecer$ ,ueden crear sus propios impuestos pero sobre &ec&os imponibles que no est1n ya 'rabados por el +stado$ ,ara este ltimo caso, pueden 'rabar con recar'os los e4istentes, si bien no lo &an utili(ado por la impopularidad que representar-a$ +n 'eneral, &an utili(ado muc&o ms la v-a del endeudamiento, que la )@FCA separa entre pla(o inferior a un a0o y superior al a0o$ Ca sido una tentacin muy fuerte puesto que arrancaban todas las CCAA sin car'a financiera previa$ )os tributos cedidos eran inicialmente una serie de impuestos establecidos y re'ulados por el +stado y 'estionados por las CCAA por dele'acin, cuyo producto correspond-a a 1stas$ +n !!: cambi este carcter porque las CCAA &an adquirido capacidad normativa sobre ellos, y en 6BB la reforma &a ampliado notablemente el bloque de in'resos$ Dngresos %or transferencias econmicas del Estado& /on una participacin porcentual en el conjunto de los in'resos tributarios del +stado$ )a frmula de clculo &a variado en !;: y mejorada en !!6, aumentando los recursos incondicionados y ajustando anualmente los in'resos a la evolucin de 'asto del +stado$ +n la actualidad se &a reducido su importancia porque los impuestos cedidos &an aumentado y por la desaparicin de las transferencias destinadas a los servicios sanitarios y sociales$ )a transferencia ms importante corresponde &oy al nuevo fondo de suficiencia, pero todo el conjunto equivale a un tercio de los in'resos autonmicos$ :ecursos destinados al reequilibrio territorial& +l Fondo de Compensacin Herritorial est previsto por la C+ para corre'ir desequilibrios econmicos interterritoriales y &acer efectivo el principio de solidaridad$ Desde !!B recuper el objetivo constitucional, y se destina desde entonces a las CCAA con un nivel inferior de rique(a determinada por criterios como% inversa de la renta por &abitante, el -ndice de emi'racin, porcentaje de desempleo, superficie territorial y otros$ /e revisa cada 9 a0os y la dotacin se fija en los presupuestos cada a0o$ +n la actualidad las CCAA que perciben el FCI coincide con las Ae'iones del @bjetivo de la 5nin +uropea, que son las que poseen una renta por &abitante inferior al "9T de la media comunitaria (+4tremadura, Nalicia, Andaluc-a, Castilla.)a <anc&a, <urcia, Canarias, Comunidad ?alencia, Castilla.)en, Asturias y Cantabria#$ +stas comunidades son las receptoras de los Fondos +structurales de la 5nin +uropea, y todas las CCAA pueden adems acceder a los Fondos europeos de Co&esin destinados a mejorar las infraestructuras de comunicaciones y de medio ambiente$ /e trata en conjunto de un volumen importante de in'resos$

0. La resolucin de los con!lictos entre el Estado # las ((.AA. por el %ribunal (onstitucional. +n el federalismo es ms frecuente la aparicin de conflictos pero no es 'rave si e4isten mecanismos para su resolucin pac-fica$ +n los federalismos modernos se &a impuesto como principal mecanismo la creacin de un Hribunal Constitucional$ )a v-a jurisdiccional comen( en +stados 5nidos y lue'o se e4tendi a +uropa ( /ui(a, Aepblica de Zeimar, Austria, Italia, II Aepblica espa0ola, Aepblica Federal Alemana, Italia y finalmente C+ de !"; #$ )os miembros de estos tribunales no son profesionales de carrera de la Lusticia, sino profesores y juristas destacados, 5tili(an como norma principal de aplicacin la propia Constitucin$ )a C+ &a se'uido claramente estos modelos federales, atribuyendo al HC la solucin de liti'ios que puedan enfrentar al +stado y a las CCAA$ <.1 Los $o*(li$!os e*!"e el Es!ado . las CC.AA. )os conflictos planteados ante el HC en el +stado autonmico versan sobre la competencia del +stado o de una CA para aprobar una ley u otra &orma inferior (re'lamento, orden, etc# $ )a funcin del HC consiste en anali(ar la Constitucin y el +statuto de la CA y decidir si el autor de la norma ten-a competencia para elaborarla o no$ )a esencia del conflicto es por tanto la reclamacin de un poder propio que &a sido invadido por otro$ )a clave est en la judiali(acin del conflicto, que tiene una respuesta no pol-tica y que sirva para el futuro$ Adems, puesto que las sentencias recaen sobre las instituciones pol-ticas y por tanto, el HC carece de medios coactivos para imponer sus decisiones de forma que la eficacia de su funcin pacificadora depende en 'ran parte del presti'io y de la le'itimidad que posea el propio HC$ +l enfrentamiento entre el +stado y la CA sobre la titularidad de una competencia puede lle'ar por dos v-as principalemente% . Aecurso de inconstitucionalidad$ Cuando la controversia proven'a de una ley o por una norma con ran'o de ley ( decretos.leyes y decretos le'islativos #$ ,ueden plantearlo los 'obiernos, los ,arlamentos de las CCAA, 9B diputados , 9B senadores y el Defensor del ,ueblo$ +l efecto de la sentencia es la declaracin de nulidad , tanto si es estatal como si es autonmica$ +n el a0o 6BBB se reform la )@ del HC para impulsar la ne'ociacin entre los 'obiernos autonmicos y el 'obierno central$ ,ermite alar'ar de 7 a ! meses el pla(o para presentar el recurso, dando ms tiempo para ne'ociar entre las partes$ . Conflicto de competencias$ /lo puede plantearse entre 'obiernos y recae siempre sobre al'una norma infrale'al$ )os 'obiernos afectados deben diri'ir un requerimiento al 'obierno invasor para que la retire o modifique, y si en el pla(o de un mes no lo atiende puede promover conflicto ante el HC$ . +4iste otro procedimiento ( H-tulo ? de la )@HC # o a veces por el art-culo : $6 que slo puede iniciar el 'obierno central para lo'rar que el HC valore si un 'obierno autonmico &a adoptado un re'lamento o resolucin que vulnera los principios 'enerales de la Constitucin ( por ejemplo la libertad de circulacin o i'ualdad de los ciudadanos #$ Como consecuencia de acudir al HC, 1ste puede suspender provisionalmente la aplicacin de la ley o norma recurrida$ +st obli'ado a suspenderlo por un m4imo de 9 meses cuando as- lo solicite el 'obierno central si invoca el art-culo : $6 C+, pudiendo en este pla(o revisar la suspensin, levantarla o mantenerla &asta dictar sentencia$ ,ero desde mediados de los oc&enta levanta frecuentemente la suspensin, especialmente cuando se trata de leyes autonmicas$ Hambi1n cabe que un conflicto entre el +stado y las CCAA se resuelva ante los tribunales ordinarios cuando la discusin no se refiere a la titularidad de las competencias sino al ejercicio concreto que se &a reali(ado$ + incluso se viene aceptando que un jue( o tribunal ordinario plantee

al HC una cuestin de inconstitucionalidad sobre una ley que se considera contraria a la distribucin de competencias y que debe aplicar en un pleito ordinario para dictar sentencia$ )a )@HC introdujo un nuevo procedimiento para que los Ayuntamientos y Diputaciones ,rovinciales puedan impu'nar leyes del +stado y de las CCAA que consideren vulneradoras de la autonom-a local$ Hambi1n prev1 un mecanismo de resolucin for(osa y unilateral de los conflictos que puedan producirse entre el +stado y las CCAA otor'ando al primero facultades e4cepcionales de actuacin ( art-culo 99 C+ #$ +ste precepto no &a sido aplicado nunca$ <.2 1alo"a$i)* de la a$!i3idad del T"i'#*al Co*s!i!#$io*al. Fundamentalmente se comentar en este apartado la parte de su actividad que se refiere a la resolucin de conflictos de competencia en sentido amplio, incluso los recursos contra leyes$ Desde el inicio de su actividad en !; &a dictado ms de 89B sentencias que resuelven conflictos de ese tipo$ +n un principio la conflictividad fue alt-sima, pero desde finales de los oc&enta &a bajado, si bien, como no dicta ms de 6B sentencias anuales de resolucin de conflictos competenciales, si'ue acumulndose retraso$ +sto puede &aber sido utili(ado por al'unos pol-ticos para adoptar soluciones dema''icas al saber que no estarn en el mismo car'o al cabo de ese tiempo necesario para dictar sentencia$ ,ero la disminucin de la conflictividad no depende principalmente del HC$ Ca disminuido por varias ra(ones, entre las que cabe la propia jurisprudencia del HC que defin-a a priori el sentido de la futura sentencia si era similar a casos ya sentenciados$ +l incremento del dilo'o es otro, pero siempre limitado por la e4cesiva tensin pol-tica entre partidos$ )a valoracin 'lobal es positiva$ +n los primeros a0os facilit la puesta en marc&a del sistema autonmico, aunque desde la se'unda mitad de los oc&enta representa un papel ms discreto$ Fo e4iste una sentencia desastrosa en su &aber, y si en cambio, varias muy positivas$ Cada a0o &a elaborado al'una doctrina que &a permitido avan(ar en el auto'obierno de las CCAA% la aceptacin de su actividad internacional, la pro&ibicin del mantenimiento de las subvenciones por el +stado en los sectores transferidos, posibilidad de apertura de sedes oficiales en la 5nin +uropea, etc$ Fo &a resultado decisivo en la orientacin 'eneral del sistema autonmico, determinada principalmente por pactos autonmicos, reformas de +statutos y pactos de 'obernabilidad$ /u jurisprudencia resulta muy importante en la delimitacin de las cate'or-as competenciales$ Ca mantenido una postura prudente y abierta, actuando con equilibro y seriedad, ar'umentando con profusin sus ra(onamientos$ Al'unas cr-ticas de partidos nacionalistas son desmesuradas$ )a mejora de al'unas l-neas jurisprudenciales no resulta fcil sin los partidos pol-ticos no reali(an reformas institucionales importantes, como corre'ir la debilidad y precariedad de las relaciones entre CCAA y el +stado$ Aesulta realmente muy dif-cil distin'uir netamente lo que debe ser normas bsicas y normas de desarrollo le'islativo en todos los mbitos y coyunturas$ )a cr-tica final a la escasa participacin de las CCAA en la composicin del HC podr-a verse solucionada si se modificara constitucionalmente el /enado para convertirlo en una cmara autonmica, al disponer el nombramiento de 8 ma'istrados, que indudablemente tendr-an una mayor sensibilidad autonmica$

1. Las relaciones entre las ((.AA # el Estado. )as relaciones de los +stados o )`nder entre s- y a su ve( de todos ellos con la federacin constituyen un aspecto decisivo en los sistemas federales en la actualidad, a estar el poder dividido entre las dos instancias, lo que requiere a menudo el intercambio de informacin, apoyo de unas instituciones en otros o incluso la participacin conjunta$ /i la Constitucin no prev1 formas concretas de colaboracin, el ejercicio de las competencias se atribuye al +stado y a las CCAA de forma separada, por lo que la colaboracin &a de ser voluntaria$ Fuestra Constitucin apenas contiene mecanismos de colaboracin entre CCAA o las pocas que presenta estn muy desfasadas$ =.1 La leal!ad a#!o*) i$a $o o p"i*$ipio ge*e"al de $ola'o"a$i)*. )a jurisprudencia del HC &a reconocido la e4istencia de un principio 'eneral de colaboracin entre el +stado y las CCAA que se confi'ura como un deber rec-proco de lealtad y que se'n el HC deriva del art-culo 6 C+$ Desde la sentencia ;G !;6 esta idea se desarrolla a trav1s de una jurisprudencia reiterada inspirada en el concepto alemn de lealtad federal ( 3undestreue #$ De forma esquemtica el principio 'eneral de colaboracin presenta dos dimensiones diferenciadas$ 5na ne'ativa que obli'a a que el +stado y todas las CCAA respeten los intereses 'enerales del conjunto y los propios de los dems 'obiernos$ )a positiva consiste en que todas las instancias de 'obierno estn obli'adas a prestar el au4ilio y la asistencia que requieran las dems para el correcto ejercicio de sus propias competencias$ +n este sentido reviste especial importancia el intercambio mutuo de informacin y la prestacin de asistencia personal, t1cnica y de servicios e infraestructuras$ +l resultado est siendo poco til, y este concepto de lealtad autonmica est siendo utili(ado como arma arrojadi(a entre 'obiernos, en el que se detecta una falta de ambiente de colaboracin$ =.2 Las de(i$ie*$ias de las "ela$io*es i*!e"a#!o*) i$as. A pesar de la doctrina del HC, las relaciones entre las CCAA y entre 1stas y el +stado son muy pobres y presentan mltiples deficiencias, siendo el factor que ms distancia al +stado autonmico de los sistemas federales europeos$ )a l'ica federal dice que cuanto ms descentrali(acin e4ista, ms necesarias sern las relaciones para reconducir las distintas orientaciones a la direccin comn 'eneral$ Fuestro sistema est bastante descentrali(ado pero carece de mecanismos de relacin$ ,ero tampoco quiere decir que no e4istan relaciones informales$ +n los ltimos a0os &an aumentado las manifestaciones de colaboracin, pero con unos pro'resos desi'uales y que tienen escasa y deficiente re'ulacin$ +n al'unas materias de competencias repartidas entre el +stado y las CCA, la C+ atribuye al +stado la coordinacin con las CCAA ( sanidad, investi'acin #$ ,uede as- establecer r'anos o procedimientos para que todas las partes alcancen decisiones comunes$ A menudo se ve&icula a trav1s de r'anos mi4tos, con presencia de los representantes de los <inisterios y de las CCAA, pero con funcionamiento y or'ani(acin muy desi'uales y poco eficaces 'eneralmente$ )as Conferencias /ectoriales son la reunin de uno o varios ministerios del 'obierno central con los consejeros de los 'obiernos autonmicos del mismo mbito ( a'ricultura, industria, etc#$ Fo fueron previstas en la Constitucin y solo a finales de los ;B comen(aron a funcionar$ Fo poseen facultades decisorias pero podr-an ser instrumentos importantes para las relaciones inter'ubernamentales$ /u nivel de actividad es muy diverso y apenas estn institucionali(adas$ )a C+ contiene normativa escasa y restrictiva sobre los convenios, al tiempo que muy desi'ual entre convenios &ori(ontales y los verticales$ /u le'itimidad &a sido avalada por el HC en varias sentencias, pero tienen una prctica e4tensa e importante$

)os procedimientos participados incluyen la consulta a otra parte en al'una fase del proceso de decisin$ Aesulta muy til cuando el ejercicio de la competencia puede afectar a las competencias que ejercen esas instancias consultadas$ @tras formas de participacin o consulta informal tienen en comn su precariedad$ /u re'ulacin es muy deficiente y se reducen casi siempre a las relaciones +stado.CCAA y apenas a las relaciones entre 1stas$ Constituyen el elemento ms d1bil de nuestro sistema autonmico$ Hampoco el /enado compensa la debilidad de las relaciones interautonmicas$+l modelo actual de /enado corresponde a una Cmara de se'unda lectura propia de sistemas bicamerales, pese a que el art$ :!$ C+ lo considere una Cmara de representacin territorial$ )a insatisfaccin por este modelo &a conducido pro'resivamente a una voluntad 'enerali(ada de reforma del /enado, &abida cuenta que las CCAA constituyen ya una parte esencial del conjunto del +stado y en cambio, carecen de una institucin central para participar en las decisiones 'enerales$ 2. Las ((.AA. # la 3nin Europea. )as re'iones europeas con ms poder &an planteado siempre la necesidad de su participacin en las decisiones comunitarias$ ?.1 La (ase des$e*de*!e del de"e$Eo $o #*i!a"io. +n +spa0a &emos se'uido la misma l-nea del debate que sur'i previamente en Alemania, en cuanto a la fase descendente del derec&o comunitario% la aplicacin de las normas comunitarias$ +st bien resuelta en 'eneral por el HC se'n el cual, si la directiva o re'lamento comunitario recae sobre una competencia del e/tado el encar'ado ser 1ste, y si se trata de las CCAA lo aplicarn 1stas$ +l +stado slo intervendr tratndose de una competencia autonmica si la norma comunitaria requiere de una decisin previa a su aplicacin por el conjunto de las CCAA ( por ejemplo con subvenciones 'lobales asi'nadas a +spa0a, pero que se repartirn entre las CCAA #$ +n el caso de mala 'estin de al'unos fondos, la Comisin +uropea puede e4i'ir correcciones financieras que se concretan en el retorno de una parte de las subvenciones entre'adas o incluso del total de lo pa'ado si la Comisin entiende que se trata de un fraude 'enerali(ado$ +l +stado, responsable de la devolucin, puede recurrir al Hribunal de Lusticia, pero si no lo &ace o no es atendido su recurso, puede e4i'ir el retorno a las CCAA responsables, porque a ellas correspond-a la competencia ejecutiva$ ?.2 La pa"!i$ipa$i)* de las CC.AA e* el Co i!7 de las Regio*es . e* o!"os (o"os i*!e"*a$io*ales. +n la 5nin +uropea el prota'onismo en las instituciones corresponde a los +stados, pero la presencia de las re'iones no &a dejado de aumentar desde la mitad de los oc&enta$ +l Hratado de <aastric&t reconoci esta realidad compuesta de muc&os +stados creando un r'ano propio de la 5nin +uropea, con carcter consultivo, llamado Comit1 de las Ae'iones$ /u composicin depende de cada +stado, teniendo +spa0a asi'nados 6 miembros, " de las CCAA y 8 restantes que representan a los Ayuntamientos o poder local$ /us funciones son consultivas, aunque en ocasiones la consulta es obli'atoria para los r'anos directivos europeos$ ,uede tambi1n emitir informes por iniciativa propia$ @tra v-a de intervencin en la politica comunitaria es informa pero valiosa$ /e trata del establecimiento de oficinas propias de las CCAA en 3ruselas de modo que ten'an acceso rpido a la informacin y faciliten una intervencin efica($

)as CCAA participan activamente en mltiples asociaciones re'ionales de mbito europeo que se &an creado o revitali(ado en los ltimos a0os$ )a cooperacin transfronteri(a con ,ortu'al o Francia tambi1n es di'na de mencin$ Cabr-a an una refle4in sobre el papel que la pro'resiva unidad pol-tica y ampliacin de +uropa puede desempe0ar en el futuro de las CCAA$ 5na +uropa fuerte condiciona el futuro de las CCAA pero no est claro el papel que las CCAA, los )`nder y Ae'iones pueden desempe0ar en la futura +uropa$ )a Convencin europea apenas las menciona, aunque qui( se produ(ca al'una mejora del Comit1 de las Ae'iones con posibilidad de acceso al Hribunal de Lusticia$ +n todo caso parece l'ico pensar que el refor(amiento de la posicin de las CCAA en +uropa depender en buena mediada de las opciones del resto de las Ae'iones y de los propios +stados, siendo muy positiva la evolucin de Aeino 5nido e Italia en los ltimos a0os$

TEMA 2A.

LA ARTICULACIN ,EL E8TA,O AUTONMICO. A los 69 a0os de vi'encia de la C+ las CCAA se &an consolidado pero no puede decirse lo mismo del +stado autonmico, si lo entendemos como un sistema pol-tico 'lobal y co&erente$ )as relaciones entre las CCAA y entre sus 'obiernos como r'anos ms activos, as- como sus relaciones entre las CCAA y el +stado, presentan deficiencias 'raves, o incluso resultan prcticamente ine4istentes$ )os convenios, los r'anos mi4tos, los procedimientos participados y otras t1cnicas de colaboracin, permitir-an solucionar fcilmente estos problemas, pero apenas se utili(an$ )a e4plicacin puede estar en la inadecuacin de los instrumentos de 'obierno a la descentrali(acin reali(ada, y en definitiva por la falta de conciencia del 'ran cambio reali(ado por el +stado autonmico, entre su inicio y la actualidad$ 1 4el derec"o a la autonom,a al Estado autonmico como sistema. )as preautonom-as fueron el inicio de la mayor parte de las actuales CCAA$ +n la Constitucin, se plantea ( si'uiendo la misma l-nea # la confi'uracin de cada CA como Iderec&o a la autonom-aM de las nacionalidades y re'iones y se re'ula toda la formacin de las CCAA bajo la influencia del Iprincipio dispositivoM es decir de la libertad de cada una para inte'rar una o varias provincias y para decidir sobre su denominacin, territorio, or'ani(acin, instituciones y competencias ( art 8" C+ # pero sin apenas previsiones sobre la estructura y el funcionamiento del conjunto$ Huvo ventajas iniciales este planteamiento pero tambi1n inconvenientes en la actualidad$ /obre todo falt la perspectiva del funcionamiento del conjunto, una ve( estuviera or'ani(ado$ )as CA se confi'uraron de tal modo que contribuyeron decisivamente a la concepcin de autonom-a como al'o interno a cada CA que slo se relacionaba con el +stado para reivindicar mayores traspasos de servicios o el aumento de los recursos financieros$ +n el primer periodo de las autonom-as, nadie se plante el funcionamiento del +stado autonmico como conjunto, como sistema$ Coy es evidente que este enfoque resulta insostenible$ )a i'ualacin competencial facilitaba, casi reclamaba, la racionali(acin del conjunto, y en cambios, no se e4trajeron despu1s consecuencias l'icas, que &abr-an llevado a una buena articulacin del sistema$ Hal ve(, la e4istencia de 'obiernos minoritarios en la mayor parte de los noventa no ayudara$ +n todo caso, la introduccin de las t1cnicas que primen el buen funcionamiento del conjunto del +stado autonmico si'ue pendiente$

2. 4e!iciencias de la articulacin del Estado autonmico # sus alternativas. 2.1 El s#"gi ie*!o p"i a"io de las !7$*i$as de $ola'o"a$i)* e* EspaFa. )a Constitucin apenas previ mecanismos de colaboracin entre las CCAA y entre 1stas y el +stado, y en los primeros a0os de construccin del +stado autonmico apenas aportaron mecanismo de relacin$ Destaca la insistencia del HC en la importancia de la colaboracin interautonmica y la confi'uracin del concepto de lealtad institucional$ /lo en los !B se inicia un sistema de relaciones, en parte bilaterales y poco formali(adas$ +l ministro de Administraciones

,blica a mediados de 6BBB lan( la idea de aprobar una ley 'eneral de colaboracin autonmica, pero no sali adelante en las Cortes, pese a la mayor-a absoluta del ,, en el Con'reso y /enado$ +n la propia Constitucin e4isten al'unos mecanismos de colaboracin% . )as CCAA participan en el nombramiento de una parte de los senadores ( G9 apro4#$ . ,ueden enviar una proposicin de ley a las Cortes para su aprobacin, con una tramitacin previa en el ,arlamento Autonmico y posteriormente en el Con'reso$ . Casi todos los +statutos atribuyen al respectivo ,arlamento autonmico la facultad de Isolicitar al 'obierno del +stado la adopcin de un proyecto de leyM$ +n casi todas las le'islaturas as- &a sucedido una o dos veces$ )as relaciones entre los 'obiernos del +stado y de las CCAA comen(aron al mismo tiempo que el +stado autonmico, pero se limitaron a la tarea de descentrali(ar la administracin ( traspasos de servicios y su valoracin # a trav1s de las Comisiones <i4tas de Hraspasos$ ,rcticamente al mismo tiempo se comen(aron a desarrollar los convenios entre el 'obierno central y los autonmicos, en parte para establecer compromisos de futuro derivados de esos traspasos$ )as Conferencias sectoriales inte'radas por el <inistro y los consejeros autonmicos del mismo mbito fueron reconocidas por primera ve( en la )ey del ,roceso Autonmico ( !;7#$ ,osteriormente tambi1n se fueron re'ulando de forma paulatina los procedimientos que deb-a se'uir la administracin central para la aprobacin de convenios y al'unas otras t1cnicas de colaboracin$ /e reco'ieron sistemticamente en la )ey 7BG !!6 del A1'imen Lur-dico de la Administracin ,blica y del ,rocedimiento Administrativo Comn$ )os propios pactos autonmicos de !!6 ten-an una se'unda parte -nte'ramente dedicada a la mejora de las t1cnicas de colaboracin que intentaba potenciar las Conferencias /ectoriales como medio &abitual de articular las actuaciones de las diferentes administraciones pblicas, en principio de carcter consultivo, con toma de decisiones por unanimidad y si as- lo decid-an los miembros, por mayor-a$ ,ero esta se'unda parte no pas a la )ey @r'nica "G !!6$ /olo en la reforma de la )ey 7BG !!6 mediante la )ey 8G !!! se trasladaron al'unos de esos objetivos, siendo en la actualidad el conjunto de normas ms importantes sobre las relaciones interautonmicas$ 2.2 Las Co isio*es Bila!e"ales de Coope"a$i)* . las Co*(e"e*$ias 8e$!o"iales. )a primera forma de relacin que se estableci entre el +stado y las CCAA, y durante a0os la nica, fueron las Comisiones 3ilaterales de Cooperacin, paritarias, que sur'ieron de forma casi natural como prolon'acin de las Comisiones de Hraspasos, cuando el objeto de la ne'ociacin no era un traspaso sino un acuerdo de otro '1nero o el intento de evitar un conflicto$ /u creacin y los elementos esenciales de su r1'imen dependen del acuerdo de su creacin entre el 'obierno central y el autonmico, y &an adquirido mayor importancia tras la reforma de la )ey @r'nica del HC$ )as Conferencias /ectoriales, aparecieron en +spa0a con un pero inferior al que poseen en el derec&o comparado federal$ /lo aparecieron las de tipo vertical, sin la fase previa de las Conferencias &ori(ontales sin la presencia del <inistros como ocurre en Alemania$ /lo cuando los problemas a tratar incumben tambi1n a la federacin, se celebra la Conferencia vertical, con la presencia del ministro federal$ +n cambio en +spa0a, la ley solo atribuye la convocatoria de la Conferencia al ministro del Nobierno Central, que siempre la preside y decide los asuntos a tratar$ +stas Conferencias son en principio consultivas, aunque desde la )ey de reforma de !!! pueden tener Ifunciones de coordinacin o cooperacin, se'n los casosM$ Al'unas tienen re'lamento de funcionamiento, que deber reco'er si e4iste posibilidad de adoptar acuerdos, pero tras no los poseen o no reco'en esta posibilidad, en cuyo caso se requerir-a la unanimidad$

,ero lo decisivo y ms ne'ativo de las Conferencias /ectoriales es que dependen totalmente del talante del ministro de turno$ +s una situacin insostenible, y ms en un tiempo en el que las facilidades de comunicacin y en concreto de internet, contribuyen enormemente al traspaso de informacin entre las CCAA, que es bsica en las Conferencias tanto para aprovec&ar las e4periencias ajenas como para adoptar decisiones conjuntas$ 2.+ La i posi'le Co*(e"e*$ia de P"eside*!es a#!o*) i$os. )a Conferencia de <inistros.,residentes ( <,_ # en Alemania y Austria, rene re'ularmente a los presidentes de los )`nder, aunque carece de reconocimiento constitucional, como el r'ano ms importante de coordinacin y el foro pol-tico donde se conju'an los intereses de 1stos para presentar una posicin unida al 'obierno federal$ Aesulta ser la principal instancia para intercambiar e4periencias sobre las pol-ticas pblicas ensayas con 14ito en al'n )and y para preparar la elaboracin de los convenios &ori(ontales ms importantes$ +s tambi1n rbitro cuando las Conferencias /ectoriales no lle'an a acuerdos sobre al'n tema$ )a presidencia corresponde cada a0o a uno de ellos, de forma alfab1tica, y las decisiones se toman 'eneralmente por unanimidad, con el valor de recomendaciones$ )a conferencia de ,residentes se rene normalmente dos veces al a0o con el canciller federal bajo la ambi'ua re'ulacin del re'lamento de r1'imen interior del 'obierno federal$ /e discuten cuestiones de actualidad que afectan a ambos$ +ste r'ano se valora muy positivamente porque &a revelado su capacidad para adaptarse a las nuevas circunstancias pol-ticas$ /in embar'o en +spa0a no funciona, pese a que los presidentes autonmicos son pie(as clave del sistema pol-tico$ Al'unos pol-ticos como <anuel Fra'a en !!8 abo'aron por su implantacin$ )as ra(ones de la ine4istencia deben buscarse en el bilateralismo que domina todas las relaciones interautonmicas en +spa0a, o al temor a que no acudan a esas reuniones los presidentes de la Neneralitat o el )e&enda]ari del Nobierno ?asco$ +l Nobierno centrla, an as-, dispone de muc&os instrumentos para impulsarla$ 2.0 La desig#al si!#a$i)* de los $o*3e*ios Eo"i5o*!ales&3e"!i$ales . s# de(i$ie*!e "eg#la$i)*. )os convenios son uno de los instrumentos ms utili(ados para formali(ar la colaboracin entre los +stados o entre 1stos y la federacin$ Aesultan una t1cnica muy til porque pueden servir para finalidades muy diferentes$ +n +spa0a presentan una situacin desi'ual y en todo caso, una re'ulacin deficiente$ )os convenios &ori(ontales entre dos o ms CCAA apenas e4isten y en cambio los convenios verticales entre el +stado y las CCAA son muy numerosos$ ,aradjicamente los verticales carecen de re'ulacin constitucional pero se admiten con toda facilidad, y los &ori(ontales en cambio, tienen una previsin constitucional en el art-culo 89$6$ )a ausencia de re'ulacin constitucional de los convenios verticales puede deberse a su evidente le'itimidad, en cuanto aparecen de al'una manera como prolon'acin de los convenios que tradicionalmente se celebraban entre la administracin central y las administraciones locales$ )a )ey de ,rocedimiento Administrativo re'ula la celebracin de los convenios entre la administracin central y los correspondientes r'anos administrativos de las CCAA, especificando los datos que deben fi'uran en el documento que les conten'a% . si crean un r'ano mi4to de se'uimiento . si contiene al'unos elementos de su r1'imen jur-dico$ . ,ublicacin en los respectivos 3oletines @ficiales . @bli'acin de se'uimiento y control bajo la jurisdiccin contencioso.adminsitrativa$ . Compromisos de aportacin financiera$

+l nmero de convenios verticales es asombrosamente alto, pero en 'eneral puede decirse que derivan todos de unos 9B :B convenios tipo que son IfotocopiadosM o li'eramente adaptados por cada CA en su relacin con el 'obierno central$ /lo en 6BB &an aparecido los primeros convenios multilaterales firmados a la ve( por un <inisterio y varias CCAA$ A diferencia de los verticales, los &ori(ontales entre distintas CCAA para actuar conjuntamente o prestarse apoyo, apenas &an pasado de 7 en los ltimos a0os$ +l art$ 89$6 C+ prev1 dos supuestos de convenios entre dos o ms CCAA$ +l primero es un convenio para la 'estin de servicios propios de las CCAA que lo firman y requiere nicamente la comunicacin a las Cortes$ +l se'undo supone un acuerdo de cooperacin, y necesitar la autori(acin de las Cortes Nenerales$ +l r1'imen resulta ri'uroso e inadecuado, y realmente dif-cil de deslindar si se trata del primer supuesto o del se'undo que puede quedar alterado$ /e sospec&a que las colaboraciones son mayores de las detectadas porque se disimulan con denominaciones distintas a la de convenios para evitar la ri'ide( del control de las Cortes$ )os convenios resultan una t1cnica potente y verstil en los federalismo europeos, pero que en +spa0a an no se &a aprendido a utili(ar en sus mejores posibilidades, quedndose en la instrumentacin de subvenciones y la reali(acin de obras, sin entrar en otros aspectos muy importantes como la asuncin de efectos jur-dicos de las actuaciones reali(adas por otras CCAA ( otor'amiento de t-tulos acad1micos, certificacin de laboratorios de anlisis de productos, materiales, etc, captacin de televisiones autonmicas, etc #$ )a re'ulacin de los convenios &ori(ontales es escasa y deber-a contener% . distincin entre convenios pol-ticos y administrativos$ . ,rocedimiento de elaboracin y rescisin del convenio$ . Determinacin del valor normativo$ /er-a interesante que se fijase en la propia Constitucin, o al menos, que se re'ulara una especie de convenio marco sobre los convenios, establecido por acuerdo del +stado y de todas las CCAA$ 2.; Los )"ga*os i/!os de $oo"di*a$i)*. +n sentido t1cnico, la coordinacin de +stado consiste en el establecimiento de una instancia y la fijacin de unos criterios o procedimientos de decisin que permitan al propio +stado y a las CCAA conse'uir una orientacin co&erente de ejercicio de sus competencias$ )a coordinacin puede ser obli'atoria o voluntaria$ /olo es obli'atoria cuando la C+ o los +statutos atribuyen al +stado la funcin de coordinar ( ejemplo art 8!$ $ : C+ Icoordinacin 'eneral de la sanidadM#$ ,ero la coordinacin no si'nifica que el +stado pueda adoptar decisiones en la materia, sino nicamente establecer las v-as para conse'uir esos acuerdos entre los titulares de la competencia, que despu1s ejecutarn por su cuenta, tal y como reiteradamente &a repetido en su doctrina el HC$ +n la Constitucin la facultad de coordinacin 'eneral se atribuye e4presamente al +stado en el mbito de la planificacin econmica, la investi'acin cient-fica y t1cnica y la sanida, as- como en materia de financiacin, re'ida por los principios de coordinacin y solidaridad$ Al mar'en de estos supuestos, la coordinacin slo puede ser voluntaria, cuando las mismas CCAA aceptan participar en instancias o procedimientos comunes para el intercambio de opiniones y e4periencias, sin sustituir las facultades decisorias que les corresponden$ )a ventaja de la coordinacin sobre otras t1cnicas ms d1biles estriba en que la previsin constitucional permite que una ley re'ule con precisin la composicin del r'ano mi4to y los procedimientos para alcan(ar acuerdos, incluido el sistema de mayor-as$ +l medio ms frecuente para el ejercicio de la coordinacin suele ser la creacin de or'anismos que renen a representantes del +stado y de las CCAA$ /orprende que la mayor-a de las leyes del +stado en estos mbitos no establecen aut1nticos

mecanismos de coordinacin con procedimientos eficaces para alcan(ar decisiones, sino r'anos semejantes a las Conferencias /ectoriales de funcionamiento irre'ular y eficacia discutible$ ,or ejemplo% . Consejo de ,ol-tica Fiscal y Financiera$ . Consejo Interterritorial del /istema Facional de /alud$ . Consejo Neneral de Ciencia y Hecnolo'-a$ +n ellos el +stado a renunciado a una coordinacin efica($ +n los mbitos de las competencias concurrentes puede plantearse que las formas de colaboracin entre ellas, la de coordinacin en sentido estricto, forma parte de lo bsico$ +n la actualidad muc&os de estos sectores poseen un r'ano de coordinacin que funciona como una conferencia$ +l +stado tambi1n podr-a crear mecanismo de coordinacin en sus propias competencias como medio de participacin de las CCAA en materias que les interesan aunque sean competencia estatal$ +n el resto de los mbitos, que corresponden a competencias e4clusiva del +stado o de las CCAA, ambos pueden formar r'anos de colaboracin voluntaria o bien cada uno de ellos puede establecer or'anismos que den audiencia a la otra instancia, pero esta forma de participacin ser tambi1n totalmente voluntaria$ /in embar'o, la )ey de ,rocedimiento Administrativo, y la prctica &abitual de 'obierno equiparan todos los supuestos a las Conferencias /ectoriales de carcter consultivo$ +s realmente dif-cil que or'anismos mi4tos funcionan y qu1 'rado de eficacia presentan$ )a enorme cantidad de ellos supone un aut1ntico problema para conse'uir la eficacia y el control de actuacin de los mismos, este ltimo, principio bsico del +stado de Derec&o$ 2.< Pla*es . p"og"a as $o*2#*!os . o!"os p"o$edi ie*!os i/!os . pa"!i$ipados. @tros sistemas de colaboracin importantes son los procedimientos participados en la produccin de normas o actos de una de las instancias$ /+ trata de relaciones inter'ubernamentales muy desarrolladas en al'unos pa-ses como /ui(a o Austria$ +n +spa0a estos procedimientos son muy numerosos y presentan una 'ran &etero'eneidad$ /uelen estar previstos en la le'islacin del +stado pero tambi1n, en ocasiones, tambi1n de las CCAA, por lo comn en forma de audiencia$ Destaca el establecimiento de pro'ramas estatales aprobados en muc&as ocasiones previa consulta a las CCAA que se desarrollan 'eneralmente mediante convenios con todas o buena parte de ellas, y parece que esta frmula de relacin se est implantando en determinados mbitos$ +n cualquier caso, plantea la conveniencia de racionali(ar el funcionamiento de este entramado de variad-simas frmulas participadas$ )a re'ulacin de los planes y pro'ramas por la )ey de ,rocedimiento Administrativo aporta pocos elementos nuevos$ ,ueden acordar ambas administraciones la reali(acin de planes y pro'ramas conjuntos de actuacin para el lo'ro de objetivos comunes en materias en las que ambas ostenten al'una competencia$ )a iniciativa corresponde a las Conferencias /ectoriales que tambi1n podr 'estionarlos y evaluarlos$ )a colaboracin puede articularse tambi1n mediante otros instrumentos pensados ori'inalmente para el r1'imen local, como son los consorcios y las encomiendas de 'estin, o incluso reali(ando consultas directamente en los nombramientos por el +stado de puestos de cierta importancia en las CCAA ( Director Neneral de un puerto, etc$#$

3. La debilidad de las relaciones intergubernamentales # sus e!ectos empobrecedores. De lo e4puesto &asta aqu- se deduce la ine4istencia de instituciones y t1cnicas eficaces para las relaciones inter'ubernamentales entre las CCAA y de 1stas con el +stado, lo que constituye un punto d1bil de toda la estructura autonmica$ /u introduccin es ya una aut1ntica necesidad para resolver los problemas actuales$ /e trata de busca una solucin ra(onable a problemas comunes$ Facilitan de &ec&o el desarrollo del propio auto'obierno puesto que los 'randes ejes del pro'reso econmico.social necesitan de complejos, potentes y eficaces instrumentos de colaboracin +.1 La a#se*$ia de i*s!a*$ias pol!i$as de di%logo . *ego$ia$i)* . el 'ila!e"alis o. +n +spa0a no e4iste nin'n r'ano o instancia donde el 'obierno central y los 'obiernos autonmicos puedan dialo'ar y ne'ociar sistemticamente los problemas ms importantes que les afectan$ De &ec&o los problemas se discute a trav1s de los medios de comunicacin, lo que conduce a enconar los problemas en lu'ar de ne'ociarlos$ )o mismo sucede entre el 'obierno central y los autonmicos$ )a solucin ltima cuando al'n problema se complica es la entrevista bilateral ad &oc entre el presidente autonmico y el ministro del 'obierno central$ +l bilateralismo se e4tiende a todos los mbitos del +stado autonmico y no slo a las relaciones puntuales entre 'obiernos$ /u dinmica impide la re'ulacin co&erente de las relaciones entre las instituciones o debilita las pocas e4istentes$ +l bilateralismo implica que las CCAA renuncian al planteamiento colectivo de los problemas comunes y al dilo'o entre ellas, que les podr-a proporcionar mayor fuer(a para ne'ociar, y en cambio, prefieren el encuentro de cada presidente autonmico con el ministro de turno$ )os inconvenientes del bilateralismo son mltiples% . mar'ina a las dems CCAA que pueden tener intereses en el problema$ . Debilita siempre al 'obierno autonmico ante el ministro del 'obierno central . Acaba planteando la ne'ociacin ms entre partidos que entre instituciones$ +l bilateralismo no es inevitable$ /e &a impuesto por varias y complejas ra(ones% . por falta de madure( del +stado autonmico$ . ,or la falta de visin del sistema autonmico como conjunto$ . )a construccin pro'resiva de las autonom-as, que &ac-a que las ms avan(adas en la cesin de competencias trope(aran antes y en solitario con los mismos problemas$ . +l propio sistema de traspasos mediante Comisiones 3ilaterales, pese a que eran prcticamente i'uales unas a otras$ . )a simultaneidad del nacimiento de los partidos y de las autonom-as, que &a provocado una 'rave confusin entre las instituciones y los partidos, puesto que 1stos &an trasladado su funcionamiento interno, muy centralista, a las instituciones que 'obernaban, sobre todo en los primeros a0os del +stado autonmico ( caso +scuredo en Andaluc-a, caso <arqu1s en Asturias #$ . )os propios partidos nacionalistas &an ju'ado la carta de las relaciones bilaterales a fondo, para evitar la asimilacin con las dems CCAA, intentando aparecer como i'uales el ,F? y CI5, con los 'obernantes de las dems CCAA$

4. La participacin de las ((AA en la determinacin de la posicin de Espa*a en la 3nin Europea. )a 5nin +uropea &a incrementado notablemente sus competencias, tanto a costa de los +stados miembros como de los )`nder, Ae'iones o CCAA$ )a p1rdida de poderes de estos entes

intermedios es ms 'raves porque muc&as de las competencias asumidas por la 5+ les pertenec-an en el plano interno, sin que ello ten'a compensacin$ )as CCAA carecen de r'ano comunitario que las represente ( el Comit1 de las Ae'iones es consultivo #$ Incluso el propio +stado participar, a trav1s del Consejo, en las decisiones que se adopten sobre materias que antes pertenec-an a las CCAA$ +sto si'nifica una aut1ntica mutacin constitucin y requiere la confi'uracin de formas de participacin de las CCAA en la formacin de la posicin de +spa0a en el seno de las instituciones comunitarias como frmulas de reequilibrio de las competencias perdidas$ 0.1 E3ol#$i)* a#!o*) i$a a*!e la pa"!i$ipa$i)* e* la (ase as$e*de*!e del de"e$Eo $o #*i!a"io. +n este apartado se trata la fase ascendente del derec&o comunitario, la forma en que las CCAA pueden intervenir en el proceso de formacin de la posicin de +spa0a en cuanto miembro de la 5+, y ms en concreto, a trav1s del Consejo de <inistros, que es la institucin con mayor poder$ Dentro del derec&o comparado, la evolucin 'ermnica puede servir de 'u-a ilustrativa$ )os )`nder en los sesenta consi'uieron introducir la fi'ura del IobservadorM en la dele'acin alemana en 3ruselas como fuente de informacin propia$ A partir de !:; se acord que representantes de los )`nder se incorporaran a la dele'acin alemana, pero fue conflictiva e inefica( su aplicacin$ )a continuidad de las reivindicaciones lle' a !"! en el que el 'obierno federal alemn se comprometi a defender aquellos puntos que fueran posiciones unitarias de los )`nder$ A partir del Acta enica, la participacin se canali( a trav1s del 3undesrat, con la ventaja de no precisar unanimidad para formar la posicin de los )`nder$ Al ratificarse el Hratado de la 5nin +uropea en !!6, consi'uieron la reforma de la Constitucin alemana para consa'rar el procedimiento anterior con ran'o constitucional$ )as CCAA espa0olas vieron ense'uida que la inte'racin en la C++ si'nificaba una p1rdida pro'resiva de sus competencias respecto al +stado y comen(aron a reivindicar su participacin en la formacin de la posicin de +spa0a$ /e discuti la creacin de un posible IobservadorM de las CCAA, y finalmente se prefiri formar a finales de los ;B una Conferencia para Asuntos +uropeos, para articular las relaciones entre el +stado y las CCAA$ Adquiri un sentido ms institucional a partir de !!6, en el que pas a denominarse IConferencia para Asuntos Aelacionados con las Comunidades +uropeasM CAAC+, perdiendo su carcter sectorial$ )a discusin se intensific en !!6 como ocurr-a en Alemania, pero en +spa0a coincidi adems con los pactos autonmicos de !!6 y la elevacin de competencias en B CCAA$ Inclu-a el impulso del /enado ( reforma re'lamentaria de !!8# a la que asistieron : presidentes autonmicos, que reclamaron prcticamente por unanimidad la participacin autonmica en la fase ascendente del derec&o comunitario$ Hodo ello confluy en la aprobacin del IAcuerdo de la Conferencia par asuntos Aelacionados con las Comunidades +uropeas sobre la participacin interna de las CCAA en los asuntos comunitarios europeos a trav1s de las Conferencias /ectorialesM (nov !!8#$ +l acuerdo reconoce que la informacin del +stado a las CCAA en materias que puedan afectar a sus competencias es preceptiva y revalori(a la opinin de las CCAA en tales sectores, especialmente si lle'an a una posicin comn$ )a estructura de la participacin descansa en las Conferencias /ectoriales, que deben adecuarse para proporcionar a la CAAC+ los acuerdos que alcancen$ +sto implica mejoras drsticas de funcionamiento, sobre todo de coordinacin$ +l Acuerdo de !!8 si'nific cierta apertura del 'obierno central a las CCAA$ Hal creencia condujo a que el acuerdo lle'ara a formali(arse como ley en !!"$ )amentablemente, su aplicacin apenas &a dado de s-$

0.2 La CARCE . la pa"!i$ipa$i)* e* los $o i!7s $o*s#l!i3os de la Co isi)*. Composicin$ )a Conferencia est inte'rada por el ministro de Administraciones ,blicas ( y los secretarios de +stado para la 5nin +uropea y para las Administraciones Herritoriales # y por los consejeros de las CCAA responsables de los asuntos comunitarios$ Hiene un r'ano de apoyo ( Comisin de Coordinadores # para preparar y se'uir el cumplimiento de sus acuerdos$ Funciones$ Aparte de sus propias funciones para articular la participacin de las CCAA le corresponde el impulso y se'uimiento de las diferentes Conferencias /ectoriales en las pol-ticas comunitarias que puedan afectar a todas las competencias autonmicas, asumiendo el lidera('o en el funcionamiento de las Conferencias /ectoriales$ ,ero las citadas Conferencias mostraban un funcionamiento mediocre y desi'ual, por lo que fallaba la propia base inicial de informacin y concertacin autonmica$ )a CAAC+ es un r'ano demasiado d1bil para esa 'ran tarea$ Adems no se dec-a nada de las competencias concurrentes si no se alcan(aba un acuerdo, en este caso no slo entre ellas, sino tambi1n con el +stado$ +) objetivo central de participacin de los representantes autonmicos ante los or'anismos comunitarios se dejaba pendiente$ A finales de !!" se admiti la representacin autonmica en 99 de los 8BB Comit1s consultivos de la Comisin$ ,ero el 'ran tema es la participacin de las CCAA en el Consejo$ Fo deber-a &aber obstculos para que junto al ministro que preside la dele'acin espa0ola forma parte de 1sta un consejero que represente al conjunto de las CAA por turnos yGo materias$ Hambi1n deben estar presentes en los diferentes Comit1s y 'rupos de trabajo que van perfilando las decisiones que finalmente adopta el Consejo en materias que son competencias autonmicas$ )a incorporacin de e4pertos de las CCAA deber-a lle'ar tambi1n al C@A+,+A como r'ano decisivo de preparacin de las decisiones comunitarias$ /i esa participacin no e4iste es muy dif-cil que pueda 'enerarse informacin si'nificativa para las CCAA y muc&o menos comprensin y corresponsabilidad &acia las posiciones que adopta el 'obierno$ ,ero nada impide que tales funciones sean asumidas por un /enado inte'rado por representantes de los 'obiernos autonmicos como el que se propone en el si'uiente punto$ ). La re!orma constitucional del -enado para convertirlo en un rgano autonmico. +4iste una opinin muy e4tendida sobre la escasa utilidad del /enado actual porque su composicin y sus funciones resultan duplicadas del Con'reso$ )a principal ra(n para su reforma estriba en la conveniencia de confi'urar una instancia para la representacin de las CCAA entre las instituciones centrales del +stado% un /enado autonmico$ 5n primer intento se reali( con la reforma del re'lamento del /enado en !!8, pero que no &a conse'uido cuajar$ )os posteriores intentos de reformarlo desde distintos partidos y en distintos momentos &istricos del pasado reciente tampoco &an tenido 14ito$ )a reforma constitucional del /enado si'ue siendo necesaria para dotar a las CCAA de un foro de participacin en el +stado autonmico que evite al'unas de las deficiencias importantes como la multiplicacin de conflictos de competencias y los e4cesos del +stado en la le'islacin bsica, mejorar las relaciones inter'ubernamentales, impulsar la reali(acin de convenios entre CCAA ( &ori(ontales # y tambi1n su participacin en la 5nin +uropea$ ,ero sobre todo, deber-a ser ese /enado una instancia 'eneral para el dilo'o y la ne'ociacin entre las CCAA y con el +stado que tanto se &a ec&ado en falta a lo lar'o del cap-tulo$ Debemos e4aminar tanto sus funciones como su composicin$

;.1 Las (#*$io*es de #* (#!#"o 8e*ado a#!o*) i$o. /e trata de compensar las enormes deficiencias que presentan las relaciones inter'ubernamentales del +stado autonmico$ A$ ,articipar en la aprobacin de las leyes que afecten a las CCAA en especial en las leyes bsica del +stado$ /u situacin actual es absoluta subordinacin frente al Con'reso y asu aprotacin al procedimiento le'islativo es muy peque0a$ Hiene iniciativa le'islativa pero siempre depender para su aprobacin de las mayor-as del Con'reso$ )a reforma deber-a empe(ar mediante la participacin decisiva en la aprobacin de las leyes del +stado que afecten a las CCAA ( la mitad apro4imadamente # para facilitar la delimitacin competencias en los sectores que la ley re'ula, y para mejorar el desarrollo y la aplicacin de la ley cuanto 1stas corresponden a las CCAA$ /e podr-an distin'uir tres 'randes 'rupos de leyes% . )eyes estatales que afectan a las CCAA cuando sus normas tienen repercusin en los intereses de las CCAA aunque no ten'an competencia forma en la materia$ 6. )eyes en las que el +stado tiene competencia normativa y la CA slo de ejecucin$ +l +stado aprueba la ley y el re'lamento ejecutivo, mientras que las CCAA aprueban los re'lamentos or'ani(ativos y reali(an la 'estin$ /u participacin ayudar-a a sincroni(ar el proceso le'islativo completo y evitar vac-os o retrasos le'ales de las CCAA que pueden dar lu'ar a problemas de ejecucin muy severos$ 7. )eyes que afectan a competencias concurrentes, en las que el +stado tiene la le'islacin bsica y a las CCAA les corresponde la le'islacin de desarrollo y toda la ejecucin$ Aesulta realmente muy dif-cil establecer el r1'imen jur-dico 'eneral, sin entrar en detalles o a la inversa, que las CCAA no re'ulen en detalle sin invadir las competencias 'enerales del +stado$ /e evitar-an conflictos competenciales puesto que los conceptos jur-dicos &an tocado tec&o por parte del HC, y la mejor forma de confi'urar lo bsico ser a partir de la opinin de las propias CCAA$ Admitidas estas l-neas de reforma, su funcin le'islativa puede ser la de una Cmara de primera lectura para leyes que afecten a las CCAA, limitando la intervencin del /enado a las leyes relacionadas con las CCAA y dejando al Con'reso para el resto como Cmara de lectura nica$ )a decisin de si es una ley que afecte a las CCAA o no, quedar-a como actualmente la calificacin de las leyes or'nicas, en manos de una Comisin de las Cortes$ 3$ ,romover las relaciones entre las CCAA e impulsar la inte'racin y la le'itimidad del +stado Autonmico$ /e definir-a en mayor detalle as-$ a$ +n 'eneral promover las relaciones entre las CCAA$ )os 'obiernos autonmicos formar-an el /enado como instancia que mejore las relaciones inter'ubernamentales, as- como a nivel constitucional, re'ular-a mejor las relaciones de coordinacin, los convenios, etc$ b$ Contribuir a la disminucin del nmero de conflictos entre el +stado y las CCAA$ c$ ,articipar en el nombramiento de los miembros de los altos r'anos del +stado$ 5n /enado autonmico dar-a una salida ms efica( al problema de la poca sensibilidad autonmica de los representantes que actualmente son ele'idos por 1ste en el HC, CN,L, Hribunal de Cuentas, etc$ ;.2 La $o posi$i)* del (#!#"o 8e*ado a#!o*) i$o. )a composicin del /enado deber-a responder a % . las funciones que debe cumplir

un equilibrio entre la i'ualdad abstracta de todas las CCAA y una cierta proporcin, reducida, con la poblacin respectiva$

+l primer criterio conduce a una primera opcin entre una Cmara de carcter parlamentario y un /enado de composicin 'ubernamental$ +n +spa0a suele ar'umentarse una mayor le'itimidad para la eleccin directa o indirecta de los ciudadanos$ ,ero de &ec&o en la actualidad e4iste una enorme desproporcin entre el nmero de senadores y la poblacin, que slo se tolera porque las decisiones del /enado carecen de trascendencia$ )a 'ran alternativa ser-a el /enado inte'rado por miembros de los 'obiernos autonmicos$ +l nico ejemplo relevante en derec&o comparado es el 3undesrat alemn$ /u potencia actual no responde tanto a la &istoria como al papel decisivo que los 'obiernos desempe0an en las democracias actuales, especialmente en sistemas pol-ticos compuestos o federales$ +n este sentido las diferentes funciones que se e4aminaron en el apartado anterior pueden ser asumidas con mayor eficacia por los 'obiernos autonmicos, incluso la participacin en la determinacin de la posicin de +spa0a ante la 5nin +uropea slo puede serlo por los 'obiernos autonmicos$ ,ara evitar conflictos institucionales, el lidera('o de los ,arlamentos corresponde paradjicamente a los presidentes de los 'obiernos en los sistemas pol-ticos actuales$ /e tratar-a en este caso de un /enado ms peque0o y muc&o ms t1cnico, buscando soluciones comunes a los problemas de todas las CCAA$ )a representatividad de las Cortes quedar-a reducida al Con'reso, nico capa( de reali(ar el control parlamentario del 'obierno central$ +l nmero de representantes por cada CA tendr-a como criterio objetivo la poblacin, junto a la esencial i'ualdad jur-dica de todas las CCAA$ +l autor propone un sistema de eleccin con un /enado compuesto por representantes de cada CA, con un m-nimo de 7 y uno ms por cada milln completo de &abitantes, acercndose a la re'la actual del art$ :!$9 C+$ +n total ser-an ;9 miembros$ /e introduce cierta proporcionalidad, muy corre'ida porque el m-nimo comn es muy alto$ +sta frmula de un /enado inte'rado por 'obiernos supone retos ms dif-ciles que un /enado de carcter parlamentario, pero en cambio, las posibilidades de inte'racin y eficacia son infinitamente superiores si se forma a partir de los 'obiernos autonmicos$