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ECONOMA INSTITUCIONAL Y GESTIN DE RECURSOS NATURALES LA GESTIN DEL AGUA EN ESPAA: UN ANALISIS INSTITUCIONAL COMPARADO

Tesis Doctoral, Abril 1998 Jos Luis Romos Gorostiza DIRECTOR Manuel Santos Redondo
Opto. de HISTORIA 5 INSTITUCIONES ECONMICAS 1 Focultod de Ciencias Econmicas y Empresariales Universidad Complutense de Madrid

mis padres

NDICE
Prefacio, xi iNTRODUCCIN ~%aovo, ojenvos y ess-uctrc de :d tesis.), 1

?RIM~RA Pt~RTE EL ENFO UE INSTITUCIONAUY EL MEDIO AMBIENTE Externalidades Ambientales y Gestin de Recursos Naturales CAPTULO 1.
INSTITUCIONES y DERECHOS DE PROPIEDAD

1. INTRODUCCIN. 5 2. INSTITUCIONES YECONOM! INSTITUCIONAL 5 2. concepto de institucn, 5 2.2 Actividades econmicas; actiwdades instjwcjonohzodas. 7 2.2 Los instituciones yla comente pnnapal de la economa. La economa fristtucionol 20 2.4 Lo visin austriaca de las instudanes: orden espontneo y carcter evolutivo 23 2.4. 54 evolucionismo boye/dono: las institvones corno condensada de conocimiento 25 2.4.2 E) ;ndividualismo metodalgico y el alcance de lo instltudana) 28 2.4.3 Concepciones alternativos sabre el origen ye! desarroPo de las instituciones: el constructivisrno, 29 2.5 Las diferentes perspectivas del anlisis institucional. 33 2.5.1 Los prinopoles enlbques .33 2.5.2 Neoinstituciona/isrno frente a viejo nstkudona/isrno. 40
, , , ,

3. LOS DERECHOS DE PROPIEDAD. 48 3. 1 Propiedad. derechos y derechos de propiedad 48 3.2 Los distintas formas de propiedad: los sesgos en la literatura sobre derechos, 50 2.3 Los cambios histricos en los derechos de propiedad ~; cambia instw9no/ 51 3.2. La visin de Marx, 5) 3.3.2 La visin de Ja e.scuela de los derechos de propiedad .53 3.3.3 Norr.h ye! cambio institucional, 57 3.2,4 Evoluan yeficiencia,58
, , ,

4. EL DERECHO DE PROR/DAD PRIVADA, 60 4. La justificaan tico de lo propiedad privado 60 4. 1. 1 Lajustificaan de la propiedad privado en Locke: influencia, crticas y reeloboraciones 6 4. 1.2 Los economistas liberales ante e! derecho de propiedad privada, 64 4.2 Lo visin natura! de Locke yIa contractual de Kant dos con cepoanes sobre el alcance de los derechos, 68 4.3 Lo justificacin econmica de la propiedad prrvada,72 4.3.1Cntenos pca ei estableamento de derechos de propiedad eficientes, 72 4.3.2 La libertad contractual como atributo bsico deja propiedad, 73
, ,

5. CONCLUSIONES, 75

1.

CAPTULO II. REGMENES DE PROPIEDAD Y GESTiN DE RECURSOS NATURALES

hITADDUCCION, 79 2. EL REDIMEN DE PROPIEDAD PRIVADA. 80 2. La eccgia de ercado 80
.

.1 Aetxo~ Medio Arrb~ente 80 l!.2Ecape de estado el alcance de la ecologa de rnercada.82 2. 1.3 Posinirdades de aplicacin de este enfocue o casos concretos. 83 2.2 Cd&as al enfc~ue de a ecologa de mercado. 86 2. 1 Ccrflcccin de ideas. 86 2.2.2 Las Imitaciones de! mercado respecto cii mecho ambiente, 87 2.2.3 ropacion 1ncomtiiera 89
. ,

2.24 Poste un szack ptimo de capital naturalZ 89

3. EL REDIMEN DE PROPIEDAD COMUNAL. 9 S.l El concepto de propiedad comuna!, 92 3. 1. 1 Propedad comunal y recursos de propiedad comn, 92 .3. .2 Caracrerizaan de la propiedad comunal, 93 o) Lo exolusin de los no miembros. 93 ~ La igualdad entre los miembros, 94 3.2 La relevancia histrica de la propiedad comunal, 95 3.3 La visin de la propiedad comunal en el pensamiento econmico, 96 3.3. 1 El debate sobre la propiedad comunal en los siglos >Cl//y XX, 96 3.3.2 Lo confusin entre propiedad comunal y libre acceso. 99 a) E~ argumento de d tragedd de los comunes. /00 b) Formizacin del argumento, 0) c) Soluciones convencionales a la tragedia: privatizocin o control estatal. 03 o) 54 vado institucional; d autntica tragedia de/os comunes en los pases en desarrollo, 05 3.3.3 Los condiciones para la primada de la cooperacin. 06 alLis bases para la cooperacin 106 O) Cuando la cooperacin se rompe, 0
,

4. LA PROPIEDAD PUBLICA ESTATAL. 110 5. CONCLUSIONES. 1(2

CAPTULO 111 EXTERNALIDADES AMBIENTALES Y DERECHOS DE PROPIEDAD: PIGOU

LA TRADICIN PICOUVIANA Y COASE.
1. INTRODUCCIN. 5 2. PICOU Y LA INTERVENQN ESTATAL AUTOMA OCA, 7 2. 1 Propuestas para corregir las externa/idodes: P~ou y io tradicin pigouviona, 1 7 2.2 El intervencionismo en La Economa del Bienestar (1920j,l1 9 2.3 Knght:Saflsmasen a interpretacin del Coste Social [/924]. 2) 3. COASE Y LOS ACUERDOS VOLUNTAPIOS,123 3.! El Problema del Coste Social [19601123 3.1.1 Lo extemauidad como un proolema redproco, 23 3. 1.2 La negociacin como posible va de solucin de los problemas de extemalidades 424 3. 1.3 Cuando las costes de transaccin entran en escena, 25 3.2 El problema del conocimiento ye! planteamiento de Coase: la postura austriaca, 27 13 Larrolidad frenreolas ca do es ideales de la teora 3) 3.4 La crtico al planteamiento de Cocise desde i Economa Ecolgico. 134 33 3.5 tos diferencias entre la vanacuin cornpensarona y II equwalenre,
,

LA ACtUAClON PUBLICA EN LA Pk4.C77C4 REGULACIONES E INSTRUMENTOS 0~0NMICOS. 135 4 1 El prabiema ce conocim,entc de la informacin. /36 4.2 Posibilidades ce valoracicin de os extemouidades ambientales con os instrumentas disoonbles, 37 4.3 La actuacin pib.&co oca la ornreccin d) .msdio ambiente: a rniitica ambiento!. 14/ 4.3. 1 Los objetivos y os medios de a ooltica ambiental. /41 4.3.2 Los instrumentos de poltico .orrovental. 42 4.3.3 2ecas coiotera~es deja ~ftvca omt,enta. 146 4.4 La desconfianza haca t aa~cicin pblica. 47
,

5. INIOA TWA PAR OCULAR Y SISTEMA JURIDICO: LA RESPONSABIUDAD OVIL POR DAO ECOLOCICO 48 5. 1 Posibilidades imitaciones de la responsabhdad clvii ~ordao eco/tgico~ 49 11.1 Ventajas, 49 5.1.2 Desventajas (51 o. 1.3 Condusin: e1 potencial de/a responsabilidad civil en a proteccin del medio ambiente. 56 5.2 Dos regas de ~esponsabuidad: objetiva y por ci4lpa,51
.

6. CONCLUSIONES. 59

SEGUNDA PARTE

DISPONLBIL DAD DE AGUA Y CONFIGURACIN INSTITUCIONAL El caso espaol a la luz del anlisis institucional comparado
CAPTULO IV. EL PROBLEMA DEL AGUA: UNA PER5PECT/VA IPSTITUCIONAL.
1 ./NTRODUCCIN, 61 2. LA DISPONIBILIDAD DE AGUA: CANTIDAD Y CALIDAD. 68 3. SINGULARIDAD DEL RECURSO, 70 3. Singularidad objetiva 1 70 3.2 Singularidad sub 1etiva : factor de produccin o activo social?. 1 72 3.2.1 E) agua coma simple factor de produccin. 72 3.2.2 Si agua como octvo socicil. 75
,

4.51 PROBLEMA DE LA ESCASEZ. 76 4. 1 Escasez fisica y escasez social. 76 4.2 La eficiencia econmico corno objetivo de Ja gostn del aguaR 1 78 4.3 Posibles respuestas institucionales a la escasez, 80 4.3.1 Incentivos al ahorro de aguo en el riego, 180 a) La t.oriflcacin. 180 5) La introduccin de modernas temo/agios de riega, 183 c) La mejora de os aspectos organizativos del nego. (86 4.3.254 ahorro en ~ uso urbano e ndustnal, 81 4.3.3 Las mercados de agua. 89 a) Caracter&scas deseables de un sistema de asignacin de agua, (90 b) Obstculos a funcionamiento de los mercodos de agua, 92 c) Condiciones para que se llse a cabo una transaccin en un mercado de aguas. 96 d) Lo cifluencia de a regulacin estatal en los resultados del mercado, (97 e) Algunos estudios de caso, 99 4.4 Los aspectos iristitacicinales y el papel de icis aguas subterrneas en lo atenuacin de ia escasez, 206 5. LA DEGRADACIN DE LA CALIDAD DEL AGUA, 210

iii~

6. EL AGUA COMO S/CN OF CCNS>/v? Ei SERV 100 DE <JASEN APEAS URBANAS. 213 7.CONCLUSIOES 2 1 7

CAPTULO Y. INCENTIVOS Y DISPONIBILIDAD DE AGUA EN ESPANA

1. INTRODUCCIN. 22! 2. EL MARCO FIS/CO: RECURSOS Y DEMANDAS ACTUAl PV 223 2.1 Recursos renovables. 224 2.2 Recursos dspon~b~es y recursos proios 225 2.3 [Demandas actuales y boiances hidrulicos, 226 2.4 Calidad de nuestros recursos 6/cincos. 228
,

3. EL MARCO LEGAL IMPLICACIONES PARA LA GESTIN DEL RECURSO NATURAL AGUA. 229 3.! Los antecedentes. 230 3.2 54 dominio pblico ndruca 233 3.2. 1 El sistema de concesiones y las posibilidades de los mercados de agua en Espaa, 235 3.2.2 La ordenacin. gestin y tuteo de dominio pblico hidrulico. 240 3.2.3 E) rgimen econmico-finan ciero 248
, ,

3.3 La p;n ~cacidn hdroicigca 25? 3.4 La preocupacin por a ca~dad y el medio ambiente hidnco 253
, .

4. LA ROLTICA DEL AGUA 256 4. 1 Los antecedentes histncos; la conformacin de una tradicin hidrulica, 259 4. 1. 1 Ilustracin y Regeneracionismci. 259 4. /.2 Del flan Nacional de Obras /-lidruiicas (/933) ola actualidad, 263 4.2 Lo ave del problema del agua en Espaa: el regado 261 4.2. 1 La po/oga del regado espaol. 267 4.2.2 La expansin de! Rgado en Espaa durante el siglo >0<, 269
. ,

4.2.3 E~ mal uso del agua en el regado: incentivos perversos e informacin insiuficicte 270
,

4.2.4 La viabilidad futura del regado espaol. 212 a) Efectos de una disminucin de ayudas al regado; el caso aragons corno ejemplo tpo, 2/2

b) Efectos de un aumento dei coste de agua. 274

4.2.5 Regado y bsqueda de rentas. 2/6

c) Cambio de incentivos y problema social

.

275

4.3 La poltica del agua ene/siglo XX): el fritura PHN, 218 4.3. 1 Los anteproyectos del PHN (1993/4): el tirno eslabn de una larga tradicin hidrulica. 279 ci) Pevsiones sobre demanda futuro. 280 ci) La correccn de los dficit previstos. 282 E consumo del agua en la agricu/tura: e/problema pospuesto, 284 4.3.2 Los obstculos cii contihuismo 288 4.3.3 Propuestas para una nueva poltica del agua, 290 4.3.4 Las intenciones de/nuevo gobierno 295
, .

5. CONCLUSIONES, 299

iv

CAPTULO VI. ANALISIS INSTITUCIONAL COMPARADO

1. INTRODUCC/ON 301 2, ISRAEL 309 2. 1 Datos fsicos cis~cos 309 2.2 Recirscis disponibles 3 1 0 2.3 La gestin del agua 34 2.3.1 Organizacn de o gestin y estructura de usos 3 4 2.3.2 La alto eficiencia tcnica en el riego: liberacin de recursos hdricos?, 3)6 2.4 Recapitulacin y conciusiones .3 7
, . , . .

3. CANARIAS, 3)8 3. 1 Marco fsico, consumos y recursos disponibles. 3 9 hasta /990 321 3.2 E/morco ~1egai 3.2. 1 Proceso hstnco de privatizacin de las aguas. 321 3.2.2 EJ derecho de aguas especial canario, 322 a) Carcter administrativo, 322 b) Las Comunidades/Heredades de Agua, 323 3.3 Los resultados: produccin, distribucin y usos del cigua, 324 3.3. 1 La extraccin: regla de lo capturo y agotamiento de recursos. 325 3.3.2 Fi transporte y la distribucin de agua: duplicidades y prdidas, 328 3.3.3 Los intermediarios de aguas. 330 3.3.4 La tercianzacin del uso del agua, 33! a) Incremento de las disponibilidades de aguo y expansin del regado 33! b) La competencia entre agricultura y turismo par el recurso agua 33 3.4 La ley de aguas de /990: solucin de compromiso auno situacin insostenible, 334 3.4.1 Aspectos generales, 334 3.4.2 Las novedades normativas y su alcance real, 335 a) Planificacin, 336 b) Organizacin de la gestin, 331 c) Dominio pblico hidrulico 338 ci) La asznacln ye! transporte de agua 340 3.5 Baleares: contrapunto del coso canario?, 343 3.6 Recapitulacin y conclusiones, 346
. ,

4. EL REGADO INTENSIVO EN AL/VERJA, 349 4. 1 Marco fsico, tecnologa y desarrollo agrcola 350 4.1.1 Usos del aguo.35! 4. 1.2 Importancia del regado. 352 4. 1.3 La aplicacin de innovaciones tcnicas, 353 4.2 Los incentivos, 354 4.2.i Las comunidades de regantes, 355 4.2.2 54 coste del agua: tanfas volumtricas, 357 4.2.3 Apoyo tcnica y formacin de/os agricultores, 358 4.2.4 Restricciones a lO realizacin de nuevas perforaciones y actitud cooperativa, 359 4.2.5 Asistencia financiera, 36 4.2.6 El cambio tcnico ye/marco institucional 362 4.3 Recapitulacin y conclusiones 364
, , ,

5. LOS REGAD/OS DE LA MANCHA OCCIDENTAL, 365 5. 1 Marco fsico, actividad econmica y uso de los recursos acuferas, 366 5. 1. 1 Clima, terntorio y riqueza ambiental, 366 5. .2 Sobreexplotacin del acufero: crecimiento presente hipotecando el fritura. 368 5.2 EJ morco institucional ye! agotamiento del acufero de La Mancha Occidental, 370
y

u .2. 1 Indefincin de os derechas de propiedad y cam~~a tcnico. 370 a) La ~n corporacin de innovaciones en Ja pertracin la extraccin 370 5) Una tradicin de gestin individualizada 372 =2.2 incentivos usa intensivo de los recursos acuferos, 373 a) Incentivas y expansin del regado en La Mancha Occidental, 374 b) Cambio en a onentacin de los incentivos problemas de informacin yvvgancia,375 c) Los cultivos del regado manchego y su evolucin 382 5.3 Medidas institucionales para la regeneracin del acufero 384 5.4 Recapitulacin y conclusiones, 386
. . . .

6. COPICLUSION, 387

CAPTULO VII. CONCLUSIONES 395

,

ANEXOS.
Anexo 1. 429 -Anexo 2, 460
-

BIBLIOGRAFA, 495

vi

NDiCE_de_CUADROS de los ANEXOS

ANEXO 1
RECURSOS NATURALES RENOVABLES. DISPONIBLES Y PROPIOS CUADRO 1. Recursos hdricos de la flema, 492
CUADRO 2. Recursos naturales renovables per cpita. Vahos pases (rif/hab/ao). 492 CUADRO 3. Valores de precipitacin y evapotranspiracin en Espaa. 430 CUADRO 4. La evolucin de lo capacidad de embalse en el siglo >0< en Espaa. 430 CUADRO .5. Recursos Naturales Renovables y Recursos Disponibles en Espaa por cuencas hidrogrficos. 435 CUADRO 6. Recursos Propios por cuencas (/992). Totales y per cpita 436 CUADRO 7. Uplotacin de aguas subterrneas, 436
,

COMPARACiN ESPAA-FRANCiA CUADRO 8. Informacin comparada del stock de agua en Espaa y Francia (unidad: KrnQ, 437 CUADRO 9. Infon-nacin comparada del stock de agua por unidad de superficie: Espaa y Francia (mi ha), 437 CUADRO lO. Informacin comparada por unidad sobre e! ciclo hidrolgico ysus empleos en Espaa y Francia
(m Iha), 438

DEMANDAS CUADRO II. Poblacin, usos del agua y generacin de aguas residuales en los aas 80. 439
CUADRO 2. Demanda de agua par habitante, total y por sectores. Vados pases (M/habitan te). ltima ao seleccionado 439 CUADRO 3. Demanda de agua en Espaa par usos y cuencas hidragrf7cas (/992). KV hab/ao 440 CUADRO /4. Recursos Propios y Demandas por cuencas hidrogrficas (1992). M/hcib/ao 443
. , .

PREVISIONES DEL ANTEPROYECTO DEL PLAN HIDROLGICO NACIONAL <93/94) BALANCES HDRICOS Y TRASVASES PROPUESTOS CUADRO /5. Demando de agua actual y previsto (/992-20/2) segn el Anteproyecto del PHN 93, por sectores. 443 CUADRO 16. Demanda de aguo actual y prevista (1992-20/2) para usos consuntivos segn e! Anteproyecto PHN 94, por sectores, 444 CUADRO 1 7. Previsin de variacin de la demanda, par cuencas y por usas, segn Anteproyecto PHN 93. Taso de Variacin 1992-2012, 444 CUADRO IB. Recursos Propios actuales e incremento propuesta (1 992-2012>, por cuencas, segn Anteproyecto PHN 93. (Hm), 445 CUADRO 1 9. Balance Anual Previo entre Recursos y Demandas segn Anteproyecto PHN 93 (Hm lao), 446 CUADRO 20. Balance de transferencias entre cuencas segn el proyecto SIENHA contenido en e! Anteproyecto PHN 93. b-Irn/ao 446
,

vii

EL REGADO CUADRO 2/. Areo de regado neta en 20 pases ponpa/es y mundo, /989. 447 CUADRO 22. Emplea de microrrtegci: principales pases y resto de mundo 448 CUADRO 23. Grandes grupos de regados existentes en Espaa 450
. .

CUADRO 24. Superficies regados en /05 cuencas ms deficitarios segn diversas fuentes ~hec:reos) 450 CUADRO 25. Demanda de agua por hectrea regado en Espaa. Cuencas intercomunitauas <1992) 451 CUADRO 26. importancia de la demanda hdrica del riego en Espaa, por cuencas hidrogrficas, 45! CUADRO 27. Cultivos con mayar superficie de regado. Extensin cultivada y valor de la produccin 453 CUADRO 28. Utilizacin de los qguas subterrneas en regado y abastecimentos. 454
. . .

OTROS DATOS CUADRO 29. Precios medios de suministro para consumo domstico en Espaa (1990), 454 CUADRO 30. Precias del aguo en algunas ciudades espaolas en 199! 457
.

MUESTRA TIPO SOBRE LAS CUENTAS DEL AGUA EN ESPAA CUADRO 3 1. Cuentas Monetarios del Agua: Casto en la Gestin del Agua (Gasto Nacional Total por
agentes y por funciones. Ao 1 99!, en millones de pesetas) 457
,

CUADRO 32. CuentasMonetarias del Agua: Balance Recursos-Empleos del Sector del Agua (mi/Iones de
pesetas, ao 199/). 458

CUADRO 33. Sntesis de las Cuentas del Agua en Calidad segn el nivel de salinizadn en Km-cN
(kilmetro de cuenca normalizado), 458

ANEXO 2
ISRAEL CUADRO 34. Balance hfrJrico nacional de lsnze! <Hm3), 460 ARCHIPILAGO CANARIO CUADRO 35. Evolucin de la Produccin de Agua en Canarias (Hm). 467 CUADRO 36. Evolucin de los manantiales en Canarias (l-Jnij), 467 CUADRO37 Evolucin de las galenas en Tenerife <1900- 1990). 468 CUADRO 38. Evolucin de las Cclenas en Canarias, 468 CUADRO 39. Evolucin de los Pozos en Canarias, 472 CUADRO40. Consumos en 1990/92 segn Plan Hidrolgico Regional. 472 CUADRO 4/. Expansin de los Regados </900.- 195$> (Has.), 473 CUADRO42. ls/a de Cran Canada: situacin actual y preisicines ao 2012, 473
CUADRO 43. Cuadro comparativo del precio del agua y de/precio de los pltanos antes del turismo en el sur de Gran Canaria. 473 CUADRO 44. Pro7das en las redes urbanas de dstibucion en vanas ciudades canarias a principios de los aos ochenta (Hm3), 478 CUADRO 45, Evolucin de la supercie cultivada en Canarias (954- 1984) (Has), 478

ALMERA viii

CUADRO 46. Variabilidad Pluviomtrico en Almera 478 CUADRO 47 Composicin sectonol del PIB en Almera ao l 991. porcentajes 479 CUADRO 48. Produccin Agrcola de Almera. Ao (1992). 479 CUADRO 49. Poblacin de Almera en miles. 480 CUADRO 50. Dinamicidad demci~rciflca de os comarcas agrarias de ia provincia de Almera 480 CUADRO 51. Distribucin comarcal de los regados en Almera por gropas de cultivos. 1 992 <Hectreas). 481 CUADRO 52. Lisos del agua en Almera y su provincia (Hrn9/ao) 48!
. . ,

LA MANCHA OCCIDENTAL CUADRO 53. Demandas Hdricos en la zona del Alto Guadiana 485 CUADRO 54. Evolucin de las extracciones para riego en el acufero 23, 485 CUADRO 55. Densidad de poblacin general y de regado, 486 CUADRO 56. Descensos piezomtricos en el acufero de Lo Mancha Occidental durante el periodo 1974,

CUADRO57. CUADRO58. CUADRO 59. CUADRO 60.

/993. 486 Grandes cifras o indicadores del acufero 23 o de La Mancha Occidental. 490 Acufero 23: estadsticas de riego y extraccin, 490 Subvenciones al ahonv de agua <campaas 1 993 y 1994), 490 Resultados de la aplicacin del Plan de Anono de agua en el trmino municipal de Daimiel <aos

/993 y 1994). 49)

CUADRO 61. Subvenciones percibidas, cultivos herbceos en regado (campaa 1993), 49 CUADRO 62. Subvenciones al sector agrado en millones de pesetas (Compaa 1 993). 491
CUADRO 63. Produccin de Regado en Daimiel (Ciudad Real), 493 CUADRO 64. Importancia comparado del sector vitivincola en distintas zonas. 493

ix

NDICE de FIGURAS de los ANEXOS

Pertenecientes al Anexo 1 FIGURA 1. El ciclo hidrolgico mundial, 43! FIGURA 2. Las Cuencas Hidrogrficas 43! FIGURA 3. El ciclo hidrolgico en Espaa, 432

FIGURA 4. Evapotranspiracin potencial media anual 433 FIGURA 3. Precipitacin Media Anual, 434 FIGURAS 6 y 7. Mapa de dem odas de usos agrarios e industriales. 44) FIGURAS 8 y 9. Mapa de demadas de usos urbanos y no consuntivos, 442 FIGURA 10. Importancia del regado en el mundo <% de la superficie cultivada) 449
,

FIGURA II. Ritmos comparados de transformacin en regado. 449 FIGURA 12. Comparacin de rendimientos agrarios Espaa-CEE. 449

FiGURA /3. El regado en Espaa, 452 FIGURA 14. Evolucin de la capacidad de embalse, 455 FIGURA 5 y 16. Evolucin de la superficie regada y porcentaje de la superficie regada correspondiente a los diferentes cultivos de regada, 455 FIGURAS 1 7. 18 y 19. Comparacin de rendimientos hortcolas Espaa.-CEE 456 FIGURAS 20 y 2 1. Gasto monetario en la gestin del agua por agentes y funciones, 459
,

Pertenecientes al Anexo

2:

FIGURA 22. Israel: plano de situacin, 462 FIGURA 23. Los acuferos de Israel, 463 FIGURA 24. El Sistema Nacional del Agua. 464 FIGURA 25. Perfil de alturas que salva el trasvase norte-sur en Israel 465 FIGURA 26. Los caudales de agua del Archipilago Canario a lo largo de la historia, 469 FIGURA 27. Porcentaje del total de agua del Archipilago alumbrado en Gran Canario, Tenerife y La Palma, 469 FIGURA 28. Galeras en Tenerife, 470 FIGURA 29. Pozos en Fuerteventura. Tenerife y Gran Canario. 47) FIGURA 30. La Palma: galeras, 474
.

FIGURA 3 1. Plano de galeras en la comarca de Acentejo y los Va/les de Grnar y la

Orotava 474 FIGURA 32. Transporte y distribucin privados del agua en Canarias. 475 FIGURA 33. Mapa de trasvases en la isla de Tenerife, 476 FIGURA 34. Mapa de trasvases en la isla de Gran Canaria. 477
,

FIGURA 35. El invernadero almeriense: flujos fsicos 482 FIGURA 36. Los procesos de enarenado y sustratos 483 FIGURA 37. El acufero de la Mancha Occidental, 487
. ,

FIGURA 38. Croquis de! Porque Nacional de Las Tablas de Daimiel, 487

FIGURA 39. Evolucin de la superficie regado y los volmenes extrados en La Mancha

Occidental 488
,

FIGURA 40. El acufero 23: metros sobre el nivel del mar, 489 FIGURAS 41 y 42. El acufero 23: niveles piezcimtricos en 1980 y 1988, 492
x

Prefacio
La eleccin del tema de esta tesis responde a una doble motivacin: por un lado, e/inters hacia los aspectos institucionales de la economa <empresa. proceso poltico, etc.). y par otra, la preocupacin por las problemas rnedioambientales. En ambos casos las referencias recibidas durante la licenciatura haban sido mnimas, de forma que fue durante los cursos de doctorado y un curso de pos~gracIo sobre economa de los recursos naturales cuando toles cuestiones cobraron verdadero atractivo para m Finalmen te, el inters por ambas temticas acab traducindose en un proyecto de tesis que pretenda conjuntar/as. La elaboracin de un trabajo de este tipo supone sobre todo el aprendizaje de ciertas aptitudes que deberan resultar elementales poro un universitario, pero que durante los estudios de licenciatura tienden a desarrollarse ms bien poco: expresar ideas de un modo claro y preciso, plan tearse preguntas y buscar respuestas, delimitar un tema, profundizar en relaciones bsicas, etc. En este sentido, todo ci que haya podido aprender se lo debo a mi director de tesis, Manuel Santos Redonda, que no slo me ha enseada stas y otras muchas cosas, sino que adems lo ha hecho de una forma paciente, estimulante y llena de cordialidad, lo que en definitiva es lo meor enseanza en el aspecto humana y lo nica verdaderamente importante. Tambin agradezco de forma muy especial a Luis Perdices de Blas y Jas Antonia Alonso Rodrguez su ayuda y su confianza manifestadas de m~ maneras distintas. y a Caos Rodrguez Braun y Francisca Cabrilla Rodrguez su detallada lectura del borrador y sus comentaras, que contribuyeron a mejorar sustancialmente el texto final. Asimismo, Luis Eduardo Pires Jimnez discuti enfoques e ideas, y Federico Aguilera Klnk y Jos Antonio Batista Medina me proporcionaron una amplia bibliogra fa sobre propiedad comunal. Muchas otras personas mompaeros de los Dptos. de Historia e Instituciones Econmicas 1 de la Complutense y de Estructura Econmica del E~en cro Ramn Garande, familiares y amigos hall colaborada de una u otro modo para que este trabaja pudiera salir adelante. Aunque sus nombres no queden aqu reflejados, a todos ellas /es agradezco sinceramente su ayuda. Por ltimo, debo hacer constar que esta tesis se ha beneficiado de una Beco de Ayuda a la Investigacin (tipo doctoral A) en el rea de Proteccin del Medio Ambiente, concedida por la Fundacin Caja de Madrid (programa 96/9 7).

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INTRODUCCIN
1. MOTIVO: POR QUE UN ANALISIS INSTITUCIONAL DE LA GESTIN DEL AGUA.

Si la aproximacin a las instituciones por parte de la economa ortodoxa despus de la revolucin marginal es relativamente reciente, mucho ms novedoso resulta el enfoque institucional de la gestin de recursos naturales. Es decir, las relaciones entre marco institucional y recursos naturales permanecen todava bastante inexploradas, y ello hace su anlisis especialmente necesario. Hasta hace bien poco no haba nada entre la a-institucional economa del bienestar y la prctica urgente, por tanteo, y segun votos y presiones de los polticos: exista un hueco que era y an sigue siendo necesario llenar. El peso de una tradicin terica construida sobre una base a-institucional contina muy presente en la forma de concebir el proceso econmico, y el renacer del inters por las instituciones no ha hecho ms que comenzar. a) Un vaco en la teora neoclsica convencional: las instituciones

Con la irrupcin del marginalismo en el ltimo tercio del siglo diecinueve, la corriente principal de la economa pas a centrarse en la esttica y el equilibrio. Desde ese momento, los aspectos institucionales que haban estado claramente presentes en la obra de los clsicos (Smith, Mill, Bentham, etc.) y Marx iban a ser ignorados por completo. El inters de los economistas dej de estar en la dinmica a largo pazo, siendo ocupado su lugar por el estudio del funcionamiento terico del mecanismo asignativo de precios. El hecho de hacer abstraccin del marco institucional encontr justificacin inicialmente en la necesidad de facilitar un anlisis en profundidad del sistema de descentralizacin extrema. Pero el problema fue que esta visin a-institucional pas a convertirse en la forma habitual de contemplar cualquier mbito de la actividad econmica. As, a medida que la economa comienza a aislarse de otras ciencias sociales, se compartimenta internamente en ramas de conocimiento cada vez ms especializadas, y sobre todo se consagra a la cuantificacin y a la formalizacin matemtica en busca de un mayor estatus como ciencia, lo institucional pierde definitivamente su sitio en el mbito de los estudios econmicos. Quedaba abierta de este modo una importantsima falla o vaco real en la teora neoclsica convencional, que se pone especialmente de manifiesto al pretender analizar, al margen de consideraciones institucionales, problemas como el crecimiento econmico, el funcionamiento del mercado de trabajo, la organizacin empresarial o la transicin econmica de los pases del este de

Europa. Pero la asombrosa magnitud de esta laguna slo se ha percibido en su justa medida cuando algunos economistas nos han mostrado que las instituciones se adoptan para acomodarse al tiempo, la incertidumbre y los costes de transaccin e informacin, todos ellos rasgos esenciales del proceso econmico. Es decir, en ltimo trmino las instituciones facilitan nuestra actuacin en un mundo que conocemos de forma muy imperfecta e incompleta, permiten la vida en comn y posibilitan el desarrollo de economas cada vez ms complejas.

b) La economa ambiental: la traslacin del vaco institucional al estudio de los recursos naturales y el medio ambiente

Partiendo de las bases fijadas por algunos pioneros como I-lotelling o Pigou, la economa neoclsica extendi su mbito de estudio hacia los recursos naturales y el medio ambiente ya bien entrado el presente siglo. Slo desde la dcada de los setenta, con la crisis energtica y algunos sntomas de grave degradacin ambiental, cobr esta temtica autntica importancia dentro de la agenda de investigacin de los economistas, adquiriendo rango de especialidad. Naca as la llamada economa ambiental, que actualmente cuando los valores ecolgicos estn en alza conoce un momento de auge. Sus dos lneas principales de investigacin han sido la correccin de externalidades ambientales y la gestin de recursos renovables y agotables; a ellas hay que aadir una tercera de desarrollo ms reciente y carcter complementario respecto de las anteriores, la espinosa cuestin de la valoracin econmica de bienes ambientales o valoracin de intangibles. La economa ambiental no ha hecho ms que trasladar el instrumental analtico convencional de la tradicin neoclsica en economa del bienestar al tratamiento del medio ambiente. Ello conleva dos importantes limitaciones. La primera tiene una especial relevancia para esta tesis: el vacio institucional caracterstico de la economa neoclsica se ha transmitido ntegramente a la nueva subdisciplina. De esta forma, el estudio de los problemas ambientales y de gestin de recursos ha quedado al margen de cualquier tipo de consideracin institucional, empapridose a cambio de un formalismo matemtico que a menudo tiende a encubrir aunque sea inconscientemente las debilidades del anlisis. Aunque no faltaron voces discordantes que llamaron la atencin insistentemente sobre la grave carencia que supone el ignorar las instituciones en el estudio del entorno natural, la economa ambiental se ha mantenido fiel al enfoque a-institucional e idealizado que hered de su matriz neoclsica. As, la mayor parte del trabajo realizado hasta la fecha por los economistas en el campo del medio ambiente ha quedado privado de una fuente explicativa fundamental.

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En segundo lugar, extender el instrumental del anlisis econmico tradicional a un campo como el medio ambiente y los recursos naturales presenta serias limitaciones, por el simple hecho de que dicho instrumental fue desarrollado para tratar con el restringido universo de lo econmico (bienes perfectamente apropiables, valorables e intercambiables en el mercado, que adems se consideran producibles) (Naredo 1987, cap.24). Es decir, el objeto de estudio de la economa, que qued inequvocamente definido desde la revolucin marginal, no se ajusta bien a las caractersticas que frecuentemente presentan los elementos del medio natural. De ah la necesidad de intentar reconvertir dichos elementos en bienes econmicos con el fin de poder estudiarlos: esta es, por ejemplo, la razn que alienta el extraordinario esfuerzo dedicado a desarrollar mtodos de valoracin monetaria de bienes ambientales, esfuerzo que a su vez se inscribe dentro de lo que en economa del bienestar se denomina con carcter general valoracin de intangibles. Frente a tal postura, ha surgido la llamada economa ecolgica, que aboga por construir, fuera de la ortodoxia econmica y desde la interdisciplinariedad, una base conceptual nueva para tratar los problemas referentes al medio ambiente: se trata de dar cabida a aquellos aspectos que tradicionalmente han quedado fuera del mbito econmico, como son la disponibilidad de recursos y energa y la generacin de residuos (materiales y energa degradados), esto es, el antes y el despus de los procesos de produccin y consumo. En todo caso, se pretende constituir una alternativa diferente y no un simple complemento; as, la actitud ms general dentro de la economa ecolgica es la de rechazo radical de todo el marco analtico e instrumental de la economa de raz neoclsica, incluyendo la citada valoracin de intangibles.

c) Un recurso natural clave y una tradicin gestora: el agua y el paradigma de obras hidrulicas

Entre los recursos naturales, el agua ocupa un lugar privilegiado. Es esencial para cualquier forma de vida, y por tanto, insustituible. Adems de asociarse con valores culturales y estticos, el agua condiciona de forma decisiva la intensidad y la localizacin de las actividades humanas, que dependen en gran medida de la disponibilidad de este recurso (como input para la produccin agrcola, industrial y energtica, como medio de transporte y refrigeracin, como canalizador de desechos humanos e industriales, como medio recreativo, etc.). Por tanto, los problemas de disponibilidad de agua en cantidad y calidad adecuadas en un determinado tiempo y lugar, actuan como un importante factor limitante, que puede llegar a estrangular por completo las posibilidades de desarrollo de una regin. En Espaa, como en muchos otros pases de similares caractersticas hidrolgicas, la solucin a potenciales problemas de disponibilidad se ha buscado recurrentemente en la tcnica y la

infraestructura, esto es, en el incremento sostenido deda cantidad de aguas superficiales disponibles para satisfacer una demanda que se considera dada y linealmente creciente, sin trasladar al usuario en alta la mayor parte de los costes que supone la movilizacin del recurso. Entretanto, los incentivos han quedado relegados a un segundo plano o han sido ignorados por completo, cuando de hecho estn en la base misma del problema y en la va para su solucin.

2. OBJETIVOS DE LA TESIS.

Esta tesis parte de la constatacin de que la mayora de los economistas que trabajan actualmente sobre temas de medio ambiente y gestin de recursos naturales lo hace con el enfoque terico de la economa ambiental. Dicha subdisciplina tiene un carcter marcadamente tecnicista que deriva de la economa del bienestar (inicialmente desarrollada por Pigou en la tradicin benthamita, y ms tarde reorientada al terreno de la utilidad ordinal y el criterio paretiano por autores como Hicks, Alen, Kaldor, Samuelson, Scitovsky, etc.). De la economa del bienestar toma la economa ambiental una concepcin utilitarista del Estado (como ente maximizador del bienestar colectivo), lo que en la prctica equivale a la eliminacin de toda reflexin sobre el proceso poltico. Tambin adopta su pretensin de objetividad y formalizacin rigurosa (tanto en el aspecto grfico como en el matemtico). Si a ello aadimos la visin neutra del entorno institucional -como algo dado e ideal- que es propia del marginalismo, puede afirmarse que se hace total abstraccin de consideraciones de tipo poltico, legal, tico, etc. De esta forma, todo queda reducido a medir (o cuantificar) y construir modelos partiendo de un amplio instrumental analtico. En economa ambiental se razona en tnninos de ptimo a-institucional, esto es, sin considerar aspectos tales como los costes de transaccin o el proceso poltico: as, por ejemplo, la tradicin pigouviana identifica un fallo del mercado (ej: externalidad) por comparacin con un modelo terico ideal, y acto seguido aboga por una intervencin estatal automtica para restaurar el ptimo. Es como si el economista trabajase para un dspota benevolente: su misin no consiste en analizar problemas politicos, y por tanto, stos se ignoran. La labor del economista parece equipararse a la de un ingeniero que se enfrenta a cuestiones puramente tcnicas, y por tanto, se circunscribe a manejar de forma asptica y competente una gran caja de herramientas (tcnicas de valoracin de intangibles, mtodos de optimizacin matemtica y decisin multicriterio, uso de grficos, anlisis marginal, teora de juegos, conceptos como los de elasticidad, excedente o tasa de descuento, etc.). Aunque buena parte de los economistas parecen desmarcarse en la prosa de este patrn (prlogos, notas a pie, etc.), en la prctica operan segn el mismo en sus trabajos acadmicos y de consultoria. Basta hojear un informe ambiental al uso: un lego en la materia sacara La conclusin de que se trata de un estudio tan puramente tcnico como el que precede a la construccin de un puente. Como seala Scott Gordon (1995, p.6O4), la obra de Pigou propuso una idea que result inmensamente atractiva para la mentalidad occidental moderna: que estaba llegando el da en que gobernar (al menos en la esfera econmica) dejara de ser un arte

preciado por estadistas y se convertira en una verdadera ciencia

[.1~ [Actualmente]se

ha apagado

considerablemente el entusiasmo por las posibilidades cient(ficas de la economa del bienestar desde los tiempos de Pigou, pero an contina siendo un elemento vital en el cuerpo de la teora econmica general Frente a esta forma de analizar los problemas medioambientales hoy dominante entre la profesin, el enfoque que puede derivarse de autores como Coase o Buchanan se sintetiza en las cuatro ideas que se exponen a continuacin. La importancia y el significado de dichas ideas se pone de manifiesto a travs de ejemplos concretos referidos a la gestin del agua, los cuales nos permiten entender mejor en qu consiste el cambio de enfoque en el anlisis del medio ambiente que deriva de los citados autores. 1. La primera idea es que la economa ambiental entendida como tcnica asptica tiene lmites: no slo se trata de que bajo el barniz tcnico y formalista queden encubiertos a menudo supuestos claves para el resultado final, sino que adems el mundo de la poltica y la opinin pblica influye en cmo se utilizan o aplican los instrumentos (valoracin de intangibles, decisin multicriterio, tasas de descuento, etc.), es decir, influye en el aspecto puramente tcnico, aparte de la influencia posterior que pueda tener en la toma de decisiones polticas concretas. Por este motivo, el tratamiento terico de los problemas ambientales y de gestin de recursos debe contemplarse como una constante ida y vuelta consciente entre los instrumentos tcnicos y el debate de ideas y valores que est detrs de su aplicacin (cuestiones metodolgicas, concepciones sobre el Estado y el proceso poltico, tica, derechos individuales, etc.). Al aplicar el aparato tcnico nos topamos constantemente con el mundo de las ideas y los valores. Por un lado, aparece el debate sobre ideas econmicas y cuestiones metodolgicas, es decir, acerca de la validez de lo que se est haciendo: la discusin sobre cmo medir empricamente funciones de demanda (en los mtodos de valoracin de intangibles), sobre la forma de considerar el tiempo y la convenjencia de extender la valoracin a trminos fsicos (energa, residuos, etc.), sobre el sentido de elaborar modelos de gestin de recursos extremadamente formalizados, etc. Por otro lado, aparecen cuestiones filosficas, tcas, polticas, etc. As, por ejemplo, cuando se utilizaron tcnicas de valoracin de intangibles para calcular la indemnizacin por la gran marea negra provocada por el Exxon-Valdez, surgi el enfrentamiento entre el fiscal y el abogado de la Exxon: la cuestin era si utilizando la misma tcnica de medicin haba que tener en cuenta los valores de existencia y de opcin o si slo babia que estimar el valor de uso actual; esta discusin equivala en realidad a plantear el problema filosfico de los derechos individuales, pero con traduccin concreta en la cuanta de las indemnizaciones que deba pagar la petrolera. Finalmente, los valores de existencia y de opcin fueron tomados en consideracin: el cambio en la opinin pblica hacia un mayor ambientalismo influy de forma decisiva en la medicin tcnica
.

Algo parecido ocurre cuando se aplican tcnicas

matemticas de decisin multicriterio a la gestin de embalses con objeto de optimizar el desarrollo global de una cuenca fluvial. En este caso, la satisfaccin simultnea de diversos objetivos entra en

conflicto (abastecimiento, riego, produccin de energa elctrica, control de riadas, navegacin, pesca y usos recreativos, preservacin de valores ambientales, etc.): no existe un solo ptimo, sino un conjunto de soluciones eficientes; para concretar ms hay que acudir a las preferencias del decisor, o, si ste no es nico, al orden de prelacin de criterios fijado en un proceso negociador entre las partes implicadas. Es aqu, a la hora de establecer unos pesos o ponderaciones -de importancia crucial para los resultados finales, cuando entran en juego aspectos tales como los condicionantes el proceso poltico o la influencia de los valores sociales imperantes. Otro ejemplo llamativo se asocia al contexto intertemporal; as, al discutir tasas de descuento en modelos de explotacin de recursos agotables o en la actualizacin de corrientes futuras de costes y beneficios ligados a la realizacin de proyectos que afectan al medio ambiente, despunta el problema tico y terico relativo a las generaciones futuras: deben tenerse en cuenta?, en qu medida y de qu manera?. Un ltimo ejemplo hara referencia a un aspecto clave de la poltica ambiental: cuando se habla de objetivos ambientales fijados colectivamente por la sociedad y al servicio de los cuales los economistas disean instrumentos econmicos y regulaciones cabe preguntarse cmo es el proceso poltico, cules son sus sesgos, cul es el modelo de relacin gobiernoindustria y su respectivo poder de negociacin, qu grupos de inters estn implicados, etc.; en definitiva, por qu se establece una determinada normativa ambiental y no otra cuando ambas tienen consecuencias muy diferentes, o por ejemplo, por qu se fijan estndares mnimos de seguridad en ciertos aspectos y no en otros. Explicitar todo lo que hay detrs de la aplicacin del instrumental analtico tiene dos efectos importantes. Por un lado, la discusin sobre cuestiones ambientales cobra una dimensin mucho ms profunda, lo que contribuye a delimitar mejor lo que realmente est enjuego cuando se aluden de pasada determinados problemas. As, por ejemplo, la postura adoptada sobre el alcance que debe tener la planificacin hidrolgica, la definicin de lo que debe considerarse un coste al disear un posible trasvase, el grado de confianza en la capacidad de cooperacin espontnea entre los individuos en la gestin del agua (en regados, acuferos, etc.), o la actitud frente a la redefinicin externa de los derechos de propiedad cuando existe un rpido cambio tcnico (ej acufero), revelan una detenninada concepcin del Estado y de lo que deben ser los lmites de la actuacin pblica, que en ltimo trmino es una de las cuestiones bsicas a debate. Se hace patente as la conveniencia de redescubrir el enfoque de dos grandes economistas clsicos, A.Smith y i.S.Mill, para quienes economa, poltica y tica iban unidas en un planteamiento interdisciplinar:
parafines prcticos, la economa poltica est siempre entrelazada con muchas otras ramas de lafilosofia socia! Excepto en cuestiones de mero detalle, quiz no existan cuestiones prcticas, incluso entre las que ms se aproximan al carcter de puramente econmicas, que se puedan solucionar slo desde premisas econmicas, Y porque Adam Smith no perdi nunca de vista esta verdad, pues en sus aplicaciones de la economa poltica apela siempre a otras consideraciones que las ofrecidas por la economa poltica pura, da la sensacin de dominar los principios del asunto (Mill 1985 [1871], p.25, prlogo a la edicin de 1848).

Por otro lado, se pone de manifiesto la importancia de bucear en la historia de las ideas mucho ms all del simple inters arqueolgico: la historia de las ideas se convierte en punto de partida y frente de sugerencias para la reflexin sobre los problemas actuales.
6

Todo el razonamiento anterior no pretende invalidar el anlisis terico de los economistas; si as fuera, la gestin ambiental terminara basndose simplemente en criterios polticos o en la ideologa. Renegar del instrumental tcnico como hacen muchos grupos ecologistas o los nuevos austriacos (que rechazan la formalizacin matemtica, las tcnicas de valoracin de intangibles o la agregacin de macromagnitudes> supone renunciar a criterios explcitos que cabe aadir a (o comparar con) otros menos transparentes. Lo que aqu se afirma simplemente es la necesidad de tener presente las debilidades del anlisis tcnico y la interaccin existente (ida y vuelta) entre el manejo de un instrumental analtico y los aspectos extra-tcnicos. Por otra parte, la necesidad de un instrumental analtico acaba hacindose en muchos casos evidente. As, la responsabilidad objetiva en materia de dao ecolgico por la que entre otros abogan los austriacos, conleva el clculo de indemnizaciones, lo que a su vez implica inevitablemente utilizar algn criterio de valoracin. Asimismo, contar con modelos formalizados de explotacin de recursos (bosques, acuferos, pesca, etc.) o con una detallada contabilidad del patrimonio natural resulta bsico para la gestin de recursos naturales. 2. La segunda idea es que los problemas ambientales pueden entenderse mejor si consideramos endgeno el proceso poltico, y no como algo que viene despus, una simple pci-turbacin que hay que introducir a posteriori en los resultados de nuestros modelos abstractos. Estudiar procesos econmicos, sociales y polticos interrelacionados es labor del economista, y le permite una mayor capacidad de interpretacin de los problemas que el enfoque puramente econmico y pretendidainente objetivo. La gestin del agua en alta en Espaa constituye un buen ejemplo para ilustrar la afirmacin anterior. La situacin actual es totalmente irracional e ineficiente, y adems ha tendido a mantenerse en el tiempo. Los principales rasgos que definen dicha situacin s~n4ossiguientes. (1v) Existe ineficiencia y rigidez en la asignacin dado el actual sistema de concesiones administrativas para acceder al uso del agua (as, se mantiene la misma estructura asignativa que hace 100 aos a pesar del notable cambio en la estructura de usos, y en sequa resulta difcilsimo realizar una simple reasignacin). (20) El rgimen econmico financiero del agua es desastroso: los gastos de gestin no se trasladan al usuario, de forma que el 80% del gasto de movilizacin del recurso se financia va impuestos generales como si fuese un bien pblico (la definicin de los cnones es insatisfactoria y su aplicacin prctica muy difcil; los regantes de regados superficiales de promocin pblica -de inters general de la Nacin pagan por superficie, no por volumen consumido, y lo que se paga viene a ser 1-2 ptas/m3; adems, muchos productos de regado estn fuertemente subsidiados). (30) La organizacin de la gestin est totalmente centralizada en la prctica, fomentando un papel pasivo de los agentes en la gestin y activo en la bsqueda de rentas (las Confederaciones Hidrogrficas dependen financieramente del Ministerio; las Comunidades de Regantes, que mueven el 80% del agua consumida en el pas, actan como meras captadoras, sin involucrarse en la gestin activa).
(40)

La

gestin en s ha seguido hasta el Anteproyecto del Plan Hidrolgico Nacional 93/94 el llamado paradigma de obras hidrulicas, que se centra en el aspecto cuantitativo y las aguas superficiales, y

consiste en generar oferta a golpe de grandes infraestructuras para satisfacer una demanda que se considera dada y linealmente creciente en el tiempo (bajo la expectativa implcita de precio cuasicero). Una vez descrita esta situacin tan disparatada desde un punto de vista econmico y ecolgico, la pregunta es: por qu ha tendido a sobrevivir tal ineficiencia casi un siglo?. Si queremos entenderlo de nada nos vale el marco conceptual tpico en el que trabaja la economa del bienestar. Hay que mirar al proceso poltico: las inercias administrativas de un organigrama pblico que lleva haciendo poltica del agua segn el paradigma de obras hidrulicas durante casi 100 aos, el grupo de presin regantes que est obteniendo cuantiosas rentas con privilegios clarsimos (agua cuasigratis, derechos de uso de alta garanta jurdica y sin competencia frente a otros usos, subvenciones a cultivos, etc.), la cultura corporativa y los intereses del Cuerpo de Ingenieros de Caminos que ha controlado el diseo de la poltica del 4gua con notable grado de autonoma, el problema social -empleo y renta agraria- que se asocia actualmente a un regado mesetario no competitivo que fue impulsado histricamente por razones no econmicas (fijar poblacin al territorio, lograr cierto grado de autoabastecimiento, etc.), la incoherencia de una gestin que descansa bsicamente en manos pblicas y pretende una planificacin ambiciosa en cuanto a materias y horizonte temporal, y que, sin embargo, no dispone de un mareo de informacin lo suficientemente complejo y fiable ni de la capacidad de vigilancia de las disposiciones administrativas, etc. Por otra parte, y del mismo modo en que cabe preguntarse por qu ha sobrevivido el disparate, tambin cabe preguntarse por qu ahora parece que las cosas estn empezando tmidamente a cambiar, con una reorientacin hacia la gestin de la demanda va mecanismos institucionales (diseo de mercados de agua, tarificacin, organizacin del riego, mejora del proceso de decisin sobre el recurso, etc.), una. concepcin-integrada del aprovechamiento de aguas superficiales y subterfneas, y un mayor peso de consideraciones ambientales, aspectos cualitativos y criterios econmicos. Es que de repente, despus de muchas dcadas, nos hemos dado cuenta de que garantizar la disponibilidad de agua no es un problema de cemento sino de incentivos (sobre todo en el uso agrario)?. Podra aducirse que la razn de dicho cambio de orientacin reside en el propio agotamiento del modelo anterior, cada vez con un margen de maniobra ms limitado (una vez aprovechados los mejores emplazamientos, los costes financieros y ambientales de nuevos proyectos se disparan, y ello en un contexto de restriccin presupuestaria, revisin de la capacidad de actuacin pblica y creciente concienciacin ecolgica). Sin embargo, tambin en este caso hay que mirar al aspecto poltico: la razn fundamental del cambio est en la importante transformacin en pocos aos del proceso poltico (democratizacin, descentralizacin e integracin en la Unin Europea), que ha dado entrada a muchos nuevos actores con voz en la elaboracin de la poltica del agua, ha modificado la anterior lgica del comportamiento poltico, y ha trastocado procedimientos de decisin sencillos y bien definidos que antes fueron habituales. Asimismo, tampoco hay que olvidar la creciente influencia de las ideas de Coase o Buchanan, que por

s mismas han contribuido a que todo tipo de problemas socineconmicos se empiecen a contemplar de

manera distinta. 3. La tercera idea es que, en vez del tratamiento formal propio de la tradicin pigouviana, que supone unas condiciones de contorno (reglas del juego) dadas e ideales y compara un ptimo ainstitucional con la realidad, lo relevante es el anlisis comparado de un continuo de alternativas institucionales concretas e imperfectas; es decir, hay que comparar las distintas posibilidades de intervencin pblica con la solucin de mercado, teniendo en cuenta cul es el contexto en el cual tiene lugar la externalidad (cuanta de los costes de transaccin, definicin de derechos, y carcter localizado o difuso de los efectos externos). En consecuencia, de la simple existencia de una externalidad no se sigue necesariamente que deba producirse una intervencin pblica. El hecho de que la crtica ms extendida a Coase sea la inaplicabilidad de la va de los-acuerdos voluntarios para resolver la mayor parte de los problemas reales de externalidades ambientales, prueba que sus ideas han sido mal interpretadas. Esta es ms bien una crtica a la formalizacin que Stigler hizo en el llamado Teorema de Coase, y que se ha transmitido como el mensaje de Coase en los manuales (como opcin totalmente opuesta a la intervencin ideal y en el mismo nivel de abstraccin ideal que los impuestos pigouvianos). Stigler elimn de la propuesta de Coase lo esencial, que es abogar por una visin ms rica de la realidad mediante la comparacin entre arreglos sociales alternativos imperfectos, y no proponer el mercado como la opcin a seguir, lo que paradjicamente se parece mucho a formalizar un modelo terico a-institucional. Como ejemplo se propone la comparacin entre los arreglos sociales alternativos que cabran frente a un mismo problema: lagestin de recursos acuferos (sustractividad en el uso y dificultad para definir y hacer valer derechos de propiedad). El Estado puede gestionar directamente los pozos controiando por completo la extraccin, puede limitarse a intervenir en la gestin privada de los pozos (hay muchas maneras de hacerlo: regular distancias mnimas entre pozos, obligar a la instalacin de contadores, definir derechos de extraccin transferibles -creando una especie de mercado de aguas-, fijar cnones de extraccin, prohibir la apertura de nuevos pozos, fijar normas de tecnologa utilizable, obligar a una gestin colectiva mediante la constitucin de Comunidades, etc.), o simplemente puede no hacer nada (dejar la explotacin del acufero en manos de formas de gestin colectiva o individualizada -con posibles acuerdos entre regantes- segn la tradicin de cada zona). Cada una de estas opciones supone un
contenido diferente de los derechos de propiedad y plantea problemas diferentes (costes de

administracin y vigilancia, costes de transaccin, problemas de informacin, problemas ligados al proceso poltico, etc.). De cualquier modo, ninguna ser una opcin vlida en todo caso: el
procedimiento institucional mejor depende de la tecnologa disponible y cambia con ella. Al cambiar la

tecnologa de extraccin y perforacin debe redefinirse el contenido de los derechos si queremos que stos mantengan su validez y no aparezcan efectos externos. As, en La Mancha, mientras la tecnologa utilizada era pico y pala y noria de bonicos, la mejor opcin institucional era probablemente no hacer nada, pero esto deja de ser as cuando aparece la bomba de gasoil, y de nuevo debe cambiar cuando se

hace posible La perforacin profunda. La redefinicin implica actuaciones importantes del Estado, sin que ello signifique una concepcin utilitarista de gobierno activo que lleva a revisar incesantemente los acuerdos sociales sobre la base de costes y beneficios inmediatos. El problema de la posicin austriaca

que aboga por cambios endgenos y progresivos en la estructura de derechos y la aplicacin del principio de responsabilidad objetiva- est precisamente en los constantes y rpidos cambios (tcnicos, poblacionales,..) de un mundo industrial, 4. La ltima idea es que el diseo de incentivos ofrece grandes posibilidades para la gestin ambiental, pero su complejidad real (dada por costes de transaccin, requisitos de informacin y vigilancia, problemas relacionados con el proceso poltico, etc.) tiende a quedar totalmente encubierta en las exposiciones de pizarra que caracterizan a la economa ambiental. Como ejemplo se propone un anlisis institucional de 4 casos partiendo de estudios empricos disponibles: Canarias e Israel y los regados manchego y almeriense. Se trata de zonas con similitudes importantes respecto a la disponibilidad de agua (aridez, preeminencia de las aguas subterrneas en el abastecimiento, margen limitado para soluciones de tipo tcnico, etc.), pero muy distintas por lo que respecta al marco institucional en el que se inscribe la gestin del recurso (ej: Canarias-Israel: mercadoplanificacin). En todo caso, conviene matizar que en los regados con aguas subterrneas, a diferencia de lo que ocurre en los de aguas superficiales, el agricultor paga integro el coste del agua (bombeo, instalaciones, etc.); sin embargo, en La Mancha la elasticidad-precio de la demanda de agua es altsima (como en los regados de promocin pblica con aguas superficiales), mientras en Almera es baja (el coste del agua es una proporcin muy pequea de los costes totales). Por un lado, el anlisis de los 4 casos permite probar la notable capacidad de las reglas del juego para configurar una gran diversidad de contextos de eleccin, conduciendo la gestin hacia muy diferentes resultados: se pone as de manifiesto el amplio margen de actuacin an no aprovechado que ofrecen los mecanismos institucionales para la gestin del agua en nuestro pas. Por ejemplo, de la comparacin del regado de Almera y el de La Mancha, dos zonas sometidas a la misma normativa bsica (Ley de 1985) pero con resultados opuestos (regado muy competitivo con gestin comunal y cuasiequlibrada del agua frente a regado subsidiado con tendencia sistemtica a la sobreexplotacin) sacamos la conclusin de que los incentivos secundarios pueden tener una importancia determinante (por ejemplo, en el caso de Almera, para que se d una situacin cooperativa en el juego de explotacin del acufero), y que una pequea modificacin de los mismos puede trastocar por completo una situacin anterior (por ejemplo, en el caso de La Mancha, para que el maz haya dejado de ser el cultivo bsico y la situacin del acufero haya mejorado). Por otro lado, el anlisis de los 4 casos permite ilustrar algunas cuestiones bsicas de la relacin entre marco institucional y gestin de recursos naturales, como por ejemplo las ventajas e inconvenientes asociados a los diferentes regmenes de propiedad por lo que se refiere a los resultados de gestin, o las dificultades del diseo institucional, esto es, los factores que median entre las exposiciones tericas de pizarra y las actuaciones concretas. Respecto a esto ltimo, los mercados de aguas constituyen un

lo

magnfico ejemplo. El caso canario nos muestra lo que no debe ser un mercado de aguas, y nos ensea que la definicin institucional de este mecanismo asignativo de forma que sea econmica y socialmente viable es una cuestin de enorme complejidad. Los mercados de aguas tienen en principio un gran atractivo terico, pues suponen un paso ms respecto a la simple mejora del aprovechamiento del recurso en cada una de las posibles utilizaciones (ahorro): permiten reasignar el agua entre usos conflictivos hacia aquellos de mayor valor, agotando primero las posibilidades de mejorar la asignacin de las aguas superficiales -recurso flujo- antes de buscar desde un principio caudales adicionales en las aguas subterrneas -recurso cuasifondo-. Sin embargo, como consecuencia de las peculiares caractersticas del recurso (movilidad, baja relacin valor/volumen, interdependencia de usos consuntivos, etc.) los mercados de agua se enfrentan a importantsimos problemas a la hora de su puesta en prctica (forma de definicin y reparto inicial de derechos, efectos externos derivados de las interdependencias en uso, consideracin de valores ambientales, necesidad de grandes diferencias en la disposicin a pagar entre usuarios para que se compensen los costes de transporte y de transaccin, resistencias de tipo poltico y social problemas de aceptacin por la mentalidad popular del comercio con un bien como el agua, suspicacias entre zonas cedentes y receptoras,..
.,

etc.>. Del

aprendizaje de experiencias concretas (ej estados norteamericanos) parece que lo ms efectivo y viable es plantear mercados sin grandes pretensiones. Por ejemplo a nivel local, entre una ciudad y los regantes de los alrededores (intercambios usos agrarios
-

no agrarios), con cesiones temporales de

derechos en forma de opcin de uso (opcin que puede ejercerse -a un precio negociado previamente- en condiciones de sequa medibles de forma objetiva), y contacto directo entre oferentes y demandantes con algn mecanismo jurdico o administrativo que garantice los intereses de terceros (en vez de la frmula de mercado intervenido al modo de un banco de aguas). El caso de Baleares, donde se llev agua en barco durante la ltima sequa para satisfacer las demandas urbanas, es el mejor ejemplo de las grandes posibilidades que ofrece un sencillo mercado de aguas como el descrito: en una isla como Mallorca, con ms de 20.000 hectreas de regado (que aumentaron algo durante la sequa), lo ms barato hubiera sido establecer un mercado entre zonas urbanas y agricultura basado en opciones de uso; sin embargo, se opt por el despropsito de traer en barco-cisterna unos 30.000 m3 de agua del Ebro, lo cual equivala al gasto anual de slo seis hectreas de regado. Dentro del esquema general que acaba de exponerse, las aportaciones concretas de esta tesis son las siguientes. En primer lugar, la discusin terica y aplicada de la postura de la nueva escuela austriaca en el campo de los derechos de propiedad; se analiza, por ejemplo, por qu los austriacos repudian las propuestas de Coase, cules son las posibilidades econmicas, polticas y tecnolgicas de aplicar el principio de responsabilidad objetiva por el que abogan -entre otros- los miembros de esta escuela, cules son los problemas que plantea su concepcin de los derechos de propiedad respecto a la gestin de recursos naturales, en qu medida la actitud de Coase ante la formalizacin es equiparable a la actitud austriaca, etc. En segundo lugar, se establece una ilustrativa interrelacin entre las propuestas tericas de

II

Goase y Buchanan y el estudio de casos aplicados relativos a la gestin del agua: la interpretacin y el anlisis de los mismos se realiza utilizando el enfoque que deriva de los citados autores, y, al mismo tiempo, los ejemplos concretos permiten entender y valorar mejor el importante cambio que supone dicho enfoque con respecto al de la economa del bienestar. Por ltimo, se aclaran y enfatizan aspectos concretos de la relacin entre medio ambiente y marco institucional, como por ejemplo, la incidencia del cambio tcnico en la definicin institucional, la relacin entre formas de propiedad y resultados de gestin, o la dependencia respecto de aspectos extra-tcnicos (opinin pblica, valores, etc.) a la hora de aplicar el instrumental analtico propio de la economa ambiental.

3. ESTRUCTURA DE LA TESIS. La tesis se estructura en do~.partes interrelaciopadas. En la primera se desarrollan desde un punto de vista terico las cuatro ideas fundamentales que acaban de exponerse, ideas que constituyen la base del nuevo enfoque analtico para la economa de los recursos naturales que deriva de Coase y Buchanan. Al mismo tiempo, esta primera parte constituye una necesaria fundamentacin terica a partir de la que pasar luego a estudiar los problemas concretos de la gestin del agua desde una perspectiva institucional. La segunda parte se concibe bsicamente como ilustracin de la argumentacin terica previa. Al final, el trabajo se cierra con una seccin dedicada a conclusiones generales. Dentro de la primera parte, el captulo 1 estudia el desarrollo de la vertiente institucional en la historia del pensamiento econmico, distinguiendo corrientes y analizando conceptos clave (en especial el de institucin, derecho de propiedad y cambio institucional). Esta labor resulta pertinente, ya que bajo la profusa utilizacin del trmino enfoque institucional en la literatura econmica actual se esconden corrientes de pensamiento marca4~ip.eute difer~ntes~ Adems4 existe.cierta confusin sobre el sentido con el que a menudo sc emplean determinados conceptos en trabajos que adoptan perspectivas similares. Los dos captulos siguientes abordan las cuestiones bsicas de la relacin entre instituciones y medio ambiente a partir de la discusin de dos temas concretos: en el capitulo II se estudia la posible vinculacin entre formas de propiedad y gestin de recursos naturales, y en el captulo III se analiza en profundidad la controversia sobre la correccin de las extemalidades. Ya en la segunda parte, el captulo IV, que sirve de puente, trata de forma genrica sobre la importancia que los incentivos tienen en la utilizacin del agua. En concreto, se hace especial hincapi en los variados mecanismos institucionales que pueden utilizarse para mejorar su disponibilidad. El captulo y analiza especficamente el modo en que la reglas del juego relativas al agua estn condicionando en Espaa su aprovechamiento; se pretende mostrar que, en ltimo trmino, la clave para asegurar la disponibilidad futura del recurso reside en un profundo cambio institucional. Por ltimo, en el captulo VI se realiza el anlisis institucional comparado, que pone de manifiesto la importancia del entramado institucional como ~soporte de los comportamientos de gestin de recursos naturales.

12

PRIMERA PARTE

EL ENFO QUE INSTITUCIONAL YEL MEDIO AMBIENTE Externalidades Ambientales y Gestin de Recursos Naturoles

[..] tiene poco sentido para tos economistas discutir el proceso de intercambio sin especificar el morco institucional bajo el que los intercambios tienen lugar, puesto que ste afecta a los incentivos para producir y a los costes de transaccin (RU. Coase, La estructura institucional de la

produccin).

-1- INSTITUCIONES Y DERECHOS DE PROPIEDAD

1. INTRODUCCIN

Una configuracin institucional conduce a la actividad econmica en determinadas direcciones. Las acciones de los agentes econmicos -individuos y empresas- respecto al medio y a la utilizacin de los recursos naturales, se ven fuertemente condicionadas por la estructura de incentivos y oportunidades a que da lugar el marco institucional existente. Las reglas del juego (derechos de propiedad, estndares ambientales, cnones de emisin, licencias administrativas, ideas y

comportamientos socialmente aceptados respecto a recursos como el agua, etc.) no slo condicionan una determinada forma de gestin -delimitando las posibilidades de aprovechamiento y conservacin de los recursos-, sino que determinan la naturaleza de los efectos no compensados que las actuaciones de unos agentes tienen sobre otros. El objetivo de este captulo es mostrar la importancia real de las instituciones como condicionantes del juego econmico, hacer una revisin de las principales corrientes de pensamiento institucionalista en economa, y analizar con detenimiento el concepto de derecho de propiedad. Una vez desvelado en este captulo el significado genrico de las instituciones sociales en el proceso econmico, ser el momento de estudiar en los captulos siguientes las dos cuestiones bsicas de la relacin entre instituciones y medio ambiente: el vnculo entre propiedad y gestin de recursos naturales (cap.II) y la caracterizacin de los problemas de externalidades ambientales (cap.III).

2. INSTITUCIONES Y ECONOMA INSTITUCIONAL. 2.1 El concepto de institucin.

En el lenguaje corriente, el trmino institucin se asocia a la idea de organismo u organizacin. As, el Diccionario de la Real Academia define institucin como un organismo 15

que desempea una funcin de inters pblico

o tambin, como cada una de las organizaciones

fundamentales de un Estado, nacin o sociedad. De acuerdo con dichas definiciones, hablamos

coloquialmente de instituciones al referirnos, por ejemplo, a la Judicatura, la Universidad, el Ejrcito, la Iglesia, etc. Sin embargo, los economistas utilizan hoy explcitamente este vocablo otorgndole un significado diferente. Las instituciones en Economa son las reglas -de todo tipo- que rigen el funcionamiento de una sociedad: al marcar los costes de todas las posibles acciones, contribuyen a definir lo que conviene y lo que no conviene hacer. En este sentido, configuran la estructura de incentivos, oportunidades y restricciones en la que han de desenvolverse los agentes, delimitando el escenario de referencia para actuar en el presente y elaborar expectativas sobre el futuro. A partir de aqu, parece obvio que estudiar la forma en que las reglas condicionan (o conducen) a las actividades econmicas tiene un gran inters para los economistas, aunque, como se ver ms tarde, sta no es precisamente la conclusin que se saca al analizar lo que ha sido la evolucin reciente del pensamiento economico. North, uno de los principales representantes del neoinstitucionalismo actual, define las instituciones como las reglas del juego de una sociedad o el conjunto de limitaciones [formales e informales] ideadas por el hombre que dan forma a la interaccin humana. Por consiguiente,
estructuran incentivos en el intercambio humano, sea poltico, social o econmico.

[.4 Las

instituciones reducen la incertidumbre, al proporcionar una gua para la vida diaria. [1 El cambio
institucional -que es incremento!- conforma el modo en que las sociedades evolucionan a lo largo del tiempo (North 1993, pp.13-19V.

En esta definicin encontramos dos ideas importantes que se analizarn con detenimiento a continuacin. Por un lado, las instituciones como condensado de conocimiento que nos ayuda a

1 Las limitaciones formales incluyen regias polticas (yjudicialesj reglas econmicas y contratos [.3; las reglas especfficas definen derechos de propiedad. Las limitaciones informales consisten en extensiones, modificaciones e interpretaciones de normas formales, normas de conducta sancionadas socialmente y normas de conducta aceptadas

internamente. (North 1993, PP. 58 y 67).

2

Otras definiciones de este concepto de diversos autores no ligados al neoinstitucionalismo remiten a la misma idea

esencial de ordenar la interaccin humana, aunque con matices muy diferentes. Asi, Bromley (1985) defme genricamente las instituciones como el conjunto de acuerdos y reglas colectivas que establecen los estndares aceptables del comportamiento individual y de grupo; Ciriacy-Wantrup (1995 [19691) cree que las instituciones proporcionan reglas de decisin para ajustar y acomodar demandas en conflicto; por ltimo, Huerta de Soto (en Socialismo, clculo econmico yfuncin empresarial, Madrid, Unin Editorial, 1992) considera que una institucin social (el lenguaje, la familia, el mercado, el dinero, el derecho, etc.) es todo aquello que supone un patrn, pauta o modelo repetitivo de conducta, con independencia del mbito Iingtistico, econmico, jurdico, etc. en el que se lleve a cabo. 16

desenvolvemos en un mundo que en gran medida desconocemos. Por otro, las instituciones como elemento constitutivo de la sociedad y conformador de la accin humana. Las instituciones son pautas de interaccin entre individuos, de forma que no tendra sentido hablar de ellas en una sociedad formada nicamente por Robinson; es decir, establecen reglas de actuacin para los individuos en un entorno social (Seckler 1977, pp.l73-l74): desde el momento en que se constituya una comunidad de individuos, por pequea que sea, van a surgir normas -implcitas o explcitas, ms o menos complejas- para dar forma a la interaccin humana3.

2.2 Actividades econmicas: actividades institucionalizadas.

Lo institucional afecta a todos los mbitos de la existencia. Prcticamente desde el nacimiento las instituciones estn presentes de una u otra forma en la vida diaria: utilizamos dinero, realizamos transacciones en el mercado, seguimos ciertas convenciones sociales, somos titulares de derechos de propiedad, nos sometemos a las regulaciones del mercado de trabajo, etc. Es decir, las actividades econmicas son actividades institucionalizadas en tanto que las instituciones configuran el sistema de incentivos que gua la actuacin de los agentes econmicos y delimita sus posibilidades de decisin. Las actividades econmicas no se dan en el vacio, sino sobre un determinado entramado de normas formales e informales que las condicionan de un modo decisivo, ordenando las interacciones humanas, y facilitando o entorpeciendo su coordinacin. El mercado mismo como institucin conjunto de reglas de juego explcitas e implcitas se asienta a su vez sobre una determinada estructura de normas (leyes, derechos de propiedad, conductas socialmente aceptadas, etc.> que condiciona sus resultados. En definitiva, la enorme importancia de las instituciones radica en que estructuran costes y beneficios, definen las opciones (o el dominio de eleccin) dentro de las cuales actan los agentes econmicos, proporcionndoles un contexto de racionalidad. Segn Mishan (1989, p. 61), lo que constituye un coste para la empresa depende de la

legislacin exiswnte

y por tanto, la normativa legal est tambin condicionando las posibilidades de

obtencin de beneficios, de modo que cualquier decisin de inversin depender -en mayor o menor medida- de consideraciones institucionales: la claridad y estabilidad de las reglas, la fiscalidad, las regulaciones medioambientales y laborales, el grado de exposicin a la competencia exterior (aranceles, cuotas, etc.), la naturaleza de las leyes de defensa de la competencia, la consideracin

De acuerdo con Sjstrand (1995, p.2 1), las instituciones podran considerarse una especie de bienes pblicos, en el sentido de que a todos -sin posibilidad de exclusin- nos facilitan la vida social, y el provecho que de ello obtenemos individualmente no supone rivalidad para el que puedan obtener otros. 17

social de los distintos tipos de actividad industrial (valores ecolgicos, culturales, etcj, las normas sobre calidad y normalizacin de productos, las posibilidades que ofrezca el sistema legal para hacer frente a comportamientos oportunistas, etc. Por tanto, los costes de transaccin y de produccin vienen condicionados por las instituciones. Dado que los resultados del mercado y las oportunidades de los agentes estn claramente afectados por el entramado institucional, la propia idea de eficiencia deja de ser un concepto genrico, unvoco: la eficiencia debe referirse a un marco institucional concreto. Lo que puede ser eficiente en trminos monetarios bajo un marco institucional especfico (por ejemplo, producir energa elctrica de una determinada manera) deja de serlo bajo otro distinto. Como sintetiza muy bien Lepage (1986,

Elfuncionamiento del mercado no se puede disociar del conjunto de normas colectivas, legales o morales que, en un momento dado, enmarcan la libenad de accin y de eleccin de los agentes econmicos. [~ .1 Si el conjunto de estas reglas deja de tomarse como un dato fijo o intangible, el mercado no conduce ya a una asignacin ptima nica, sino a un conjunto de asignaciones, todas ellas eficientes en el sentido paretiano tradicional del trmino

Por tanto, la cuestin es cules son los costes sociales que se definen como legtimos y que, por lo
tanto se convierten en modelo con respecto al cual debejuzgarse la eficacia (Bromley, 1985, p. 54).

La preeminencia entre los economistas de una visin del mercado al margen de consideraciones institucionales tiene un origen claro. La idea de orden sin diseo que tanto fascin a los clsicos y que Adam Smith populariz como la mano invisible, no fue desarrollada por los neoclsicos con suficiente rigor y precisin. Smith siempre tuvo en cuenta que ese orden natural precisaba de un adecuado sustento institucional, fundamental para el proceso de crecimiento econmico; como seala ORnen en referencia a La riqueza de las naciones y a La teora de los
sentimientos morales: La segunda presenta una teora sobre a forma en que las leyes pblicas y privadas restringen la accin de los intereses individuales cuando stos puedan ser antagnicos con los intereses sociales. La primera plantea una teora sobre la manera en que los intereses privados, as restringidos, generan una asignacin de recursos ptima para el crecimiento (O Brien 989, p. 57)4,

Es decir, a pesar de que se le ha querido tachar de adalid del capitalismo salvaje, Smith nunca fine un dogmtico del laissez-faire. Como seala el propio Smith, todo ejercicio de la libertad natural de unos pocos individuos que pueda poner en peligro la seguridad de toda la sociedad es y debe ser restringido por las leyes de todos los estados (1994 [1776], p293; en este sentido veas tambin el prlogo de Rodriguez Braun (p.l 1 y ss), Viner (1971) y Sen (989, pp.39-45)). En general, el resto de los economistas clsicos ingleses tampoco estuvieron fanatizados por el laissez-faire, manteniendo una postura bastante pragmtica: slo la experiencia poda
engendrar el conocimiento del marco de restricciones legales y no legales necesarias para alcanzar la coincidencia de/os intereses individuales y sociales (OBrien 1989, p.4O7; Gordon 1995, pp.248-253).

18

Sin embargo, la importancia de1 entramado institucional fue quedando en el olvido desde la aparicin del marginalismo, a medida que la Economa se desarrollaba como rama independiente del saber. Como seala Buchanan, no se levantaron correctamente los puentes entre la validez de la idea central y su aplicacin a la realidad institucional
,

de forma que la idea de mercado tomada como

propuesta cient{fica no logr establecerse slidamente en los dos siglos que siguieron a su descubrimiento (Buchanan, 1994, p. 29>. Este fracaso en el desarrollo de la idea del mercado ha sido fruto de la ausencia de una comprensin y nfasis suficiente de la dependencia crtica de un orden de mercado efectivo respecto de la existencia de una estructura o marco legal-institucional fundamental, que debe ser, bsicamente, de naturaleza y origen polticos. Desde un punto de vista ininaduro e ingenuo, algunos de los defensores clsicos del laissez-faire. entre los que se encuentran algunos de sus homlogos modernos, parecen arglir que los mercados surgen y funcionan con total independencia del orden legal [..] [Estoseconomistas] no logran llevar a cabo la distincin categrica entre la wccin poltica-colectiva encaminada al establtimiento y conservacin de las normas dentro de las cuales tiene lugar el proceso econmico, y la accin poltico-colectiva que entorpece o trata de reemplazar al propio proceso econmico (Buchanan 1994, pp. 29-30). Por otro lado, reconocer el carcter esencialmente institucional de la actividad econmica, supone aceptar el estado larvario en el que an hoy se encuentra la teora del crecimiento: no seremos capaces de tener explicaciones nsnimamente adecuadas del subdesarrollo o de por qu las tasas de crecimiento llegan a diferir tanto entre pases, mientras no contemos con una teora mucho ms elaborada sobre las instituciones y el cambio institucional, As lo entendieron ya los autores clsicos5, y hoy, en el campo de la historia econmica, sta es una afirmacin ampliamente aceptada que ha dado pie a la realizacin de numerosos estudios6. Como sealara Lewis (1977 [1955]). las instituciones constituyen un elemento bsico para que pueda arraigar un proceso de crecimiento econmico: si el marco de incentivos que stas configuran es inadecuado a ese fin, servir de poco que un pas cuente con una buena dotacin de factores (trabajo, capital, recursos naturales, etc.); probablemente permanecer sumido en el atraso de forma irremediable. Bauer, uno de los autores ms crticos con ciertas visiones del desarrollo ancladas en un dependentismo simplista, insiste en este hecho: el logro econmico depende de modo Para Adam Smith las instituciones eran un elemento clave para el acrecentamiento de la riqueza, como muestran las repetidas referencias a las mismas a lo largo de los distintos libros que componen La Riqueza de las Naciones.
As, por ejemplo, Smith sealaba que China pareca haber alcanzado el mximo nivel de opulencia compatible con sus leyes e instituciones, las cuales prcticamente no dejaban lugar al comercio exterior, no ofrecian seguridad a

los propietarios de pequeos capitales, y no garantizaban adecuadamente el cumplimiento de los contratos de crdito, generando una notable incertidumbre(Smith [1776]958, p93).
6

En este sentido, destacan los trabajos de North (1981 y 1991), y Olson (1982), desde la ptica de los derechos

de propiedady los grupos de inters, respectivamente. En Espaa son ejemplos de esta corriente el libro de Pedro Fraile, Industrializacin y grupos de presin, Madrid, Alianza, 1991, y el artculo de Manuel Jess Gonzlez La autarqua econmica bajo el rgimen dcl general Franco: una visin desde la teoria de los derechos de propiedad,

ICE, Dic89-Ene.90, 1990, pp. 19-31.

19

fundamental de las dotes y actitudes de la gente y tambin de sus instituciones sociales y polticas. Las deferencias en estos determinantes o factores justifican ampliamente dferencias en los niveles de realizacin econmica y en las tasas de progreso econmico,

[.1 [sin olvidar que]

estos mismos

factores tambin se ven influidos por el propio progreso material, una vez en marcha (Bauer 1971,

p. 91).

2.3 Las instituciones y la corriente principal de la economa. La economa institucional.

Hasta fechas relativamente recientes, la corriente principal de la economa no ha prestado atencin alguna a los aspectos institucionales. Aunque la importancia de las instituciones para entender de forma adecuada la actividad econmica parece evidente, tras revisar buena parte de la literatura econmica se podra sacar la conclusin contraria. De modo sorprendente, los economistas han tendido a subestimar por completo el papel de las instituciones, y en general, se han mostrado indiferentes a los presupuestos institucionales que esconden sus propios modelos (derechos de propiedad no atenuados, costes de transacin nulos, perfecta definicin y transferibilidad de derechos, etc.>. De hecho, el marco institucional ha sido tomado por la economa convencional como un dato ms, considerndolo como objeto de estudio de socilogos, politlogos o abogados. Inicialmente, esta actitud simplificadora consistente en considerar a las instituciones como algo exgeno pudo tener sentido; se trataba de aislar ciertas relaciones econmicas bsicas con el fin de lograr una mejor comprensin de las mismas:
El laissez-faire [..] para la naciente ciencia econmica era una forma merodolgicamente cmoda de particularizar el problema a estudiar para el caso de un sistema de precios puro desprovisto de consideraciones polticas. Estos detalles tan importantes en cualquier sistema econmico real, se consideraban bien como dados exgenamente o bien se ignoraban. Y resultaba conveniente hacerlo a.s4 [pues] las funciones coordinadoras del sistema de precios se ponan de manifiesto mucho ms fcilmente Lo que explica el modelo es el funcionamiento del sistema de precios, no la actividad competitiva. Es difcil comprender la propia actividad competitiva en un modelo que elimina, por hiptesis, los costes de informacin y de transaccin [..]. El concepto especial de competencia en que se basa el modelo de descentralizacin perfecta hace de este modelo un pobre instrumento para comprender una amplia gama de tcticas e instituciones competitivas que se adoptan precisamente para acomodarse al tiempo, la incertidumbre y los costes de transaccin (Demsez 1986, pp. 16-17, 20).
, . [..].

Hoy, sin embargo, la omisin de los aspectos institucionales ya no es justificable. Como apuntara Leontief, lo que consideramos como dado es lo que tarde o temprano tendremos que explicar para poder seguir avanzando significativamente en la comprensin del proceso econmico. Sin embargo, para una ciencia econmica crecientemente formalizada, los aspectos institucionales
-

difcilmente cuantificables- no constituyen ms que un estorbo en el estril intento de lograr modelos cada vez ms elegantes desde el punto de vista formal. Sin duda, es posible que todava no
20

sepamos lo suficiente para otorgar un papel tan destacado a las matemticas en economa como el que hoy se les atribuye: antes sera preciso mejorar mucho ms nuestra comprensin del funcionamiento de un sistema econmico real (Coase 1994, p. 216). EJ tradicional olvido de lo institucional es explicable por el rumbo que tom la corriente principal de la economa desde finales del siglo diecinueve, que ha marcado en buena medida el desarrollo posterior de la disciplina hasta la actualidad: el inters por la asignacin y el equilibrio esttico a corto plazo, una tendencia al uso generalizado de modelos cada vez ms matematizados, y un progresivo aislamiento de las otras ciencias sociales, junto a una rpida y profunda compartimentacin interna en ramas de conocimiento cada vez ms especializadas. En este escenario no haba sitio para las instituciones. Por eso, histricamente ha sido al margen de la corriente principal donde, desde diferentes perspectivas, se ha desarrollado su estudio: Marx;. la escuela austriaca y los institucionalistas americanos. Ya en la actualidad -dentro de la propia corriente principal-, encontramos el neoinstitucionalismo y otras escuelas de anlisis econmico de] derecho. Gracias a todos estos esfuerzos, hoy sabemos algo -an muy poco- sobre cmo afectan las reglas del juego a la interaccin social7. Precisamente, la moderna economa institucional trata de explicar de qu modo una determinada configuracin de las reglas condiciona la actividad econmica, y cmo y por qu se produce el cambio institucional. En este sentido, el medio ambiente y los recursos naturales constituye
uno ms entre los posibles campos de estudio de la economa institucional, ya que las acciones de los

agentes -individuos y empresas- respecto al medio y a la utilizacin de los recursos, se ven marcadamente condicionadas por la estructura de incentivos a que da lugar el marco institucional existente. Por tanto, la perspectiva institucionaj es una forma diferente de abordar la problemtica ambiental respecto a la que adoptan la economa ecolgica o la economa ambiental8.

Antes de la revolucin marginal, los miembros de la ilustracin escocesa y tos economistas clsicos cuyo
inters fundamental era la dinmica a largo plazo s se haban ocupado de las instituciones y de los presupuestos

institucionales necesarios para el crecimiento econmico. Autores como Ferguson, Hume, Smith o iSMil intentaron explicar diversos aspectos relacionados con la lgica interna de las instituciones y el cambio institucional. Marx tambin tuvo en cuenta los aspectos institucionales, y en este sentido es un clsico. Por su parte, algunos marginalistas de la corriente principal mostraron cierto inters por lo institucional, pero de un modo muy superficial; as, por ejemplo, Marshall parece institucionalista en la prosa, pero en el modelo que construye y que sus seguidores refinan no cabe ms que lo matemticamente formalizable.
8

La economa ambiental aplica los instrumentos tradicionales del anlisis econmico al estudio de los recursos

naturales y el medio ambiente; en concreto, se centra en la gestin ptima de recursos naturales, la correccin de extemalidades ambientales y la valoracin econmica de aquellos aspectos relacionados con el medio ambiente que
no cuentan con un valor de mercado. Por su parte, la economa ecolgica intenta aproxirnarse al estudio de los recursos naturales y el medio ambiente desde una perspectiva inultidiseiplinar: es preciso partir de una base

conceptual nueva para abordar los problemas ambientales, ya que no es posible extender el marco conceptual de la Economia al estudio de una realidad que tiene poco que ver con el objeto tradicional de la Economa (lo apropiable, lo valorable y lo intercambiable en el mercado). El trabajo pionero en esta lnea es el libro de Nicholas
21

La economa convencional considera a la sociedad corno un universo de relaciones de

mercancas, y al resultado de esas relaciones como indicadores de valor. Por ello, el anlisis se

centra exclusivamente en el funcionamiento de los mercados. Sin embargo, la economa institucional ve las cosas de forma muy diferente: la variacin de precios relativos slo explica los ajustes dentro
de un contorno institucional dado (Gonzlez 1990, p. 20), de forma que los mercados slo pueden reflejar una estructura previa subyacente de derechos que determine quin tiene los derechos, deberes> privilegios, falta de derechos, poden responsabilidad, inmunidad y falta de poder. La eficacia es la razn de ser de los mercados. Puesto que los mercados definen lo que se considera eficaz, no podemos dejar de tener un moderado inters por las fuerzas que definen y

configuran los mercados. Puesto que las medidas institucionales son las que definen los lmites
dentro de los cuales se producirn las negociaciones bsicas (es decir, los mercados), tambin se da por supuesto que deberamos tener cierta curiosidad por estas disposiciones institucionales que delimitan los mercados. .y que, por lo tanto, condicionan la escasez y el precio (Bromley 1985,
-

p. 52) Es decir, mientras la economa neoclsica slo se interesa por la conducta maximizadora
que se da en el seno de series predeterminadas de opciones centrndose en el problema de la

eleccin, la economa institucional est ms interesada por la forma en que se determinan esas
series de opciones, y por tanto, por intentar comprender el proceso de cambio institucional. En este

intento, la visin del proceso econmico de la economa institucional se aleja de la concepcin neoclsica esttica y cerrada en tomo al concepto de equilibrio, y se acerca ms a una perspectiva dinmica y evolutiva (Hodgson 1988, Pp. 140 y ss). En definitiva, la omisin de lo institucional supone una limitacin muy importante a la capacidad potencial de la teora econmica convencional para avanzar y ofrecer explicaciones ms amplias y satisfactorias a los continuos interrogantes que la realidad le plantea: a la ya extremadamente simple caracterizacin neoclsica de los procesos asignativos, en la que el agente es un mero optante carente de toda capacidad de elaborar expectativas, se une la profunda carencia de considerar fuera de jilego los aspectos institucionales. Desde la clsica definicin de la economa como disciplina dedicada al estudio de los procesos de asignacin de recursos (investigar cmo acomoda el agente econmico unos medios escasos a unos fines alternativos en un determinado medio de operacin), la no consideracin del marco institucional en el anlisis econmico equivale a renunciar a uno de los elementos constitutivos bsicos de dichos procesos: el medio en el que actan los agentes. Tal omisin cobra especial relevancia si consideramos que el entramado institucional es en cierto modo previo a la propia actividad econmica, puesto que delimita qu tipo de economa Georgescu-Roegen (1996), La ley de la entropa y el proceso econmico [1971],donde, entre otras cosas, se hace una profunda revisin crtica de los fundamentos de la ciencia econmica establecida. Los adjetivos ambiental y ecolgica no son, por tanto, meros calificativos gratuitos, sino que se emplean para aludir a dos corrientes bien diferenciadas dentro del estudio econmico de los recursos naturales. 22

puede desarrollarse de un modo inmediato (aunque a largo plazo la relacin sea recproca). Por tanto, es preciso dejar de contemplar el proceso econmico slo desde la ptica de las transacciones de mercancas (operaciones de consumo, produccin y distribucin), y ocuparse tambin de las transacciones institucionales, es decir, las negociaciones entre colectivos sociales para dotarse las normas que condicionarn el resto de la actividad. Slo es posible entender plenamente qu ocurre con las transacciones de mercancas desde el estudio de las transacciones institucionales, es decir, por qu una ley y no otra, cuando ambas afectan de forma muy distinta al resultado en trminos de transacciones de mercancas (Bromley 1985). Por ltimo, cabe sealar que el desprecio hacia lo institucional por la corriente principal de la economa no ha quedado slo en una simple laguna terica, sino que a menudo se ha traducido negativamente en trminos prcticos. As, un error; frecuente en el que han incurrido algunos organismos internacionales como el Banco Mundial o Naciones Unidas, ha sido el de pensar que existan remedios econmicos simples y generales, aplicables en cualquier momento y lugar (polticas de sustitucin de importaciones, desarrollo subsidiado de industrias pesadas, planes faranicos de infraestructura, etc.>, como si las polticas econmicas que haban funcionado bien en ciertos pases occidentales pudieran aplicarse en el resto del mundo exactamente en los mismos trminos y con idntica eficacia: el gran error est en olvidar que las instituciones tienen gran importancia en relacin al problema de qu poltica econmica recomendar y cmo diseara. Las normas informales, que en ltima instancia dan legitimidad al conjunto de reglas formales, cambian muy lentamente; por tanto, trasladar a pases del Tercer Mundo reglas formales -polticas y econmicas- que han resultado exitosas en las economias de mercado occidentales, no es una condicin suficiente para un mejor desenvolvimiento econmico (North 1994, p.366). Los ejemplos de los desastres econmicos a que ha dado lugar este modus operandi son numerosos, aunque en muchos casos se haya pretendido atribuir el fracaso de las polticas aplicadas a razones de ndole puramente econmica (Streissler 1994, Pp. 80-84>. En definitiva, buena parte del xito de la puesta en marcha de polticas econmicas depende de nuestro conocimiento sobre las instituciones, aunque -paradjicamente- hasta hace poco tiempo las medidas de poltica econmica parecan Jievarse a la prctica en un escenario completamente a-institucional.

2.4 La visin austriaca de las instituciones: orden espontneo y carcter evolutivo.

Como se ha indicado anteriormente, la escuela austriaca es una de las pocas corrientes en la historia del pensamiento econmico que se ha ocupado de lo institucional. Las ideas bsicas de los

23

austriacos sobre la naturaleza y el pape! de las instituciones son de gran inters y constituyen un elemento fundamental para comprender su particular concepcin del proceso econmico. Derivan del propio Menger, aunque tienen su base en la tradicin del orden espontneo representada, entre otros, por Mandeville9, Hume, Ferguson y Smith. Mises especialmente en referencia a la capacidad del mercado para difundir informacin a travs del mecanismo de precios y sobre todo Hayek, seran quienes las desarrollaran ms tarde. El subjetivismo radical de la escuela austriaca y su nfasis en la idea de incertidumbre y de desequilibrio, hace que estos economistas estn muy interesados en cmo adquieren informacin los individuos y cmo sta se transmite por la sociedad. Dado que para la escuela austriaca las instituciones juegan un papel cruciaL en la produccin, transmisin y uso de la informacin, es especialmente importante desde esta perspectiva contar con una teora adecuada sobre las mismas. Carl Menger (1963, Libro III) estableca una analoga entre los organismos naturales y aquellos fenmenos sociales que son el resultado no intencionado de un desarrollo histrico:
Cmo es posible que las instituciones, que sirven al bienestar comn y son extremadamente significativas para que ste tenga lugar, existan sin que haya una voluntad comn dirigida a su establecimiento? [..] La solucin a los problemas ms importantes de las ciencias sociales en general y de la economa en particular est, por tanto, ntimamente ligada al entendimiento terico del origen y el cambio de estas estructuras sociales orgnicamente creadas (Menger 1963, p.

146) Es decir, para Menger entender el funcionamiento de las instituciones era la clave que permitira dar explicacin a otros fenmenos econmicos que compartan la misma naturaleza espontnea, derivada de la interaccin de multitud de agentes que operan buscando su propio inters:
La ley, el lenguaje, el estado, el dinero, y otras estructuras sociales [.1 son en buena medida el resultado de un desarrollo social no intencionado. Los precios de los bienes, las tasas de inters> las rentas, los salarios, y una multitud de otros fenmenos de la vida social en general y de la economa en panicular exhiben esa misma peculiaridad Por ello> su comprensin debe ser anloga a la comprensin de las instituciones sociales no creadas deliberadamente 1] [queson] resultado de innumerables esfuerzos de los sujetos econmicos persiguiendo sus intereses individuales (Menger 1963, p. 147).

r..]

A pesar de que Menger reconoca la existencia de instituciones de origen pragmtico (o deliberado) junto a las de carcter orgnico, crea que buena parte de las ms importantes instituciones sociales obedecan a un orden espontneo y eran las que realmente haba que explicar, dada su
Aunque Mandeville haba mostrado el funcionamiento del orden espontneo en La fbula de las abejas [17141 (Madrid, F.C.E.-Espaa, 1997), termin confiando en la diestra administracin de un habilidoso poltico. Segn Henry W. Spiegel (El desarrollo del pensamiento econmico, Barcelona, Omega, 1973, p.273), esta afirmacin aparece en su Carta a Dion [1732],que es una rplica a una crtica. Para Spiegel, no es probable que Smith se inspirara en Mandeville a quien consideraba un libertino para su nocin de la mano invisible, ya que pudo encontrar otros precursores ms respetados por l en autores como Shaftesbury.

24

relevancia. Popper sintetiza esta idea central para la escuela austriaca: Slo una minora de las
instituciones sociales son proyectadas conscientemente, mientras que la gran mayora slo han nacido como resultado impremeditado de las acciones humanas. [. .][Es decir], las instituciones sociales no proyectadas nacen como consecuencias involuntarias de acciones racionales de modo que, a partir

de las actuaciones individuales, va surgiendo una estructura social de gran complejidad. En sus Principios Menger realiz explcitamente una descripcin del origen y la evolucin del dinero a partir de su concepcin orgnica (1983 [1891], Pp. 226-241), pero no hizo lo mismo con otras instituciones a las que l atribua en gran medida ese mismo carcter como por ejemplo el Estado (1963, p. 156), y que sin embargo no encajan bien en una explicacin del tipo mano invisible2. 2.4.1 El evolucionismo hayekiano: las instituciones como condensado de conocimiento

No es exagerado afirmar que sin instituciones no hay sociedad ni economa posible3. Sera inimaginable que pudiramos interactuar del modo en que lo hacemos cotidianamente: 0Popper, Karl (1961), La miseria del historicismo, Madrid, Taurus, p. 88. Como seala Hodgson (1995, pp.llS-l77) existe cierta semejanza entre la visin de Menger sobre la aparicin y evolucin del dinero, y el relato que sobre esta misma cuestin hace un institucionalsta americano como Mitchell. Pero, sin embargo, cabe destacar dos diferencias importantes. En primer lugar, para Mitchell la cuestin de la aparicin del dinero no puede limitarse sencillamente a la reduccin de costes que supone o al hecho de facilitar las actividades comerciales de intercambio: la penetracin del intercambio monetario en la
vida social alter las mismsimas configuraciones de racionalidad, incluyendo las concepciones concretas de abstraccin, medida, cuantj7cacin y clculo. Constituy la transformacin de los individuos, y no simplemente la aparicin de unas instituciones y unas reglas En segundo lugar, para los viejos
.

la

institucionalistas como Veblen o su discipulo Mitchell, la evolucin es un proceso sin fin de causacin acumulativa, donde las instituciones son a la vez causa y efecto; por el contrario, Menger parece suponer que el proceso evolutivo que describe terminar por alcanzar un estado final en que la unidad monetaria quede definitivamente establecida. ~Segn l-lodgson (1995, p.174), Menger no distingue adecuadamente entre aquellas normas y convenciones que
se autorregulan y aquellas otras que precisan ser respaldadas por una red de otras instituciones -incluyendo el Estado- para garantizar su cumplimiento. Entre las primeras Hodgson seala la adopcin del ancho de va, usar

el idioma siguiendo determinadas reglas linguisticas, conducir por el lado derecho de la carretera, utilizar un determinado software muy generalizado, etc.; seguir estas reglas tiene externalidades de red, de forma que nos vemos forzados a utilizar o hacer algo simplemente porque otros lo utilizan o lo hacen, y no tenemos incentivo alguno para hacer otra cosa diferente. Sin embargo, la mayora de las leyes y regulaciones (las leyes tributarias, los lmites de velocidad, etc.) pertenecen al segundo grupo: precisan de algn tipo de intervencin coactiva del Estado para evitar incumplimientos. Para Hodgson, el dinero est en este segundo grupo, de forma que el establecimiento de dinero legal por parte del Estado puede ser en ocasiones necesario para lograr un resultado ms satisfactorio o para mantener un resultado (valor de la moneda) frente a cualquier perturbacin o amenaza (Hodgson defiende esta afirmacin a pesar de reconocer ciertas enseanzas de la historia monetaria: posibilidad defree banking, manipulacin gubernamental de la moneda acompaada de grandes inflaciones, etc.).
3 Sin instituciones s puede haber hechos econmicos aislados (Robinson ordenando sus preferencias y asignando recursos escasos a fines alternativos), pero no habr economa como tal ni por supuesto sociedad. Desde

25

incertidumbre (y los costes de transaccin) seran inconmensurables, y tendramos que procesar> cantidades ingentes de informacin antes de tomar cualquier decisin, por simple que sta fuera. Esta es la idea que subyace tras la visin hayekiana de las instituciones. Hayek sostiene que las instituciones sociales, los hbitos y las costumbres, las tradiciones y otros tipos de conducta regular encierran sabidura, conocimiento de accin, saber hacer, experiencia acumulada por generaciones y generaciones. En muchos casos desconocemos cul es la razn de su forma actual ni cmo operan exactamente, pero [o que s sabemos es que posibilitan la vida social (1-{ayek 1982, Pp. 52-55). El smil sera el de muchas de las herramientas que a menudo utilizamos: ignoramos por qu estos instrumentos estn hechos de una forma determinada, y no de
otra, pues son producto de la experiencia de generaciones sucesivas que nos las han entregado. Cada vez que descubrimos un perfeccionamiento lo aadimos y lo entregamos a la generacin siguiente; as esas herramientas encerrarn nuestra experiencia y el saber de las generaciones que nos han precedido (Buter 1989, p. 39) (observes aqu que Nelson y Winter (1994[1982])

adoptan una

postura evolucionista respecto a la empresa que guarda importantes similitudes con la que Hayek defiende para la sociedad en su conjunto). Por tanto, las instituciones -segn Hayek- son un recurso clave para que los individuos puedan desenvolverse satisfactoriamente en un mundo que conocen de manera muy imperfecta. Como resume muy bien Paloma de la Nuez,
el conocimiento se incorpora en normas, hbitos, convenciones> tradiciones, y todo tz~o de instituciones que no son sino adaptaciones al medio fruto de la ignorancia humana. La mayor ventaja de la civilizacin consiste precisamente en proporcionar a todos ese conocimiento de modo que pueda utilizarse individualmente para lograr fines personales; lii [es decir] el rasgo distintivo de la civilizacin es que hace posible el uso de un cmulo de conocimientos muy superior al que nunca podra acceder un slo individuo [..]. La civilizacin [..] supone sobre todo crecimiento acumulativo de conocimiento; suma de experiencias humanas, de costosos ensayos y errores, que se transmite de generacin en generacin> bien como conocimienlo explcito, bien como conocimiento tcito e inarticulable (De la Nuez 1994, pp. 191 y 200).

Hayek concibe la evolucin cultural como un proceso de adaptacin grupal -no individual- en el que no hay plan o direcin preestablecida, y que nunca es lineal, continuo, uniforme, ya que a veces aparecen errores y retrocesos (Hayek 1994, p. 42 y
~~)I4

Los individuos se adaptan al entorno,

a hechos y circunstancias concretas, mediante el sometimiento a normas que conforman su actuacin el momento en que Robirson encuentra a Viernes, la interaccin entre ambos vendr regulada por una determinada
estructura institucional, ya sea explcita o implcita.

Aunque el concepto de seleccin de grupo ha recibido fuertes crticas desde una perspectiva biolgica, es sin embargo bastante apropiado desde una perspectiva socioeconmica. Por otra parte, Hayek no afirma con la rotundidad de Spencer que la evolucin implique un progreso y una eficiencia crecientes, aunque en el fondo comparte esta idea. Es decir, Hayek ante el ejemplo de los horrores totalitaristas del siglo XX rechaza que la evolucin conduzca deforma automtica al progreso. 26

y que no han sido diseadas por reconocer en e~lias de antemano los beneficios que podan reportar en el futuro. Las reglas de comportamiento estn inmersas en un proceso de seleccin, de prueba y error, de forma que aquellas que han contribuido a la supervivencia, crecimiento y expansin de una sociedad permanecern y probablemente sern incorporadas -imitadas- por otras sociedades. A la vista de la experiencia se modifican comportamientos o se ensayan otros nuevos (Hayek 1994, p. 44) t El desarrollo cultural descansa sobre la herencia, es decir, sobre la transmisin de conocimientos a travs de generaciones de individuos6. En este sentido, se ha llegado a afirmar que las instituciones, Los hbitos y rutinas sociales, y las estructuras organizacionales juegan un papel similar al de los genes en lo que se refiere a la transmisin de esa herencia de conocimiento prctico no articulable (Hodgson 1988, p. 142; Nelso y Winter 1994[1982]). cultural es el aprendizaje y la inacin. Para Hayek, las normas explcitas formales -deliberadamente escogidas- no son ms importantes que aquellas otras implcitas que seguimos pero que no podemos expresar con palabras, o las de origen consuetudinario aprendidas por el mero proceso de observarlas en accin. Todo este conjunto de reglas facilitan la interaccin con los otros sin tener que preocupamos a cada instante de nuestro comportamiento (Buter 1989, p. 43). Es decir, nos indican cul es el modo correcto y cul el incorrecto de actuar en determinadas circunstancias, si bien en la mayora de los casos los individuos actan sin ser realmente conscientes de esas reglas ni capaces de articularlas con palabras (conocimiento prctico no articulable)7. De esta forma, las normas y valores morales transmitidos de generacin en generacin facilitan el mutuo ajuste y coordinacin de las acciones individuales, es decir, contribuyen a crear un orden general dentto del cual los individuos pueden actuar libremente: el La clave de la evolucin

Es decir, el proceso de cambio institucional es un proceso evolutivo, de forma que a largo plazo las instituciones sobreviven y se van adaptando mientras son tiles a la sociedad, en el sentido de contribuir a la supervivencia de una poblacin creciente. Existe cierta analoga con la visin popperiana del mtodo hipottico-deductivo en el proceso cintifico: las ideas son creadas y constantemente puestas a prueba, y la refutacin de las ideas antiguas aporta un estimulo al desarrollo de nuevas ideas, que a su vez se sometern a prueba. Sin embargo, hay que tener
en cuenta que el mtodo popperiano es absolutista: la nueva hiptesis es mejor que la refutada; en cambio, el

anlisis de las instituciones suele considerarlas no ptimas, es decir, mejor una institucin que la ausencia de ella
(veas Leibenstein, Harvey (1994), El dilema del prisionero en a mano invisible: un anlisis de la productividad en la empresa, en Putterman, Louis (ed.), La naturaleza econmica de la empresa, Madrid, Alianza,1994,

pp.2l5 -224). El articulo de A.Scbultz titulado El ciudadano bien informado. Ensayo sobre la distribucin social del conocimiento, recogido en Schultz, A., Estudios sobre teora social, Buenos Aires, Amorrortu editores, 1974, Pp.
~

120-132, desarrolla ampliamente esta idea desde una perspectiva sociolgica. Hayek (1982) cita al comienzo del captulo II de Los fundamentos de la libertad una frase del filsofo y matemtico A.N.Whitehead que es muy ilustrativa a este respecto: La civilizacin progresa al aumentar el
nmero de cosas importantes quepodemos ejecutar sin pensar en ellas.

27

que nuestra conducta sea normada permite saber a cada individuo que los dems se van a conducir atenindose a ciertas maneras regulares y previsibles (De la Nuez 1994, 192-194>. Como seala el mismo Hayek, las instituciones nos facilitan la vida en comn (Hayek 1994, p. 42)~.
2.4.2 El individualismo metodolgico y el alcance de lo institucional

La escuela austriaca diferencia entre informacin (o datos sensitivos disponibles) y conocimiento (en este caso, en el sentido de informacin efectivamente aprehendida). La disponibilidad de informacin no significa, como parece deducirse de los modelos econmicos al uso, que sta sea igual o uniformente percibida por los agentes econmicos. Para Hayek los hechos estn cargados de las preconcepciones y modelos de realidad de los individuos, de modo que hasta cierto punto tos propios individuos crean la realidad en la que actan (Hodgson, 1988, p. 121, parafraseando a Hayek). Dado que stos se forman en un determinado entorno cultural e institucional, parece lgico pensar que -para I-Iayek- las instituciones no slo se dejan sentir como restricciones a nuestras posibilidades de actuacin, sino que de algn modo tambin contribuyen a moldear la formacin de nuestras preferencias y nos ayudan a filtrar (seleccionar) la adquisicin de nueva informacin sobre la que luego realizaremos nuestras elecciones. Es decir, no se puede hablar del carcter intrnsecamente autnomo de nuestras preferencias, ya que stas estn marcadamente condicionadas por un entorno institucional y cultural; adems, los aspectos culturales e institucionales estn actuando como un filtro a la hora de seleccionar y aprehender una pequea parte de la ingente cantidad de estmulos e informacin de todo tipo que recibimos, puesto que para ordenar la masa aparentemente catica de datos nos servims de conceptos, reglas y smbolos d4uiridos9. Sin embargo, estas ideas tan ambiciosas sobre el alcance de lo institucional que en principio parecen derivarse naturalmente de la concepcin hayekiana parecen casar mal con la estricta adscripcin de Flayek al individualismo metodolgico. El individualismo metodolgico implica partir Como indica North (1994, p.365), en muchos casos las instituciones alteran los ratios coste/beneficio de los individuos en favor de la cooperacin en el intercambio impersonal, en situaciones en las que, de otro modo, esa cooperacin no tendra lugar (dado el gran nmero de jugadores, la falta de informacin que cada jugador tiene sobre el resto, y el carcter nico -no repetido- de muchas interacciones).
8

La adquisicin de ese bagaje de normas y smbolos en un determinado entorno cultural e institucional es lo que en sociologa se conoce como proceso de socializacin. En concreto, Cuy Rocher (en lntroduccin a la Sociologa General, Barcelona, Herder, 1987, p.l33) define la socializacin como el proceso por cuyo medio la
persona humana aprende e interioriza, en el transcurso de su vida, los elementos socioculturales de su medio

ambiente, los integra a la estructura de su personalidad bajo la influencia de agentes sociales siga (cativos, y se adapto as al entorno en cuyo seno debe vivir. Esto conecta con la racionalidad limitada de los seres humanos,

que -segn Herbert Simon- da lugar a que la toma de decisiones individuales se apoye en hbitos, en formas previamente aprendidas de visualizar los problemas concretos (Simon, 1-1. (1989), Naturaleza y lmites de la razn humana, Mxico ECE, coleccin breviarios). 28

del individuo para investigar los fenmenos sociales, considerar al individuo como dado; es decir,

suponer con fines heursticos que sus intereses, creencias, preferencias, objetivos, etc. son datos, lo que significa que, aun admitiendo que el marco cultural-institucional influye en ellos, en la prctica dicha influencia no se toma en consideracin o no se intenta explicar20. Sin duda, esta postura puede ser legtima en la investigacin de procesos a corto plazo, pero no encaja bien en la perspectiva evolucionista y dinmica que adopta el propio Hayek, y en la que se otorga gran importancia al papel de la cultura y las instituciones.

2.4.3 Concepciones alternativas sobre el origen y desarrollo de las instituciones: el racionalismo constructivista

Hay dos interpretaciones diferentes del origen y evolucin de las instituciones sociales, que a su vez conllevan implicaciones distintas respecto a la posibilidad de efectuar reformas y modificaciones deliberadas sobre la estructura institucional existente. Frente a la ya mencionada teora orgnica de Menger-Hayek, aparecen otras explicaciones que ponen el acento bien en el carcter deliberado de la mayora de las instituciones, o bien en la posibilidad de una intervencin amplia y premeditada sobre las mismas con el fin de mejorarlas. Ejemplos de este tipo de enfoques son, respectivamente, el de Commons basado en la accin colectiva o el contractualista de Buchanan. Hayek clasificara a este tipo de posturas dentro de lo que l denomina la tradicin del racionalismo constructivista, la cual arranca histricamente del racionalismo cartesiano y de la idea del contrato social rousseauniano. Para Hayek, dicha posicin slo se justifica desde un desconocimiento de los lmites de la razn y de la compleja naturaleza del conocimieii?to 1 sociedad: pensar que la mente humana es capaz de disear y modificar a voluntad todas o gran parte de las complejas estructuras institucionales en que descansa el orden social ha conducido, entre otros, a errores como el del socialismo real21.
-

Para Hayek, si la accin consciente tiene que ser explicada, es tarea de la Psicologa, no de la Economa Esta actitud ha sido tachada de psicologismo (Popper), y de ser poco integradora y excesivamene restrictiva dentro del mbito de las ciencias sociales. Por su parte, otros austriacos como Lachmann o Shackle afirman que la imaginacin y las expectativas tienen esencialmente una naturaleza no causal, y por tanto no pueden explicarse en absoluto; los individuos al escoger realizan elecciones bsicas y espontneas. Sin embargo, parece dificil admitir que ni siquiera algunas de las intenciones humanas tengan causas que merecen ser investigadas
20

basndose en las instituciones, la cultura, etc. (l-lodgson 1995, pp.224-226).

21

Hayek es un escptico ante la reforma institucional; aunque admite que a veces puedan ser necesarias ciertas

modificaciones, desconfia ante la posibilidad de que este tipo de reformas vayan ms all de lo estrictamente necesario, cayendo con facilidad en el constructivismo racionalista. De la postura evolucionista de l-layek se deduce que la intervencin sobre el marco institucional debe ser muy sopesada, restringida y puntual, sobre todo en lo que se refiere a la ley (la ley de la libertad o nomos) -conjunto de normas de conducta generales de origen espontneo vinculadas al proceso judicial y ejemplificadas en el common law britnico-, que se diferencia 29

Commons y la accin colectiva.

Comrnons es, sin duda, el institucionalista americano que ms puntos de contacto tiene con los modernos enfoques neoinstitucionales. Ejemplos de ello son su reiterada reivindicacin de la importancia de lo institucional para entender adecuadamente el proceso econmico, el hecho de sealar la transaccin como unidad bsica de anlisis, o su insistencia en que cualquier transaccin de mercancas debe contemplarse como un intercambio de derechos de propiedad. Aunque Commons ejerci cierta influencia en su poca, la difusin de su obra ha sido, sin embargo, limitada, quiz debido a su estilo oscuro, ambiguo y poco sistemtico22~ Coxmnons define una institucin como una accin colectiva (deliberada) para el control: de la accin individual, o ms concretamente, como una accin colectiva para limitar, liberar o expandir la
accin individual (Commons 1959, p.73). En esta definicin identificamos los dos niveles a los que se

refiere Commons. Al nivel de la sociedad en su conjunto, la existencia de una serie de reglas que nacen de la accin colectiva impone restricciones a la accin individual, pero al mismo tiempo, al limitar tambin las posibilidades de actuacin de los otros, libera al individuo, en el sentido de que le otorga un campo de accin donde los dems no pueden imniscuirse. En este sentido, Conimons est interesado en lo que hace posible la cooperacin pacfica a pesar de los conflictos de intereses que surgen constantemente de la escasez: es preciso analizar el proceso por el cual los hombres establecen y mantienen entre ellos un sistema de reglas para regular esos conflictos (Vanberg 1994, p. 153). Por otro lado, al nivel de organizaciones concretas, el someterse a ciertas reglas de funcionamiento dentro de las mismas acaba permitiendo al individuo la realizacin de logros que no podra alcanzar por s mismo, es decir, le permite expandir su accin individual ms all de lo que resultara de su esfuerzo aislado. A este nivel -el que ms interesa a Comrnons- se contempla a las organizaciones

claramente de la legislacin (thesis) -conjunto de normas de organizacin deliberadamente establecidas por el poder legislativo- (Hayek, 1994, Pp. 54-155). A pesar de todo, como seala De la Nuez (1994, p. 199), en la obra de 1-layek no queda bien resuelto el problema de la intervencin o no intervencin en el proceso evolutivo. [..JNunca defendi la inactividad total y
con ella una actitud conservadora, pero si se defiende una intervencin -aun modesta y gradual-, se supone un conocimiento de/fin o del proceso o, al menos, una voluntad de dirigirlo hacia una meta determinada que no se corresponde bien con algunas de sus ideas ms caractersticas

Otros apelativos que ha recibido su obra han sido los de descriptiva, carente de sustrato terico y de mtodo (Seckler, 1977, cap.IX). Puede que el mayor mrito de Commons haya sido el de apuntar intuitivamente conceptos e ideas interesantes, aunque luego fuera incapaz de desarrollarlas. Especialmente importante es su idea de que las condiciones de contorno en que funciona una economa pueden hacer variar sus resultados, lo que le llev a estudiar la propiedad en proceso de cambio, el papel del gobierno, los sindicatos y su lucha por mejorar su
22

posicin de mercado utilizando al gobierno quien adems era utilizado por los adversarios de los trabajadores yfinalmente las instituciones politicas (M.J.Gonzlez 1997).
30

como actores corporativos, como sujetosije accin colectiva que son cada vez ms importantes en la vida econmica de nuestros das (Vanberg 1994, pp. 156-163). Hayek suscribira en gran medida la concepcin de Cominons sobre las instituciones limitar Liberar y expandir la accin individual, excepto en un punto clave: la enorme importancia que ste ltimo otorga a la accin colectiva deliberada como la base fundamental de conformacin del marco institucional.

La postura contractualista de Buchanan

Como se ha sealado anteriormente, Hayek cree en un proceso de seleccin de las instituciones que derivan de un orden esppntneo: las instituciones perviven en tantoqu~ son tiles a la sociedad, de forma que las soluciones institucionales que resultan de una evolucin gradual sern superiores a las que son fruto de un diseo premeditado (que en las sociedades modernas constituyen una parte significativa del entramado global de normas23). Buchanan comparte con Hayek el apego al individualismo metodolgico y a la tradicin liberal, pero disiente de su evolucionismo optimista, aun aceptando el hecho de que una buena parte de las instituciones tenga un origen espontneo: las fuerzas de la evolucin nicamente [.] no
garantizan que se irn dando resultados socia/mente eficientes a lo largo del tiempo (Buchanan

1977, p. 31>. Toda institucin es susceptible de reforma premeditada, y no se puede presumir -como hace I-layek- que las instituciones fruto del principio de la mano invisible sern eficientes, mientras que las diseadas deliberadamente tendern a ser ineficientes. Antes de poder realizar afirmaciones de

En concreto, la legislacin -o lo que l-layek llama normas organizativas- es necesariamente fruto de un proceso de eleccin colectiva y dificilmente se le puede aplicar la idea evolucionista. Por tanto, en el caso de las reglas constitucionales el apelativo de constnictivismo racionalista no resulta apropiado. Las reglas constitucionales (1994, cap.VI) son las reglas de organizacin del gobierno que determinan su estructura y funciones, es decir, las reglas que regulan los poderes de los agentes del gobierno sobre los recursos materiales y personales a ellos confiados. La diferenciacin excesivamente rgida entre evolucionismo y constructivismo racionalista, hace que el propio Hayek encuentre dificl buscar un lugar adecuado para el diseo y la reforma constitucional deliberada dentro de su esquema terico. As, Hayek alaba la constitucin americana como un ejemplo de constitucin de libertad; si bien es claro que fue el resultado de una accin deliberada como recuerda Buchanan (1977, p.38), Hayek seala que fije elaborada a partir de principios tradicionales y experiencia del pueblo ingls (Hayek, 1975, p. 241). Sin embargo este es un argumento diferente al de la drstica diferenciacin entre evolucionismo y racionalismo constructivista. Por otra parte, 1-1ayek incurre en cierta contradiccin con sus concepciones evolucionistas al realizar en la tercera parte de Derecho, legislacin y libertad una propuesta de reforma
23

constitucional relativa a la divisin de poderes, propuesta que podra calificarse como un intento de ingeniera constitucional que tanto le disgustaba. Como seala De la Nuez (1994, p.252), su proposicin de reforma institucional parece algo ms que una revisin de simples hbitos y tradiciones. Se parece ms a los modelos de reforma a los que tan aficionados son los racionalconstructivistas que l tanto criticaba.

31

este tipo es preciso explicitar un criterio de evaluacin para las normas e instituciones existentes y para aquellas otras que se propongan en el futuro, lo cual no hace Hayek (Buchanan 1977, p.32). Para Buchanan, la perspectiva individualista que comparten tanto l como Hayek requiere, por razones de coherencia, que dicho criterio sea contractual: podemos evaluar cualquier elemento
de la estructura legal existente en trminos de su posible consistencia con lo que resultara de un autntico contrato social entre todas las personas que estn involucradas en la interaccin

(Buchanan 1977, p33). Es decir, as como el intercambio voluntario indica acuerdo entre las partes implicadas de modo que es precisamente el acuerdo voluntario el criterio ltimo para juzgar si una transaccin de mercado es eficiente, anlogamente, con respecto a las elecciones colectivas, el acuerdo voluntario entre todos los participantes en una eleccin es en ltima instancia el criterio para evaluar la eficiencia de la misma. Una postura basada en el individualismo implica que la eficiencia no puede juzgarse externamente a los valores de los individuos; el criterio expuesto es el nico verdaderamente consistente con la postura individualista. Para Buchanan, lo eficiente en sentido contractual es aquello que surge del pacto, y por tanto, no es nico, dado que las posibilidades de acuerdo no estn limitadas a un solo resultado. En definitiva, no hay un nico conjunto de instituciones ptimo con existencia independiente al margen del acuerdo. La reforma social es posible, y para llevarla a cabo no se precisa un conocimiento perfecto, pues no se pretende alcanzar el orden social ptimo, como han buscado muchos reformadores sociales. La estructura bsica dentro de la que tiene lugar nuestra interaccin puede modificarse por consenso. Dicho consenso, cuando hablamos de las reglas constitucionales o fundamentales, y no de normas de poltica ordinaria, puede adoptar fcilmente una forma cercana a la unanimidad. Es decir, cuando se elige entre reglas constitucionales altrnativas las posibilidades de consenso son mucho mayores que en el terreno de la poltica ordinaria: la incertidumbre acerca del funcionamiento de reglas cada vez ms generales y ms permanentes en el tiempo hace que los intereses futuros de las personas y grupos bajo tales normas no se puedan identificar con claridad, y que los agentes atiendan sobre todo a aquellos aspectos que puedan evitar un resultado desastroso, como podra ser la falta misma de acuerdo (Buchanan y Brennan 1987, pp.65-69 y 112117). Como afirma Buchanan, este criterio contractual no es un instrumento arbitrario para justificar cualquier tipo de reforma legal que se pretenda llevar a cabo: el suponer un contrato
hipottico permite hacer conjeturas sobre posibles fallos y mejoras del sistema de normas, pero la

modificacin efectiva de las reglas debera estar sujeta a la evidencia de acuerdo explcito entre los concernidos por la misma (Buchanan 1977, p.33). El propio Buchanan define esta postura como constructivismo contractualista. 32

En resumen, la principal diferencia entre Hayek y Buchanan es que ste ltimo no admite que deba presuponerse la eficiencia de las instituciones de origen espontneo y carcter evolutivo y la ineficiencia de las diseadas de forma deliberada. Ello no tiene por qu ser as necesariamente: no slo es posible disear deliberadamente nuevas reglas que resulten eficientes, sino tambin redefinir amplia y premeditadamente las ya existentes con el fin de mejorarlas. En todo caso, es preciso evaluar las normas, y para ello Buchanan propone un criterio contractual.

2.5 Las diferentes perspectivas del anlisis institucional.

Para terminar con esta parte dedicada al significado e importancia de las instituciones, es preciso hacer un rpido repaso de cules son las principales perspectivas desde las que stas estn siendo estudiadas en la actualidad por los economistas. Ello permitir, ms tarde, situar adecuadamente algunas ideas referentes a los derechos de propiedad cuando stos se pongan en relacin con la gestin de recursos naturales.

2.5.1 Los principales enfoques

Dejando aparte la perspectiva austriaca a la que ya se ha hecho referencia, dentro de lo que hoy es el anlisis econmico del derecho y el estudio de los aspectos institucionales podran establecerse cuatro grandes enfoques tal como hace Roemer (1994), aun a riesgo de caer en excesivas simplificaciones y teniendo en cuenta que las clasificaciones son siempre problemticas (debido a las diversas interpretaciones psibles, a la imprecisin que an existe en ciertas denominaciones, etc.).

a> En primer lugar estara la perspectiva tradicional del anlisis econmico del derecho -de la cual Posner (1986) es uno de los principales representantes-, que trata de aplicar los instrumentos analticos de la teora econmica convencional para examinar la formacin, estructura, procesos e
influencia de la ley jy de las instituciones jurdicas (Roemer 1994, p. 6). Es importante subrayar que

esta perspectiva participa de todos los rasgos metodolgicos propios de la economa neoclsica: consiste simplemente en estudiar los efectos de las leyes en el comportamiento de los agentes econmicos haciendo uso de herramientas de sobra conocidas por los economistas. Entre las hiptesis de trabajo de este enfoque estn las siguientes: los agentes actan de forma racional como maxintadores de su propio inters econmico, las normas jurdicas crean precios implcitos para los diferentes tipos de conducta, y las normas e instituciones del derecho 33

consuetudinario -proveniente del poder judicial- promueven la eficiencia como consecuencia de un cierto proceso de seleccin natural de las mejores normas. Se concibe a las leyes como un sistema de restricciones y recompensas que interacta con los individuos, de modo que lo que se pretende analizar son los efectos de dichas normas sobre el comportamiento de los agentes. Partiendo de esta idea, una de principales preocupaciones en este enfoque es el estudio comparado de arreglos institucionales alternativos sobre la base del concepto de eficiencia (entendido ste como la maximizacin de la riqueza monetaria en combinacin con el criterio Kaldor-I-licks24). Los dos campos de estudio fundamentales de la perspectiva tradicional son el anlisis del efecto de las leyes que regulan los mercados explcitos (regulacin de servicios pblicos y monopolios naturales, legislacin de defensa de la competencia, contratos, patentes, tributacin, normativa sobre sociedades y conercio internacional, etc.), y el anlisis econmico del efecto de las leyes que regulan el comportamiento de actividades extra-mercado (delitos, matrimonio, accidentes, contaminacin, etc., con especial atencin a los conceptos de responsabilidad civil y derecho de propiedad>. Mientras el primer campo -que nace con el estudio de Adam Smith sobre la legislacin mercantilista- ha sido el de mayor arraigo entre los economistas, el segundo mucho ms innovador y con un claro antecedente en los estudios de Bentham sobre la sancin penal conoce un gran apogeo a partir de los aos sesenta con el artculo de Coase sobre el coste social (1994[1960]), el de Calabresi sobre la ley de accidentes [1961], y el de Becker sobre la economa del crimen y el castigo [1968125.

b) En segundo lugar aparece la perspectiva neoinstitucional, que se caracteriza -entre otras cosas- por un mayor detalle en el estudio institucional y por la introduccin de dos nuevos instrumentos bsicos de anlisis, ls costes de transaccin y los derechos de propiedad. El bbjetivo en este caso es ver de qu forma la estructura de los derechos de propiedad y los costes de transaccin afectan a los incentivos y al comportamiento econmico. Al contrario de lo que ocurra con la perspectiva tradicional, la perspectiva neoinstitucional supone un cierto revisionismo de la microeconoma convencional. Por un lado, se abandonan los supuestos institucionales ideales que estn implcitos en sta, lo cual implica reivindicar la importancia de las instituciones, ya que, en un mundo en que los costos de las transacciones fresen nulos (incluyendo los costes de obtener y procesar informacin), se tornan irrelevantes instituciones tan bsicas como el dinero o la empresa (Roemer 1994, p.5O). Por otro lado, en la economa de los costes
24

Segn este criterio el arreglo 2 es ms eficiente que el 1 si al pasar de 1 a 2 los individuos que salen ganando

tienen la posibilidad de compensar por completo a los que pierden y todava obtienen alguna ganancia. Becker, Gary (1968), Crime and Punishment: An Economic Approach, Journal of Political Econotny, vol.76, n0169; Calabres, Guido (1961), Sorne Thoughts on Risk Distribution and the Law of Torts, Yale Law Journal, vol.70.
25

34

de transaccin se introducen alguno&supuestos nuevos sobre los agentes econmicos (comportamiento

oportunista y racionalidad limitada) y sobre el entorno en que stos actan (incertidumbre e informacin incompleta y asimtrica). Sin embargo, a pesar de estas dos importantes innovaciones, no existe un conflicto frontal con la ortodoxia econmica, ya que se aceptan los postulados bsicos del marginalismo y su validez esencial. Entre los promotores de este nuevo enfoque encontramos los trabajos de Coase sobre el coste social y la naturaleza de la empresa (1994: [1960] y [1937]), de Alchian sobre los derechos de propiedad (1981 [1965]), y de Stigler sobre los costes de informacin [1961] si bien el inters de este ltimo autor estaba en el enfoque optimizador tradicional, sealando la necesidad de incorporar un elemento de coste adicional en el clculo maximizador individual26. A partir de ellos surgir una doble lnea de investigacin: por un lado, la economa de los costos de transaccin,~encabezada por Williamson (1991 [1975] y 1989 [1985]), y cuyo objeto de estudio es la empresa como organizacin; por otro, la llamada escuela de los derechos de propiedad representada por trabajos como los de Alchian (1981 [1965]), Alchian y Demsetz (1981 [1973]), Demsetz (1981 [1964] y 1980 [1967]), Pejovich y Furubotn (1981 [1972]), o De Alessi (1983), que se centra en analizar cmo afectan diferentes estructuras de derechos de propiedad a las decisiones de los agentes, y en consecuencia, a la asignacin de recursos en la sociedad. Dado esta ltima corriente se tratar ampliamente en apartados posteriores, centraremos ahora la atencin en la primera. La economa de los costos de transaccin surge a partir del artculo de Coase sobre La naturaleza de la empresa ([1937] 1994). Coase se preguntaba por la razn de la existencia de una institucin tan bsica en el capitalismo como es la empresa, lo cual implicaba romper con la visin
-~

neoclsica de sta como funcin de produccin o caja negra e investigar 16 que ocurr en su
interior. Segn Coase, la empresa y el mercado son dos formas alternativas de organizacin

econmica: una organizacin jerrquica donde todo se planifica minuciosamente, frente a otra caracterizada por un funcionamiento descentralizado. As las cosas, por qu se elige una u otra forma organizativa?. Para responder a esta pregunta Coase acua un nuevo concepto de gran valor explicativo, los costes de transaccin, que son, como seala Arrow, los costes de funcionamiento del sistema econmico, es decir, el equivalente al rozamiento en los sistemas fsicos27. Estos costes -ya sean ex-ante (redaccin, negociacin y salvaguarda de los contratos) o ex-post (derivados de

Stigler, George J.(1961), The Economics of Information, Journal of Political Economy,vol.69, n03, junio, pp.2l3-225.
26

Los costes de transaccin estn relacionados con el coste de adquirir informacin sobre los intercambios, pero no son idnticos a los costes de informacin (stos ltimos pueden darse en una economa crusoniana, mientras los primeros no) (Eggertsson 1990, Pp. 14-20, y Cheung 1980, Pp. 94-95).
27

35

desviaciones respecto a lo acordado, costes de arbitraje, de garanta, etc)- son los que determinan finalmente la eleccin entre uno u otro sistema de organizacin econmica (Williamson, 1989, p. 29): la estructura organizativa empresarial -entendida como estructura especializada de gobierno- surge slo cuando permite ahorrar costes de transaccin respecto al mercado. Es precisamente la confluencia en un entorno incierto de las caractersticas de las transacciones y los agentes, lo que hace que los costes de llevar a cabo transacciones en el mercado difieran de los de realizarlas bajo una estructura empresarial. Dichas caractersticas son bsicamente el grado de especificidad de los activos, la racionalidad limitada de los agentes, y la posibilidad de comportamientos oportunistas -muy ligada a la frecuencia de las transacciones y a la informacin incompleta y asimtrica-. A partir de estos elementos, es posible explicar por qu una empresa decide internalizar o no nuevas operaciones, y en lpmo trmino, por qu se ntegra verticalmente o por qu adopta una determinada estructura jerrquica, desde la ms simple hasta la forma multidivisional ms compleja. Dos rasgos diferenciadores importantes del enfoque contractual respecto al de la

microeconoma convencional son (Santos, 1992, Pp. 458-459), en primer lugar, que no se trata bsicamente de un anlisis maximizador, sino de un anlisis comparativo de las dferentes formas de
organizacin para ordenarlas en cuanto a su eficacia ; y en segundo lugar, que la unidad bsica de

anlisis deja de ser la eleccin y pasa a ser la transaccin. Buchanan (1975, p. 229) afirma que la
economa es ms una ciencia del contrato que una ciencia de la eleccin ; mientras la economa

neoclsica se centra en las transacciones estandarizadas e instantneas en las que no importa quien las lleve a cabo, el neoinstitucionalismo se fija en las numerosas relaciones contractuales continuadas que tienen lugar en la economa, en las cualcs,dbido a la concurrencia de laW taractersticas antes sealadas (incertidumbre, especificidad de activos, etc.), los costes de transaccin ex-post suelen ser importantes. As, mientras la situacin tpica de la economa neoclsica es la de un supermercado donde el consumidor tiene ante s todos los productos etiquetados, perfectamente conocidos y con su precio fijo marcado, la situacin real de la economa se parece ms a una feria de ganado, donde un tratante intenta venderle a otro un caballo: el precio no est en modo alguno fijo ni marcado, las caractersticas del animal slo son accesibles a un experto, y el vendedor no desvelar la informacin que no le favorezca (Buchanan 1979, p.26). Con el paso del tiempo, la temtica neoinstitucionalista muy centrada originalmente en la empresa va siendo cada vez ms variada, y sus fronteras se van difuminando a medida que sus conceptos bsicos dejan de ser patrimonio de un grupo reducido para generalizarse entre la profesin. As, aparecen trabajos de talante institucional en mbitos muy diversos, como por ejemplo los recursos naturales y el medio ambiente (ej. Anderson y Leal 1993 [19911), el crecimiento econmico 36

(ej. Olson 1982), la historia econmica (ej. North y Thomas 1973, North 1984 [1981], 1993 [1990]), la teora del empresario (ej. Baumol 1993 [1991]), el anlisis comparado de sistemas econmicos (Pejovich 1990), el comercio y el medio ambiente (Chichilnisky 1994), el estudio genrico de lo institucional (ej. Sudgen 1986), y, por supuesto, la organizacin empresarial (ejs. Cheung 1983, Jensen y Meckling 1994[1976], etc.).

c) En tercer lugar hay que hacer referencia a la perspectiva de la eleccin pblica. Esta escuela, con claros antecedentes en la obra de economistas suecos (Wicksell y Lindah) e italianos (Pantaleoni, Mazzola, etc.), tiene su origen en los Estados Unidos en los aos cuarenta, siendo sus dos miembros ms representativos James Buchanan y Gordon Tullock. Su propsito es estudiar gran parte de la temtica tradicional de la ciencia poltica (la teora del Estado, las reglas de votacin, el comportamiento de los votantes, la poltica de los partidos, la burocracia, el establecimiento de nuevas regulaciones28, etc.) desde la ptica convencional de la economa. El adoptar un punto de vista totalmente diferente del habitual en el estudio del funcionamiento de las instituciones polticas ha trastocado profundamente muchas ideas respecto al Estado que hasta entonces parecan bien establecidas29.

28

La nueva teora de la regulacin (la teora de la captura de Stigler, la subasta de franquicias de Demsetz, etc.),

aunque se inscribe en el moderno anlisis econmico del derecho, es un campo de estudio ntimamente hermanado con la eleccin pblica. En ambos casos se intenta considerar la Economa en sentido amplio como una ciencia social, como la Economa Poltica que pretendieron estudiar Smith o Bentham. As, por ejemplo, durante mucho tiempo la idea novecentista de progreso estuvo estrechamente ligada a la idea del Estado como motor del avance econmico y social. Pienses, por ejemplo, en la Prusia bismarckiana o en el Segundo Imperio y la posterior Tercera Repblica en Francia. Poco a poco el Estado fue ganando peso en la regulacin y organizacin de la vida econmica y social de Europa, pasando de un moderado refonnismo a un papel cada vez ms activo (inversor, empresario, redistribuidor, etc.). Esta transformacin paulatina hacia un mayor protagonismo fue percibida por regla general como algo positivo en s mismo, sin considerar posibles fallos o peligros de la actuacin estatal. Las llamadas de atencin de Max Weber sobre el avance de la burocratizacin o las crticas de algumos economistas liberales no tuvieron calado ni en la opinin pblica ni en la acadmica. As, prcticamente hasta la dcada de los aos sesenta del presente siglo no se empezar a cuestionar
29

en profundidad y con carcter ms general el papel del Estado y las posibles deficiencias de su actuacin. El Estado del siglo XIX era bastante ms regulador e intervencionista de lo que popularmente se piensa (De Jasay 1993 [1985], pp.97-IO7). Sin embargo, la idea de que la actividad estatal decimonnica era muy limitada ha gozado de gran aceptacin. As, por ejemplo, Karl Polanyi mantiene en La gran transformacin (1992 [1944]) que la firme tendencia durante el siglo XIX hacia un mercado autorregulado carente de un entramado institucional adecuado que lo delimitara no poda llegar a culminar, era una utopa, pues segn Polanyi la creacin y el mantenimiento de los derechos de propiedad privada y de las instituciones que permiten el funcionamiento de los mercados requieren una intervencin sostenida del Estado, con el fin de evitar formas econmicas e institucionales antagnicas con el sistema de libre empresa (es decir, la ampliacin de los mercados no implicara una disminucin del papel del Estado, sino que a la larga supondra un mayor esfuerzo de regulacin). Por ello de acuerdo con este autorel mercado autorregulado acab desapareciendo, y con l, la civilizacin y la organizacin social decimonnica que sustentaba. En cualquier caso, el libro de Polanyi es al menos un recordatorio de la importancia de entender el mercado desde una perspectiva institucional. En concreto, Polanyi concibe la actividad econmica como una actividad institucionalizada de interaccin entre el hombre y la naturaleza segn

37

Desde un punto de vista institucional, la gran importancia de este enfoque radica en el hecho de que analizar el proceso poltico equivale a investigar el proceso de generacin de buena parte de las normas sociales (nivel poltico: poder legislativo/judicial), que, una vez puestas en prctica o dotadas de especificidad y contenido administrativo (nivel organizacional: poder ejecutivo), se convertirn en incentivos y restricciones efectivas a ciertas conductas y comportamientos de los agentes individuales (nivel operativo), dando lugar a determinados resultados econmicos que a su vez sern tenidos en cuenta como experiencia para la configuracin de ulteriores arreglos institucionales en el proceso poltico (Bromley, 1989). Dentro de la teora de la eleccin pblica pueden sealarse dos ramas. La primera de ellas es la teora de la eleccin social, que se ocupa de los problemas de las reglas de votacin, puesto que sta es la forma de revelar la demanda de bienes pblicos en un sistema democrtico. En esta lnet de investigacin destacan trabajos como los de Howard Bowen (sobre el modelo del votante mediano), o el de Buchanan y Tullock (1980 [1962]), quienes demostraron que la eleccin constitucional de una regla de decisin no ptima en sentido wickselliano distinta de la unanimidad puede ser ptima en presencia de incertidumbre sobre las alternativas futuras que debern someterse a votacin. Pero sin duda la aportacin ms sorprendente es la de Arrow y su famosa paradoja: es imposible disear un mtodo de agregacin de preferencias individuales que sea consistente con un conjunto de condiciones razonablesl Por tanto, en ciertas circunstancias, la regla de la mayora puede llevar a adoptar casi cualquiera de las opciones posibles, lo cual sugiere que bajo esta regla de votacin la legislacin podra llegar a ser arbitraria. La segunda de las ramas de la teora de la eleccin pblica se ocupa de la oferta de bienes pblicos y su condicionamiento por polticos, burcratas y grupos de presin. Se contempla el proceso
8-

legislativo como una continua bsqueda de rentas en la que distintos individuos y grupos actan persiguiendo sus propios intereses; bajo el supuesto de que los actores polticos son maximizadores de su inters en relacin a algo (votos, presupuesto, etc.), la ideologa deja de ser un elemento significativo para explicar el comportamiento estratgico de las entidades polticas y burocrticas. En ambos casos se supone que se busca la utilidad en muchas fuentes: por ejemplo, votos, poder e determinadas pautas de integracin, entre las que el mercado es slo una ms que no siempre ha sido la dominante (Polanyi 1976).
;~

Estas condiciones son: la transitividad en las preferencias sociales, la no imposicin dictatorial, la independencia

de las alternativas irrelevantes (si C no est incluida en la agenda y A es preferido a B, la eleccin no debiera depender de cmo cualquiera de stas se comparara con C), la aplicabilidad universal (que el mtodo sea aplicable a cualquier combinacin de preferencias individuales>, y la norma de Pareto (si una persona prefiere A a B y a ninguna otra le importa, entonces la sociedad prefiere A a E). La nica posibilidad de evitar la paradoja de Arrow sera que las alternativas fuesen unidimensionales y las preferencias de los votantes fuesen tales que cada uno de ellos tuviera una alternativa preferida, o bien que se limitase la regla de la mayora utilizando -por ejemplouna agenda preestablecida.
38

ingresos en el caso de los legisladores, y tamao de.. los presupuestos y de la agencia, prestigio, seguridad en el empleo, salario futuro y buenas condiciones de trabajo en el caso de los burcratas. Algunos modelos sugieren que la direccin de los votos debera ser predecible en un alto grado, dado que los polticos, motivados slo por su propio inters, intentaran maximizar su probabilidad de reeleccin, mientras que los votantes, a su vez, votaran de acuerdo a su propio inters econmico3~. Por otro lado, tambin se enfatiza el papel de los grupos de presin: en el intento de captar el mayor nmero de votos posible, los impuestos, subsidios, regulaciones y otros instrumentos polticos se utilizan para aumentar el bienestar de los grupos de inters ms influyentes. La actuacin de estos grupos puede llevar a prdidas para el conjunto de la sociedad, del mismo modo que las deficiencias del sistema poltico en general pueden conducir a notables ineficiencias en la asignacin de recursos. A pesar de participar en general de los supuestos metodolgicos propios de la teora neoclsica (individualismo metodolgico, comportamiento maximizador de los agentes, etc.), la eleccin pblica se diferencia de la perspectiva tradicional del anlisis econmico del derecho en varios aspectos fundamentales. En primer lugar, no considera las restricciones polticas, jurdicas y sociales como dadas, sino que todos estos elementos son endgenos: los individuos actan como maximizadores de su utilidad tanto en el mercado como en el proceso poltico en el que se elaboran dichas restricciones; de esta forma, los agentes econmicos no slo deciden si aceptar o no el cumplimiento de unas disposiciones legales dadas, sino que adicionalmente pueden actuar en pos de su modificacin; adems, desde la perspectiva de la eleccin pblica no se contempla al poder

judicial y a los rganos responsables de hacer cumplir la ley como independientes de todo tipo de presiones. En segundo lugar, el nfasis se pone en el proceso de intercambio (poltico) y no en la
--

eleccin. Por ltimo, la eficiencia no es un concepto objetivo que haga referencia a unos resultados finales, sino que se trata de un concepto contractualista, subjetivo y orientado hacia el proceso: los
observadores atemos no pueden determinar si los intercambios observados se quedan cortos o superan el patrn alcanzable; [..] la eficiencia, dadas tas instituciones, queda asegurada mientras las partes sean libres de involucrarse o no en el mecanismo de intercambio (Roemer 1994, p. 71).

d) Por ltimo, se encontrara la corriente institucionalista heterodoxa, que es muy heterognea. En ella podran agruparse desde economistas eclcticos como Bromiey y otros ms inspirados directamente por la herencia institucionalista americana como Samuels o Hodgson, hasta

Hay quien seala como uno de los problemas del mercado poltico el hecho de que slo permita el cambio de opcin como forma de manifestar el desacuerdo (la salida en terminologa de Hirschman), sin que se ofrezca la posibilidad de hacer valer la propia opinin, de sealar las razones de la discrepancia. En ese sentido el mercado poltico seria poco integrador, una institucin en la que uno se siente poco implicado (Ovejero, F., Mercado, tica y economa, Barcelona, Icaria, 1994, p. 108).
39

posturas extremas como la del movimiento marxista de estudios de crtica jurdica que nace a finales de los aos setenta en los Estados Unidos. Mientras los primeros mantienen, desde la propia Economa, una actitud abiertamente crtica con la teora neoclsica convencional y con algunas de las conclusiones de las nuevas perspectivas del anlisis institucional (como pueda ser la escuela de los derechos de propiedad>, la escuela de estudios crtica jurdica adopta una postura absolutamente radical: el Derecho es poltica y debe ser desenmascarado con el fin de mostrar la autntica relacin
que existe entre las leyes y las ideologas sociales, el poder, las estructuras y las bases econmicas de esas estructuras (Roemer 1994, p.

105). Esta postura contrasta drsticamente con la de la

perspectiva tradicional, para la que el derecho es eficiencia. Sin llegar a tales extremos, la mayor parte de los institucionalistas crticos actuales se declaran herederos del institucionalismo americano (Veblen, Commons, Mitchell, J.M.Clark, Hamilton, Ayres, etc.). El institucionalismo americano naci como una reaccin ante el carcter excesivamente abstracto y deductivo que, en opinin de sus promotores, estaba tomando la economa, una economa en la que dominaba el modelo perfectamente competitivo a la par que surga imparable la realidad de la gran empresa. Los viejos institucionalistas buscaban una ciencia econmica ms aplicable a los problemas sociales, liberada de la visin hedonista y calculadora del hombre; hacan notar la repercusin de la tecnologa en la sociedades modernas y la fuerza de las instituciones jurdicas y sociales como condicionantes de las opciones humanas (Seckler 1977, Pp. 21-22). As las cosas, los institucionalistas americanos pretendieron reconstruir la economa sobre bases totalmente nuevas. Sin embargo, el viejo institucionalismo fue diluyndose ante sus escassimos frutos y el clima de autocomplacencia y consenso que domin a la ciencia econmica en los aos qe siguieron a la Segunda Guerra Mundial. A pesar de todot llama se ha mantenido viva hasta hoy en nombres como los de Myrdal, Polanyi, Kapp, Galbraith, Samuels, Hodgson, Bromley, etc., quienes han intentado desarrollar algunos de los conceptos e ideas originales de aquellos heterodoxos.

2.5.2 Neoinstitucionalismo frente a viejo institucionalismo

Realizar una comparacin entre las dos formas de entender la cuestin institucional y el problema econmico representadas por el neoinstitucionalismo y el viejo institucionalismo americano tiene un doble inters. En primer lugar, un inters meramente histrico: qu elementos de continuidad pueden existir entre ellas y cules son las rupturas. En segundo lugar (y dado que actualmente existe toda una corriente de economistas que se declaran herederos de la vieja escuela institucional y que pretenden revitalizar la economa partiendo de sus ideas fundamentales -evolucin, homo

40

sociolgicus,

poder, etc.), cabra preguntarse si es posible una sntesis de ambos enfoques que

permitiera hablar en el futuro de un nico institucionalismo con mayor capacidad explicativa; esto es, si es posible conjugar de algn modo las dos concepciones o si -por el contrario- resultan tan rabiosamente irreconciliables como normalmente se ha sostenido32. Sin duda, el intento de comparacin entre las dos corrientes de pensamiento conleva el peligro de errores y simplificaciones, dado que implica realizar afirmaciones generales sobre autores
-

a veces muy diferentes- agrupados bajo una nica denominacin. Asumiendo este defecto inevitable, a continuacin se intentarn poner de manifiesto los posibles puntos de contacto y las principales
diferencias.

a) Puntos de contacto.

A pesar de la gran distancia que separa a las dos corrientes institucionalistas, pueden encontrarse algunos puntos de contacto entre ellas. En primer lugar, ambas nacen de una situacin de
insatisfaccin respecto al estado de la ciencia econmica.

Como ya se ha sealado, los

institucionalistas americanos reaccionaron ante una teora econmica que consideraban excesivamente deductiva y abstracta, mecanicista, poco relacionada con los problemas reales (la aparicin de la gran empresa, el continuo cambio tcnico, etc.) y dominada por una visin hedonista y calculadora del hombre. Por su parte, el neoinstitucionalismo -que vena gestndose desde la dcada de los sesentaComo seala J.M.Naredo (1996 [1987],prlogo a la 2aed., p.XXXIII), el trmino neoinstitucionalismo fue acuado originariamente por A.G.Grucby (en su libro Contemporary economic rhought: the contrihution ofneo-.linstitutional economics, Clifton, New Jersey, August M.Kelley, 1972) para designar a un amplio conjunto de
32

autores que intentaban llevar el anlisis econmico ms all del mercado idealizado, conectndolo con otros

campos de la realidad (valores, normativa legal, reglas de comportamiento, etc.). Por tanto, en principio se pretenda incluir bajo esta denominacin a todos los que -de uno u otro modo- buscaban dar cuenta del hecho
institucional. Sin embargo, en este trabajo se emplear el trmino neoinstitucionalistas (neoinstitutionalists) en

el sentido ms restringido que North da a esta palabra, esto es, para referirse a aquellos autores que tratan de extender o de complementar el modelo de interpretacin neoclsico. Por otra parte, estn los que North denomina new-institutionalists, que no aceptan los fundamentos conceptuales del enfoque neoclsico. A ellos se hace referencia en el texto como herederos del viejo institucionalismo, dado que se inspiran en la obra de los institucionalistas americanos del primer tercio de siglo
y comparten esencialmente su forma de entender la Economa. En este sentido, Rutherford (1996) engloba bajo

el mismo calificativo de vieja economa institucional (Od Institutional Economics) a autores pioneros -como Veblen o Mitchell- y a autores actuales -como Wendell Gordon o Marc Tool-, queriendo significar una misma tradicin de pensamiento (y sin ninguna connotacin peyorativa).
Lo que se pretende comparar son dos formas diferentes de entender el problema econmico y el hecho

institucional. Para ello es conveniente establecer artificialmente divisiones tajantes, aunque de hecho la frontera
entre ambas corrientes no sea tan ntida. As, si bien todos los neoinstitucionalistas toman el ncleo conceptual

neoclsico como punto de partida, no todos ellos muestran la misma fe en la capacidad explicativa del mismo (basta comparar al ltimo North o a Williamson con Demsetz, por ejemplo). Adems, en el pantanoso terreno de las clasificaciones y las etiquetas siempre caben interpretaciones diferentes (por ejemplo, Eggertsson (1990) considera a Williamson fuera de la economa neoinstitucional, mientras aqu -siguiendo a Roemer (1994)- se le considera claramente como uno de los principales representantes de la misma). 41

apareci en un momento de desconcierto y crisis, en el que el creciente formalismo que vena imponindose en Economa desde los aos cuarenta amenazaba con convertir buena parte de esta disciplina en una rama de la matemtica aplicada, excluyendo todos aquellos temas que no se prestaban fcilmente a tratamiento matemtico o sobre los que an no se tena suficiente informacin. En segundo lugar, tanto el viejo como el nuevo institucionalisino buscan una mayor
capacidad interpretativa de la realidad a travs de un mayor realismo respecto al medio en que

actan los agentes. Es decir, pretenden simplemente explicar, arrojar luz sobre lo que sucede en el mundo econmico sin agotarse en la insistente pretensin de objetividad que ha sido dominante en Economa (separacin de lo positivo y lo normativo, contrastacin como medio de demarcacin, bsqueda del rigor va formalizacin matemtica, etc.), ni en la primaca de la capacidad predictiva predicada por el instrumentalismo friedmaniano33. En tercer lugar, tanto los neoinstitucionalistas como los actuales defensores de un enfoque evolutivo para la Economa son conscientes de que se est al comienzo de un largo camino: abogan en mayor o menor grado por una renovacin de la teora econmica convencional, aunque reconocen que el institucionalismo an est muy lejos de constituir esa alternativa. Por ltimo, en cuarto lugar y como aspecto bsico, los institucionalistas americanos comparten con los modernos enfoques institucionales la idea central de que las instituciones importan a la hora de moldear el comportamiento econmico y condicionar la actividad econmica en general: las instituciones son el andamiaje sobre el que tiene lugar cualquier tipo de intercambio humano: reducen la incertidumbre de las relaciones humanas conectando el pasado con el presente y el futuro, facilitan nuestra actuacin en un mundo que conocemos de forma muy incompleta e imperfecta, nos ayudan a lidiar con los costes- de transaccin;- -etc.;- es decir, las instituciones permiten la vida en comn y estn en la base del desarrollo de economas cada vez ms complejas.

b) Las diferencias.

Las dierencias entre las dos corrientes del institucionalismo son muy acusadas. A continuacin se pretende hacer una exposicin de aquellas que se consideran ms relevantes para valorar hasta qu punto existe incompatibilidad entre ambos enfoques. El institucionalismo americano nace contra la corriente neoclsica dominante, con el propsito de renovar por completo una ciencia econmica que los institucionalistas consideraban con

~ Friedman, Milton (1958), La inetodologade la economa positiva [1953]. Revista de Econoinia Politica, n0lX, 2-3, mayo-diciembre.

42

un rumbo absolutamente errneo. Por contra, el neoinstitucionalismo surge dentro .de la propia tradicin neoclsica, buscando abrir la economa convencional a la realidad de las instituciones enriquecindola con la introduccin de algunos conceptos y supuestos nuevos, pero sin cuestionar la esencia metodolgica o ncleo del paradigma neoclsico, que de hecho comparte. Por lo tanto, mientras en el primer caso se pretende ser alternativa a la ortodoxia -lo que necesariamente conleva el enfrentamiento con la misma-, en el segundo existe slo el propsito de ser un complemento. Lo que el neoinstitucionalismo pueda tener de heterodoxo proviene del nuevo campo temtico que explora, y no de sus fundamentos tericos (Vanberg, 1994, Pp. 144-145). La diferente postura adoptada frente a la corriente principal explica a su vez la distinta actitud con que fue recibido cada uno de los institucionalismos tolerancia en el caso de nuevo y beligerancia en el caso del viejq~, y tambin guarda una estrecha relacin con el talante ms o menos receptivo frente a las otras ciencias sociales. As, los institucionalistas americanos, en su afn de renovacin completa de la teora econmica, optaron por un enfoque multidisciplinar, buscando conjugar conceptos de muy distinta procedencia. Como seala Tsuru (1993, p.73>, entendan que su objeto de estudio deba ir mucho ms all del universo del valor y el intercambio. Por su parte, el neoinstitucionalismo ha adoptado una posicin imperialista, centrando sus explicaciones en lo
econmico a partir de un instrumental propio, lo que conleva a veces un excesivo simplismo.

El

calificativo de

escuela

puede

aplicarse

con

mucha ms

propiedad a

los

neoinstitucionalistas que a los viejos institucionalistas, pues mientras stos constituan un grupo muy heterogneo, los primeros muestran una cohesin considerable. As, los neoinstitucionalistas, adems de compartir ampliamente una misma postura metodolgica, mantienen una cierta unidad en tomo a determinados conceptos comunes (institucin, costes de transaccin, derechos de propiedad, bsqueda de rentas, etc.). Por contra, los institucionalistas americanos comparten simplemente la inquietud de dar un nuevo enfoque a la Economa, pero cada cual intenta desarrollar y dar forma a este objetivo a su manera; basta con analizar los trabajos de Veblen, Commons y Mitchell, que resultan notablemente dispares en cuanto a propsito, mtodo y contenido. Ms all de la puesta en duda de ciertas hiptesis y elementos de trabajo de la ortodoxia neoclsica (la idea de equilibrio, el comportamiento racional, el conocimiento perfecto, los ajustes instantneos, etc.) no existen demasiadas cosas en comn (Blaug 1980, p. 147), lo cual complica la realizacin de generalizaciones, y explica asimismo que los captulos de los manuales de historia del pensamiento econmico dedicados al institucionalismo resulten en general muy poco convincentes. La falta de unidad de los viejos institucionalistas deriva en parte de la arriesgada pretensin -ya aludida- de crear un aparato terico completamente nuevo, rompiendo con la tradicin neoclsica, ~ Ejemplos de esta beligerancia los encontramos en kobbins (1932 [1944],pp.1 18-119) y Knight (1952). 43

pues ello supona no poder contar con elementos compartidos sobre los que construir. Adems, Veblen -el lder de la escuela institucionalista americana y el ms incisivo, original y sugerente de los institucionalistas- fue incapaz de elaborar un sistema acabado y ordenado en su afn por dar cuenta de la complejidad y la dinmica del proceso econmico, con lo que dej la puerta abierta a aportaciones an ms impresionistas entre sus seguidores (Hodgson 1993, p. 13). El concepto de institucin en el caso de los neoinstitucionalistas es claro: las instituciones son las reglas del juego formales (reglas polticas y judiciales, reglas econmicas y contratos) e informales (costumbres, cdigos de conducta y pautas culturales de comportamiento), que se conciben bsicamente como restricciones al comportamiento; esto es, las instituciones configuran incentivos y oportunidades, delimitan conjuntos de eleccin (North 1993[1990]). Por otra parte, en los herederos actuales del v~jo institucionalismo el concepto de instituci4n es ms difuso pero tiene ms matices, haciendo referencia a la estructura social y al comportamiento socialmente organizado35: en general, las instituciones no slo aparecen como restricciones al comportamiento, sino que el entorno institucional en que vive un individuo contribuye adems a moldear sus preferencias y a dotarle de una referencia para seleccionar la informacin a partir de la cual deber tomar sus decisiones. Las respectivas concepciones del agente econmico estn en consonancia con las dos formas de concebir las instituciones a las que se acaba de hacer alusin. En el neoinstitucionalismo el agente sigue siendo esencialmente un optante racional, si bien esta afirmacin puede estar ms o menos matizada; as, por ejemplo, en el caso de Williamson (1989 [1985]>se habla de racionalidad limitada, posibilidad de comportamiento oportunista, incertidumbre, etc. Sin embargo, en el viejo institucionalismo el agente es un producto cultural (Rutherford 1995, p.443): hay un rechazo de la figura del calculador racional que constantemente est ajustando su comportamiento ante circunstancias cambiantes, y en su lugar, se enfatiza la importancia de la inercia, es decir, del hbito, la costumbre y las rutinas de comportamiento36. En cualquier caso, la discusin sobre la conveniencia

~ Los institucionalistas americanos no contaban con una visin uniforme de las instituciones. As, Commons (1959, p.73) las defina como las acciones colectivas para limitar, liberar o expandir las acciones individuales, mientras para Hamilton, por ejemplo, hacan referencia a formas de pensar y actuar derivadas de hbitos y costumbres de la gente, y en este sentido, afirmaba que las instituciones fijaban los lmites y daban forma a las actividades humanas (citado en Hodgson 1993, pS). Como puede observarse, la deficin de Commons que restringe prcticamente el papel de las instituciones al de limitaciones al comportamiento individual impuestas por la colectividad, tiene un carcter bastante diferente a la de Hamilton.
36

Como indican Koford y Miller (1991), debido a la complejidad de la vida econmica, los individuos se dejan guiar en muchas de sus acciones diarias -tanto en el mercado, en las jerarquas en las que participan y en sus hogares- por patrones habituales de comportamiento (que pueden tomar la forma de hbitos personales, costumbres, o normas sociales no escritas pero respaldadas por sanciones implcitas), reservando su racionalidad limitada para decidir solamente sobre algunas de las innumerables acciones que llevan a cabo cada da. De este modo, los hbitos, las costumbres y las normas sociales aminoran la complejidad de la vida
social y econmica a la que se enfrentan los individuos, y a la vez, facilitan sus decisiones, pues reducen la incertidumbre al hacer ms predecible el comportamiento de los otros. Koford y Miller (1991, pp.25-26)
44

del supuesto del optante racional, cuyas bases fijaron la crtica de Veblen y la-defensa de Knight, sigue abierta. Es la contraposicin del horno econornicus frente al horno sociologicus (Dahrendorf
1975; Brunner y Meckling 1977).

Por lo que respecta al desarrollo institucional, en el caso de los neoinstitucionalistas subyace en general la idea de eficiencia: se transita siempre hacia configuraciones institucionales ms eficientes en virtud de una especie de proceso de seleccin natural. El cambio institucional -que se intenta explicar en trminos econmicos- supone la otra parte de la relacin recproca entre reglas y juego econmico: si bien las reglas condicionan de forma inmediata el juego, el propio desarrollo del juego econmico induce la modificacin de las reglas (aunque esto se ha aplicado ms a cosas concretas, como empresas o rutinas, que a la sociedad en general). Por su parte, el viejo instituciQnalismo no parte.- de la idea de eficiencia en la evolucin de las instituciones, y contempla el cambio institucional como el producto de un amplio cmulo de factores econmicos, polticos y sociales (ideologa, poder poltico y econmico, etc.), que no es posible reducir a una sencilla lnea explicativa. Pero donde quiz se observa la diferencia ms notable entre las dos escuelas es en la perspectiva adoptada frente a la actividad econmica y en la forma de concebir su investigacin. Respecto al primer aspecto, puede afirmarse que, mientras el neoinstitucionalismo se decanta por el individualismo metodolgico, la optimizacin y la esttica (comparacin de estados), la perspectiva del viejo institucionalismo es holista, evolucionista y dinmica; la dinmica del sistema econmico est dominada por el cambio tcnico y por procesos de causacin circular y acumulativa (Tsuru 1993, p.73). Por lo que se refiere al aspecto metodolgico, la pretensin de los viejo? institucionalistas era abarcar lo complejo de la realidad econmica en toda su diveTsidad, al mismo tiempo que hacan especial hincapi en el estudio emprico concreto, es decir, en la necesidad de tomar la observacin de la realidad como punto de partida (aqu se aprecia una clara cercana al historicismo alemn)37. Por su

afirman incluso que las rutinas sociales de comportamiento pueden entenderse -una vez aprehendidas por los individuos en la escuela, la familia, etc.- como una especie de capital humano, pues liberan tiempo de decisin que la persona puede dedicar a un abanico ms limitado de problemas. A su vez, el hecho de que los comportamientos individuales se ajusten en buena medida a costumbres y normas sociales tiene extemalidades
positivas, pues reduce los costes de decisin de los otros.

Segn Blaug, los viejos institucionalistas no poseen una metodologa comn especfica y diferente de la de la economa ortodoxa, es decir, no poseen un mtodo comn que les permita validar sus explicaciones. El institucionalismo americano hace una crtica metodolgica al modelo neoclsico, pero fracasa en la construccin de una teora operativa alternativa, lo que explica que acabase entrando en va muerta. Blaug define la forma de trabajo de los institucionalistas como contar historias unir los hechos,
generalizaciones de bajo nive teoras de alto nivel yjuicios de valor en una narracin coherente, por medio del aglutinante de un conjunto implcito de actitudes y creencias que el autor comparte con sus lectores 1.]. Puesto

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parte, en el neoinstitucionalismo la abstraccin -elaboracin de modelos institucionales- y la deduccin lgica tienen un papel preponderante, tal y como sucede en la tradicin neoclsica de la que parte. Por ltimo, cabe hacer referencia a los resultados obtenidos por cada uno de los institucionalismos. El institucionalismo americano fracas por completo en sus pretensiones de crear una nueva economa, al igual que sucediera con el historicismo alemn. Hoy, tan slo las obras de Veblen La teora de la clase ociosa (1974 [1899]) y quiz Lo teora de la empresa de negocios (1965 [1904]), son de lectura general entre los economistas no especializados en temas institucionales. Sin embargo, a pesar de no haber cristalizado en un cuerpo terico sistemtico y coherente, el viejo institucionalismo realiz una doble contribucin: en primer lugar, al criticar ciertos supuestos y conclusiones de la teora ortodoxa, llam a la reflexin sobre posibles puntos dbiles de sta; en segundo lugar, abri el camino para nuevas lneas de investigacin y proporcion intuiciones brillantes que luego han podido inspirar a autores posteriores (ej. Galbraith, Nelson y Winter, Simon, Williamson, etc.). Entre estas intuiciones estara, por ejemplo, la insistencia de Veblen en el aspecto evolutivo y dinmico del proceso econmico, su nfasis en el carcter dinamizador del cambio tcnico y su negativa a aceptar el modelo de agente perfectamente racional; la idea de Commons de tomar la transaccin como unidad de anlisis y de considerar todo intercambio de bienes como intercabio de derechos de propiedad; o la importancia otorgada por Mitchell a la cuantificacin y a los registros estadsticos de datos. Por su parte, el neoinstitucionalismo ha dado lugar en relativamente poco tiempo a aportaciones concretas en distintos campos, a algunas de las cuales ya se ha hecho referencia. Su influencia en el conjunto de la corriente principal de la Economa parece cada vez ms patente, con lo que ello puede suponer de cambio en la forma de contemplar el proceso onmico pr parte de los economistas en general. Pero, a falta de la necesaria perspectiva histrica, todava es pronto para poder valorar la relevancia real del neoinstitucionalismo en la renovacin y el avance de la Economa.

c) Conclusin: incompatibilidad metodolgica.

Despus de revisar algunas de las principales diferencias entre la vieja economa institucional y el neoinstitucionalismo, parece claro que stas son lo suficientemente importantes como para desechar una eventual convergencia de ambas corrientes. En ambos casos se pretende llenar un mismo vacio percibido en la teora convencional, pero partiendo de posiciones

que la actividad de contar historias carece de una estructura lgica definida, sus relatos sern muy fciles de verficar y casi imposibles de falsar (Blaug, 1980, p. 148).

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metodolgicas bsicas difcilmente reconciliables. As, por ejemplo, las respectivas concepciones del agente y del proceso econmico resultan distintas por completo, y en cierto sentido opuestas. Es cierto que tienden a exagerarse algunas diferencias, incurriendo simplificaciones excesivas y facilonas, especialmente dada la gran heterogeneidad de la vieja economa institucional: as por ejemplo, para considerar las dos tradiciones institucionalistas -la nueva y la vieja pensar en trminos de no intervencionismo frente a intervencionismo,
-

es cmodo

formalismo frente a

antiformalismo, o evolucin y orden espontneo frente a accin colectiva en la conformacin institucional. Pero, con todo, incluso considerando separadamente las peculiaridades de corrientes internas (la que sigue la lnea Veblen-Ayres, la de Commons) las diferencias persisten y son muy importantes: expresndolo en trminos lakatosianos, no se trata de diferencias en el cinturn flexible, sin9 en el conjupto de supuestos centrales que constituyen el ncleo sobre el que descansa cada posicin terica. Por tanto, ms que de una posible conjuncin de los dos enfoques institucionalistas en sus actuales trminos, habra que hablar de eleccin entre uno u otro. Un claro ejemplo sobre la prctica imposibilidad de conjugar los dos enfoques lo constituye la figura de Douglas North. Este economista ha evolucionado considerablemente desde una posicin muy apegada a la ortodoxia neoclsica hasta situarse en los lmites metodolgicos del programa de investigacin neoclsico-institucionalista, que de momento no ha sobrepasado; continuar ms all significara necesariamente renunciar al ncleo de dicho programa de investigacin. Aunque North parece sentir cierta atraccin por algunas concepciones cercanas al viejo institucionalismo, en la prctica su modelo institucional continua sobre los supuestos bsicos del neoinstitucionalismo. Es decir, Nortb intenta tender puentes entre las dos tradiciones institucionalistas38, pero llegado a cierto punto se ve en la necesidad de elegir, y as, aunque genricamente se expresa favorable a trascender ciertos supuestos, en la prctica decide seguir funcionando dentro neoinstitucionalista. Por ejemplo, como se ver ms tarde (seccin 3.3.3>, North ha abandonando la hiptesis de eficiencia en la evolucin institucional, reconociendo explcitamente la importancia de la idea de poder en la adopcin y el cambio de las instituciones. Sin embargo, su interpretacin del cambio institucional se mantiene -de hecho- en trminos exclusivamente econmicos: la fuente bsica del cambio son algunas de las modificaciones que se producen en los precios relativos, a] mismo tiempo causa y consecuencia de la interaccin humana. Otra ilustracin de la actitud de North est en que mantenga en su modelo de trabajo una concepcin del agente como optante racional y de las instituciones como simples restricciones al A este respecto, veans los artculos de Rutherford, Dugger, Stanfield, y Groenewegen et a! publicados en el Journal ofEconomic Issues, Vol.XXIX, n02, junio de 1995, pp.443-475.
38

del marco conceptual

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comportamiento, mientras en escritos recientes parece tentado por una visin mucho ms amplia en ambos aspectos: El proceso de aprendizaje es -entre otras cosas- frncin de la forma en que una
estructura dada de creencias filtra la informacin derivada de nuestras experiencias [..] Una herencia cultural comn permite reducir la divergencia en los modelos mentales que la gente tiene en una sociedad, y constituye el medio para la transmisin intergeneracional de concepciones unificadas
[.4

Las estructuras de creencias se transforman en estructuras econmicas y sociales a travs de las instituciones. La relacin entre modelos mentales e instituciones es estrecha. Los modelos mentales son representaciones internas que el sistema cognoscitivo [y motivacional] del individuo crea para interpretar su entorno; las instituciones son los mecanismos externos que los individuos crean para estructurar y ordenar su entorno (North 1994, pp.363-364j.

En definitiva, la conjupcin de los dos institucionalismos no paret~&.-factible si nos ceimos estrictamente a los fundamentos metodolgicos de cada uno de ellos. Sin embargo, el anlisis global
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y por ello excesivamente simplificado- que se ha realizado, no debe oscurecer el hecho de que dentro de cada enfoque existen matices importantes que distinguen a los distintos autores, aproximndolos o distancindolos de la lnea que tericamente separa las dos concepciones institucionales. Posiblemente, estas discrepancias tericas se disipan en gran medida en los trabajos aplicados, donde lo que distingue a los economistas es mostrar o no sensibilidad respecto a las cuestiones institucionales, ms que la manera en que sta se expresa. Lo que s es posible, en cualquier caso, es un intercambio crtico enriquecedor entre los seguidores de ambos enfoques. Durante la dcada de los setenta y buena parte de los ochenta, los neoinstitucionalistas y los herederos del viejo institucionalismo se ignoraron por completo mutuamente; pero desde finales de los ochenta parece haber comenzado ud debate entre ellos sobre conceptos concretos (Groenewegen et al. 1995, p.3). Esto puede permitir que se depuren las ideas, al obligar a una constante reflexin sobre la validez de determinadas explicaciones y las limitaciones de ciertos supuestos.

3. LOS DERECHOS DE PROPIEDAD.

3.1 Propiedad, derechos y derechos de propiedad.

Como seala Bromley (1991, p. 1) hay pocos conceptos en economa tan centrales y a la vez tan confusos como el de derecho de propiedad. El amplio significado que los economistas atribuyen a los derecho de propiedad no se corresponde exactamente con lo que los juristas entienden por este mismo concepto, al que dan un sentido ms restringido. Para los economistas los derechos de 48

propiedad se engloban a su vez dentro de otro concepto an ms amplio y genrico al que ya se ha hecho referencia: las instituciones. En el lenguaje popular se tiende a considerar la propiedad como un objeto fsico (por ejemplo, una parcela de tierra), lo cual no es cierto. Para Bromley (1991), tener la propiedad sigr4fica tener el control sobre una corriente de ingresos. Cuando alguien compra una parcela de tierra, el precio que paga es tericamente el reflejo del valor presente de la corriente de todos sus rendimientos futuros: al comprar la tierra lo que realmente se adquiere es la corriente actualizada de ingresos futuros, y eso es lo que de hecho se posee. El derecho de propiedad sera la reivindicacin de esa corriente de ingresos: para que un derecho exista de forma efectiva, debe haber una autoridad -el Estado- que lo proteja de la interferencia de los otros~ Esa proteccin crea en los otros la obligacin de respetar ese derecho,. es decir, los derechos implican obligaciones y la ausencia de derechos implica privilegios. Se trata de las dos caras de una misma moneda. No se puede tener derecho a algo a menos que los dems tengan la obligacin correspondiente de respetarlo, y por tanto, cuando alguien no tiene derecho a algo, significa que los dems disfrutan del privilegio de actuar sin tener en cuenta los intereses de esa persona respecto a ese particular. Segn Pastor (1989), la propiedad no es un objeto, sino una relacin que se establece entre quien tiene el derecho sobre algo de valor (una corriente de ingresos) frente a todos los dems agentes. Es decir, en Economa se entendera por derechos de propiedad aquellas relaciones sociales que definen la posicin de cada individuo respecto a la utilizacin de los recursos escasos; esto es, lo que cada persona fisica o jurdica puede hacer con los bienes, servicios o derechos disponibles en una sociedad (1989, p.136). En est definicin se insiste siguiendo a Karl Marx en que los derechos de propiedad no se refieren a relaciones entre hombres y objetos, sino a relaciones sociales, relaciones entre personas que especifican el uso de bienes escasos. Ms sencillamente, Eggertsson (1995 [1990], p.4l) llama derechos de propiedad a los derechos que tienen los individuos para utilizar los recursos. As definidos, los derechos de propiedad estn constituidos por un conjunto de facultades, en gran parte separables: el derecho a usar la cosa objeto de la apropiacin, a cambiar su forma, o a transferir todas (venta) o algunas de sus facultades (ej. arrendamiento), con sujeccin en todo caso, a las restricciones [..j que el Derecho impone en cada momento histrico~~. Dichas restricciones
Esta concepcin contrasta con la visin romana de la propiedad, que haca referencia a un derecho pleno y absoluto: derecho a usar y abusar de la cosa de uno, en cuanto cabe en el concepto del derecho. Las potestades que confera el derecho de propiedad eran inseparables y no limitables: utilizar disfrutar o percibir los frutos, poseer, disponer gravar o enajenar abusar o destruir reivindicar la cosa de cualquier otra persona que pudiera tenerla. Con posterioridad, se fue limitando y regulando el alcance de la propiedad (Durvn, vol.l5, p. 789, voz propiedad).
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pueden afectar a todas las facultades en conjunto o a algunas de ellas solamente (ej. servidumbres de paso, limitaciones a la velocidad de conduccin de un automvil, etc.) (Pastor 1989, p.l 36>40. El intercambio de bienes es intercambio de los manojos de facultades que caracterizan a los derechos, y el valor de cualquier bien est condicionado por las caractersiticas que tenga el derecho de propiedad sobre el mismo
4j

La estructura de derechos de propiedad existente en una sociedad influye en los costes de transaccin, y por tanto, en la eficiencia de los intercambios. En ltimo trmino, puede afirmarse que dicha estructura condiciona la asignacin de recursos, la composicin del output y la distribucin de la renta, la riqueza y el poder (Pejovich 1988, p. 247>. Adems, tambin afecta a otros valores, como la capacidad de cohesin de la comunidad o la realizacin de su peculiar sentido de justicia (Pastor 1989, p. 138).

3.2 Las distintas formas de propiedad: los sesgos de la literatura sobre derechos,

Uno de los sesgos importantes en que ha cado buena parte de la literatura del anlisis econmico de los derechos de propiedad es el de identificar el todo con la parte, esto es, propiedad con propiedad privada individual. De esta manera, a menudo, cuando se habla de las bondades de los derechos de propiedad se est haciendo referencia a las bondades de la propiedad privada individual, olvidando que existen otras formas de propiedad tan importantes o ms que aqulla, como la propiedad comunal, la propiedad pblica, las propiedades mixtas o las distintas formas de propiedad privada limitada (Pastor 1989, p. 137>. En el caso concreto de gran parte de la literatura sobre derechos de propiedad y medio ambiente, este sesgo toma un carcter algo distinto: la discusin terica se centra en presentar las bondades de la propiedad privada individual frente a las deficiencias de la propiedad pblica estatal; mientras, la alternativa de la propiedad comunal, o bien se confunde falsamente con libre acceso

confusin a la que ms tarde se har referencia, o simplemente es ignorada. Para evitar caer en este tipo de equvocos es preciso atender a dos aspectos. Por un lado, hay que distinguir los tipos de titularidades: pblica, comunal, mixta, privada limitada (por ejemplo, ~ Algunos economistas, como Schwartz (1984), abogan por la vuelta a una concepcin ms absoluta del
derecho de propiedad. Para apoyar esta idea, Schwartz expone las consecuencias negativas de algunas atenuaciones de los derechos de propiedad, especialmente las limitaciones a la libertad contractual. Asi, por ejemplo, el control de alquileres, aunque en principio persigue la proteccin al inquilino, acabara por reducir la oferta de viviendas en alquiler, contribuyendo a la destruccin del casco antiguo de las ciudades.

En los textos antiguos que se ocupaban del aspecto institucional (ej. Ciriacy-Wantrup 1957) se distingua tajantemente entre propiedad y arrendamiento, como si freran dos cosas completamente diferentes; hoy se habla en cualquier caso de derechos de propiedad, aunque con diferentes contenidos o facultades.
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como resultado de la imposicin de servidumbres o del establecimiento de un impuesto), o privada plena, la cual a su vez puede ser individual, familiar, de socios en sociedades privadas, de cooperativas, etc. Por otro lado, hay que hacer referencia al contenido de las titularidades, es decir, los distintos grados de disponibilidad, de poder o no hacer, y hasta qu punto en cada caso [.]. Por ejemplo, una titularidad privada puede ser o no exclusiva, ser o no enajenable, gravable, etc. (Pastor 1989, p. 137). En definitiva, una forma concreta de propiedad remite siempre a dos elementos: la titularidad y el contenido o alcance del derecho.

3.3 Los cambios histricos en los derechos de propiedad. El cambio institucional.

La cuestin del cambio en-los derechos de propiedad est ntimamente ligada a la cuestin fundamental del cambio institucional, ya que los derechos de propiedad son parte fundamental del entramado global de normas que conforman el marco institucional. Por tanto, una determinada forma de entender el cambio en los derechos de propiedad guardar una estrecha relacin con el modo de entender el cambio institucional en su conjunto
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3.3.1 La visin de Marx

Marx se lamentaba de que los economistas tomaran los derechos de propiedad -y en concreto el derecho de propiedad privada- como un dato. Esta postura guarda cierto paralelismo con la de los economistas institucionales modernos, que llaman la atencin ante el desinters por lo institucional en la corriente principal de la economa. Marx se expresaba as al respecto: La Economa Poltica parte del hecho de la propiedad privado, pero no lo explica. [..][La propiedad] es explicada siempre por circunstancias externas. En qu medida esas circunstancias aparentemente casuales son slo expresin de un desarrollo necesario, es algo sobre lo que la Economa Poltica nada nos dice (Marx 1980, p. 104) La ciencia econmica, tal y como la lee Marx en Smith y Ricardo, genera leyes cuya validez se limita a las instituciones capitalistas. Por el contrario, Marx se interesa por el cambio en las instituciones mismas, algo que se inscribe en su bsqueda de una teora global del cambio social que analice la variacin de los distintos modos de produccin y las instituciones que los acompaan El cambio institucional es una de las cuestiones ms controvertidas y peor explicadas. Aunque aqu slo se har referencia a los enfoques econmicos, existen distintas teoras sobre el cambio institucional dentro de las ciencias sociales; as, por ejemplo, algunos politlogos hacen hincapi en la idea de poder -en sus distintas formas y estructuras- para dar explicacin al cambio en las reglas del juego: se trata de analizar los cambios en la orientacin de las normas a partir de los equilibrios de fuerzas y las modificaciones que se producen en estos equilibrios.
42

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(Gonzlez 1996). Es decir, la explicacin que Marx ofrece del surgimiento y la evolucin de los derechos de propiedad encaja perfectamente dentro de su interpretacin materialista de la historia y de la evolucin social. Para Marx, los cambios histricos en los derechos de propiedad eran resultado de la combinacin de dos elementos: por un lado, el avance tecnolgico, y por otro, el deseo del hombre de subordinar la naturaleza. En ltimo trmino, el desarrollo de los derechos de propiedad consista en una serie de secuencias separadas, histricamente predeterminadas. Desde la perspectiva marxiana, la institucin de los derechos de propiedad es un medio que vuelve operativo el instinto del trabajo y destruye la sociedad primitiva. Es decir, el surgimiento de los derechos de propiedad es una necesidad histrica que tiene su origen en la alienacin inicial del hombre frente a la naturaleza y en su instinto de trabajo: cuando el hombre aprende a aplicar el trabajo humano a los productos de la naturaleza, resulta esencial la regulacin de las relaciones entre los hombres acerca del uso de tales productos, de forma que el surgimiento de la institucin de los derechos de propiedad se hace inevitable. Las relaciones de propiedad definen las relaciones entre los hombres en el proceso de produccin, mientras que el concepto de fuerzas productivas hace referencia a la relacin entre el hombre y la naturaleza en la produccin de las necesidades de la vida (Pejovich, 1988, p. 245). Cuando las relaciones de propiedad existentes (reglas del juego) se vuelven obstculos para la continuacin del desarrollo de las fuerzas productivas (tecnologa, fuerza de trabajo, stock de capital, hbitos y educacin laboral), se derrumba la antigua estructura social y surge otra nueva con un conjunto de relaciones y formas de propiedad propicias para el nuevo desarrollo de las fuerzas productivas43. De esta forma, la creacin y evolucin de los derechos de propiedad viene deteuinada por las condiciones econmicas o materiales de la vida. Es decir, los derechos de propiedad cambian porque lo hacen las fuerzas productivas. Segn Pejovich (1985, Pp. 31-37), Marx y Engels, al concebir la Economa como el estudio de los derechos de propiedad sobre los recursos escasos, plantearon la cuestin de la forma y la razn del desarrollo de los derechos de propiedad. As, pueden encontrarse algunos puntos de contacto entre Marx y la moderna escuela de tos derechos de propiedad en cuanto a la percepcin del proceso econmico: por ejemplo, ea la importancia otorgada a las estructuras de derechos de propiedad como condicionantes del carcter de la vida econmica, o en la idea de que la especificacin de los derechos
Al llegar a una determinada fase de desarrollo, las fuerzas productivas materiales de la sociedad entran en contradiccin con las relaciones de produccin existentes, o, lo que no es ms que la expresin jurdica de esto, con las relaciones de propiedad dentro de las cuales se han desenvuelto hasta all Deformas de desarrollo de las fuerzas productivas, estas relaciones se convierten en trabas suyas. Yse abre asi una poca de revolucin social. Al cambiar la base econmica, se revolucona, ms o menos rpidamente, toda la inmensa superestructura erigida sobre ella (Marx 1981, p. 523).
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de propiedad puede ser explicada como respuesta a los problemas sociales que tienen su origen en la escasez; la autoridad -el Estado- no establece las relaciones de propiedad, es slo un medio de preservarlas. La principal diferencia al margen de otras de carcter ms especfico~ est en el mtodo de anlisis: el individualismo metodolgico de la escuela de los derechos de propiedad contrasta con la posicin marxiana; Marx tiene una visin determinista del cambio social que es extensible a su concepcin del desarrollo de los derechos de propiedad, de modo que stos no resultan de la libre interaccin de individuos maximizadores de su utilidad (Pejovich 1988, pp. 240 y 248249).

3.3.2 La visin de la escuela de los derechos de propiedad Diferentes formas de propiedad (titularidad y contenido) generan incentivos distintos, lo que a su vez se traduce en diferentes comportamientos de los agentes. En consecuencia, en una sociedad en que los costes de transaccin son elevados, configuraciones alternativas de los derechos pueden tener un efecto muy distinto sobre las posibilidades de crecimiento econmico. De ah la gran importancia de estudiar cmo y por qu evolucionan los derechos de propiedad45. Las instituciones definen las reglas del juego. Los agentes, toman decisiones y actan -juegandentro del marco de oportunidades, limitaciones e incentivos que les delimitan esas reglas. A su vez, como resultado de la interaccin social, las reglas -las instituciones- se modifican. Es decir, la relacin entre reglas y juego es recproca. Diferentes estructuras -tipos de titularidades y contenidosde los derechos de propiedad afectan al comportamiento de los agentes de forma diferente, previsible y sistemtica (De Alessi, 1980>, ytniiAo tiempW dichas estructuras se ajustan y se modifican en respuesta a nuevas oportunidades de interaccin social. Segn Pejovich, los cambios en la estructura institucional -y en concreto, en la estructura de derechos- se deben a algn acontecimiento que crea nuevas oportunidades para los agentes: la apertura de nuevos mercados, el progreso tcnico (Demsetz, 1980, p. 61>, un cambio en los precios
44

Por ejemplo, para la tradicin marxista la propiedad privada es reflejo de la divisin en clases sociales y constituye un elemento de referencia defmitorio de la posicin de cada individuo en la sociedad (Pastor, 1989, p. 142). Si bien permite reducir la alienacin del hombre frente a la naturaleza, la propiedad privada de los medios de produccin crea un nuevo tipo de alienacin, la del hombre frente al hombre, al conllevar la apropiacin de parte del valor generado por el trabajo de los asalariados (plusvala). Esta era precisamente, segn Marx, una de las contradicciones bsicas del sistema capitalista que llevaran a su desaparicin. 45North y Thomas 1991, cap. 1. El crecimiento no tendr lugar a menos que la organizacin econmica existente
sea eficaz. Los individuos necesitan incentivos para emprender las actividades socialmente deseables. Hay que
idear algn mecanismo para alcanzar una mayor paridad entre las tasas privada y social de beneficiosf ] La

dferencia entre beneficios o costos sociales y privados ocurre siempre que el derecho de propiedad no est suficientemente definido o no se hace respetar (North y Thomas 1991, p. 7-8).

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relativos de los productos, o un cambio de gustos (North, 1990, p. 111). Cuando tiene lugar alguno de estos hechos, se modifica el ratio coste-beneficio asociado con determinadas actividades, y los agentes tienen incentivos para buscar y negociar nuevos acuerdos contractuales46. Si las estructuras institucionales existentes no permiten proteger o dar expresin adecuada a estos nuevos contratos, se generar una presin espontnea de los individuos -buscando su mayor utilidad-, con el objeto de modificar las reglas del juego para dar cabida a Ja novedad contractual (Pejovich, 1988, pp. 241-242>. Por tanto, los cambios endgenos en la estructura institucional surgen de elecciones individuales y de negociaciones voluntarias entre individuos que buscan maximizar su utilidad47. En concreto, la evolucin y el surgimiento de los derechos de propiedad exclusivos se explicara en trminos de los costes y los beneficios de exclusin y de los costes de gerencia interna -cuando los derechos de propiedad son compartido~ por varios individuos-. Esto es lo que se llama la teora simple o nafve de los derechos de propiedad (Eggertsson 1990, p. 249). Los derechos de propiedad sobre un recurso surgen cuando los beneficios derivados de su aplicacin superan los costes de defmirlos y hacerlos valer. Los beneficios de exclusin dependern de la valoracin que el mercado haga de los distintos usos de un recurso. Con el progreso tcnico, la apertura de nuevos mercados y los cambios de gustos pueden ir apareciendo nuevos usos que previamente estaban latentes48, y a su vez pueden perder vigencia otros, al aparecer productos sustitutivos ms baratos y

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Como ejemplos de ello. Pejovich (1988, Pp. 241-242) seala, en primer lugar, cmo la reactivacin del
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crecimiento de la poblacin en el siglo XII en Inglaterra trajo un sensible incremento del valor de la tierra en relacin al trabajo; con ello, al aumentar los beneficios de la propiedad de la tierra, las presiones cada vez41~e~on. siendo mayores en favor de nuevos derechos de propiedad -exclusivos y perfectamente enjenables- que

reemplazaran las estructuras de propiedad feudales. Un segundo ejemplo seria el del surgimiento de la regla de responsabilidad limitada en respuesta a las nuevas oportunidades que ofreca la posibilidad de produccin en masa
(consecuencia a su vez de la expansin de los mercados y de los desarrollos tecnolgicos); las grandes cantidades de capital necesarias para acometer tales proyectos precisaban de la formacin de sociedades por acciones en las

que cada cual-respondieraestrictameoteporl prtado.

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Sin embargo, en opinin de Pejovich, tambin puede haber cambios exgenos, que son expresin de los juicios de valor de los burcratas acerca de lo que es bueno para la gente o de sus intentos de acomodar intereses de grupos de presin enfrentados; en este caso, al cambiar las reglas se modifica el modo en que se juega el juego, pero las nuevas reglas no reflejan las preferencias de los individuos como en el caso de un cambio endgeno. Un ejemplo tpico es el del petrleo, que, desde la aparicin del motor de explosin, se convirti en un recurso especialmente valioso, incrementndose inmediatamente los beneficios potenciales de fijar y defender los derechos de propiedad; otro ejemplo sera el del silicio, que pas a ser muy apreciado con el desarrollo de la electrnica. De la misma manera, con el desarrollo del ocio (ligado al aumento del nivel de vida) y la generalizacin de ciertos gustos, el que un pas poseyese ciertos recursos naturales -sol y playa- pas a suponer una fluente muy importante de ingresos, lo cual hubiera resultado simplemente impensable hace menos de un siglo: las playas eran zonas yermas que no podian dedicarse a ninguna actividad agraria, y las mujeres de las zonas rurales iban a la siega totalmente cubiertas con el fin de mantener su piel blanca, pues el bronceado no entraba en los cnones de belleza.

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eficaces49. Los costes de definir y hacer valer los derechos dependern, en un momento dado, del estado de la tcnica y del marco legal, y variarn a medida que aparezcan nuevas innovaciones tcnicas y legales. De acuerdo con la teora naive, la evolucin de los derechos de propiedad sobre los recursos naturales transita desde el libre acceso hasta la propiedad individual a medida que se incrementa la presin de uso sobre los recursos; o dicho de otro modo, con el paso del tiempo los derechos se van redefiniendo naturalmente de forma cada vez ms exclusiva a medida que los recursos se hacen relativamente ms escasos, es decir, a medida que van creciendo los beneficios de exclusin frente a los costes de fijar y defender los derechos. Sin embargo, esta explicacin simple y determinista de la evolucin de los derechos de propiedad es poco satisfactoria, por dos razones fundamentales: (1) porque presenta a la propiedad privada necesariamente como el punto final o la culminacin de la evolucin de los derechos; y (2) porque intenta explicar la estructura de los derechos de propiedad sin referencia a factores polticos y a consideraciones sobre distribucin de la riqueza, por lo cual slo es aceptable como una explicacin satisfactoria en aquellos casos en los que la influencia de procesos polticos formales es poco importante o nula (Eggertsson, 1990, p. 254). A continuacin se har referencia a ambos aspectos.

(1) La propiedad privada como punto final. Como seala Rose (1990), la evolucin de los
derechos no tiene por qu ser necesariamente como la describe la teora naive, es decir, la propiedad comunal no tiene por qu representar una mera fase de transicin entre el libre acceso y la propiedad privada individual: puede ser una alternativa perdurable en el tiempo y funcionar perfectamente. Rose contrasta lo que de hecho fue la evolucin de los derechos de uso del agua de los ribereos durante el perodo de- la~ tempranfl industrializacin n~lb~mericana, con lo que predice la teora nalve sobre la evolucin de los derechos de propiedad. El resultado es que hay significativas diferencias entre teora y realidad. Mientras en el Oeste de Norteamrica la evolucin sigui las pautas esperadas se fue hacia leyes de uso ms restrictivas a medida que el recurso se iba haciendo relativamente ms escaso, en el Este y en Gran Bretaa se camin en sentido contrario, precisamente cuando se incrementaba la demanda de agua con la industrializacin; se pas de las doctrinas del uso antiguo y la primera posesin, que favorecan la ausencia de cambios dando prioridad a los usuarios ya establecidos y que eran acordes a una situacin inicial de conflictos uno-a-uno con bajos costes de transaccin, a la

Por ejemplo, en la Europa de finales del siglo XVIII se utilizaba gran cantidad de madera para elaborar carbn vegetal con destino a la metalurgia; un siglo ms tarde, gracias al proceso de coqueficacin de la hulla -que permita obtener un carbn suficientemente puro para ser utilizado por la industria sidenligica-, el carbn vegetal haba sido drsticamente sustituido por el carbn mineral, mucho ms barato.
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doctrina del uso razonable, ms ambigua, segn la Qual todos los ribereos tenan igual derecho al agua siempre que hicieran de ella un uso mdico. Rose da una explicacin a esta aparente paradoja. Mientras en el Oeste el uso bsico del agua era consuntivo -regado-, en el Este el principal empleo del agua era como fuerza motriz de molinos. Esto otorgaba al recurso las caractersticas de bien pblico, es decir, la utilizacin del agua no daba lugar a un juego de suma cero. Adems, la doctrina del uso razonable era un modo eficaz de superar elevados costes de transaccin -derivados del gran nmero de molinos implicados- que dificultaban los acuerdos entre las partes cuando surgan problemas de interrupcin del cauce y contaminacin aguas arriba (troncos, etc.>. En definitiva, no puede afirmarse que los sistemas de propiedad privada individual sean el ltimo escaln en la evolucin de los derechos de propiedad y terminen necesariamente por ser dominantes sobre los sistemas de propiedad colectiva. En ciertos casos la propiedad comunal puede ser una alternativa a la propiedad privada, y no slo una mera fase de transicin hacia sta, permitiendo una gestin equilibrada del recurso en cuestin (ej. un acufero donde se mantiene a lo largo del tiempo la correspondencia entre extracciones y entradas>. Ello depender, por un lado, de las caractersticas del recurso y de los usos para los que ste pueda ser empleado con la tecnologa existente, y por otro, de si las condiciones a las que se enfrenta la comunidad favorecen un comportamiento cooperativo en el aprovechamiento de los recursos. A esto ltimo se har referencia en el segundo captulo. (2) La omisin de factores polticos en la aplicacin de la evolucin de los derechos. Quizs premeditadamente, los tericos de los derechos de propiedad han centrado su atencin en casos donde
- elproceso poltico formal era irrelevante o inexisten~, ya que al eliminar la interferencia~~ de~~ factores polticos resulta ms sencillo buscar una primera explicacin a la evolucin de los derechos, aunque sta no sea fcilmente generalizable. Entre este tipo de estudios destaca, en primer lugar, la explicacin de Demsetz (1980> del surgimiento de derechos de propiedad exclusivos sobre los territorios de caza entre los indios de la pennsula de Labrador: a medida que se incrementaba el valor de las piezas con el floreciente comercio de pieles, resultaba ms ventajoso establecer y hacer respetar derechos de propiedad. De la misma forma, Anderson (1993) explica la evolucin de los derechos de propiedad sobre la tierra y el ganado en las grandes praderas del oeste americano: a medida que el comercio de carne se haca ms rentable (con la mejora de las condiciones de transpone y el crecimiento del poder adquisitivo de la poblacin), resultaba ms ventajoso delimitar y hacer valer derechos de propiedad exclusivos sobre los rebaos, lo cual incentiv a su vez la aparicin nuevas formas -baratas y eficaces- de definir los derechos (el alambre de espino, nuevas tcnicas de marcado del ganado, etc.). Una ltima muestra de

56

este tipo de explicaciones es el anlisis de North (1981) sobre el surgimiento de la agricultura en los tiempos prehistricos: la creciente presin demogrfica origin cambios en la escasez relativa de los recursos explotados por el hombre prehistrico, por lo que se comenzaron a establecer derechos de propiedad comunal para restringir el acceso a ciertos recursos. Ello supuso un incentivo para la mejora de la eficiencia y del aprendizaje, y en este proceso, las bandas se hicieron sedentarias. A pesar de lo tiles que resultan este tipo de ejemplos para entender los determinantes econmicos de la evolucin de los derechos, es fcil encontrar casos en cualquier parte del mundo que contradicen la teora naiVe (veas Eggertsson 1995 [1990], pp.264-27O). Es decir, en general no es posible explicar satisfactoriamente la evolucin de la propiedad slo en trminos econmicos (por la obtencin de ventajas netas positivas de establecer y hacer valer derechos exclusivos sobre un recurso>, y resulta necesario dar entrada a otros elementos explicativos. Por esta razn, algunos economistas han intentado mejorar la teora naiVe ligndola a la teora de los grupos de presin. As, la estructura de los derechos de propiedad en las distintas industrias se explica en trminos de la interaccin de diferentes grupos de inters en el mercado poltico; para ello, se considera a las instituciones polticas y sociales fundamentales como dadas, y se emplean como herramientas de trabajo bsicas los costes de transaccin y los problemas defree-riding e informacin asimtrica
50

Si bien de la explicacin de la propiedad en trminos econmicos parece lgico concluir que la evolucin de los derechos (titularidad y contenido> camina siempre hacia configuraciones ms eficientes, cuando se introducen factores polticos como la actuacin de grupos de inters tal presuncin de eficiencia debe abandonarse. Como afirma Eggertsson (1995 [1990], p.268), la actuacin de grupos buscadores de rentas, hace que a menudo los derechos de propiedad sirvan al inter& concreto y particular de un determinado grupo-de presin, -generando una importante prdida de produccin a la comunidad en su conjunto
SI

3.3.3 North y el cambio institucional

A pesar de partir inicialmente de los mismos planteamientos que la escuela de los derechos de propiedad, North (1993) ha ido modificando su postura con el tiempo, abandonando la idea de eficiencia en la evolucin institucional que apuntara Alchian.
50

Eggertsson 1990, pp. 275-276. Este autor da una buena muestra de ejemplos concretos de esta extensin de la teora naive en las pginas 271 a 277.
u

En el libro ms conocido sobre la bsqueda de rentas por parte de grupos de inters, Olson (1982) afirma que los largos perodos de tranquilidad social son aprovechados por los grupos de inters para organizarse y eliminar posibles problemas de free-riding. Una vez organizados, empiezan a presionar para obtener privilegios, dificultando el crecimiento econmico. 57

Las organizaciones (polticas y econmicas) tambin proporcionan una estructura a la interaccin humana, si bien se han creado como respuesta a las oportunidades que dejan abiertas el conjunto de limitaciones existentes que conforman el marco institucional. North contempla a las organizaciones y a sus empresarios como los agentes bsicos del cambio institucional; a su vez, la fuente bsica del cambio son algunas de las modificaciones que se producen en los precios relativos
52

las cuales son al mismo tiempo causa al alterar los incentivos de la interaccin humana y consecuencia de las actuaciones de los agentes ya que estos, en la persecucin de sus objetivos, perciben la posibilidad de aprovechar nuevas arreglos institucionales existentes. Dado que los agentes manejan informacin incompleta (e incluso errnea> y su capacidad de 2rocesarla es limitada, y dado adems que existen fricciones importantes en el sistema (costes de transaccin>, no puede esperarse la eficiencia institucional que resultara de un mundo competitivo (North, 1993, PP. 18-19, 29). North concluye que las instituciones no son creadas por fuerza ni tampoco para ser eficientes socialmente; ms bien, las instituciones, o cuando menos las reglas formales, son hechas para servir los intereses de quienes tienen el poder de negociacin para idear nuevas normas (p. 29). oportunidades modificando en cierto margen los

3.3.4 Evolucin y eficiencia

Al hacer referencia al cambio institucional siempre est presente la misma pregunta: la eVolcin institucional conleva eficiencia?. Esta es una cuestin importante que ha surgido varias en las pgibas precdentes. Vor tanto, antes de pasar a la siguiente seccin conviene hacer una pequea recapitulacin. La idea de que la evolucin institucional va ligada a la eficiencia significa que se van seleccionando aquellas reglas o conjuntos de reglas que contribuyen a favorecer un mayor crecimiento econmico53, es decir, significa que las sociedades van adoptanto las normas que son
52

Segn North, los cambios en los precios relativos incluiran desde cambios en los precios relativos de los

factores, a cambios en los costes de informacin o en las tecnologas militares y civiles. Precisamente, los ms
crticos atacan a North por su excesivo neoclasicismo, reflejado en la gran importancia que otorga a los precios relativos.

~ Esta afirmacin no se hace con carcter maximalista, es decir no se afirma que se van seleccionando aquellas normas que contribuyen a generar el mayor crecimiento econmico posible. Conviene hacer esta matizacin porque se tiende a pensar popularmente que los procesos evolutivos conducen al ptimo de eficiencia. Esto es lo que hoy se llama en Biologa la falacia adaptacionista: una cosa es que la seleccin natural pueda acarrear una mejora, pues supone la adaptacin al entorno, y otra que conduzca al mejor de los resultados posibles. En apoyo de esta idea pueden sealarse dos argumentos (Hodgson 1995). Por un lado, para que la seleccin opere tiene que existir una variedad de fornas (es decir, un incesante y sistemtico error>. Por otro lado, est e! argumento de la dependencia de trayectoria: el desarrollo evolutivo futuro viene afectado por la trayectoria que se ha
58

ms tiles a tal propsito y desechando aquellas que no sirven a ese fin. Tomada en este sentido general, la afirmacin de que siempre se camina hacia configuraciones institucionales ms eficientesM ha sido abandonada por autores importantes, como North o Williamson. Debido a factores polticos por ejemplo la actuacin de grupos de inters pueden perdurar en el tiempo o reaparecer instituciones parsitas (que no contribuyen en absoluto al creciemiento econmico o incluso lo dificultan). Sobran los ejemplos reales para corroborarlo: las sociedades viven en todo momento con instituciones desfavorables, a pesar de que de este modo su funcionamiento resulta claramente mucho ms pobre del que sera en otro caso; adems, algunas de tales instituciones pueden prolongar su existencia durante periodos muy largos. Por ello, quiz slo en un sentido muy genrico pueda hablarse de eficiencia en la evolucin institucional global, entendiendo por tal quedos marcos institucionales (como conjunto de reglas de toda condicin) van cambiando para permitir la supervivencia y alimentacin de una poblacin creciente y enfrentada a problemas cada vez ms complejos. Por otra parte, de modo ms especfico, algunos autores como Posner afirman, en referencia al Common Law, que ste promueve la eficiencia en virtud de un proceso de seleccin de las mejores normas, y que por tanto el derecho consuetudinario resulta superior al derecho positivo. Esta es una idea generalmente aceptada en la tradicin de anlisis econmico del derecho, aunque tambin ha sido cuestionada por algunos economistas importantes (ej. Buchanan).

seguido en el pasado. As, hay una cierta inflexibilidad en los procesos evolutivos, que es fcil ilustrar con el ejemplo de la tecnologa: cuando se adopta un paradigma tecnolgico debido a las extemalidades de la introduccin de estndares se condiciona a veces una determinada direccin de desarrollo tecadlgico futuro que no es la ms eficiente (por ejemplo el teclado QWEIITY, el ancho de vas ferroviarias, el sistema de vdeo VHS, etc.). Es decir, no estaramos hablando de un mximo global al que llegamos en cualquier caso, sino de una multiplicidad de mximos adaptativos y cambiantes, donde la trayectoria previa es determinante. Por tanto, la seleccin natural no conduce a una actitud superlativa sino slo tolerable. Como seala Hodgson (1995, p.28 1), la seleccin natural siempre es un instrumento imperfecto, y puede, a veces, llevar a resultados claramente inferiores al ptimo En Economa, sin embargo, la analoga biolgica del adaptacionismo se ha utilizado para justificar una idea importante: autores como Alchian, Enke, Friedman o l-layek, han sealado que la idea de la seleccin natural en un marco competitivo permite apoyar la hiptesis del comportamiento maximizador o racional de los agentes econmicos (individuos y empresas).
.

Como seala De Jasay (1990, p77), esta postura debe distinguirse claramente de otra distinta pero igualmente criticable, que consiste en afirmar que sobreviven las instituciones mejor adaptadas al entorno existente en determinado tiempo y circunstancia. Segn esta idea, las instituciones se seleccionaran por las caractersticas favorables a su propia supervivencia, no por su contribucin al progreso econmico y social. En este caso, la supervivencia y expansin de muchas instituciones podra venir dada precisamente por su ineficiencia: del
mismo modo que la mala educacin conleva prolongar el periodo educativo, o que un sistema penitenciario

donde los criminales se vuelven peores crea las precondiciones para su expansin, las regulaciones mal concebidas precisan de regulaciones adicionales y las malas leyes generan una necesidad de nuevas leyes. As, partiendo de una determinada situacin inicial, podria actuar una especie de ley de Qresham de las instituciones. Esto parece poco plausible, aunque slo sea porque en la prctica como ocurre con los organismos vivos la capacidad de una sociedad para sostener instituciones parsitas tiene un lmite. 59

Por ltimo, cabra sealar que la afirmacia de que los pases dominantes en un determinado momento son los que tienen instituciones ms adecuadas es imposible de probar en la prctica, puesto que a la hora de comparar dos pases stos difieren en multitud de factores (poblacin, nivel educativo, recursos naturales, etc.). Las instituciones aunque importantes son slo un elemento ms, y no se puede afirmar que la supremaca econmica de un pas sobre otro se deba espec(ficamente a su marco institucional (De Jasay 1990, pp.79-80).

4. EL DERECHO DE PROPIEDAD PRIVADA.

El derecho de propiedad privada ha sido objeto de especial atencin dentro de la Economa, desde los clsicos hasta la moderna escuela de los derech,s de propiedad. Seguidamente se har una revisin del significado e importancia atribuidos a dicha institucin desde que en el siglo XVII fuera sealada como una de las bases del naciente individualismo.

4.1 La justificacin tica de la propiedad privada.

El derecho de propiedad privada puede justificarse bien desde un punto de vista tico o deontolgico, o bien desde un punto de vista econmico o consecuencialista (por sus ventajas de eficacia para el funcionamiento de una economa). Este apartado va a ocuparse del primer aspecto, dejando el segundo para una seccin posterior
55

Como indica Schwartz (1984, p.6l), es posible que los argumentos consecuencialistas tambin puedan considerarse en cierto modo deontolgicos, puesto que finalmente hay que juzgar con algn criterio moral las consecuencias socioeconmicas de la aplicacin de la propiedad privada. Adems, como seala Sen, los hechos pueden influir en los valores, obligando a definir escalas en los mismos: as, el observar las consecuencias negativas de la aplicacin de un principio moral que a priori pareca bsico e irrenunciable, puede llevar a su modificacin. La idea de identificar lo eficiente con lo tico se encuentra originalmente en el articulo de Richard A. Posner (1980), The Value of Wealth. A Comment on Dworkin and Kronman, Journal of Legal Stndies, 9, pp.243-252. Posner mantiene que cuando se utiliza coloquialmente el trmino justicia se est haciendo referencia, de forma implcita, a la eficiencia. Para este autor, la eficiencia (entendida en trminos del criterio Kaldor-Hicks, basado en la posibilidad de compensacin de los perjudicados por parte de los beneficiarios) es una gua atractiva desde el punto de vista de la tica: es decir, la maximizacin de la riqueza se conviene en objeto tico. Las principales crticas que cabe realizar a tal postura hacen referencia a la paradoja de Scitovsky (la posibilidad lgica de indeterminacin al evaluar dos situaciones utilizando el citado criterio), al olvido de los costes de transaccin (que al ser introducidos pueden hacer que deje de ser eficiente un cambio que inicialmente lo pareca), y, sobre todo, a la consideracin de la maximizacin de la riqueza como el nico criterio de poltica normativa (Cabrillo 1991, ppl06-107). 60

4.1.1

La justificacin de la propiedad privada en Locke: reelaboraciones

influencia, criticas y

Las ideas sobre la propiedad privada en la primera gran escuela de pensamiento econmico, la economa clsica, provienen de la tradicin britnica de la ley natural, especialmente de Locke
(1632-1704>.

Los escritos de este autor se sitan en un contexto muy concreto: la reivindicacin del

individuo frente a la Iglesia y al Soberano que se fragua en el siglo XVII y se desarrolla durante todo el siglo XVIII. El individuo deja de ser un mero sbdito para pasar a considerarse verdadero sujeto de derecho, mientras Descartes reclama un lugar para la Razn donde no puedan innscuirse creencias y supersticiones. La tradicin iusnaturalista vea el derecho-de propiedad privada como un derecho natural sagrado. Es decir, el derecho de propiedad era un derecho innato, inalienable, concedido al hombre por la Naturaleza; no se trataba de una innovacin, sino del restablecimiento de un derecho eterno (Mises [1932] 3aed, p. 40). Para Locke, lajustificacin de la propiedad estaba en que el hombre tena derecho a los frutos de su propio trabajo:
cada hombre tiene la propiedad de su propia persona. Nadie, fuera de l mismo, tiene derecho alguno sobre ella. Podemos tambin afirmar que el esfuerzo de su cuerpo y la obra de sus manos son

tambin autnticamente suyos. Por eso, siempre que alguien saca una cosa del estado en que la Naturaleza la produjo y la dej, ha puesto en esa cosa algo de su esfuerzo, le ha agregado algo que es propio suyo; y, por ello, la ha convenido en propiedad suya (Locke [1690]1969, p. 23). Los clsicos con excepcin de JKS.Mill debieron considerar la idea de la propiedad privada de Locke como algo tan bien fundamentado, que no vieron la necesidad de dedicar nueva atencin a la labor de justificarla desde una perspectiva tica56. Se fijaron ms en las virtudes puramente econmicas de la propiedad privada, y ello nicamente de forma tangencial. La bondad de la propiedad privada era un presupuesto implcito en cualquiera de los intentos de encontrar las causas Ello no quiere decir que los economistas clsicos aceptaran al pie de la letra la justificacin que haba dado Locke, simplemente la consideraban genricamente satisfactoria. OBrien (1989, p.383) opina que los economistas clsicos aceptaron ampliamente el rgimen de propiedad privada -si bien debe subrayarse que para ellos el fundamento [real]del derecho de propiedad reside [enltima instancia] en la utildadpblicay no en el derecho natural. As, Adam Smith indica en La Riqueza de las Naciones que la propiedad ms sagrada e inviolable es la del propio trabajo, porque es la frente originaria de todas las dems (Smith 1958, p.l 18), mientras en sus Leclures parece matizar esta afirmacin: The origin ofnatural rights is quite evident. That a person has a right Lo
56

have bis body free from injury and bis liberty free frons infringement unless there be a proper cause, nobody doubts. Rut acquired rights such as property require more explanation. Property and civil government very nsuch depend on one anotber.. (citado en la nota final n0135 del articulo de Bittermann, H.J., Adam Smiths Empiricism and the Law of Nature, en Cunningham, John (ed.), Adam Smith. Critical Assessments, Londres, Routledge, 1984, vol, pp. 191-227). El planteamiento de Smith respecto a la propiedad encaja con el sufragio censitario en poltica y el criterio de los servicios obtenidos del Estado -y no la capacidad de pago- en la Hacienda.

61

que motivaban el crecimiento a largo plazo, dedicando tan slo atencin especfica a subrayar la importancia de que la propiedad privada estuviera bien protegida, esto es, que hubiese seguridad en los derechos. En efecto, los economistas clsicos comprendieron la relevancia de la propiedad privada no slo como garanta de la libertad individual, sino como incentivo bsico para la accin productiva, y de ah la importancia que otorgaron a la seguridad en la propiedad como condicin esencial para la acumulacin de capital y incremento de la riqueza de las naciones57. Adems, la apropiacin privada era un requisito indispensable para el intercambio, de forma que a travs del mercado se canalizasen los intereses atomizados y dispares hacia una mejora general: sobre la base de la propiedad, cada cual buscar su propio inters intentando sacar el mximo partido de lo posedo, lo que a su vez acabar redundando ep el mayor bienestar de la sociedad en su conjunto58. Como seala Adam Smith en un famoso prrafo, cada individuo en particular se afana continuamente en buscar el empleo ms
ventajoso para el capital de que puede disponer. Lo que desde luego se propone es su propio inters,

no el de la sociedad

[1.

Pero

[.1

es conducido por una mano invisible a promover un fin que no

entraba en sus intenciones (Smith 1958, Pp. 400 y 402). Sin embargo, la justificacin de la propiedad privada basada en el trabajo era incompleta. Haba dos elementos que no encajaban bien. Por un lado, estaba la idea de la propia tradicin iusnaturalista de que la tierra y los recursos naturales haban sido entregados a toda la humanidad en comn; por otro, estaban los argumentos de los socialistas, quienes, basndose en la propia definicin de Locke, sealaban el hecho de que gran parte del producto del trabajo era entregado a no trabajadores bajo la forma de beneficios y rentas (Schwartz 1968, p. 284), a pesar del derecho natural de cada trabajador al producto de su propio trabajo59.

OBrien (1989, p. 61). Como indica este autor. Adam Smith ya haba destacado esta idea en sus Lectures: constituye un supuesto permanente en toda su obra, tan permanente y tan aceptado por todos que no sinti necesidad alguna de fundamentar ese supuesto con ninguna disquisicin extensa. En La Riqueza de las Naciones, simplemente hace hincapi en la importancia de que el gobierno se ocupe convenientemente de la
~

defensa de la propiedad (Smith, 1958, p. 629).

~ En este mismo sentido seala Lucas Beltrn: Para que los individuos puedan perseguir eficazmente sus propiasfinalidades, es necesaria la propiedad de la casi totalidad de los bienes (Beltrn 1978, p. 31).

~ La idea de la propiedad privada fue muy defendida durante todo el siglo XIX, pero tambin muy criticada. Ya en el siglo XVIII Rousseau atac esta institucin, preludiando la postura beligerante que en el diecinueve mantendran
otros, como Proudhon o Marx: El primero a quien, despus de cercar un terreno, se le ocurri decir Esto es miot y hall personas bastante sencillas para creerle, Jiie el verdadero fundador de la sociedad civil Cuntos crmenes, guerras, muertes, miserias y horrores habra ahorrado al gnero humano el que, arrancando las estacas o arrasando elfoso, hubiera gritado a sus semejantes.- iGuardaos de escuchar a este impostor; estis perdidos si olvidais que los frutos son para todos y que la tierra no es de nadie! (Rousseau 1984 [1755], plOl).

En 1848 Pierre-Joseph Proudhon escriba la Memoria Qu es la propiedad?. En ella, haca una afirmacin incendiaria que le defina como enemigo extremo de la propiedad: la propiedad es el robo (Proudhon 1983, p.29). lEn todo caso, una afirmacin tan radical debc cntcnderse en el momento histrico en 62

Hubo distintos intentos de dar rplica a estas espinosas cuestiones que parecan echar por tierra la justificacin de la propiedad privada de Locke. Entre ellos destaca especialmente el de JkS.Mill, el economista clsico ms interesado en la cuestin de la propiedad60. Respecto a la propiedad de la tierra y los recursos naturales, Mill mantuvo que sta slo se justificaba en tanto que friera de utilidad general61. Los economistas clsicos adoptaron una postura similar en cuanto al reconocimiento del carcter especial de la tierra, que haca imposible entender la propiedad de sta en los mismos trminos que la de otros bienes. Por ejemplo, Ricardo cuya

que el autor francs la escribi, esto es, cuando las leyes de la poca revolucionaria y el Cdigo de Napolen hablan atribuido a la propiedad el carcter de un derecho absoluto. Como afirma Schwartz (1984, pl?), este autor consigui socavar las bases filosficas de la propiedad individual, sometiendo a crtica las justificaciones tradicionales del derecho de propiedad privada: la que3o basaba en un derecho natural, la que descansaba. en la ocupacin o posesin, la que aludia al trabajo, y la que se refiera a la utilidad social. En concreto, frente a la justificacin de La propiedad por el propio esfuerzo, Proudhon afirmaba irnicamente ver desposedas a las
tres cuartas partes del gnero humano; dirase que el trabajo de unos trae lluvia y granizo sobre el trabajo de

otros; adems, la herencia y La donacin como formas de adquisicin de propiedad no cuadraban con la justificacin por el trabajo: La propiedad hija del trabajo! Qu es, en tal caso, el derecho de accesin, el de sucesin, el de donacin, etc, sino el derecho de convenirse en propietario por la simple ocupacin? (Proudhon 1983, p.87). Pero, sin duda, el critico ms famoso es Marx, que vea en La propiedad privada de los medios de

produccin una institucin deshumanizadora, en la que se sustentaba la explotacin del proletariado. Segn Man, el derecho de propiedad privada se estaba convirtiendo a grandes pasos en una institucin incompatible con las fuerzas productivas que haba sabido despertar en periodos anteriores (Schwartz 1984, p.26): La propiedad
burguesa estaba condenada porque el proceso de expropiacin de la pequea burguesa a manos de los capitalistas estaba llegando a tal punto que la concentracin de riqueza supona un obstculo para el posterior desenvolvimiento de lasfuerzas productivas

~ Otros intentos de justificacin de la concepcin originaria de Locke resultaron muy poco satisfactorios. Este es el caso del politico francs L.A.Thiers, que en su obra De la Propiedad [1848] utiliza argumentos poco convincentes (tales como que faltos de trabajo, los recursos naturales carecan de utilidad) o consideraciones de conveniencia econmica (refirindose, por ejemplo, al efecto que la nacionalizacin de la tierra tendra sobre laproductividad) (Schwartz, 1968, p. 291). Por su parte, Bastiat, tambin en el ao revolucionario de 1848 y en un artculo titulado Propiedad y Ley del Journal des conomistes, insista en el carcter natural de la propiedad con los siguientes argumentos: La Propiedad es un hecho providenciaL como lo es la Persona. No
son los Cdigos los que dan existencia ni a la una ni a la otra 1]. Utilizando toda la fuerza del trmino, el hombre nace propietario porque nace con necesidades de cuya satisfaccin depende la vida, y con unos rganos y unas jcultades cuyo ejercicio es indispensable para la satisfaccin de estas necesidades. Las facultades no son sino la prolongacin de la persona, la propiedad no es otra cosa que la prolongacin de las facultades. Separar a un hombre de sus facultades es hacerle morir; separar al hombre del producto de sus facultades es tambin hacerle morir. Hay estudiosos que se preocupan mucho de saber cmo hizo Dios al hombre: nosotros estudiamos al hombre tal como Dios lo hizo; comprobamos que no puede vivir sin subvenir a sus necesidades; que no puede subvenir a sus necesidades sin el trabajo y que no puede trabajar si no est seguro de aplicar a esas necesidades el fruto de su trabajo. He aqu por qu pensamos que la Propiedad es una institucin divina, y que es su garanta lo que es objeto de la ley humana (citado en Lepage 1986,

p.3 13).
Cuando se habla del carcter sagrado de la propiedad deberla recordarse siempre que no puede atribuirse ese carcter en el mismo grado a la propiedad de la tierra La tiera no la cre el hombre. Esta es la herencia original de la especie entera. Su apropiacin es por completo una cuestin de utilidad general Cuando la propiedad de la tierra no es til, es injusta (Mill 1985, p. 219). [jJLapropiedad de la tierra es considerada, incluso por los ms tenaces defensores de sus derechos, d(ferente de otros gneros de propiedad (p. 220).
63

obra fue bsica en la. formacin de Mill consideraba a la tierra y a los recursos naturales como~ un regalo de la naturaleza, y por ello defenda un sistema impositivo que eliminara todas las rentas puras de la tierra. Respecto a [a cuestin planteada por los socialistas, Mill respondi que el trabajo no puede
llevarse a cabo sin materiales ni maquinaria, ni sin existencias de bienes necesarios suministrados por adelantado para sostener a los trabajadores durante la produccin. Todas estas cosas son fruto del trabajo anterior (Mill 1985, p. 207). Sin embargo, este intento de justificar la propiedad de las cosas

ahorradas a partir de un trabajo realizado con anterioridad resultaba fcilmente contestable. La contrarrplica de los socialistas haca referencia a que el capital no era ms que trabajo acumulado. En cualquier caso, hay cuatro razones que hacen imposible justificar enteramente la propiedad de fortunas acumulada&.a travs de la idea del derecho a lo producido con el propio trabajo (Schwartz 1968, p. 285). Primero, el elemento de suerte, de amistades, de todos los componentes de la
situacin de un individuo que no son producto de su esfuerzo (las dotes naturales, las que debe a su

ambiente familiar, etc). Segundo, el efecto bola de nieve que conleva el partir de una situacin ventajosa (tener dinero supone ms ventaja para hacer ms dinero). Tercero, la cuestin fundamental de la herencia, que escapa en gran medida a lajustificacin de la propiedad acuada por Locke; y esto mismo ocurre por ltimo con la propiedad de los recursos naturales, los cuales son en muchos casos una parte importante de las fortunas personales.

4.1.2 Los economistas liberales ante el derecho de propiedad privada

En definitiva,ia justificacin tica de la propiedad privada basada en el derecho a los frutos del propio trabajo se enfrenta a problemas importantes, por lo que, a pesar de haber ejercido gran influencia sobre la tradicin liberal, ha tenido que ser complementada con nuevos argumentos. En todo caso, no ha surgido una justificacin alternativa ampliamente aceptada. Mises, en el captulo dedicado a la propiedad de su obra El Socialismo, simplemente renuncia a cualquier intento de buscar una justificacin no instrumental a la idea de propiedad privada. Es decir, renuncia a una justificacin tica, adoptando una postura totalmente pragmtica. Lo importante para l es que la propiedad privada funciona y ha jugado un papel bsico en la constitucin
econmica del presente y del porvenir. Cualquier propiedad dimano de una ocupacin y de una violencia [..]. Remontmonos hacia atrs para buscar el ttulo jurdico de cualquier propietario, y llegaremos forzosamente al momento en que la propiedad nace porque alguien se apropi de parte de un bien asequible a todos, a no ser que encontrsemos una apropiacin llevada a cabo en la propiedad del poseedor precedente, mediante el uso de la violencia, propiedad que, en ltimo anlisis, hubiese sido a su vez una apropiacin o un robo. Se puede conceder esto a los adversarios de la propiedad que parten de
64

consideraciones que se fundan en el dezecho natural. Por lo dems, estas pruebas no aportan la menor prueba en relacin a la necesidad, la oportunidad y la justificacin moral de la supresin de la propiedad (Mises [1932]Ved, p. 29). Del mismo modo, ante la dificultad de mantener lajustificacin de la propiedad privada de la tierra y los recursos naturales exclusivamente sobre la base del trabajo, muchos liberales modernos han optado por una justificacin del derecho de propiedad basada simplemente en razones de eficacia econmica, llegando a considerar [la propiedad] no tanto como una recompensa del trabajo, sino ms bien como un remedio para la escasez, justificando de esta forma la propiedad privada de los recursos naturales con la reflexin de que el sistema permite que los recursos escasos se apliquen con el menor despilfarro posible (Schwartz 1968, p. 292). Sin embargo, frente a este tipo de posturas, ha habido otros economistas liberales que han optado por realizar nuevos intentos de justificacin tica de la propiedad. Hayek, por ejemplo, justifica la propiedad privada subrayando la importancia de sta como garanta para la libertad individual: el reconocimiento de la propiedad privada constituye una condicin esencial para impedir la coaccin, aunque de ninguna manera sea la nica. Raramente nos hallamos en condiciones de llevar a cabo un plan de accin coherente a menos que poseamos la seguridad de un control exclusivo de algunos objetos materiales (Hayek 1975, p. 188). Por su parte, Buchanan (1995) tambin justifica la propiedad privada como garanta de la libertad individual, aunque con un sentido algo diferente al de Hayek: La tenencia de propiedad privada toma en consideracin la especializacin y el comercio y, por tanto, la obtencin de una parte de las ganancias relacionadas con la eficiencia, pero tambin y ello es igualmente importante permite una cierta proteccin contra las fuerzas ciegas del mercado, sea cualfuere su lgica (p.43). Buchanan contrapone interdependencia y libertad: el nexo de mercado supone la interdependencia de los comportamientos de tos agentes, y en ltima instancia, la reduccin de la libertad personal. En tanto que el individuo se especializa cada vez ms en determinadas actividades, se hace ms productivo en ellas, pero ms improductivo en aquellas otras de las que retira inputs a fin de especializarse; es decir, se hace ms dependiente y por tanto vulnerable a las fuerzas de mercado que escapan a su propio control (1995, p.50). Es en este contexto donde la posesin de activos tangibles (reales y monetarios) e intangibles (capital humano) representa una garanta, una franja de seguridad frente a las posibles agresiones a las que el mercado sobre todo cuando no se cumplen las condiciones de competencia perfecta62 o los poderes pblicos someten a

El caso de competencia perfecta permite asegurar al participe individual [..] todas las ventajas de la especializacin, disfrutando al mismo tiempo de opciones de salida gratuitas como si la interdependencia no existiera (Buchanan 1995, pp.43-44; veas tambin el ejemplo analtico del cap.VI). 65
62
,

la libertad de los individuos. stos pueden aislarse a travs de la propiedad privada de dichas agresiones al menos temporalmente, siendo uno u otro tipo de activos los ms convenientes para tal fin segn las circunstancias (Alonso Hierro, prlogo p. 10). Es decir, poseer activos aumenta el conjunto de elecciones de los individuos, dejando ms abierta la opcin salida del nexo de mercado63 A partir de este planteamiento, Buchanan concluye que deben existir limitaciones constitucionales [efectivas][..] a las intrusiones polticas pblicas en los derechos de propiedad (1995, p.95). As, por ejemplo, critica las prcticas econmicas generadoras de inflacin, que tienen un efecto confiscatorio sobre la propiedad monetaria de los individuos, as como algunas de las actuaciones fiscales del Estado de bienestar-transferencias. Por otra parte, entre-las justificaciones recientes de la propiedad privada tambin aparecen autores como Robert Nozick o Murray Rothbard, que intentan una revisin moderna de la idea de la propiedad como derecho natural. En concreto, segn Nozick, la misma posibilidad y adecuacin moral de los ttulos de propiedad resulta tan primordial e importante para la integridad del individuo, que el protegerlos de ataques parece invocar un sentido moral propio: el sentido de justicia. Por tanto, una sociedad en la que escrupulosamente se respeten las normas relativas a la adquisicin y transferencia de propiedades debe considerarse como justa, con independencia de que pudiera padecer otras lacras morales. Por tanto, el criterio de justicia de Nozick es procedimental, esto es, reside en la forma en que han sido adquiridos los derechos de propiedad: en una sociedad en la que las posesiones individuales no procediesen del robo o el pillaje ni originariamente ni en el decurso histrico (sino de la aplicacin de la iniciativa y el trabajo personal, la herencia y la donacin gratuita, o el intercambio libre y voluntario en el mercado) la justicia estara garantizada. Evidentemente, la posibilidad de una sociedad tal a pesar de ser enfatizada por Nozick y Rothbard es ms terica que real (Lepage 1986, pp.3O1-314; Kirzner 1995, pp.l94-197).

63

En este sentido, Buchanan indica que la propiedad de bienes duraderos, incluyendo la vivienda, ampla el

espacio de la produccin propia de servivios, mitigando por tanto la necesidad de compras en el mercado. Adems, la propiedad privada de activos que generan renta permite el ajuste de las pautas de uso-consumo a lo largo del tiempo, es decir, la realizacin de ajustes intertemporales de ingresos-gastos (Buchanan 1995,

pp.92-93).
64

Los libros en los que estos autores hacen sus propuestas bsicas a este respecto son: Nozick, Robert (1988),

Anarqua, Estado y Utopa [1974], Mxico, FCE; y Rothbard, Murray (1982), The Ethics of Liberty, Atlantic Highlands (Nueva Jersey), Humanities Press. Muchos de los argumentos utilizados por estos autores para justificar ticamente el derecho de propiedad como un derecho natural recuerdan -segn Lepage (1986)- a los que ya utilizaran tratadistas del siglo XIX como Bastiat, y en general son de tipo filosfico. 66

Otra forma de abordar el problema de si la propiedad es o no una institucin natural vendra dada en Schwartz (1984, pp.8O-82). Segn este autor, ms que como una cuestin de derecho habra que enfocarla como una cuestin de hecho, a partir de argumentos de la Sociobiologia y la Psicologa. Es decir, no se trata de una cuestin del deber ser, tal y como tienden a tratarla los tratadistas tradicionales, sino del ser; no es un tema de Etica, sino de Gentica, Psicologa y Sociologa: se basa la propiedad en instintos heredados de la raza humana que contribuyen a la supervivencia y expansin de sta?. Si es as, la propiedad es natural, pero ello no validara ticamente la institucin, aunque s la hara ms aceptable, ms duradera, puesto que instituciones sociales contrarias a los instintos y pasiones de la naturaleza humana no podran mantenerse por mucho tiempo. Schwartz, despus de analizar argumentos como los del sociobilogo E.O.Wilson, llega a la conclusin de que efectivamente existen algunas inclinaciones naturales del hombre que son compatibles con la propiedad privada (como pueda ser el instinto de territorialidad), pero que el hombre tiene tambin otros instintos sociales contrarios al

individualismo de la propiedad privada. Por tanto, lo ms que puede decirse es que la propiedad privada no parece ser antinatural (Schwartz 1984, p.87). Finalmente, cabe hacer referencia a Kirzner (1995>, quien ha propuesto uno de los argumentos recientes ms interesantes para justificar la propiedad privada. Dentro del marco conceptual de la economa austriaca, que contempla el mercado como un continuo proceso de descubrimiento (un proceso empresarial en un marco dinmico de incertidumbre, consistente en desvelar nuevas oportunidades, movilizar conocimiento y crear valores que antes no existan), parece lgico reivindicar para el descubridor el fruto de su esfuerzo65. Sin embargo, como el mismo Kirzner seala, la regla quien lo descubre se lo queda no tiene por qu ser aceptada necesariamente desde un punto de vista tico, aunque sin duda concuerda con intuiciones morales
generalmente compartidas: Tanto los productos como los recursos llegan a existir nicamente en virtud de actos puramente heursticos. Los recursos naturales descubiertos adquieren una existencia relevante por el acto de su descubrimiento, puesto que un recurso sin descubrir simplemente no existe a efectos humanos o morales relevantes. La decisin empresarial por la que los recursos se organizan para lograr objetivos de produccin es lo que hace existir esos mismos objetivos; antes de ella, los recursos no proporcionan control sobre nada. No es slo que los productos no estuvieran presentes en su forma Jsica final; es que eran tan totalmente inexistentes como los recursos por descubrir. [..] La produccin y el intercambio en los mercados capitalistas se realizan en condiciones que requieren del descubrimiento a cada momento [.] El curso de los acontecimientos nunca se parece a desenrollar un tapiz ya tejido en la fbrica del pasado, sino que aparece siempre repleto de
65

Esta idea est presente en la obra de Kirzner mucho antes de que apareciese Creatividad, capitalismo y justicia distributiva (1995[19881), donde simplemente se le da una forma ms acabada. En concreto, su exposicin original est en el trabajo Enterpreneurship, Entitlement and Economic Justice, recogido en su libro Perception, opportunity and profit, Chicago, University of Chicago Press, 1979.
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novedades y sorpresas genuinas [..]. fina vez reconocido este peculiar carcter de la historia humana, y especialmente de la econmica y empresarial, no podemos seguir conformndonos con una filosofta moral que, en su apreciacin de los derechos e instituciones de propiedad, percibe el mundo como si el futuro consistiera en una interminable serie de depsitos de man perfectamente advertidos y a la espera de ser [apropiados],asignados, y distribuidos (Kirzner 1995, pp.2122 13).

En definitiva, Kirzner (1995, p.219) concluye que el descubrimiento pasa a ser la clave para justificar la propiedad desde sus mismos comienzos hasta la actualidad. Los recursos legtimamente adquiridos a partir de la naturaleza han sido recursos descubiertos, y sus posteriores transformaciones en la produccin no representan sino incrementos igualmente descubiertos de su valor. Por consiguiente, las asignaciones de ingresos que en un mometo cualquiera resultan de un
proceso capitalista justo cabe considerarlas simple y directa consecuencia de actos de descubrimiento treativos u originales, tanto actuales como anteriores
66

4.2 La visin natural de Locke y la contractual de Kant: dos concepciones sobre el alcance de los derechos.

Locke y Kant representan i5os concepciones distintas de la propiedad que podran servir de referencia lejana a dos posturas actuales respecto al alcance del derecho de propiedad privada: la primera de ellas (a). contraria a cualquier modificacin de los derechos (en titularidad o contenido) que no sea fruto del libre acuerdo entre individuos; la segunda (b), abierta a la posibilidad de una redefinicin de la reglas (modificacin del contenido de derechos de propiedad, nuevas

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Adems de las justificaciones reseadas hasta aqu, cabra citar algunos otros autores como Arthur Shenfield, que, ms que intentar apodar justificaciones en positivo de la propiedad privada, han esgrimido argumentos defensivos en respuesta a ataques realizados desde la tica a los fundamentos del sistema capitalista (Lepage 1986, pp.278-288). As, una de las crticas ms frecuentes al sistema de libre mercado basado en la propiedad privada es que este sistema tendera a primar comportamientos poco virtuosos, comportamientos egostas; adems, tambin favorecera la desigualdad y la divisin de la sociedad en clases. A este argumento ha hecho Shenfield dos objeciones. En primer lugar -como seala Hayek en El espejismo de la justicia social-, no puede
afirmarse con propiedad que algo es justo o injusto, o moral o inmoral, cuando lo que se est valorando son situaciones de las que nadie es responsable (una inundacin, un terremoto, o la distribucin resultante del

funcionamiento del mercado, a la que -en puridad- slo cabra aplicar el calificativo de satisfactoria o insatisfactoria). En segundo lugar, para Shenfield la pregunta relevante es si las normas de funcionamiento del sistema capitalista -entre las que est la propiedad privada- son compatibles con el respeto a determinados valores ticos, y en este sentido afirma que el capitalismo es moralmente neutro: los individuos tienen libertad para adoptar cualquier tipo de comportamiento -egoista o altruista- mientras no infrinjan las normas legales, y pueden gastar su dinero en lo que quieran, realizando intercambios voluntarios; es decir, los derechos de propiedad privada simplemente definen los derechos de los hombres -cuando se relacionan unos con otros- para disponer de las cosas, pero no conllevan un determinado tipo de comportamiento, sino que son compatibles con comportamientos muy diversos. Pero en todo caso, seala Shenfield, si se insiste en concluir algo a este respecto, slo cabra afirmar que la propiedad privada favorecera conductas responsables (aprender el sentido del esfuerzo realizado).

68

regulaciones, etc.) cuando cierto~.cambios que afectan de forma diversa al-.medio ambiente dejan obsoletas las reglas del juego existentes67. (a) Desde la concepcin de Locke sobre el origen de la propiedad privada, no es precisa la aquiescencia de la colectividad para que se d la apropiacin individual de los recursos. El derecho de propiedad no es el resultado de un acuerdo social, sino un derecho natural68 del individuo previo a la aparicin del Estado y la sociedad civil (Snyder 1991, p. 363). La tradicin liberal se inspira directamente en la visin de Locke. As, Mises, en referencia a las cosas necesarias para vivir y trabajar y enfrentndose al ideal comunista, define la propiedad desde el punto de vista de la Economa como
la posesin de los bienes que exigen los fines econmicos del hombre. Esta posesin puede designarse como la propiedad natural [..] en vista de que representa una rhicin puramente fsica del hombre con los bienes, y que es independiente de las relaciones sociales erare los hombres y de la existencia de un orden reglamentado por el derecho. [.1 La propiedad natural no tiene que atenerse al reconocimiento de los conciudadanos del propietario porque, en efecto, la propiedad natural se tolera mientras falta la fuerza para anularla (Mises [1932]3aed pp. 23 y

29). Los economistas austriacos defienden por principio la estabilidad de la estructura existente de derechos y se oponen a cualquier tipo de intromisin del Estado en la misma, tanto en titularidades como en contenidos. La completa seguridad en la propiedad sera la base sobre la cual elaborar planes de accin y expectativas. La estabilidad institucional proporciona un marco de referencia a las decisiones de los agentes que contribuye a reducir la incertidumbre y a mejorar el sistema de seales, lo que en ltima instancia revierte en un mejor funcionamiento ms eficiente del sistema econmico en general.
67

Este mismo razonamiento es aplicable a todos los mbitos; as, por ejemplo, en el mbito social podra

plantearse la realizacin de ui~a reforma agraria cuando, tras una determinada evolucin de la propiedad, se hubiese llegado a una situacin muy desigualitaria, explosiva socialmente (tal podra ser el caso de ciertas zonas de Erasil en la actualidad, donde -segn Bromley (1991)- ms del 80% de las tierras pertenece a menos del 5% de las
familias).
68

Hasta finales del siglo XVI la filosofia politica haba estado bastante ligada a la teologa. A partir del siglo

XVII

esta asociacin se va a ir rompiendo gradualmente, y ello se va a reflejar de manera especial en una modemizacin del iusnaturalismo. Grocio fue uno de los autores entre los que tambin se encuentran Pufendorf y Hobbes que empezaron a dar una orientacin distinta al Derecho Natural. Este dejaba de tener una dependencia exclusiva de lo divino la participacin del hombre en la ley etema, para dar cabida a un cierto carcter racionalista: aquellas reglas que derivan de la Naturaleza y son conocidas por la razn humana. As, segn Grocio, el derecho natural
es un dictado de la recta razn, que seala que una accin, segn sea o no conforme a la naturaleza racional, tiene en s un carcter de fealdad o necesidad moral; y que, en consecuencia, tal acto es prohibido u ordenado por el autor de la Naturaleza, Dios Como Grocio se empe en aclarar, la referencia al mandato divino no
.

aada nada a esta definicin. El derecho natural ordenara lo mismo aun en la hiptesis de que no hubiese Dios. Los dictados de la recta razn son lo que la naturaleza de las cosas ordena que sean, y por eso no hay nada arbitrario en el derecho natural como no lo hay en la aritmtica: as como ni siquiera Dios puede hacer que dos por dos no sean cuatro, tampoco puede hacer que lo que es intrnsecamente malo no lo sea (citado en Sabine 1990, p.731z).
.

69

(b) Por otro lado, frente a la visin de Locke en la que el derecho de propiedad es un derecho natural fruto de la voluntad divina, y por tanto, anterior a cualquier pacto social69, aparece una visin alternativa, segn la cual el derecho de propiedad nace solomente del consenso social. La culminacin de este tipo de enfoque racionalista se encuentra en 121 Contrato Social de Rousseau, si bien la idea del derecho de propiedad como fruto del consenso social aparece en otros autores importantes. As, segn Williams (1977), puede encontrarse en Kant una expresin bien fundamentada de dicha concepcion
-

70

Para Kant siempre de acuerdo con la interpretacin Williams (1977) Locke confunde la posesin defacto con la posesin de iure. Es necesario la apropiacin fisica para que algo llegue a ser mi propiedad, pero ello no es suficiente. La posesin fsica no establece la propiedad. Slo si hay una convencin social implcita un.contrato social puede haber autnticamente propiedad71.

La idea de un estado de naturaleza es comn a muchos los pensadores polticos del XVII y del XVIII (est presente en Hobbes, en Grocio, en Locke y en Rousseau). Es un concepto o categora sociopoltica desde la cual poder comprender la gnesis de la sociedad, y con relacin a la cual poder evaluare1 estado actual de la misma. La diferencia entre estos autores est en la forma de imaginarse ese estado de naturaleza y el trnsito hacia el estado social. As, mientras Grocio cree en que el hombre posee un instinto social, y por tanto la sociedad no es ms que la simple consecuencia de esa natural disposicin social del hombre, l-lobbes y Rousseau creen que el hombre segn su naturaleza -el hombre natural- no es social. Rousseau recoger la tesis renacentista de que ej hombre es naturalmente bueno, y a partir de ella acuar la idea del contrato social por el que se pasa de un estado natural y de necesidad a otro basado en la razn y fruto de [a libertad: los hombres no se someten sino a una ley que ellos mismos se han dado en favor de toda la comunidad. Hobbes partir de la tesis de que el hombre es naturalmente malo: es necesario un contrato de sumisin a una fuerza superior -el Estado- para superar el estado de naturaleza caracterizado por la continua violencia. Para Locke, el estado-de. naturaleza se-caracteriza por unos derechos naturales reflejo de la voluntad divina y de una ley moral natural que la razn reconoce y que impone limites a la conducta de los hombres, aunque stos puedan violarla. El pacto entre los individuos para dar paso a una sociedad civil no es antinatural, sino algo til para salvaguardare1 disfrute pacifico de los derechos naturales (Hartnack, Justas, Breve historia de lajlosofla, Madrid, Ctedra, 1989). Segn l-layek, es precisamente en autores como Hobbes o Rousseau donde se encuentra el origen del racionalismo constructivista, al que ya se ha hecho referencia. Segn l-tayek, el error de esta influyente corriente de pensamiento es atribuir el origen de toda institucin a la invencin deliberada de la razn humana, partiendo de la idea de que la sociedad es fruto de pura convencin, aunque tal sugerencia no pretenda ser reflejo de la realidad histrica (l-layek 1994, Pp. 29-3 1).
69

~ Williams (1977) interpreta la obra de Kant Metaphysische An/hngsgrnde der Rechtslehre. Que Kant defendiese concretamente una concepcin de la propiedad como fruto del consenso social no implica que fuese un colectivista, cosa que de hecho no era. Como seala Sabine (1990, p320), la idea kantiana es que la sociedad es
para el hombre, no el hombre para la sociedad; [.3 la humanidad debe ser considerada siempre como un fin, no como un medio. El individuo es anterior lgica y ticamente

~ Sin embargo, segn Lemos (1991) la afirmacin de que Locke confunde propiedad defacto con propiedad de iure es falsa. De acuerdo con este autor, Locke diferencia perfectamente lo que es propiedad de lo que es posesin. Poseer es tener el control sobre una cosa, para lo cual no es absolutamente necesario poseer en trminos fisicos. Propiedad es el derecho a la posesin, que segn Locke es un derecho propio de la condicin humana, y no fruto de un acuerdo social o del consentimiento o reconocimiento social. As, puedo ser propietario de un automvil que no poseo, porque ste est en posesin de quien me lo ha robado (Lemos 199l,pp. 344-345).
70

De la visin kantiana de la propiedad se deducen dos conclusiones importantes. Primero, los derechos de propiedad privada nacen de la colectividad, y por tanto, no son un derecho natural reflejo de la voluntad divina; la sociedad civil existe si y slo si hay un conjunto de acuerdos tcitos aceptados por todos los individuos. Segundo, los derechos de propiedad son instrumentos, es decir, ya que la propiedad es el reconocimiento externo o social de la legitimidad de un derecho que reclama el dueo, si la colectividad deja de admitir la utilidad social de ese derecho particular, ste queda deslegitimado porque se considera que ha dejado de cumplir una funcin, ha dejado de ser instrumental72. El enfoque kantiano del derecho de propiedad seria la referencia para aquellos economistas que adoptan una postura flexible en lo que respecta al marco institucional en general. Para los economistas ms crticos, la postura e.volucionista austriaca, que reivindica el cam~4o endgeno delmanojo de facultades que conllevan los derechos de propiedad, podra ser vlida para un mundo preindustrial, donde los procesos de crecimiento econmico eran poco importantes y el cambio tcnico lento, de forma que una evolucin endgena y muy progresiva del marco institucional

72

Esta visin de los derechos de propiedad como instrumentos coincide con la idea que iSMil tena de la

propiedad de los recursos naturales. Recurdese la afirmacin antes sefalada: cnando la propiedad privada en la tierra no es til, es injusta (Mill 1985, p. 219). Es decir, la propiedad privada de la tierra slo se justificaba mientras sirviese al bienestar general. Esta misma postura mantienen otros autores como Knigt o Tawney. Knight indica: la propiedad es una
institucin social; la sociedad tiene el derecho incuestionable de cambiarla o abolirla a voluntad, y mantendr la institucin slo en tanto que los propietarios sirvan al inters social mejor de lo que cualquier otra forma de agencia social puede hacerlo (Knight [1921] 1971, pp.359-36O). Segn Tawney, todos los derechos son condicionales y derivativos [..]. Derivan del fin o propsito de la sociedad en la que se dan. Estn condicionados a que se los use para contribuir al logro de ese fin, no para obstaculizarlo (Tawney 1920, p. 51). Tawney

considera que la concepcin de los derechos de propiedad como algo incondicionado, sagrado e inviolable responda a un contexto histrico muy concreto de reivindicacin del individuo frente a las continuas injerencias de la Iglesia y del Estado, y tena su reflejo en las obras de filosofia politica de la poca, en la Constitucin americana, o en la Declaracin francesa de Derechos del Hombre. En aquel momento histrico, la propiedad se refera bsicamente a tierras y su inviolabilidad era condicin indispensable para llevar a cabo una actividad productiva. Sin embargo, segn Tawney, tal concepcin ha sobrevivido en una poca en que la estructura de la sociedad es completamente distinta a aquella otra que hizo de ella un argumento generalmente vlido. As, hoy la propiedad sera ms un elemento para el ejercicio del poder, la explotacin o la adquisicin de rentas -propiedad pasiva-, que una base sobre la que llevar a cabo una actividad productiva. Es decir, en muchos casos la propiedad privada ha pasado de contribuir al trabajo productivo a ser un sustituto del mismo (1920, pp.52-90): no es la
propiedad privada, sino la propiedad privada divorciada del trabajo, la que est corrompiendo el principio de laboriosidad y la idea de algunos socialistas de que la propiedad privada de la tierra o del capital es
necesariamente daina es una muestra de pedantera escolstica tan absurda como aquella de los conservadores

que investiran a toda la propiedad con una misteriosa santidad.

Por ltimo, conviene insitir en que esta visin instrumental de los derechos de propiedad choca frontalmente con la perspectiva liberal, que -como ya se indic- considera errneo suponer que la mayor parte de las instituciones sociales han sido el resultado de una eleccin consciente, determinada por el reconocimiento de su utilidad y su razn (ej.: Mises [1932]3aed., p. 30; Hayek 1994, cap)
71

permita adaptarse a tiempo a los nuevos problemas sin provocar disfuncione~7. Sin embargo, no es posible confiar en que ese cambio endgeno sea lo suficientemente rpido cuando, por ejemplo, la tecnologa de perforacin de acuferos o la de deteccin de bancos de pesca avanza en una dcada ms que en los cien aos anteriores. Si el cambio institucional no es lo suficientemente rpido y no se adapta a las nuevas condiciones (cambio tecnolgico, aumento poblacional, fuerte emergencia de nuevos usos de los recursos frente a usos tradicionales sustentados en grupos de presin y derechos adquiridos, etc.), conleva resultados perniciosos (agotamiento acuferos, esquilmacin de bancos pesqueros, crispacin social, etc.). Esta misma cuestin volver a tratarse con mayor detalle en captulos posteriores de este trabajo (cap.II y -en la parte aplicada- cap.VI).

4.3.La justificacin econmica del derecho de propiedad privada.

4.3.1 Criterios para el establecimiento de derechos de propiedad eficientes.

El atractivo de la propiedad privada reside en constituir un importante incentivo a la actividad, en el sentido de que un propietario trabaja, elabora planes de gestin y realiza inversiones confiado en que disfrutar plenamente de los resultados de su esfuerzo. Asimismo, se supone que el propietario de recursos naturales por ejemplo, de tierras de labor decide producir aquello que valora la sociedad, siguiendo las indicaciones del mercado. Por tanto, la propiedad privada fomentara la acumulacin y la prosperidad, y sera adems un remedio a la escasez. Estas han sido las razones que tradicionalmente se han esgrimido para justificar la propiedad privada desde un punto de vista econmico. En el lenguaje de la moderna teora de los derechos de propiedad, puede afirmarse que para que un sistema de derechos sea eficiente es decir, haga mximo el valor del producto obtenido los derechos deben estar (a) bien definidos y (b> ser perfectamente transmisibles. Dando por supuesto que los derechos estn adecuadamente protegidos74 esto es, garantizados contra la enajenacin, Aqu se utiliza el trmino endgeno para hacer referencia algo que es resultado del proceso de interaccin social y de los intercambios de mercado, sin cambios inducidos desdefuera por el Estado. Quiz este trmino no sea el ms apropiado, puesto que desde una perspectiva autnticamente institucional el propio proceso poltico no debe ser considerado como algo dado -exgeno-, sino como parte del problema a analizar. Muchas veces, los argumentos a priori en contra de la intervencin estatal, olvidan que el propio Estado es tambin una institucin, fruto de la evolucin social.
~

Esto no es algo evidente. La proteccin y defensa de los derechos de propiedad supone que los derechos sean fcilmente identificables y verificables, que no estn sujetos a excesivas incertidumbres jurdicas. Ello requiere una infraestructura jurdica importante (catastros y registros actualizados, tribunales fiables y previsibles en respuesta a normas precisas, etc.), que a su vez es fruto de toda una experiencia jurdica y cultural. En algunos pases en desarrollo, especialmente en frica, las incertidumbres derivadas de una deficiente proteccin de los derechos de propiedad se convierten en una fuente importante de costos de transaccin. 72
~

confiscacin o deterioro corno consecuencia de las acciones de otras personas, lo anterior significa que: (a) todo recurso escaso debera ser apropiado (universalidad) para evitar el uso excesivo del mismo, y esa apropiacin debera ser exclusiva (o completa), en el sentido de que el propietario soportara todos los costes y todos los beneficios; (1=)el intercambio voluntario permitira eliminar ineficiencias: los derechos iran a parar a quien ms los valorara (es decir, a quien estuviera dispuesto a pagar ms por ellos), y, de esta forma, los bienes se asignaran al uso ms apreciado por la comunidad. La conjuncin de (a) y (b) equivale a un mundo sin costes de transaccin y con informacin perfecta. En principio, si se cumplieran las anteriores caractersticas, podra afirmarse con rotundidad la superioridad de la propiedad privada sobre otras formas de propiedad desde el punto de vista de la eficiencia75. Pero, de hecho, (1) los costes de transaccin impiden la pe4ecta transferibilidad y hacen que la distribucin inicial de derechos no sea irrelevante para el producto final obtenido; adems, (2) los costes de definicin y control de los derechos de propiedad pueden superar las ventajas de la apropiacin; y por ltimo, (3) puede haber disparidades en los costes o en los beneficios privados y sociales (ej. en el caso de la propiedad privada de un bosque, veas aptdo.2.2.3, cap.II). De todo ello se sigue que ni siquiera si el objetivo social fuese la eficiencia habra base suficiente para afirmar la

superioridad de la propiedad privada con carcter general (Pastor, 1989, p. 144-147). As, por
ejemplo, la propiedad privada slo puede justificarse por su carcter eficiente cuando tiene como objeto bienes no pblicos.

4.3.2 La libertad contractual como atributo bsico de la propiedad

Desde un punto de vista econmico, el atributo autnticamente fundamental de la moderna concepcin de la propiedad es para Lepage (1986) la libertad contractual, que implica no slo la libertad de enajenar la propiedad a quien se quiera en las condiciones que mejor convenga, sino tambin la libertad de ceder a otros el derecho de ejercer en su lugar, temporalmente ya sea de forma completa o slo parcial, ciertas prerrogativas personales asociadas a dicha posesin o derivadas de ella. Ello permite una gran flexibilidad en la forma en que se puede organizar y reorganizar, por medio de contratos, la asignacin de los derechos de control y uso de los recursos productivos.

75

Como indica Pastor (1989, p. 139), si se adopta otro criterio distinto del de eficiencia como por ejemplo la igualdad o el avance de ciertos valores compartidos por la comunidad, puede que entonces el derecho de propiedad privada sea inferior a otras formas de propiedad.
73

La plena libertad contractual implica el reconocimiento legal de que los trminos de un

contrato libremente firmado obligan tanto a las partes firmantes como al juez, que puede ser llamado a intervenir en caso de conflicto. En este sentido, el concepto de libertad contractual es una invencin reLativamente reciente; segn Lepage (1986, pOS), hasta el siglo XVIII no se extiende por Inglaterra, y en Francia no aparece verdaderamente hasta el Cdigo de 1804:
Anteriormente, se viva en un universo aristotlico. Se consideraba, sin duda, que era mejor que un contrato frese cumplido y que la palabra frese respetada, pero esa obligacin tena tan slo el carcter de una regla moral y no de una regla jurdica; quedaba sometida al principio de la justicia distributiva y de la equidad Un juez poda, por lo tanto, relevar a un contratante de cumplir sus compromisos si, en su opinin, los trminos del contrato o de la palabra dada no respetaban las condiciones de un justoequilibrio, que se defina no en base a criterios jurdicos, sino por la libre apreciacin de la accin que estaba en causa, y enfrncin de sus circunstancias concretas jj]. El juez no estaba all para garantizar la inviolabilidad de los ttulos o de los contratos [.]. sino para restablecer una situacin equilibrada Su papel consista en restablecer el orden natural de las relaciones conforme a la justicia, tal como dicho orden poda ser apreciado tras una paciente y prudente investigacin que consideraba tanto las situaciones paniculares como las realidades y las costumbres

En una sociedad agrcola, la incertidumbre que rodeaba el estatuto jurdico de los contratos no presentaba ninguna inconveniencia: la mayor parte de los intercambios comerciales se plasmaban en transacciones puntuales de rpido desenlace, y referidas a gneros fcilmente identificables. Pero con la industrializacin las cosas cambian: mientras la economa agrcola se basaba en la posesin directa de bienes tangibles (era una economa de propiedad), la economa industrial es, por el contrario, una economa de contratos. La divisin de trabajo se profundiza, los circuitos de produccin se alargan y el recurso al crdito se generaliza. La economa industrial es a la vez una economa de
anticipos y una economa de deudas. La riqueza no est ligada ya a ese bien tangible e indestructible que es el bien raz, sino a esa nueva propiedad inmaterial y fungible a la que llamamos crdito

(p. 106). Dado que el crdito es una promesa, es preciso que sea absolutamente exigible, porque si no est jurdicamente garantizado no habr acuerdos). Para Lepage (1986, Pp. 106-107), la nueva doctrina de la libertad contractual constituy una autntica revolucin jurdica, que supona un cambio en la concepcin jurdica de las relaciones entre los hombres, de forma que el origen de las obligaciones no se sita ya en los derechos de las personas o de las cosas, sino en la expresin de la libre voluntad de las partes. El cambio relevante reside pues, ms que en el triunfo de la concepcin personalista y absolutista de la propiedad que recoge el del artculo 544 del Cdigo francs de 1804, en una nueva visin de la libertad contractual, en el derecho de obligaciones, en un concepto de contrato libre pero exigible. Sin tal concepto no se hubiera podido producir el proceso de desmaterializacin de la propiedad que constituye el fundamento de toda la economa moderna. As, el primer desarrollo industrial ingls del siglo XVIII

74

estaba estrechamente ligado a la evolucin jurdica que tuvo lugar en este pas hacia una doctrina que reconoce el carcter jurdicamente exigible de los contratos privados. Haba sido necesario que pasaran dos siglos para que los tres mandamientos de la ley de la naturaleza de Grotius abstenerse de ir contra la propiedad de otro; respetar los contratos y la palabra dada; y obligacin de reparar cualquier dao culpable causado a terceros- pasasen a la prctica jurdica cotidiana (p. 107).

5.

CONCLUSIONES.

Las instituciones son el conjunto de reglas formales e informales que estructuran la interaccin humana. A pesar de haber sido flagrantemente ignoradas por la corriente principal de la Economa desde la irrupcin del marginalismo, en un mundo incierto donde los costes de transaccin son positivos y el tiempo no es un mero artificio lgico, las instituciones importan, puesto que condicionan los resultados que pueden esperarse de la actividad de los agentes dadas las oportunidades que las reglas les dejan abiertas. No es exagerado afirmar que las innovaciones institucionales (o la ausencia de ellas> pueden afectar tanto a las actividades productivas como la introduccin de nueva tecnologa. Aunque desde el punto de vista del anlisis econmico consideramos a las instituciones bsicamente como restricciones al comportamiento humano, las instituciones no slo actan como tales. El entorno cultural e institucional en el que vive un individuo contribuye a moldear la formacin de sus preferencias; adems, nos servimos de conceptos, reglas y smbolos adquiridos para seleccionar, ordenar y aprehender una pequea parte de la ingente cantidad de estmulos e informacin que recibimos, a partir de la cual tomamos luego decisiones. Por otra parte, las instituciones constituyen en s mismas un condensado de conocimiento tanto explcito como tcito e inarticulable, y en este sentido nos ayudan a desenvolvemos en un mundo que en gran medida desconocemos. Sin embargo, para dar cabida en el anlisis econmico a una concepcin tan amplia de las instituciones sera preciso un marco concepual y metodolgico diferente del neoclsico. El institucionalismo americano investig en este sentido, buscando una renovacin completa de la Economa, pero fracas por completo en tan ambicioso intento. Por contra, el nuevo institucionalismo actual (con diferentes corrientes internas: eleccin pblica, neoinstitucionalismo, anlisis econmico del derecho, etc.) ha conseguido fructificar en una herramienta operativa para investigar la realidad partiendo de un basamento metodolgico en esencia neoclsico, y por tanto, completamente distinto de quel sobre el que los viejos institucionalistas pretendieron constnr una nueva ciencia econmica.
75

Como mostraron Menger y T-Iayelc, algunas de las instituciones sociales ms importantes

el dinero, el lenguaje, etc, son el resultado espontneo de la actividad humana, y pueden contemplarse desde una perspectiva evolutiva. Sin embargo, esto no es extensible a buena parte de las instituciones bsicas ej. las reglas constitucionales, que son fruto de un diseo premeditado (si bien su legitimidad vendr dada en ltima instancia por las normas informales existentes). Las reglas condicionan el juego socioeconmico, y al mismo tiempo, se modifican como consecuencia de ste. La primera relacin implica, por un lado, que la idea de mercado no puede desvincularse (como se hizo habitual tras la economa clsica) de la existencia de un marco legalinstitucional fundamental, y por otro, que las instituciones y el crecimiento econmico van estrechamente ligados: un mejor conocimiento de lo institucional permitira avanzar significativamente en la comprensin del subdesarrollo. y en la explicacin de por qu llegan a diferir tanto las tasas de crecimiento entre pases. La segunda relacin el cambio institucional es todava una incgnita a pesar de los esfuerzos realizados (Marx, la escuela de los derechos de propiedad, North, etc.), pero si parece claro se precisa un enfoque amplio, que tenga en cuenta factores muy diversos: la posibilidad de obtencin de ventajas netas positivas al establecer y hacer valer derechos exclusivos, la actuacin de grupos de inters en un contexto poltico determinado, etc. En cualquier caso, est abierta la discusin sobre si el cambio institucional va ligado a la eficiencia, esto es, si se van seleccionando aquellas reglas o conjuntos de reglas que contribuyen a favorecer un mayor crecimiento econmico. Tomada en este sentido general, la afirmacin de que siempre se camina hacia configuraciones institucionales ms eficientes no parece defendible: debido a factores polticos (por ejemplo, la aludida actuacin de grupos de inters) pueden perdurar en el tiempo o reaparecer instituciones parsitas (que no contribuyen en absoluto al creciemiento econmico o incluso lo dificultan). Otra cosa distinta es afirmar especficamente que las normas consuetudinarias resultado de un orden espontneo y evolutivo promueven la eficiencia en virtud de una especie de proceso de seleccin natural, y que por ello resultan superiores a las que obedecen a un diseo deliberado. Esta es una idea generalmente aceptada en la tradicin del anlisis econmico del derecho, aunque ha sido cuestionada por algunos economistas (ej. Buchanan). La importancia de lo institucional respecto al medio ambiente es fundamental, pues en este mbito concurren numerosos elementos vinculados con el proceso poltico y con transacciones de no mercado escasamente formalizadas. En concreto, tiene una especial relevancia la institucin de los derechos de propiedad, que establece la relacin de los individuos respecto a la utilizacin de recursos, De los aspectos discutidos especficamente sobre el derecho de propiedad privada en este captulo conviene destacar dos ideas. Primero, la necesidad de actuaciones pblicas para ir
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-

readaptando las reglas a un mundo industrial en constante cambio (tcnico, poblacional, etc.>, con el objeto de que stas mantengan su validez como medios de ordenacin de la interaccin humana. Es decir, la preservacin ambiental puede precisar la modificacin de algn aspecto concreto del contenido de los derechos de propiedad (por ejemplo, la limitacin alguna facultad). Ms all de la cuestin poltica (concepcin instrumental o sagrada de la propiedad), lo que importa es una adecuada definicin del contenido de los derechos de propiedad, que es lo relevante dadas las posibilidades tecnolgicas actuales. En segundo lugar, hay que hacer referencia a las justificaciones de la propiedad y a su aplicacin al mbito concreto del medio ambiente. Entre las justificaciones ticas de la propiedad privada destacan especialmente por su originalidad la de Kirzner la propiedad ligada a la idea de descubrimiento y la de Buchanan la propiedad privada como forma de ganar grados de libertad individual frente a la interdependencia que impone el nexo de mercado. Sin embargo, la aplicacin de estos argumentos para justificar ticamente la propiedad de recursos naturales es, cuando menos, discutible. Por otra parte, el atractivo econmico de la propiedad privada (criterio de eficiencia) descansa en la adecuada definicin y la perfecta transferibilidad de los derechos. En el mbito de los recursos naturales y el medio ambiente es a menudo difcil que se cumpla la primera caracterstica (imposibilidad de apropiacin completa de todos beneficios que reporta el recurso poseido

ej. :bosque; costes de exclusin prohibitivos dada la tecnologa existente; etc.). Respecto a la segunda, conviene destacar la relativa novedad histrico-legal del concepto de libertad contractual por lo que se refiere al carcter exigible de los contratos.

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78

En comparacin con el propietario, el granjero [no propietario] es como el comerciante que negocia con dinero prestado frente al que lo hace con sus propios fondos. [..] Las tierras cultivadas por el granjero (.1 sern mejoradas ms despacio que las cultivadas por el propietario. U.] Cuando las personas estn seguras de disfrutar del producto de su propio trabajo, naturalmente se esfrerzan en mejorar su condicin (A. Smith, La Riqueza de las Naciones 11176], libro III). La propiedad es slo un medio para obtener un fin, y no un fin en s misma. [JI La tierra no la cre el hombre. Es la herencia original de la

especie entera. Su apropiacin es por completo una cuestin de utilidad

general. Cuando la propiedad privada de la tierra no es til es injusta (J.S.Mill, Principios de Economa Poltica [1811], libro II).

II

REGIMENES DE PROPIEDAD Y GESTIN DE RECURSOS NATURALES

1. INTRODUCCION.

Un rgimen de propiedad es una estructura de derechos y obligaciones que caracteriza las relaciones entre los individuos con respecto a un recurso ambiental particular (Bromley, 1991, p. 22). Precisamente, el propsito de este captulo es mostrar de qu modo pueden condicionar la gestin de los recursos naturales las diferentes formas de propiedad. Es obvio que la utilizacin de los recursos no es indiferente al menos en parte al tipo de derechos de propiedad que exista sobre los mismos. Sin embargo, es preciso ir ms all, viendo hasta qu punto es posible establecer relaciones generales entre los derechos de propiedad y la gestin. Con tal fin, ser necesario aclarar las numerosas confusiones y falacias existentes a este respecto: si bien el progreso intelectual en cualquier rama del conocimiento requiere de claridad y consistencia en el uso del lenguaje y de los conceptos, la literatura sobre el anlisis econmico de la propiedad no es precisamente ejemplar en este aspecto. Buena muestra de ello son la falta de claridad en la idea misma de la propiedad, la extendida confusin entre propiedad comunal y libre acceso, o la tendencia a identificar derechos de propiedad con derechos de propiedad privada individual y propiedad pblica con propiedad pblica estatal. La discusin sobre regmenes de propiedad y gestin de recursos naturales resultar especialmente relevante al abordar ms tarde el caso de la gestin del agua, y en concreto, temas tales como la posibilidad de establecer mercados de aguas definiendo derechos de propiedad privada sobre el recurso (cap.IV), el significado del dominio pblico hidrulico y el sistema espaol de concesiones
79

(cap.V). o la importancia de. la idea de propiedad-gestin comunal en el contexto de las comunidades de regantes (caps.IV-VI).

2. EL REGIMEN DE PROPIEDAD PRIVADA,

En el captulo primero ya se hizo alusin al derecho de propiedad privada en sus aspectos ms generales. En el presente apartado se analizar especficamente la relacin entre propiedad privada y medio ambiente, tomando como punto de partida el anlisis crtico de una concepcin radical al respecto: la ecologa de mercado.
1:

2.1 La ecologa de mercado,

Uno de los enfoques sobre los problemas medioambientales que hoy est cobrando ms fuerza es la llamada ecologa de mercado, que representa la postura liberal respecto al medio ambiente y los recursos naturales: se inspira directamente en los principios de la escuela de los derechos de propiedad y en los postulados de la escuela austriaca. La ecologa de mercado aboga por la estricta definicin de los derechos de propiedad y el libre mercado como medio de conservar la Naturaleza, y al mismo tiempo, es radicalmente contraria a la intervencin estatal en materia de medio ambiente.

2.1.1

Mercado y Medio Ambiente.

Hay tres posturas claramente diferenciadas respecto al papel del mercado en relacin al medio ambiente. La primera de ellas es la de aquellos economistas que consideran que las directrices de la conservacin del medio ambiente no pueden dejarse en manos del mercado, si bien ste puede ser un potente instrumento para el logro de objetivos ambientales colectivamente detenninados en el proceso poltico (ms tarde se volver a hacer referencia a esta idea y se analizar crticamente, aptdo.2.2.2). En segundo lugar estaran los partidos ecologistas, que, desde una posicin ideolgica cercana a la de la izquierda tradicional, mantienen una postura radical en su negacin del mercado. Contemplan al sistema de libre mercado como algo absolutamente incompatible con la conservacin de la Naturaleza y con su modelo de sociedad, y en consecuencia, cuestionan por completo el funcionamiento del sistema econmico en sus actuales trminos. Un buen ejemplo de estas ideas lo
______________________

Tras la ecologa de mercado subyace el individualismo metodolgico, la concepcin hayekiana del conocimiento (Hayek, 1976a, 1976b y 1976c), el papel de la innovacin empresarial en el descubrimiento de nuevas fotmas de delimitar y hacer valer los derechos, y la visin del mercado como el nico mecanismo capaz de difundir la ingente y compleja cantidad de informacin necesaria para abordar los problemas medioambientales.

80

constituyen los programas econmicos de Los Verdes alemanes, donde se arremete contra la concepcin productivista del crecimiento econmico, se habla de planificacin indicativa de la economa, y se plantean propuestas tales como el reparto del empleo para combatir el paro, la reestructuracin ecolgica de la produccin agrcola e industrial y del uso de la energa, o el control democrtico sobre la introduccin de nuevas tecnologas en el sistema econmico (Riechmaxm
1993).

Por ltimo, estaran los partidarios de la ecologa de mercado, para los que la postura ecologista conduce a la negacin de casi cualquier tipo de actividad econmica. El mercado puede ser el gran aliado del medio ambiente all donde haya un marco de derechos bien definidos. Los comnmente llamados fallos de mercado como las extemalidades ambientales no seran tales; ms bien habra que hablar de deficiencias de la estructura ele normas de la sociedad. Los problemas medioambientales tanto en trminos de efectos externos como de gestin de recursos surgen de la inexistencia de derechos de propiedad bien definidos sobre gran parte del medio natural. As, los productores no tienen que pagar una tasa al dueo de un ro, o de la atmsfera, para descargar en ellos sus basuras. De la misma forma, los consumidores, en la mayora de los casos, tampoco tienen que pagar por el disfrute de los lagos, las playas o el paisaje; ni los pescadores por la pesca que sacan del ocano (Reed, 1994, p.23). Si funcionara plenamente e] mecanismo asignativo del mercado se podra poner freno al empleo indiscriminado del medio natural, ya que el sistema de precios desestimulara la utilizacin excesiva cuando un recurso comenzara a dar seales de sobreexplotacin. Pero para que pudiera existir un mecanismo de precios que informara sobre las escaseces relativas con respecto a la t4isposicin de inputs naturales y a la capacidad del medio natural de proveer servicios recreativos o asimilar residuos sera condicin necesaria la existencia generalizada de derechos de propiedad privada sobre el medio natural. De todo ello se sigue que el objetivo prioritario debera ser buscar frmulas para introducir los derechos de propiedad privada y los mecanismos de mercado all donde an hoy se considera que es imposible hacerlo, y aplicar reglas de responsabilidad jurdica objetiva2. Cuando los derechos estn en manos privadas, se impone una disciplina a los propietarios de los recursos <individuos, empresas, grupos comunales, agrupaciones ecologistas, etc.>, ya que su riqueza corre peligro si toman decisiones errneas. Al ser los derechos transferibles, los propietarios

ge regreso a la propiedad privada debe ir

acompaado por una vuelta a la tradicin jurdica pre-utilitarista.

Las empresas no reaccionarn ante los problemas del medio ambiente ms que si son obligadas a asumir la totalidad de los costes de la contaminacin que producen (Smith 1993, p. 17). De este modo, se pueden establecer unas condiciones a los agentes para que actividades tales como la extraccin de petrleo -tradicionalmente sucias-

se realicen de forma respetuosa con el medio, aunque ello requiera de cuantiosas inversiones tcnicas (Anderson y Leal l993,p. 134). 81

deben tener en cuenta lo que otros estn dispuestos a pagar por ellos. De este modo se asegura una buena gestin en sentido meramente econmico de los recursos naturales, ya que el aumento de riqueza recompensa al propietario que los sabe administrar bien, es decir, a aquel que toma las decisiones adecuadas de acuerdo a las seales del mercado que en ltima instancia es el que dicta qu y cunto debe conservarse (Anderson y Leal 1993, pp. 31-32). A medida que un recurso natural se vaya haciendo relativamente ms escaso su precio se ir incrementando y los incentivos para su conservacin aumentarn, de forma que as queda garantizado su uso eficiente. Para finalizar, cabe apuntar an un ltimo argumento desde la ecologa de mercado. Dado que, especialmente en los pases desarrollados, la propiedad privada es la forma predominante de propiedad de recursos naturales3, lo que hay que explicar es por qu razones esto es as, es decir, hasta qu punto ello puede ser indicativo de la superioridad de estprgimen de propiedad en trminos prcticos de gestin de recursos naturales. O puesto en otros trminos: si otras formas de propiedad (pblica o comunal) son claramente mejores para la conservacin de recursos, por qu entonces no van ganando terreno en la actualidad?.

2.1.2 El papel del Estado y el alcance de la ecologa de mercado

En principio, el Estado debera limitarse nicamente a velar por los derechos y a procurar la buena delimitacin de los mismos (registros, normas de estricta responsabilidad, asignaciones judiciales de derechos controvertidos, etc.). Sin embargo, los partidarios de la ecologa de mercado reconocen que a veces puede resultar imposible dada la tecnologa existente definir y aplicar de forma barata y eficaz los derechos de propiedad. En estos casos en que la va de los derechos es impracticable (debido a que los costes de exclusin superan con mucho a los beneficios), puede considerarse la intervencin estatal, a la espera de que la imaginacin empresarial, en la bsqueda de nuevas oportunidades de beneficio, consiga desarrollar frmulas innovaciones tcnicas e

institucionales para aplicar derechos de propiedad efectivos a recursos para lo que ello pareca previamente imposible. No obstante, nada garantizar que los resultados de la actuacin estatal sean adecuados, ya que sta est sujeta a limitaciones de informacin y a todos los condicionantes del proceso poltico.

As, por ejemplo, en los bosques espaoles el peso de la propiedad privada es muy considerable (66% de la superficie arbolada total), pero an es mayor en el caso concreto del bosque mediterrneo, que es el predominante en nuestro pas: el 97% del bosque adehesado y el 78% de las superficies en forma de monte bajo son de propiedad privada (Abad, C., y Campos, P., Economa, conservacin y gestin integral del bosque mediterrneo, Pensamiento Econmico Iberoamericano, n012, Julio-Diciembre 1987).

82

As, por ejemplo, la administracin pblica de espacios naturales es muy costosa: precisa de amplios equipos de investigacin que recojan gran cantidad de informacin, la cual luego deber traducirse en planes de gestin concretos; a su vez, esos planes tendrn que ser modificados ante condiciones cambiantes, que en muchos casos sobrepasarn las posibilidades de adaptacin de la gestin pblica (sobre todo si los cambios son importantes y rpidos); tambin ser necesario un servicio de vigilancia del cumplimiento del plan, definiendo sanciones y procedimientos para evaluar la importancia relativa de las violaciones.

Por otra parte, algunas decisiones de la gestin pblica sern consecuencia directa de la
influencia de grupos de inters bien organizados que invertirn tiempo y dinero para presionar a los administradores (lo cual no crea riqueza, slo la redistribuye a travs de la accin poltica). Generalmente, los a4ninistradores intentarn evitar siempre los problemas d4ttciles. el cambie, la diversidad, es decir, se mostrarn remisos a la innovacin. Por ltimo, el horizonte temporal de las

decisiones ser corto (cercano al mandato legislativo), retrasndose las decisiones difciles pero
necesarias y dando paso a las ms populares (aunque no sean las ms apropiadas para el momento); as, la fijacin de prioridades medioambientales, a la hora de elaborar programas de gasto coherentes a largo pazo, resultar una labor muy compleja (Smith 1993, Pp. 9-10). Los partidarios del libre mercado recuerdan que existen numerosos ejemplos de una inadecuada gestin pblica de los recursos, ejemplos que van desde la gestin deficiente de espacios naturales protegidos hasta los grandes proyectos hidrulicos que han provocado serios problemas medioambientales disminucin en los niveles de caudal de los ros, salinizacin de suelos, etc,; todo ello sin olvidar la tradicional poltica agraria, que trastoca drsticamente las seales del mercado e induce a sin sentidos desde el punto de vista medioambiental. Para la ecologa de mercado, la solucin a los graves problemas medioambientales globales que hoy afronta la humanidad no vendr de la mano de las administraciones pblicas: no se pueden dar respuestas estticas y centralizadas a problemas que, precisamente, se caracterizan por ser cambiantes y multiformes de acuerdo a circunstancias concretas. Este tipo de problemas precisan respuestas dinmicas y descentralizadas que aprovechen las motivaciones y la informacin que posee cada uno de los individuos: de todos los experimentos o soluciones que se generen, slo se tomarn los que hayan tenido xito real (Anderson y Leal, 1993, pp.256-263).

2. 1.3 Posibilidades de aplicacin de este enfogue a casos concretos

Los partidarios de la ecologa de mercado creen que las soluciones basadas en el libre mercado tienen ya hoy una amplia gama de posibles aplicaciones, cuyo nmero ir aumentando a
83

medida que la iniciativa privada encuentre nuevos modos de fijar derechos de apropiacin de forma econmicamente viable (valindose de nuevos avances tcnicos). Las propuestas actuales van desde (1) los espacios naturales y (2) las especies amenazadas, hasta (3) la explotacin de las aguas subterrneas y los residuos peligrosos4. A continuacin se presentan algunas de las ideas de la ecologa de mercado respecto a estas cuestiones: (1) Con el aumento del nivel de renta per cpita cada vez hay mayores oportunidades de beneficio y ms productos en el mercado relacionados con los servicios recreativos medioambientales (caza, pesca, disfrute de espacios naturales, etc.). Los servicios recreativos y de esparcimiento que proporciona la Naturaleza tambin son escasos, y su buen uso requerira de precios reales que reflejaran la demanda y la oferta de los mismos. aunque en Estados Unidos ya existen asociaci9nes privadas que se han hecho con la propiedad de zonas de inters natural, la iniciativa privada est an poco desarrollada en este aspecto, ya que resulta imposible competir con los precios (bajos o nulos) a los que el Estado ofrece este tipo de actividades recreativas, soportando adems condiciones legales

desfavorables (normativas que restringen el uso privado del agua, leyes de zonificacin ecolgica, etc.). Si se estimulara la participacin privada, se reducira la creciente presin de uso sobre los recursos ambientales pblicos y se creara una mayor diversidad de oferta, cuya calidad tambin mejorara; los propios agricultores y ganaderos tendran incentivos para cuidar y fomentar los valores recreativos y medioambientales de sus explotaciones (ya que veran en ellos un activo cada vez ms importante). Sin embargo, el Estado no slo no fomenta l~ participacin privada en las actividades recreativas (al crear condiciones totalmente desfavorables para la competencia>, sino que adems, a travs de los mecanismos de subvencin de actividades agrcolas, estimula la conversin en tierras de labor de zonas de baja calidad agrcola, lo cual contribuye a la disminucin drstica de poblaciones animales (codornices, conejos, etc.) que pierden su hbitat natural: desaparecen arbustos y matorrales en las lneas de vallas o al borde de corrientes de agua, y en su lugar surge un paisaje suave y montono, donde se ha drenado las reas hmedas, las zonas altas se dedican a cultivos resistentes, y se emplean todo tipo de pesticidas y herbicidas. En la mayora de los casos sera mucho ms provechoso utilizar va atractivo natural y de recreo las zonas agrcolamente antieconmicas; pero para que un granjero decida adecuadamente sobre el mejor uso para sus tierras, es preciso que existan valores de mercado no distorsionados (precios que reflejen la
_____________________

Actualmente se est estudiando una solucin que consistira en que agentes privados adopten un emplazamiento para residuos peligrosos a cambio de impuestos de emisin menos elevados y del derecho de uso del emplazamiento (Smith 1993, p. 20).

84

oferta y la demanda) para las distintas alternativas, es decir, tanto para el trigo- por ejemplo como para los usos recreativos (Anderson y Leal, 1993, cap. VI). En Espaa ha proliferado espectacularmente en los ltimos aos la iniciativa privada relacionada con el turismo de naturaleza. Asimismo, existen autnticas granjas

cinegticas por ejemplo, en las grandes fincas de los Montes de Toledo, donde el negocio consiste en mantener una poblacin constante de determinadas especies (conejos, ciervos, etc.), con el fin de hacer de la caza organizada una actividad rentable. (2) En paises como Zimbabue o Botswana, los derechos de propiedad sobre los elefantes (derechos de caza) han sido transferidos por el Estado a los Consejos Tribales Regionales. El elevado precio del marfil ha incitado a invertir ms en la proteccin de los
-

elefantes y amejorar. la oferta, y al mismo tiempo, ha llevado a desarrolfrx tcnicas que mejoren la defmicin y la defensa de los derechos. El resultado ha sido que la poblacin de elefantes ha crecido en estos pases, ya que la poblacin local tiene slidas razones para evitar la caza furtiva. Por contra, en aquellos otros pases como Kenia en que los derechos han permanecido en poder del Estado, el nmero de elefantes se ha reducido en diez aos a la mitad. Es decir, el hecho de que el bienestar del elefante africano se haya convertido en importante para el bienestar humano como siempre ha ocurrido con el elefante asitico domesticado, ha permitido la conjuncin de mercado y ecologa5. Sin embargo, la actual prohibicin del comercio internacional de marfil ha puesto en dificultades la estrategia de paises como Zimbabue, ya que se ha hecho difcil la venta de este producto (Smith 1993, Pp.

4-7).
En el caso de otra especie seriamente amenazada, las ballenas, es posible que muy pronto puedan tambin aplicarse los principios de la ecologa de mercado: parece que podran
ser marcadas por seales genticas y localizados mediante satlite, lo que proporcionara

un nuevo modo de definicin de los derechos de propiedad (Anderson y Leal, 1993, p. 74). (3) Los derechos de propiedad dispersos sobre un acufero pueden llevar al rpido agotamiento del recurso, al igual que ocurre con cualquier bolsa de petrleo sobre la que se sitan numerosos pozos de extraccin de distinta propiedad. Una solucin para internalizar los efectos externos ligados a los derechos de propiedad dispersos puede ser una reestructuracin de los mismos (unitisation), que supone la transferencia de todos los derechos individuales

Otro ejemplo parecido, aunque referido a la propiedad comunal, lo encontramos en aquellos bosques espaoles donde el municipio se beneficia directamente de su uso (ej.: los bosques madereros de Quintanar de la Sierra -en Hurgos- o los de Albarracn -en Teruel-): la conservacin en estos casos es ejemplar, y estos bosques no se ven asolados por los acostumbrados incendios de verano. 85

a una nueva entidad, la unidad. Es decir, se trata de agrupar los derechos de petforacin de forma que coincidan exactamente con la capa petrolfera. El director de la unidad
gestiona entonces el campo petro4fero de manera integrado, y cada propietario percibe una

parte de los ingresos de la explotacin

Incluso cuando los campos petrolferos son tan

extensos que resulta difcil llegar a un acuerdo, se ha llegado a aplicar esta solucin gracias a un cercado acutico que permite dividir la capa en varias unidades (Smith 1993, pp. 20 y
23).

En definitiva, esta variedad de propuestas es indicativa de que no debe subestimarse la capacidad de los empresarios innovadores para resolver los problemas de la fijacin de derechos de propiedad en el medio ambiente de frontera; lo que debe hacerse en todo caso es minimizar los impedimentos legales a las soluciones innovadoras 6(Anderson y Leal, 1 993+-~p~ 74).
-

2.2 Crticas al enfoque de la ecologa de mercado.

La crtica bsica a la ecologa de mercado hace referencia a las limitaciones del mercado para tratar con las cuestiones medioambientales. Otras crticas se refieren a aspectos relacionados con el anterior: la imposibilidad de una apropiacin completa de todas las caractersticas relevantes de los recursos naturales y la dudosa existencia de un stock de capital natural ptimo. Antes de pasar a examinarlas, conviene aclarar tres ideas respecto a la propiedad privada que en el enfoque de la ecologa de mercado parecen quedar confusas.

2.2.1 Clarificacin de ideas.

(a) La propiedad privada no es sinnimo de conservacin del stock natural renovable7, lo ser slo en tanto que as lo decida el mercado, es decir, nicamente si las condiciones de mercado generan seales que indican al propietario privado que lo razonable es no expoliar el recurso:
6

Es importante destacar que, en todo caso, se ahoga por el mercado en estado puro. As, el mecanismo de Permisos Transferibles (ya sea aplicado al control de la contaminacin atmosfrica, a la mejora de la gestin de los bancos de pesca, etc.) es visto con recelo desde la ecologa de mercado, a pesar de ser un instrumento basado en el libre juego de la oferta y la demanda. Ello se debe a la profnda desconfianza en el proceso poltico: los estndares (niveles de contaminacin, volumen total de capturas, etc.) deben ser fijados sin contar con toda la informacin necesaria por la autoridad gubernamental, la cual ser objeto de todo tipo de presiones polticas que darn lugar a frecuentes cambios, incompatibles con la estabilidad y claridad que precisa el buen funcionamiento de un mercado real. Adems, en el caso de los Permisos de Emisin Transferibles, los contaminadores no se ven forzados a indemnizar directamente a aquellos a quienes causan daos con su contaminacin, Del mismo modo, tampoco la propiedad privada es sinnimo de destruccin de los recursos renovables. Este pareca ser el argumento de Joaqun Costa al hablar del hacha desamortizadora: la privatizacin de los bosques de titularidad estatal y comunal como causa necesaria y suficiente de la gran deforestacin de Espaa en el siglo XIX. 86

Una vez apropiado el recurso nada garantiza que su eventual propietario prefiera conservarlo o explotarlo con un enfoque minero que implique su agotamiento o deterioro. Fue precisamente un bilogo matemtico, Colin Clark, quien estableci formalmente este resultado: si la tasa de actualizacin (o de descuento) es mayor que la tasa de crecimiento de un recurso (ms la expectativa de aumento del precio) entonces lo razonable para el propietario privado es agotar el recurso, aunque ste sea renovable8 (Naredo y Parra, 1993, pp.xiixiii)
-

(b) Bajo determinadas condiciones de mercado, lo conveniente puede ser explotar un recurso no renovable a tasas que conduzcan a un rpido agotamiento del mismo. En un contexto de mercados imperfectos, dada la falta de informacin y las posibles motivaciones de corto plazo de los propietarios de recursos no renovables9, los precios variarn errticamente a medida que se agota el recurso, siendo frecuentes la sobreproducciones y las tenencias especulativas; por ello, lo ms probable es que los mercados reales de recursos no renovables no alcancen espontneamente la senda de explotacin eficiente de Hotelling (donde la renta de escasez el beneficio por extraer y vender una unidad adicional de mineral crece a una tasa igual al tipo de inters prevaleciente en el mercado) (Gmez 1994a, PP. 86-89). En general, no slo es poco probable que los precios reflejen adecuadamente la escasez relativa de los recursos naturales sobre todo debido a las imperfecciones en los mercados, sino que adems no reflejarn el riesgo de irreversibilidades a que va asociada la gestin. (c) Por ltimo, los economistas que abogan por la estricta definicin de derechos de propiedad mantienen una cierta confusin al tender a presentar la propiedad privada individual como nica formo de propiedad posible frente a una propiedad pblica abstracta que se identifica, ora con bienes de libre acceso ora con un dominio sujeto a los manejos de- la burocracia estatal. Lo cual ignora, primero, la existencia de otras formas de propiedad compartida vecinal, concejil, cooperativa,.., y despus, que nunca los propietarios pueden disponer con absoluta libertad de lo posedo, ya que se ven condicionados en mayor o menor medida por el marco institucional que regula y garantiza sus propiedades (Naredo y Parra 1993, p. xiii).
,

2.2.2 Las limitaciones del mercado respecto al medio ambiente

Como reconocen los mismos partidarios de la ecologa de mercado, para que el mercado funcione es imprescindible que las cualidades fsicas de los recursos puedan ser ntida y concisamente Clark, C.W. (1976), lvi athematical Bioeconomics -the Optimo! Management of Renewable Resaurces, Sussex, JWiley & Sons. Como seala Lepage (1985, p.27 1), un claro partidario de la ecologia de mercado, supongamos que se pregunta
a los posibles usuarios cul va a ser el valorfuturo de [un determinado] minera! en diez aos [.1. La experiencia nos dice que [..] incluso si existen riesgos de grave penuria, hay muchas probabilidades de que una gran tnayoria

sea favorable a la explotacin inmediata ms que a la conservacin. Es una consecuencia del elevado ndice de actualizacin que generalmente, caracteriza a las poblaciones humanas
87

especificadas (mensurables), y que los derechos de propiedad sean fcilmente defendibles (posibilidad de controlar el uso de la propiedad) y transferibles (lo que depender del entorno legal). As, resulta lgico que el control de los residuos slidos acumulados en la tierra sea muy fcil comparado con el de los residuos vertidos en el aire; la imaginacin empresarial debe jugar un importante papel en encontrar nuevas vas para establecer y aplicar derechos efectivos en estos casos (Anderson y Leal 1993, pp. 54-57). Sin embargo, los crticos con la postura liberal sealan que las limitaciones del mercado para tratar con asuntos medioambientales son demasidado importantes como para confiarle un papel totalmente protagonista: Es un error de primera clase suponer que dejando completamente las cosas al mercado se obtendr una solucin a [aquellos]conflictos me2iioambientales que estn caracterizados por elevados costes de transaccin, importantes beneficios y costes no monetarios, incertidumbre respecto al ffituro, irreversibilidades potenciales [y derechos de propiedad indefinidosj (Bromley 1991, p. 20). Por ello, muchos economistas, si bien aceptan las grandes posibilidades del mercado como instrumento para la mejora medioambiental (por ejemplo, los Permisos de Emisin Transferibles), creen que no debera dejarse que sea el mercado quien decida directamente sobre cuestiones relativas al medio ambiente; es decir, el mercado no puede ser el iinico medio a travs del cual se estipule sobre si determinado paisaje se debe o no conservas o sobre si una especie animal debe ser protegida de la destruccin humana, o sobre los niveles de dixido de carbono que debemos respirar>.. sino que debe ser la sociedad en su conjunto la que apoyndose en criterios ms amplios, debe decidir sobre esos objetivos [..]. El mercado [se convierte as] en un instrumento [$3 para alcanzar objetivos y estndares socialmente acordados lO~ Sin embargo, esta postura adolece a su vez de un excesivo optimismo respecto al proceso poltico; es decir, en este caso el problema pasa a ser enfrentarse a las importantes deficiencias propias del mercado poltico. Por otra parte, detrs de una frase aparentemente tan simple y atractiva como la sociedad en su conjunto debe ser la que decida o los objetivos medioambientales son fijados colectivamente por la sociedad queda camuflado un complejsimo debate sobre aspectos polticos clave (cul es el significado que debe atribuirse al trmino eleccin social?, cul es el margen de discrecionalidad real de los organismos administrativos en la redefinicin de los objetivos sociales?, cmo afecta el funcionamiento del Estado como fuente de ganancias redistributivas a
______________________

Padrn (1992, p. 33). Esta misma idea aparece en Naredo y Parra (1993, p. xiv) y en Azqueta (1994b, p.69). Para este ltimo autor, ha sido precisamente el sistema de mercado y el modelo de crecimiento y de sociedad que con/lev a. el responsable fundamental del problema [medioambiental]. No tendra sentido pedirle que lo solucione. Sin embargo, si puede jugar un papel importante sise le utiliza como instrumento en la resolucin de problemas de
contaminacin ambiental, una vez que los objetivos han sido fijados por la sociedad.

88

la formacin de grupos de inters en la sociedad y al equilibrio entre tales grupos?, etc.)tt. A la vista de todo ello, la tradicin liberal aboga por reducir al mnimo el mbito de los objetivos que deban ser colectivamente determinados a travs del proceso poltico

2.2.3 Apropiacin incompleta

Cuando el propietario no es capaz de apropiarse efectivamente de todas las caractersticas

relevantes de un recurso, stas no entran en sus clculos privados. As, en la toma de decisiones de gestin el propietario privado de un bosque no toma en consideracin los valores sociales que ese

bosque tiene como generador de importantes externalidades ambientales (sujecin de suelos, humedad, ~mantenintento de biodiversidad, belleza paisajstica, etc.). El bosque como activo slo
tiene para el propietario dos fuentes de rendimiento: las posibles ganancias de capital y lo obtenido de la venta de los productos forestales y de los usos recreativos. De esta forma, la gestin un agente

privado no tiene por qu ser necesariamente ptima, en el sentido de ser aquella que, sacando la mxima rentabilidad econmica del recurso, permitiese su constante renovacin.
2.2.4

Existe un stock ptimo de capital natural2?

La ecologa de mercado afirma implcitamente que, dado un sistema de derechos bien definidos y perfectamente transferibles, el libre juego del mercado conduce a consevar la cantidad
ptima de stock de capital natural: toda reduccin del stock de capital natural (ej. deforestar una

zna l permitil n umento de emisiones contaminantes) tiene costes sociales pero tambin beneficios

Por ejemplo, para De Jasay ([1985]1993, p.l3) las afirmaciones del tipo la sociedad ha elegido realizar determinado reparto de fondos revelan una visin simple de la poltica, entendida como una geometra vectorial pluralista, [segnla cual] la sociedad civil se gobierna as misma y controla al Estado, que, a su vez, no es ms que una mquina de registrar y ejecutar elecciones sociales. En relacin con esto, De Jasay aade (p.77):
existe una bastante injust4t7cada creencia de que en democracia el Estado no decide la importancia a conceder a los diversos fines ciudadanos, ya que stos vienen dados, incorporados a alguna norma que el Estado no puede sino respetar en tanto que siga siendo democrtico [4. Lafalacia de esta creencia consiste en el po.so de votos a
fines. La suposicin tcita de que un voto a un programa poltico o enfavor de un equ~o con preferencia a otro es

aproximadamente lo mismo en tanto que expresin de los fines del votante, es gratuita. La existencia de un mecanismo social como las elecciones para escoger entre un severamente limitado conjunto de alternativas no debe interpretarse como prueba de que existe, funciona/mente hablando, una eleccin social por la cual la sociedad maximiza sus fines compuestos. Esto no invalida la sencilla y totalmente distinta cuestin de que la posibilidad de expresar una preferencia por un programa poltico o por una persona o equipo para ejercer el poder del Estado, sea un fin en si mismo valioso
2

Puede definirse el stock de capital natural como el conjunto de todos los activos naturales y ambientales, desde

las reservas de minerales hasta la calidad del aire y del agua subterrnea, pasando por los bosques y los peces y por la capacidad de la biosfera para reciclary absorber residuos (Gmez, 1994, p. 94).

89

(aumento del suelo de uso agrcola, incremento de la produccin) y hay que considerar de acuerdo con todo ello qu cantidad de stock natural es la ms conveniente (u ptima) En un mundo donde los derechos de propiedad estuviesen perfectamente definidos, lo anterior
~.

significa que la cantidad exacta de elefantes y de bosques en un momento dado vendra dictaminada en ltima instancia por el mercado y, adems, esa cantidad sera la ptima en trminos econmicos; esto mismo ocurrira con el ritmo de explotacin de los recursos agotables como el

petrleo o el gas natural4.

Sin embargo, hay varios argumentos que ponen en duda el que realmente pueda hablarse del stock de capital natural ptimo que debera haber, y llevan a concluir que el stock existente en un

momento dado es el que habra que considerar ptimo (Pearce y Turner, 1995 [1990],pp. 84-89). Entre ellos estaran los tres siguientes:
-

Como se acaba de sealar, para la ecolog a de mercado todo cambio en el stock de capital

natural genera costes y beneficios sociales; de acuerdo con ello, puede ser provechosa una reduccin
del mismo si los beneficios superan a los costes. Sin embargo, aunque aceptemos la lgica implcita en el razonamiento anterior, no contamos con todos los medios para su puesta en prctica (Gmez 1994a, p. 96), ya que se desconocen cules son realmente todos los costes y los beneficios de la

degradacin o mejora medioambiental (resulta imposible apreciar y medir todas las funciones que cumple el medio natural)5.
___________________________

Esta postura viene ejemplificada por el titulo de uno de los apartados del libro de Anderson y Leal (1993): Talas salvajes versus descomunales masas boscosas. Al referirse a la desaparicin de gran cantidad de bosques en la zona de los Grandes Lagos, Anderson y Leal consideran que los madereros del XIX explotaron eficientemente el
~

recurso, es decir, teniendo en cuenta posibles demandas y ofertas futuras y de acuerdo a los valores de mercado que mostraban la escasa relativa de la poca (en aquel entonces los parajes virgenes no eran precisamente un bien escaso9. Por otro lado, para entender las decisiones privadas de explotacin de los madereros del XIX, Anderson y Leal sealan que hay que ponerse en aquel contexto: el nivel de renta per cpita no permita preocuparse por valores estticos y las explotaciones madereras -tal y como funcionaban- se consideraban beneficiosas (la rpida destruccin de los bosques que acompail a la industria maderera preocup [enaquellos aos] solamente a unos pacos oscuros idealistas9(pp. 88-89).
Desde la posicin crtica de la economa ecolgica (ver definicin en nota 9 del cap) se ha sealado que el mercado no puede asignar recursos [no renovables] a las generaciones futuras por el sencillo motivo de que, para hacerlo -y dejemos de lado ahora si justa o injustamente, eficaz o ineficazmente-, stas deberian concurrir a l, lo cul esfisicamente imposible. [$1 Lo que queremos decir es que el mercado no puede asignar recursos segn las reglas del intercambio, tal como las analiza la teora econmica, es decir, con la presencia de consumidores que tienen determinados gustos y pareen un determinado poder de compra. Es como si en el mercado que nos ocupa -el de los recursos agotables y las contaminaciones duraderas- hubiera necesariamente compradores excluidos. [..] Las preferencias y valoraciones no pueden ser expresadas por todos los que van a participar en la asignacin, sino nicamente por algunos (los vivos), quienes no slo expresan las suyas sino las que atribuyen a los dems (Martnez Aher y Schlpmann 1992, p. 18). Esta misma idea debera aplicarse tambin al mercado

poltico,
~ Como sealan Pearce y Turner ([1990] 995, p. 81), hay un gran desconocimiento de cul es el papel del medio natural como soporte de la vida. An no entendemos por completo cmo funcionan los gases residuales en la

atmsfera y en la estratosfera; desconocemos, por ejemplo, cul es el papel exacto de las corrientes ocenicas en la

90

Al grave problema de incertidumbre sobre los efectos ltimos de la degradacin ambiental,

hay que aadir el hecho de que sta pueda resultar irreversible; como indican Pearce y Turner (1995 [1990], pSI>, si nos equivocamos, a menudo no podemos corregir despus. Los bosques tropicales no se pueden crear, por lo menos de un modo factible. Una tierra desertificada es muy difcil de recuperar. Una vez que se ha extinguido una especie, se ha perdido para siempre Por ltimo, las posibilidades de sustitucin de capital natural por capital fsico son limitadas (como ocurre entre el factor trabajo y el capital), a pesar de que en los modelos neoclsicos se suponga ms o menos explcitamente lo contrario. Aunque exista una gama cada vez ms amplia de materiales sintticos, nunca ser posible prescindir totalmente de los recursos naturales (ni de las leyes de la termodinmica). [Adems,] aunque no fuera as los recursos naturales seguirn siendo indispensables,.4ya que]~ el capital natural cumple otrasfunciones econmicas diferentes a-la de servir de insumo productivo (Gmez 1994a, p. 93). De acuerdo con toda esta serie de razones, parece que no tiene sentido considerar un stock de capital natural ptimo diferente del actual: el objetivo debera ser mantener constante el stock de capital natural, lo cual no significa renunciar a utilizarlo, sino mantener un flujo constante de servicios provenientes del capital natural (inputs naturales, asimilacin de residuos y servicios recreativos). En trminos prcticos esto se traduce en tasas de explotacin de recursos renovables inferiores a su ritmo de regeneracin y en flujos de residuos que no superen nunca la capacidad de asimilacin del medio; respecto a los recursos no renovables, se tratara de lograr un ritmo de sustitucin adecuado entre recursos renovables y no renovables que garantizara un flujo constante de servicios (ej. sustitucin gradual de energa procedente de combustibles fsiles por energa solar, elica, etc.), y/o mantener un nivel de bienestar constante a pesar de la disminucin de las reservas de un recurso mediante un uso ms eficiente del mismo (ej. reduciendo el uso de energa por unidad de produccin) (Gmez 1994a, p. 95). De esta forma se conseguira la sostenibilidad intertemporal, en el sentido de que las generaciones futuras cuenten con posibilidades de satisfacer sus necesidades del mismo modo en que lo han hecho las actuales.

3. EL REGIMEN DE PROPIEDAD COMUNAL.

La propiedad comunal ha sido generalmente mal entendida en el mundo acadmico: o bien ha sido idealizada por parte de algunos crticos radicales de la propiedad privada, o bien ha sido detenninacin del clima, o la forma en que las selvas tropicales sirven para proteger el suelo, los ros y los microclimas. 91

denostada hacindola equivaler al libre acceso o a una gestin irracional y anticientfica. Frente a tales concepciones, el propsito de este apartado es hacer una revisin objetiva del significado y alcance de este rgimen de propiedad de recursos naturales.

3.1 El concepto de propiedad comunal,

3.1.1 Propiedad comunal y recursos de propiedad comn

Antes de definir la propiedad comunal conviene distinguir sta de los llamados recursos de propiedad comn (comznon-pool resources o common property resources). Al hablar de recusos de propiedad comnV parece que se estuviera haciendo referencia a una categora inmutable y universal de recursos, es decir, como si hubiera recursos naturales que por sus caractersticas especficas tuvieran que ser necesariamente gestionados bajo un determinado tipo de propiedad (comunal). En realidad no existen tales recursos de propiedad comn, sino slo recursos controlados o gestionados bajo distintos regmenes de propiedad (comunal, privada o estatal) o no sujetos a forma de propiedad alguna (libre acceso). Sin embargo, en la literatura econmica se ha venido utilizando profusamente el trmino recursos de propiedad comn (en adelante RPC) con un sentido muy diferente. Se habla de RPC para hacer referencia a recursos naturales que cuentan con dos caractersticas concretas: dificultades de exclusin y rivalidad en el consumo (o sustractividad). Ello no hace ms que contribuir a la confusin, ya que, como seala Batista (1994, p.4j, se emplea un trmino que hace referencia a un sistema de propiedad concreto (comunal) para designar unos recursos que podran ser posedos de diversas formas <pblica, privada o comunalmente) o incluso de ninguna (libre acceso)
.

Entre los

RPC estaran, por ejemplo, las pesqueras de bajura, los acuferos extensos o algunos sistemas de riego. Un buen nmero de autores estudian la propiedad comunal de forma indirecta a travs de los RPC (ej. Ostrom 1990): analizan en qu condiciones sera posible la gestin de estos recursos singulares caracterizados por la dificultad de exclusin y la sustractividad bajo un rgimen de propiedad comunal, de modo que no fuese necesario recurrir a la privatizacin o a la intervencin estatal para evitar su desaparicin; o dicho de otra manera, tratan de estudiar las posibilidades de cooperacin (accin de gestin colectiva) ante un recurso con estas peculiares caractersticas. En este trabajo, sin embargo, se har referencia directa al rgimen de propiedad comunal sin utilizar como puente los RPC, pero, en cualquier caso, distinguir ambos conceptos es fundamental para tener una idea precisa de lo que es la propiedad comunal.
92

3.1.2 Caracterizacin de la propiedad comunal

La propiedad comunal viene caracterizada por dos rasgos fundamentales: a) los no propietarios no pertenecientes a la comunidad son excluidos del uso, y b) todos los propietarios poseen el mismo derecho a utilizar el recurso, el cual no se pierde si no se usa (Ciriacy-Wantrup y Hishop, 1992, p. 345). A ello se podra aadir que los regmenes de propiedad comunal no son estticos ni homogneos. Las condiciones o reglas concretas bajo las cuales se lleva a cabo el aprovechamiento de los recursos de propiedad comunal son el resultado de la costumbre y la tradicin, es decir, la propiedad comunal tradicional es un tipo de aprovechamiento celosamente regulado por hbitos y restricciones institucionales impuestos por la costumbre t

a) La exclusin de los no miembros

Confundir propiedad comunal y libre acceso tal y como han hecho muchos economistas desde los aos cincuenta constituye un notable error: la propiedad comunal es propiedad, y a todo sistema de propiedad le es inherente la capacidad de exclusin (Stevenson 1991, p. 51). Como han demostrado numerosos estudios histricos y antropolgicos sobre el funcionamiento de los sistemas de propiedad comunal, el acceso al bien posedo comunalmente est fuertemente regulado. El recurso pertenece a un grupo de individuos que cuenta con mecanismos (legales o ilegales, formales o informales) para impedir el acceso a los no propietarios (Batista 1994, p. 9).
-

Es ms exacto utilizar el trmino usuarios que el de propietarios, ya que no cabe hablar

de ttulos individuales exclusivos, sino grupales; los individuos tienen la posibilidad de usar el recurso, pero no la propiedad en sentido de derechos privados. En consecuencia, en la propiedad comunal pura, hay una separacin entre la propiedad (conferida al grupo) y el uso <asignado a los miembros) (Batista 1994, p. 10). Esta ltima afirmacin viene reforzada por el hecho de que es extrao que se acceda a la condicin de comunero a travs de compra, o aunque es menos atipico a travs de herencia. La definicin de propiedad comunal que daba en 1894 el Tribunal Supremo de los Estados Unidos es en este sentido clarificadora: La caracterstica distintiva de la propiedad comunal es que cualquier
lb

Kapp, K. W., Los costes sociales de la empresa privada, Barcelona, Oikos-Tau, 1970, p. 112, citado en Aguilera (1992b), PP. 360-361. Conviene insistir en que bajo el rgimen comunal se impone una disciplina en el aprovechamiento del recurso a los usuarios: lo que importa es el conjunto de normas comunales que se aplican a
cada personay las sanciones por la transgresin de esas normas. En muchos contextos africanos hay unas normas efectivas y claras de cohesin social que garantizan la gestin adecuada de los recursos (Pearce y Tumer, 1995, p. 435).

93

miembro de la comunidad es, como tal, un propietario de ella. No la obtiene por herencia, ni por compra, ni por cesin; si el propietario muere, no puede transmitir su derecho de propiedad; si abandona la comunidad su derecho expira;[...]; y sus h~os disfrutarn todo lo que l difrut no como herederos, sino como propietarios comunales (Jurgensmeyer y Wadley 1974, p. 374). Las condiciones para ser miembro de la comunidad y por tanto tener acceso al recurso varian significativamente de unos casos a otros. As, por ejemplo, en los bosques comunales de Albarracn (Teruel), para tener acceso al uso de los mismos es necesario haber nacido y residir en el pueblo, mientras Los Sauces (La Palma), para tener acceso al recurso comn el agua slo es preciso estar en posesin de tierras de riego en el rea de accin de la organizacin de regantes, sin que ello implique la necesidad de haber nacido o residir en el municipio (Batista 1991-3>.

b) Lo igualdad entre los miembros

La idea de igualdad contenida en la definicin de propiedad comunal se refiere nicamente a que todos los comuneros tienen derecho a utilizar el recurso. Sin embargo, segn indican tos estudios empricos realizados, las cantidades consumidas por cada partcipe son generalmente diferentes. En unos casos, stas dependern de otra variable: por ejemplo, la cantidad de agua utilizable por cada comunero puede estar en funcin de la superficie de las tierras que ste posea. En otros, la desigualdad en las cantidades consumidas ser simplemente un reflejo de la estructura de poder local o de un largo proceso de ajustes locales (intercambios de derechos, prstamos, etc.). Aunque un cierto grado de desigualdad en cuanto a la cantidad consumida sea consustancial a los regmenes de propiedad comunal, si sta se agudiza puede acabar erosionando la cooperacin que sustenta la gestin comunal, de modo que, o bien se produce una transformacin en el interior del sistema de gestin que siga haciendo viable el rgimen comunal, o bien ste desaparece, normalmente en favor de derechos privados, Por ello, ante el peligro que supone una excesiva desigualdad, no es extrao encontrar mecanismos correctores. Como seala Batista (1994, Pp. 16-17) los sistemas de regado administrados a nivel local son una buena prueba de ello. La tendencia natural que se agudiza en perodos de escasez, es que los agricultores situados aguas abajo tengan mayores dificultades en el acceso al recurso, bien por el comportamiento de los individuos sitiados en cabecera o por problemas en las redes de distribucin. Para evitar esto pueden existir distintos mecanismos. Por ejemplo, el
suministro en momentos crticos puede empezar por el final del canal o alternarse de un ciclo a otro

(cabeza-cola o viceversa)

Otro mtodo ingenioso es el empleado en algunas aldeas de sureste

94

asitico (institucin conocida como Bethma): todos los agricultores poseen tierras en distintas zonas a lo largo del cauce, de modo que todos comparten los costes de un periodo de escasez en que slo se rieguen las tierras altas. As, si un individuo desea desechar un tercio de sus tierras, no puede simplemente deshacerse de la peor porcin, pues lo que est desechando no es slo tierra, sino el derecho a una porcin del agua total.

3.2 La relevancia histrica de la propiedad comunal

Si bien es cierto que hoy ya no se acepta la idea novecentista de que la propiedad comunal haba sido la forma primitiva de disfrute de la propiedad en todos los pueblos, s se puede afirmar que histricamente ha jugado-un papel muy destacado (Altamira, 1981). A lo largo de siglos ha sido un sistema de aprovechamiento que se ha aplicado a recursos tales como agua, pastos, tierras de labor, bosques, caza, pesca, etc. Con frecuencia, el resultado ha sido una forma de gestin equilibrada y sostenible tanto de los recursos como de los ecosistemas, que ha permitido el desarrollo continuado de la vida, y por tanto de las sociedades que se han basado en este tipo de aprovechamiento (Aguilera 1992b, p. 359). La propiedad comunal an contina teniendo hoy un gran peso en muchos pases subdesarrollados, siendo no solamente un modo de gestionar los recursos, sino tambin un autntico estilo de vida o de desarrollo. Por contra, en los paises desarrollados ha pasado a tener un carcter casi meramente testimonial frente a otras formas de propiedad; en muchas ocasiones se mantiene la propiedad comunal slo formalmente, pero no de un modo efectivot7. TWlii~Voria1 Irpfdjiiedixd comunal en los paises europeos es la historia de un constante retroceso, bien en favor del control o propiedad estatal, bien en favor de la propiedad privada. A menudo, ese retroceso ha sido drstico y consecuencia de una decisin poltica. Tres claros ejemplos histricos de ello son son los cerramientos en la Inglaterra del siglo XVIII (enclosure movement)8,

Por ejemplo, este sera el caso de aquellos bosques de propiedad comunal que en Espaa eran directamente gestionados por el ICONA. En Espaa los bienes comunales municipales pueden ser de propios y de comunes; la diferencia est en que stos ltimos no se pueden enajenar.
8

Entre l700y 1810 fueron votadas por el Parlamento ingls centenares de encloxure acts, en cuyos trminos se

prescriba el cercado de los campos, prados y pastos abiertos y comunes, y de las tierras libres y comunales de la parroquia de.. [.1 (Niveau, M., Historia de los hechos econmicos contemporneos, Barcelona, Ariel, 1983, p. 27). Se calcula que entre el siglo XVIII y el XIX fueron cercadas ms de 2.600.000 ha de pastos y tierras comunales -casi el 20% de lasuperficie total de Inglaterra-. Los ms afectados de forma inmediata por estas operaciones fueron los cottagers, la categora campesina ms pobre, que se beneficiaban del derecho de libre pasto en las tierras comunales. Sin embargo, en trminos econmicos, los resultados fueron espectaculares: as, parece que la produccin de cereales se increment en Inglaterra y Gales en un 40% slo en el siglo XVIII (Wilson, C. y Parker, G., Una introduccin a las fuentes de la historia econmica europea /500-1800, Madrid, Siglo XXI, 1985, p. 147).
95

[a desamortizacin espaola del siglo X1X19 ambos casos reflejaban el pensamiento polticoeconmico dominante, y la apropiacin de terrenos comunales por parte de la minora blanca en Sudfrica durante el siglo XX20.

3.3 La visin de la propiedad comunal en el pensamiento econmico

3.3.1 El debate sobre la propiedad comunal en los siglos XVIII y XIX.

Como seala Aguilera (1992b, p. 359), durante los siglos XVIII y XIX, la cuestin del sistema de propiedad comunal fue ampliamente debatida en relacin con la mayor o menor dfficultad
-que supona este tipo de propiedad para la modernizacin de Iqagricultura, y con las consecuencias sociales de su desaparicin
.

Mientras la propiedad privada se configuraba como el rgimen de

propiedad ideal2t, la propiedad comunal pas a ser considerada como un vestigio ms del oscuro

~ La desamortizacin de Mendizbal -bienes eclesisticos- se desarrolla entre 1836 y 1844, vendindose en ese perodo las tres quintas partes de los bienes de la Iglesia en 1836; el grueso de la desamortizacin general de Madoz -bienes eclesisticos, del Estado, y de municipios (propios, comunes y baldos)- se produce entre 1855 y 1876, aunque con numerosas interrupciones debidas a los constantes cambios en la coyuntura poltica. En el relativamente poco tiempo que dura el proceso se calcula que se enajen una superficie equivalente al 20% deI territorio nacional (diez millones de hectreas). Sin duda, del total enajenado una buena parte debi corresponder a antiguas propiedades comunales (Tortella, G., El desarrollo de la Espaa contempornea, Madrid, Alianza, 1994, p. 51>. 20

Hasta los aos treinta, la poblacin negra en Sudfrica haba padecido las humillantes medidas racistas de los afrikaners, que controlaban el poder poltico y la riqueza (por ejemplo, prohibicin de matrimonios mixtos y del acceso a la propiedad inmueble, despojo del dere h@fls-sufr-agio~ec-.r Sinembargo, estas medidas no eran nada comparadas con las que estaban por llegar con la doctrina apartheid -instaurada en 1948-. Una de las consecuencias de la instauracin del apartheid fue la del despojo de tierras de la poblacin negra (en gran medida comunales) en favor de la poblacin blanca. Al final del periodo apartheid, el 87% de la tierra estaba en manos de los blancos (menos del 15% de la poblacin total); mientras, ms del 75% de la poblacin era obligada a vivir en menos del 13% del territorio nacional, sin derecho a residir en las ciudades de blancos, a las que iban a trabajahar con la obligacin de llevar pases especiales de control Hoy, uno de los grandes retos es redistribuir la tierra; en muchos casos, cuando no sea posible devolver la
-

tierra a sus antiguos propietarios, ser precisa la compensacin estatal (monetaria o bien ofreciendo tierras de similares caractersticas en otras ubicaciones). En cualquier caso, hasta que no se haya completado este proceso (land restoration), no ser posible la existencia de un mercado de tierras (land acquisition), ya que los ttulos de

propiedad actuales estn bajo sospecha. En definitiva, en Sudfrica se ha producido un fenmeno sin precedentes: la modificacin drstica de la estructura de derechos de propiedad sobre la tierra, y, aos ms tarde, el dificil intento de recomponerla (Bromley, 994).
21

Como seala Alejandro Nieto en Altamira (1981, pp. 13-14), el siglo XIX es en toda Europa el siglo de la

propiedad [privada],que se convierte en el indice rector de la poltica, de la economa y de la estructura social, sustituyendo los principios estamentales del Antiguo Rgimen. La sociedad deja de articularse de forma corporativa, y aunque aparentemente es el individuo el centro de todo el sistema, como ideolgicamente se haba proclamado en la Revolucin francesa, la realidad demostr pronto que el verdadero protagonista era el propietario, y, ms concretamente, el propietario individual [.. ]. [Ser]en los ltimos decenios del siglo cuando culmine la gran apoteosisjurdica de la propiedad -el cdigo civil de los propietarios-

96

pasado feudal, al igual que las formas de propiedad privilegiada de la Iglesia y la nobleza. Sin embargo, como ya se ha sealado, sta era una visin histricamente poco fundada, ya que los usos comunales no eran una mera reliquia de la barbarie de otros tiempos, sino que jugaban un papel clave en el equilibrio de la economa agraria de los pueblos (Sanz 1985) y, en muchos casos, tambin eran la base de una forma de gestin equilibrada de los recursos y ajustada a las posibilidades del medio. Un primer elemento explicativo de las connotaciones negativas que acompaaban a la idea de propiedad comunal se encuentra en la gran influencia ejercida en el pensamiento moderno por el racionalismo cartesiano, que llev a un desprecio por la tradicin, la costumbre y la experiencia histrica
.

A partir de la idea cartesiana segn la cual

los actos racionales son nicamente los determinados por un conocimiento verdadero y evidenciable, [..] todo aquello a lo que el hombre deba el avance de la civilizacin deba ser fruto de algn proceso racional as entendido 1..]. Slo por la va de la razn, afirmbase, puede el hombre acometer la ed4ficacin de una sociedad nueva []. La antiguo presuncin en favor de las instituciones y los usos tradicionales o comunmente aceptados se convirti as en desconfianza (lzlayek, 1994, p. 31). Por otra parte, en el caso concreto de Espaa las ideas sobre propiedad no eran ms que el reflejo de las concepciones de autores franceses, tales como Say, Bastiat, y especialmente Thiers. Los liberales espaoles del siglo XIX vefan en el desarrollo de una sociedad capitalista la nica forma de romper con la lgica del estancamiento. Para ello, el mercado deba ir ganando terreno en la asignacin de los recursos, y al mismo tiempo, las formas de propiedad comunales y privilegiadas deban dejar paso a la propiedad privada o perfecta (Sanz 1985, p. 195). Desde la perspectiva liberal, la desamortizacin era vista como una necesidad: una forma simple y directa de mejorar los -rendimientos del atrasado agro espaol. Los argumentos liberales en favor de la privatizacin se apoyaban en la tesis que Jovellanos haba defendido en El Informe Sobre la Ley Agraria [1795], obra representativa del pensamiento econmico liberal e individualista, [que] result ser el punto de partida doctrinal de las reformas agrarias del siglo XIX22. Jovellanos, convencido de las bondades de la propiedad privada, escribe: La Sociedad, firme en sus principios, cree que [los montes de comunes] nunca estarn mejor cuidados que cuando, reducidos a propiedad particulan se permita su cerramiento y aprovechamiento exclusivo, porque entonces su conservacin ser tanto ms segura, cuanto correr a cargo del inters individual afianzado en ella23

22

Mes, O., Economia e ilustracin, Barcelona, Ariel, 1981, p. 97.

Informe sobre la Ley Agraria, Materiales, Barcelona, 968, p. 63. Desde una perspectiva algo distinta, otro ilustrado, Olavide, tambin abogaba por el reparto de las tierras estatales y concejiles para, tomando como referencia las colonizaciones de Sierra Morena y Andaluca, aplicar inmediatamente en ellas las reglas maestras de
23

97

La tesis privatizadora liberal sintetizada en las palabras de Jovellanos y materializada en la desamortizacin- acab finalmente imponindose, encontrando su mejor aliado en los intereses de una Hacienda en continua bancarrota y siempre necesitada de nuevos fondos. El resultado fue la gran deforestacin de Espaa, que data precisamente del diecinueve, una deforestacin sin precedentes en su historia y de una magnitud desproporcionadt. Mientras, la agricultura apenas mejor su productividad a lo largo de todo el siglo, apoyndose el incremento de la produccin agraria simplemente en el aumento de las tierras roturadas. Por otro lado, es interesante sealar que la propiedad comunal tambin fue atacada desde el marxismo. Para Marx, la propiedad comunal municipal basada en la costumbre no tena nada que ver con el socialismo autntico; simplemente expresaba una relacin precapitalista. Por tal razn, glorificar este tipo de propiedad atribuyn~lole connotaciones romnticas y populista&. significaba frenar la evolucin histrica hacia el socialismo25.

la sociedad modelo olavidea (Perdices, L., Pablo de Olavide <1725-1803), el ilustrado, Madrid, Ed. Complutense, 1992, pp. 199y313-321).
24

Es cierto que toda Europa tuvo lugar un proceso importante de deforestacin, incluso mayor que el de Espaa en

muchos casos. Sin embargo, mientras en muchos paises europeos hubo un notable aumento de la presin demogrfica que anirn a la roturacin tierras incultas, en Espaa la deforestacin fue considerablemente mayor de lo que cabe atribuir al simple aumento poblacional. De hecho, durante todo el siglo XIX el crecimiento de la poblacin espaola fine lento en comparacin con otros pases europeos siete millones de personas aproximadamente (l3ustelo, E., Historia Econmica, Madrid, Ed. Complutense, 1994, p.91>-. Si ahora se pone a la poblacin de la Espaa del XIX en relacin con e territorio lo cual es bsico para tener una idea de cual poda ser la presin sobre los recursos forestales el resultado es un pais poco poblado, con una baja densidad poblacional. Adems, debe tenerse en cuenta tambin que la industrializacin espaola fue tarda y de menor entidad que en los paises europeos lideres (Baner, E, Los montes de Espaa en la historia, Madrid, MAPA, 1991). Con todo, no se pretende afirmar aqu que la privatizacin fue la causa necesaria y suficiente de la deforestacin. Como se concluye al final de este captulo, no pueden establecerse relaciones causales entre formas de propiedad y resultados de gestin: bajo la propiedad privada de recursos naturales puede darse tanto la conservacin como la desaparicin de los bosques, dependiendo de las seales que reciba el propietario privado. Por lo tanto, la explicacin a por qu la desamortizacin conlev deforestacin habra que buscarla analizando las condiciones de mercado a las que se enfrentaron los propietarios (precios de la madera, aranceles del cereal, etc.). As, por ejemplo, un posible factor explicativo puede estar en que la desamortizacin supuso la privatizacin de una gran cantidad de superficie forestal mediante la subasta de grandes lotes de tierras aprecios generalmente bajos (Bauer 1991, p.65); si el coste de una inversin es bajo, dado un perodo de tiempo de explotacin y unos rendimientos anuales constantes cualesquiera que sean las alternativas, el individuo se puede permitir tasas de descuento altas (muy competitivas en relacin a otras inversiones a largo plazo) que conducen a la lgica infravaloracin del futuro, y por tanto, a explotar el recurso en este caso, bosques de tipo mayoritariamente mediterrneo en trminos presentes.
Y menos que nada puede tolerarse que al amparo de la llamada libre autonoma local se perpete lapropiedad comunal -una forma de propiedad que incluso est por debajo de la moderna propiedad privada y que en todas partes se est descomponiendo y transformando en esta ltima- y se perpeten los pleitos entre munic~ios ricos y pobres que esta propiedad comunal provoca (Marx, K., Mensaje del comit central a la liga de los comunistas (Marzo de 1850), en ObrasEscogidas, vol, Mosc, Editorial Progreso, 1981, p. 188).
25

98

3.3.2 La confusin entre propiedad comunal y libre acceso

La visin convencional de la propiedad comunal como un problema

la tragedia de los

comunes llega en los aos cincuenta de la mano de los trabajos de Gordon [1954] y Scott 11955126 sobre la explotacin de bancos de pesca martimos. Pero ser a partir del famoso artculo del bilogo Garret Hardin, La Tragedia de los Comunes (1989 [1968]), cuando la confusin se generalizar entre la profesin. Desde entonces, se pasa a utilizar indiscriminadamente el trmino propiedad comn (common property) como sinnimo de libre acceso (open access), popularizndose tambin la expresin recursos de propiedad comn (common property resources), que, como ya se ha sealado, es equvoca. Como se mostr epyn anterior apartado, la propiedad comunal (res comunes) implica la exclusin de los no miembros del disfrute del recurso, y adems, supone en general la existencia de una rigurosa disciplina de aprovechamiento entre los usuarios del mismo. Por tanto, identificarla con el libre acceso (res nullius o inexistencia de propiedad definida sobre los recursos) constituye un error de bulto. A pesar de ello, ha sido un error muy frecuente en el que han cado y siguen cayendo buena parte de economistas dedicados al estudio de los recursos naturales27, lo cual no deja de ser sorprendente y a la vez indicativo de ignorancia y excesiva simplicidad en los anlisis28. El problema est en que tal malinterpretacin no se ha quedado simplemente en un error terico, sino que ha trascendido a la prctica, dando lugar a firmes recomendaciones de poltica econmica en favor de la privatizacin o la nacionalizacin de los regmenes de propiedad comunal en los pases en desarrollo. Slo recientemente parece haberse tomado conciencia del malentendido y se En concreto se trata de los siguientes trabajos: Gordon, R. L., Tbe Economic Tbeory of a Common Property

24

Resource: the Fsbery, Journal ofPolitical Econonzy, 1954, vol. 75, pp. 124-142; y Scott, A. D., The Fishery: te Objectives of Sole Ownership, Journal ofFolitical Economy, 1955, vol. 63, Pp. 116-124.
27

Como indica Aguilera (1992a, p. 375), entre los que incurren en esta confusin se encuentran algunos autores de

reputados manuales ampliamente utilizados por los estudiantes de Economa de los Recursos Naturales y del Medio Ambiente: Fisher, A. C., Resource and Environmental Economics, Cambridge, Cambridge University Press, 1981; Dasgupta, P., The Control of Resources, Oxford, Basil Blackwell, 1982; Howe, C. W., Natural Resources Economics, Issues, Analysis and Policy, New York, Wiley & Sons, 1979; Tietenberg, T., Environmental and Natural Resource Economics (Second Edition), Illinois, Scott, Foresman and Co., 1988; llartwick i.M., y Olewiler N.D., The Economics of Natural Resource Use, New York, 1-farper and Row, 1986. Como se observa, estos manuales corresponden mayoritariamente a la dcada de los ochenta. En el manual de Pearce y Tumer [1990] -uno de los ms utilizados en la actualidad- ya se distingue adecuadamente entre libre acceso y propiedad comunal. Hasta la aparicin de los artculos de Gordon y Scott, los economistas parecan encontrar evidente la distincin entre propiedad comunal y libre acceso. As, por ejemplo, Cannan, en el captulo dedicado a la propiedad de su libro La Riqueza sealaba que la institucin de la propiedad, bien sea individual o colectiva. foment el bienestar
28

material [-1 haciendo interesantes al pueblo las actividades productivas. 1.] Si los derechos de propiedad no existen [..] el nico medio de asegurarse cualquier cosa seria tomarla y consumirla antes que cualquier otro

(Cannan 1936, pp. 105-106). 99

empieza a distinguir entre ambos cqnceptos en los libros y manuales sobre Economa de J05 Recursos Naturales y el Medio Ambiente.

a) El argumento de la tragedia de los comunes

Segn los economistas que identifican propiedad comunal y libre acceso, el problema de los comunes tiene su origen en la imposibilidad de restringir el acceso al recurso en cuestin. Ello conleva, por un lado, una inversin inadecuada de inputs por exceso o por defecto para la extraccin, uso o produccin, y, por otro, una tendencia progresiva a la total expoliacin del output. Ya Aristteles indicaba en su Poltica que lo que es comn a un nmero muy grande de personas obtiene mnninio cuidado. Pues todos, se preocupan especialmente de las cosas propias, y menos de las comunes, o slo en la medida en que atae a cada uno El nivel de inputs privados invertidos (tecnolgicos, de capital, etc.) puede estar por encima del que sera necesario para lograr una determinada produccin en condiciones de exclusin. Dado que los bienes son accesibles a precio cero y que la disponibilidad futura no es segura ante la ausencia de derechos de propiedad definidos, lo racional es aumentar la extraccin, siendo preciso para ello generalmente invertir ms recursosi En ese proceso de extraccin acelerada, se ir agotando el recurso, hacindose cada vez ms costoso acceder en trminos de inputs utilizados a una misma cantidad de output a medida que pasa el tiempo. Ello har que se acaben disipando las posibles rentas que se hubieran obtenido bajo propiedad privada. El ejemplo tpico sera el de un acufero sobre el que se van instalando cada vez ms pozos y se perfora progresivamente a ms profundidad para captar, con el paso del tiempo, la misma cantidad de agua o incluso inferior. Alternativamente, podra darse un empleo de inputs inferior al econmicamente apropiado, debido a que los individuos no estn seguros de poder apropiarse completamente de los frutos de la inversin personal realizada. Por ejemplo, en una tierra comunal, los usuarios podran abstenerse de dedicar inputs a mejorar su rendimiento, ya que otros se aprovecharan tambin de la mejora. Lo mismo podra ocurrir a la hora de realizar inversiones de mantenimiento en un canal comunal de riego.
29

Aristteles, Poltica, Madrid, Gredos, 1988, libro 11. pp. 91-92. La incertidumbre no tiene que ver con ninguna forma de propiedad concreta (privada, comunal, etc.), sino con la

30

seguridad en los derechos y laestabilidad (percibida) de los mismos; sin embargo la ausencia de propiedad (la no exclusin) si conleva incertidumbre, lo cual imposibilita planificar la explotacin teniendo en cuenta todos los posibles beneficios futuros (Demsetz, 1980). Milliman (1992, p. 322) incide en este punto sealando que cada
extractor de la fuente comn de suministro no tiene incentivos para maximizar el valor actual de las atracciones

totales a lo largo del tiempo, porque no tiene ttulos de propiedad que sean vlidos en elfuturo. Por ello, se trata de extraer de inmediato cuanto ms y ms rpido, mejor.

loo

Indisolublemente ligado al empleo inadecuado de inputs, est el problema de la degradacin y esquilmacin progresiva del output. Ante la ausencia o mala definicin de los derechos de propiedad sobre los recursos, el resultado a medio y largo plazo es la sobreexplotacin de los mismos a medida que aumenta el nmero de usuarios, el capital y el nivel de desarrollo tecnolgico. Los individuos actuarh a la captura como nica forma de apropiarse efectivamente el recurso, fijndose slo en el corto pazo, e ignorando las consecuencias completas de sus acciones sobre la colectividad31. El argumento de la tragedia de los comunes quedaba ya perfectamente recogido en el famoso trabajo de Hardin (1989 [1968]). Hardin, pona el ejemplo de un pastizal al alcance de todos. Cada pastor es generador de efectos externos, ya que, buscando elevar al mximo su utilidad, ir aadiendo incesantemente nuevos animales a su rebao: slo l disfrutar del beneficio derivado de la venta de cada animal adicional, jxiientratel efecto, negativo de la mayor explotacin de los pastos recaer sobre todos y cada uno de los pastores. Este tipo de comportamiento individual, repetido por cada usuario, conduce a la colectividad a la ruina: al agotamiento total del recurso, a la tragedia de los espacios colectivos. La consecuencias van ms all de lo puramente econmico, trascendiendo al campo de lo tico, ya que se est afectando a las posibilidades de bienestar de futuras generaciones. La idea de la tragedia de los comunes ha sido utilizada profusamente, con ms o menos acierto, para ilustrar mltiples problemas ms all de los tradicionales (esquilmacin de pesqueras, sobreexplotacin de acuferos, degradacin de pastos comunales, etc.). As, se ha aplicado a aspectos tales como la superpoblacin por el propio Hardin, los crecientes incendios en los bosques

tropicales, la contaminacin por lluvia cida, los problemas de la cooperacin internacional, o el avance del desierto del Shara32. 6) Formalizacin del argumento de la tragedia de los comunes Tras la idea de la tragedia de los comunes est la negacin de toda posibilidad de cooperacin voluntaria, negacin que se sustenta a su vez en dos desarrollos tericos. ~ North se referiere a la caza en los tiempos prehistricos como caso de la tragedia de los comunes. Dado que la estructura de los derechos de propiedad encauza la conducta econmica del hombre% cuando el acceso a un recurso (la caza) es libre, estamos ante un fallo en el sistema de incentivos provocado por una inadecuacin
institucional (derechos de propiedad). Slo la captura efectiva permite la apropiacin del recurso. El individuo se halla en presencia de un incento para ignorar ciertos costes, lo que conduce a la sobreutilizacin del recurso y quiz incluso a poner en peligro la existenciafutura de dicho recurso /.] La banda tiene el incentivo de explotar el recurso hasta el punto en que el valor del ultimo animal cazado sea igual a los costes privados de matarlo. La caza continuar hasta que todas las rentas que el recurso hubiera generado bajo derechos de propiedad privados se disipen (North 1984, pp. 99-100).
32

lEn el libro de Cheung (1980), John Hurton (pp. 27-30) se refiere al avance del desierto en el Africa Subsahariana

como un problema supuestamente atribuible a la tragedia de los espacios colectivos. Nadie tiene inters en preservar los pastos y los arbustos, porque, al ser los recursos de libre acceso, otros se aprovecharan del esfuerzo individual de conservacin y mejora. Ante el avance del desierto, la respuesta de la FAO fue la de perforar nuevos pozos y efectuar vacunaciones de animales, con lo que los rebaos de las tribus nmadas aumentaron de tamao y la degradacin de los pastos se aceler.

101

Por un lado, la tragedia de los comunes se ha formalizado como un caso tpico del Dilema del Prisionero (paradoja del aislamiento>, ilustrativo de cmo estrategias racionales individuales conducen a un resultado irracional desde el punto de vista de la colectividad. El Dilema del Prisionero puede caracterizarse como un juego no cooperativo, donde todos los jugadores poseen informacin completa y la comunicacin entre ellos es imposible o est prohibida33; por tanto, los jugadores deciden sin conocer la eleccin de los dems y cada jugador elige antes de conocer el desenlace. En estas condiciones, la estrategia dominante es decir, la opcin que elegirn siempre los jugadores al margen de lo que hagan los dems, es la no-cooperacin. En consecuencia, para poner solucin a la tragedia de los comunes no vale apelar a la conciencia de los individuos para que no tiendan a sobreexplotar los recursos, pues ningn agente que decidiese seguir esa recomendacin tendra la seguridad de que los dems no iban a aprovecharse de su buen comportamiento. El libre acceso en la explotacin de los recursos lleva a cada agente a ignorar el futuro (operando con una tasa de descuento infinita), ya que el clculo racional le hace concluir que no ser l quien se beneficie de sus esfuerzos de conservacin. Otro apoyo terico a la idea de la tragedia de los comunes se encuentra en La lgica de la accin colectiva ([1965] 1971) de Mancur Olson. Olson pone en cuarentena la premisa de que la simple posibilidad de que un grupo obtenga un beneficio de la realizacin de cierto objetivo (con caractersticas de bien pblico) sea suficiente para generar una accin colectiva en aras de la consecucin de dicho objetivo; es decir, aunque el inters individual racional coincida con el supuesto inters perseguido por el grupo en su conjunto, ello no conduce necesariamente a una accin colectiva eficaz. Tal hecho slo ocurrir en grupos suficientemente pequeos o bajo determinadas condiciones (de coercin, etc.). As lo expresa Olson: a menos que el nmero de individuos sea suficientemente pequeo, o a menos que exista coaccin o algn otro tipo de mecanismo que haga a los individuos actuar de acuerdo a su inters comn, los individuos racionales y movidos por el propio inters no actuarn para lograr sus intereses comunes o grupales (Olson 1971, p.2). Por tanto, si nadie puede ser excluido del disfrute de los beneficios de un bien colectivo una vez que este ha sido producido (por ejemplo, un canal de riego), entonces el incentivo para contribuir voluntariamente a la provisin de tal bien ser pequeo o nulo. Es el problema del gorrn o del

A la incomunicacin se une la desconfianza entre los jugadores, que siempre estar presente en mayor o menor grado, incluso si la comunicacin es posible. De hecho, la desconfianza puede ser ms relevante para la caracterizacin del juego que la propia incomunicacin.

102

free-rider. Si todos l~s individuos eligen esta opcin, no se conseguir el beneficio comn; si slo una parte del grupo actan de polizones, la provisin del beneficio comn ser insuficiente. En los grupos de tamao intermedio, el que aparezca o no el problema del free-rider depender de en qu medida son identificables las acciones individuales.

c) Soluciones convencionales a la tragedia de los comunes:privatizacin o control estatal.

Como se ha sealado, desde la perspectiva de los autores que identifican libre acceso y propiedad comunal, sta resulta claramente deficiente y est abocada al fracaso, por lo que se precisa de una actuacin correctora que evite la tragedia. Esta concepcin ha conducido a recomendaciones de poltica pblica en un doble sentido: la solucin a los graves problemas que supuestamente acompaan a la propiedad comunal puede provenir (1) bien de la privatizacin, (2) bien de la intervencin estatal. Tales recomendaciones a menudo auspiciadas por organismos internacionales se han llevado efectivamente a la prctica en muchos pases subdesarrollados en los que la propiedad comunal es todava una realidad importante. (1) La opcin de la privatizacin es la que actualmente recibe ms apoyo como forma de evitar la supuesta tragedia de los comunes que acompaa indefectiblemente a la propiedad comunal. Dicha opcin no hace referencia a un proceso de privatizacin progresivo y llevado a cabo por los propios comuneros una vez que las bases para la cooperacin se han roto, sino a la privatizacin impuesta desde fuera (por ejemplo por entidades estatales) para sustituir a un rgimen de propiedad comunal vigente. Los argumentos esgrimidos en favor de la privatizacin hacen alusin a ideas ya mencionadas, entre las cuales pueden destacarse las siguientes: la propiedad privada garantiza tericamente la asignacin eficiente de recursos a lo largo del tiempo (pues los agentes deben tener en cuenta los valores presentes y futuros) y estimula posturas conservacionistas a medida que as lo vayan aconsejando los precios; al contrario que en la propiedad comunal, se internalizan todas las consecuencias costes y beneficios de las decisiones individuales, y desaparecen los posibles problemas de sub- o sobreinversin; por ltimo, se eliminan los problemas de cooperacin y los costes de transaccin asociados a la propiedad comunal. Las limitaciones econmicas de la solucin privatizadora ya quedaron expuestas en la parte correspondiente al rgimen de propiedad privada. A parte de que la instauracin de derechos privados puede ser problemtica debido a elevados costes de negociacin, ni la propiedad privada supone

103

necesariamente mejor conservacin del recurso que la propiedad comunal34, ni la propiedad privada es necesariamente ms eficiente que la propiedad comunal cuando no se dan las condiciones para ello (recursos perfectamente apropiables y divisibles, transferibilidad perfecta de los derechos, informacin plena, etc.). Como indican Pearce y Turner, las recomendaciones generalizadas que
sostienen que los regmenes de propiedad comunal deberan ser reemplazados por regmenes de

propiedad privada (con el fin de lograr una mayor eficiencia y estimular un mayor crecimiento de la produccin agrcola) son demasiado simplistas. Se sabe demasiado poco sobre los costes y beneficios del cambio de regmenes de propiedad y b~ pocas opciones alternativas que no consistan en enfocar el tema sobre una base casustica (Pearce y Tumer [1990)1995, Pp. 434 y 436). Pero adems de los aspectos puramente econmicos, tambin pueden sealarse otros
-.

problemasxle ndole social que supone la opcin privatizadora. La privatizacin de propiedades comunales puede agravar la situacin de muchos pobres rurales de los pases en desarrollo, para los que el acceso al recurso comn supone una fuente bsica de subsistencia35. Si esta medida es percibida como injusta por los afectados, ello puede llevar a comportamientos irresponsables y destructivos hasta que la privatizacin se haga de hecho efectiva (Bardhan, 1993, p.88V6. Adems, la imposicin de la privatizacin socava la comunidad y por tanto sus ideales y valores: al destruir la interdependencia propia de los sistemas comunales se eliminan los incentivos para la cooperacin informal (Seabright, 1993, p. 125), con lo cual se reintroducen los problemas que la accin colectiva endgena trataba de resolver, pues no hay que olvidar que los esquemas comunales fueron en su momento respuestas espontneas y grupales a la gestin de recursos, y que si tales respuestas han ido redefinindose en el tiempo y han logrado sobrevivir es porque an son vlidas. En muchos paises en desarrollo, la introduccin de la propiedad privada all donde ekistan derechos comunales choca con impedimentos de tipo sociocultural, pues el individualismo entra en conflicto con valores dominantes tradicionales (Bromley y Cemea, 1989, pp.22-23). De ah la fuerte resistencia que en muchos casos oponen los propios afectados a privatizar comunes y la incredulidad que se despierta en culturas colectivistas cuando se les indica que la solucin a sus problemas pasa por convertir en individuales todas las decisiones respecto a los recursos (Bromiey, 1985, p. 14). Como indica Bardhan (1993, p. 88), las tasas de eKptotacin (y por lo tanto Las tasas de descuento) de los propietarios privados de un recurso pueden ser mayores que la tasa de explotacin a la que sometea una comunidad
~

a ese mismo recurso bajo la disciplina de un rgimen comunal.

~ Esto es especialmente relevante en paises como la lndia, pero no es nuevo. Basta recordar el efecto que sobre los cottagers tuvo el enclosure movemen.
36

Un ejemplo ms cercano es el de la declaracin de espacio natural protegido, que implica la prohibicin real de

caza, pesca, lelia, etc. Es posible que estas prohibiciones ya existieran antes en forma de algn tipo de normativa, pero sin que se hicieran cumplir, al menos para los (pocos) habitantes de la zona. El cambio supone una prdida real de rentas para ellos. 104

Por ltimo, cabra sealar que, desde la concepcin de ecosistema, imponer una separabilidad de elecciones (independencia) en la gestin de ciertos recursos o espacios naturales en los que existen claras interdependencias puede no ser lo ms adecuado. (2) La intervencin del Estado puede tomar muchas formas: desde mecanismos

sancionadores y simples medidas reguladoras cuotas (de pesca, extraccin agua, etc.>, licencias, sistemas de tarifas, etc., hasta la administracin directa a travs de una agencia especializada, sobre la base de las supuestas bondades de la administracin cientfica. La alternativa pblica es hoy denostada por numerosos economistas, sobre todo cuanto ms importante es el carcter de la intervencin. La razn est en sus numerosas imperfecciones, a las que ya se ha hecho repetidamente referencia: los procedimientos administrativos son rgidos y guiados por principios generalqs, de modo que no permiten dar respuesta rpida a los cambios -ni tener en cuenta la diversidad (social, ecolgica, etc.); la informacin que poseen las agencias es muy incompleta y costosa; los costes de gestin y administracin son cuantiosos; la efectividad del sistema de vigilancia y control es difcil de lograr; y, por ltimo, la actividad directiva est sujeta a las presiones de poderosos grupos de inters (entre los que habra que incluir a los ecologistas, al menos en los pases industrializados), pudiendo ser ms provechoso procurarse el apoyo de tales colectivos que perseguir el objetivo de maximizar la conservacin y la eficiencia en la gestin de los bienes naturales. Por otro lado, el hecho de que los gestores pblicos no posean los derechos de propiedad sobre los bienes que administran, hace dudar de que cuenten con el suficiente incentivo para promover una utilizacin eficaz de los mismos, ya que no se beneficiarn directamente de ello. Adems, los costes de una mala poltica gubernamental se externalizan, es decir, los errores cometidos en la gestin pblica son compartidos por todos los ciudadanos, sitndo difcil muchas veces responsabilizar a alguien en concreto de los mismos.

d) El vaco institucional: la autntica tragedia de los comunes en los pases en desarrollo.

En muchos casos, la conversin de lo comunal en estatal o pblico sin la existencia de un autntico sistema de control y vigilancia crea situaciones que de hecho son de libre acceso. A pesar de que se han esgrimido numerosas razones como el rpido crecimiento demogrfico, la fuente bsica de la degradacin medioambiental en los pases en desarrollo sobre todo en la zona tropical ha sido la existencia de un vaco institucional de Jacto: el colonialismo y ms tarde las nuevas naciones-estado nacidas tras la descolonizacin destruyeron muchas de las instituciones y organizaciones de carcter comunitario, sin ser capaces de sustituirlas por un entramado institucional alternativo que vaya ms

105

all de lo meramente formal y difuso (Brom]ey, 1991, cap. VI), de manera que desepareci toda base segura para un clculo econmico intertemporal respecto a la utilizacin de recursos. El problema no es desdeable, pues aproximadamente la supervivencia de tres cuartas partes de la poblacin mundial depende de tierras y recursos naturales afectados adversamente en mayor o menor medida por una situacin de desorden institucional (Bromiey, 1991, p. 106). Nepal es un buen ejemplo de lo ocurrido en muchos pases en desarrollo. En 1957 se nacionalizaron bajo la influencia del mito de la gestin cientfica amplias zonas boscosas y tierras que antes haban estado bajo control comunal con una disciplina bien definida de responsabilidades (derechos y obligaciones) en el aprovechamiento de los recursos. El resultado fue una degradacin acelerada que hoy el gobierno intenta frenar mediante el reestablecimiento de sistemas de gestin a nivel local, es decir, reconociy,do que involucrar a los locales en la gestin y aprovechar las prcticas y conocimientos populares sobre las caractersticas del entorno son requisitos fundamentales para llevar a cabo programas de administracin ajustados al medio y a las necesidades de las comunidades (Bromley y Cemea 1989, p./). Otros ejemplos notables de esta situacin son Birmania, la India, Brasil o el Africa Subsahariana. Es en este contexto de vaco institucional en el que resulta explosiva la creciente presin sobre los recursos derivada del aumento demogrfico, de la mecanizacin en los mtodos de explotacin, y del hecho de que la fuente bsica de divisas de muchos de estos pases se base en la exportacin de recursos naturales (minerales, petrleo, madera, productos agrcolas de plantacin, etc.) cuyos precios tienden a estancarse o incluso a disminuir a lo largo del tiempo.

3.3.3 Las condiciones para la primaca de la cooperacin

Frente a la visin convencional de la propiedad comunal como un problema, surgi en los aos setenta una corriente de pensamiento alternativa, que no slo sealaba lo errneo de la equiparacin del libre acceso a la propiedad comunal, sino que adems afirmaba las posibilidades que sta ofreca como base para una gestin equilibrada y respetuosa de los recursos naturales. Dado que la cooperacin es la base de la propiedad comunal, el objeto de inters est en estudiar bajo qu condiciones sta puede tener lugar, y cules son las circunstancias que llevan a que la cooperacin se rompa. a) Las bases para la cooperacin.

Ya

se ha visto que la propiedad comunal viene regulada por una serie de reglas y prcticas de
(10)

gestin que

entraan un conocimiento del entorno (experiencia acumulada), (20) tienden a 106

favorecer comport~mientos que no puedan poner en peligro el futuro del recurso (y por tanto el de la comunidad)37, y (30) se transmiten a travs de la tradicin (lo que no significa necesariamente una total incapacidad de adaptacin a cambios, sobre todo si stos no suponen excesiva ruptura). Adems, existen mecanismos de sancin ante la posibilidad de incumplimiento de las normas, ya sean formales (como los jurados locales de las comunidades de regantes) o informales (presin social del grupo, prdida de reputacin, etc.). Las sanciones aseguran que si uno cumple las reglas no quedar como un primo (Wade, 1992, 419). Sin embargo, todas estas cosas no son suficientes para asegurar la cooperacton. En referencia al elemento bsico que obstaculiza la cooperacin, suele hacerse especial hincapi al exponer el famoso Dilema del Prisionero en el hecho de que los jugadores estn incomunicados. Siq embargo, como seala Leibenstein (l9S7,-~p.44), lo verdaderamente relevante para la cooperacin es que haya confianza38; as, si en vez de estar separados e incomunicados los dos prisioneros estuvieran en una misma celda y pudiesen hablar entre s, la situacin estratgica de cada uno de ellos, en tanto que se mantuviera la desconfianza respecto a cul iba a ser realmente la actuacin del otro, no cambiara. Es decir, mientras la incertidumbre y la bsqueda del propio inters -el intento de sacar ventaja de una situacin dada- alimenten la desconfianza mutua, el Dilema seguir planteado sustancialmente en los mismos trminos que antes. La confianza, por tanto, es lo esencial para la cooperacin, y puede promoverse por distintas vias. Por ejemplo, por pertenecer a una organizacin como la mafia, en la que se comparte un estricto cdigo de honor (omerta) que condena la delacin, y en la que se han creado unas expectativas claras respecto a las consecuencias de dicho comportamiento (que se acaba castigando de modo implacable). Por otra parte, la confianza puede surgir tambin como consecuencia de una gran frecuencia en el trato mutuo, de forma que los dos jugadores lleguen a adquirir un hbito de cooperacin a lo largo del tiempo y logren una reputacin slida de colaboracin frente al otro. Sin duda, la capacidad de reconocer al otro jugador y de recordar su identidad merced a interacciones pasadas, as como la de recordar los rasgos fundamentales de tales interacciones, son necesarias a la hora de mantener la cooperacin: de no ser por esto, los jugadores no podran valerse de ninguna forma de reciprocidad, y por tanto, no podran animar al otro a cooperar (Seabright 1993, p. 120).

3-7

Esto puede no ser cierto en el caso de procesos de degradacin lentos de recursos naturales; por ejemplo, la Leibenstein, Harvey (1987), Inside hw Eirm, Cambridge (Mass.), Harvard University Press, pp.44-47. Este

erosin por sobrepastoreo o la salinizacin de un acufero por sobreextraccin.

38

autor se est refiriendo concretamente a los problemas de cooperacin dentro de la empresa. 107

Asimismo, es importante que no exista un final definido dt,las interacciones y que los futuros payoffs no sean descontados a una tasa excesivamente elevada o que las recompensas a corto plazo por la no cooperacin no sean demasiado cuantiosas (Bardhan 1993, p .89); Desde la perspectiva de la teora de juegos, la propiedad comunal se puede caracterizar como un juego que se repite constantemente en el tiempo sin final fijo, de forma que cada jugador debe tener en cuenta que perseguir sus propios intereses en el presente puede dar lugar a reacciones del resto de jugadores que daen sus propsitos en futuras interacciones. Adems, se trata de un juego en el que hay comunicacin entre los jugadores (si bien sta no ser gratuita, ni inmediata y puede estar en cierta medida distorsionada) y en el que los jugadores pueden tener algn tipo de informacin sobre la situacin agregada del recurso comn. Si adems suponemos que los jugadores conocen rpidamente lo que han elegido los dems y pueden cambiar su propia eleccin entes de conocer -el desenlace de cada ronda, la estrategia racional es en contraste con el dilema sencillo del prisionero la cooperacin condicionada: cooperar en primer lugan fallar silo hacen los dems (Wade 1992, p. 410). Por otra parte, si el grupo de comuneros es pequeo, con similitud de necesidades y claras limitaciones (es decir, si los jugadores son mutuamente vulnerables a las acciones de los otros), la cooperacin ser ms sencilla, ya que se facilita el control de las actuaciones individuales, la puesta en prctica de sanciones y la comunicacin entre los jugadores. Por ltimo, conviene que el recurso comn est bien delimitado y sea bsico para la supervivencia, que exista una correspondencia estrecha entre la localizacin del mismo y la de los usuarios, y que no haya grandes desigualdades entre los miembros de la comunidad en lo que se refiere a los beneficios obtenidos del recurso comn y al poder de negociacin en la redefinicin de las normas ~internas(Ostrom y Blomquist, 1992, p. 388). Por ltimo, y con carcter general, cabe destacar una idea especialmente importante desde e! punto de vista del diseo institucional: la posibilidad de promover la cooperacin mediante la transformacin del ambiente estratgico, esto es, conformando las caractersticas de la interaccin de modo que a la larga pueda producirse una evolucin estable de la cooperacin. Las vas fundamentales que propone Axelrod (1986) en este sentido pueden sintetizarse en tres aspectos: En primer lugar, magnificar la sombra del futuro en la medida de lo posible. Es claro que
- - -

cuando el futuro tiene poca importancia respecto al presente no puede darse cooperacin estable, porque la amenaza de represalias ante posibles defecciones pierde mucha fuerza; en el extremo, en hipotticas situaciones a-histricas, no hay base alguna para la confianza. Por el contrario, un juego que se repite en el tiempo sin un final definido es el mejor caldo de cultivo para que surja la colaboracin estable entre las partes; as lo demuestra la guerra de trincheras
108

d&. 1914, donde las mismas unidades de pequeo tamao permanecan en contacto durante largos perodos de tiempo sin un final a la vista: vala la pena ensayar pautas de cooperacin basadas en la reciprocidad, con la posibilidad de que quedasen firmemente establecidas. Por tanto, es fundamental que el futuro gane peso para los jugadores, y para ello conviene hacer las interacciones lo ms duraderas y frecuentes posibles39.
-

En segundo lugar, est la modificacin de los pagos asociados a comportamientos no cooperativos. A travs de la legislacin puede lograrse que individuos que en principio no tienen razones para cooperar, se vean forzados adoptar una actitud colaboracionista. Las leyes que obligan a pagar impuestos, a no robar y a cumplir los contratos con extraos son ejemplos en este sentido. Como seala Axelrod (1986, p. 130), cada una de estas actividades puede contemplarse como un gigantesco Dilema con~muchos.-.jugadores; as, nadie quiere pagar impuestos, pues los beneficios son muy dqlsos y los costos muy directos y ciertos. Pero todos saldrtamos mejor parados si todos tuviesen que pagar
.

Los gobiernos modifican entonces los

pagos percibidos por los jugadores: por ejemplo, si uno no paga impuestos se arriesga a ser descubierto y enviado a la crcel. Sin embargo, si el castigo por no cooperar es tan grande que la mejor decisin es cooperar con independencia de lo que hagan otros, desaparece el Dilema. Es evidente que no es necesario llegar al extremo de una transformacin tan drstica en la estructura de pagos. Una transformacin pequea puede ser suficientemente eficaz para hacer estable la cooperacin basada en la reciprocidad, a pesar de que la interaccin siga siendo un Dilema del Prisionero (si bien con un incentivo para la defeccin a corto plazo menor que el incentivo a colaborar a la larga>.
-

En tercer lugar, cabra ensear la reciprocidad ms que el altruismo como base para que surja la cooperacin40. La reciprocidad es una estrategia fcilmente comprensible e identificable por otros jugadores, hace que a las estrategias explotadoras les resulte difcil

Segn Axelrod (1986, pp.l26-l27), una boda sera un ejemplo de acto pblico ideado para promover la perdurabilidad de una relacin. Por otro lado, una buena fonna de incrementar la frecuencia de las interacciones entre dos individuos es mantener apartados a los dems; en este sentido, la organizacin y la jerarquizacin son muy eficaces para concentrar las interacciones entre individuos especficos. Como seala Cabrillo (1991, pp.103-104), el altruismo mutuo es beneficioso porque reduce la necesidad de introducir medidas de salvaguardia por parte de quienes entran en una relacin contractual: as, al reducirse los costes de transaccin, aumenta el volumen total de transacciones. Sin embargo, si el altruismo deja de ser
40

mutuo, puede ocurrir que los comportamientos altruistas no sean eficientes desde un punto de vista colectivo: la

persona altruista que observa que las personas con quienes se relaciona no salvaguardia, tales como reducir el grado de actividades cooperativas con el renunciar por completo a establecer relaciones contractuales. Precisamente, uno normas jurdicas es evitar que esto suceda: crear incentivos para la realizacin

lo son, adoptar medidas de resto, o -en el caso extremode los objetivos bsicos de las

de contratos, aun en los casos en los que, ante la posibilidad de una conducta deshonesta de una de las partes, la otra preferira no contratar (p.lO5).

109

sobrevivir, y permite mantener el orden interno de una comunidad. Adems, pueden lograrse buenos resultados por simple inters mutuo (no se pide para uno mismo ms de lo que se est dispuesto a conceder a otros). Pero ms que un toma y daca estricto, lo ptimo sera una estrategia que slo devolviera nueve dcimas del golpe recibido, de forma que no pueda caerse en una sucesin indefinida de defecciones.

4 Cuando la cooperacin se rompe.

La gestin comunal puede fracasar como consecuencia de cambios que superen la capacidad de readaptacin de los arreglos comunales, minndose entonces las bases para la cooperacin y sobreviniendo una situacin de sobreexplotacin y degradacin del recurso ante el vaco institucional. EntrL,estos cambios destacan los nuevos desarrollos tecnolgicos (tecnolbgas de extraccin, localizacin, captura, etc.), la introduccin en esquemas de produccin comerciales de grupos comunales vinculados a economas de subsistencia, y el crecimiento demogrfico del grupo de comuneros sobre todo si el derecho de utilizacin del recurso se asigna directamente a individuos en vez de indirectamente a travs de factores de produccin privados (como por ejemplo, el acceso al agua en funcin de la posesin de tierras). Siempre que la comunidad no sea capaz de redefinir las normas que rigen el aprovechamiento equilibrado del recurso, todos estos cambios acabarn con la cooperacin conduciendo a situaciones de sobreexplotacin y esquilmacin del mismo41. Por otra parte, la ruptura de la cooperacin puede venir favorecida por presiones externas o situaciones desesperadas (por ejemplo de extrema sequa) en que los individuos dejen de valorar el futuro adoptando estrategias a corto plazo42.

4. LA PROPIEDAD PUBLICA ESTATAL.

El Estado puede poseer recursos naturales (minas, bosques, caladeros, espacios naturales, etc.) que bien adininistra directamente a travs de agencias pblicas o bien deja a agentes privados en usufructo o concesin.
41

Muchos cambios en las sociedades pastoriles estn provocando que algunos recursos comunales vuelvan a

convertirse en recvrsos de libre acceso. Aqu los factores relevantes son las mejoras de transporte de personas y ganada. las declaraciones gubernamentales convirtiendo las tierras de pasto en propiedad pblica, la competencia entre grupos tnicos, la prdida de cohesin social en reas rurales y la rapidez del crecimiento demografico (Pearce y Turner, 1995, p. 436).

Toda la discusin anterior sobre la propiedad comunal est referida a recursos naturales en pases subdesarrollados. Conviene tener presente que en Espata, por ejemplo, el panorama de Los recursos es completamente diferente: as, los bosques y paisajes tienen ms importancia turstica que agrcola, y la explotacin de los acuferos con fines agrarios no puede separarse del hecho de que se trata de una agricultura subvengionaday. protegida~42

110

En principio, la justificacin de la propiedad estatal remite al hecho de que la propiedad privada de ciertos bienes caracterizados por la no rivalidad en el consumo y la imposibilidad de exclusin bienes pblicos no es eficiente, pues dara lugar a la inexistencia de tales bienes o a su provisin en cantidades subptimas43. Sin embargo, el hecho es que la propiedad estatal se ha extendido a lo largo de los siglos (y sobre todo en el siglo XX) mucho ms all de dichos lmites, lo cual en parte podra justificarse aludiendo a que esta forma de propiedad puede realizar mejor el conjunto de valores sociales que se persigan (Pastor 1989, p. 139), tales como la preservacin de espacios naturales dadas las importantes extemalidades positivas que estos generan, o la conservacin de recursos sujetos a un gran riesgo de prdida irreversible. Esto ltimo, sin embargo, es objeto de profunda polmica (por ejemplo, en Estados Unidos, la convenienciade privatizar o no los Parques Nacionales es-una cuestin controvertida). Por un lado, son suficientemente conocidos los casos en los que una decisin drstica ha dado lugar a importantes daos y a la destruccin medioambiental en espacios naturales pblicos, pero por otro, tambin pueden encontrarse ejemplos de buena gestin y conservacin. Como seala Pastor (1989, p. 136), el debate sobre los derechos de propiedad es, en buena parte, un debate sobre la delimitacin de la esfera de lo pblico y de lo privado. Pero el debate est lejos de tener soluciones fciles; entre otras cosas, porque lo bondad de la asignacin pblica de derechos, como lo de la asignacin privada, depende del cumplimiento de ciertas condiciones sociales
.

Ya en siglo XVIII, Adam Smith afirmaba que la tierra languideca bajo la propiedad del

Estado. En la actualidad, los crticos con la propiedad pblica estatal apuntan argumentos que ya han sido repetidamente mencionados: hacen referencia tanto a los problemas en la fijacin de objetivos (desconfianza hacia el proceso poltico) como a la ejecucin de los mismos (gestin efectiva). En cualquier caso, el mito de la gestin cientfica est hoy completamente deslegitimado. En principio, pareca que si un proyecto estaba perfectamente planificado, no haba razn para que los resultados no se ajustaran a lo proyectado. Sin embargo, pronto se comprob que surgan grandes diferencias entre lo previsto y lo obtenido. Existe una amplia bibliografa que intenta explorar cules son los factores que median en la ejecucin y hacen que las disparidades entre objetivos y resultados sean en ocasiones tan abultadas.

Entre los ejemplos tpicos de bienes pblicos puros estaran la defensa nacional, la justicia, un parte metereolgico, etc. Coase (1994), en su articulo El faro en economa, sealaba que el caso del faro, generalmente sealado como arquetipo de bien pblico, no poda utilizarse como ejemplo de bien que debe ser provisto por el gobierno.
~

111

Puede afirmarse que cuando no se ejerce la exclusin o la vigilancia es nula debido normalmente al coste que ello supone, la propiedad pblica estatal equivale en la prctica al libre acceso (lo mismo que sucede cuando los derechos de propiedad privada estn muy confusamente definidos). Es aqu donde puede estar la discusin relevante, es decir, en las posibilidades del Estado de ejercer la exclusin o la vigilancia en comparacin con un propietario privado, teniendo en cuenta que los incentivos de los funcionarios dedicados a esta labor son comparativamente mucho menores. Por ltimo, hay que sealar que, adems de ejercer como propietario, el Estado acta como regulador capaz de modicar el contenido de los derechos de propiedad existentes, lo que sin duda tiene hoy una relevancia mucho mayor. A este segundo aspecto se har referencia sobre todo en la parte aplicada de la tesis.

5. CONCLUSIONES.

Las instituciones suponen incentivos y restricciones. En este sentido, condicionan de forma importante las posibilidades de actuacin de los agentes, pero no las delimitan por completo. As, no pueden establecerse relaciones generales entre las distintas formas de propiedad y la gestin de recursos naturales, es decir, no puede afirmarse que un determinado rgimen de propiedad dar lugar, en cualquier caso, a un tipo de gestin concreta (tan slo en ausencia de propiedad libre acceso se puede asegurar de forma concluyente que, a partir de un determinado tamao de la poblacin que hace uso del recurso, habr tendencia a la esquilmacin del output y a la inadecuada utilizacin de inputs). Como seala Batista (1994, p. 42-43), la degradacin ambiental puede llegar a ser eficiente bajo distintos tipos de propiedad, a la vez que una respuesta racional a determinadas condiciones socioeconmicas, tecnolgicas y ecolgicas. [.1 As, la combinacin de un ecosistema frgil, con un sistema productivo de bajos ingresos (pobreza) y un valor elevado de los recursos naturales puede ser propicia para una degradacin de los mismos. Sin embargo, si bien no cabe realizar afirmaciones generales relacionando formas de propiedad y resultados de gestin, si es posible sealar los puntos crticos de los distintos tipos de propiedad respecto a la conservacin y aprovechamiento de los recursos naturales. Los derechos de propiedad privada (sea sta individual o no) no son sinnimo de conservacin de los recursos naturales renovables ni de explotacin no acelerada de los recursos no renovables; tampoco son sinnimo de esquilmacin o agotamiento de recursos. Ello depender en gran medida a parte de cul sea el contenido exacto de los derechos y hasta qu punto las facultades que los conforman estn atenuadas de las seales que, en uno u otro sentido, enve el 112

nzrcado a los propietarios. Por otra parte, cuando no se dan las condiciones ideales de perfecta transferibilidad (ausencia de costes de transaccin) y perfecta definicin de los derechos (posibilidad de apropiacin completa de todos los atributos del recurso), no se puede afirmar sobre la base de la eficiencia la superioridad de un sistema de derechos privados. Ambos aspectos parecen haber sido olvidados por la corriente liberal, que aboga por la estricta definicin de los derechos de propiedad y el libre juego del mercado como la solucin a los problemas medioambientales. El mercado puede no ser siempre apropiado para lidiar con problemas medioambientales, caracterizados a menudo por efectos externos difusos temporal y espacialmente, altos costes de transaccin, numerosos costes y beneficios no monetarios, irreversibilidades potenciales, o indefmicin de derechos; por otra parte, la idea de stock natural ptimo que subyace tras la propuesta de la ecologa de mercado es~ cuando~ menos, discutible. Todo ello, sin embargo, no significa negar las enormes posibilidades del mercado como instrumento de conservacin del medio ambiente (sistemas de derechos de emisin transferibles, cuotas de pesca negociables, etc.); simplemente, parece poco aconsejable que el mercado se convierta en el nico rbitro en las cuestiones ambientales, tal y como proponen los partidarios ms extremos de la llamada ecologa de mercado. La propiedad comunal supone la exclusin de los no miembros y la existencia de unas reglas bastante simples de aprovechamiento para los comuneros. Por tanto, es un grave error identificarla con el libre acceso, tal y como ha venido haciendo gran parte de la profesin desde los aos cincuenta. De hecho, la propiedad comunal puede ser una alternativa estable y respetuosa con el medio. Para que as suceda deben conjugarse y mantenerse unas condiciones favorables al juego cooperativo, lo cual no siempre es fcil. As, por ejemplo, en determinadas circunstancias de cambios rpidos (innovaciones tcnicas, excesivo crecimiento de la comunidad de usuarios, etc.) pueden romperse los arreglos cooperativos sobre los que se apoya la gestin comunal, desencadenndose la tragedia del libre acceso. Con frecuencia, las recomendaciones que se han realizado desde distintos organismos internacionales en favor de la intervencin estatal o la privatizacin de los espacios comunales en los pases en desarrollo donde lo comunal an es una realidad importante, han agravado los problemas de extrema pobreza y degradacin de recursos que, supuestamente, se intentaban solucionar. Como indican Pearce y Turner (1995, p. 436), hay que saber mucho ms sobre el tema antes de obtener resultados concluyentes respecto a lo que suponen los cambios en los regmenes de propiedad. La propiedad pblica estatal de recursos naturales es hoy objeto de un profundo debate. Quienes la atacan, hacen referencia a los numerosos fallos del proceso poltico, al problema bsico de la infonnacin, a la falta de flexibilidad en la gestin, a los avances en la tecnologa de definicin

113

de derechos que permiten el mejor aprovechamiento privado de los recursos, y al hecho de que bajo la administracin estatal es ms fcil que se tomen decisiones drsticas que puedan poner los recursos en peligro. Quienes la defienden, arguyen que la conservacin de determinados recursos naturales excepcionales, con claros efectos externos como los bosques, o sujetos a graves riesgos de prdida irreversible, slo puede garantizarse desde la propiedad pblica. Hay ejemplos reales que serviran para apoyar ambas tesis. Lo cierto es que si el control no es efectivo (lo que es fcil que ocurra cuando los costes de vigilancia y exclusin son elevados y los recursos presupuestarios escasos, como en los pases en desarrollo), la propiedad estatal puede equivaler en la prctica al libre acceso, con el consabido resultado. En principio, la combinacin de propiedad estatal y gestin privada podra ser una frmula idnea en muchos casos, si bien la concesin de la gestin plantea serios problemas de definicin contractual (Wiliiamson 1989, cap.XIII). Por ltimo, conviene recordar que la necesaria seguridad en los derechos de propiedad (tanto en titularidades como en contenidos) no debe significar inmutabilidad de la estructura de derechos existente. La postura austriaca aboga por la estabilidad de los derechos basndose en el problema del conocimiento, pues nadie cuenta con informacin (centralizada) suficiente para modificar con garantas la estructura institucional vigente; el beneficio que de ello se deriva es incierto, mientras que el dao es cierto: debilitar el incentivo que supone la propiedad privada. Sin embargo, el cambio es inevitable, y en ciertos casos, ante alteraciones rpidas e importantes (tecnolgicas, poblacionales, etc.), tendr que ser fruto de una decisin poltica deliberada, con objeto de adaptar la estructura institucional a las nuevas circunstancias. Se trata de evitar que sta se convierta en una fuente adicional de problemas ambientales. Ello puede ilustrarse con un ejemplo: ante el avance tecnolgico (que permite perforar a mucha mayor profundidad y en distintas direcciones) se estn modificando los derechos defacto, y lo que antes recoga la ley (una determinada distancia mnima entre pozos para evitar la sobreexplotacin) ya no es relevante; en tal caso, si no se produce la consiguiente modificacin formal de los derechos, se estar contribuyendo a generar o a agravar un problema ambiental por inadecuacin institucional. Sin embargo, dada la ignorancia sobre los efectos ltimos de las acciones deliberadas (consecuencias inesperadas y no deseadas), cualquier modificacin de la estructura de derechos de propiedad debe realizarse con mucha cautela. Es el eterno problema de los
lmites de la actuacin pblica.

114

~[. .][en] las divergencias entre los productos netos social y privado que hemos analizado, [..] la divergencia procede de servicios o perjuicios

causados a personas que no tienen entre s ninguna relacin contractual. Sin embargo, es posible para el Estado, si as lo desea, hacer desaparecer la divergencia en cualquier actividad []. Las formas ms conocidas para

impulsar o restringir las inversiones [en una actividad] pueden revestir el carcter de primas o impuestos <C A Pigou, libe Economics of Welfare [1920]).
. -

El problema que afrontamos al tratar sobre acciones con efectos perjudiciales [sobre terceros] no es simplemente el de delimitar los responsables de los mismos. Debe decidirte si la ganancia por evitar el dao es mayor que la prdida que se ocasiono en otra parte como resultado de impedir la accin que produce el dao. -] El procedimiento adecuado es comparar el producto social total que se obtiene por arreglos [sociales alternativos]. La comparacin entre producto social y privado es irrelevante (Rif. Coase, El Problema del Coste Social [1960])
-

III

EXTERNALIDADES AMBIENTALES Y DERECHOS DE PROPIEDAD PIGOU, LA TRADICIN PIGOUVIANA Y COASE

1. INTRODUCCIN.

Dentro de la corriente principal de la Economa, las extemalidades negativas han centrado

junto al problema de la gestin ptima de recursos naturales el inters de la llamada economa ambiental (veas nota 9, cap.!). El tratamiento de los problemas de externalidades ha sido bbjeto de dos enfoques tericos bsicos: el de la tradicin pigouviana que nace a partir de una interpretacin simplista del capitulo noveno del libro de Pigou La Economa del Bienestar [1920],y el enfoque de Coase recogido en El Problema del Coste Social [1960],quien, partiendo de una visin recproca de la externalidad, realiza una crtica desde los derechos de propiedad al intervencionismo automtico que propugnaba la tradicin pigouviana cuando el mercado fallaba (existencia de efectos no contratados). Lo que mostr Coase y ya antes haba apuntado Knight [1924],es que los problemas de externalidades no pueden caracterizarse al margen de consideraciones institucionales, y en concreto, al margen de la estructura de derechos de propiedad existente. Es decir, ambos economistas estaban reivindicando la importancia de las instituciones en un contexto de olvido generalizado de los aspectos institucionales dentro de la corriente principal de la Economa, olvido que como ya se ha sealado se hace patente desde la irrupcin del marginalismo.
115

El objetivo de este capitulo es mostrar que la controversia entre Coase y la tradicin pigouviana es en realidad parte de un debate ms amplio el de los limites de la intervencin del Estado y reflejo de dos visiones distintas respecto a la relevancia y naturaleza de las instituciones en general (incluyendo al propio Estado). En este sentido y en relacin al problema de la correccin de las externalidades ambientales, hay dos posturas claras. En primer lugar, la de la tradicin, que aboga por una intervencin estatal inmediata con el fin de restablecer el ptimo econmico, confiando ciegamente en la capacidad de un Estado que acta sin errores en la bsqueda del bien comn; esta actitud, muy arraigada durante buena parte del siglo XX, arranca de la concepcin novecentista del Estado como indiscutible promotor del progreso. En segundo lugar, el enfoque de Coase, que encuentra apoyo en los desarrollos de la teora de la eleccin pblica y se sita en la misma lnea esbozada por Adam. Smith al discutir los lmites del Estado: el Estado tambin tiene sus fallos, y su funcionamiento dista mucho de ser perfecto; lo que hay que hacer es comparar arreglos institucionales alternativos sobre la base de la eficiencia maximizar el valor del producto final. A estas dos formas de entender el problema de las externalidades cabria aadir la postura austriaca, que, desde la concepcin hayekiana del conocimiento, disiente de la propuesta de Coase y se coloca en las antpodas de la tradicin pigouviana: prcticamente niega cualquier intromisin exterior estatal o judicial en la estructura de derechos de propiedad existente, y aboga por la responsabilidad objetiva ante la aparicin de efectos externos. Como contrapunto y complemento de la discusin de las anteriores posturas tericas, en la segunda parte del capitulo se plantea cul es el tratamiento de los efectos externos en la prctica, analizando las posibilidades y limitaciones asociadas de hecho a la aplicacin de diferentes opciones institucionales (regulaciones, instrumentos econmicos y mecanismo de responsabilidad civil). Por ltimo, cabe resaltar la gran importancia del presente captulo para el desarrollo posterior de este trabajo, precisamente porque como se acaba de indicar la controversia Coase-tradicin pigouviana va ms all del mbito de las externalidades para reflejar en realidad dos visiones sobre la naturaleza de las instituciones. As, si bien es cierto que la cuestin de los efectos externos aparecer ms tarde al tratar temas como los mercados de aguas, la contaminacin hdrica o la explotacin de aguas subterrneas, la verdadera trascendencia de este captulo para el posterior anlisis aplicado radica en que prcticamente toda la literatura que estudia la interrelacin entre marco institucional y medid ambinte tiene como referente ms o menos lejano el debate aqu recogido, dado qu n l se apuntan los elementos centrales de la discusin sobre el significado de las instituciones en el proceso econmico: las posibilidades derivadas de estructuras alternativas de incentivos, las limitaciones impuestas por las fricciones de funcionamiento del sistema econmico (costes de transaccin), los problemas asociados al proceso poltico y el diseo institucional, las consecuencias del cambio tcnico

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en la definicin de los derechos de propiedad, el papel de las instituciones en relacin a la informacin, etc.

2. PIGOU Y LA INTERVENCIN ESTATAL AUTOMTICA.

2.1 Propuestas para corregir las externalidades: Pigou y la tradicin pigouviana.

Pigou fue el primero en tratar extensamente los problemas de efectos externos que defini como divergencias entre productos marginales netos sociales y privados~, presentndolos como un accidente en el normal funcionamiento del sistema de mercado competitivo (Padrn 1992, p.3 1). Ms tarde, aplicando este concepto a los problemas de contaminaqia.- empez a hablarse en los manuales de economa ambiental de externalidades o deseconomas externas2, y algunos ejemplos propuestos por el propio Pigou (como el de los humos procedentes de las fbricas que ensuciaban la ropa y deterioraban el medio) pasaron a ser arquetpicos en dichos manuales. Las externalidades negativas aparecen cuando la actividad econmica desarrollada por individuos o empresas genera un efecto perjudicial no deseado sobre terceros por el que stos no son compensados. Los costes privados de dicha actividad, que junto con los correspondientes beneficios determinarn el nivel a la que la misma opera, sern menores que los costes sociales, ya que stos incluyen tanto los costes privados como los que recaen sobre terceros (Rowley 1980, p.l22). En consecuencia, el nivel de actividad llegar a ser excesivo en relacin al ptimo social.

El producto social lo defina como el producto neto total [..] debido al incremento marginal de los recursos invertidos en un empleo o lugar dados, sin tener en cuenta a quienes revertirn las partes de que se compone ese producto. Podra suceder [,.] que los costes recayesen sobre gentes indirectamente interesadas; por ejemplo el dao no compensado que se causa a un bosque vecino por las chispas de una locomotora Todos estos efectos deben ser incluidos -unos como elementos positivos y otros como negativos- al fijar el producto neto social (Pigou 195O[192O],p. 134). El producto privado lo defina como aquella parte del producto neto totaL [..] que revierte [..] a la
persona que ha invertido dichos recursos. En ciertos casos es iguaL mayor o menor que elproducto neto marginal social (Pigou 1950[1920], pp. 134-135). Por tanto, el producto privado forma parte del social.

Por correspondencia a lo que Marshall babia llamado economas externas en sus Principios. Henry Sidgwick (1838-1900) fue el primero que se refiri explcitamente a los efectos externos, asociados con actividades que o
2

bien impongan costos a otros por los que no se cobra al individuo o que produzcan beneficios a otros por los que no se paga a la persona (Rirna 1995, p.360). Ms tarde, Marshall utiliz el trmino economas externas para definir el efecto que tenan ciertos tipos de desarrollo y expansin de una industria sobre os costes de las empresas que la constituian: sus curvas de costes se desplazaban hacia abajo como resultado de un efecto externo (positivo) a

la empresa (Marshall 1961, PP. 221 y 365). Por su parte, Adam Smith ya haba aludido implcitamente a las extemalidades positivas cuando se refera al deber del soberano de sostener o mantener cienos trabajos pblicos y ciertas instituciones pblicas, porque las utilidades [derivadasde ellas] no compensan los gastos que pudiera haber hecho una persona o grupo de stas, aun cuando seanfrecuentemente muy remuneradoras para el gran cuerpo social (Smith [1776]1958, p.613, Libro IV, cap.IX). 117

Para reducir ese nivel excesivo y de este modo corregir la divergencia entre el coste marginal privado y el social que hoy llamaramos fallo de mercado-, Pigou sealaba que el Estado, si as lo desea, puede
[..]

impulsar o restringir de un nodo extraordinario las inversiones en dichas

actividades [generadoras de externalidades]. Las formas ms conocidas para impulsar y restringir las inversiones pueden revestir el carcter de primas o impuestos (Pigou, 1950 [1920], p. 192).

Implcitamente estaba afirmando que exista claramente un perjudicado y un responsable, es decir, que la externalidad tena un carcter unilateral. Lo cierto es que, partiendo de esta pequea resea sobre la posibilidad de utilizar impuestos o subsidios para corregir la divergencia entre el producto social y el privado, se acab constmyendo en los manuales de economa ambiental toda una teora sobre los impuestos pigouvianos y su aplicacin3. De hecho, en el captulo noveno de la parte II de La Economa del Bienestar que trata especficamente la cuestin de las extemalidades las sugerencias de Pigou en favor de la actuacin pblica son meros apuntes que ni siquiera desarrolla, lo que contrasta con el resto de la parte fi y otras secciones de la obra, en las que Pigou se muestra mucho ms intervencionista. En realidad, el propsito fundamental de dicho captulo era simplemente llamar la atencin de los economistas sobre la existencia de efectos sobre terceros no recogidos por el mercado, subrayando la importancia de que fuesen tomados en consideracin de alguna manera; es decir, el objetivo de Pigou no era aportar posibles soluciones a los problemas de externalidades aunque rpidamente y de pasada se refiriese a los impuestos y las subvenciones, sino presentar las diferentes divergencias entre el producto social y el privado que podan aparecer, tanto en funcin de la existencia o no de libre competencia como de la existencia o no de relaciones contractuales entre los afectados. A pesar de todo ello, los seguidores de Pigou trastocaron l orden de prioridades, centrndose en desarrollar y formalizar de modo gr~fico y matemtico la solucin tmidamente apuntada por Pigou. As naci la tradicin pigouviana4, cuya mxima bsica era la siguiente: ante cualquier externalidad ambiental el Estado debe intervenir fijando

Conviene recordar que, adems de la solucin intervencionista propuesta por Pigou para la correccin de extemalidades, este autor tambin se refiri, pginas antes de sugerir el establecimiento de primas o impuestos, a la posibilidad de alcanzar acuerdos voluntarios (Pigou 1950 [1920],p177 y ss.). Concretamente, Pigou se refera a los acuerdos alcanzados entre arrendadores y arrendatarios de tierras, introducidos en los contratos anuales para lograr un cultivo ms eficiente de la tierra por parte del arrendatario. Segn Pigou, en los contratos usuales de arrendamiento tenda a darse una divergencia entre el producto social y el privado. El arrendatario no tena incentivo alguno para la introduccin de mejoras -ya que ello conduca a un incremento de la renta a pagar- y si para la esquilmacin de la tierra justo antes del fin del contrato -intentando recuperar en lo posible su capital-. Los acuerdos voluntarios entre las partes -cuya dificultad de formalizacin en contratos subrayaba Pigou- podan evitar el mal uso de la tierra a que conduca el contrato tradicional de arrendamiento, el cual colocaba al propietario de la tierra en una situacin similar ala del Estado cuando otorga una licencia para un servicio pblico,
4

Esta es la denominacin que emplea el propio Coase para referirse a los seguidores de Pigou (Coase 1994, p.
159).

118

un impuesto5 sobre el contaminador por una cuanta equivalente al dao marginal neto6, de forma que se alcance un nivel de contaminacin ambiental ptimo o eficiente. La pregunta es, entonces, en qu medida cabe establecer un vinculo entre Pigou y lo que ha dado en llamarse la tradicin pigouviana. A esta cuestin puede responderse en un doble sentido. En primer lugar, lo esencial del enfoque de Pigou no es que sea ms o menos intervencionista, sino que su anlisis se realiza en trminos completamente a-institucionales, algo que tambin caracteriza a los economistas modernos que con este mismo modus operandi se ocupan del tratamiento de las externalidades. En segundo lugar, cabe hablar de tradicin pigouviana en el mismo sentido en el que hablamos de tradicin marshalliana, esto es, sin querer significar una identificacin absoluta entre las ideas de la escuela y las del autor de referencia. As, lo que llamamos economa marshalliana es una escuela gori tradicin oral homognea en Cambridge que desarroll los aspectos ms formales del pensamiento de Marshall, a pesar de que ste siempre se mantuvo extremandamente cauto respecto al uso de las matemticas en Economa, dejando la formalizacin
7

para apndices y notas a pie de pgina 2.2 El intervencionismo en La Economa del Bienestar [1920].

Si bien es cierto que la interpretacin que se hizo del captulo dedicado a las externalidades en La Economa del Bienestar fue muy sesgada, reduciendo su contenido a una mera propuesta intervencionista el impuesto pigiouviano, tambin es verdad que el carcter general de esta obra de Pigou invitaba a una interpretacin de este tipo. As, por ejemplo, no debe extraar que Pigou haya sido calificartT5topor~iWci1ticos como por los manuales de economa ambiental como decidido partidario de la intervencin estatal, habida cuenta del propsito declarado de la segunda parte de Lo Economa del Bienestar:

En correspondencia, en el caso de las extemalidades positivas debera concederse un subsidio al generador de la extemalidad por una cuanta equivalente a la diferencia entre el beneficio social marginal y el privado.
6

En Baumol y Oates (1982, cap.X) se matiza esta afirmacin, indicando que el nivel impositivo ptimo para una actividad generadora de extemalidad no es igual al perjuicio marginal neto que genere inicialmente, sino al perjuicio que causara si el nivel de actividad se hubiese ajustado a su nivel ptimo. Esto pone de manifiesto lo sofisticado del modelo terico a-institucional necesario para hacer la comparacin, y por tanto, la dificultad real -en la prctica poltica- de que los gestores pblicos conozcan todos estos datos. Segn Coase, el xito de Pigou se debe a la oscuridad de su obra. Al no ser clara, nunca fre claramente errnea Curiosamente, esta caracterstica no ha impedido que surgiera una tradicin oral bien definida. Lo que
los economistas piensan que se debe aprender de Pigou, y lo que ellos transmiten a sus alumnos, lo que yo
denomino la tradicin pigouviana, es razonablemente claro [..]. La principal razn para la falta de referencias

[literales a Pgoul es que esta doctrina, aunque basada en Pigou, ha sido en gran parte producto de la tradicin oral (Coase 1994, p. 159).
19

[analizar] hasta qu punto el libre juego de los intereses particulares, actuando bajo el sistema legal existente, tiende a distribuir los recursos del pas del modo ms conveniente para la generacin de una gran renta nacional, y hasta qu punto la actuacin del Estado puede mejorar estas tendencias naturales (Pigou 1950 [1920], p. xii). Pigou intenta demostrar que existen una serie de situaciones no slo las extemalidades negativas en las que el funcionamiento del mercado no conduce a una buena asignacin de recursos o a resultados socialmente adecuados, es decir, al logro de la mxima produccin de valor global. Esta idea supona cuestionar profundamente el funcionamiento del sistema de libre competencia, y su corolario directo era la conveniencia de acudir a la intervencin del Estado para alcanzar el ptimo social8. En palabras del propio Pigou, las instituciones sociales canalizan los intereses particulares
hacia fines beneficiosos 1. -l [perol hay muchos obstculos que impiden que los recursos de una

comunidad sean distribuidos entre sus diferentes usos de la forma ms efectiva. Por ello hay que buscar lasformas en las que hoy es posible [.4 para los gobiernos controlar eljuego de las fuerzas econmicas de modo que se promueva el [mayor] bienestar econmico (Pigou 1950 [1920], pp. 129130).

Esta postura de Pigou tena un origen claro en Marshall, su predecesor y maestro. Es cierto que Marshall era un partidario convencido del mercado y la libre empresa como orientadores del avance econmico, pero no crea que el libre juego de los mecanismos del mercado y los intereses individuales condujeran al mximo bienestar social en todos los casos. Marshall se mostraba partidario de las polticas redistributivas y de la intervencin en aquellos casos en los que no coincidieran los intereses privados y el inters colectivo (as, por ejemplo, le pareca razonable s-ubsidiara-indu~trias con economas externas y costes decrecientes, estableci&ido a su vez impuestos que gravasen a las industrias con costes crecientes). Pigou hizo suya esta postura marshalliana, dedicando sus principales esfuerzos a darle un fundamento terico. Precisamente, La Economa del Bienestar ofreca una larga lista de ese tipo de situaciones en que divergan los intereses privados y el inters colectivo. Pigou analiz

sistemticamente las formas en que el sistema competitivo poda conducir a situaciones subptimas, defini el bienestar econmico de modo que dependa del volumen, la variabilidad y la distribucin de

Pigou se sita en una vieja tradicin de maximizacin del bienestar que parte del utilitarismo de Bentham y es continuada por iSMil y Henry Sidgwick: el ptimo social haba que buscarlo en la provisin del mayor bien para el mayor nmero. El criterio de ptimo paretiano supone la superacin de esta tradicin y una nueva referencia para los economistas a la hora de considerar una configuracin del sistema econmico como superior a otra (Napoleonl 1968, pp. 37-39). Por supuesto, el tratamiento del problema de las externalidades en la moderna economa del bienestar se refiere siempre a este ltimo criterio.
120

la renta nacional, y estudi los mtodos que permitan mejorar a travs de intervenciones el bienestar de la sociedad9. 2.3 Knight: Sofismas en la Interpretacin del Coste Social [19241.

Puede decirse que Knight fue el primero en criticar el intervencionismo fcil de la Parte 11 de La Economa del Bienestar. Su crtica se centraba en analizar un caso concreto en que, supuestamente, el rgimen de libre competencia no daba lugar a la mxima produccin de valor total. Siguiendo a Marshall, Pigon afinnaba que la bsqueda individual de beneficios en el sistema de libre empresa conduca a una inversin excesiva en industrias de coste creciente (rendimientos decrecientes), parte de la cuaL producira ms si fuese transferida por deelsin social a industrias de coste constante o decreciente0. Como ilustracin esta idea, Pigou propona un sencillo ejemplo que precisamente servira de base a Knight para formular su crtica a este autor; Knight iba a mostrar cmo la omisin de la propiedad privada entre los supuestos de partida de Pigou invalidaba todo su brillante razonamiento. El ejemplo en cuestin era el siguiente: supngase que dos ciudades estn conectadas por dos carreteras de igual longitud, una ancha pero mal nivelada y asfaltada, y otra mucho mejor, pero estrecha y de poca capacidad. En principio, cualquier conductor preferira siempre circular por la carretera estrecha y mejor, ya que el rendimiento en ella es mayor (en cuanto a velocidad-tiempo de viaje, comodidad, desgaste del vehculo, etc.). A medida que se incremente el nmero de camiones que circulan por la carretera estrecha, ir aumentando la congestin de esta va e ir disminuyendo el rendimiento de todos y cada uno de los camiones que transitan por ella. Pero mientras el rendimiento de utilizar la carretera estrecha sea mayor que el de utilizar la ancha, cada nuevo conductor adicional seguir optando por la primera. Finalmente se llegar a un punto en el que ser tan provechoso utilizar la carretera ancha como la estrecha, es decir, los rendimientos por vehculo terminarn por igualarse. Segn Pigou, mediante la intervencin estatal podra alcanzarse una situacin final mejor en trminos de rendimiento conjunto que la que acaba de sealarse. Si se cobrase un impuesto por el Rojo (1984, Pp. 53-54). Otro gran economista, Keynes, se formara tambin en esta tradicin que abogaba por mantener cierta cautela hacia los resultados del mercado:Keynes absorbi en Cambridge unas ideas que, si bien defendan la eficacia del mercado, no abogaban por el laissez-faire e incluso se mostraban deseosas de disociar la Economa Poltica de las defensas vulgares del individualismo econmico ~ Para Knight, lo que planteaba Pigou era simplemente un caso especial delproblema de si la sociedadpuede
aumentar su produccin de valor de cambio interviniendo en las libres relaciones contractuales (Knight 1976

[1924],p. 203). El trmino sociedad utilizado por Knight resulta demasiado genrico y propio de una concepcin a-institucional; es mucho ms concreto hablar de Estado.
121

uso de la carretera estrecha, el nmero de camiones que la utilizan se reducira hasta que la suma de los costes ordinarios de circular por ella ms el impuesto, igualase a los costes de utilizar la carretera ancha; la cuanta del impuesto podra ajustarse de modo que el nmero de camiones que transitasen por la carretera estrecha fuese el idneo para lograr la mxima eficiencia en el uso conjunto ambas vas en cuanto al rendimiento global obtenido. Adems, los ingresos procedentes de la recaudacin del impuesto constituiran un beneficio neto para la sociedad, ya que ningn camin soportara costes mayores a los que hubiese tenido sin el impuesto II La gran debilidad de toda la argumentacin de Pigou est en que slo es vlida en el caso de que la carretera estrecha y mejor no tuviese propietario, ya que en rgimen de propiedad privada y explotacin lucrativa del suelo, las cosas son muy diferentes, porque la funcin social de lo propiedad consiste precisamente en evitar [la] excesiva inversin en lo que parece ms ventajoso
.

El propietario

de la carretera estrecha cobrar una tasa o peaje que refleje las ventajas de utilizar su carretera frente a la otra, y que cumplir la misma funcin que el impuesto propuesto por Pigou. La tasa [..] se regular de tal manera que elproducto aadido por el ltimo camin que utilice la carretera estrecha sea igual a lo que podra obtener en la ancha. Ningn camin pagar una lasa mayor, ni al propietario de la carretera le interesa aceptar un precio ms bajo. Y este compromiso es precisamente el que convierte en mximo elproducto total de ambas carreteras (Knight 1976 [1924], p. 208); es decir, el mercado, sin necesidad de que se d una intervencin exterior, logra maximizar el beneficio social2. Para Knight la lgica del profesor Pigou es irreprochable
,

pero olvida un supuesto bsico

de partida que si se incluyese desmoronara su razonamiento: la existencia de la propiedad privada de los factores que tienen importancia prctica para la produccin [..] rasgo caracterstico de la
situacin competitiva (Knight 1976 [1924], p. 207). Este olvido es precisamente el que le permite a

Pigou justificar con rotundidad la intervencin del Estado para garantizar la consecucin del mximo beneficio social

Baumol y Oates (1982, Pp. 232-236), claros representantes de la tradicin pigouviana, retoman el ejemplo una autopista congestionada -suponiendo que tiene carcter pblico (p. 236)-, en la que cada conductor es tanto causante de extemalidades como vctima de la misma extemalidad causada por otros conductores. Estos autores sealan que un movimiento hacia un ptimo de Pareto puede no ser Pareto-ptimo: siempre que un recurso de propiedad pblica est sujeto a costes crecientes de congestin, la fijacin de un impuesto pigouviano ptimo sobre los usuarios, en vez de beneficiar a algunos conductores sin perjudicar a ninguno, reduciria el bienestar de todos ellos si son excluidos de los beneficios derivados de la recaudacin del impuesto. Es decir, aunque pueda haber una ganancia neta para la sociedad, esta puede venir acompafiada de una prdida para los usuarios de la carretera sujeta a imposicin.
~ Pigou acept que su argumentacin era errnea. El ejemplo de las dos carreteras desapareci de las posteriores ediciones de La Economa del Bienestar, y -segn indica Cheung (1980, p. 72)- Pigou nunca lleg a replicar la crtica de Knight.

122

En definitiva, el ejemplo de las dos carreteras propuesto por Pigou era poco afortunado, ya que resulta fcil en el caso de una carretera congestionada eliminar los efectos externos a travs del establecimiento de derechos exclusivos. Sin embargo, hay que tener en cuenta que en la mayora de las cuestiones medinambientales las cosas distan mucho de ser tan sencillas, empezando por las dificultades para identificar con exactitud el alcance y magnitud de las externalidades.

3. COASE Y

LOS ACUERDOS VOLUNTARIOS.

31 El Problema del Coste Social [1960].

Cuando Coase escribe El Problema del Coste Social [1960] estreaccionando contra una forma de entender la actuacin pblica subyacente en la idea del impuesto pigouviano

que era

ampliamente aceptada por los economistas. Su crtica no iba dirigida contra la intervencin pblica en la correccin de las externalidades, sino contra la forma de concebir el problema de los efectos externos a travs de un modelo a-institucional, del que se deriva una intervencin automtica cuyas posibilidades reales no se discuten. Esto se relaciona con lo que Schunipeter llamaba el vicio ricardiano: un modelo formal y abstracto, con supuestos tajantes (que suponen la exclusin de los aspectos institucionales), del que sacamos directamente consecuencias de poltica econmica con instrucciones concretas. Precisamente, en este sentido es cuando cobra plena significacin el trmino tradicin pigouviana : en Pigou, los fallos de mercado lo son por comparacin con el modelo terico ideal, es decir, su anlisis del bienestar medido en dinero se realiza en trminos completamente a-institucionales; es este carcter a-institucional lo que se ha transmitido a los manuales y lo que hoy caracteriza a la tradicin pigouviana al abordar el problema de las externalidades. Pero El Problema del Coste Social [1960] no slo es una crtica, tambin supone un enfoque alternativo. EJ planteamiento de Coase era novedoso en dos aspectos: en su forma de contemplar el problema de los efectos externos (como un problema reciproco) y en el papel otorgado al mercado en la resolucin del mismo, dejando a la intervencin pblica como remedio de ltimo recurso.

3.1.1 La externalidad como un problema recproco

Para Pigou las externalidades tenan un carcter unidireccional. As, por ejemplo, si una fbrica realizaba emisiones dainas que afectaban a los habitantes de su entorno, exista un claro
123

responsable: la empresa contaminante agente causante del efecto externo deba hacer frente unilateralmente a algn tipo de penalizacin. Coase plante el mismo problema de modo diferente, haciendo ver su naturaleza recproca: suponiendo que sea inevitable contaminar al producir, si se permite a la fbrica producir se perjudicar a los vecinos, pero si se aboga por un aire totalmente puro se estar perjudicando a la empresa. Es decir, evitar un dao lleva a causar otro. Por ello, sin entrar an en quin tiene derecho a qu, la cuestin es en principio a quin debera permitrsele perjudicar al otro. Para dar una respuesta satisfactoria habra que sopesar el valor de lo que se consigue y el valor de lo que se deja de conseguir (Coase 1994, p. 122) en cada una de las situaciones, eligiendo aquella en que se evitase el mayor dao3. De esta forma, si lo que se pretende es maximizar el valor del producto total, puede -que ello no se consiga necesariamente intei-nalizando el efecto externo. La conclusin que se deriva de la anterior discusin es que sea cual sea la solucin finalmente elegida para abordar un problema de externalidades, sta debera tener en cuenta tanto al causante como al receptor de la misma, y no nicamente al primero. La externalidad es siempre bidireccional, ya que la fbrica no generara un efecto externo si no existiesen habitantes en los alrededores. Cualquier actuacin debera comparar el producto total obtenido por arreglos sociales

[concretos]alternativos; no se trata de comparar lo que sucede en la realidad con una referencia ideal, sino de comparar posibilidades imperfectas4. 3.1.2 La negociacin como posible va de solucin de los problemas de extemalidades

Coase demostr que si no existiesen costes de transaccin y los derechos de propiedad estuviesen perfectamente definidos, siempre sera posible internalizar cualquier efecto externo a travs de la negociacin entre las partes implicadas, independientemente de cul fuese la distribucin inicial de derechos5. Es decir, bajo las dos condiciones citadas siempre se llegara a una asignacin final de ~ Otro ejemplo utilizado por el propio Pigou en La Economa del Bienestar [1920]-las chispas generadas al paso del ferrocarril que incendian los sembrados- sirve a Coase para insistir en la reciprocidad de los problemas de externalidades. Ante una situacin en la que sea muy costoso llegar a acuerdos entre las partes, es deseable hacer a la empresa ferroviaria responsable de los daos? No necesariamente; segn Coase, ello depender de bajo qu acuerdo social alternativo -hacer o no responsable a la empresa- se obtiene un producto total mayor. ~ Coase 1994, p. 162. Coase seala que aunque su articulo se limita a comparar el valor de produccin de mercado derivado de arreglos sociales alternativos, lo ideal a la hora de elegir entre distintos arreglos sera tener en cuenta los efectos que stos tienen en todas las esferas de la vida, es decir, en trminos ms amplios que la mera valoracin monetaria de mercado. Precisamente, de la imposibilidad de llevar a la prctica esta afirmacin deriva la crtica que algunos economistas hacen a cualquier intento de medicin. Esto es lo que se conoce como Teorema de Coase; esta denominacin poco apropiada fre empleada por primera vez en La Teora de los Precios de Stigler (1968, p. 136): El teorema de Coase afirma que tajo competencia
15

perfecta los costes privados y sociales son iguales 124

derechos al margen de quin fuese inicialmente el titular de los mismos que permitira alcanzar la situacin de ptimo social (en la que se maximiza el valor de la produccin total). Esta idea puede ponerse en trminos de un ejemplo concreto: si una fbrica vierte a un ro sustancias que eliminan el oxgeno del agua, muy pronto los pescadores no tendrn nada que pescar. Siempre que no existan costes de transaccin, ambas partes tendrn incentivos para negociar voluntariamente una reorganizacin de los derechos, siendo irrelevante para el resultado final de dicha negociacin si es la empresa la que tiene derecho a contaminar el ro o si son los pescadores los que tienen derecho a un agua limpia; la parte titular del derecho sobre el recurso ser compensada por la otra, llegndose en cualquier caso al mismo resultado en lo que respecta al nmero de peces que quedarn en el ro y al nivel de actividad de la fbrica, resultado que ser ptimo en trminos del output total. En resumen, si los derechos estn bien definidos siempre es posible mod~ficar su delimitacin inicial mediante transacciones de mercado. Y, naturalmente, si dichas transacciones no implican ningn coste, esas modificaciones de los derechos tendrn lugar siempre que conduzcan a un aumento del valor de la produccin (Coase 1994, p. 134).

3.1.3 Cuando los costes de transaccin entran en escena

En el mundo real nos encontramos con que realizar transacciones en el mercado o llegar a acuerdos es costoso en mayor o menor medida6. Por ello, las partes implicadas en un problema de externalidades slo intentarn llegar a un acuerdo cuando los costes de transaccin sean menores que ~aum&xtd~del valor de la produccin que se derivara de la nueva delimitacin de derechos resultado de la negociacin (si sta fuese factible, la estructura inicial de los derechos siempre tendr importancia respecto a la distribucin de la renta, ya que definir en qu medida cada una de las partes implicadas deber correr con los costes de la negociacin). Cuando los costes de transaccin son excesivamente altos como normalmente ocurre en el caso de las externalidades ambientales, en las que el nmero de personas involucradas suele ser muy elevado se cierra el camino de la negociacin, y por tanto, resulta imposible alcanzar por esta va la combinacin ptima de derechos que permitira corregir el efecto externo. La asignacin inicial de los derechos pasa entonces a ser fundamental para la eficiencia del funcionamiento del sistema
6

Como indica Coase, para llevar a cabo una transaccin de mercado es necesario descubrir con quin se quiere tratar, informar a las personas qu quiere uno comerciar y en qu trminos, conducir las negociaciones que permiten alcanzar los acuerdos, elaborar los contratos, realizar inspecciones para asegurarse que se cumplen los trminos de los mismos, etc (Coase 1994, p. 134). Por otra parte, aunque aqu se emplee genricamente la expresin mundo real (frente al mundo ideal de costes de transaccin nulos y derechos bien definidos), lo mejor es confrontar casos concretos, teniendo en cuenta las caractersticas diferenciales de cada uno de ellos.

125

econmico~. Como resultado de las disputas legales que se produzcan como consecuencia del ejercicio de los derechos de propiedad por parte de sus titulares (sobre todo cuando los derechos no estn bien definidos), las decisiones de los tribunales cobrarn un papel protagonista en el desarrollo de la actividad econmica. Normalmente, a la hora de tomar decisiones sobre reordenaciones de derechos, los tribunales intentan valorar lo que se ganara y lo que se perdera por evitar acciones perjudiciales (Coase 1994, p. 147), conscientes del carcter recproco de los efectos externos, Ya que no es viable la negociacin cuando los costes de transaccin son altos, cabe preguntarse entonces si existe alguna otra forma de solucionar los problemas de extemalidades. Coase admite que en estos casos la intervencin estatal puede estar
~,

aunque siempre teniendo

muy presente que la actuacin pblica tambin es costosa y puede incurrir en errores: La maquinaria administrativa gubernamental 4tambin incluye costes. Por otra parte, no hay razn para suponer que las regulaciones [..] elaboradas por unos sujetos falibles pertenecientes a la administracin, sujetos a presiones polticas y operando sin ningn control de la competencia, sean necesariamente las que aumentarn la eficiencia con que opera el sistema econmico (Coase [1960]1994, p.137). Al afirmar que la intervencin estatal deba dejar de ser considerada como la alternativa directa e incuestionable cuando el mercado actuaba de forma defectuosa, Coase se estaba adelantando en cierto modo a los desarrollos tericos de la Eleccin Pblica, que se consolidara como lnea de investigacin en la segunda mitad de los aos sesenta (si bien desde finales de los cincuenta y primeros sesenta se haban 9. realizado ya algunas aportaciones sueltas Olson, Arrow, Downs, etc.fl

El coste de ejercer un derecho (de utilizar un factor deproduccin) es siempre la prdida que se produce en la otra parte como consecuencia del ejercicio de ese derecho -imposibilidad de cruzar e terreno, de aparcar el coche, de gozar de una vista, de respirar aire limpio, de tener paz o tranquilidad (Coase 1994, pi 63).
1? 8

Una alternativa es una regulacin gubernamental directa lii El gobierno impone regulaciones obligatorias

que definen lo que la gente puede o no hacer; [..] establecer que algunos mtodos dr nrnh-Iuccn pueden ono emplearse [..] o podr confinar ciertos tm~os de instalaciones en determinados distritos.. (Coase [1960] 1994,

p.l36). Como se observa, cuando Coase hace referencia a la intervencin estatal como posible remedio en aquellos casos en los que los costes de transaccin sean elevados, se refiere slo a la regulacin directa, no a la intervencin va impuestos o subsidios, a la cual critica en las pginas 160-162, sealando todas las dificultades de su puesta en prctica. En cualquier caso, Coase cree que la intervencin estatal -via regulacin directa- puede, en el mejor de los casos, mejorar la eficiencia de funcionamiento del sistema econmico, pero nunca lograr solucionar la externalidad (en el sentido de llegar a intemalizarla por completo). Ms recientemente, en su discurso de aceptacin del Nobel, Coase ([1992] 1994, p.213) sealaba: 1..] la
teora econmica corriente asume como hiptesis que los costes de transaccin son cero [1. Cuando los costes de transaccin son positivos, las actividades gubernamentales (tales como intervenciones gubernamentales, la regulacin o los impuestos, incluidos los subsidios) [pueden]producir mejores resultados que el basarse en negociaciones entre individuos a travs del mercado. ,141i conclusin es: estudiemos el mundo de costes de transaccin positivos, [jl[y resultar] inmediatamente clara la crucial importancia del sistema legal en este nuevo mundo.
~

Javier Salinas, en el prlogo a Buchanan y Tullock (1980, p.l 1). 126

En definitiva, lo que Coase subraya es la necesidad de estudiar a tondo cualquier situacin de externalidades en la que no haya posibilidad de llegar a acuerdos voluntarios antes de decidirse por una intervencin pblica, cuyas ventajas y posibilidades no deben sobrevalorarse. De hecho, puede haber situaciones en las que, dados los costes de la actuacin estatal, lo mejor sea simplemente no hacer nada, dejar las cosas como estn. Precisamente, la postura austriaca que se describe a continuacin es una generalizacin de esto ltimo para cualquier situacin.

3.2 El problema del conocimiento y el planteamiento de Coase.

Tradicionalmente se ha visto una complementariedad entre El Problema del Coste Social

-

[1960] de Coase y los artculos de Hayek sobre la importancia deb conocimiento disperso y no articulable para el funcionamiento del sistema econmico y su aprovechamiento eficaz en el mercado20 Economics and Knowledge [1937] y Ihe Use of Knowledge in Society [1945]2I~. Se ha sostenido que los trabajos de ambos autores ponen de manifiesto, desde dos perspectivas diferentes, las posibilidades del mercado como mecanismo capaz de resolver eficazmente el problema econmico. Sin embargo, desde la escuela austriaca actual se ha sealado que el problema del conocimiento al que de acuerdo con Hayek se enfrenta cualquier intento de disear una poltica econmica, afecta tambin a algunas conclusiones del trabajo de Coase. Cuando Coase se refiere a la negociacin entre las partes en caso de costes de transaccin nulos o bajos o a las decisiones de los tribunales que buscan una reorganizacin de los derechos que conduzca a la mxima produccin posible de valor en caso de altos costes de transacin, est suponiendo que todos los precios de mercado de acuerdo a los cuales se lleva a cabo la negociacin o la decisin de los tribunales son precios de equilibrio competitivo que estn capturando con precisin toda la informacin relevante (Cordato 1992, p. 211). Los trabajos de Flayek sobre el problema del conocimiento suponen una crtica a este supuesto bsico. Para asignar recursos eficientemente un sistema econmico precisa de informacin sobre el cambio tcnico, las escaseces relativas, y las preferencias. [..] Gran parte de esa informacin se encuentra d4fusa y personalizada, es a menudo contradictoria, y, con el paso del tiempo, cambia Esta complementariedad ha sido sealada entre otros autores por Buchanan en Buchanan, J. M., Cost and Choice, Chicago, Markham Press, 1969, y en Buchanan, .1. M., Introduction: L.S.E. Cost Theory in Retrospect, en Buchanan, J. M., y Thirlby, G. F., LSE. Essays on Cost, Nueva York, New York University Press, 1981.
20

Estos trabajos de Hayek se enmarcan en el conocido debate sobre la posibilidad del clculo econmico en las economas planificadas.
28

127

--constantemente (Cordato 1992, p. 212>.. El problema econmico de la sociedad consiste en encontrar el medio de difundir y emplear de la mejor manera posible ese conocimiento (Hayek 1976, p. 78); y el medio ms eficaz que ha encontrado la sociedad hasta el momento es el sistema de precios. Pero los precios que genera el mercado nunca podrn transmitir informacin totalmente libre de errores. El paso del tiempo trae constatemente nueva informacin y cambios en la antigua, lo que hace del proceso de mercado un permanente proceso de aprendizaje, un proceso siempre abierto. En consecuencia, los mercados nunca sernperfectos. En cualquier momento, los precios que se estn generando reflejarn una informacin incompleta, y a veces, incorrecta. Primero, porque los cambios que se producen en la informacin slo pueden ser reflejados por los precios una vez que de hecho se han producido. Segundo, porque la formacin de los precios depende de decisiones que estn en parte basadas en expectativas~ los agentes respecto al futuro, por lo que los precios reflejarn los errores en las previsiones. Si se acepta que el conocimento es disperso e imperfecto y est asociado al carcter dinmico del proceso de mercado, en ningn caso los precios observados sern precios de equilibrio competitivo propios de un anlisis de equilibrio general donde el tiempo no existe22. Por tanto, dado que los precios incluso los derivados de mercados competitivos reflejan informacin tanto exacta cono inexacta, nunca podrn describir completamente los costes de oportunidad sociales marginales. Ello tiene implicaciones para los resultados de Coase. Cuando los costes de transaccin son nulos, estas implicaciones son ninimas: simplemente, no podemos asegurar que el resultado de la negociacin maximizar el valor neto social; slo podr afirmarse que se maximizar el valor de mercado del output en el momento en que tenga lugar la negociacin. Cuando los costes de transaccin son elevados, la enorme cantidad de informacin que sera necesaria para que un tercero un tribunal o el Estado reorganizara los derechos de propiedad de forma que se llegase al ptimo, hace que ste sea de hecho inalcanzable. En trminos del ejemplo del ferrocarril y los sembrados esto significa que, como los precios observados nunca son de equilibrio competitivo23,

l-layek consideraba que del anlisis de equilibrio competitivo no podan extraerse implicaciones importantes para el mundo real. Los desarrollos formales del equilibrio general convertan a la economa en una rama de la lgica
22

pura, un conjunto de proposiciones evidentes de por s que, como las matemticas o la geometria, no son susceptibles de otra corroboracin que no sea su consistencia interna (Hayek 1 976b, p.35).
23

Es decir, los precios observados no permiten conocer todos los costes de oportunidad asociados con el uso de

recursos, que adems cambian constantemente con el paso del tiempo. Los precios que genera el mercado son la mejor forma de recoger la informacin dispersa, incompleta y contradictoria que poseen los distintos agentes, pero nunca sern capaces de reflejarla plenamente. 128

a un tribunal le sera imposible determinar qu asignacin de derechos minimizaba el coste de oportunidad total24. A partir del anlisis de Hayek se llega a prescripciones normativas diferentes a las de Coase. Las diferencias nacen de dos visiones distintas de la eficiencia econmica. Hayek coincide con Coase en que el problema econmico bsico de la sociedad es un problema de eficiencia: dar el mejor uso posible a los recursos disponibles. Pero mientras para Coase esto equivale a maximizar el valor de produccin total resultante, para Hayek el problema de la eficiencia se traduce en el problema de la difusin del conocimiento (Hayek 1976a, p. 79). El mejor uso de los recursos depende del logro de objetivos subjetiva e individualmente determinados. Por esta razn, el mejor uso de los recursos nunca puede ser impuesto e.xgenamente, sino que slo puede lograrse a travs de un proceso endgeno de mercado. Lo eficiencia [..j se refiere a en qu ~medidael sistema econmico permite a los individuos utilizar los medios a su alcance de un modo que sea consistente con el logro de sus fines. [..j [Es decir], hasta qu punto los individuos tienen informacin relativa a la adecuacin de los medios a sus fines (Cordato, 1992, p. 218). Del anlisis de Hayek se deduce que el propsito de la poltica econmica simplemente ha de ser definir un marco institucional que permita al sistema de precios diseminar al mximo el conocimiento disponible (Hayek 1976a, p. 79). El marco legal debe contribuir a mejorar la certidumbre con que se toman las decisiones econmicas: la certeza con respecto al futuro de los derechos y las obligaciones legales elimina del proceso de toma de decisiones en el mercado lo que podra ser una importante fuente de errores. Los expectativas respecto al futuro [de por s cargadas de incertidumbre y que a menudo resultan incorrectas] son una parte importante de la informacin reflejada en cualquier precio (Cordato, 1992, p. 220). Por tanto, una forma en que el marco legal puede contribuir a la mejor difusin del conocimiento es no aadiendo incertidumbre al sistema econmico, para lo cual ha de ser estable en el tiempo2t Por otro lado est el problema de los pocos incentivos que tendra un tribunal para captar la mejor informacin posible; el caso opuesto seria el del empresario en un medio competitivo, que se ve obligado a reaccionar rpidamente ante seales falsas del mercado.
24

Segn l-layek, las reglas del juego -entre las que se encuentran los derechos de propiedad- deben ser independientes de los fines de los agentes y deben delimitar de forma clara un mbito de actuacin de stos en el que otros no puedan interferir. Para Cordato, aqu aparece una diferencia importante entre el anlisis de Coase y el de l-layek; mientras en el anlisis de Coase implcitamente se considera que los fines de algunos agentes tienen ms valor para la sociedad que los de otros, para 1-layek la jerarqua de los fines de los participantes en el mercado debe ser tomada como dada en las actuaciones de poltica econmica. Segn este autor, la eleccin entre los fines de los agentes de aquellos que son ms valorables para la sociedad implica una comparacin interpersonal de utilidad inaceptable. Sin embargo, esta apreciacin de Cordato es discutible. Coase no necesariamente considera que los fines de algunos agentes tengan ms valor para la sociedad que los de otros; en algunos casos, la posible reordenacin de derechos por parte de un tribunal -a la que se refiere Coase- puede resultar absolutamente necesaria cuando los cambios tcnicos hayan hecho inviable la estructura actual de derechos (a ello se har referencia en el texto).
25

129

Aqu encontramos una importante diferencia entre el anlisis de l-Iayek y el de Coase. Para Hayek de acuerdo con el propsito de minimizar la incertidumbre, una vez que los derechos de propiedad estn claramente definidos, deben ser estrictamente defendidos y tomados como dados a la hora de formular prescripciones normativas. Ello no significa que los derechos de propiedad permanezcan inalterados en el tiempo: los austriacos admiten cambios endgenos y progresivos en la estmctura de derechos de propiedad, fruto de la propia interaccin social y de mercado, pero se oponen a toda modificacin desde fuera de los derechos de propiedad (pues creen que no es posible contar con la informacin necesaria para tomar una decisin de este tipo). Por tanto, cualquier anlisis econmico debe plantearse en el contexto de los derechos de propiedad existentes en un momento dado. Por el contrario, para Coase los derechos de propiedad deben ser vistos como variables; siempre sor~ susceptibles de ser modificados an estando bien definidos-, para llegar a un resultado ms eficiente. Otra importante implicacin del anlisis de Hayek que le separa de Coase es la conveniencia de aplicar el principio de responsabilidad objetiva en los casos de externalidades (ver aptdo. 5 de este captulo). Coase, basndose en el carcter recproco de la externalidad, critic duramente a la tradicin pigouviana que abogaba por la fijacin de un impuesto sobre el agente generador de la externalidad. Coase sealaba que tal solucin basada en la responsabilidad objetiva no conduca necesariamente a minimizar el coste o maximizar el output social; lo que haba que hacer era comparar arreglos institucionales alternativos, de forma que se eligiera quel que permitiese alcanzar un mayor output total. Desde el anlisis de Hayek dicha eleccin es simplemente imposible, al no recoger los precios una informacin completa y totalmente verdica sobre los costes de

oportunidad sociales. La justificacin de la responsabiblidad estricta desde su perspectiva deriva de la idea ya sealada de que los derechos de propiedad no deben ser modificados exgenamente de ningn modo una vez que estn bien definidos. El que tenga el derecho a deber ser siempre compensado por quienquiera que viole ese derecho. Si los derechos de propiedad estn bien definidos y es fcil identificar por separado a los causantes de la extemalidad, la aplicacin rigurosa de este principio proporciona a los agentes un marco cierto para valorar a priori las posibles consecuencias de sus decisiones y actividades, de forma que stos tiendan a internalizar ex-ante los potenciales efectos externos negativos26. Puede ocurrir que, aun estando bien definidos los derechos y teniendo la extemalidad un carcter limitado, no sea factible la aplicacin del principio de responsabilidad objetiva: si son muchos los individuos afectados por la contaminacin pero cada uno de ellos soporta una parte muy pequea del dao total, es posible que no se emprenda ninguna accin legal contra el contaminador para obligarle a pagar por los daos, ya que los beneficios que cada afectado obtendra como reparacin de daos podran ser muy reducidos comparados con los costes legales. Adems, se da el problema del free-rider: todos y cada uno los afectados esperara beneficiarse de balde de que alguno decidiese emprender acciones legales. Una posible solucin sera la formacin de una asociacin entre todos los afectados para emprender una accin conjunta; otra sera crear 130
26

Por ltimo, es preciso sealar que las dos prescripciones fundamentales derivadas del anlisis de Hayek (la renuncia a cualquier reordenacin externa de los derechos y el principio de responsabilidad objetiva) son aplicables siempre que el cambio tcnico no haga inviable el anterior sistema de derechos de propiedad. As, la mejora en las tcnicas de perforacin puede hacer que la actual distancia legal mnima entre pozos para intentar garantizar una buena explotacin de los acuferos pierda completamente su razn de ser; o, por ejemplo, pueden crearse derechos de propiedad sobre un recurso que antes (de un cambio en la demanda o en la tecnologa) no exista como las ondas de radio27. En realidad, lo que en la prctica pretenden los austriacos es que la

definicin de los derechos se haga de tal forma que se posibilite la aplicacin del principio de responsabilidad objetiva en vez de la supervisin gubernamental continua; esto puede ser razonable, pero implica actuaciones importantes del Estado28. Adems, la postura austriaca no consigue eludir la espinosa cuestin de la valoracin de intangibles, cuestin a la que ms tarde se har referencia y que acompaa a todo tratamiento prctico de las externalidades (en este caso la cuantificacin de indemnizaciones).

3.3 La realidad frente a las condiciones ideales de teora.

La crtica ms comn al trabajo de Coase viene por el lado de su operatividad para resolver casos reales de externalidades. Sin embargo, sta es sobre todo una crtica a la vulgarizacin que realiz Stigler de la propuesta de Coase (el mal llamado Teorema de Coase), ms que al contenido mismo de El Problema del Coste Social. Stigler elimin de la propuesta coasiana lo esencial, que es algn tipo de autoridad reguladora (Anderson y Leal 1993, p. 215). Para una amplia discusin sobre las posibilidades y limitaciones de la responsabilidad civil veans los apartados 5.1 y 5.2 de este captulo.
27

En el artculo La Comisin Federal de Comunicaciones [1959]-predecesor inmediato de El Problema del

Coste Social-, Coase muestra como la simple creacin de derechos sobre las frecuencias radiofnicas evitara el problema de las interferencias -otro caso ms de efectos externos-. De esta forma, perdera su sentido el principal argumento empleado en favor de la regulacin gubernamental. Este se basa precisamente en la necesidad de garantizar el buen uso -sin interferencias- de las ondas; con tal fin, una oficina estatal debe encargarse de asignar las frecuncias -cuyo nmero es limitado- entre distintos demandantes (segn ciertos criterios arbitrarios). El peligro que ello conleva reside en las posibilidades de control que otorga al Estado sobre un medio de difusin tan importante como la radio.
28

Por ejemplo, cuando la tecnologia de perforacin y extraccin avanza considerablemente, no hacer nada mantener la misma distancia legal entre pozos- puede suponer dejar mal (poco) definidos los derechos de propiedad. La postura de un economista austriaco podra ser: que se otorgue la propiedad de todo el acufero a un propietario privado, o que se transfieran los derechos individuales de extraccin a una entidad de gestin colectiva constituida por los propietarios de terrenos. Ambas son decisiones estatales importantes que precisan recoger informacin (por ejemplo, cundo se considera que un sistema acufero es una unidad y no varias independientes). Una vez tomada la decisin, la postura austriaca vuelve a estar clara: que no se regule desde la Administracin cunta agua puede extraerse, sino que el propietario o el gestor decida libremente.
-

131

abogar por una visin ms rica de la realidad econmica como realidad institucional, donde lo autnticamente relevante es la comparacin entre arreglos institucionales alternativos imperfectos, y no proponer el mercado como la opcin a seguir frente a la intervencin estatal, lo que paradjicamente se parece mucho a formalizar un modelo terico a-institucional. Teniendo esto presente, se exponen a continuacin las criticas que enfatizan la difcil viabilidad de la solucin de mercado para corregir problemas de externalidades ambientales. Naredo ha sealado que la propuesta de Coase de los acuerdos voluntarios slo sera vlida para impactos medioambientales localizados y reversibles, caracterstica que est lejos de adecuarse a las grandes catstrofes medioambientales ocurridas, cuyos efectos son difusos: Los problemas verdaderamente graves 1.-) rebasan las posibles delimitaciones de la propiedad para extenderse por los ecsistemas o acumularse en el tiempo, amenazando con romper los equilibrios que mantienen la vida evolucionada del planeta o, cuando menos, con provocar catstrofes irreversibles. Es precisamente esta caracterstica que ofrecen las modernas tecnologas de provocar impactos medioambientales que se propagan en el espacio y en el tiempo muy lejos de
los que las originan, alcanzando incluso proporciones planetarias, la que queda fuera del escenario y de las soluciones propuestas por Coase: para que estas soluciones puedan alcanzarse. la propiedad de alguien tendra que verse puntual e inequvocamente afectada por la accin de alguien, mientras que las consecuencias generalizadas y difusas a las que nos estamos refiriendo

se resisten a tal tratamiento (Naredo 1987, p. 270)29. Por lo tanto, cuando los efectos externos son difusos (se extienden muy lejos de all donde se ha generado y pueden persistir durante varios periodos), resultar muy difcil identificar a los afectados e incluso a los agentes que han generado la externalidad. En estos casos las posibilidades de las soluciones basadas en la negociacin a partir de los derechos de propiedad existentes se ven completamente desbordadas. Esto mismo puede suceder tambin si una contaminacin concreta en trminos espaciales y temporales por ejemplo, del agua de un pequeo ro es generada por mjtiples fuentes, de modo que resulte demasiado caro identificar por separado a los agentes contaminantes y establecer relaciones causa-efecto. Por otra parte, la internalizacin de los efectos externos va negociacin tropieza con obstculos insalvables: en las situaciones reales de externalidades ambientales normalmente los derechos de propiedad sern dificiles de defender, yio estarn mal o dbilmente definidos, o no estarn definidos en absoluto, en cuyo caso su definicin puede a veces resultar muy difcil y costosa con los medios disponibles; adems, los costes de transaccin sern en general muy elevados, sobre
29

Naredo ilustra esta afirmacin con distintos ejemplos: la presencia de DDT en la grasa de los pingtlinos y en la leche de las madres americanas, la posible licuacin de los casquetes polares por la elevacin de la temperatura de la tierra, las mutaciones genticas por contaminacin qumica y radioactiva, etc. Por otra parte, Pearce (1994, p. 167) presenta un excelente ejemplo de cmo una extemalidad puede manifestarse efectivamente mucho tiempo despus de haber empezado a producirse: las partculas de cadmio -que bsicamente llegan al hombre a travs de los alimentos y el agua- son de una alta toxicidad, pero slo despus de su acumulacin desapercibida en los
organismos en mrgenes variables de concentracin. 132

todo cuando hay un gran nmero de agentes implicados como suele ocurrir en los problemas medioambientales, lo cual imposibilita la consecucin de un acuerdo. Por tanto, nos encontramos con que el segundo escenario sealado en El Problema del Coste Social existencia de aJtos costes de transaccin es el escenario habitual, en el cual Coase aceptaba la posibilidad de una intervencin estatal capaz de mejorar la eficiencia econmica. Ello ha llevado a algunos economistas a afirmar que las recomendaciones de Coase legan exactamente a las mismas implicaciones de poltica pblica que el anlisis correcto de Pigou ~

En ltima instancia la

cuestin deviene pues: cmo puede mejorarse la organizacin econmica mediante reformas institucionales endgenas? (Dablman 1982, p. 285-287). Es decir, desde esta perspectiva el problema pasara a ser quin organismos, grupos de inters, etc. tiene capacidad para determinar el contenido del marco institucional, con qu criterios se determina ese marco, y cules son los objetivos que persigue el mismo. Por su parte, De Serpa (1993, p.48) tambin afirma que, adecuadamente interpretado, el mensaje de Coase es el mensaje de Pigou y una mejor comprensin de uno slo

puede enriquecer el del otro. Segn este autor, a pesar de las diferencias radicales en nfasis y
mtodo, los dos cubren el mismo territorio y llegan virtualmente a las mismas conclusiones. Frente a tales posturas, aqu se sostiene que la gran diferencia entre Coase y la tradicin

pigauviana es de carcter conceptual, y reside en la forma de enfocar el problema que es

institucional en un caso y a-institucional en el otro. Es precisamente el enfoque institucional lo que pennite a Coase abordar con flexibilidad la cuestin de las externalidades: antes de pasar a la accin hay que comparar acuerdos sociales alternativos.

3.4 La crtica al planteamiento de Coase desde la econtmf ecolgica.

Desde la economa ecolgica que representa un anlisis del medio ambiente y los recursos naturales alternativo al de la corriente principal de la economa (ver nota 9, cap. 1) se considera que el planteamiento de Coase es otro intento ms de incorporar el medio ambiente a la economa y no la

economa en el medio ambiente (Aguilera 1991a, p. 171), es decir, enfocar los problemas
medioambientales extendiendo simplemente el mareo conceptual de la economa convencional

desarrollado desde los neoclsicos para analizar cuestiones relativas a los bienes apropiables, intercambiables y producibles por el hombre (Naredo 1987, caps. 13-17), en vez de buscar nuevas herramientas que se adecuen a las caractersticas de un objeto de estudio nuevo para la economa

los recursos naturales y los problemas medioambientales-. En defmitiva, para la economa ecolgica el enfoque de Coase adolece del mismo mal que toda la economa ambiental.

33

Naredo resume con claridad esta postura crtica. Para este autor el llamado Teorema de Coase no es de gran altura terica y resulta poco original, pudiendo reescribirse del siguiente modo:
siempre y cuando un recurso o uso meloambiental cualquiera sea apropiable y en consecuencia. valorable e intercambiable su gestin cae ya dentro del campo establecido de

lo econmico: deja de ser una externalidad para convenirse en algo que encuentra solucin dentro del mercado y tratamiento dentro del aparato conceptual al uso en esta disciplina que, como sabemos, confiere a aquella solucin el carcter de ptimo econmico30~ 35 Las diferencias entre la variacin compensatoria y la equivalente,

Diversos autores han atacado una de las conclusiones importantes del trabajo de Coase: la irrelevancia de la aignacin inicial de los derechos de propiedad para el resultado final de la negociacin cuando los costes de transaccin son nulos. El primero en cuestionar esta afirmacin fue Mishan (1971, Pp. 18-24), basndose en la diferencia entre la variacin compensatoria3 y la equivalente32. En trminos de los dos conceptos utilizados en los estudios empricos (disposicin a pagar33 y compensacin exigida34), esta diferencia se traduce en que no es lo mismo estar dispuesto a pagar por algo que estar dispuesto a recibir algo: psicolgicamente no valoramos igual una prdida que una ganancia potencial. De ello se deduce que el resultado de la negociacin entre las partes en
30

Naredo (1987, p. 268). Naredo aade: lo que hace Coase no es ms que exigir la primera de las condiciones

que enunciaba Walras para que las cosas tiles pasaran a formar parte de lo econmico -el que fueran apropiables dando lugar a transacciones de equilibrio si los intercambios transcurran bajo las condiciones estipuladas de la concurrencia de individuos o empresas impulsados por mviles rentabilistas. [..j El ruido que levant el trabajo de Coase denota, por una parte, la prdida de rigor terico que se observa entre los practicantes de la ciencia econmica, que siguen dando vueltas a ese inundo establecido -de lo ecomico desd enfoques parcelarios que les hacen olvidar lo que ya haba sido dicho y tomarlo como flamante descubrimiento par el mero hecho de aparecer bajo envolturas aparentemente novedosas. Por otra, refleja el ambiente especialmente receptivo que exista entre los economistas hacia todo lo que contribuyera a reducir la brecha abierta en el universo de lo econmicopor la nocin dc externalidad. (Naredo 1987, p.269). De nuevo, esta es una crtica ms a Stigler que a Coase: la propuesta de comparar arreglos institucionales alternativos es muy distinta a la de pretender formalizar un modelo terico a-institucional.
La variacin compensatoria no es ms que uno de los mtodos existentes para medir cambios en el bienestar inhividual. Viene dada por la cantidad de dinero que ante un cambio producido en el bienestar individual (debido por ejemplo a una mejora -o un empeoramiento- en el nivel de calidad ambiental), la persona tendra que pagar (o recibir), para que su nivel de bienestar permaneciera inalterado (Azqueta 1994a, p. 30).

La variacin equivalente sera la cantidad de dinero que una persona considere que tendra que recibir para alcanzar el mismo nivel de bienestar que si hubiese habido -por ejemplo- una mejora en la calidad ambiental, cuando sta de hecho no se ha producido (Azqueta 1994a, p. 31).
32

Lo que una persona estara dispuesta a dar para obtener una mejora o para evitar un cambio que empeorara su situacin (Azqueta 1994a, p. 40).
34

Lo que una persona demandara para aceptar un cambio que empeorara su situacin, o renunciar a uno que la mejorara (Azqueta 1 994a, p.40).
134

ausencia de costes de transaccin no ser nico, sino que- depender de cul sea la asignacin inicial de los derechos de propiedad; desde distintas delimitaciones iniciales de derechos se acabar llegando a ptimos diferentes, ya que en cada una de ellas habr agentes que pasen de estar en posicin de exigir compensaciones caso de ser titulares del derecho a tener que mostrar su disposicin a pagar.

Hoy la idea de la divergencia entre la compensacin exigida y la disposicin a pagar parece claramente probada. Despus de Mishan ha habido un gran nmero de autores que la han desarrollado, tanto en trminos tericos como empricos. De especial inters para explicar esta divergencia son la teora de la perspectiva35 de Kahneman y Tversky (1979) y el efecto titularidad o propiedad, segn el cual un vez que el derecho sobre un bien se ha adjudicado a una determinada
persona, la valoracin que ste adquiere para su poseedor aumenta de modo importante (Kahneman et

al. 1990) 36

4. LA ACTUACIN PUBLICA EN LA PRACTICA: REGuLACIONES E INSTRUMENTOS ECONMICOS.

Como se ha visto, la va de la negociacin resulta impracticable cuando los costes de transaccin son elevados, lo cual suele ser habitual en los casos de externalidades ambientales de

cierta magnitud37. A ello hay que aadir otras dificultades: que los derechos de propiedad no estn bien definidos y/o que las externalidades tengan un carcter difuso temporal y espacialmente. Segn esta teora, las personas no valoran las distintas situaciones en trminos de los niveles de utilidad asocados a cada una, sino en funcin de los cambios que representan con respecto a un punto de partida predeterminado (un punto neutral de referencia). A ello se aade que la valoracin de estos cambios con respecto al punto de referencia es totalmente asimtrica: cuando se producen hacia arriba (mejora) tienen un valor determinado, mientras que un cambio equivalente en sentido contrario, que suponga prdida de dicho nivel, alcanza una valoracin my superior (Azqueta 1994a, p. 43). A partir de esta idea y analizando el caso concreto de un acuifero utilizado para consumo humano y contaminado por la produccin agrcola, este autor muestra que la direccin en que se asignan los derechos de propiedad (en este caso permisos de vertido transferibles) importa para el resultado final obtenido (Azqueta 1993).
36

Adems, existen otras razones que contribuyen a explicar la divergencia entre la disposicin a pagar y la compensacin exigida: sesgos estratgicos en las respuestas, el hecho de que las preguntas se planteen en

trminos de cambios discretos y de una sola vez -teniendo en cuenta la incertidumbre y el carcter averso al riesgo de la mayora de las personas-, etc.
37

Conviene recordar aqu que a veces se han logrado acuerdos en situaciones de negociacin complicada o priori; por ejemplo, algunos acuerdos internacionales sobre pesca. Como seala De Jasay (1993 [1985], pp.~t862 y 1990, cap.VI), las posibilidades de cooperacin voluntaria tienden a subestimarse. Un ejemplo claro es la forma convencional de entender los bienes pblicos, donde se supone que su provisin privada viene obstaculizada por un rgido dilema del prisionero caracterizado por el problema del free-riding. En tal contexto, el Estado debe intervenir para hacer pagar a todos los que actuaran de polizones, de forma que se supere el aislamiento; es decir, debe hacer que cada individuo acte como si todos tuvieran una voluntad comii, proporcionndole la seguridad de que no ser el nico tonto que pague finalmente. Sin embargo, segn De Jasay 135

Por otra parte, la aplicacin estricta del llamado impuesto pigouviano para la resolucin de situaciones reales de externalidades ambientales resulta en la prctica imposible, ya que se enfrenta a un problema difcilmente superable: (4.1) el problema de la informacin y el conocimiento, el cual est lejos de ser resuelto a pesar de los recientes avances en (4.2) las tcnicas de valoracin de externalidades. Ello ha llevado a que (4.3) la poltica ambiental tome de hecho la forma de regulaciones e instrumentos econmicos mucho menos pretenciosos en lo terico que el impuesto pigouviano (basados simplemente en el procedimiento de prueba y error), pero muy utilizados en la prctica y con ms o menos reconocida eficacia. Es decir, dada la imposibilidad de internalizar por completo las externalidades ambientales, al menos se intenta aminoraras en alguna medida mediante la poltica ambiental. En todo caso, como ante cualquier otra intervencin estatal, surge el interrogante sobre (4.4) los mecanismos y motivaciones que mueven la actuacin pblica. No slo cabe preguntarse sobre cmo se fijan los objetivos de esa actuacin, sino tambin por la eficacia con que se acta para su consecucin.

41 El problema del conocimiento y de la informacion.

Como seala San Emeterio (1997, pp.25-26),

en cada momento aparecen nuevas

oportunidades econmicas que provocan nuevas interferencias en nuestros derechos de propiedad, de posible correccin o no. La labor de los individuos ser entonces la de idear nuevos acuerdos institucionales para sacar provecho a esas oportunidades que surgen en un mundo de costes d
-

transaccin positivos. Es decir, los efectos externos a menor o mayor escala estn presentes constantemente en todos los mbitos de la vida econmica. Por tanto, desde la perspectiva piglouviana un primer problema sera decidir qu efectos corregir mediante la intervencin pblica y cules no, e identificar claramente el signo de los mismos. Pero, sin duda, la gran dificultad de llevar a la prctica la propuesta de la tradicin pigouviana para la correccin de extemalidades negativas radica en cuantificar el valor del dao marginal neto. Obtener simplemente una estimacin razonable del perjuicio marginal neto

(1993 [1985], p.6O), si se concibe el dilema general como un juego secuencial, un perpetuo proceso de aprendizaje de la sociedad, parece obvio que puede haber una solucin para cada etapa intermedia, y parece arbitrario excluir la probabilidad de que al menos algunas de esas soluciones sean cooperativas, de manera que, como proposicin general, al menos algunas cantidades de bienes pblicos se producirn sobre una base voluntaria Este autor concluye que, en gran medida, lo que se considera un bien pblico y su nivel de
.

provisin es el resultado de una decisin estatal en el contexto de un proceso poltico competitivo, donde la gente puede mostrar sus preferencias por programas alternativos (1990, p.l29). 136

normalmente requerira una cantidad de informacin tal que resulta absolutamente imposible en la prctica calcular la cuanta ideal del impuesto (o subsidio) pigouviano que conducira al ptimo. En concreto, en los casos de externalidades ambientales el nmero de actividades implicadas

y el nmero de personas afectadas por ellas es tan grande que, slo por ello, la tarea [de calcular el
dao marginal] adquiere proporciones hercleas. Aadamos a esto la naturaleza no cuantificable de muchas de las ms importantes consecuencias (los perjuicios a la salud, los costes estticos..), y la dificultad de determinar un equivalente monetario para elperjuicio marginal neto resultar clara
~

En general, cualquier intervencin estatal se enfrenta al problema del conocimiento que planteaba I-layek (1976a). Sera un error pensar que para llevar a acabo una actuacin pblica en el terreno medioambiental basta con el conocimiento cientfico que puedan acumular los expertos de una agencia estatal. La mayor parte de la informacin requerida conocimiento no-cientfico39 se haya dispersa entre multitud de agentes, que poseen retazos de informacin incompletos e incluso contradictorios. Adems, la adecuacin de las medidas pblicas a los cambios constantes que se den en el problema medioambiental a estudio slo sera posible a travs de una adecuada coordinacin y difusin de este conocimiento. Por otro lado, a nivel particular, quienes poseen la informacin sobre la contaminacin ambiental las empresas, no slo no tendrn incentivos para desvelara, sino que posiblemente intentarn ocultarla, dadas las consecuencias negativas de una actuacin pblica para sus actividades (Barret 1991, p. 54).

4,2 Posibilidades de valoracin de las externalidades ambientales con los medios disponibles.

En economa ambiental se considera que los elementos constitutivos del medio natural al igual que el resto de las cosas tienen valor en la medida en que se lo den las personas. El supuesto fundamental es que el valor de todos los bienes puede ser apresado en trminos de un equivalente monetario, y que ese valor est basado en la utilidad que proporcionan los bienes a los humanos. [..] Baumol y Oates (1982, p. 163). A estas dificultades hay que aadir la matizacin ya sealada que realizan Baumol y Oates sobre la cuanta del impuesto ptimo pigouviano, con lo que ese clculo resultara an ms dificil si cabe. En concreto la matizacin era que el nivel impositivo ptimo sobre una actividad generadora de externalidad no es igual al perjuicio marginal neto que genera inicialmente, sino ms exactamente, al perjuicio que causan a si el nivel de actividad se hubiese ajustado a su nivel ptimo.
Es un conocimiento que por su naturaleza no puede entrar en las estadsticas [..] a las que llegamos precisamente abstrayendo las pequeas c4ferencias entre las cosas (Hayek 1976, p.86). [Es]el conocimiento de las circunstancias particulares de tiempo y lugar. [..] Prcticamente todos los individuos tienen alguna ventaja sobre los dems por el hecho de poseer informacin nica, de la que puede hacerse un uso beneficioso slo si las decisiones que dependen ella se dejan a cada individuo o se toman contando con su cooperacin activa (Hayek
-

1976, p. 80). 137

Un aspecto la demanda de mercado de un elemento del sistema el agente humano [se emplea] para la evaluacin global del sistema, de un modo que trata al elemento humano como el nico

usuario del ecosistema ~4O Partiendo de esta base, la mayora de Jos economistas acepta que la naturaleza tiene una serie de valores instrumentales para el ser humano, incluidas los generacionesfuturas: valores de uso [actual]41,de opcin42 y de existenciaU~ (Azqueta 1994b, p. 57). Es decir, no se puede atribuir un simple valor de uso al medio natural (valor de uso actual + valor de opcin) porque no se trata de un bien cualquiera, sino de un bien con unas caractersticas diferenciales. Adems del valor de uso, el medio natural cuenta con un valor de existencia, que no est relacionado con ningn uso, ni actual
ni potencial del bien (Pearce y Turner 1995, p. 179), y que puede ser importante tener en cuenta en

conte~ttos de gran incertidumbre, claro peligro cl~t prdida irreversible o singularidad de un hbitat. Pues bien, las tcnicas de valoracin econmica del medio ambiente pretenden cuantificar monetariamente todos estos valores, intentando obtener la misma informacin que revelaran las personas en un mercado, caso de existir ste. Es cierto que se han realizado progresos en los mtodos de valoracin de externalidades, bienes pblicos e intangibles en general. Sin embargo, estos mtodos estn sujetos a serias limitaciones, lo que hace que an se est muy lejos de superar el problema de la cuantificacin del dao marginal neto. Las tres tcnicas de valoracin ms importantes son (1) el mtodo del coste de

Eberie y i-iayden (i 994, pp. 650 y 669). Desde una perspectiva completamente opuesta hay quien sostiene la idea de que los elementos del medio natural tienen valor en s mismos, es decir, tienen un valor intrnseco al margen del valor qde puedan tener para los seres humanos. El gran problema entonces es saber cul es ese valor.
41

Los valores de uso o beneficios de los usuarios se derivan del uso real del medio ambiente. Un pescador, un todos usan el media ambiente y extraen un beneficio de l

cazador de aves, un senderista, un ornotlogo

(Pearcey Tumer 1995, p. 174). 42 El valor de opcin se refiere al valor que tiene no cerrar la posibilidad de una futura utilizacin del bien, es
decir, se deriva de la incertidumbre que experimenta la persona con respecto a si el bien ambiental en cuestin estar o no disponible para su utilizacin en elfin uro (Azqueta 1 994a, pp. 57-58). Se trata de la expresin de una disposicin a pagar por la conservacin de un ambiente ante alguna posibilidad de que el individuo se convierta en usuario del mismo en algn momentofuturo (Pearcey Turner 1995, p. 174). Otro concepto distinto es el del valor de cuasi-opcin, que seria consecuencia de otro tipo de

incertidumbre, la que surge del desconocimiento de parte de los costes y beneficios que tiene el decisor sobre las consecuencias de sus actuaciones en el campo del medio ambiente y la gestin de recursos naturales. Es decir, el simple hecho de saber que hay, por ejemplo, unos bosques en determinado lugar puede ser valorado por un individuo, aunque en toda su vida no vaya a ir a visitarlos o a servirse de ellos de alguna manera. Es decir, puede haber personas que no utilizan ni directa ni indirectamente el recurso (pues no son usuarios del mismo), ni piensan hacerlo en el futuro, pero valoran positivamente el simple hecho de que el recurso exista (Azqueta 1994a, p. 59). La prueba ms clara de que este tipo de valor existe es que hay organizaciones -como Greenpeacefinanciadas con aportaciones de individuos (socios) que en la mayora de los casos no son usuarios ni reales ni potenciales de gran parte del patrimonio defendido por stas.
~

138

desplazamiento, (2) el mtodo de los precios hednicos ambos indirectos y (3) el mtodo de valotacin contingente directo.
(1) El

mtodo del coste de desplazamiento o del coste de viaje se utiliza para

valorar un espacio de inters medioambiental. Trata de intentar detallar la funcin de demanda de dicho espacio: cuanto ms cerca se reside del espacio que se quiere valoran

menores son los gasros [de desplazamiento] en que se incurre y mayor es, en consecuencia, el nmero de visitantes (Riera 1992, p. 60). Partiendo de ello, se calcula una funcin de
demanda por procedimientos economtricos expresando el nmero de visitantes en funcin del coste de desplazamiento, la renta, etc. Una vez que se tiene dicha funcin, se pasa a calcular el excedente del consumidor. Entre las limitaciones de esta tcnica est ja dificultad de calcular el coste real de desplazamiento (por ejemplo, cmo valorar el tiempo invertido en el viaje), el hecho de que a veces los desplazamientos se justifican por varios sitios de inters, y el que el mtodo slo pueda aplicarse a la valoracin de lugares concretos. (2) El mtodo de los precios hednicos se basa en desglosar el precio de un bien en funcin de varias caractersticas. Estas caractersticas tienen un precio implcito cuya suma

determina en proporcin estimable el precio de mercado que se observa. As, el precio de una
vivienda puede determinarse por la agregacin de los precios implcitos de sus caractersticas y de las caractersticas del entorno en que est ubicada (Riera 1992, p. 61). La diferencia entre el precio de dos casas idnticas pero ubicadas en zonas de distinto nivel de contaminacin (ambiental, sonora, etc.) se considera el precio implcito de la variacin de los niveles de contaminacin. Esta ltima operacin se efecta derivando la funcin economtrica del precio de la vivienda respecto a la caracterstica deseada. Bajo determinadas condiciones de la funcin de precios implcitos puede denficarse lo funcin de demanda de la

caracterstica escogida y. en consecuencia, el excedente del consumidor (Riera, 1992, p.

61). De todas las limitaciones de este mtodo, la mayor es que slo permite valorar bienes pblicos cuyo nivel de consumo depende en buena parte del nivel de consumo de un bien privado con un mercado perfectamente definido. (3) El mtodo de valoracin contingente intenta realizar una valoracin directa a travs de encuestas: la persona entrevistada es preguntada por el precio mximo que estara dispuesta a pagar por un bien para el que no existe mercado, o la compensacin que exigira por renunciar a dicho bien; de esta forma, se crea un mercado hipottico.

139

Adems del problema de la diferencia observada entre la variacin compensatoria y la equivalente, este mtodo est sujeto a importantes sesgos: el derivado del propio carcter hipottico del mercado (en el que no hay que pagar la cantidad que se revela), los derivados de la forma en que se plantean las preguntas y del punto (o puja de partida) fijado inicialmente por el entrevistador, etc.
Al

margen de las limitaciones y problemas prcticos que presenta cada mtodo, Eberle y

Hayden (1991) sealan que las tcnicas de valoracin ambiental en concreto el mtodo del coste de viaje y el de valoracin contingente son tambin criticables desde un punto de vista terico, es decir, partiendo de la propia teora neoclsica sobre la que se apoyan: as, por ejemplo, la cuestin de cmo medir empricamente funciones de demanda est an sujeta a discusin, y el problema de la agregacin de preferencias individuales parece dificilmente superable44. En general, cualquier tipo de actuacin pblica slo podr encontrar en las valoraciones resultantes de estos mtodos una gua meramente indicativa. Como indica Azqueta, los supuestos de partida, as como el ana/isis aplicado a los mismos, son discutibles; el contenido tico de los procesos de valoracin que se proponen no es siempre fcilmente aceptable; [y] la ausencia de datos obliga muchas veces a tomar atajos peligrosos; pero al menos estas tcnicas proporcionan algn tipo de informacin all donde no exista, que sea relevante (y no excluyente) (Azqueta 1994a, p.xiii)45. A pesar de sus importantes deficiencias, estos mtodos de valoracin deberan ser tenidos en cuenta aunque slo fuera por el hecho de que estn siendo empleados en casos de externalidades ambientales reales de gran magnitud por ejemplo, para determinar las indemnizaciones en el desastre del petrolero Exxon Valdez. Sin embargo, desde la economa ecolgica algunos economistas niegn cualquier tipo de medicin; as, Martnez Aher considera que la valoracin de externalidades ambientales es finalmente un problema poltico entre grupos con ms o menos poder46.
kl~

Estos mismos autores realizan tambin una crtica de los mtodos de valoracin a partir de su inconsistencia con los principios del Anlisis General de Sistemas. ~ Finlandia ha ido incluso ms all en la controvertida cuestin de la valoracin econmica. En este pas -pionero
en cuestiones medioambientales- se ha intentado poner precio a cada animal y cada planta con el objeto de salvarlos de la extincin. El Ministerio de Medio Ambiente ha elaborado una larguisima lista en donde se

especifica lo que valen mamiferos, aves, reptiles, anfibios, mariposas, escarabajos, flores, plantas, etc. Con ello se pretende ayudar a los jueces a establecer los castigos correspondientes por atentar contra el mundo animal y vegetal. As, las tasas establecidas van desde las 2.800 ptas. del ratn comn y las 70.000 de la liblula aeschna vidiris, hasta el milln y medio de las focas del lago Saima. Los criterios para confeccionar dichos valores han sido los siguientes: el ciclo de procreacin de la especie, las posibilidades de multiplicacin, y las necesidades de proteccin de aquellas especies directamente amenazadas por la irresponsabilidad ciudadana o los intereses de ttrtivos y coleccionistas (El Pas, viemes JOde noviembre de 4995, p. 29). Otros economistas de esta corriente -como Naredo (1994)- no son tan radicales: junto a la necesidad de ampliar el objeto de estudio a los recursos (energa y materiales ordenados) y a los desechos -que constituyen el antes y el despus de las actividades de apropiacin, transformacin y uso-, Naredo hace hincapi en la necesidad de la medicin fisica (en trminos energticos) de los procesos productivos, sin por ello negar la valoracin monetaria 140
46

43 La actuacin pblica para la proteccin del medio ambiente: la poltica ambiental47. 4.3.1 Los objetivos y los medios de la poltica ambiental

Ante la imposibilidad de fijar impuestos pigouvianos en la cuanta ideal que permitiera eliminar por completo las externalidades ambientales, la intervencin pblica busca simplemente mejorar el nivel de calidad ambiental, ya sea a travs de regulaciones directas o de instrumentos econmicos (normalmente se utilizarn de forma combinada). En ambos casos se trata de medios

calibrados mediante el procedimiento de prueba y error para intentar alcanzar unos objetivos o estn.~ares de calidad ambiental exgenamente determinados (con criterios no eonmicos sanitarios, biolgicos, etc.), que en ltimo trmino son fmto de una decisin poltica condicionada por el poder de negociacin de los distintos agentes (el gobierno, la industria, los ciudadanos afectados, etc.). En principio, se pretende lograr el mayor crecimiento econmico compatible con los estndares
establecidos.

En general, la elaboracin y ejecucin de la poltica ambiental se emnarca en los modelos de relacin existentes entre dos actores principales: el gobierno y la industria. En Espaa, por ejemplo, esta relacin no es cooperativa, pues los contactos entre ambos son discontinuos e informales (carecen de una base institucional), tienen un carcter consultivo e informativo, y se producen de forma ad hoc para estudiar asuntos que requieren urgente solucin, todo lo cual es poco compatible con el cumplimiento de los objetivos medioambientales comunitarios (Aguilar 1991, p.6); por el contrario, en el caso de Alemania existe una relacin de cooperacin institucionalizada entre gobierno e industria adoptando la forma de un continuo proceso de negociacin, que ha sido criticada por los grupos ecologistas, por considerar excesivo el peso de la industria en el proceso poltico de fijacin de los objetivos medioambientales (Aguilar 1991, p. 24). Pero tal situacin no es extraa: el gobierno depende de la industria para tomar cualquier iniciativa, ya que sta posee la mayor parte de la informacin tcnica sobre los problemas medioambientales en las empresas; a su vez, la industria est

convencional, pero haciendo ver la enonne asimetra que a menudo existe entre los costes monetarios y los energticos. La importancia de la dimensin termodinmica de los hechos econmicos en un mundo limitado (la nave espacial Tierra que sealara Boulding ([1966] 1989)) ha sido repetidamente sealada por los economistas ecolgicos, especialmente Georgescu-Roegen. Precisamente, la econom a ecolgica intenta romper con la visin del sistema econmico propia de la economa convencional: un sistema cerrado en s mismo e independiente del medio natural (Kapp 1994).
47

Aunque la discusin sobre poltica ambiental ha de ser necesariamente prolija y casustica, aqu no se realizar un estudio exhaustivo; slo se tratan los aspectos generales que son relevantes para el debate mercado-intervencin. 141

interesada en participar en la elaboracin y ejecucin de la poltica ambiental con el fin de influir en su desarrollot En todo caso, cualquier proceso de traduccin de un instrumento de poltica ambiental desde el mundo de la teora al mundo de la prctica estar condicionado por el statu quo de los derechos de propiedad implcitos existentes, en el que por supuesto los competidores potenciales no cuentan. La factibilidad poltica de la puesta en prctica de cualquier medida medioambiental depender del respeto a ese statu quo como punto de partida de la negociacin, el cual determinar asimismo [a importancia de las contrapartidas ofrecidas por el gobierno (en forma de plazos de adaptacin, ayudas financieras, creacin servicios comunes de tratamiento de residuos con los fondos recaudados, etc.)49 (Gmez 1995b, p.438). Por otra parte, la presin externa puede ser un factor importante a la hora de definirla poltica ambiental. As, dentro de la Unin Europea, determinados pases entre ellos Alemania han ejercido una influencia indudable en la fijacin de las directrices medioambientales comunitarias

concretadas en las correspondientes directivas, y a travs de ellas, han influido indirectamente en las polticas ambientales de paises con menor conciencia ecolgica como pueda ser Espaa.

4.3.2 Los instrumentos de poltica ambiental

Un instrumento ideal de poltica ambiental ya sea (a) una regulacin o (b) un instrumento econmico debera ser flexible (fcilmente readaptable a circunstacias cambiantes), eficaz (que sirva efectivamente a la consecucin de los niveles de calidad ambiental deseados), eficiente (que permita alcanzar el objetivo propuesto con el mnimo coste en trminos de recursos comprometidos), equitativo (que no empeore la distribucin de la renta) e incentivador del desarrollo de nuevas tecnologas limpias que hagan ms compatible el respeto a las limitaciones medioambientales y el desenvolvimiento de la actividad econmica. En la prctica no hay ningn instrumento de poltica ambiental que satisfaga todos estos requisitos, ya que algunos de ellos slo pueden lograrse a costa de renunciar en mayor o menor medida a la consecucin de los dems. Pero en cualquier caso, tales criterios son tiles a la hora de clasificar, comparar y seleccionar los instrumentos de poltica ambiental.

Para una amplia discusin de esta cuestin veas el reciente libro de Susana Aguilar, El reto del medio
ambiente, Madrid, Alianza, 1997.

~ A veces, al ser implcitos buena parte de los derechos sobre los que negocian gobierno e industria, la opinin pblica entiende que no son tales, y que la negociacin tiende a conceder derechos a los contaminantes. 142

a) EI= mecanismo principal de la intervencin estatal en materia de medio ambiente ha sido tradicionalmente la regulacin directa (ms del 60% de las directivas comunitarias se refieren al
medio ambiente), y an hoy es claramente dominante dentro de las polticas ambientales en los paises de la OCDE. Consiste en trasladar decisiones de asignacin de recursos desde la esfera de lo privado a la esfera de lo pblico: fijar estndares de emisin; determinar las tcnicas de produccin y de reduccin de emisiones; regular la calidad de los productos finales; fijar cantidades, combinaciones y calidades de los insumos utilizables; poner condiciones a la localizacin de ciertas actividades; otorgar licencias de vertido; etc. (Gmez 1995b, p. 1) En principio, puede resultar administrativamente ms sencillo llevar a la prctica una regulacin que, por ejemplo, un canon de emisin. Adems, en ciertos casos en los que no cabe la posibilidad dQ. eleccin es decir, ante una necesidad~-da regulacin enforma de prohibicin o

estndares mnimos de seguridad es lo ms adecuado (por ejemplo, cuando un vertido supone grave peligro para la salud humana, o cuando hay riegos claros de irreversibilidades, extincin de especies, etc.).
Sin embargo, la regulacin directa ha sido objeto de importantes crticas. Las principales

hacen referencia a los elevados costes de vigilancia y control necesarios para que sta sea efectiva, a la limitada capacidad de adaptacin a circunstancias cambiantes, al escaso incentivo al desarrollo de
nuevas tecnologas menos contaminantes (o la adopcin de las ya disponibles), y a la ineficiencia econmica derivada de no tener en cuenta que las empresas se enfrentan a distintos costes de reduccin de a contaminacin. Adems, parece haber una evidencia emprica creciente de que la pues~a en prctica de regulaciones para resolver el impacto de cada actividad econmica especqlca sobre cada medio receptor (el are, el suelo o el agua), se traduce muchas veces en la transferencia de los efectos negativos sobre el medio ambiente desde un medio receptor a otro o desde una fase del ciclo vital del producto a otra (Gmez 1995b, p.438). Todos estos inconvenientes hacen a la

regulacin poco atractiva como medio para alcanzar los objetivos ambientales previamente establecidos. b) Por esta rajn, hace tiempo que los economistas vienen reivindicando una mayor utilizacin de instrumentos econmicos: stos permiten el logro de los objetivos ambientales de forma descentralizada, de modo que los agentes puedan hacer uso de una informacin propia superior para decidir de qu manera actuar ante las seales establecidas por el gobierno con el fin de mejorar la calidad ambiental. Es decir, se trata de crear una serie de incentivos ante los cuales respondan libremente las empresas. Aunque cada uno presenta sus peculiaridades en trminos de ventajas e inconvenientes, puede afirmarse que, en general, los instrumentos econmicos presentan una serie de ventajas 143

tericas respecto a la regulacin directa: permiten lograr mejoras ambientales a menor coste precisamente porque dan a las empresas una mayor capacidad de accin, proporcionan estmulos a la innovacin (el desarrollo de tecnologas de produccin ms limpias), tienen el potencial de generar mayores mejoras en la calidad ambiental que la regulacin directa (Padrn 1992, p. 37), y suelen ser ms fciles de modificar para adaptarse a cambios que los textos legislativos. Sin embargo, como seala Barret (1991), en la prctica los instrumentos econmicos pueden ser difciles de aplicar, dando lugar a un funcionamiento deficiente: as, si la localizacin de los contaminadores es relevante para el logro del objetivo ambiental, ser muy complejo gestionar los distintos tipos de cargas fiscales; o por ejemplo, un mercado de permisos transferibles ser poco operativo si los costos de transaccin son sustanciales y/o ste no es lo suficientemente competitivo (debido a un diseo inadecuado del programa, a obstcuLs administrativos al funcionamiento fluido.sdel mercado de derechos, etc.). Adems, para que la utilizacin de incentivos sea viable es necesario atribuir la responsabilidad de cada emisin a una fuente particular, determinando el volumen y composicin de los efluentes, lo cual puede resultar en ocasiones muy complejo. El hecho es que el papel de los instrumentos econmicos dentro de la poltica ambiental de la OCDE sigue siendo secundario, un mero complemento de la regulacin directa. En ocasiones, incluso se emplean de forma inadecuada: as, a veces las cargas fiscales se utilizan con un finalidad ms recaudatoria que medioambiental, o son de una cuanta tan insuficiente que no tiene efectos significativos sobre el nivel de emisiones. El principio quien contamina paga recomendado por la OCDE en 1972 y adoptado por la Comunidad Europea en 1974 se encuentra an en una fase primaria de desarrollo (Gmez 1995a, Pp. 436-437). Entre los instrumentos econmicos tradicionales (que actan va precios relativos) estn: Los cnones o cargas fiscales50: pueden fijarse sobre emisiones contaminantes (al
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aire, al agua, mido, residuos slidos, etc.), sobre productos concretos con un marcado potencial contaminante (lubricantes, pesticidas, fertilizantes, etc.) o sobre ciertas variedades de un mismo producto (gasolina con plomo). La determinacin prctica de la cuanta de las cargas fiscales se hace de un modo aproximativo por tanteo, viendo de que forma se traducen los cambios en las tarifas en la reduccin de los niveles de contaminacin (OCDE

1990, Pp. 223-226 y 23 1-234).

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Las ayudas financieras, que pueden adoptar distintas formas: subvenciones directas,

prstamos a bajo inters, o desgravaciones fiscales. Parece que hoy su finalidad tiende a ser ms preventiva (apoyar el desarrollo de tecnologas de produccin ms limpias) que curativa (subsidiar los gastos necesarios para reducir la contaminacin). En cualquier caso, ~ Pearce y Tumer (1990), cap. Vil; Baumol y Oates (1982), cap. X 144

~su eficacia en trminos de mejora de la calidad ambiental est sujeta a serias dudas. (OCDE 1990, Pp. 227 y 234).
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Los sistemas de depsito, que se basan en el pago de una fianza por parte de los

consumidores al comprar un producto potencialmente contaminante (pilas de mercurio, envases de productos de consumo vidrio, aluminio, carroceras de coches, etc.). Si, tras su utilizacin, el consumidor retorna el producto a un centro autorizado (para su reciclaje, reutilizacin o vertido controlado), le es reembolsada la fianza. El empleo de este instrumento se limita slo a productos contaminantes almacenables; permite disminuir problemas de vertidos y basuras incontroladas, y desarrollar mercados de material reciclado (OCDE 1990, Pp. 228 y 235). Junto a estos instrumentos clsicos se ha- &sarrollado un mecanismo innovador de control de la contaminacin directamente basado en el mercado y que acta va cantidades, los Permisos de Emisin Transferibles (en adelante PET). Los PET permiten superar la limitacin bsica de los intrumentos de proteccin del medio ambiente basados en modificacin de precios relativos, que radica en la incertidumbre respecto a la mejora de la calidad ambiental que se conseguir tras su aplicacin (ya que se desconoce a priori las respuesta de las empresas ante estos incentivos). Los PET5 se presentan como un mecanismo de mercado eficaz, flexible y eficiente para afrontar problemas de contaminacin, que asimismo estimula la adopcin de nuevas y ms efectivas tecnologas de control ambiental. Una vez fijado el estndar o nivel de calidad ambiental, se asignan entre los contaminadores una serie de permisos de emisin de acuerdo al nivel global establecido.
Dadas unas reglas para su intercambio, se alcanzar el nivel de contaminacin pretendido al mnimo coste social, ya que se desva el peso de la informacin necesaria para el logro de una asignacin efectiva de lo responsabilidad de control hacia las empresas: las empresas que pueden reducir sus emisiones con menores costes estarn interesadas en reducirlas en una proporcin mayor a la requerida, al poder transferir los derechos sobrantes a aquellas empresas con costes de control

elevados (Padrn 1992, p. 41). El objetivo de los PET no es reducir la contaminacin, sino mantener unos estndares de calidad amniental, que, aunque sean exigentes, no supongan un obstculo al crecimiento econmico. Mientras desde las posturas liberales la fijacin exgena del estndar de calidad ambiental es precisamente lo malo de este instrumento, ya que se pone en duda que su determinacin desde el Estado sea objetiva (ante la imposibilidad de acceder a toda la informacin que sera precisa, la
actuacin de grupos de presin, etc.), para otros autores Azqueta (1994b), Padrn (1992) esto es ms bien una virtud, ya que de este modo el mercado slo acta como mecanismo eficaz puesto al Pearce y Turner (1995), cap. VIII; Baumol y Oates (1988, 2med.), cap. XII. 145

servicio del logro de un objetivo externamente especificado. Si se pasa por alto este ltimo matiz, puede decirse que hay una aceptacin generalizada de los PET entre los economistas, aunque paradjicamente su utilizacin hasta la fecha ha quedado casi restringida a los EE.UU.. Todos reconocen sus grandes -ventajas respecto a instrumentos alternativos52 y sus mltiples posibilidades de uso (control de emisiones al aire, mercados de desechos y material reciclado, etc.). Los sistemas de PET podran emplearse para tratar problemas medioambientales globales (como las emisiones de dixido de carbono). Ello permitira que se produjeran transferencias directas de renta en favor de los pases en desarollo, al poder vender stos los permisos que les sobrasen

probablemente numerosos a los paises industriales. El uso de sistemas similares a los PET cuotas transferibles se ha propuesto tambin para tratar problemas relacionados con la gestin de ciertos recursos (pesca, caza, agua, etc.)53.

4.3.3 Efectos colaterales de la poltica ambiental

Las medidas de poltica ambiental especialmente las regulaciones pueden tener efectos colaterales al margen de su objetivo bsico, que es el logro de unos objetivos de calidad ambiental prefijados: as, pueden (1) afectar a la estructura del mercadct, (2) condicionar el empleo y la competitividad de un determinado sector productivo (en mayor medida las regulaciones que los instrumentos), y (3> constituirse en una barrera de entrada a nuevas empresas (las regulaciones tienden a afectar ms a las nuevas fuentes) o en (4> un mecanismo implcito de proteccin frente a

52

Las ventajas de los Permisos de Emisin frente a las cargas impositivas combinadas con estndares son sealadas en flaumol y Oates (1988, Y ed., Pp. 178-181).
~ De entre las modalidades de sistemas de permisos, el ms eficiente es el PO (pollution-offset), que combina lo

mejor de los otros dos existentes (APS, ambient-pennit system, y EPS, emssions-pennit system). En el APS los permisos no se refieren a las emisiones sino a los efectos de esas emisiones en los niveles de contaminacin en puntos concretos de medicin; por ello los permisos no pueden intercambiarse en general uno-a-uno. En el EPS ms simple- se divide la regin en zonas, dentro de cada cual las empresas pueden intercambiar los permisos uno-auno. En el sistema mixto PO (polution-offset) los permisos se defmen en trminos de emisiones (un permiso permite la emisin de una detenninada cantidad de polucin por perodo de tiempo) como en el EPS, pero -como en el APS- no son negociables uno-a-uno, ya que con la transferencia de permisos nunca debe violarse el objetivo medio de calidad ambiental en ningn punto de medicin. De esta forma se llega a la solucin de mnimo coste a travs del intercambio de permisos entre contaminadores, independientemente de la asignacin inicial de los permisos, y adems, la autoridad medioambiental requiere de poca informacin para poner en marcha el sistema de permisos (como en el APS); por otro lado, como en el EPS, no es necesario ni que los contaminadores negocien en multitud de mercados separados, ni que se fijen puntos receptores de control inamovibles (Baumol y Oates (Y ed.), Pp. 185-188).
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Por ejemplo, pueden existir economas de escala en el control de la contaminacin del agua, de forma que las empresas ms grandes estn mejor situadas para aplicar los controles impuestos por la regulacin. 146

competidores extranjeros (ej. el punto verde alemn). Aunque difciles de cuantificar, estos efectos colaterales deberan ser tomados en cuenta a la hora de valorar la conveniencia y la forma de la intervencin estatal en materia de medio ambiente. Por otra parte, si bien el impacto inicial de cualquier medida de poltica ambiental recae sobre las empresas, el impacto final depender, dada la estructura del mercado, de la habilidad de las empresas para trasladar estos costes a los consumidores (en forma de precios ms altos), a los trabajadores (disminuyendo el nivel de empleo o pagando menores salarios), o a los accionistas (repartiendo menores dividendos).

4.4 La desconfianza hacia la actuacin pblica.

Los desarrollos de la Teora de la Eleccin Pblica han roto con la visin popular del Estado como entidad monoltica que acta buscando el bien comn visin que se mantuvo en buena medida hasta la dcada de los sesenta. Bien al contrario, el Estado es un conjunto complejo de polticos y funcionarios [1 que tienen distintos objetivos y finalidades, para alcanzar los cuales forman alianzas
y promueven luchas y oposiciones que varian a travs del tiempo (Beltrn 1989, p352). Adems, no

existe ninguna verdad social del tipo inters pblico independiente de las preferencias individuales y esperando ser descubierta por el ejercicio de la actividad cientfica; por tanto, no tiene ningn sentido una visin antirreglada y discrecional del proceso poltico (Buchanan y Brennan 1987). Frente a la idea de que de los llamados fallos del mercado se sigue automticamente la necesidad de actuacin pblica, la Teora de la Eleccin Pblica mediante el anlisis de la demanda y la oferta de bienes pblicos pone de manifiesto que en el funcionamiento del Sector Pblico hay tambin importantes imperfecciones; es decir, los mecanismos de eleccin colectiva o las instituciones polticas a travs de las que se determinan las decisiones sobre los impuestos y los gastos pblicos estn llenas de limitaciones y defectos. Los polticos se enfrentan al mercado de votos y estn

sometidos al embate de los grupos de presin. Por otra parte, cualquier programa pblico medioambiental (ya sea la aplicacin de instrumentos econmicos cargas, subsidios, etc. o de regulacin directa) requiere de un importante aparato administrativo; aqu es donde entra en juego la burocracit, que desempea un papel fimdamental en la eficacia de la actuacin pblica en el logro de los objetivos medioambientales fijados por los polticos. Segn Niskanen, los funcionarios tratan de maximizar el tamao de la organizacin a la que pertenecen. Les preocupa su sueldo, las

Para todo lo referente a la burocracia se Inutilizado Stiglitz (1988, Pp. 217-226). 147

prerrogativas del cargo, la reputacin ante la opinin pblica, el poder, elpadrinazgo, la edad,.. y todos estos factores estn relacionados con el tamao de la organizacin.

56

El funcionario compite con otros funcionarios por los fondos, intentando que crezcan las actividades del organismo al que est adscrito; sus clientes no son los ciudadanos, sino los polticos y los parlamentarios, frente a los cuales la burocracia se encuentra en una posicin de ventaja informativa en lo referente a los costes y requisitos necesarios para llevar a cabo un determinado programa medioambiental. Ello les coloca en una situacin favorable para intentar maximizar la asignacin presupuestaria. Por otro lado, una vez conseguida una determinada asignacin presupuestaria, la burocracia podr actuar con cierto grado de discrecionalidad y de desviacin respecto a los objetivos previstos en el programa, siendo adems difcil controlar el rendimiento del aparato administrativo, que se mueve con una gran inercia.
- -~-..

En definitiva, la concepcin del Estado y su funcionamiento que se deriva de la Teora de la Eleccin Pblica junto al ya mencionado problema de la informacin, no hace ms que recordamos que la intervencin estatal es una solucin que tiene fallos, al igual que el mercado. Se trata de comparar entre si alternativas institucionales reales e imperfectas, y no de confrontar la realidad con entes ideales y completamente abstractos.

5. INICIATIVA PARTICULAR Y SISTEMA JURIDICO: LA RESPONSABILIDAD CIVIL POR DANO ECOLGICC9.

La discusin de la poltica ambiental prctica se ha centrado hasta aqu en los instrumentos econmicos (cnones, subsidios, permisos de emisin transferibles, etc.) y las regulaciones administrativas (normas sobre tecnologa utilizable -produccin, envasado, etc.-, fijacin de niveles mximos autorizados -para vertidos, emisiones, etc.-, normas sobre localizacin, depuracin y tratamiento de residuos, etc.). Todos estos mecanismos actan ex-ante, y se caracterizan, en mayor o menor medida, por una importante presencia estatal en el diseo, iniciativa y control58.

Fragmento de Niskanen, W. A, Bureaucracy and Representative Government, Chicago, Aldine, 1971, citado en Stiglitz (1988).
56 5-7

9 y 12
58

Esta seccin se basa flindamentalinente en el ponnenorizado estudio de Gmez Pomar (1996), en los capitulos 6de Polinsky (1985), y en el captulo 7 del libro de Pastor (1989).

La presencia pblica tambin es patente en las sanciones criminales (delito ecolgico: art. 347 bis del Cdigo

Penal), que castigan con prisin y multas a las agresiones al medio que contravengan leyes y reglamentos: la iniciativa para la imposicin de sanciones es bsicamente pblica, y tambin lo es la potestad en la delimitacin de los supuestos de hecho recogidos en leyes y reglamentos. Asimismo, el papel de los poderes pblicos es notable en la creacin, gestin y mantenimiento de fondos o sistemas de indemnizacin conjunta (para la reparacin de catstrofes ambientales, cobertura de gastos de prevencin, etc.).

148

Sin embargo, existe una vieja institucin de larga tradicin histtrica en los sistemas jurdicos
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europeos, la responsabilidad civil o responsabilidad extracontractual, que acta a-post por iniciativa de los particulares, y que implica la decisin de un tribunal ordinario sobre reglas de carcter jurdico-privado. Los sujetos privados, cuyos bienes o intereses se hayan visto afectados como consecuencia de una agresin ambiental o de otro tipo, pueden obtener reparacin monetaria de daos a cargo de aqul a quien se considere legalmente responsable del deterioro sufrido (lo que a su vez depender de la regla de responsabilidad utilizada: objetiva o por culpa). A parte de los daos ambientales, las materias en las que la responsabilidad civil es aplicable son muy diversas: accidentes de automviles, supuestos de responsabilidad del fabricante, daos ocasionados por animales, casos de negligencia profesional (de mdicos, maestros, arquitectos, etc.>, responsabilidad patrimonial del
u

Estado, etc. (Pastor 1989, p.l55).

->

Con todo, a pesar de ser una institucin bien arraigada y consolidada, la responsabilidad civil no ha desempaado un papel activo e importante en el mbito de las respuestas prcticas a los problemas de externalidades ambientales negativas. En este terreno fue relegada en favor de los mecanismos antes aludidos, de corte ms regulador e intervencionista, no otorgndosele siquiera un papel complementario respecto a stos. De este modo, la responsabilidad civil qued limitada a conflictos en las relaciones de vecindad derivados de usos daosos, molestos o simplemente incompatibles de las respectivas propiedades, as como a la reparacin de daos concretos causados a bienes por alguna actividad especfica, en particular la minera. Sin embargo, en los ltimos aos est surgiendo -especialmente en Estados Unidos- un creciente inters por las posibilidades que ofrece la responsabilidad civil para prevenir todo tipo de daos ambientales, lo cual no slo se manifiesta en el intenso debate terico entre especialistas en anlisis econmico del derecho, sino tambin en algunas iniciativas legislativas concretas59. 5.1 Posibilidades y limitaciones de la responsabilidad civil por dao ecolgico.

5.1.1 Ventajas

Las ventajas de aplicar el mecanismo de responsabilidad civil a problemas de dao ambiental son importantes en comparacin con otras alternativas. Dichas ventajas podran sintetizarse en cuatro aspectos (Gmez Pomar 1996): ~ Ejemplos en este sentido son la Ley alemana de responsabilidad ambiental (1O.Xfl.90), la Convencin del Consejo de Europa sobre responsabilidad civil por daflo (8.111.93), el Libro Verde sobre reparacin de daflos ecolgicos (14.V.93), y la Propuesta de Directiva sobre daos y perjuicios causados almedio ambiente por qertido de residuos (1991). 149

Primero, se establece una relacin entre el agente causante del dao y el peso econmico de

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la responsabilidad, lo cual est en lnea con el principio quien contarnina paga, y supone adems un importante incentivo a la prevencin ante la posibilidad de afrontar una indemnizacin cuantiosa si

el dao se produce, se incentiva la adopcin de medidas que reduzcan el riesgo. Asimismo, se compensa directamente a las vctimas del dao ambiental, y aunque la compesacin no sea plena y no se logre restablecer exactamente la situacin previa a la agresin, el mero hecho de que haya algn tipo de compensacin es en s mismo positivo. Adems, cabe destacar que el recurso a la responsabilidad civil tiende a hacer que las empresas internalicen parte de los costes ambientales externos que provocan.
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Segundo, se permite una mayor descentralizacin de las decisiones de proteccin ambiental.

Dado que el riesgo de provocar daos ambientales tiene un carcter en gran medida especfico a la emprest% son las propias empresas las que mejor y ms precisa informacin poseen a la hora de decidir sobre los niveles de actividad y las medidas de proteccin que podran reducir o aliviar dicho riesgo. Sin embargo, como se sealar ms tarde, esta superioridad de informacin en posesin de las empresas puede tener tambin el efecto negativo de dificultar la posible accin del perjudicado, el cual precisa informacin acerca de lo ocurrido para poder acreditar ante los tribunales los fundamentos de su demanda de indemnizacin61,
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Tercero, se elimina el problema de la presin interesada de grupos especficos sobre el

aparato poltico, ya que las acciones judiciales de indemnizacin por daos son fruto de la iniciativa particular de los sujetos afectados, y no requieren de la autorizacin, la colaboracin o el impulso de organismos pblicos, ni dependen de sus decisiones o criterios. Es cierto que tambin pueden existir presiones sobre los miembros de la judicatura encargados de dictar sentencias de responsabilidad civil

60

La especificidad del riesgo de dao ecolgico se observa en dos aspectos bsicos. Por un lado, la probabilidad de

que se produzca dao depende -aparte del tipo de actividad de que se trate- del estado de los equipos e instalaciones de la empresa particular, as como del grado de preparacin y diligencia de sus empleados. Por otro lado, la magnitud del dao se relaciona estrechamente con la localizacin concreta de la fbrica (por ejemplo, si existe presencia importante de humanos en las proximidades, si hay interrelacin con otros agentes contaminadores, si existe en los alrededores un entorno de un valor ecolgico significativo, etc.). Este problema se ha intentado paliar otorgando a la vctima el derecho a exigir informacin especfica a la empresa causante del dao, de forma que se facilite la accin judicial de reparacin (ejs.: articulo 16 de la Convencin del Consejo de Europa y pargrafo 8 de la ley alemana sobre responsabilidad ambiental).
61

el consenso entre Estado y empresas sea importante a la hora de establecer medidas de politica ambiental. A este respecto, veas el artculo de Susana Aguilar (1991) que ya fue comentado en el captulo III aptdo.4.3, en el que se compara el caso espaol donde la comunicacin gobierno-industria es escasa con el alemn donde la bsqueda de consenso sobre esta cuestin es continua. Asimismo, conviene volver a hacer referencia al reciente libro en el que dicha autora trata este mismotema con mucha mayor extensin: El reto del medio ambiente, Madrid, Alianza, 1997.
150

En general, el problema de la superioridad de informacin en posesin de las empresas es lo que hace que

ambiental, pero son menos factibles por razones de tipo institucional y personal. Por otra parte, cuando el dao es realizado por entes pblicos u organismos relacionados (ayuntamientos, empresas municipales, etc.), los incentivos de las autoridades para la supervisin y sancin se reducen por razones obvias, de forma que en estos casos resulta especialmente conveniente que la iniciativa ciudadana particular pueda tomar cartas en el asunto.
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Cuarto y ltimo, puede haber un ahorro en gastos administrativos: mientras los

instrumentos y las regulaciones requieren un gasto ininterrumpido de administracin, vigilancia y control, la responsabilidad civil no implica actuaciones -gastos- permanentes. Slo se interviene expost, una vez materializado el dao, e incluso en este caso no tiene por qu iniciarse automticamente el proceso judicial, con los correspondientes costes para las partes implicadas y la administracin de justicia: es posible un acuerdo previo entre~ la- empresa responsable y el perjudicado -o perjudicados-, de manera que ste renuncie a la accin indemnizatoria a cambio de cierta compensacin econmica consensuada. 5.1.2 Desventajas

En este segundo apartado se analizarn los problemas que conleva la aplicacin del principio de responsabilidad civil por dao ecolgico, as como las posibles soluciones que se han propuesto a tales problemas.
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En primer lugar, est el problema de la relacin de causalidad entre el comportamiento del

agente y el dao acaecido, ya que no siempre es posible establecer dicha relacin de forma clara y directa. Ello se debe a razones muy variadas: as, por ejemplo, a veces la evidencia cientfica sobre las consecuencias ambientales de la emisin de diversas sustancias -que deben interpretar los peritos al servicio de la judicatura- es an escasa o inexistente; por otro lado, los efectos dainos pueden ser consecuencia de la actuacin conjunta de diversos factores, algunos de ellos identificables como claros productos de las actividades humanas, y otros de origen desconocido o incluso natural; adicionalmente, a menudo sucede que los daos se hacen patentes slo despus de un largo periodo de latencia, mucho despus de que hubiera comenzado la emisin o el vertido, e incluso cuando ya ha desaparecido la fuente emisora; por ltimo, hay que recordar que la informacin relevante para establecer con claridad nexos causales suele estar en poder de las empresas. A todas estas dificultades se aade an otro escollo no desdeable: la incompatibilidad de la nocin jurdica de causalidad y la nocin cientfica. La primera es casi determinista: si se considera que hay certeza razonable para establecer conexin causal, sta se afirma; es decir, o todo o nada, de forma que se afirma o se niega la responsabilidad sobre todo el dao producido. Por contra, la segunda es estadstica, fundada en la probabilidad del resultado, que ser ms o menos elevada segn 151

la presencia de determinados factores62. Con objeto, de resolver la incompatibilidad entre ambas concepciones de causalidad, en Estados Unidos se ha pasado a aceptar judicialmente una responsabilidad probabilstica, de forma que la obligacin de indemnizar y el importe de la indemnizacin se establecen en proporcin a la probabilidad de que haya existido causalidad. En Alemania, sin embargo, se mantiene el nexo causal de forma determinista, aunque, con el fin de facilitar a los perjudicados la prueba de la causalidad, se traslada la carga de la prueba a la empresa: si sta se adapta a determinado perfil (equipos empleados, clase y concentracin de sustancias liberadas en la produccin, etc.>, se presume automticamente que ha sido la causante del dao.
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En segundo lugar, est el problema de lo que se considera dao resarcible, y ligado a ste,

el problema de la valoracin. Por un lado, la nocin de dao resarcible no es omnicomprensiva; as, por ejemplo, en el sistema jurdico espaol sln se indemnizan aquellos consecuencias -en- -la situacin de bienestar de una persona que resulten de una lesin de un derecho de la personalidad (vida, integridad fisica, libertad, etc.), o de un derecho o inters patrimonial <propiedad u otro derecho real) (Gmez Pomar 1996, p.46). Sin embargo, en el terreno ecolgico se dan un gran nmero de impactos negativos sobre el medio ambiente que no encajan en este concepto de dao resarcible (alteraciones de la calidad del aire, agua y suelo que no afectan de forma apreciable a la salud humana, dao a animales salvajes o especies vegetales que no son propiedad privada, alteraciones del paisaje, etc.). Aqu hay que tener en cuenta algo fundamental: lo que se considera un dao ambiental no toma como referencia la contaminacin por encima de cero, sino la contaminacin por encima de lo que se considera social y econmicamente aceptable en ese momento, algo que cambia a medida que se va modificando la opinin pblica; slo en ciertos casos (por ejemplo, de niveles de vida o muerte detertninados por mdicos) est clara una referencia objetiva. Ante la limitacin que supone un concepto restringido de dao resarcible, las respuestas han sido diversas. En Alemania se ha optado por renunciar a ampliar dicho concepto al mbito de aquellos daos ecolgicos difcilmente valorables, aun a sabiendas de que la eficacia preventiva del mecanismo de responsabilidad civil se ve mermada. En Estados Unidos, por el contrario, se ha ampliado la nocin de dao resarcible recurriendo a la aplicacin sistemtica del mtodo de valoracin contingente (cuyas debilidades ya fueron expuestas en el apartado 4.2 de este captulo>. Por ltimo, la Propuesta de Directiva sobre responsabilidad civil por daos al medio ambiente (art.4) Como es fcil apreciar, la nocinjudicial de causalidad plantea problemas. As, por ejemplo, supongas que hay evidencia cientfica de que cierta sustancia reduce las defensas de determinada especie de peces e incrementa en un 50% la probabilidad de enfermedad. Al poco tiempo de insalarse en la ribera de un ro una factora que vierte la citada sustancia, se observa que se ha incrementado la mortalidad en la poblacin de peces. Tanto si se hace responsable a la fbrica de todo el dafio producido como si se le declara libre de toda responsabilidad, se estar incurriendo en clara ineficiencia.
62

152

-tambin opta por ampliar el concepto de dao resarcible, pero utilizando la idea de coste de reparacin o rehabilitacin de la situacin preexistente para el clculo de las indemnizaciones.
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En tercer lugar, est el problema de la legitimacin activa, condicin indispensable para

poder ejercitar una accin legal tendente a que el causante de un dao ambiental se vea obligado a indemnizar por el mismo. En Espaa, los nicos legitimados para llevar a cabo tales acciones son los directamente perjudicados por la agresin, y por tanto, las asociaciones defensoras de intereses generales (ej: Adena, Coda, etc.) no pueden tomar iniciativas en este sentido si no se han visto directamente afectadas en sus intereses personales o patrimoniales. Sin embargo, a menudo los incentivos de los individuos privados para presentar reclamaciones por daos son muy dbiles o inexistentes. En concreto, esto sucede cuando los daos ambientales son dispersos, de manera que aunque sean globalmente impoEtant.Os~Mfectan Llo enmuy pequea cuanta a multitud de personas: as, para acceder a una pequea indemnizacin (corresponsiente al dao individual sufrido), debe hacerse frente a los costes de la accin judicial -en tiempo y dinero- que pueden ser significativos. Por otra parte, en casos de daos a recursos difcilmente apropiables (como el aire y el agua), o a bienes que no han sido objeto de apropiacin (como los animales salvajes), se da en principio una total ausencia de incentivos y la imposibilidad legal de accionar el mecanismo de responsabilidad civil. Entre las soluciones que se barajan para solventar estos defectos se considera la posibilidad de subsidiar reclamaciones de pequea cuanta; pero sta es una opcin costosa para las arcas pblicas que puede dar lugar a un importante aumento de la litigiosidad, con reclamaciones esprias o frvolas. Tambin se considera la potenciacin de la accin pblica; de hecho, la ley espaola concede a las administraciones pblicas la posibilidad de exigir -por va administrativa y por importe de los gastos de reparacin- la rehabilitacin del dao ecolgico a bienes demaniales, repecto a los cuales tienen encomendado el deber de tutela medioambiental. El problema en este caso puede ser la falta de decisin pblica ante agresiones que procedan de sectores prximos a las administraciones. Por ltimo, cabra la legitimacin activa de las asociaciones de defensa de la Naturaleza para solicitar indemnizacin por cualquier tipo de dao ambiental; con objeto de evitar una avalancha de reclamaciones, debera tratarse de una indemnizacin por gastos de rehabilitacin que hubieran asumido previamente estas mismas asociaciones, o bien, que dicha indemnizacin se reclamara con el firme compromiso de dedicarla a tareas de reintegracin ambiental63.

63

Esta opcin parece haber sido la adoptada en la Propuesta de Directiva sobre responsabilidad civil por venido de residuos (art.4.3) yen la Convencin del Consejo de Europa (art.18). 153

En cuarto lugar, est la cuestin de la asegurabilidad de la responsabilidad civil por dao

ecolgico. La existencia del mecanismo de la responsabilidad civil implica la traslacin de riesgos a las empresas susceptibles de provocar daos, y, dado que a menudo dichas empresas no estn en la mejor situacin para asumir y distribuir tales riesgos, lo ms apropiado es su traslado a aseguradoras profesionales. De hecho, el papel de la responsabilidad civil y la indemnizacin de daos ecolgicos como instrumento til y eficaz [..] depende crucialmente de la viabilidad de un mercado de seguros de responsabilidad de las empresas por daos al medio ambiente (Gmez Pomar 1996, p.59). Sin embargo, la asegurabilidad de la responsabilidad por daos ambientales causados en la explotacin normal de las empresas (esto es, la explotacin autorizada por las administraciones pblicas competentes y con observancia de las previsiones tcnicas que stas imponen) es problemtica, y ello por varias razones: existencia de riesgo moral, dificultades para identificar el riesgo cubierto y
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calcular la probabilidad de materializacin del mismo, y posible correlacin positiva entre riesgos ambientales asegurados. En todo caso, no se trata de problemas insalvablesM.
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En quinto lugar, est el problema que plantea una limitada solvencia patrimonial de las

empresas en comparacin con la magnitud de los daos que potencialmente pueden provocar al medio iiibiete? Esto puede tener el efecto de mermar los incentivos a la prevencin, ya que las empresas problema de riesgo moral (moral hazard) se da claramente en el caso de los seguros por riesgo de dao ambiental, ya que la influencia de la conducta del asegurado en la probabilidad del siniestro puede ser elevada y difcil de controlar (el asegurado soporta el coste de las medidas tendentes a prevenir y evitar el dao ambiental, mientras que el asegurador cubre el dao producido: por tanto, el asegurado tiene incentivo para reducir precauciones, incrementndose la probabilidad de siniestro). Sin embargo, este problema, para el que existen paliativos como el bonus-malus, tambin se da en otros tipos de seguros -ej automvil-, y posiblemente en mayor medida que en el caso de los riegos ambientales: es evidente que un proceso judicial puede suponer para una empresa una importante prdida de imagen y reputacin ante los consumidores. Adems, muchos de los daos ambientales son de carcter paulatino y se manifiestan lentamente; por ello, surge un problema de delimitacin temporal del riesgo de dao cubierto por la pliza (problema que a veces tambin es de delimitacin material y espacial). Este problema, que surge igualmente al asegurar la responsabilidad mdica, suele abordarse de dos formas: por un lado, apoyando la verificacin del siniestro en un dato claro, objetivo y fcilmente constatable, y por otro, estimando como acaecido el siniestro slo en el momento en que se formula la reclamacin de la vctima que solicita la reparacin del dao. Ambas soluciones son imperfectas y plantean a su vez dificultades. Por otra parte, hay tres obstculos relevantes a la hora de calcular la probabilidad de materializacin de riesgo ambiental: la heterogeneidad de los riesgos y daos ecolgicos, la presencia de riesgos de desarrollo (o riesgos de dao que, dado el estado de la ciencia en el momento en que se evalu la actividad, no eran reconocibles como efectos negativos derivados de la misma), y la continuidad del riesgo por la responsabilidad derivada de la explotacin normal de la empresa. Con todo, existen medidas que permiten paliar estas dificultades: primas flexibles, primas adicionales de seguridad, auditorias medioambientales, y procedimientos individualizados de estimacin y tarificacin de riesgos medioambientales. A ello debe aadirse la posibilidad de diversificar riesgos de las Compaas de Seguros. La correlacin positiva entre los riesgos de dao ambiental asegurados puede darse tanto dentro de una misma empresa asegurada, como en el caso de diversas empresas aseguradas con una misma Compaa. Por otro lado, en el caso de los riesgos de desarrollo antes aludidos se plantea un problema importante: as, por ejemplo, si aos despus de las emisiones de cierta sustancia sta se descubre daina para la salud de las personas, entonces el efecto de responsabilidad se produce no slo para la empresa directamente involucrada, sino para todas las empresas que emitieron en su da dicha sustancia y para la Compaa aseguradora de las mismas.
64

El

154

saben que no van a hacer frente -porque no tienen con qu- a una parte de los daos que causen; sin duda, ello tiene un claro efecto en la compensacin de los perjudicados. Por otro lado, se reduce la demanda de seguro por parte de dichas empresas, pues el estar asegurado atrae ms reclamaciones de indemnizacin en caso de que se materialicen los daos -sobre todo cuando hay diversos causantes y responsabilidad solidaria de todos ellos-, mientras la limitada solvencia retrae a los posibles demandantes de indemnizacin. La solucin ms usual aqu es el seguro obligatorio, aunque no est
65

completamente libre de inconvenientes En sexto lugar, hay que hacer referencia a los problemas de identificacin de un nico
-

responsable. Estos se plantean, por un lado, cuando varias empresas han contribuido claramente a producir el dao, pero es imposible conocer cul ha sido el grado de participacin de cada una. En el mbito europeo, la solucin suele.serja~solidaridad entre todos los responsables, de forma que cada uno de los copartcipes responda frente a la vctima de la totalidad del dao. Sin embargo, como seala Gmez Pomar (1996, p12) en referencia a la experiencia norteamericana, una

responsabilidad solidaria demasiado ambiciosa y extensa, a pesar de sus aparentes ventajas en cuanto a eficacia preventiva y compensacin de los perjudicados, puede ser peligrosa y contraproducente. Lo solidaridad incita al perjudicado a demandar a aqul entre todos los cocausantes del dao que estima ms solvente. [..] Con esto se envan seales equvocas para el futuro en cuanto a lo prevencin
.

Adems, se da pie a una gran litigiosidad entre aquellos

copartcipes que han indemnizado a las vctimas en primer trmino y los restantes cocausantes (en especial si hay intervencin de las aseguradoras respectivas). Por ello, una actitud flexible seria ms apropiada; por ejemplo, dividir el importe de la indemnizacin segn cuota de mercado, volumen de produccin o volumen de emisin de dtenninada sustancia. Por otro lado, en daos con un largo periodo de latencia no es posible identificar a veces responsable alguno; en otras ocasiones, puede identificarse, pero no hace frente a su responsabilidad porque -por ejemplo- la empresa ya ha desaparecido. Para solventar este tipo de situaciones es apropiada la formacin de fondos de indemnizacin conjunta66.
65

Por ejemplo, el seguro obligatorio otorga un gran poder a las Compaas de Seguros respecto a qu empresas o actividades podrn o no operar (segn se acepte o no la cobertura de determinadas responsabilidades); adems, si las primas alcanzan un cierto importe, las PYMES pueden quedar en difcil situacin, aun siendo las que ms precisan la traslacin de riesgos de indemnizacin.
66

A nivel internacional el fondo ms conocido es el Superfund norteamericano, constituido para la reparacin de daos por vertidos y residuos; dicho fondo presenta deficiencias importantes de diseo. Por otra parte, la constitucin de fondos de indemnizacin conjunta se ve con buenos ojos en la Unin Europea (tanto en el Libro Verde como en la Propuesta de Directiva sobre responsabilidad por daos derivados del vertido de residuos, art.l 1.2>. Sin embargo, es importante tener en cuenta ciertas cautelas en su diseo: primero, la intervencin del fondo debe ser subsidiaria (es decir, slo cuando no sea posible obtener la indemnizacin del causante del dao o su asegurador), de manera que no se disminuyan los incentivos de las empresas a la hora de 155

Por ltimo, para que el mecanismo de responsabilidad civil pueda jugar un papel relevante
-

en la preservacin ambiental los tribunales deben ser giles y eficaces; cuando esto no es as, como en el caso de Espaa, es muy difcil que el sistema de responsabilidad civil pueda ser usado sistemticamente y constituya un verdadero incentivo a la prevencin de posibles daos ambientales.

5.1.3 El potencial de la responsabilidad civil en la proteccin del medio ambiente.

La responsabilidad civil debe potenciarse en el terreno de la proteccin ambiental como mecanismo complementario de los instrumentos convencionales de poltica ambiental. Sin duda, la responsabilidad civil puede jugar un papel relevante si se introducen medidas correctoras en su concepcin y desarrollo real, de forma que se atemperen los defectos antes-~sealados y se adece lo ms posible su funcionamiento a las particularidades de los casos de dao ecolgico67. En cualquier caso, lo fundamental es destacar la complementariedad entre la responsabilidad civil y tos otros mecanismos de proteccin ambiental. As, por ejemplo, la amenaza de la responsabilidad induce a las empresas con mayores costes de control de la contaminacin a participar activamente en un sistema de permisos de emisin transferibles; asimismo, el principio de responsabilidad contribuye a hacer ms eficaz la fijacin estndares de emisin y vertido. Por otra parte, no hay que olvidar que, si bien es cierto que la responsabilidad civil presenta claros inconvenientes en su aplicacin a casos reales de dao ambiental, las dems medidas de poltica ambiental tambin son defectuosas en mayor o menor medida; aqu, de nuevo, lo interesante es el diferente carcter de las deficiencias de la responsabilidad civil respecto a las que presentan otros mecanismos de proteccin ambiental (complementariedad). Pero complementariedad no significa preeminencia. Como seala Gmez Pomar (1996, pp.79-SO), los partidarios de la preeminencia de la responsabilidad civil (entre ellos la moderna escuela austriaca de economa> tienden a considerar que sta es una institucin de mercado, por oposicin a otros instrumentos de poltica ambiental de carcter ms intervencionista. Sin embargo,

prevenir riesgos; segundo, deben arbitrarse esquemas de resolucin rpida y sencilla de las reclamaciones frente al fondo, minimizando gastos de administracin del sistema; y tercero, la contribucin a la financiacin del fondo no debe suponer una carga excesiva para las empresas, teniendo en cuenta que ello vendra a sumarse -en las propuestas europeas- a la carga que ya de por s supone el seguro obligatorio.
67

Algunas de estas correcciones han ido siendo apuntadas en el texto: <delimitacin precisa de sujetos

responsables, relacin de causalidad con criterios ms cient(/icos, legitimacin activa ms generosa, garantas de solvencia no rgidas sino flexibles [..], y lmites temporales y cuantitativos claros para la responsabilidad incorporados por va legal ojurisprudencial (Gmez Pomar 1996, p.78).

156

la responsabilidad civil, como uit, tiene poco que ver con el mercado. Es tan autoritaria como la regulacin administrativa, slo que los organismos decisores y los mecanismos de puesta en funcionamiento [-iniciativa particular-] son distintos, con lo que se crean incentivos tambin dispares. [..][En cualquier caso, deben] aprovechar[se] al mximo las ventajas de los mercados que rodean, o pueden rodear, el funcionamiento de la responsabilidad civil por dao ecolgico: mercados en los que explcita o implcitamente se intercambian voluntariamente riesgos de toda clase [..], mercados de permisos de emisin, y mercados de seguro

5.2 Dos reglas de responsabilidad: objetiva y por culpa.

La responsabilidad civil puede aplicarse de acuerdo a dos reglas distintas, que determinan bajo qu condiciones el causante del dao ha de responder del mismo. Segn la regla de responsabilidad por culpa, el causante del dao (empresa contaminante> slo es responsable si ha sido
-4.,--

negligente, es decir, si ha omitido aquellas medidas de prevencin ecolgica que la diligencia impona en las circunstancias en las que se produjo el dao
.

A la hora de fijar los estdares de

diligencia aceptados, de nuevo encontramos que lo que se considera econmica y socialmente aceptable en un momento dado que es algo cambiante en el tiempo juega un papel decisivo. Por contra, segn la regla de responsabilidad objetiva, se prescinde de todo juicio en trminos de diligencia o negligencia, y en todo caso se hace responsable al causante del dao ocurrido, salvo que concurra especial causa de exonerancia (Gmez Pomar 1996, p.53). La tradicin del derecho espaol ha sido la de responsabilidad por culpa, como en la mayora de pases continentales: el Cdigo Civil consagr definitivamente esta regla de responsabilidad que ya antes haba estado presente en nuestro derecho (Cabrillo 1994). Sin embargo, desde hace algunos aos los tribunales pareceminclinarse por la..responsabilidad. objetiva en caso de daos al medio ambiente68. La pregunta es, entonces, qu diferencias existen entre ambas reglas en trminos de eficiencia (qu incentivos existen a la adopcin adecuada de precauciones y a la reduccin de niveles de actividad, cul es el coste administrativo, etc.).

68

Como seala Cabrillo (1994), es interesante comprobar cmo a lo largo del siglo XIX se reorientaron (en

Estados Unidos y en distintos pases europeos, incluida Espaa) tanto el derecho de daos como la regulacin administrativa en el sentido de favorecer la industrializacin. Desde la responsabilidad objetiva se fue evolucionando hacia la responsabilidad por culpa (o negligencia) y hacia normas administrativas tolerantes, favoreciendo la transferencia parcial a terceros de los costes del proceso industrializador. Esta fue la pauta tanto en el modelo anglosajn -donde el mayor peso lo tena la jurisprudencia civil- como en el modelo continental donde predominaban las regulaciones administrativas, que hoy han acabado por imponerse tambin en los pases anglosajones-. Sin embargo, en los ltimos aos parece que estamos asistiendo al efecto pndulo: cada vez son ms las voces (en particular los economistas austriacos) que reivindican el principio de responsabilidad objetiva. Ello puede ser debido a un cambio desde valores de progreso e industrializacin hacia otros que abogan prioritariamente por un medio ambiente saneado.
-

157

En principio, en un contexto ideal y de neutralidad al riesgo, tanto el sistema de responsabilidad objetiva como el de responsabilidad por culpa son eficientes cuando lo nico que se pretende es inducir a las empresas a adoptar las medidas precautorias pertinentes~~. Sin embargo, si se persigue adems alcanzar un nivel de actividad adecuado, la responsabilidad por culpa no satisface
tal

propsito, ya que el standard de diligencia establecido para el funcionamiento de la empresa no

incluye en la prctica referencia alguna al nivel de actividad. Efectivamente, la responsabilidad por culpa conduce -bajo las premisas y supuestos simplificadores del anlisis econmico de las reglas de responsabilidad civil- a la adopcin de niveles ptimos de medidas de precaucin (ej. filtrado de humos) por parte de los potenciales agentes de daos ambientales. Sin embargo, a pesar de dicho nivel ptimo de precaucin, pueden seguir provocndose daos, si bien el agente contaminante no se ve obligado a intemalizar los costes d.~una actividad que se considera correcta y diligente. Es decir, en este tipo de situaciones las empresas no se ven motivadas a reducir sus niveles de actividad (volumen de produccin, volumen de factores productivos empleados, volumen de residuos colaterales, etc.), incluso cuando esa reduccin fuese aconsejable en trminos de unos beneficios resultantes -minoracin de perjuicios ambientalesmayores que los costes-prdidas de ingresos derivados de la disminucin de produccin. En contraste, la responsabilidad objetiva s permite incorporar la incidencia del volumen o nivel de actividad, pues el agente o empresa se ve obligado -en principio- a internalizar todos los efectos negativos de sus actividades en forma de indenmizaciones por dao ambiental. Por tanto, en este caso hay una tendencia clara a adoptar un nivel de actividad productiva socialmente ptimo. Por otra parte, si las vctimas tienen oportunidad de influir en el dao que sufren (reducirlo) tomando precauciones, las conclusiones anteriores continan siendo esencialmente vlidas. L~ ica salvedad es que es preciso corregir la regla de responsabilidad objetiva mediante la compensacin de culpas en sentido estricto, a fin de crear incentivos en las posibles vctimas que les inciten a adoptar las precauciones adecuadas70. En estas condiciones, el problema bsico de la responsabilidad por culpa [contina siendo] que el precio del artculo fabricado por los contaminadores no refleja los

--.

69

En un contexto ideal, se supone que, en el caso de la responsabilidad objetiva, el tribunal tiene informacin

completa y correcta sobre los daos reales causados a la vctima, de fonna que la indemnizacin equivale exactamente a stos; es decir, el tribunal identifica como daos los realmente ocasionados, sin sobreestimalos ni subestimarlos. En el caso de responsabilidadpor culpa, se supone que el tribunal tiene suficiente informacin para poder elegir el standard de diligencia que corresponde a la solucin eficiente, es decir, identifica como conducta que exonera de responsabilidad aqulla que corresponde con una conducta eficiente. La compensacin de culpas en sentido estricto significa que el agresor es responsable a menos que la vctima haya contribuido al accidente con su negligencia. Un ejemplo claro de negligencia por parte de la vctima seria el de un peatn que es atropellado al cruzar la calle a la carrera cuando el semforo estaba en verde para los automovilistas
70

158

daos que siguen producindose despus de que todas las partes hayan tomado las precauciones adecuadas. Este problema se supera con la responsabilidad objetiva, pues se hace responsable al contaminador de esos daos residuales
,

de forma que el precio de mercado refleja el coste total del

producto, incluidos los daos que persisten a pesar de que todas las empresas adopten un grado eficiente de precaucin (Polinsky 1985, p.l 10). Todas estas consideraciones son vlidas suponiendo neutralidad al riesgo. Sin embargo, como seala Polinsky (1985, pp.S8-89), si se introducen supuestos especficos sobre la asignacin del riesgo (seguros> y la actitud frente al mismo de las vctimas y los contaminadores, puede justificarse segn los casos- que sea preferible adoptar una regla en vez de otra71.
-

Por ltimo, cabe comparar las dos reglas de responsabilidad haciendo referencia a los costes administrativos que acompaan ~Jos proqesos judiciales por daos ambientales. En principio, parece lgico pensar que la responsabilidad por culpa genera menos litigios que la responsabilidad objetiva, pues en aquellos casos de dao ambiental en que sea muy probable que los contamiandores estn cumpliendo con los estndares de diligencia exigibles, es normal que -ante las escasas posibilidades de xito- a la vctima no le compense iniciar una accin contra el contaminador dado el coste de pleitear. Sin embargo, en el caso de responsabilidad por culpa los costes administrativos de cada uno de los litigios pueden ser mayores que en la responsabilidad objetiva, pues el Tribunal no slo ha de conocer los daos de la vctima y los beneficios del ofensor a niveles diversos de precaucin de la vctima, a fin de elegir el standard de diligencia que corresponda a la solucin eficiente, sino tambin
cmo se comport el ofensor afin de determinar si se atuvo al standard prescrito (Polinsky 1985,

p.66). En definitiva, con carcter general no podemos afirmar a priori qu sistema de responsabilidad es mejor en relacin al montanttotal de costo adffiinistrativos.

6. CONCLUSIONES.

En este capitulo se ha presentado la conocida polmica entre la tradicin pigouviana y Coase sobre la conveniencia o no de la intervencin pblica para la correcin de externalidades. Las principales implicaciones de lo expuesto son las siguientes: (1> Las extemalidades o efectos no contratados han sido tradicionalmente clasificados dentro de la economa ortodoxa como un tpico fallo de mercado o una situacin en que el mercado no conduce a una buena asignacin de recursos, ante la cual el Estado deba en todo caso intervenir Cuando las partes -una o ambas- tienen aversin al riesgo, para poder comparar las dos reglas de responsabilidad hay que tener en cuenta si el seguro es perfecto o no y si es o no accesible para las partes; asimismo, hay que determinar previamente si se hace referencia slo al nivel de precaucin del causante o tambin al nivel de actividad (para estos casos complejos veas Polinsky 1986, pp.83-89).
~

159

para restaurar el ptimo: as, frente- a una externalidad (divergencia entre el coste marginal social y el privado> haba que fijar un impuesto de cuanta exactamente equivalente al dao marginal neto. Sin embargo, como mostr Coase, de la simple existencia de una externalidad no se sigue necesariamente que deba producirse una intervencin pblica; esto es, que el mercado fracase no quiere decir que la intervencin estatal vaya a ser un xito. 1>] George Stigler observ que nuestra manera de razonar habitualmente se parece mucho a un tz~o de concurso musical en el que elprimero
canta y es juzgado por un jurado; a continuacin, sin terminar la audicin, el premio es directamente concedido al segundo porque, como explica el jurado, el primero era tan malo que el segundo no

puede ser peor. [Sin embargo, en ciertos casos puede ocurrir que] mientras el mercado desafino, el proceso pollico no sabe cantar (Smtih 1993, p. 14>. En definitiva, siempre hay que tener presente que la actuacin del Estado es costosa y tambin tiene sus fallos, y por Janto, carece de sentido pensar en trminos de intervencin automtica. (2) Lo autnticamente importante de la controversia Coase-tradicin pigouviana es que refleja dos visiones distintas respecto a la relevancia y el papel de las instituciones (concepcin del Estado, importancia de las condiciones de contorno derechos de propiedad, costes de transaccin.., etc.). En vez del tratamiento formal a-institucional y rgido propio de Pigou (y la tradicin pigouvia~),lo esencial para Coase es el anlisis institucional comparado de las alternativas, tomando como criterio de seleccin la obtencin del mayor valor fmal de la produccin. Hay que comparar las distintas posibilidades de intervencin pblica con la solucin de mercado, teniendo en cuenta cul sea el contexto en el que tiene lugar la excernalidad la cuanta de los costes de transaccin, la definicin de los derechos (y el carcter localizado o difuso del efecto externo). En este sentido, no es lo mismo hablar de las chispas del ferrocarril q!ie queman los sembrados de un granjero, tju hablar de la tc contaminacin por humos, o, todava menos, de una gran catstrofe medioambiental como la del Exxon-Valdez o la de Chernobyl.

(3) La vulgarizacin que hizo Stigler de El Problema del Coste Social [1960jTh r
Teorema de Coase ha contribuido a desfigurar enormemente la verdadera intencin de Coase, convirtiendo en un simple alegato en favor del mercado lo que en realidad era una profunda propuesta en favor de una visin ms rica de la realidad econmica (como realidad institucional); y es que una cosa es presentar el mercado como la solucin, y otra muy distinta comparar alternativas institucionales imperfectas. El propio Coase se ha dado cuenta de este hecho, y en su discurso de aceptacin del nobel se refiere al infame Teorema de Coase matizando el sentido real del mismo (1994, p.213). Precisamente, la crtica ms extendida a El Problema del Coste Social (la inaplicabilidad de la va de los acuerdos voluntarios para resolver la mayor parte de los problemas

160

reales de externalidades ambientales) es en realidad una crtica a la vulgarizacin realizada por Stigler ms que a la esencia del artculo (la crtica ms relevante es la de Mishan (1971), quien, basndose en la diferencia entre disposicin a pagar y compensacin exigida, neg una de las conclusiones ms significativas del trabajo, a saber: la irrelevancia de la asignacin inicial de los derechos de propiedad para el resultado final de la negociacin cuando los costes de transaccin son nulos).
(4) El

criterio de Coase para elegir entre arreglos institucionales alternativos el logro del

mximo valor posible (en trminos monetarios) de la produccin total es objetivo pero muy limitado, y por tanto, insatisfactorio. Como el mismo Coase reconoce, la eleccin debera llevarse a cabo en trminos ms amplios (teniendo en cuenta el efecto en todas las esferas de la vida (Coase 1994, p. 162)). Ello remite una vez ms a la cuestin de la valoracin, pero en este caso la magnitud del problema se hace desproporz5onada: si abandonamos los trminos estrictamente econmicos (valor monetario del output) y pasamos a valorar todos los aspectos, intentar decidir si la nueva situacin ser, en general mejor o peor que la primera (Coase 1994, p. 163) puede convertirse en algo extremadamente dificil (si no imposible) en muchos casos de externalidades ambientales. Los economistas austriacos van ms all. Desde la perspectiva austriaca basada en los trabajos de Hayek sobre el problema del conocimiento, no tiene sentido buscar el mayor valor monetario de la produccin total, ya que en trminos estrictos este valor es imposible de calcular, pues los precios no reflejan una informacin completa ni libre de incorrecciones (son en cierto sentido histricos y traducen parte de los errores de previsin de los agentes al formular sus planes de accin). As, mientras Coase cree que cualquier reordenacin de los derechos por ejemplo, a travs de un tribunal es buena si conduce a un resultado ms eficiente, para los austriacos ser imposible conocer realmente qu reordenacn de lo~ derechs conducira aun mayor valor neto social. De acuerdo con este enfoque, los derechos, una vez bien definidos, deben ser estables: la estabilidad de los derechos confiere certidumbre al marco en el que toman decisiones los agentes, de modo que la informacin que contengan los precios (que en parte refleja las expectativas de los individuos cuando tomaron sus decisiones) tendr un menor componente de error, contribuyendo a una mejor asignacin de recursos en la economa. Los cambios en la estructura de derechos de propiedad deben ser resultado de la libre interaccin econmica y social, y no de una decisin estatal o judicial. En consonancia con lo anterior, la escuela austriaca aboga por el principio de responsabilidad objetiva si los derechos de propiedad estn bien defmidos y es fcil identificar por separado a los causantes de la externalidad: el agente generador del efecto externo debe hacer frente a cualquier dao causado a terceros. La aplicacin de rigurosa de este principio proporciona a los agentes un marco cierto para valorar a priori las posibles consecuencias de sus decisiones y actividades, de forma que

161

stos tiendan a internalizar ex-ante los potenciales efectos externos negativos (sin embargo, esto no evita el problema de la valoracin, que surge irremediablemente al afrontar la cuestin de la cuantificacin de las indemnizaciones>. En definitiva, la postura austriaca frente al Estado en materia de externalidades podra resumirse del siguiente modo: en cualquier caso, dados los costes de la intervencin pblica (rigidez e inercias administrativas, imposibilidad de contar con un conocimiento adecuado en especial respecto a procesos cambiantes, actuacin de grupos de inters, etc.>, lo mejor es no hacer nada, dejar las cosas como estn; ms vale un dao conocido y cierto, que la incertidumbre de una intervencin sobre el marco institucional que pueda conllevar efectos mucho ms graves que el problema original que se intentaba corregir. Pero una postura tan rgida no es del todo factible. Lo que en la prctica pretenden los austriacos es que la defmicin de los derechos se haga de tal forma que se posibilite la aplicacin del principio de responsabilidad objetiva en vez de la supervisin gubernamental continua, lo cual puede ser razonable, pero implica actuaciones importantes del Estado. (5) El inters fundamental de la controversia Coase-tradicin pigouviana no reside como generalmente se ha sealado en discutir de qu modo debe resolverse en la prctica el problema de los efectos externos, pues en realidad lo habitual en las externalidades ambientales (contaminacin de aguas, sonora, atmosfrica, etc.) es que los derechos de propiedad no estn bien definidos, los costes de transaccin sean elevados, y los efectos sean difusos temporal y espacialmente, de forma que no es posible ni la negociacin coasiana ni el impuesto pigouviano ptimo. En tal caso, como el propio Coase reconoce, para atenuar en alguna medida los efectos externos slo cabe la intervencin estatal con informacin incompleta, que en la prctica toma la forma de burdos mecanismos ostablecidos por prueba y error, muy lejos de la pretenciosidad de la teora pigouviana (clculo del dao marginal neto). En todo caso, se tratar de una intervencin que conllevar costes (administrativos, de control, etc.> y estar sujeta a los condicionantes del proceso poltico, tanto en la fijacin de los objetivos ambientales como de los medios para su consecucin; este sentido es importante cul sea el modelo existente de relacin gobierno-industria y el statu tpo de partida de los derechos de propiedad implcitos. (6) La poltica ambiental debera basarse preferentemente en la creacin de incentivos

instrumentos econmicos, ya que stos dejan la decisin ltima a los agentes privados, y, al menos en teora, resultan ms eficaces, eficientes e incentivadores de la introduccin de tecnologas limpias que las regulaciones, las cuales suelen ir adems acompaadas de importantes efectos colaterales (restriccin de la entrada a nuevas empresas, impactos sobre la competitividad, proteccin implcita frente al exterior, etc.); sin embargo, las regulaciones pueden ser ms sencillas de aplicar en la prctica y la nica opcin posible en determinadas situaciones (grave riesgo para la salud humana,
162

peligro de prdida irreversible, etc.). Pearce y Turner (1995, p.2O8) concluyen que para poder aclarar algunos de los argumentos de la controversia regulacin directa frente a incentivos se
necesitarn ms datos empricos y anlisis de estudios de casos.

Por otra parte, la responsabilidad civil debera potenciarse en el terreno de la proteccin ambiental como mecanismo complementario de los instrumentos convencionales de poltica ambiental (as, por ejemplo, la amenaza de la responsabilidad contribuira a reforzar el funcionamiento de los mercados de derechos de emisin, incentivar el cumplimiento de los estndares de vertido, etc.). En todo caso, conviene introducir medidas correctoras en su concepcin, de forma que se atemperen sus deficiencias y se adece lo ms posible su funcionamiento a las particularidades de los casos de dao ecolgico. (7) El problema de la valoracin es ineludible. Siempre ~ar presente al abordar el

tratamiento de las externalidades, sea cual sea la opcin terica adoptada. Es aqu donde surgen los interrogantes: deben tenerse en cuenta el valor de opcin y el valor de existencia?, hasta qu punto son fiables los mtodos de valoracin existentes

coste de viaje, valoracin contingente, etc.?,

deben primarse otras formas de valoracin en trminos no monetarios (por ejemplo, energticos)?, etc. As, ante una determinada externalidad o al considerar la posibilidad de realizar un trasvase o una obra hidrulica, caben muchas posturas respecto al problema de la valoracin. Por ejemplo, unos economistas se ceirn a lo valorable monetariamente de manera directa (esto es, los costes y beneficios cuantificables de modo inmediato sin necesidad de estimacin alguna); otros optarn por lo la valoracin monetaria en sentido ms amplio (los cuantificable de forma inmediata y la cuantificacin mediante tcnicas de valoracin ambiental); otros darn mucha importancia sobre cualesquiera otros costes a los efectos no deseados, a la posibilidad consecuencias ltimas
-

incognostibles, al peligro de caer en comparaciones interpersonales de utilidad ilegtimas, etc; otros negarn cualquier posibilidad de valoracin, afirmando que todo es un problema de poder poltico;
y

por fin, otros darn mucho peso a consideraciones sociales y ambientales que dificilmente pueden

encontrar traduccin monetaria. Sin embargo, al margen de las numerosas posturas que pueden plantearse, lo cierto es que las tcnicas de valoracin existentes aun dejando mucho que desear se estn utilizando de hecho para tener criterios de decisin ante numerosos problemas relacionados con el medio ambiente, y probablemente, su uso ser mucho mayor en el futuro.

163

164

SEGUNDA PARTE
DISPONIBILIDAD DE AGUA Y CONFIGURACIN INSTITUCIONAL El caso espaol a la luz del andilsis nsttuconal comparado

Slo el agua puede donnir conservando la belleza; slo el agua puede morir, inmvil, guardando sus reflejos [.1 Cl agua da belleza a todas las sombras, vuelve a la vida todos los recuerdos (Gaston Eachetard, Fil agua y los sueos). A travs de la historia el agua ha sido percibida como la materia que irradia pureza: el 1120 es la nueva materia de cuya punficacin ahora depende la supervivencia humana. El 1120 y el agua se han convenido en opuestos: el 1120 es una creacin social de los tiempos modernos, un recurso que es escaso y que requiere un manejo tcnico. Es un fluido manipulado que ha perdido la capacidad de reflejar el agua de los sueos <Ivan lllich, 1-hOy las aguas del olvido).

-IvEL PROBLEMA DEL AGUA: UNA PERSPECTIVA INSTITUCIONAL

1. INTRODUCCIN. Como es bien sabido, el agua es esencial para la existencia de cualquier forma de vida, ya sea animal o vegetal. Por otro lado, muy pocos recursos estn ligados a las actividades humanas de forma tan clara como el agua: en concreto, la intensidad y localizacin de las actividades econmicas dependen en gran medida de la disponibilidad de este recurso (como input para la produccin agrcola, industrial y energtica, como medio de transporte, como canalizador de desechos humanos e industriales, etc.). Pero adems,,el agua se asocia con valores estticos, recreativos y culturales que hacen que su importancia trascienda ms all del aspecto puramente econmico o de su decisivo papel biolgico. Uno de los grandes retos para los economistas dedicados al estudio de los recursos naturales es el de contribuir a la superacin del grave problema de la disponibilidad de agua -en cantidad y calidad-, problema que afecta en mayor o menor medida a buena parte del mundo en desarrollo y a numerosos pases industrializados. A este respecto, el principal propsito de este captulo es mostrar que las soluciones de tipo institucional, a pesar de haber recibido comparativamente mucha menor atencin, pueden ser tan relevantes como las de tipo tcnico; en concreto, en los paises industriales afectados, gran parte del problema reside de hecho en unas reglas que incentivan un uso despilfarrador y poco eficiente del agua, creando una escasez social que viene a sumarse a la escasez fsica y a los problemas de degradacin de la calidad del agua. Al mismo tiempo, este capitulo pretende servir de enlace entre la parte terica previa y los captulos posteriores dedicados 167

al anlisis aplicado, introduciendo los conceptos bsicos de la econgma del agua (disponibilidad, eficiencia tcnica, singularidad del recurso, etc.) con especial atencin a los aspectos institucionales (tarificacin, organizacin del riego, mercados de agua, etc.). Desde los clsicos, el agua haba atrado la atencin de los economistas en relacin a su tratamiento y distribucin en reas urbanas, como un caso ms de economa de la regulacin. Slo recientemente, cuando la disponibilidad de agua se ha convertido en un problema en amplias zonas del mundo y el margen de aplicabilidad de las tradicionales soluciones tcnicas se ha reducido, los economistas han pasado a estudiar en profundidad las posibilidades de mejorar la asignacin de este recurso. Por otra parte, empieza a abordarse seriamente la contaminacin del agua de forma preventiva (a travs de instrumentos econmicos>, aunque an hoy se sigue confiando casi de modo exclusivo en la depuracin para afrontar este problema a posteriori.

2. LA DISPONIBILIDAD DE AGUA: CANTIDAD Y CALIDAD.

A pesar de la ingente cantidad de agua existente en el mundo (cerca de 1.400 millones de 3>, slo una pequea parte es directamente utilizable por los humanos, bien por estar demasiado Km salada, en forma de hielo o vapor, o simplemente por estar situada en lugares poco accesibles: el 98% del agua total est constituida por ocanos salados y lagos amargos, y de lo que resta, el 80% est en forma de hielo en los casquetes polares. Por otra parte, se calcula que el volumen del stock total almacenado en el subsuelo es del orden de 5.000 veces mayor que el que se encuentra, en un momento dado, discurriendo por los cauces de los ros, si bien los caudales anuales de los ros de superficie sop ba~ante mayores que los de los subterrneos (Lpez-Camacl~ 1993, PP. 175-176). El agua es el nico elemento que aparece naturalmente en los tres estados -slido, liquido o gaseoso- dentro de la gama temperaturas que se dan en la Tierra. Gracias al funcionamiento del llamado ciclo hidrolgico, puede considerarse como un recurso renovable en trminos fsicos: la evaporacin de los ros, mares y lagos, ms la transpiracin de las plantas constituyen la
extraccin,

mientras la precipitacin en forma de lluvia cierra o completa el proceso. El volumen

anual circulante, que en los ltimos mil millones de aos se ha mantenido aproximadamente constante, se estima en 41.000 Km3 (30 millonsimas del total de agua existente en el mundo); a su vez, el volumen directamente aprovechable de precipitaciones es de unos 9.000 Km3 (de los que se consumen
actualmente en tomo a 4fl00 Km3), vertindose el resto en el mar, bien de modo inmediato, bien en forma de escorrenta rpida (figura 1, anexo 1). El motor de este gran trasiego anual de recursos

168

hdricos es la energa solar, de forma que la estabilidad del ciclo no se ver amenazada mientras se mantengan las condiciones climticas (Aguilera 1992e, p. 3). A nivel mundial el consumo de agua se ha triplicado con creces desde 1950, y los requerimientos globales han crecido a mayor ritmo que la poblacin (Postel 1993. p. 52). Aunque el balance hdrico mundial es positivo -al superar las precipitaciones a la extraccin-, la distribucin de precipitaciones y la distribucin del uso es muy desigual; de ah las enormes diferencias en cuanto a disponibilidad y utilizacin de agua. As, en relacin al uso urbano, Asia consume algo ms del doble que Amrica de Norte, que tiene un nmero de habitantes siete veces menor, y tanto Amrica del Norte como Europa -por separado- generan mas aguas residuales urbanas e industriales que toda Asia, a pesar de que la poblacin asitica es notablemente superior a la de ambas reas geogrficas (cuadro 11, anexol). Todo ello no hace ms que confirmar, tqnN~~ara el caso dek agua, que la extendida creencia de que es posible encaminarse hacia un estilo de vida homogneo a nivel mundial en cuanto a patrones de utilizacin de recursos y energa, es inviable en trminos fsicos (Aguilera 1992d, p. 5). El problema de la disponibilidad de agua -un bien difcilmente sustituible- no slo hace referencia a cul sea la cantidad efectivamente accesible del recurso en relacin a las demandas existentes, sino tambin a la calidad del mismo, pues segn sea su nivel de degradacin, el agua ir quedando inutilizada para distintos usos. Es decir, el problema del agua aparece cuando sta no se encuentra en cantidad y calidad adecuadas en un determinado tiempo y lugar (cuadro 1, anexo 1). Entre otras cosas, la disponibilidad de este recurso es bsica para el desarrollo innumerables actividades econmicas: ya en 1879 Marshall destacaba la importancia econmica del agua, refirindose a sta como el~rnento integrante de la riqueza nacional y como medio para acrecentara2.
Hoy, la magnitud del problema del agua queda reflejada en el hecho de que afecta -por una u otra razn- a la subsistencia vital de buena parte de la poblacin mundial: actualmente, segn Naciones

Algunos cientficos ya han apuntado la posibilidad de que se est produciendo un cambio en la distribucin espacial de las precipitaciones debido a un proceso de calentamiento global. Como consecuencia de distintos tipos de contaminacin fruto del comportamiento humano, tambin caben otras alteraciones en los ciclos biogeoquimicos que dificulten o modifiquen la renovabilidad fisica natural del agua.
2
.

al valorar la riqueza de una nacin esfcil que se cometan errores. Primero porque muchos de los dones que

la naturaleza ofrece al hombre no se incluyen de ninguna manera en el inventario y, segundo, porque en ste se subestima la importancia de todo lo que, por abundar mucho, tiene un valor pequeo de mercado. Tiene pues importancia singular que estemos en guardia contra estos errores cuando tratamos de averiguar en qu medida es el agua un elemento integrante de la riqueza nacional (Marshall 1978 [1879], pp.271-2). Marshall hacia estas afirmaciones justo cuando Ja economa, a partir de la aportacin de Walras, empezaba a fijar su campo de estudio de forma inequvoca en los bienes apropiables privadamente, intercambiables y producibles por el hombre, dejando Ibera a la mayor parte de los recursos naturales. Pese a la amplia visin de la riqueza que parece deducirse de las anteriores palabras de Marshall, cuando ste afront en sus Principios Ja cuestin de cual deba ser el mbito de o econmico, lleg a resultados esencialmente idnticos a los de Walras (Naredo 1987 p.216, y caps.15 y 16).

169

Unidas, slo en el llamado Tercer Mundo un 70% de la poblacin urbana tiene un aprovisionamiento insuficiente o en condiciones inciertas de salubridad3,
Por ltimo, es importante destacar dos aspectos en relacin al problema del agua: [Primero,que] cualquier evaluacin que se haga sobre la disponibilidad de un recurso natural -y en concreto sobre el agua- slo tiene sentido si se relaciona con la tecnologa existente en un momento dado y con la estructura institucional de la sociedad en la que se encuentre (Aguilera 1992d, p.5). [Y segundo, que existe una] estrecha interdependencia entre disponibilidad agua -en trminos de calidad y cantidad-, su continuidad y el estilo de vida que es compatible con esta ltima. [..] Las caractersticos fisicas y qumicos del agua son las que permiten que se lleven a cabo los procesos biolgicos, pero al mismo tiempo es la mayor o menor disponibilidad de agua as corno su gestin lo que posibilita la consecucin de un determinado estilo de vida o de desarrollo, que influir a su vez, y segn como sea ste, sobre el volumen y calidad del agua (Aguilera 1991b, p.2).

3. LA SINGULARIDAD DEL RECURSO.

El agua presenta una serie de peculiaridades -tanto objetivas como subjetivas- que deben ser tomadas en consideracin antes de plantear cualquier propuesta para mejorar su disponibilidad, pues dichas peculiaridades pueden condicionar de forma decisiva la viabilidad real de las posibles soluciones.

3.1 Singularidad objetiva.

Young y Haveman (1985, pp.46947O) sealan aquellas caractersticas fsicas, tcnicas y

econmicas del agua relevantes para evaluar las posibilidades de asignacin de este recurso a travs de vas alternativas:
-

Movilidad:

problemas de identificacin y medida de un recurso que fluye, se filtra y se

evapora. Ello hace que los derechos de propiedad sean difciles de establecer y aplicar.
-

Economas de escala en su almacenamiento, transporte y distribucin, lo que hace que en

estos tres aspectos se den las precondiciones para un monopolio natural clsico.
Incertidumbre: la oferta es variable, de forma que los puntos ms altos no suelen coincidir

con los de mayor demanda. Esta variabilidad -que el hombre intenta paliar mediante la construccin de obras de regulacin- puede llegar a ser muy considerable, desde sequas

Africa y Oriente Medio reunen al mayor nmero de pases clasificados como deficitarios en agua, es decir, donde la falta de este recurso supone un grave obstculo a la producin alimentaria, el desarrollo econmico y la proteccin de ecosistemas. Adems, en Oriente Medio, donde casi todos los ros son compartidos por varios pases, el agua se ha convertido en una importante fente potencial de conflictos (Postel 1993, p. 55). 170

extremas hasta inundaciones. En concreto, la prevencin de inundaciones tiene las

caractersticas propias de un bien pblico.
-

Disponibilidad de fuentes alternativas de aprovisionamiento a travs del almacenamiento y transporte de superficiales, extraccin de aguas subterrneas, potabilizacin de aguas
salobres, etc.

Complementariedad de ouputs. Un embalse puede almacenar agua con distintos propsitos: regado, produccin de energa elctrica, fines recreativos, mejora de la navegabilidad, control de riadas y usos municipales. La propiedad privada slo puede capturar parte de
estas posibles complementariedades. Es decir, hay usos del agua -como por ejemplo los beneficios recreativos y ambientales- por cuyo disfrute resulta muy difcil cobrar un precio de exclusin.

El mantenimiento de la capacidad de asimilacin o dilucin de vertidos y de un nivel mnimo de caudal ecolgico depende de cmo se gestione el sistema hidrolgico en su conjunto.

Diversidad de usos: el agua es al mismo tiempo un bien intermedio (usos agrcolas e industriales) y un bien final (consumo humano, valores recreativos). Interdependencia entre los usuarios. La mayora de los usos del agua suponen rivalidad
entre los demandantes, exceptuando los usos no consuntivos, en los que la rivalidad es pequea o nula (usos recreativos y ambientales, acuicultura, utilizacin del agua para la produccin de energa elctrica, como fuerza motriz -molinos agua-, o para la refrigeracin de centrales nucleares, etc.). En consecuencia, pueden existir efectos externos importantes en el uso; por ejemplo, los usuarios aguas abajo pueden resultar muy afectados en trminos de calidad y cantidad por usos aguas arriba, de forma que se vean trastocadas las tividades econmicas (regado, industria, etc.), las posibilidades de recreo (pesca, navegacin, etc.), el hbitat acutico, etc.

Valor econmico relativamente bajo. El valor marginal del agua es el beneficio neto ganado
(o perdido) aadiendo (o suprimiendo) una unidad de agua a (o de) un uso existente (Kelso y otros 1973, citado en Saliba, 1992); el valor econmico marginal del agua en el uso agrcola -uno de los principales- es en general pequeo, como muestran las estimaciones empricas en el caso del riego realizadas por Young. Adems, este autor se refiere a la baja relacin valor/volumen del agua, lo que hace que los costes de transporte y almacenamiento tiendan a ser elevados respecto al valor econmico del recurso en el punto de uso (al contrario de lo que sucede, por ejemplo, con el petrleo>.

Algunas de las caractersticas anteriores dificultan la asignacin privada a travs del mercado (movilidad del recurso, existencia de economas de escala, usos secuenciales, baja relacin

171

valor/volumen, variabilidad de la oferta, etc.), y otras sugieren que la actuacin pblica debe jugar un papel destacado (prevencin de riadas, regulacin de las externalidades en uso, existencia de
beneficios difcilmente apropiables en la gestin de obras hidrulicas, etc.). En cualquier caso, todas ellas condicionan la viabilidad de las posibles soluciones al problema de la disponibilidad de agua.

3.2 Singularidad subjetiva: factor de produccin o activo social?. Dejando al margen el uso para consumo humano y centrando la atencin en aquellos usos
donde lo esencial es el proceso de produccin (regado, industria, etc.), existe una fuerte controversia sobre si el agua debe ser considerada slo como un simple factor de produccin, o si, adems de este carcter, el agua posee un valor comunitario o social que debe tenerse en cuenta y que la convierte en un recurso natural diferente. Esta ltima postura se apoya en dos argumentos concretos. Por una parte, el agua cumple unas importantes funciones ambientales y a menudo se liga a consideraciones de economa regional. Por otra parte, en todas las culturas se ha tendido a atribuir al agua un

importante significado simblico o emocional, algo que an hoy se deja notar en nuestra civilizacin
actual4, Pero en cualquier caso, y al margen de la polmica en trminos tericos, lo que de hecho ocurre es que la idea de que el agua es diferente -sea o no acertada- est muy arraigada en la mentalidad popular, y ello dificulta que este recurso sea tratado como una mercanca ms y provoca resistencias a la introduccin mecanismos de mercado para su asignacin.

3.2.1-El gua como un simple factor de produccin

La postura que contempla al agua slo como un factor de produccin viene representada entre otros por Kelso ([1967] 1992)~. Para este autor, ms que la propia escasez, el motivo principal de los problemas relativos al agua son las polticas e instituciones que se ocupan de gestionarla, que a su vez son el resultado de la forma en que la gente ve las cosas: en una democracia, la actuacin de la 1-lay tres libros respecto a las connotaciones atribuidas al agua que resultan de especial inters: Malpica, Antonio, y Gonzlez, Jos A. (coords.), El ogua. Mitos, os y realidades, Barcelona, Anthropos, 1995; lllich, Ivan, 1120 y las aguas del olvido, Madrid, Ctedra, 989; y Bachelard, Gaston, El agua y los sueos [1942],Mxico, FCE,
1994. En ellos se estudian los mitos, ideas e imgenes asociadas al agua. En este sentido Boulding sealaba que Ihe sacredness of water as a sym bol ofritual pury exempts it in sorne degreefrom the dirly racionality of (he market (Boulding, K., The lmplications of Improved Water Allocation Policy, en Duncan, M. (comp), Pfrestern Water Resources: Coming Problems and Policy Alternativos, Bonder, Westview Press, 1980, citado en Young y Haveman (1985, p. 470).

Ms recientemente, Spulber y Sabbaghi (1994) han vuelto a insistir en la necesidad de tratar al agua como un bien ms y en elpapel que el sector privado puede realizaren relacin a este recurso.
172

administracin pblica en relacin a un recurso tan comn como, el agua [ji ha de reflejar la opinin de un gran segmento del electorado (Kelso, 1992, p. 66).
Segn Kelso, existe lo que podra llamarse el sndrome de el agua es diferente~ que lleva a tratar al agua de forma completamente distinta a la mayora de recursos naturales~ evitando la

actuacin privado en un sistema de mercado, (.41 rehuyendo en nuestro derecho de aguas el sistema de propiedad privada, [..] y recurriendo menos a los individuos y ms a las entidades colectivas6
(Kelso, 1992, p. 67). El sndrome de el agua es diferente se sustentara en una serie imgenes
subjetivas -y falsas- que la gente tiene de este recurso, y que acaban repercutiendo en la explotacin,

uso y asignacin efectiva del mismo. Las tres principales imgenes sealadas por Kelso son la de supe~ivencia,la de desierto y la imagen recreativa. La imagen de supervivencia va

ligada a la idea del libre acceso: el hecho de que el agua .sDat-imprescindible para la vida lleva aparejada implcitamente la idea de que todo el mundo debe tener acceso libre a ella. En trminos prcticos esto puede traducirse en una resistencia a aceptar precios altos que reflejen la verdadera escasez relativa del agua en determinadas zonas. Para Kelso, se confunde supervivencia con comodidad: no es necesario para la supervivencia disponer de 25 a 35 litros diarios de agua por

persona, que es la cantidad utilizada por un hogar urbano medio

1..].

La cantidad de agua utilizada

para usos personales en las ciudades norteamericanas ms modernas no es una necesidad sino una preferencia. La cuestin institucional es sta: qu intensidad tiene la preferencia relativa de una cantidad dada de agua para los consumidores urbanos? cmo debe expresarse? cmo debe influir en la asignacin de agua escasa? (Kelso, 1992, p. 69)~. La imagen de desierto (ligada a la del Itindamentalismo del riego) responde al hecho de
que en un medio desrtico el agua para riego -y en general para cualquier use1 es un requisito totalmente necesario para que pueda desarrollarse una economa viable. Celso admite que en algunas

circunstancias esto puede ser cierto, pero en tal caso, la economa, si realmente merece la pena, puede y debe pagar los costes de la explotacin e importacin del aguo necesaria. De nuevo se trata ms de un problema de preferencias que de requisitos; por ejemplo, en el caso del riego, cuntas satisfacciones alternativas desean sac4ficar los consumidores para obtener las cantidades y clases de productos agrcolas que un riego ms o menos intenso puede producir? (Celso, 1992, p. 70).

El trmino entidades colectivas que utiliza Kelso puede significar muchas cosas, desde el Estado hasta la

comunidad de propietarios de una casa de vecinos urbana. Evidentemente, no es lo mismo en qu sentido concreto se emplee. Un crtico con estas afirmaciones dc Kelso sealara que no se trata tanto de una cuestin de supervivencia o comodidad: no estn en discusin los hbitos que hacen que consideremos unas cosas como lujo y otras como necesarias. As, la ducha y la lavadora son necesarias, mientras que regar el jardn no lo es (incluso con criterios modernos), y mucho menos el uso agrcola e industrial para obtener un beneficio.

173

Por ltimo, en relacin a la imagen recreativa (ligada a actividades comrn la pesca, la navegacin, las excursiones, etc.) tiende a presentarse la preservacin de espacios naturales acuticos
como una necesidad. Muy cercana a esta imagen estara la del cinturn verde: el regado en zonas desrticas seria requisito fundamental para una mejora de la calidad de vida (efecto oasis) -es decir, existiran efectos externos que se traducen en beneficios para no usuarios-. Para Celso, en ambos
casos, lo que se plantea como una necesidad no es

ms que una preferencia. En general, las

comunidades, las regiones y los estados atribuyen al agua un valor muy por encima de su importancia

econmica directa, es decir, creen que el agua ejerce una influencia muy importante en la viabilidad econmica de su comunidad. Lo que habra que hacer es intentar que las instituciones relacionadas
con el agua recogieran la intensidad de las preferencias respecto a los usos recreativos del agua y al

valor indirecto del riego en laszonas desrticas.

Celso concluye que, a falta de un mercado donde se valore la intensidad de las distintas

preferencias (dando lugar al establecimiento de sus valores relativos y, de acuerdo a ellos, a

asignaciones concretas del recurso), el racionamiento administrativo del agua entre formas de explotacin, usos y usuarios es la nica alternativa que queda. Ello conduce, por un lado, a que la

intensidad relativa de los deseos de agua tienda a formularse como requisitos, que son valores absolutos, y no como demandas, que son valores relativos (Celso, 1992, p. 73). Por otro lado, las
normas y reglamentos administrativos que racionan el agua cuando sta se hace escasa tienden a ser

rgidos e inflexibles: hay ineficiencia en la asignacin del agua en el espacio y en tiempo, y tambin en el compromiso de capital para desarrollar usos y asignaciones en el largo pazo. En vez de
reasignarse el agua hacia aquellos usos donde sta tiene ms valor, se tender a asignar el recurso
segn la inercia de las pautas histricas tradicionales. La consecuencia ms importante de la inexistencia de un mecanismo de mercado que permita

intercambios y transacciones de agua es que, para atender nuevas demandas en un contexto de

escasez, en vez de agotar primero las posibilidades de mejorar la asignacin de las aguas supeificiales, se tienden a buscar desde un princt~io caudales adicionales al margen de la competencia por los caudales existentes, aunque sea con un elevado coste econmico y mayor ecolgico: esto es lo que caracteriza la explotacin de las aguas subterrneas en muchas zonas. Ello
conduce frecuentemente a la sobreexplotacin de los acuferos:

al utilizarse ineficientemente un
[.1.

recurso flujo -las aguas superficiales-, se agota un recurso fondo que es irreemplazable metro cbico de aguas supeificiales utilizado ineficientemente hoy metro cbico de aguas subterrneas
[1~

Cada

[..] obliga a sustituirlo por un

Esta es una inexcusable ineficiencia en la explotacin y

asignacin del agua a lo largo del tiempo (Celso 1992, pp. 75-76).

174

3.2.2 El

~ua como activo social

Ingram y Brown (1992 [1987]) representan la postura opuesta a la visin del agua como un simple factor de produccin. Junto a los valores puramente culturales ligados a este recurso, estos
autores destacan el valor simblico -no monetario- que el agua tiene para los agricultores en general,

y en particular su importancia como elemento de cohesin social (en sentido de control y bienestar comunitario) para algunas comunidades de Estados Unidos -especialmente ciertas minoras tnicas-. El valor comunitario del agua se refleja en la importancia que dichas comunidades asignan a (1) la equidad en el acceso a este recurso, (2) la participacin del grupo en la gestin del agua (resolucin de conflictos, mantenimiento de sistemas de riego, establecimiento de reglas de uso, etc.), y (3) las oportunidades que ofrece el agua para la existencia de una organizacin social8. Previamente, Un trabajo de Maass y Anderson (1978) haba llegado a similares conclusiones a partir del estudio de distintas comunidades de riego en Espaa y Estados Unidos 9 En este mismo sentido, hay que recordar que el agua aparece frecuentemente ligada a problemas de economa regional en zonas ridas, esto es, decisiones de poltica pblica cuyo objetivo
suele ser fijar poblacin a zonas rurales mediante la promocin del regado. En este caso, la economa de los recursos naturales (y tambin la biologa) marcan simplemente los lmites de lo opcin econmica y social elegida. Por su parte, Aguilera (1993) hace referencia a las importantes interdependencias entre agua y medio ambiente, las cuales resultan difcilmente expresables en trminos monetarios. El agua es un patrimonio econmico, ecolgico y social; es un recurso que cumple una amplia serie de funciones econmicas y no econmicas-. Por tanto, carece de sentido contemplarlo desde una perspectiva
-

exclusivamente econmica -demasiado estrecha, mecnica y reduccionista-, donde la eficiencia (entendida como la capacidad de obtener un mayor valor monetario por cada unidad usada de agua) se convierte en la principal gua de accin: el crecimiento de los valores monetarios impone unos costes

(no contabilizados) en trminos de prdida de funciones ambientales, que sin embargo s son soportados [.jpor otros usuarios del recurso. [VI [Es decir] el agua ya no puede realizar las mismas

Esta idea se sintetiza en la respuesta de un agricultor indio al ser encuestado sobre la importancia del agua: tel dinero se gasta y la gente se queda sin nada. Con el agua siempre existe una oportunidad (citado en Aguilera 1991 b). Es decir, el agua no es slo esencialpara la supervivencia biolgica, sino que es una condicin necesaria del desarrollo y sostenimiento de la economa y de la estructura social que hacen posible la sociedad (Uton 1985, citado en Chan 1992).
8

Maass, A., y Anderson, R and the Desert Shall Rejoice: Conflict, Growth and Justice in Pie Arid Environments, San Francisco, MIT Press, 1978. 175

funciones que [como recurso realizaba] antes, ni en trminos cuantitativos ni cualitativos (Aguilera
1994, pl19).

4. EL PROBLEMA DE LA ESCASEZ.

4.1

Escasez fsica y escasez social,

El agua es un recurso especialmente escaso en las zonas ridas de la Tierra0, y esa escasez se ver acrecentada en un futuro a medida que aumente la presin demogrfica y la actividad econmica.
Solventara significa evitar que la falta de agua pueda retardar el desarrollo econmico de una regin

girnpedir que ste alcance todo su potencial.

-.

El problema de la escasez hace referencia a unos requenmientos de agua superiores a la cantidad del recurso existente. Normalmente se ha tendido a considerar que tena un origen
exclusivamente fsico, es decir, que se deba en ltima instancia a unas precipitaciones insufientes. De

ah el nfasis en las soluciones de tipo tcnico o infraestructural (embalses, trasvases, desalinzadoras, etc.). Sin embargo, como indica Aguilera (1993, pp.21O-21 1), la escasez a menudo tiene un componente econmico muy importante, es decir, puede venir agravada por comportamientos
despilfarradores desde el punto de vista socioeconmico y tcnico (grandes prdidas en redes de

distribucin, utilizacin excesiva de agua -a menudo en usos poco valiosos- por encima de los
requerimientos reales, etc.). Este ltimo tipo de escasez (escasez social) est directamente ligada a

la estructura de incentivos existentes, es decir, a unas reglas del juego que no fomentan un uso ms
Sabio y ahorrRdrdel rcurso.

Identificar la escasez con un problema estrictamente fsico lleva a afrontarlo slo desde la oferta: en cualquier caso se trata de incrementar los recursos disponibles, dando por sentado el crecimiento lineal de las demandas de agua en el futuro -aunque estrictamente no se pueda hablar de
tales cuando no existen precios de mercado-. Esta ha sido de hecho la forma tradicional de abordar el problema. Sin embargo, en muchos pases el margen de maniobra de este tipo de soluciones tnicas va siendo cada vez ms reducido: es lo que Randail (1981) denomina economias maduras del agua. ~ Se dice que un territorio es rido cuando sus disponibilidades de agua, en cantidad o calidad, constituyen el principal factor limitante para el desarrollo de la vegetacin y de los asentamientos humanos. En concreto, el suelo permanece seco ms de la mitad del alio, al exceder laevapotranspiracin potencial (el gasto o necesidades de agua en caso de que todo el territorio estuviese cubierto de vegetacin) a las entradas en forma de precipitaciones. Normalmente la limitacin de agua en zonas ridas va asociada con un bajo contenido en humus
de los suelos, motivando la escasez de suelo frtil y la fragilidad del mismo, Se estima que casi la mitad de los pases del mundo tienen su territorio total o parcialmente ocupado por zonas ridos (Naredo, Glvez y Molina

1993, pS). 176

Este autor acua este trmino para para referirse a aquella situacin en que se dan las siguientes
condiciones ~: (1) una oferto inelstica a largo plazo de recursos sin regular; (2) una demanda

creciente (elstica a precios bajos e ineklstica a precios elevados); (3) el estado de las obras hidrulicas y tas infraestructuras precisa costes crecientes de mantenimiento; (4) las externalidades derivadas del uso del agua son notorias; y (5) el coste social derivado de subvencionar el uso es elevado y creciente. Adicionalmente, la realizacin de nuevos embalses se enfrenta a fuertes
rendimientos decrecientes (los mejores emplazamientos ya han sido aprovechados), los costes financieros y ecolgicos2 de grandes obras de canalizacin y trasvase resultan notablemente elevados,

y la desalinizacin es demasiado cara para ser una solucin generalizable3. La mayora de los pases desarrollados aquejados por precipitaciones insuficientes y de gran variabilidad se ajustan a esta descripcin, y por tanto, sus ecQnornlas del agua pueden calificarse como maduras (ej. gran parte de Australia, suroeste de Estados Unidos, Israel, sur de Italia, gran parte de
Espaa, Grecia, norte de Chile, etc.) (Garrido 1994, p. 89). Esta es la razn por la que se ha

empezado a prestar una atencin creciente a las soluciones basadas en la mejor asignacin y el mejor aprovechamiento de los recursos ya disponibles, sin que ello deba significar necesariamente la
renuncia al aumento de las disponibilidades fsicas mediante nuevas infraestructuras: el enorme potencial de las soluciones de tipo institucional -an poco explotado- debera ser tenido en cuenta antes de acometer nuevos proyectos hidrulicos cada vez ms complejos y costosos. Es evidente que las grandes obras hidrulicas de aprovechamientos superficiales son ms rentables politicamente

Esta definicin procede de Randail, A,, Property Entitlements and Pricing Policies for a Maturing Water Econoxny, The .4ustralan .Journal of 4gricultural Economics, 25, l98l,~p~.49~-22O, y sct4U~en Etanido (1994), p. 89. Otros autores -ej. Sooker y Young (1994)- han utilizado tambin esta misma terminologa, distinguiendo entre economa del agua en fase de madurez y en fase expansiva. Esta ltima se caracterizara por una situacin en la que el coste de nuevas fuentes de aprovisionamiento es relativamente bajo yen la que los conflictos entre usos en cantidad y calidad son poco importantes. Lagos, hbitats ribereos, regiones pantanosas y humedales pueden verse gravemente afectados por la realizacin de obras hidrulicas (embalses, trasvases, desvio de cauces, etc.), la sobreexplotacin de acuferos y la contaminacin en general. El lago Mono en California, el Mar del Aral y el Lago Baikal en el Asia Central, las Evergiades en Florida, la regin pantanosa de Sud en Sudn, las Tablas de Daimiel en Espuria, etc.: todos ellos son ejemplos la capacidad del hombre para degradar o destruir con rapidez ecosisternas acuticos (Postel 1993, p.58).
2

En la actualidad, la desalinizacin por smosis inversa se realiza bsicamente a travs de fuentes energticas agotables, que adems suponen la emisin de gases en su combustin; a pesar de que el coste de la desalacin del metro cbico de agua ha descendido notablemente en los ltimos veinticinco aos, an resulta elevado en comparacin con otras alternativas, lo que limita su aplicacin a casos puntuales y de emergencia. Incluso en pases como Israel, que dependen en buena medida de la desalinizacin de agua del mar, se admite que sta no es capaz

de resolver los problemas bsicos mientras no se disponga de energia renovable en cantidades importantes, y se
advierte [..] sobre el peligro de que la existencia de estas alternativas tecnolgicas pueda usarse como argumento para desviar la atencin del problema real que es la gestin renovable de los cien fieros (Aguilera 1992d, p. 4)

(veans las referencias a la desalinizacin en el capitulo VI -en la seccin dedicada a Canarias- donde aparecen datos concretos). 177

(generacin de empleo, nuevos regados, etc.) que unas modestas medidas institucionales, por lo que no es extrao que a menudo sean presentadas como la mejor -y casi nica- alternativa posible. Por ltimo, conviene recordar que la mayor parte del consumo de agua a nivel mundial se lleva a cabo en la agricultura (entre el 70 y el 80%). Aunque el porcentaje vara con el nivel de desarrollo y el clima, en la mayora de los pases efectados por la escasez de agua en los que el regado tiene una importancia significativa, el uso consuntivo agrcola suele ser muy considerable (as, por ejemplo, en Italia, Espaa o el suroeste de Estados Unidos). De ello se deduce que a la hora de
4

racionalizar la utilizacin del recurso, la atencin debe centrarse en el sector agrario

4.2 La eficiencia econmica como objetivo de la gestin del agua?.

Como se acaba de sealar, a menudo la escasez es ms un problema de incentivos que de precipitaciones insuficientes, por lo que las soluciones de tipo institucional han de jugar un papel protagonista al abordar el problema de la disponibilidad de agua en trminos de cantidad. Pero antes de plantear posibles soluciones, es preciso preguntarse por el objetivo que se persigue con la modificacin de las reglas del juego que condicionan el aprovechamiento del agua, es decir, qu se entiende por una mejor gestin. Desde la perspectiva del agua como simple factor de produccin, el objetivo bsico es la eficiencia econmica, esto es, lograr el mximo valor monetario total en la utilizacin del agua, lo que significa que el recurso se asigna a aquellos usos donde ms valor tiene. En este sentido, la creacin de mercados de agua aparece como el instrumento ms apropiado -aunque no el nico- para afrontar el pmblema deE la estasfz armando sobtei demanda. Desde la perspectiva del agua como activo social, una gestin correcta debe abarcar todo el ciclo del recurso. El objetivo es conseguir un uso ms sabio y ahorrador sin que ello suponga en ningn caso una disminucin de las funciones ambientales. Previamente es preciso estudiar su ciclo en Dos tercios de la superficie de regado del mundo data de despus de 1950. En este caso no estamos hablando del regado tradicional basado en una cuidadosa adaptacin a las exigencias del suelo, el clima y el territorio que ha tenido continuidad durante siglos, sino de un regado fteitemente apoyado en la tcnica y la infraestructura (tcnicas de bombeo, construccin de presas, desvio de cauces, etc), animado muchas veces por la ingenua conviccin de unos planificadores que crean que podan crear una agricultura mucho ms productiva de la noche a la maana con slo proporcionar agua. Este tipo regado ha generado todo tipo de problemas ambientales, siendo uno de los ms importantes el de la salinizacin del suelo, efecto secundario inevitable cuando las aguas de riego no son de lluvia y no existen buenos desaglies naturales. Su mayor incidencia corresponde al riego por inundacin: al evaporarse el agua encharcada, las sales que sta contena se quedan en la tierra; cuando la salinizacin alcanza ciertos niveles, la tierra queda totalmente inservible, Segn la FAO, entre 20 y 30 millones de hectreas ya han sido gravemente afectadas por la salinizacin, y entre 60 y 80 millones han visto drsticamente reducida su productividad por este problema. En definitiva, un tercio de la superficie de regadio del mundo est hoy afectada en mayor o menor medida por la salinizacin, alcanzando proporciones catastrficas en zonas como la repblica de Turkmenistn (Asia Central) (Lanz 1997, pp131-132 y 147). 178

una zona concreta y durante un perodo de tiempo representativo (precipitaciones, escorrenta,

infiltracin, evapotranspiracin, etc.), lo que permitir estimar en trminos fisicos el volumen disponible as como la calidad del misma [A partir de esta informacin se pueden establecer] normas o criterios para su aso sostenible o renovable, tanto en trminos de su compatibilidad con las funciones ambientales cuanto en trminos de su apropiacin y distribucin (Aguilera 1994, p. 122).

Es decir, la utilizacin del agua como input bsico para la agricultura, el desarrollo urbano y gran nmero de procesos industriales, no puede suponer a cambio una cantidad o calidad insuficiente para el sostenimiento de los ecosistemas acuticos; los usos ambientales -que no son consuntivos- deben considerarse uno ms, en pie de igualdad con los agrcolas, industriales, etc. Por ello, la creacin de mercados de aguas -inadecuados para reflejar estos valores- no es contemplada como una buena opcin. S caben, en cambio, otros instrumentos puestos al servicio de una gestin integral del
recurso: una mejor tarificacin, el fomento de formas comunales de aprovechamiento, la creacin de

incentivos (a la adopcin de tecnologas ahorradoras de riego, a la reutilizacin de aguas, a la eliminacin de prdidas en redes de distribucin), etc, Por otro lado, algunos economistas ponen en duda que el propio concepto de eficiencia econmica sea un criterio absoluto, y por tanto, que pueda servir como nica gua de la gestin del agua: en ltimo trmino, la eficiencia de los procesos de produccin y consumo depende
de los dfferenses conjuntos de oportunidades desiguales que ofrece cada una de las leyes (lo que es eficiente bajo una ley puede no serlo bajo otra diferente) y de la distribucin de la renta <a cada distribucin de la renta corresponde un punto eficiente). 1.] La idea de eficiencia debe ser contextualizada, Es posible que en nombre de esta eficiencia obtengamos producciones cuyas
valoraciones monetarias sean ms elevadas que las obtenidas en un momento anterior y con una asignacin diferente del agua, pero tambin es posiblesjug. las ipyodjg.i.~es indeseables novaloradas rnonetariarnente sean muy importantes (Aguilera 1994, p. 121),

En este mismo sentido, Naredo reitera que no hay una buena asignacin de recursos o un
ptimo a descubrir y formalizar, sino muchos, segn cuales sean los presupuestos ticos,

(Naredo 1987, p.261). Con todo, es ilegtimo concluir que la eficiencia es irrelevante: siempre tiene inters saber a lo que se renuncia y lo
institucionales y, en general, ideolgicos de los que se parto

costoso que resulta seguir un determinado curso de accin, y ello es especialmente importante cuando

la disponibilidad de agua va siendo ms reducida (Fdez. de Castro 1997, p.15).

179

4.3

Posibles respuestas institucionales a la escasez. 4.3.1 Incentivos al ahorro de agua ene! riego.

Como ya se ha indicado, la agricultura es el principal consumidor de agua a nivel mundial (dos tercios del total) (Postel 1993, p. 60), y especialmente en aquellos pases donde el regado tiene
un peso importante (cuadro 21 y figura 10, anexo 1). Por tanto, afrontar el problema de la escasez de agua significa en buena medida racionalizar su uso en los regados, esto es, aumentar la eficiencia tcnica con que el agua se utiliza en el riego5. A pesar de lo que en principio cabra pensar, la eficiencia de los sistemas de riego no slo depende de factores tcnicos (tecnologa de obra y estado de las redes de conduccin y distribucin, tecnologa de riego, y~calidad de suelos), sino tambin de aspectos organizativos y de gestin. A su vez, la adopcin de modernas tecnologas de riego, y en

general la bsqueda de una mayor eficiencia tcnica, estn notablemente condicionados por el marco de incentivos existente (tarifas por el uso del agua, grado de proteccin a los productos de regado, organizacin y jerarquas en la toma de decisiones y la administracin del riego, etc.).
a) La ta4ficacin.

A falta de precios (mercado), una correcta poltica tarifaria (regulacin), en la medida en que tienda a trasladar a los usuarios el verdadero coste del agua, se convierte en un elemento fundamental
para lograr un mejor aprovechamiento de los recursos hdricos disponibles. Por coste del agua debe

~--

ente~derse !el~ valor de la totalidad de los costes necesarios para prmitir la utilizacin del recurso en las condiciones previstas (coste de inversin, explotacin y mantenimiento de las obras realizadas)

En concreto, una tar~fa del agua calculada con rigor econmico [debera estar] lo ms prxima
Aqu debe hacerse una importante salvedad: si el objetivo de la poltica pblica es aumentar el nmero de hectreas de regado tanto como se pueda utilizando ms capital, la mejora de la eficiencia tcnica no cambia nada. Por tanto, en general, a la hora de considerar el empleo agrcola del agua en zonas concretas, debe tenerse en cuenta el nivel de proteccin de los productos de regado frente al exterior (esto es, la situacin de la produccin y el comercio agrcola internacional). La eficiencia tcnica puede referirse a distintos aspectos. Las operaciones de transporte y distribucin del agua son tcnicamente eficientes si el agua desviada y entregada en las tomas de riego representa una elevada fraccin de la que ha sido captada, almacenada y derivada con este fin en cabeza de riego. A su vez puede hablarse de eficicencia de aplicacin de acuerdo a la relacin entre agua til y agua aplicada; se entiende por agua til lafraccin requerida y utilizada por la evapotranspiracin del cultivo [..] y por el lavado del suelofrtil para conservar su calidad (Losada 1994, Pp. 134-135); la diferencia entre agua aplicada y agua til (consumida por el cultivo) se explica por la topografia y las caractersticas del suelo, las cuales provocan prdidas por filtracin y escorrenta que pueden llegar a ser muy importantes. Por ltimo, cabe hablar de una eficiencia global de riego, que indica el grado de aprovechamiento hidrulico en el conjunto del sistema, desde la captacin hasta las plantas (Krinner 1995, p. 24).

180

posible al coste real y con tendencia a considerar el coste marginal <coste de satisfaccin del aumento inmediato en la demanda mediante la mejor fuente alternativa) (Sumpsi 1994, p.64)6. Existen algunos estudios aplicados sobre la elasticidad-precio de la demanda de agua en varios

pases avanzados (citados en .lov 1993, pp.304-305)7. Mientras en el consumo urbano la demanda se muestra inelstica, en la agricultura todo apunta a una gran elasticidad a precios bajos, con lo que el efecto de aumentos en las tarifas del agua sera liberar una enorme cantidad de recursos para otros usos y retardar importantes inversiones en nuevas y costosas infraestructuras8. Por otra parte, las tarifas deben responder al agua realmente consumida (tarifas moduladas
por el consumo o volumtricas: ptas/m3), y no a la superficie regada (ptas/ha/ao), tal y como sucede en gran parte de los regados mundiales. Cuando lo que se paga por un bien es un montante fijo que no guarda r~Jacin alguna con la cantidad recibida a canibio,su coste marginal se hace cero, y es fcil

comprender que el incentivo para utilizarlo de forma ahorradora sea nulo. De hecho, se ha observado empricamente que all donde existen tarifas binmicas (establecidas tanto en funcin de la superficie
como del volumen consumido) en vez de simples tarifas por superficie, la eficiencia tcnica del regado es mayor, incluso aunque la propia cuanta de las tarifas siga siendo baja19. Dado que en la mayora de los pases afectados por la escasez las tarifas agrcolas del agua

son irrisorias en cuanta20 y cobradas por superficie, es obvio que para racionalizar el uso del recurso
se precisa tanto un cambio en la forma de tariftcacin (volumtrica) como un aumento de la cuanta de las tarifas. Es cieno que, puestos a elegir, la primera medida es en s misma un mecanismo ms
El coste marginal de la generacin de nuevos recursos hdricos es creciente con el volumen de agua consumido,

Primero se aprovechan los potenciales fcilmente accesibles, ytnjedida que se~ necesario utilizar recursos de ms dificil explotacin, el grado de complicacin y el coste de los proyectos va creciendo. Notes que, estrictamente, no es correcto usar esta terminologa cuando se est haciendo referencia a tarifas

administradas del agua.

1%

En concreto, un estudio sobre la agricultura de California para el periodo 198 1-2000, cifra la elasticidad entre 0.46 y -1.50. Para el uso industrial, sta parece algo menor: un estudio del ao 1992 sobre una muestra de tOCO empresas representativas canadienses daba un valor de elasticidad de -0.38, mientras otro referido a 411 empresas inglesas para el ao 1981, arroj un valor de -0.30. Como parece lgico, el uso domstico es el que muestra una elasticidad ms reducida: as, estudios para distintos perodos realizados en varias ciudades de Australia y Estados
Unidos (Perth, Tucson, San Francisco, etc.) la sitan entre -0.10 y -0.25, si bien para el conjunto del estado de California (en el perodo 1981-2000) se estima un valor algo mayor (-0.56).
9

As, por ejemplo, segn un estudio de Garca Cantn basado en 45 zonas regables, la eficiencia pasaba del 61%

al 77% (Garca Cantn 1993). Existe otro estudio citado en Garrido (1995, p.l 1) que aporta una evidencia similar para un distrito de California; su titulo es Wilchens, O., Motivating Reductions in Dram Water with Block-Rate Prices for Irrigation Water, WaterResources Bulletin, n027, 1991, Pp. 585-592.
20

Por ejemplo, los regantes de Indonesia, Mxico o Pakistn pagan un porcentaje medio de menos del 15% del

coste total del agua. La situacin no es mucho mejor en amplias zonas regables de pases como Espaa o Estados Unidos (Postel 1993, p. 78).

Igl

efectivo para incentivar el ahorro de agua que el mero aumento de la cuanta de las tradicionales

tarifas por superficie, pero, sin embargo, el establecimiento de tarifas volumtricas requiere la instalacin de contadores en las tomas de cada parcela, lo cual es bastante costoso y a veces puede
resultar complejo tcnicamente. Por ello, como primer paso podra optarse por instalar contadores para grupos de parcelas o comunidades de regantes. Por otra parte, se requiere que alguno de los niveles de tarifas establecidas en el sistema sea igual o mayor al valor marginal del agua aplicada en la finca; en caso contrario, el sistema de ta4fas producira un aumento recudatorio pero tendra efectos nulos o muy limitados sobre el ahorro de agua (Garrido 1995a, p.l 1).

Los cambios en el sistema tarifario han de realizarse, en cualquier caso, de forma muy gradual, pues de otro modo la competitividad, la renta y el empleo agrarios podran verse gravemente afectados. Es decir, el prjpcipal obstculo al establecimiento de tarifas que tiendan a reflejar el cost
real del agua est en la propia inercia del sector agrcola, que ha estado tradicionalmente muy intervenido: junto al coste subvecionado del agua, las polticas de intervencin en los mercados

agrarios (como el sostenimiento de precios, la proteccin arancelaria, las subvenciones a determinados cultivos etc.) han supuesto incentivos adicionales al mantenenimiento o al incremento de
tierras de regado que de otro modo serian inviables. De esta forma, se han creado unos derechos

adquiridos que hoy resultan difciles de cambiar. El regante ha actuado racionalmente ante un marco

de incentivos slidamente establecido durante aos; la transformacin de ese masco supone erosionar los derechos en forma de concesiones sobre los que se ha cimentado el desarrollo mismo de la poltica de regados:
En innumerables zonas regables del inundo, la raz del problema del uso del agua en la agricultura [esten] una poltica creada con la vocacin de dotar [alos agricultores] de derechos de propiedad con un alto nivel de garantajurdica, [conel fm de alcanzar determinados objetivos sociales: asentar poblacin en el medio rural, fomentar el desarrollo regional, etc.]. [.1 La capacidad para alterar la distribucin de estos derechos sin modificar el cuerpo legal que los
protege es mnt~v limitada. De ah que se hayan perpetuado en muchas regiones asignaciones de

agua -entre usuarios que compiten por su uso- que desde el punto de vista del bienestar econmico [son]ineficientes (Garrido 1995a, p.9).
En resumen, un sistema basado en tarifas de muy escasa cuanta (muy alejadas del coste real

del agua) y establecidas sobre la base de la superficie cultivada, es el factor explicativo bsico del mal
aprovechamiento del agua en el sector agrario. Los incentivos percibidos no slo no estn reflejando el valor de escasez que tiene el recurso para la sociedad, sino que estn proclamando que emplear el

recurso racionalmente [..] no es lo racional (Garrido 1994, p. 108): mientras al agricultor no le compense emplear bien el agua, no lo har. Dicho de otro modo, el beneficio que reporte el ahorro de agua debe, como mnimo, igualar el coste necesario para conseguirlo (mano de obra para vigilar el riego, preparacin adecuada del terreno, etc.) (Sumpsi 1994, p.84). Parece lgico entonces que 182

las tarifas del agua jueguen un papel fundamental en la modernizacin del regado, como se ver en el siguiente apartado: no parece razonable instalar un sistema de goteo cuando el coste de regar a manta es casi nulo.

Con todo, la va tarifaria en la agricultura presenta una serie de dificultades, segn deduce Garrido (1996, p.306) de una serie de trabajos aplicados. En primer lugar, en un sistema de tarifas administrativas es difcil tener en cuenta la necesaria discriminacin geogrfica y temporal (1 m3 de agua no vale lo mismo a 1000 m. de altura que en la cota .50 m., ni tampoco tiene el mismo valor el quinto ao consecutivo de sequa que un ao de recursos sobrantes). En segundo lugar, las posibilidades de ahorro con niveles tarifarios moderados parecen limitadas y varan segn las zonas; as, segn un reciente estudio aplicado2T, en Espaa slo se conseguiran ahorros sustanciales si las tarifas se situasen ~ntre 35-50 ptas/m3 en la zona de Valencia, entre 12-20 ptaslm2 en Andaluca y entre 2-6 ptas/m3 en los regados del Duero. Al margen del efecto en la competitividad agraria, la cuestin es qu nivel establecer teniendo en cuenta la complejidad de administracin y aplicacin: uno para todo el pas?, uno para cada cuenca y ao, o incluso uno para cada zona especfica?. En tercer lugar, los regantes podran interpretar incrementos importantes en el coste del agua como una erosin de sus rentas de naturaleza estrictamente fiscal. Por ltimo, y en cuarto lugar, algunos autores dudan de la legitimidad del Sector Pblico para establecer precios que reflejen rentas de escasez sobre un recurso natural de naturaleza pblica.

bJ La introduccin de modernas tecnologas de riego.

Las importantes innovaciones tcnicas de los ltimos treinta aos (riego localizado22, microaspersin, programacin y automatizacin de las tcnicas de riego, transporte de agua a presin y distribucin a la demanda, etc.) han abierto enormes posibilidades para el uso eficiente del agua en el campo, otorgando una gran flexibilidad en la aplicacin de riegos. Pero la adopcin y el correcto aprovechamiento de las modernas tecnologas, si bien permite el ahorro de agua y a menudo un notable incremento de la produccin, tambin exige una inversin adicional en equipo y Blanco, M., Varela Ortega, C., Sumpsi J.M., y Garrido, A. (1996), Analysis of Irrgation Water Pricing Policies iii the Spanish Agriculture, documento presentado al viii Enropean Agricultura! Economies Association, Edimburgo, Escocia, septiembre; citado en Garrido (1996, pi 17).
21

El riego por goteo, desarrollado originalmente en Israel, es el que presenta mayor eficiencia en aplicacin, al reducirse al mximo las prdidas por evaporacin y filtracin. Consiste en una red de tuberas porosas o perforadas,
22

instaladas a ras o por debajo del suelo, que hace llegar el agua -en dosis pequeas- directamente a las mices de los cultivos, de forma que se mantienen las condiciones de humedad y se evita que la sal se acumule en la parte de la raz, incrementndose la productividad. Los ordenadores y monitores que controlan el tiempo y el volumen del

riego constituyen un buen complemento a esta tecnologa de riego (Postel 1993, p.62). 183

formacin, precisando adems energa y laboriosos trabajos de campo con participacin de personal
especializado.(cuadro 22, anexo 1).

En ltimo trmino, la cuestin tcnica queda enmarcada en un entorno socioeconmico e

institucional, que determinar el cundo y el cmo de la puesta en prctica y utilizacin de las nuevas tecnologas de riego (Losada 1997, p.382). Lgicamente, el hecho de que las tecnologas modernas se
introduzcan o no depender de hasta qu punto las ventajas superan a los inconvenientes: es decir, la nueva tcnica debe generar un margen de explotacin adicional suficiente, en comparacin con la

tecnologa tradicional (surcos o inundacin), que permita cubrir las mayores inversiones~3. Caswell y Zilberman (1985 y 1986) estudiaron mediante ejercicios de esttica comparada los factores que
incentivan la introduccin voluntaria de tcnicas ahorradoras de agua; a partir de sus resultados, Dinar

y Zilberman (1994, pp. 163-179) han analizado el proceso de difusin de estas tcnicas en diferents regiones de Israel para el algodn y los ctricos durante los ltimos veinticinco aos,

Junto al valor de mercado de la produccin agraria, la calidad del suelo~ y el coste del agua
parecen ser los elementos claves para explicar la adopcin o no de las modernas tecnologas de riego

por parte de los agricultores:

La funcin de respuesta del cultivo al agua relaciona la produccin con los niveles de agua til, y es la relacin bsica que determina la aplicacin de agua bajo cualquier tecnologa. Para cada una, el nivel de agua til que maximiza el beneficio se encuentra en el punto en que el valor de la produccin obtenida al aumentar en una unidad el agua til es igual al precio de este agua til (costes de presin ms precio del agua aplicada necesaria para generar una unidad de agua til) [..] Dada una calidad de suelo, cuando los precios del agua aplicada son lo bastante bajos, los costes de la presin son la causa principal de las diferencias del precio del agua til, [jI Ahora bien, a partir de cienos niveles crticos del precio del agua, los precios del agua til asociados al empleo de tecnologas modernas son inferiores. Adems estos precios crticos -diferentes para cada tipo de terreno- se hacen inferiores a medida que disminuye la calidad del suelo (Dinar y Zilberman 1994, pl58).

23

Las tecnologas modernas de riego presentan una serie de ventajas adicionales a la de la mayor eficiencia de riego, las cuales pueden influir eventualmente en la decisin del agricultor: (1) permiten aprovechar mejor el agua de mala calidad (as las zonas con baja o muy variable calidad de aguas sern ms propicias a la introduccin de las nuevas tecnologas), (2) son ms eficaces que los sistemas tradicionales como complemento a la informatizacin y automatizacin de procesos, (3) disminuyen la filtracin de agua y la escorrenta debido a su mayor eficiencia (con lo que contribuyen en menor medida a la contaminacin de acuferos de origen agrcola), (4) aminoran los efectos de la escasez estacional de agua (as, si se establecen prioridades en la asignacin de agua, los que tengan baja prioridad tendern a adoptar tecnologas modernas con mayor probabilidad), y (6) exigen menos trabajo en suelos de mala calidad con turnos de riego cortos. Adems, (7) los sistemas de goteo y aspersin pueden emplearse para aplicar fertilizantes y plaguicidas, lo cual disminuye, por un lado, la mano de obra necesaria y el coste de la energa respecto a su aplicacin mecnica, y por otro, las cantidades de productos qumicos empleados, especialmente si se utiliza el goteo (por tanto, la adopcin de las nuevas tecnologas ser ms probable cuando los cultivos requieran tratamientos qumicos intensivos).
24

Se habla de suelos de baja calidad desde la perspectiva del riego cuando tienen poca capacidad de retencin de

agua (ej. suelos arenosos) o estn situados en pendientes pronunciadas (Dinar y Zilberman 1994, p.l 57).

184

Por tanto, la introduccin de tecnologas modernas de riego ahc3rradoras de agua se vera incentivada donde la calidad del suelo tienda a ser bastante baja y los precios del agua y de la produccin relativamente elevados. Por el contrario, en los terrenos llanos, con suelos pesados y
suministro de agua abundante y barato, ser preferible mantener las tecnologas tradicionales

(Dinar y Zilberman 1994, p. 159)25. El proceso de difusin de las modernas tecnologas de riego ser progresivo, comenzando por
las zonas donde la ventaja relativa sobre la tecnologas tradicionales sea muy clara (suelos marginales,

agua de coste elevado y productos de alto valor), para ir extendindose paulatinamente hacia otras
reas en las que la ventaja no es tan evidente. El ritmo (y el techo) de esta difusin depender de las circunstancias: as, por ejemplo, ser ms rpido en las zonas de recursos hdricos limitados y

,agotables (procedenies de acuferos) y en los productos con demanda elstica (cuyos precios sean poco sensibles a las variaciones en la cantidad), ya que la introduccin de sistemas de goteo puede provocar un aumento de la produccin y una disminucin de los niveles de precios.
Por su parte, la poltica gubernamental puede influir positivamente en el proceso de difusin

de las modernas tecnologas de riego: por ejemplo, fonnando y asesorando a los agricultores para que se familiaricen con su empleo y sus ventajas, subvencionando la compra e instalacin de los nuevos equipos, penalizando la escorrenta y el drenaje excesivos, o fomentando la investigacin dirigida a
mejorar la fiabilidad y eficiencia de estas tcnicas y a disminuir el coste de su implantacin y mantenimiento. En pases como Israel, donde ha tendido a primarse en gran medida la autosuficiencia alimentaria, o en pases desarrollados con una importante proteccin externa de su produccin agraria, lo que se incentiva es el aumento de la produccin (mejora de rendimientos) utilizando ms capital, y por tanto se estn creando incentivos artificiales para la itroduccin de modernas tecnologas de riego. Pero la intervencin pblica tambin puede desalentar la innovacin en el riego:

en concreto, los precios del agua fuertemente subvencionados suponen un gran obstculo a la difusin de estas tecnologas. Por ltimo, conviene hacer dos precisiones importantes a todo lo expuesto. En primer
lugar, el coste de inversin para generar recursos adicionales mediante mejoras en conducciones y equipos de riego puede ser tan elevado que difcilmete compense acometer las obras precisas, incluso contando con ayudas pblicas importantes. En segundo lugar, debe sealarse que algunos trabajos ponen en duda la posibilidad de lograr ahorros sustanciales de agua con polticas de
25

Los resultados de Cawell y Zilberinan (1985 y 1986) sobre los factores que incentivan la introduccin de tcnicas

de riego ilustran el signo de los cambios ceteris paribus de gran parte de los parmetros relevantes, [pero es
necesario] evaluar empricamente el impacto dotal de los mecanismos inductores del cambio cuando las respuestas son de signo contraro (Garrido 1995); por ejemplo, cuando concurren bajos precios del agua con

suelos de buena calidad y altos costes unitarios de la aplicacin del riego (ej. debidoa la necesidad de bombear gran altura de agua).

185

mejora y modernizacin de los equipos de riego y las conducciones (Garrido 1996, p.307). En este
sentido, un estudio realizado en Estados Unidos muestra que a veces, incluso, tiende a

incrementarse el uso de agua cuando sta se emplea con mayor eficiencia tcnica26; asimismo, una investigacin en curso indica que sorprendentemente el goteo emplea en Espaa casi las mismas dotaciones (en m3/ha) que los sistemas de gravedad, aunque el valor de las producciones se incrementa entre un 20 y un 40%27. Con carcter general, puede afirmarse que mientras el cultivo de regado obtenga en el mercado precios suficientemente altos, de manera que el costo del agua
sea una fraccin pequea del costo tota4 la conducta normal del agricultor ser en primera instancia la de maximizar la superficie regada, y slo despus minimizar los costos por va de

reduccin de inputs por unidad de superficie; a su vez, las mejoras de eficiencia tcnica en la utilizacin del agua de riego no supopdrn un ahorro en la cantidad total de agua utilizada por el agricultor, sino que dichas mejoras de eficiencia sern utilizadas para poner en riego nuevas tierras, es decir, se trata de maximizar el producto con los caudales disponibles (Cares 1997, p.28O). Esto ltimo es aplicable, por ejemplo, al regado competitivo de la Comunidad Valenciana, donde adems se da un llamativo contraste: a pesar de la gran eficiencia tcnica en la utilizacin del agua por parte de los agricultores individuales, hay una tendencia a largo plazo a una explotacin global insostenible de los acuferos (con los que se riegan el 50% de las tierras), dada la deficiente
definicin de derechos de propiedad.

c) La mejora de los aspectos organizativos del riego.

Como se ha sealado antes, la mejora de los sistemas de riego no slo dejind&de spcto~
estructurales, tales como la reparacin de la infraestructura existente (canales, acequias, tuberas, compuertas, drenajes, etc.), o la modernizacin del sistema hidrulico (automatizacin, dispositivos

de aforos, tecnologas de riego, balsas en parcela, etc.). Los aspectos organizativos tambin pueden jugar un papel importante. As, el que los usuarios se vean involucrados en la gestin efectiva del
sistema de riego -coincidencia del mbito de responsabilidad y de los intereses personales- se considera fundamental para mejorar el aprovechamiento del recurso: muchos estudios han

demostrado que siempre que los agricultores participan activamente en los proyectos y tienen responsabilidad en las operaciones, funcionan mejor los canales y otras infraestructuras (Krinner

26

Entre ellos Huffaker, RE., y Whittlesey, N.K., Agricultural Water Conservation Legislation. WilI it Save

Water?, Choices, First Quarter, 1995, pp.24-28, citado en Garrido (1996).

27

Sumpsi, J.M., Garrido, A., y Blanco, M., Estudio sobre la economa del agua y la competitividad de los

regados espaoles (Informe V fase de proyecto), Departamento de Economa y Ciencias Sociales Agrarias, Universidad Politcnica de Madrid, Mimen, 1995, citado en Garrido (1996).

186

1995, p. 104; Postel 1993, p.64j. En este mismo sentido apuntan los trabajos sobre las formas de
gestin comunal de sistemas de riego, referidos sobre todo a pases en desarrollo: diversos arreglos informales de asignacin han perdurado con xito a lo largo del tiempo, en un equilibrio entre incentivos individuales y control comunitario28. Ello contrasta con los resultados de una administracin centralizada y lejana, llevada a cabo por gestores pblicos que tienen escasos estmulos para mejorar unos sistemas de riego que no conocen de cerca, y donde el presupuesto de operaciones puede no tener nada que ver con el mejor o peor funcionamiento del sistema. Otros aspectos no estructurales que pueden contribuir a una mayor eficiencia global en el
riego son la educacin y formacin de los usuarios, la mejora de la gestin hidrulica (sistemas de

turnos, procedimientos en situaciones de escasez de agua, etc.), o la disponibilidad de la informacin (sobre lo~ caudales derivados, sobre rendimientos de aplicacin y de distribucin en~.cada zona, etc.). El control de todo proceso (biolgico, tcnico, econmico, etc.) se basa siempre en un sistema de informacin que proporcione datos necesarios para las actuaciones de correccin (Krinner 1995, pp.95 y 104): en concreto, el xito de cualquier actuacin en el regado cuyo objeto sea racionalizar el uso del agua, depender en gran medida de la informacin tcnica disponible sobre las distintas zonas regables, algo a lo que se ha prestado muy poca atencin29 (Naredo y Lpez-Glvez 1994).

4.3.2 El

ahorro en el uso urbano e industrial

Tambin en el uso urbano del agua puede conseguirse un ahorro notable de forma habitual, esto es, no necesariamente ligado a situaciones extremas. Existen ejemplos espectaculares del efecto que sobre el ahorro pueden llegar a tener las siguientes medidas (Postel 1993, p~2-77): (1) una adecuada turificacin que tienda a reflejar el coste real y se establezca en funcin del consumo~, (2)
28

As, por ejemplo, Ostrom y Gardner (1993) toman el caso de comunidades de riego en Nepal, mientras Ostrom ([1990] 1994), esuidia las ron/eras de Filipinas, y las instituciones de riego en Murcia, Orihuela, Alicante, etc. La clave de la viabilidad de la gestin comunal est en que concurran las condiciones para que exista un juego cooperativo (las cuales ya fueron sealadas en el capitulo anterior). En el caso espaol existen distintos estudios descriptivos sobre comunidades de regantes: el xito diferenciado de algunas de ellas parece encontrarse en una mayor responsabilidad y control directo de la gestin del sistema de riego. Losada (1994) insiste en el efecto que ello tiene en una mejora en la eficiencia tcnica.
29

La necesidad de experimentar in si/u en diferentes zonas para la obtencin de datos, se debe a que el agua

requerida por los cultivos depende, entre otros factores, de caractersticas que cambian geogrficamente, tales como condiciones del suelo, climticas, etc.
30

Las tarifas urbanas tienen normalmente dos partes. Un montante fijo y una parte que depende de la cantidad

consumida (cuya medicin se requiere de la existenciade contadores, algo que en algunos pases -por ejemplo en el Reino Unido- no es habitual). Esta ltima parte puede establecerse con distintos grados de progresividad segn tramos de consumo prefijados: as, por ejemplo, en el primer tramo de consumo (hasta una determinada cantidad) puede ser una tarifa poco progresiva, para luego ir ganando en progresividad en cada uno de los tramos siguientes (o a la inversa). Asimismo, se puede establecer un grado distinto de progresividad segn La poca del ao (verano. 187

informacin al pblico sobre sencillas medidas caseras de ahorro, (3) promulgacin de normativas

sobre material de fontanera t&nicamente eficiente (inodoros, duchas, grifos, material de conduccin,
etc ,}3l, (4) fomento de jardines xerfttos (que requieren de un 30 a un 80% menos agua que uno convencional) y (5) lucha contra las prdidas en las redes de distribucin (mediante reparaciones y programas de deteccin de fugas). En ciudades como El Cairo, Yakarta, Lagos, Lima o Ciudad de Mxico desaparece bastante ms de la mitad del suministro. A menudo se argumenta que la renovacin de las partes ms deterioradas o el establecimiento de programas de deteccin de fugas son
demasiado caros y que su coste no compensa cuando el agua es relativamente abundante; sin

embargo, tambin habra que tener en cuenta el gasto realizado en la recogida, almacenamiento, tratamiento y envio a la red de esa gran cantidad de agua que no llega nunca al usuario. jor otra parte, el agua se utiliza en multitu4~e procesos de fabricacin (para la refrigeracin, el procesamiento de materiales, etc.), si bien en la mayora de ellos la cantidad que efectivamente se consume es reducida. Regiones como California o pases como Japn o Alemania, adems de avanzar significativamente en el ciclo reciclado-reutilizacin in sim, son buenos ejemplos de cmo puede aumentar espeetacularmente la eficiencia en el uso del agua industrial (incluso en aquellas industrias con grandes requerimientos, como las papeleras, las siderrgicas y las de productos qumicos). As, en Alemania una papelera utiliza slo 7 litros de agua para producir 1 Kg. de papel, mientras las papeleras convencionales -an en funcionamiento en gran parte del mundo- llegan a consumir hasta 700 litros (100 veces ms) para producir esa misma cantidad. De nuevo los incentivos est detrs de estos comportamientos: tarifas apropiadas de suministro, normas sobre calidad y tecnologa disponible acompaadas de efectivos sistemas de vigilancia y sancin, presin social en favor de industrias verdes ~etcz A veces, como en el caso de California, la motivacin fundamental es buscar la mayor garanta en el aprovisionamiento ante posibles recortes en pocas de sequa.

mv,emo, etc.) (Thackray 1992).

La lgica econmica y la lgica poltica difieren a la hora de fijar las tarifas. De acuerdo con la lgica econmica, el montante fijo se corresponde con tos costes de disponibilidad en el suministro (si el coste de medicin es elevado, puede interesar que slo haya montante fijo, pero que sea alto); por su parte, el tramo variable debe responder a costes (marginales) reales, y lo normal es que una vez que hay disponibilidad (es decir, tuberas, embalses, personal, instalaciones, etc.), cuanto ms consumas, menor sea el coste por unidad. En cambio, la lgica poltica aconseja (por imagen, razones redistributivas, etc.) que el tramo inicial sea barato y los otros progresivamente ms caros.

Durante la ltima sequa, la Comunidad de Madrid lanz una campaa informativa que tuvo un efecto importante
sobre el ahorro de agua. Actualmente, con este mismo fin, se est elaborando un pan regional que pretende
incentivar la renovacin de las instalaciones de los hogares.

188

4.3.3 Los mercados de agua

Los mercados de agua suponen un paso ms respecto a la simple mejora del aprovechamiento del recurso en cada una de las posibles utilizaciones: en este caso se trata de reasignar el agua entre
usos conflictivos buscando el mayor valor monetario global, al mismo tiempo que se incentiva una
utilizacin ms racional en cada uno de los empleos. A partir de los aos sesenta se han ido

sucediendo propuestas tericas en favor del establecimiento generalizado de mercados de agua como solucin a los problemas de escasez32, aduciendo tanto la necesidad de flexibilizar la asignacin del
recurso, como la capacidad del mercado para recabar informacin sobre la intensidad de las diversas demandas y para sustraer del mbito poltico la responsabilidad de la asignacin

adwinistativa del recurso en situaciones de fuerte competencia entre usos. En principio, el mercado puede jugar un papel importante en favor de una mejor asignacin del agua sea cual sea el tipo de problema al que se haga referencia: desde desequilibrios crnicos entre demandas y recursos disponibles que afecten a toda un rea geogrfica (por ejemplo, una pequea comarca, una cuenca hidrogrfica, etc.), hasta escaseces excepcionales en una zona muy localizada, donde demandas usualmente satisfechas se vean temporalmente racionadas (dando lugar a cortes de suministros, restricciones de uso, etc.) (Garrido 1994, p.9O). A este respecto, instituciones internacionales como el Banco Mundial han cambiado su actitud, pasando de promover faranicas obras de infraestructura, a estudiar y proponer el establecimiento de mercados de agua en distintas zonas con carcter experimental (Mxico, norte de Chile, Pakistn, India, etc.). Para que puedan existir transacciones de cualquier recurso es preciso que existan derechos 5rivads, lo cual en el caso del agua -por su propia naturaleza- plantea dificultUes. Adems, para que la introduccin de mercados del agua sea viable y contribuya significativamente a la mejora de la asignacin, es preciso que el valor marginal del agua en usos conflictivos difiera lo suficiente como para compensar los costes de las transacciones, es decir, deben existir claras diferencias en la disposicin a pagar de los distintos usuarios. As las cosas, el problema reside, por un lado, en establecer los niveles a los que se producirn los intercambios (entre usos agrarios y no agrarios, entre comunidades de regantes, o entre
regantes), y por otro, en definir del mejor modo posible los mercados de aguas -de forma que se limiten al mximo los defectos que stos presentan-.

Lo primero es especificar cul es el nivel mximo al que tendrn lugar las transacciones:
mientras un nivel de cuenca en el
32

que se permitieran transacciones entre ciudades, regantes e industria

En concreto, uno de los trabajos pioneros es el de Hirschleifer, J., De Haven, J.C. y Milliman, J.W., Water

Supply: Economies, Technology and Policy, Chicago, Chicago University Press, 1960.
189

tendra importantes repercusiones socio-polticas pero grandes posibilidades de ganancias de eficiencia, un nivel de intercambios entre comunidades de regantes o entre regantes sera menos

problemtico pero tambin menos ambicioso econmicamente (Garrido 1994, p. 106). Por otra parte, hay que tener presente que el establecimiento de un mercado de aguas puede requerir determinada infraestructura tcnica, y que -en general- estos requerimientos tendern a ser mayores en la medida en que el nivel de las transacciones sea ms elevado. Una vez delimitados los niveles de intercambio, el siguiente paso es encontrar una definicin
de los mercados acorde al contexto particular de cada zona, que, por un lado, contribuya a reducir al mximo los costes de transacin, y por otro, subsane en lo posible todas las limitaciones de los mercados de aguas en cuanto a la aparicin de efectos externos y al reflejo de valores de no uso. La

clave est en el conjunt9 de normas sobre las que debe asentarse el-funcionamiento del mercado, las
cuales definen lo que debe ser considerado un coste, es decir, determinan si las externalidades en el uso y la prdida de beneficios no consuntivos deben ser tomados en consideracin, y en su caso, de

qu forma. Por fin, una ltima dificultad para establecimiento de un mercado de agua sera la distribucin inicial de los derechos de propiedad. a) Caractersticas deseables de un sistema de asignacin de agua. Anteriormente se ha hecho referencia a las peculiaridades del agua -tanto objetivas como
subjetivas- que pueden afectar a las posibilidades de asignacin de este recurso. Ahora van sealarse una serie condiciones que un mecanismo asignativo de agua debera cumplir para dar lugar a resultados que guarden relacin, al mismo tiempo, con la eficiricia? y con la quidad. Estas condiciones son las siguientes:
-

flexibilidad: capacidad para transferir agua entre regiones, usos y usuarios a lo largo del tiempo con el fin de hacer frente a los cambios en la demanda, de modo que se reasigne el agua hacia los usos de ms valor segn van presentndose; es decir, el agua debe poder cambiar de uso cuando cambios en el clima, la situacin demogrfica o las condiciones econmicas hagan aumentar el valor marginal relativo del agua en unos usos y lo reduzcan
en otros (Criacy-Wantrup, 1992, Pp. 54-62).

seguridad: un sistema es seguro si ofrece proteccin contra las incertidumbres jurdicas,

fsicas y de posesin, permitiendo desarrollar inversiones potencialmente rentables a largo pazo. Slo si un usuario tiene asegurado el uso continuado del recurso invertir y mantendr sistemas que utilicen agua. Sin embargo, en ciertos casos la seguridad puede

suponer una reduccin de la flexibilidad (Ciriacy- Wantrup, 1992, Pp. 42-54). 190

certeza: las reglas de uso del agua han de ser fciles de conocer y de comprender, y han de

aplicarse equitativamente (Young, 1992, p. 204).

-

previsibilidad: el resultado del proceso de asignacin ha de ser previsible (precisamente, la

introduccin de un mecanismo de asignacin como los mercados del agua es temida por muchos usuarios debido a la incertidumbre en cuanto a los resultados: es difcil preveer cul ser el alcance -sobre todo indirecto- de la reasignacin). La previsibilidad, al igual que la seguridad, estimula la inversin a largo pazo (Howe y otros, 1992. p. 144>.
-

el sistema de asignacin debera enfrentar al usuario al coste de oportunidad real del uso del agua (el valor que tendra el agua en el mejor uso alternativo>, de forma que los individuos contasen con toda la informacin precisa para tomar adecuadamente sus decisiones asignativas. En este sentido, un mecanismo de asignacin ideal debera ser capaz de reflejar valores que quiz no son tenidos en cuenta por los usuarios individuales: as, la calidad del agua y el mantenimiento de unos determinados niveles de caudal pueden generar importantes valores sociales (ambientales) que tienden a no ser tomados en consideracin por los individuos (Howe y otros, 1992). El sistema de asignacin ha de ser considerado equitativo o justo por el pblico: los usuarios del agua no deberan imponer costes a terceros sin compensarles por ello (Howe y otros, 1992).

Segn Howe, Schurmeier y Shaw (1992), estos criterios guardan una estrecha relacin con la
eficiencia: su cumplimiento no garantiza la optimalidad paretiana (una asignacin es econmicamente

eficiente si -y slo si- ningn individuo puede mejorar su situacin sin que empeore la de otro), pero s va ms all de r?ptiinalidad Kaldor-Hicks33 al exigir la compensacin efectiva de los perdedores (y no solamente que exista la posibilidad de compensar). Por tanto, en la medida en que un mecanismo asignativo cumpla en mayor grado con estos criterios, se podr considerar ms eficiente. Para los citados autores, el mercado cumple globalmente mejor con los mencionados criterios que
cualquier otra alternativa asignativa, sobre todo en trminos de flexibilidad, seguridad en la posesin (nadie est obligado a vender), y costes de oportunidad de las asigaciones (los cuales, gracias al sistema de precios, pueden ser tomados en consideracin ms fcilmente que en otros mecanismos asignativos).

Hay otros autores que han sealado otras condiciones para considerar que un mecanismo asignativo de aguas funciona de forma eficiente. As, para Randal (1981) se alcaza la eficiencia
cuando se igualan en el margen el coste de oportunidad (valor del agua asignado a su mejor uso La asignacin 2 es ms eficiente que la 1 si al pasar de 1 a 2 los individuos que salen ganando tienen la posibilidadde compensar por completo a los que pierdeny todava obtienen alguna ganancia.

191

alternativo>, el coste del recurso (coste de suministro) y el coste social (el verdadero coste para la sociedad) (citado en Garrido 1994, p. 94). Por su parte, Bromley (1992) niega que la idea de optimalidad (ya se emplee la definicin de Pareto u otra) tenga sentido independientemente de una

estructura institucional concreta. Por tanto, cuando la accin colectiva implica cambios en los
acuerdos institucionales que definen los conjuntos de oportunidades individuales, no puede utilizarse el concepto de optimalidad paretiana para justificar la bondad de dichos cambios. Es

decir, de acuerdo con Bromley, no podemos emplear unos criterios objetivos respecto a la eficiencia con el fin de determinar la estructura ptima de los acuerdos institucionales (recuerdes aqu la discusin del apartado 4.2 sobre la conveniencia de usar el concepto de eficiencia
econmica como gua para la gestin del agua). En todo caso, lo que s cabe afirmar~z~J margen de las diferentes posturas tericas es que la optimalidad en un mercado de aguas tiene un mayor carcter

de ideal terico que el que

normalmente se le supone a este concepto en economa del bienestar, pues los problemas de

contratacin y de definicin de derechos son como se ver a continuacin especialmente

importantes. Con todo, que la eficiencia no sea nuixima y los intercambios reducidos no quiere decir que no haya mejoras de eficiencia y que un mercado, aun restringido, sea intil. Siempre permite conocer mejor el coste de oportunidad, contribuyendo a una correcta toma de decisiones en el mbito de la produccin y el consumo (Edez. de Castro 1997, p.29).

b) Obstculos a/funcionamiento de los mercados de agua.

Los mercados de agua se enfrentan a una ;eri d&difi(ultades que pueden sintetizarse en tres puntos: (1) los costes de transaccin y los costes de transporte y almacenamiento -que dificultan la realizacin de transacciones-, (2) la definicin de los derechos de propiedad, y (3) los efectos externos
y el reflejo de valores sociales.

(1> Los costes de transaccin van ligados al establecimiento, la gestin y aplicacin de un sistema regulador de la asignacin del agua: incluyen costes de obtencin de informacin (sobre las necesidades y actitudes de otros participantes), costes de negociacin (recursos requeridos para
llegar a acuerdos) y de vigilancia <costes de aplicacin de las normas)

(Young, 1992, p. 205< Una

~ Ms concretamente, los costes de transaccin se deben a la bsqueda de compradores o vendedores, la

identfficacin de las caractersticas jurdicas e hidrolgicas de los derechos sobre el agua (fecha de prioridad, obligacin de caudales de retorno, etc), la negociacin del precio, financiacin y otras condiciones de la venta, y el cumplimiento de las normas estatales y procedimientos de aprobacin de transacciones (Saliba 1992, p. 233).

Por tanto, una parte de los costes de transaccin viene inducida por las reglamentaciones pblicas en relacin al agua; si sta intenta dar cabida a los efectos externos y a los valores pblicos los costes aumentarn notablemente: retrasos temporales por litigios, necesidad de asesoramiento de hidrlogos e ingenieros para formular la solicitud de
transacciones, costes judiciales en caso de conflictos, pago de lasas a agencias estatales, etc.

192

parte de estos costes los soportar el sector pblico y otra los propio& negociadores (aunque los costes pblicos podrn repercutirse total o parcialmente sobre los negociadores a travs de impuestos por la transmisin de la propiedad). Las cuestiones relacionadas con la calidad, las condiciones en que se pueden llevar a cabo las transacciones y el arbitraje de las mismas son normalmente competencia de un organismo pblico, Por otro lado estn los costes de transportan recoger y almacenar agua, que tambin deben ser tenidos en cuenta. Tanto los costes de transaccin como los de almacenamiento y transporte de
agua pueden ser demasiado elevados en comparacin con el valor del recurso en su posible uso de

destino, desincentivando las transacciones. (2) Para que haya transacciones de mercado es necesario que existan derechos de propiedad claramente definidos sobre aquello que se intercambia, en este caso eL agua35. Pero ste es un recurso que fluye y cuya cantidad y calidad se ve sometida a todo tipo de fenmenos imprevisibles; por ello se
hace difcil una definicin precisa de los derechos. Normalmente, se definen en trminos de la

cantidad de agua que puede ser desviada de un cauce o bombeada del subsuelo durante un determinado periodo de tiempo y con una determinada prioridad respecto a otros usuarios en momentos de escasez o sequa. Segn Howe, Schurmeier y Shaw (1992, p. 151) los derechos de propiedad sobre el agua
slo

[podran]describirse plenamente mediante una definicin que cubr[iese] la cantidad de agua desviada y consumida, su distribucin temporal, calidad y lugar de derivacin y aplicacin. Pero estos mismos autores reconocen que cuanto ms detallada sea la definicin de los derechos, mayor ser su heterogeneidad, y por tanto, mayores sern los costes de transaccin: cuanto menos

.Jwmogne~res--wrproducta, ths dficil es organizar un mercadoS transmitir informacin a los

usuarios potenciales y equilibrar las ofertas y las demandas

En Estados Unidos, muchos estados han evolucionado desde la doctrina del uso razonable

muy poco restrictiva y reflejo de una abundancia relativa del recurso- hacia la doctrina de la

Por su parte, Garrido (1994, p. 95-96) defme coste de transaccin como la diferencia entre el precio percibido por el que vende su derecho y cl coste total en que debe incurrir el comprador para adquirirlo. Aunque pretende ser una forma prctica de medir un concepto de tan difcil cuantificacin como los costes de transaccin, resulta demasiado simple. Lleva a considerar el coste de transaccin como un coste ms, cuando lo que en realidad
hace es dificultar en mayor o menor medida la realizacin de una transaccin segn cul sea el arreglo institucional concreto. Sin embargo, no es necesario que los derechos estn establecidos por escrito. Por ejemplo, en Pakistn, en ms del 70% de las zonas de regado se dan intercambios de turnos de riego y caudales con regantes vecinos mediante acuerdos verbales de alquiler o compra-venta (Garrido, 1994, p. 92). Del mismo modo, no es necesario que los derechos impliquen la transferencia fisica de recursos entre usuarios: los derechos a disfrutar del uso del agua
25

pueden estar condicionados a que se produzca una determinada situacin climtica que pueda verificarse objetivamente, como por ejemplo una sequa (mercados de opciones de uso).

193

apropiacin36. A partir de la doctrina de apropiacin se han desarrollado dos tipos fundamentales de derechos: el sistema de derechos proporcionales, en el que se reparte el agua disponible entre los
distintos usuarios de acuerdo al nmero de derechos cuya titularidad se ostenta37, y los sistemas de

derechos de prioridad, donde cada derecho puede disfmtarse en funcin de la prelacin que se especifique (normalmente, el primero en llegar es el que tiene el mejor derecho)38. El hecho de que los derechos sean proporcionales o de prioridad no es irrelevante en lo que se refiere a la facilidad para organizar el mercado (homogeneidad de los derechos>, grado de fiabilidad en el suministro, proteccin a inversiones arriesgadas relacionadas con el agua, eficiencia en la asignacin del recurso,
39

etc

Por otra parte, al margen de cmo se definan los derechos de propiedad, cuando se decide formar un mercado de agua en una zona concreta siempre se plantea el problema previo de cul debe ser el criterio para su distribucin inicial: ninguna distribucin de derechos ser neutra en relacin a la generacin de rentas econmicas, esto es, la estructura inicial de los derechos condicionar los resultados econmicos, y en consecuencia, stos no podrn analizarse sin hacer referencia al criterio original de reparto40.
36

A este respecto vase el articulo de Rose (1990) al que se hizo amplia referencia ene1 primer captulo; tambin

l3umess y Quirk (1979, pp.25-27).

~ Howe et al? (1992, p. 152) ponen el siguiente ejemplo: 10 derechos de un total de 100 daran derecho al titular
al 10% del agua disponible~
38

Anderson y Leal (1993, p.162) hacen referencia a cmo surgi la doctrina de la consignacin preferente en

respuesta a la escasez en el oeste americano: cada demandante registraba el derecho a desviar de la corriente una cantidad especfica de-agua y se asignaban prioridades segn el principio de el priinet~~i~l effipo tiene el Th~r

derecho. De acuerdo con estas reglas flincion -aunque por poco tiempo- un mercado de agua entre los propietarios de minas de oro en California, y en 1855 dichas reglas fueron reconocidas legalmente por la Corte
Suprema del estado. Como seala Colby (1995, px178), los derechos de prioridad pronto se extendieron a otros estados del Oeste, facilitando el desarrollo agrcola y minero, en un momento en el que el control y colonizacin de

estos territorios eran primordiales para el gobierno federal. ~ En l-Iowe el aL (1993) se comparan detalladamente las ventajas e inconvenientes de ambos tipos de derechos bajo distintas circunstancias. Por su parte, Bumess y Quirk (1979) analizan el nivel de inversin ptimo en equipo que emplea agua y la distribucin del riesgo derivado de la incertidumbre de oferta bajo distintos tipos de derechos;
segn estos autores (1979, p. 26), un sistema de derechos de prioridad generar ineficiencia econmica si no se permite la transferencia de los mismos.

~ Por ejemplo, en una zona de regado si se distribuyesen los derechos equitativamente entre los usuarios ya
establecidos se estaran otorgando rentas econmicas a aquellos que normalmente no agotaban su dotacin inicial, penalizando a los que reclaman ms agua, quizs porque su programa de cultivos es ms arriesgado y exigente; o si, en vez de esto, se distribuyeran los derechos en funcin de campaas previas se incentivara a los usuarios a gastar mucha ms agua que la necesaria en las campaas previas al inicio del mercado. Es decir, todas las opciones son parciales. Quizs, la mejor opcin sera que se subastaran inicialmente los derechos entre los

usuarios potenciales, aunque entonces sera el subastador el que podra extraer rentas de los usuarios (Garrido, 1994, p. 97). Este mismo problema de la distribucin inicial de derechos se da tambin en los permisos de
emisin transferibles o derechos a contaminar (veas captulo II y Baumol y Oates 1988).
194

(3) Todas las transacciones en un mercado de agua llevan aparejadas efectos externos (negativos o positivos> en mayor o menor medida: cuando dos agentes participan en una transaccin de derechos que determina la cancelacin de usos consuntivos en un punto y la activacin de usos en otro lugar, se produce un cambio en el rgimen de los retornos y posiblemente en la calidad del agua de la cuenca receptora (Garrido 1994. p. 98). Por tanto, los efectos externos -que pueden afectar tanto a usos consuntivos como no consuntivos- son de tres tipos: cambios en los caudales de retorno, cambio en los niveles de las aguas subterrneas, y cambios en la calidad del agua (Ingram y Nunn, 1992>. Si se quiere que los mercados funcionen eficientemente, estos efectos deberan ser identificados, evaluados y tenidos en cuenta por las partes implicadas al decidir sobre la conveniencia de una transaccin4t. Mientras los efectos externos directos -sobre usuarios consuntivos- suelen ser considerados, aunque de forma imperfecta42, los efectos indirectos, dificiles de cuantificar, tienden a ignorarse por completo. De lo anterior se deduce que reflejar valores pblicos generados por usos no consuntivos y por la mayor calidad del recurso es quizs el mayor problema al que se enfrentan los mercados de agua, es decir, cmo mostrar todos los costes de oportunidad del uso del agua. Se han propuesto dos vas para intentar identificar y valorar estos aspectos. Primero, que los derechos incluyan una descripcin de la calidad del agua que se asigna al usuario43. Segundo, que se permita que organismos La importancia de los efectos externos es valorada de forma distinta por los estudiosos: Brown e lngram (1992) insisten en la incidencia negativa que podran tener las transacciones de agua sobre las comunidades pobres y nativas de Nuevo Mxico, pues la cohesin de las mismas se basa en la gestin comunitaria del agua; mientras, Saliba (1992) cree que el impacto social en zonas donde los mercados llevan tiempo en funcionamiento ha sido pequeo. Por su parte, otros autores -ej. Cummings y Nercissiantz (1992)- hacen hincapi en los efectos negativos ka naercados de aguas sobre hbitats naturales y valores estticos, aunque afirman que los mercados de aguas son el nico medio de aproximar el precio del agua al valor de escasez del recurso, ya que las agencias estatales se enfrentan a considerables limitaciones de todo tipo.
42

Howe eta! (1992, p. 148) creen que los efectos externos directos no son un obstculo insalvable y pueden ser tenidos en cuenta, aunque ello conlleve la elevacin de los costes de transaccin. Estos autores sealan que

en los estados del oeste de Estados Unidos las transacciones previstas deben publicarse previamente, de forma que los terceros que se sientan perjudicados tengan la posibilidad de recurriras ante la agencia estatal. Conviene subrayar que presentar una protesta es costoso -para evitar quejas injustificadas- y generalmente slo pueden hacerlo los usuarios consuntivos que se vean afectados en sus derechos de uso. Cuando una transaccin es impugnada, su aprobacin se retrasa, y en general el proceso suele ser el siguiente: el comprador puede negociar con los demandantes una compensacin o ciertas modificaciones para obtener el beneplcito de stos; si la negociacin tiene xito, como normalmente sucede, la trasaccin se aprueba con los cambios acordados. Si no, la agencia estatal puede o bien denegar la transaccin, o bien aprobarla a condicin de imponer una compensacin al comprador por los daos a terceros o modificar el

derecho sobre el agua que va a ser transferido (ej. la cantidad y tiempo de las derivaciones permitidas) atendiendo a las quejas del afectado. En todo caso, las partes insatisfechas con el resultado pueden apelar a los tribunales (Colby 1995, p.479). Segn Howe el aL (1992), a veces, slo para evitar pequeos perjuicios a terceros, la modificacin de los derechos por parte de la agencia estatal o de los tribunales puede dar lugar a una gran reduccin de los beneficios de comprador y vendedor. ~ Como indican Howe el aL (1992, p. 150), si disminuye la calidad del agua, se est privando a los usuarios de parte de su propiedad. Cmo lograr que la calidad del agua forme parte de la descripcin de los derechos de 195

pblicos o consorcios de intereses privados preocupados por valores no consuntivos puedan hacerse
con derechos sobre el agua en igualdad de condiciones con los usuarios consuntivos (Saliba, 1992, p. 234); sin embargo, como demuestran Griffin y Hsu (1993>, ello supone una gran complejidad en la definicin ptima del mercado en trminos tericos. Actualmente, en los estados del oeste norteamericano, los agentes privados relacionados con usos no consuntivos no pueden poseer derechos sobre el agua ni participar en el proceso de aprobacin de transaciones (es decir, no pueden realizar objeciones a las transferencias de agua). Con ello, quiz se intentan evitar objeciones frvolas o realizadas con el nico propsito de obtener dinero de los protagonistas de la transaccin. Sin embargo, es posible que el elevado coste que supone formular una protesta a una transferencia de agua en la mayora de los estados sea ya suficiente
-

disuasin contra este tipo de quejas

44

c) Condiciones para que se lleve a cabo una transaccin en un mercado de aguas.

Young (1992, Pp. 206-208> establece esquemticamente las condiciones en las que se producir una transaccin. Si los participantes no son forzados a tener en cuenta todos los valores del agua y los efectos externos, entonces la transaccin tendr lugar si la disposicin a pagar del
comprador es igual o mayor que el valor que tiene el recurso para el vendedor una vez descontados

los costes de tansaccin

de transporte y almacenamiento (Garrido 1994, p. 92); adems, la suma de

propiedad sobre la misma? En la prctica, la cuestin se ha resuelto definiendo normas o estndares de calidad .aJel agua que presumiblemente sern cumplido En-ial case, sin titulo da derecho acierta cantidad de agua de determinada calidad segn la norma. Si esto es as, los cambios en la legislacin sobre calidad ambiental (ej. en Estados Unidos la Clean Water Act o la National Environmental Policy Mt) estaran alterando la naturaleza de los derechos de propiedad establecidos, al otorgar base legal para que los aspectos ambientales puedan ser

reivindicados en las transacciones de agua. ~ Nunn e Ingram (1992) sealan que los foros de asignacin judiciales -tribunales- y polticos -cmaras legislativas, organismos administrativos-, no son capaces de recopilar y procesar adecuadamente la informacin
relativa a los costes y beneficios directos de las transacciones. Precisamente, esto es lo que el mercado realiza a la perfeccin, permitiendo adems la toma de decisiones por encima del coste poltico (en especial, la posibilidad de presin poltica interesada). Pero, sin embargo, la capacidad del mercado para recoger los costes y beneficios indirectos (efectos externos) y de los no usuarios es muy limitada, a pesar de que se establezcan condiciones en su funcionamiento conducentes a que los participantes en el mercado tengan en cuenta en alguna medida todos estos costes y beneficios a la hora de decidir sobre una determinada transaccin. Es en este aspecto donde los mecanismos alternativos de asignacin pueden tener ventajas (aunque siempre habr sesgos en cuanto al tipo de informacin generada y aplicada a la toma de decisiones). De todo ello, Nunn e lngram concluyen que elforo apropiado para la toma de decisiones depende de nuestras prioridades en materia de valores y de los que estn en juego en cada caso particular (p. 258). La

solucin finalmente elegida para dar respuesta al problema de la escasez del agua podr ser caracterizada de acuerdo a tres elementos: primero, en qu punto entre equidad y eficiencia se sita la asignacin final; segundo, qu costes de aplicacin y control genera el mantenimiento de las reglas vigentes; y tercero, qu grado de sostenibilidad comporta el sistema elegido (Garrido, 1994, p. 90). 196

todos costes ligados a la realizacin de la transaccin debe str menor que el coste de la fuente

alternativa de suministro menos cara. Es decir, el intercambio valdr la pena siempre que:
BD~> BDP~ + CT + CTyA < CA

donde BD~ es el beneficio directo (disposicin a pagar) del comprador, BDP~ es el beneficio directo perdido por el vendedor, CTyA son los costes de transporte y almacenamiento, CT con los costes de transaccin, y CA es el coste de la fuente alternativa de suministro menos cara. Segn Young, el hecho de que las transacciones de agua en Estados Unidos no sean demasiado numerosas se explica precisamente porque, al no ser en general la disposicin a pagar de los compradores muy superior a los beneficios a los que renuncian los vendedores, las transacciones tendern a no realizarse a poco que los costes de transaccin y los de almacenamiento y transporte sean de cierta entidad. Por ello, cuanto mayores sean la diferencias entre los valores marginales del
45

agua en diferentes usos~ mayor ser la posibilidad de que se lleven a cabo transacciones de aguas Si ahora introducimos los efectos externos (costes y beneficios indirectos> y las prdidas y ganancias en valores sociales ligados a usos no consuntivos (costes y beneficios de no usuarios), las anteriores desigualdades se complican, hacindose ms difcil la realizacin de transacciones. La primera desigualdad debe escribirse ahora BD~ + BL~ + BLoc + BN > BDP~ + BIP~~ + BIPunc + BNP + CI + CAyT donde Bluc y
BLoc

son, respectivamente, beneficios indirectos en usos consuntivos y no consuntivos, y BNP son estas mismas magnitudes pero referidas

BN es el beneficio de no usuarios, y BlP10, BIP a prdidas. La segunda desigualdad ser

BDP~ + BIP~0 + BII+ BNP + CI + CA/U < CA + (BR + BI~ + BN) es decir, todos los costes ligados a la realizacin de la transccin (restada cualquier ganancia indirecta derivada de la propia transaccin) deben ser menores que el coste de la mejor alternativa de suministro.

d) La influencia de la regulacin estatal en los resultados del mercado.

Frente a la opcin de mercado intervenido (Banco de Aguas), donde una agencia pblica acta de intermediario, parece preferible el contacto directo (negociacin> entre oferentes y
~ El agua se transferir desde los usos de poco valor a los de ms valor cuando las dWerencias de valor del agua en el lmite sean lo bastante grandes para que merezca la pena realizar una transaccin de mercado, Como consecuencia de esto, en los mercados en los que las ventas no implican grandes costes de transaccin [que dificulten la realizacin de intercambios], los valores marginales del agua [tenderna igualarse] en usos agrcolas industriales y municipales. En los mercados en que los costes de transaccin sean altos en comparacin con el valor del agua, persistirn las dWerencias de valores marginales del agua en usos y localizaciones alternativos (Saliba, 1992, Pp. 232-233).

197

demandantes. Pero en este ltimo caso es imprescindible la supervisin de una institucin pblica que vele por los intereses de terceros, tanto en lo referente a uso como a no uso -ej.valores ambientales-. De otro modo, el mercado conducira a resultados perversos (ej. Canarias, veas captulo VI). Al fijar las condiciones en las que se llevan a cabo las transacciones de agua, las polticas pblicas juegan un papel esencial en la delimitacin del alcance real de los derechos de propiedad (y por tanto, del poder de negociacin>: la capacidad que tienen los individuos de imponer costes de transaccin sobre aquellos que se proponen transferir agua viene conferida por los arreglos institucionales (pues las normas definen quien puede poseer derechos sobre el agua y quien puede impugnar las transacciones>. En realidad, la capacidad de imponer costes de transaccin significa capacidad de tomar parte en las decisiones de uso del--recurso, esto es, posibilidad de participar en la negociacin. Como se ha sealado anteriormente, si se estipulan medidas para que los participantes en el mercado tiendan a tomar en consideracin los valores pblicos del agua y los posibles efectos sobre terceros de las transacciones, los costes de transaccin crecen y las transferencias de agua se harn menos numerosas. Por esta razn, hay quien seala que todas aquellas disposiciones fijadas por el Estado con objeto de intentar recoger dichos aspectos generan incertidumbres y costes innecesarios para las partes implicadas en las transacciones, adems de crear oportunidades para la bsqueda de rentas; por tanto, no son mas que un obstculo al fluido funcionamiento del mercado. Sin embargo, para que una reasignacin de agua sea eficiente, todos los costes y beneficios deben entrar en el cculo racional de los agentes protagonistas del intercambio. Dada la actual tecnologa e instrumentos jurdicos,esto slo puede lograrse -de forma muy imperfecta e incompleta- a costa de un aumento de los costes de transaccin. En este sentido, tal aumento de costes debera considerarse necesario, si bien una regulacin estatal excesiva o inadecuada puede hacer que su cuanta sea desproporcionada y se desincentiven transacciones que seran deseables. Colby (1995, pp.498-499) lo expresa as:
los costes de transaccin son especialmente altos en aquellos lugares donde las disponibilidades de agua existentes estn ya completamente apropiadas, la importacin o desarrollo de nuevos recursos es cara, y las demandas de agua se encuentran en crecimiento. En estas zonas, en las que el valor del agua es elevado [y las externalidades asociadas con las transferencias del recurso son importantes], la existencia de altos costes de transaccin no es necesariamente indicativa de ineficiencia o de un exceso de regulacin, [sino ms bien consecuencia de] los mltiples beneficios asociados con el agua en sus distintos usos

Es decir, considerar los efectos externos en uso asociados a las transacciones requiere una normativa pblica y conleva inevitablemente mayores costes de transaccin, pero dada esta restriccin, deben buscarse diseos institucionales que tiendan a reducirlos al mximo. Por otra parte, la estructura de derechos de propiedad determina cmo se distribuyen los costes de transaccin, lo 198

que a su vez condiciona la cantidad de agua finalmente transferida; as, por ejemplo, no es lo mismo que quien impugna la transaccin deba correr con los gastos de documentar la externalidad asociada con la transferencia de agua, o que sea el solicitante de la transaccin quien tenga que soportar totalmente la carga de defender la transferencia de agua frente a las objecciones presentadas por terceros (Colby 1995, pp.490-l). En definitiva, la clave de un mercado de aguas est en la manera en que se definen las reglas de funcionamiento (en qu medida y de qu forma se toman en consideracin las externalidades en uso y la prdida de beneficios no consuntivos, cmo se definen los derechos sobre el agua, cules son las formalidades administrativas para solicitar una transaccin, etc.>. Se trata de limitar los potenciales defectos que a priori presentan los mercados de agua, pero sin que ello suponga una elevacin tal de los costes de transaccin~que haga perder todo atractivo a la realizacin de intercambios. Encontrar un equilibrio entre estos dos aspectos es bsico si se quiere que un mercado de agua sea un instrumento valioso para una mejor gestin del recurso.
-

e) Algunos estudios de caso.

Buena parte de tos trabajos sobre mercados de agua intentan poner de manifiesto tas virtudes tericas de este mecanismo asignativo. Sin embargo, en la prctica, la repercusin de los mercados de agua es todava limitada, y adems, algunos economistas los han cuestionado seriamente, insistiendo
en la relevancia de los problemas de funcionamiento ya sealados (definicin inicial de los derechos de propiedad, reflejo de impactos sobre terceros, etc.). Aunque existen casos reales de mercados de agua,

ra

atisencia de datos sobre precios y

cantidades comercializadas impide muchas veces la realizacin de contrastaciones economtricas (Garrido 1994, p.99>. Por ello, buena parte de los estudios son simples ejercicios de simulacin
-

mediante modelos de programacin matemtica- sobre la posible viabilidad y los efectos del establecimiento de mercados. A continuacin se har brevemente referencia a los resultados de algunos trabajos relevantes. Booker y Young (1994) estudian la posibilidad de establecer mercados de agua intra e interestatales sobre el ro Colorado, procediendo los recursos de usos agrcolas. En ambos casos las ganancias de eficiencia referidas a usos consuntivos seran notables; sin embargo, un mercado interestatal slo resultara significativamente ms beneficioso que uno intraestatal si se tomaran en cuenta los beneficios de usos no consuntivos (aumento del potencial hidroelctrico y reduccin de la concentracin salina de las aguas en los tramos finales del ro). El gran problema est en cmo tomar en consideracin esos beneficios no exclusivos. Griffin y Hsu (1993) insisten en esta misma idea. Las

199

condicignes ptimas de mercado slo pueden alcanzarse si se tienen en cuenta los usos no consuntivos (ej. pesca, navegacin, etc.) y los impactos sobre terceros, lo cual es extremadamente difcil en la prctica. De hecho, en los mercados del oeste norteamericano estos aspectos o bien han tendido a ignorarse (en el caso de los usos no consuntivos> o bien se han atendido de forma insatisfactoria (efectos externos), dadas las grandes necesidades de informacin y el crecimiento de los costes de
transaccin que suponen.

Por su parte, Weinberg, Kling y Wilen (1993> proponen un mercado de agua entre distritos de riego del Valle de San Joaqun (Ca ftfornia) que, adems de inducir un cambio en la combinacin de cultivos hacia una menor utilizacin de agua, contribuira a paliar el grave problema de contaminacin difusa, pues un uso ms racional del agua reducira el volumen de los drenajes agrcola~. Esta ltima idea ya fue apuntada por Diaar y Letey (1991>.. Estos autores proponen el intercambio de agua entre la agricultura y las zonas urbanas. Para la agricultura, se abre la oportunidad de incrementar los beneficios bajo ciertas condiciones, mientras las reas urbanas pueden evitar la realizacin de nuevas y costosas infraestructuras, adems de contar con una mayor garanta de suministro ante unos requerimientos crecientes; adicionalmente, el establecimiento de mercados de agua puede tener un efecto incentivador en la introduccin de modernas tecnologas de riego y en inversiones para la canalizacin segura de los retornos. Howitt (1993) analiza los resultados del mercado de aguas que se estableci en Caftfornia en 1991 con el objetivo de afrontar una intensa sequa que ya duraba cuatro aos46. Se cre un Banco de Agua pblico donde los recursos provenan de los distritos excedentes del norte del estado y de usos agrcolas, tomando como base unas magnficas infraestructuras hidrulicas que conectan las diversas partes del estado. Segn I-Iowitt, los beneficios directos del ffierc do en trminos netos fueron

positivos (hubo una mejora Kaldor-Hicks); es decir, las prdidas derivadas del no cultivo en las zonas cedentes fueron compensadas con creces por las ganancias derivadas de la venta de agua, as como por las ganacias en el excedente de los consumidores urbanos y en los regados de las reas importadoras. Sin embargo, se produjeron impactos sobre terceros en las reas cedentes -derivados de la reduccin de los caudales de superficie y de los niveles de los acuferos-, que tuvieron especial incidencia en algunas zonas en las que tendieron a concentrarse las ventas. l-lowitt cuantifica estos impactos en trminos de prdidas de empleo y prdidas de renta; respecto a los efectos externos ambientales, dicho autor estima que fueron poco importantes debido a los controles sobre caudales mnimos, nivel de salinidad, etc. La conclusin es que la experiencia del mercado en California fue
46

En 1984 Howitt ya haba propuesto la creacin de un mercado entre el norte-lluvioso-y el sur -seco pero frtildel estado: Vaux, 1-li., y Howitt, R.E., Managing Water Scarcity: ff1 Evaluation of Interregional Transfers, Water Resources Research, 20, 1984, pp.785-792.

200

un. xito sobre todo teniendo en cuenta la rapidez con que fue establecido-raunque los resultados podran haber mejorado imponiendo restricciones a la concentracin de ventas en determinadas zonas cedentes; a este respecto, algunos autores han apuntado incluso la posibilidad de compensar a estas zonas mediante transferencias directas de renta durante un periodo transitorio. En cualquier caso, los intercambios de agua estuvieron muy controlados por la Administracin del Estado a travs del Comit de Compras, lo que se tradujo en una rigurosa definicin de las condiciones de los contratos para compradores y vendedores, y en una clara voluntad de proteccin a terceros

Los datos concretos sobre el mercado de aguas californiano fueron los siguientes (Aguilera
1996>. El Banco de Agua compr unos 1.012 Hm3 de agua a un precio de partida de 125 dlares por pie por acre (unas 12,60 ptaslm3): aproximadamente la mitad se obtuvieron gracias a contratos con.,agricuitoxes que aceptaron dejar de cultivar, un tercio se consiguieron ensvirtud de contratos de sustitucin de agua superficial por subterrnea, y el resto proceda de embalses locales. Con el precio fijado -12,60 ptas/m3- se intentaba que los agricultores obtuvieran al vender el agua unos ingresos similares a los que habran obtenido si hubieran cultivado, ms una cantidad adicional. Para poder vender agua los agricultores tenan que demostrar que haban cultivado en aos anteriores (segn verificaba el Servicio de Conservacin y Estabilizacin Agraria), y slo se les autorizaba a vender el agua que efectivamente era aplicada al riego de cultivos (segn encuestas previas del Departamento de Aguas de California). Se sac el agua a la venta aproximadamente a 18,5 ptas/m3, y a ese precio el 22% de quienes haban hecho previamente una apremiante peticin de agua se echaron atrs, lo que demostr que lo que a menudo se presenta como perentorio no es tal. Al final slo se vendieron 48-1 Hm3, lo que representa un 1,5% del consumo total de agua en el estatio de California y el 47,5% del agua adquirida por el Banco, de la que el 80% se destin a usos agrcolas e industriales. La compra de agua no era libre, sino segn una serie de prioridades o Necesidades Crticas: a) cubrir las necesidades de salud y seguridad; b> abastecer usuarios urbanos que reciban menos del 75% del suministro habitual; c) abastecer a usuarios agrcolas que necesitasen asegurar la supervivencia de cultivos permanentes o de elevado valor; d> garantizar la pesca y la vida salvaje; y e) proporcionar agua a las entidades que ya la reciban por tener necesidades crticas, y que necesitaban cantidades adicionales para reducir impactos econmicos negativos derivados del menor suministro. Adems de este orden de prioridades, los potenciales compradores tenan que demostrar previamente que estaban haciendo el uso mximo del agua disponible, que aplicaban de manera satisfactoria los programas de ahorro de agua, y que podan pagar por el agua solicitada (pudindose fijar adems otros criterios adicionales dependiendo del uso que se fuera a dar al agua solicitada>.

201

Del total del agua no vendida, entre un 20 y un 30% se destin a usos ambientales (bsicamente mejorar la calidad del agua del Delta Sacramento-San Joaqun), mientras el resto lo adquiri el Departamento de Aguas de California (DWC>, lo que sirvi para financiar el programa. Tras el ao 1991, el Banco de Aguas no ha sido desmantelado, pero lo cierto es que apenas ha tenido movimiento una vez superado el perodo de sequa. La experiencia de California muestra segn Fdez. de Castro (1997) tres hechos bsicos. Primero, que el Banco de Agua contribuy a paliar la escasez a pesar de que los intercambios reales de agua fueron muy reducidos; la existencia de un precio ms ajustado a la escasez real de agua aunque fuese fijado por la Administracin incentiv que se economizara su empleo. Segundo, se demostr que la demanda de agua es especialmente elstica al precio en la agricultura,
y que gran parte de las necesidades que se haba estimado previamente a la-Implantacin del Banco

eran slo aparentes. Y tercero, se evidenci que los intercambios de agua no siempre requieren tranferencias fisicas: la consideracin conjunta de las aguas superficiales y subterrneas permiti el trueque de derechos sobre un tipo de aguas por derechos sobre otras. (Para una interesante comparacin hidrolgica Espaa-California veas la nota a pie n088 correspondiente al apartado 4.2.4 del captulo V). Michelson y Young (1993) estudian la viabilidad de los contratos de opciones de uso para la transferencia de agua desde la agricultura a las zonas urbanas en perodos de sequa; su referencia concreta es una zona de regado del estado de Colorado y la ciudad de Fon Collins. Poseer una opcin de uso, da derecho a utilizar una determinada cantidad de agua a un precio especificado y bajo determinadas condiciones de caresta que pueden medirse objetivamente. Michelson y Young muestran que esta alternativa, la hora de afrontar sequas cclicas, es mejor para las areasirbanas que la compra definitiva de derechos sobre el agua: es menos costosa y en aos normales mantiene el derecho de uso en la agricultura. Sin embargo, estos autores no consideran en su anlisis los efectos externos ni los posibles problemas relacionados con la negociacin de las condiciones del contrato. Colby (1995> se centra en el estudio comparado de la cuanta de los costes de transaccin
derivados de la realizacin de transferencias de agua, tomando como ejemplos, para el perodo 1974-u
-~

--A--

84, tres estados con varias dcadas de experiencia en mercados: Utah, Colorado y Nuevo Mxico. Segn Colby, entre Colorado y los otros dos estados se observan importantes diferencias en la cuanta de los costes de transaccin -medidos en relacin a la conflictividad, los retrasos temporales en la aprobacin de las transacciones, el coste de formalizacin administrativa de la solicitud de una transaccin, etc.-47. En primer lugar, estas diferencias podran explicarse por el tipo de transaciones
______________________

El funcionamiento de los mercados de agua en cada estado puede sintetizarse en lo que sigue: en Nuevo Mxico las transacciones raramente fueron impugnadas y en general supusieron pequeas cantidades de agua; slo un tercio

de las transferencias se realizaron entre la agricultura y otros usos. Colorado present un grado considerable de

202

predominante en cada estado: las transaciones entre usos agrcolas y no agrcolas -que representan el 76% en Colorado- tienden a ser ms conflictivas que las realizadas dentro del propio sector agrcola
-

que son mayoritarias en los otros dos estados-. En segundo lugar, otra posible frente explicativa estara en el hecho de que en Utah y Nuevo Mxico las transacciones referidas a aguas superficiales slo representan el 11 y el 30% respectivamente, mientras en Colorado constituyen casi el 70%: los efectos externos derivados de la reasignacin de aguas superficiales son ms obvios e inmediatos que cuando se trata de aguas subterrneas. Por ltimo, tambin cabra pensar que los mayores costes de transaccin en Colorado se deben a que el agua en este estado es relativamente ms escasa y ms valorada que en los otros dos (como evidencian los mayores precios de mercado>, por lo cual las transacciones son ms controvertidas, es decir, las externalidades asociadas a las transferencias de agua son ms~i.gnificativas.
-

Sin embargo, segn Colby, los costes de transaccin en Colorado son demasido elevados -en relacin a los valores de mercado- como para poder ser explicados slo a partir de las razones anteriores (representan de media el 12% del precio que paga el solicitante, mientras en Utah y Nuevo Mxico son slo un 6%>; adems, la legislacin de Colorado est an lejos de la de otros estados en lo que a consideracin de valores pblicos e impactos sobre terceros se refiere. La explicacin ms plausible de los desproporcionados costes de transaccin de Colorado est en la forma de aprobacin de transferencias de agua: directamente se acude a procesos judiciales formales. El pago de abogados representa la mitad de los costes de transaccin, mientras la compensacin a los terceros afectados y el pago de estudios hidrolgicos y de ingeniera para medir los impactos indirectos de la transferencia de agua constituyen una pequea parte del total de costes de transaccin. Es decir, la regulacin estatal est generando-elevados> -costes de transaccin, que en gran medida reflejan la necesidad de importantes gastos en procuradores y abogados48. conflictividad en las transacciones de agua -un 60% fueron impugnadas, aunque fmaLmente se aprobaron un 80% del total de las solicitadas-; dos tercios de las transferencias supusieron la reasignacin del recurso desde la agricultura hacia otros empleos. Por ltimo, en Utah slo un 99/o de las transacciones fueron impugnadas; al igual que en Nuevo Mxico, las transferecias de agua fueron en general poco cuantiosas, y menos de un tercio de ellas
supusieron un intercambio de agua entre la agricultura y otros usos.
48

En contraste con el caso de Colorado est el de Nuevo Mxico -que tiene los menores costes de transaccin de

los tres estados estudiados-. Dado que la mayora de las disputas entre los protagonistas de las transacciones y los que presentan objeciones a las mismas se refieren a la cantidad de agua transferida, en Nuevo Mxico se ha establecido una cantidad estndar transferible por unidad regada de tierra; corresponde a las partes que estn en desacuerdo con dicha cantidad probar que otra cuanta distinta seria ms apropiada, cagando con los costes que ello supone. En Colorado, por el contrario, se invita a todas las partes desde un principio a proporcionar evidencia sobre la cantidad de agua ms conveniente (a travs de estudios legales, hidrolgicos y de ingenieria) en un proceso
judicial.

Por otra parte, a la hora de evaluar nuevas propuestas de transacciones, se podrian reducir los costes de informacin silos datos correspondientes a efectos externos generados en transferencias previas fuesen acumulados, sistematizados y puestos a disposicin pblica. 203

Otro caso relevante es el de Chile, de especial inters para iluminar la actual discusin existente en Espaa sobre la posibilidad de aplicar mecanismos de mercado a la gestin del agua. Segn Bauer (1996), la formacin del mercado de aguas en Chile estuvo animada por una visin dogmtica y a-institucional, que concibe el mercado como algo sacado de un libro de texto que funciona de forma automtica. Por ello, las expectativas existentes respecto a su puesta en funcionamiento eran demasiado elevadas y en gran medida se vieron defraudadas, pues como se ha visto un mercado de aguas es una realidad institucional difcil de definir y que se enfrenta a problemas importantes de funcionamiento. Los mecanismos de mercado en la asignacin del agua llegan a Chile con el Decreto Ley 2630 del ao 1979 y el Cdigo de Aguas de 1981. En este nuevo derecho de aguas se establecen las bases para el funcionamiento del mercado del siguiente modo49:
10>

Aunque el agua se considera un bien de dominio pblico, el derecho de

aprovechamiento privado sobre las aguas tiene las mismas garantas constitucionales que la propiedad (usar, gozar y disponer jurdicamente con entera libertad). La total libertad en el uso del agua a que se tiene derecho significa que el agua no est vinculada a la tierra, y los

titulares pueden destinar el agua a la finalidad o uso que deseen o bien no usarla en absoluto.
Es decir, no se obliga a los titulares de derechos de aguas a utilizar efectivamente los caudales a que tienen derecho ni a construir las obras necesarias para hacerlo; pueden simplemente esperar a que se den mejores condiciones de mercado para enajenar lucrativamente su derecho. A este respecto, hay que resaltar la total libertad para transferir derechos sobre el agua, sin que el uso que el nuevo titular vaya a dar al agua deba guardar relacin alguna con el que le4aba el antiguo. Adems, no se tienen en-tu-enta los posibles efectos externos asociados a las transacciones ni los valores de no mercado afectados (ej. :efectos ambientales). 20) Los derechos de uso sobre el agua se obtienen y se conservan gratuitamente. As, la Direccin General de Aguas otorga gratuitamente nuevos derechos de uso siempre que existan recursos de agua disponibles de la fuente natural y ello no afecte a antiguos titulares de derechos vigentes; asimismo, tanto los antiguos como los nuevos titulares de derechos no estn sujetos a ningn impuesto o tarifa por la titularidad o uso de aguas. La Direccin General de Aguas se encarga de constituir e inscribir los derechos, realizar labores de polica y vigilancia, autorizar construcciones de obras, y supervisar las organizaciones de usuarios. En ningn caso puede decidir sobre la distribucin del agua ni resolver conflictos (labor propia de las organizaciones de usuarios o de los tribunales de justicia); as, aunque se estn generando ~ Todo lo referente al mercado de aguas en Chile sigue el articulo de Vergara (1996>. Una obra fundamental al respecto es Bauer, C.(1995), Against the Current? Privatization, Markets, andihe Siate in Water Rights: Chile, 1979-1993, Tesis Doctoral, Universidad de California-Berkeley. 204

importantes efectos externos ligados a las transferencias de agua, no puede mediar o intervenir en las transacciones, que se realizan libremente entre los usuarios.
Los crticos con el mercado de aguas chileno hacen referencia a diversos problemas. En primer lugar, afirman que el nmero de transacciones de derechos de aguas realizadas separadamente de la tierra ha sido bastante limitado, y que el fomento de la eficiencia econmica a travs de transacciones intersectoriales (riego, abastecimiento, industria) se ha debido sobre todo a factores econmicos ajenos a los incentivos del Cdigo de Aguas. En cualquier caso, no se han producido drsticos intercambios de agua hacia fuera del sector agrario, aunque s se ha conseguido un mejor empleo del agua en la agricultura y un papel ms protagonista de las asociaciones de usuarios. En segundo lugar, los crticos sealan como elementos muy negativos (a> que no se tengan en cuenta las externai~dades asociadas a las transacciones, (b) que no se incentive el uso efectivo del agua a la que se tiene derecho, y (c) que la obtencin y conservacin de derechos sea gratuita. Por ltimo, tambin hacen referencia a los efectos distributivos que han afectado a los pequeos agricultores y a los problemas de costes relacionados con la infraestructura del sistema. Los obstculos que ha encontrado el mercado chileno son de diversos tipos. El problema ms importante se refiere a la gran cantidad de derechos de carcter consuetudinario (ms del 70%), cuyos ttulos no estn inscritos (pero estn reconocidos y protegidos por ley), y cuyos titulares no tienen obligacin de registrarlos oficialmente. Al no existir un sistema de registro

~-

completo, aparece un importante problema de falta de certeza que impide el funcionamiento

efectivo del mercado (de hecho, aunque muchas organizaciones de usuarios tienen sus propios registros de usos consuetudinarios, stos no tienen el valor de certeza jurdica que exige el mercado). Otro problema es que, al ser gratis tanto la obtencin de derechos de aguas del Estado como la no utilizacin, se pierden los incentivos econmicos a ser ms eficiente en el uso de las aguas, pues el no usar los derechos no implica una prdida real o un costo. As, paradjicamete, se cae en el mismo problema que acompaa a la inexistencia de mercado: que se impide un empleo global ms eficiente de los recursos. De hecho, los titulares de aguas chilenos, a pesar de tener plena libertad de transaccin de derechos (y mejorar as la asignacin de los mismos a travs del mercado), no la ejercen, o lo hacen en una bajsima proporcin, dando lugar a una escasa reasignacin va mercado. En realidad, se fomenta la acumulacin especulativa de agua, sin costo real en su adquisicin y conservacin, pero con un costo social relevante por la falta de aprovechamiento de los recursos hdricos. Adems, existen obstculos administrativos derivados de la rigidez de la infraestructura hidrulica; as, por ejemplo, el cambio de uso de bocatomas (o el uso de bocatomas diferentes) implica gestiones administrativas y publicaciones previas para

205

salvaguardar derechos ajenos, lo que pued~ desincentivar o privar de flexibilidad, a las transacciones de tipo transitorio (cesin temporal). Por ltimo, hay que sealar el desconocimiento de las posibilidades reales del mercado de aguas por parte de algunos usuarios; as, los regantes tienden a ostentar muchos ms derechos de los necesarios, sin sacar ninguna ventaja de ello. En la actualidad, siguiendo el ejemplo chileno y con objeto de dar entrada al mercado, est en proceso de reforma la ley de aguas peruana; otros paises sudamericanos -como Bolivia y Ecuador- tambin estn considerando seguir dicho modelo. Por otra parte, segn Garrido (1996,
pp.312-3l3), en Pakistn, la India, Australia e Israel hay proyectos para descentralizar la

asignacin de agua a travs de mercados, y stos ya funcionan en Mxico desde 1992. En todos estos casos los intercambios estn o se prev que estn sujetos al control de una autoridad de cuenca e inscritos en un registro; adems, parece existir acuerdo en que el derecho de .usosebre el agua debe desvincularse de la propiedad de la tierra. Finalmente, cabra destacar otros trabajos llamativos por su temtica, que hacen referencia a cuestiones tales como el establecimiento de mercados internacionales de agua en el Oriente Medio como medio de afrontar la escasez en esta conflictiva zona, o a las posibilidades que ofrecen los mercados de derechos para mejorar la utilizacin del agua en pases en desarrollo -como Pakistndonde el regado tiene una importancia determinante ~

4.4 Los aspectos institucionales y el papel de las aguas subterrneas en la atenuacin de la escasez.

Las aguas subterrneas profundas no constituyen un recurso aislado, sino que se encuentran

interrelacionadas con el resto de recursos hdricos a travs del ciclo hidrolgico. Tienen una
importancia fundamental en la conservacin de los humedales y el medio ambiente. Pero adems,

~ En el trabajo de Zetouni, N., Becker, N., y Mordechai, S., Water Sharing Through Trade in Markets for Water Rights: An Illustrative Application to the Middle East, First Jsraeli/Palestinian International Acadenuje Conference mi Water, Zurich, 1992, pp.1O-l3, citado en Garrido (1994, po.99-IOO), se analizan posibles mercados de derechos proporcionales y de prioridad en las cuencas de los ros Jordn y Yarmuch para asignar el agua ente Siria, Israel, Palestina, jordania y Egipto; el resultado destaca las ventajas de un sistema simulado de subasta de derechos proporcionales frente a una asignacin centralizada. Tambin se estudia la viabilidad de un trasvase desde Egipto (el Nilo) a Israel, Gaza y Cisjordania, concluyendo lo positivo del mismo para las partes participantes. Esta misma postura se mantiene en otro trabajo similar: Dinar, A, y Wolf, A., International Markets br Water and the Potencial for Regional Cooperation: Economic and Political Perspectives un the Western Middle East, Econornie Developrnent and Cultural Change, n043, 1994, pp.44-66, citado en Garrido (1994, pO0). El trabajo sobre Pakistn, tambin recogido en Garrido (1994), es el siguiente: Strosser, P., y Rieu, T., A Research Adethodology La
Analyze Ihe Impaet of Water Markets on 11w Quality of Irrigation Services and Agricultura! Production,

Colombo

(Sri Lanka), lntemational Irrigation Management Institute, 1993.

206

presentan una serie de caractersticas que las hacen especialmente atractivas desde una perspectiva econmica (Custodio 1993, p.69-70>:
-

menor dependencia en cantidad y calidad respecto a la variabilidad de la pluviometra, lo que les otorga gran valor en situaciones de sequa extrema.

frecuente disponibilidad en el lugar donde se produce la demanda, lo que hace que las inversiones en la captacin y el transporte sean moderadas en relacin con el coste de las obras de regulacin, captacin y tratamiento de aguas superficiales.

regularidad en la temperatura y en la composicin qumica, radioquimica y biolgica, lo que supone menor dependencia de procesos tecnolgicos complejos de tratamiento. En muchos casos no es necesario tratamiento alguno, y en otros muchos basta con la desinfeccin y/o el ablandamiento. r
-

mayor proteccin frente a procesos contaminantes accidentales; menor dependencia en cuanto a cantidad y calidad de acciones catastrficas exteriores, naturales o provocadas.

permiten una gestin ms local, sin las rigideces y conflictos de organizacin de las grandes entidades.

A pesar de que en combinacin con las aguas superficiales pueden jugar un papel destacado en la lucha contra la escasez, las aguas subterrneas han sido tradicionalmente olvidadas a la hora de planificar las obras hidrulicas. Este olvido parece a primera vista injustificado: El uso conjunto de aguas supeificiales y subterrneas
[..]

proporciona mejores prestaciones en calidad y cantidad, con el

menor coste y la mejor garanta, dentro de un conjunto de alternativas de mbito variable y flexible

(Custodio 1993, p.709.

Dado el gran atrctivo de las aguas subterrneas, no es extrao haya una preocupacifX creciente por su uso sostenible, esto es, que la utilizacin de los acuferos para satisfacer necesidades presentes no comprometa la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer las suyas. La proteccin de los acuferos se refiere tanto a (1) la cantidad como a (2) la calidad (problemas de salinizacin y contaminacin), y depende esencialmente de las normas establecidas para su uso -el entramado institucional- y de la informacin disponible (inventario de recursos, caracterizacin de acuferos y de las posibles respuestas de stos ante la explotacin, cartografa de zonas de recarga, mapas de vulnerabilidad a la polucin, etc.). (1) Si el agua captada (mediante pozos, galeras, etc.) es menor a la recarga, se alcanza eventualmente un nuevo equilibrio en el sistema de agua subterrnea, ya que el caudal

Por supuesto, se est haciendo referencia a aquellos pases con dotaciones aceptables de aguas superficiales. Existen pases donde las aguas subterrneas constituyen -con mucho- la principal mente de recursos hdricos (Emiratos, Libia, Arabia Saud, etc.). 207

captado se-acaba compensando con la disminucin de 4as salidas naturales (manatiales, caudal base de ros y arroyos, superficie evaporante de lagos y humedales, paso a otros acuferos,

etc.>, y cuando ello es posible, con un aumento de la recarga (infiltracin de agua fluvial o de
lagos, recarga desde otros acuferos, etc.)52.

Cuando las extracciones superan a la recarga se produce un progresivo vaciado

(sobreexplotacin)53. Para evitar que esto ocurra se delimitan polgonos de proteccin en los que se aplican restricciones y prohibiciones respecto a las extracciones y sus condiciones (profundidad, distribucin de los pozos, etc.). Dadas las caractersticas del recurso
-

dificultades de exclusin y rivalidad en el consumo-, es muy importante para la sostenibilidad del recurso que se constituyan comunidades de usuarios que permitan la gestin unificada; de otro modal a medida que la presin de uso aumentesrla lucha de pozos dar lugar a la tragedia de los comunes. Pero la proteccin no slo se refiere al control de la extraccin, sino tambin a las actividades que puedan afectar a la recarga: as, los cambios de uso del territorio (deforestacin, cambios de la agricultura, urbanizacin, etc.> o las alteraciones de las aguas fluviales (respecto a su rgimen, turbidez, etc.) pueden tener notables efectos sobre la recarga. Por lo tanto, la proteccin no debe ser esttica, sino que ha de ajustarse periodicamente a la evolucin de la explotacin (muy condicionada por la tecnologa>, a la recarga y a las actividades que afectan al balance hdrico; este dinamismo casa difcilmente
52

A veces la recarga se realiza de forma artificial, utilizando los acuferos como hiperembalses subterrneos

para el almacenaje de agua. Tal es el caso del acufero de Long Island, con el que se abastece a la cuarta parte de los habitantes de Nueva York. La recarga se realiza recogiendo agua de lluvias y nieves &n los desagtles de las calles, calzadas y autopistas, trasladndola a fosas para su tratamiento y depuracin, y posteriormente, inyectndola al acufero. Del mismo modo se procede con aguas utilizadas en procesos de refrigeracin y otros usos industriales (Diaz 1992, p97>. Actualmente, ya es prctica habitual en muchas zonas aprovechar los buenos aos hidrolgicos para la recarga de acuferos, en previsin de futuros perodos de sequa.
Tambin existen acuferos que en nuestros das reciben una recarga prcticamente despreciable: se denominan acuferos fsiles, y son reservas de agua subterrnea que datan de varios siglos o incluso milenios. Estos

acuferos deben considerarse de hecho como reservas no renovables. En Arabia Saud se recurre actualmente a acuferos fsiles para satisfacer el 75% de los necesidades de consumo hdrico; la dependencia est creciendo como consecuencia del empeo del gobierno saud en impulsar la produccin de trigo en el desierto (ya en 1984, Arabia Saud haba pasado a engrosar las filas de los exportadores de trigo ms importantes del mundo). Otras zonas que
dependen crucialmente de este tipo de aguas freticas fsiles son la parte noroccidental de Texas, Libia y gran parte de norte de Africa (Postel 1993, p.56). ~ No es fcil conocer este estado con precisin si no es a travs de estudios de detalle U.] Un continuado descenso de niveles indica consumo de reservas de agua del sistema acu([ero, pero no necesariamente indica que las extracciones superen a la recargo. [.j[Ello puede deberse simplemente] a la larga duracin del perodo transitorio entre el inicio de la extraccin y el llegar a un nuevo estado de equilibrio (Custodio 1993, p.78). A parte del efecto sobre el balance hdrico, la explotacin puede conllevar problemas (como salinizacin de suelos,

cambios en las propiedades hidrulicas, movilizacin de aguas salinas del terreno, entrada de aguas contaminadas desde la superficie, etc.). En acuferos costeros, la explotacin en cantidades claramente inferiores a la recarga
puede provocar problemas de intrusin marina.

208

con la inercia caracterstica de la Administracin Pblica y los Tribunales*de Justicia (Custodio 1993, Pp. 79-81>. (2) La contaminacin de los acuferos tiene un efecto a medio y largo pazo sobre el resto del ciclo hidrolgico (ros, manantiales, humedales, etc.>. Su origen puede ser puntual (fugas de almacenamientos peligrosos, de aguas residuales, etc.), difuso (fertilizantes, plaguicidas, amonio procedente de residuos vegetales o animales, lluvia cida, etc.), o consecuencia de una explotacin inadecuada (salinizacin). De nuevo, la proteccin contra la contaminacin depende de dos cosas: que exista una normativa apropiada (identificacin y control de fuentes de contaminacin, prcticas agrcolas compatibles, etc.), y que sta se haga cumplir. A la vi~ia de lo expuesto,. puede concluirse que quiz sean las carencias informativas y la dificultad de definir y hacer cumplir un conjunto de normas para la explotacin sostenible de los acuferos, lo que explica la cautela pblica a la hora de impulsar la explotacin a gran escala de los recursos subterrneos y el menor protagonismo otorgado a los mismos en la planificacin hidrolgica. En definitiva, el que las aguas subterrneas -usadas conjuntamente con las aguas superficiales- puedan constituir en muchos casos una alternativa real a la realizacin de costosos proyectos, depender de la capacidad para establecer reglas adecuadas, adaptables a cambios (nuevas fuentes de

contaminacin, nuevas tcnicas de perforacin, etc.) y dotadas de amplia generalidad (capaces de dar respuestas a una variada casusticaf; adems, ser difcil lograr un buen uso de las aguas subterrneas si, paralelamente, no se incentiva una proflindizacin en las posibilidades de ahorro y mejor asignacin de las aguas superficiales a travs de cambios en las instituciones que regulan el aprovechamiento de las mismas.

~ Como seala Gonzlez (1993), las nonnas sobre proteccin de acuferos, calidad de aguas, etc. son el resultado de una estrecha colaboracin entre tcnicos (autores del contenido) y juristas (encargados de la forma, es decir, de dotar a las normas de precisin, claridad y lgica interna). Antes, frente a un mundo que cambiaba despacio, era ms fcil la modificacin y La introduccin de nuevas normas a partir de las reglas existentes y de las demandas sociales. Hoy, resulta fcil que los cambios institucionales -en materia de medio ambiente, ingeniera gentica, etc.tiendan a llegar demasiado tarde, debido a varios fenmenos relacionados: demandas sociales que no se expresan con la intensidad que corresponde a la magnitud de los nuevos problemas, rpido cambio tcnico, falta de criterios genera~ente admitidos sobre muchas de las cuestiones ambientales ms graves y acuciantes, etc. Esto ltimo es especialmente importante: muchos problemas medioambientales que se estn afrontando en la actualidad no tienen detrs una ciencia normal -un saber establecido y suficientemente contrastado-; dada la necesidad de aportar respuestas inmediatas, probablemente no se pueda aspirar a contar con tal conocimiento como paso previo a latoma de decisiones, de modo que slo cabe la imaginacin y la prudencia.

209

5. LA DEGRADACIN DE LA CALIDAD DEL AGUA.

Se ha apuntado anteriormente que la cuestin de la calidad del agua no puede desligarse de la cantidad: no es posible referirse a la disponibilidad del recurso sin hacer referencia a ambos aspectos
al mismo tiempo. La calidad del agua es un concepto plural, tanto en relacin a la composicin

como en relacin a los posibles usos (humano, urbano, industrial, agrario y ambiental). As, en el sistema de utilizacin cada uso tiene determinadas exigencias de composicin y propiedades del agua que definen la calidad para un empleo determinado (Gasc y Saa 1996). El agua, al igual que el aire, es un medio en el que es difcil definir y hacer valer derechos de propiedad exclusivos, por lo que los efectos externos son habituales. La contaminacin del agua (qumica, orgnica o biolgica) puede tener un carcter puntual o difuso. La fuente bsica de
-

contaminacin puntual son los vertidos industriales y urbanos incontrolados (no sometidos a
depuracin y saneamiento)55. Por su parte, la contaminacin difusa, que resulta extremadamente difcil de atajar y eliminar, tiene un origen bsicamente agrcola (aplicacin de fertilizantes, uso de plaguicidas, erosin de materiales orgnicos en reas de ganadera, etc.) y una especial incidencia en las aguas subterrneas va infiltracin, contribuyendo adems al problema de la eutrofizacin de los recursos hdricos56. La denominacin difusa se refiere a que es prcticamente imposible identificar y controlar los distintos focos de contaminacin, la cual adems puede hacerse patente bastante tiempo despus de haber sido originada57. La preservacin de la calidad presenta una doble vertiente, (a) la preventiva (cnones de vertido y sanciones, estndares de calidad, permisos de vertido transferibles, sistemas de control y vigilancia, informacin pblica, etc.), y (11) la correctora (construccin de sistemas de depuracin>. Comparativamente, esta segunda opcin de carcter tcnico ha recibido muchsima ms atencin que Existe una capacidad natural de dilucin y asimilacin de sustancias contaminantes. Esta capacidad natural de regeneracin o depuracin de las aguas de los ros es la que hizo que, hasta la generalizacin del desarrollo
industrial y de las grandes concentraciones urbanas -con el consiguiente aumento de la cuanta y el potencial contamiante de los vertidos-, el problema de la degradacin de la calidad del agua fuese irrelevante como condicionante de su disponibilidad.
56

La cutrofizacin es el aumento de nutrientes en el agua -como el nitrgeno, el fsforo, el potasio y las

materias orgnicas-, de manera que la actividad biolgica se intensifica y disminuye el oxgeno disuelto. Howe (1994, pp.238-239) insiste a este respecto en la relacin entre los problemas de calidad y cantidad. Las bajsimas tarifas por el uso del agua agravan notablemente el problema de la contaminacin difusa de origen agrcola, pues sefomenta el consumo excesivo de agua y. con ello, lafiltracin profunda, la disolucin de sales y de sustancias txicas en el subsuelo, y unos caudales de retorno muy contaminados. Es decir, se favorece la

escorenta y la filtracin a travs de las que las sustancias contaminates alcanzan distintos cursos estables de agua. Segn Howe, se podra disminuir el nivel de contaminacin difusa -sin que resultara demasiado oneroso- a travs de prcticas de cultivo adecuadas (relaciones agua/fertilizantes apropiadas, cauces con vegetacin para conducir escorrentas, etc.>.
210

la alternativa institucional, a pesar de que favorecer la prevencin ahorrara muchos costes; como4eza

el dicho popular, vale ms el remedio que la enfermedad, es decir, convendra evitar a priori
contaminaciones difciles de abordar o potencialmente peligrosas y desconocidas en cuanto a sus efectos reales (en la flora y fauna acuticas, en los acuferos, etc.). Para comprender la importancia del aspecto preventivo, basta pensar en el efecto que tendran en la mejora de la calidad del agua actuaciones tales como la penalizacin del poder contaminante de los vertidos asociados a cada concesin y uso de determinado caudal, la recogida selectiva en las ciudades (disminucin de la contaminacin por metales pesados), el uso de tcnicas de fertilizacin racional en la agricultura (disminucin del grado de eutrofizacin de las aguas), el control de la aplicacin de pesticidas y la vigilancia analitica de los retornos (disminucin de la contaminacin difus~de los acuferos),- las obras hidrulicas para evitar la mezcla de aguas de diferente calidad (ahorro en el tratamiento del agua para el abastecimiento urbano>, o la realizacin de balances de sales (evitar que se salinice el suelo por riego con aguas demasiado salobres y disminuya as progresivamente su productividad) (Gasc y Saa 1996>. (a> Dentro de los medios para prevenir la contaminacin del agua, las regulaciones ambientales (estndares de niveles dc venido, listas de efluentes permitidos, estndares tecnolgicos, normas sobre drenaje agrcola, etc.> tienden a ser claramente dominantes sobre los instrumentos econmicos, al igual que sucede en el resto de la poltica ambiental. La regulacin pblica, intentando abarcar en su totalidad la innumerable casustica relacionada con los problemas de la contaminacin hdrica, se ha convertido en un creciente y complejo entramado de disposiciones legales cada vez ms difcil de aplicar y poco operativo en la prctica. A ello hay que aadir los inconvenientes ya conocidos de la regulacin, tales bomo rigidez, falta de incentivo a la innovacin ambiental, ineficiencia, traslado de decisiones privadas al sector pblico, etc. Por su parte, la posibilidad de emplear instrumentos econmicos vara segn sea el carcter del problema, aunque puede afirmarse que todava cabe profundizar mucho en la utilizacin de incentivos para el control de la calidad del agua. La contaminacin difusa, producida por multitud de explotaciones agrarias dispersas por el territorio, puede abordarse mediante un impuesto sobre el input causante de la contaminacin (combustibles, fertilizantes, fitosanitarios, etc.) aplicado a las relativamente pocas industrias de productores (o a los importadores>; en tal caso, para evitar distorsiones en el comercio, lo ideal sera lograr un acuerdo internacional. Como alternativa, podra fijarse un impuesto sobre el consumo de inputs contaminantes que funcionara en frontera segn el principio del pas de destino (IPA o

impuesto sobre la polucin aadida): al igual que sucede con los impuestos indirectos [en 211

Europa], se devolvera el importe pagado por PA a la salida de la mercanca del pas de

origen, el exportador, y se cargada al entrar en el pas de destino un IRA equivalente al que
hubiera tenido que soportar la mercanca si hubiera sido fabricada en el pas importador

(San Juan 1994, p.268). En cualquier caso, la dificultad principal radica en definir los tipos impositivos, de forma que el efecto sobre el consumo de inputs contaminantes sea efectivo desde el punto de vista ambiental. Cuando las fuentes de contaminacin son localizables, es posible aplicar instrumentos clsicos -como las cargas fiscales sobre vertidos o las ayudas financieras-, o establecer un sistema de permisos de vertido transferibles58: la condicin esencial para la validez de estos instrumentos es la vigilancia y el control de los vertidos y del nivel de calidad de las aguas59. (b> La r~utilizacin del agua se presenta como tun. n@dio bsiso para mejorar su disponibilidad. En general, ello implicar un proceso de tratamiento y depuracin del recurso, cuya intensidad depender de cul fue el uso previo y de cul vaya a ser el empleo al que se destina el agua reciclada (agrcola, industrial, recreativo, urbano -mantenimiento de parques y jardines, sistemas antiincendios, abastecimiento humano,..-, etc.)W. A parte del tratamiento, el coste de esta oferta adicional de nuevos recursos hdricos vendr condicionado por la longitud y complejidad de los sistemas de conduccin y distribucin del agua reciclada hacia las zonas de destino.

~ En el segundo captulo se hizo referencia a los instrumentos de poltica ambiental (sus ventajas, debilidades,
aplicabilidad, etc.).

Existen distintos indicadores de calidad de las aguas, de los cuales se realizan mediciones regulares. Los
principales son el oxgeno disuelto (que es necesario para mantener las condiciones aerobias y la vida acutica) y la demanda bioqumica de oxgeno (o 030, que mide el consumo de oxigeno del agua; esto es, indica el oxigeno

necesano para degradar bioquimicamente cualquier materia orgnica en el agua>. Otras variables que deben controlarse son el Ph, los coliformes -estas bacterias indican la presencia de materias fecales-, el nitrgeno, el fsforo, la conductividad, el color, la temperatura, la turbidez, los slidos disueltos, los materiales en suspensin, y la radiactividad (Maestu 1995).
60

un sistema de rejillas (desbaste), para luego hacerla discurrir lentamente por unas balsas de desarenado y decantacin primaria con el fin de que se depositen los fangos (a menudo se aaden productos qumicos para acelerar la sedimentacin y se inyecta aire para la separacin de grasas). Posteriormente, tiene lugar un proceso de oxigenacin y eliminacin de la materia orgnica a travs de bacterias (lodos activados o lechos bacterianos). Un ulterior tratamiento incluye tcnicas de afmo (lagunas de afino filtros de arena, etc.), la eliminacin de nutrientes (nitrgeno y fosfatos) y la desinfeccin (cloracin). Los fangos resultantes del proceso de depuracin pueden ser utilizados -una vez realizada su digestin y deshidratacin- como relleno de tierras y abono, o bien quemados para

Esquemticamente, se pueden distinguir varias fases de depuracin del agua. Primero, se hace pasar el agua por

la obtencin de energa. En Asano (1993) se especifican el nivel de depuracin y las condiciones de calidad deseables que debe cumplir el agua reciclada en funcin de Los usos a los que vaya a ser destinada, as como los problemas que pueden surgir -en algunos casos muy graves- si dichas condiciones no se cumplen. 212

Una opcin importante en los pases secos es utilizar para el riego anuas residuales

urbanas depuradas a un nivel secundario, lo cual puede conseguirse a bajo coste mediante el procedimiento de lagunaje61. Los agricultores de todo el mundo gastan fuertes sumas en
abonos qumicos para aportar a sus cultivos el nitrgeno, fsforo y potasio que las aguas residuales de las viviendas contienen en grandes cantidades. Utilizando dos veces el agua de la red de suministro municipal -una para el consumo urbano y otra para el riego- las sustancias contaminantes en potencia se convierten en valiosos abonos [..] y el agua reutilizada se conviene en un suministro local fijo (Postel 1993, pp. 64-65). Al menos 500.000 ha de cultivos en unos 15 paises (el 0.2% de la superficie mundial de regado) se

riegan ya con aguas residuales urbanas; de nuevo Israel es pionero: posee el sistema de reuiiJ.izacin de aguas. residuales con fines agrcolas ms grande del mundo, tde forma que alrededor del 70% de stas son empleadas para el riego de 19.000 ha.
6. EL AGUA COMO BIEN DE CONSUMO: EL SERVICIO DE AGUAS EN AltEAS URBANAS.

Actualmente, el suministro urbano no se considera -de hecho- un uso competitivo con el uso
agrcola. En nuestra civilizacin, las inversiones para suministro urbano no se discuten, mientras las que son para riego slo se justifican por una razn especfica (rentabilidad econmica, consideraciones de poltica regional, etc.). Por lo tanto, el suministro urbano de aguas tiene de princ~io un carcter peculiar. Ya en el siglo XIX, dos economistas clsicos de la tradicin benthamita -Chadwick y Mill- se haban ocupado del tratamiento y distribucin del agua en las ciudades, identificndolas como actividades en las que la competencia no conduca al mejor resultado posible. En aquel entonces el servicio del agua de Londres se divida entre siete compaas distintas, de modo que por debajo de muchas calles corran dos o tres clases de tuberas, distribuyendo una cantidad insuficiente de agua La reutilizacin de aguas residuales urbanas para riego agrcola slo es posible si se evita el vertido de contaminantes (metales) por parte de industrias instaladas en las reas urbanas; si no, el agua residual depurada a nivel secundario valdra para regarjardines y campos de golf, pero no para regar cultivos. El procedimiento de laguna/e es un mtodo biolgico natural de tratamiento que se basa en los mismos principios por los que se realiza la depuracin de los ros y lagos; su diseo y fiabilidad se ha ido mejorando sustancialmente con el tiempo (en especial en pases como Israel), y hoy su empleo se est generalizando rpidamente por todo el mundo. Con el lagunaje se puede conseguir una depuracin a nivel secundario a bajo coste, aunque requiere de amplias superficies para las balsas de estabilizacin: una vez realizado el pretratamiento y la depuracin primaria (lagunas anaerobias), se realiza la degradacin de la materia orgnica a travs de bacterias hetertrofas y algas (lagunas facultativas), y fmalmente la oxigenacin gracias a la fotosntesis de las algas en lagunas de maduracin; a ello se puede aadir un filtraje final (a travs de filtros de turba o arena o la irrigacin controlada en filtros verdes), consiguindose as aguade gran calidad que no plantea ningn problema ambiental.
61

213

de calidad inferior y a menudo insalubre. Chadwick estimaba que la consolidacin bajo el princ4o de lo administracin de contratos poda ahorrar 100.000 libras al ao, mejorando el suministro en cantidad, calidad y precios al consumo (Ekelund y Hbert 1992, p.237>. La propuesta de Chadwick para la reforma administrativa del agua de Londres -que finalmente fue rechazada- consista en que el gobierno, a travs de un proceso de licitacin, adjudicase el contrato que otorgaba el derecho exclusivo a proveer el servicio pblico una vez que se hubiesen comparado las ofertas competidoras; a pesar de la aparente sencillez de esta idea -que anticipaba futuros desarrollos de la teora de la regulacin- aparecen numerosos problemas a la hora de su puesta en prctica (el coste de obtencin de la informacin, el diseo de los contratos -duracin, definicin de las obligaciones, control del cumplimiento,..-, etc.). Por su parte, J.S.Mill, al hilq. de las propuestas de su amigo Chadwick, -fue consultado ew
-

1851 sobre la conveniencia de que el suministro de agua se dejara a cargo de empresas privadas; la respuesta de Mill -quien redact un opsculo al respecto- fue que dadas las especiales caractersticas tcnicas del servicio, la regulacin estatal era indispensable. Sin embargo, no se mostr tan decidido sobre la forma que deba tomar la regulacin administrativa (fusin de las compaas privadas, entrega del suministro a las autoridades municipales, etc.) (Schwartz 1968, pp.21 1-214). Hoy el tratamiento y la distribucin del agua en las zonas urbanas se identifica con un caso tpico de monopolio natural, es decir, aquella situacin de mercado en que es menos costoso
-

tcnicamente ms eficiente- producir una cantidad a travs de una nica empresa que repartirla entre varias. Los servicios de agua se caracterizan por economas de escala (a mayor oroduccin n,ennr costo unitario> y economas de alcance (servicios diferentes son ms baratos si son producidos por la misma empresa que si son producidos por dos empresas diferentes)62. As, ~or ejmplo, se hai comprobado que el coste de inversin para proveer de agua potable y saneamiento en sistemas pequeos a una familia media de tres personas es dc 1.600 dlares, mientras en sistemas de gran extensin es de 200; a su vez, la integracin de los servicios de agua potable con los de saneamiento se explicara por las economas de alcance (Solanes 1995, p. 152>. Por otra parte, la indivisibilidad factorial supone una clara barrera de entrada: sera demasiado caro mantener varios sistemas de tratamiento y distribucin en una misma ciudad; adems, la posibilidad de competencia se ve limitada por la propia capacidad receptiva del medio, el cual normalmente no ofrece espacio fsico suficiente para acoger a muchos proveedores (caeras, reas para su instalacin y tendido, etc.>. La realizacin de los rendimientos crecientes en el saneamiento y la distribucin exige grandes inversiones -carentes de liquidez- en infraestructura a gran escala, las cuales representan una
62

Como seala Schwartz (1991), el agua para beber es el resultado de la produccin conjunta de dureza, pureza, presin y fiabilidad, caractersticas por las cuales el conswmidor no expresa demandas separadas.

214

parte considerable de los costes totales. Es decir, estas actividades son muy intensivas en capital,

siendo su relacin activos-ingresos muy baja (desde 10:1 a 6:1>, lo cual influye en las condiciones legales en las que los agentes privados estn dispuestos a invertir en este sector, en los sistemas de
financiacin y en las posibilidades de regulacin de la gestin privada. Adems, el hecho de que se requiera una gran inversin fija para satisfacer la demanda mxima prevista y sus posibles incrementos a lo largo del tiempo, hace que habitualmente haya una cierta capacidad ociosa (Solanes 1995>. Por otra parte, en el caso del suministro urbano de aguas es improbable que suceda a medio

plazo algo que a menudo ocurre con los monopolios naturales en un entorno dinmico, a saber : que
el cambio tcnico los haga desaparecer como tales (as, por ejemplo, la telefona por cable ha dado paso a la telefoniamvil, donde ya no es posible afirmar las condiciones de un monopolio tcnico

puro).
Ante un monopolio tcnico -como los servicios urbanos de agua- caben tres posibilidades para evitar el precio y la produccin de monopolio: (a) un monopolio privado regulado, (b) una gestin pblica directa (que en realidad equivale a llevar la regulacin al extremo>, o (c) un sistema de subasta

de franquicias ex-ante para la prestacin del servicio. A continuacin se examinarn las dos opciones ms interesantes: la primera y la tercera. (a) Un monopolio natural es un caso clsico de regulacin, en el sentido de que la razn de ser de la regulacin no se encuentra en la bsqueda de rentas por parte de los regulados o en el
propsito de captacin de votos por parte del regulador: su justificacin bsica est en el control del nivel de las tarifas y de la calidad de los servicios, intentando que resultado sea lo

ms parecido a una situacin competitiva, esto es, que la eficiencia asignativa resulte
mnimamente distorsinada63. Cuando existen rendimientos crecientes a escala, la regla de asignacin eficiente (igualacin de precio y coste marginal) conduce a prdidas, porque los costes marginales son inferiores a los medios. Es preciso entonces buscar otras reglas: dos de los mecanismos ms estudiados en la literatura son la regulacin al coste del servicio y la tarifucacin basada en una discriminacin de precios segn la cantidad consumidat Sin Segura (1993, p. 6) distingue explcitamente la regulacin del intervencionismo y la proteccin. Segn este autor, la regulacin se refiere slo a acciones pblicas que pretenden mejorar la eficiencia en el caso de que existan fallos de mercado; lo dems es intervencionismo.
63 64

En el caso de una discriminacin de precios de segundo orden, el productor se apropia de parte del excedente del

consumidor, pero a cambio se aproxima a la situacin de precio igual a coste marginal. La regulacin al coste del servicio (ejemplificada en el tpico control de la tasa de rendimiento) pretende asegurar la viabilidady estabilidad
de la actividad [..] proporcionndole un rendimiento adecuado que le permita cubrir sus costes y financiar las inversiones necesarias para mantener una situacin de eficiencia tecnolgica dinm ca, y, rodo ello, limitando los posibles beneficios extraordinarios derivados de su poder de mercado (Rodrguez 1993, p. 25); la limitacin al

rendimiento mximo puede hacerse en funcin de la inversin en inputs fijos (lo que puede plantear distorsiones en 215

embargo, la regulacin de.un monopolio natural se enfrenta a un problema fundamental que la

teora clsica de la regulacin tiende a ignorar: los problemas de informacin para el regulador sobre las condiciones tecnolgicas y de demanda con las que se enfrenta el regulado (Rodrguez 1993, p.32); adems, aparecen dificulades adicionales si se considera la necesidad de que la accin reguladora sea dinmica (es decir, que se vaya ajustando con el

paso del tiempo ante la variacin de las circunstancias y necesidades> y la importancia de que
haya compatibilidad entre los incentivos de regulador y regulado (es decir, que se eviten en lo posible los problemas tpicos de la relacin principal-agente). (b) La idea de la subasta de franquicias -que recuerda a la propuesta de Chadwick- se debe a Demsetz (1968), y fue desarrollada ms tarde por Posner (1972). La idea, presentada como alternativa a la regulacin tradicional, es que la subasta -si no hay. comportamientos colusivosintroduce competencia ex-ante (pues la concesin se otorga a quien cumpla mejor con unos criterios previamente establecidos), y, si los plazos de concesin son cortos, tambin conleva

competencia ex-post. De esta forma, sin necesidad de regulacin, se evita el precio de monopolio y se tiende a una situacin competitiva. Pero, al margen de que esto ltimo pueda ser discutible, Williamson (1985, pp.333349) seala los problemas del sistema de subasta, relativos al otorgamiento de la franquicia de

forma objetiva (calidad, sistemas complejos de tarifas, presiones polticas, etc.>, a la ejecucin del contrato de acuerdo a lo convenido, y a la valoracin de activos y otros problemas
relacionados con la transferencia de la franquicia. El establecimiento de normas con el fin de subsanar estas dificultades supone una convergencia hacia la regulacin, que en principio era lo que se pretenda evitar o sustituir, Es decir, la regulacin tiene importantes defectos, pero el sistema de subasta no es necesariamente mejor, sobre todo cuando se trata de cuantiosas inversiones en activos especficos, como ocurre con los servicios urbanos de agua65. En este el uso de factores productivos) o en fncin de otras variables (produccin, ventas, etc.). Tambin cabe plantear una
regulacin mediante reglas ms sencillas: por ejemplo, que los precios del monopolista sigan al ndice de precios al

consumo, corregido a la baja por las ganancias en productividad y al alza segn costes de inversin. Al margen de la
solucin finalmemente elegida, en todos los casos surge el problema de la posible contradiccin entre las tarifas econmicamente racionales y las polticamente atractivas.
65

Los servicios de saneamiento y distribucin de agua en reas urbanas venan siendo, por lo general, totalmente pblicos. Actualmente hay una tendencia a la privatizacin de dichos servicios en todo el mundo; los problemas sealados por Williamson respecto a la subasta de franquicias estn presentes, en mayor o menor grado, en las distintas formas que suele adoptar la privatizacin (Solanes 1995, pp.I6O-161): (a> los contratos de arrendamiento: alquiler de las instalaciones, en el que los ayuntamientos financian y costruyen y el agente privado opera, gestiona y cobra; en este caso, es necesario asegurar que los activos se devuelven en buenas condiciones al finalizar el contrato. (b> el acuerdo de gestin: el Estado no ahorra la inversin y adems paga un canon por los servicios de gestin; se busca elevar la eficiencia y la rentabilidad. Tanto en a) como en b) es preciso defmir con claridad las obligaciones de mantenimiento y operacin. 216

caso, si la franquicia es por un periodo corto (muy inferior al plazo de amortizacin de los activos) se plantean problemas adicionales, tanto si los activos son pblicos (falta de incentivos para utilizar el equipo de forma eficiente -conservacin, grado de utilizacin, etc.-> como si son privados (exigencia de alta cobertura de riesgo por parte de los oferentes iniciales, falta de incentivo a vender el equipo al nuevo franquiciado en condiciones competitivas, etc.); cuando el plazo es largo, se pierden las ventajas de la competencia expost, pero adems las incertidumbres sobre condiciones de demanda y costes (cambio tcnico) son tan grandes que resultada imposible disear, poner en prctica y exigir el cumplimiento de un contrato ptimo (Segura 1993, p. 14>.

1. CONCLUSIONES.

El agua, adems de ser un factor de produccin, cumple unas funciones ambientales bsicas que ninguna aproximacin seria (econmica, ingenieril, etc.) debe ignorar, tal y como fue habitual en el pasado. Asimismo, deben tenerse en cuenta las connotaciones culturales y simblicas que de hecho
se atribuyen al agua, ya que afectan -al igual que sus peculiaridades objetivas- a la viabilidad real de

cualquier posible propuesta para mejorar su gestin.

El problema del agua la carencia de este recurso en cantidad y calidad adecuadas en un determinado tiempo y lugar tiene un claro componente institucional en la mayora de los pases que

lo padecen. La disponibilidad de agua se ve condicionada de forma decisiva por las reglas que rigen
su aprovechamiento, y esas reglas incentivan a menudo un uso despilfarrador, creando una escasez

social que agrava la prdpia caresta fsica. Precisamente, es en la superacin de esta escasez social donde los economistas pueden hacer su mejor contribucin, si bien hasta hace relativamente poco tiempo su inters por el agua se limitaba a la regulacin de los servicios urbanos de tratamiento
y

distribucin.
Durante muchos aos se ha contemplado el problema del agua desde una perspectiva

exclusivamente fsica. En consecuencia, la forma convencional de abordarlo ha sido la realizacin de grandes infraestructuras hidrulicas financiadas por el Estado, como si de un pulso entre el hombre y la Naturaleza se tratara, buscando un incremento constante de los recursos disponibles y presuponiendo un crecimiento lineal de las demandas en el tiempo. Ello ha contribuido a crear la ficcin de recursos hdricos ilimitados, esto es, el derecho a un agua barata y abundante. Sin (c) la concesin: se caracteriza por requerir alguna inversin por parte del concesionario; normalmente su periodo de vigencia es relativamente largo (20-30 aos) y est sujeto a la obligacin de reversin al Estado; es conveniente asegurarse de que cl concesionario mantenga un ritmo de inversin adecuado y que la operacin y el mantenimiento sean satisfactorios. 217

embargo, en las llamadas economas maduras del agua las soluciones tcnicas parecen haber tocado techo: los costes financieros y ambientales se disparan, mientras los rendimientos en trminos de nuevos recursos son decrecientes.
Es entonces cuando se ha vuelto la vista hacia los incentivos, los cuales estn en la base

misma del problema de la disponibilidad de agua. Antes de plantear complejos y costosos proyectos, parece lgico considerar las posibilidades potenciales de ahorro y mejor asignacin que ofrecen las soluciones de tipo institucional. Todo indica que dichas posibilidades son muy significativas, especialmente en lo que respecta al uso agrcola (que es con mucho el principal uso consuntivo en los pases aquejados por la escasez). A este respecto es fundamental el establecimiento de tarifas volumtricas que reflejen el verdadero coste del agua; adems, es posible complementar esta medida con incentivos adicionales a la adopcin de tecnologas ahorradoras de agua, e incidir en la mejora de

la informacin y en aquellos aspectos organizativos y de gestin.

Todo lo anterior induce el logro de una mayor eficiencia tcnica en el riego. Sin embargo, la mayor eficiencia puede tener un efecto poco importante sobre la cuanta global del agua empleada en el regado si nos hallamos en el marco de un sector fuertemente protegido frente al exterior. Con carcter general, puede afirmarse que mientras el cultivo de regado obtenga en el mercado artificialmente o no- precios suficientemente altos, de manera que el costo del agua sea una fraccin pequea del costo total, la conducta normal del agricultor ser en la de maximizar la superficie regada. As, las mejoras de eficiencia tcnica en la utilizacin del agua de riego no supondrn un ahorro en la cantidad total de agua utilizada por el agricultor, sino que dichas

mejoras de eficiencia sern utilizadas para poner en riego nuevas tierras; es decir, se trata de
maximizar el producto con unos caudales dados. En todo caso, la discusin sobre el comercio exterior de los productos agrcolas es fundamental a la hora de analizar el uso agrcola del recurso natural agua. En la mayora de los pases afectados por la escasez, la viabilidad de una nueva poltica tarifaria se ve condicionada de forma importante: la competitividad, el empleo y la renta agraria podran verse gravemente amenazadas, ya que durante aos el desarrollo de este sector ha tenido lugar al aliento de diversos artificios, entre los que la fuerte subvencin al precio del agua ocupa un lugar destacado. De ah la fuerte resistencia a cualquier cambio que pueda hacer peligrar los derechos adquiridos, resultado de una estructura institucional que casi ha convertido al agua en un bien libre y ha otorgado al consumo agrcola un carcter prioritario tras el abastecimiento urbano. Otra posibilidad para mejorar la gestin del agua es la introduccin de mercados a distintos niveles (regantes, agrcola-urbano, etc.>, incidiendo al mismo tiempo en el aprovechamiento del recurso (ahorro) y en una mejor asignacin en trminos de eficiencia econmica (si bien sta viene 218

condicionada por el marco legal existente>. A priori, el atractivo de los mercados de agua es grande,
sobre todo cuando se observan importantes diferencias en el valor marginal del agua en distintos usos capaces de compensar los costes de transaccin y transporte. Sin embargo, las propias experiencias reales han puesto de manifiesto algunos problemas relevantes, entre los que destacan el reparto inicial de los derechos, el reflejo de valores pblicos (ej. ambientales), o la consideracin de las externalidades de uso y de los consiguientes impactos en las zonas donantes. En concreto, tener en cuenta estos dos ltimos aspectos -aunque sea de forma imperfecta- supone elevar el listn para que la realizacin de transacciones sea rentable, y es precisamente la imposibilidad del mercado para captarlos de un modo adecuado lo que constituye la piedra de toque de los economistas crticos con los mercados de agua. Con todo, el mercado es un instrumento potente al servicio de un uso ms racional de este recurso y resulta perfectamente viable (en trminos econmicos y poltico-sociales), sobre todo si se establece en mbitos locales, entre usos agrcolas y no agrcolas (urbanos, tursticos, etc.), bajo la forma de cesin temporal (opcin de uso), y con la supervisin de una institucin pblica que vele por los intereses de terceros. La utilizacin conjunta de aguas superficiales y subterrneas ofrece multiples ventajas, y a menudo representa una clara alternativa a la realizacin de grandes obras de infraestructura. Sin embargo, el uso sostenible de acuferos requiere un marco institucional complejo, flexible y aplicado

de forma rigurosa, que prevenga contra la sobreexplotacin, la degradacin de la calidad y los

posibles efectos ambientales (en humedales, lagos, etc.>. La dificultad que ello supone explica en buena medida el limitado papel otorgado a las aguas subterrneas en la planificacin hidrulica global, y la tendencia pblica a incidir ms en el aprovechamiento de las aguas superficiales siempre que ello sea posible. Por ltimo, y en virtud del concepto de disponibilidad de agua, parece conveniente una gestin integrada de los aspectos de calidad y cantidad, aunque generalmente cada una de estas cuestiones ha tendido a tratarse por separado. Prueba de la conveniencia de una gestin integrada son las posibilidades de reutilizacin del agua urbana como importante fuente adicional de recursos para la agricultura (ej.Israel), o el efecto de las bajsimas tarifas agrcolas en el agravamiento de la contaminacin difusa. En lo que respecta a la calidad, es hora de dar mayor protagonismo al aspecto preventivo, y dentro de l, a los instrumentos econmicos: ello permitira un notable ahorro de costes
y un mayor avance en la consecucin de los objetivos ambientales.

219

220

Hay pases que Lii exclusivamente pueden ser civilizados a costa de una poltica hidrulica desarrollada en las magnas obras precisas al efecta Espaa entre ellos [.1. y la verdad es que la agricultura espaola se halla frreamente sujeta a ese dilema.- o tener agua o perecer [..] Se impone, pues,
la poltica hidrulica, esto es, la conversin de todas las ft,erzas nacionales

hacia esa gigantesca empresa [.1. Hay que atreverse a restaurar magnos lagos. verdaderos mares interiores de agua dulce, multiplicar vastos pantanos, producir muchedumbre de embalses, alumbrar, aprovechar y
retener cuantas gotas caen dentro de la pennsula sin devolver al mar, si se puede, una sola gota (Macas Picavea, El problema nacional [1899]; visin productivista).

La disponibilidad [de agua] debe lograrse sin degradar el medio ambiente en general, y el recurso en panicular, minimizando los costes socioeconmicos y con una equitativa distribucin de las cargas generales del proceso, lo que exige [..j la existencia de unas instituciones adecuadas (Ley

de Aguas [1985], exposicin de motivos; visin ambientalista y ligada a

conMderaciones de racionalidad econmica)

-yINCENTIVOS Y DISPONIBILIDAD DE AGUA EN ESPAA

1. INTRODUCCIN.

Como ya se indic en la introduccin general, el aprovechamiento de los recursos hdricos en nuestro pas es una buena muestra de por qu las instituciones importan: slo si tomamos en consideracin los aspectos instituelonales podemostntender por qu ~e ha llegado a una gestin en alta aberrante desde un punto de vista ecolgico y econmico (eficiencia), gestin que sin embargo ha tendido a perdurar en el tiempo. Por tanto, el presente captulo ilustra en el terreno prctico las ideas expuestas en la primera parte (caps.I-Ifl) en relacin a la conveniencia y la manera de dar entrada a la configuracin institucional en el anlisis terico. Actualmente el problema del agua en Espaa es en gran medida un problema institucional, es decir, nuestro pas es un excelente ejemplo de cmo las carencias naturales pueden verse
extremadamente agravadas por unas reglas del juego que casi invitan al despilfarro, favoreciendo al mismo tiempo una rigidez en la asignacin del recurso que no responde las necesidades presentes. Es una idea ampliamente compartida que el marco de incentivos en el que se ha basado hasta la fecha la utilizacin de este recurso es incompatible con el uso ahorrador que debera

caracterizar a una economa madura del agua: a pesar de las frecuentes carestas y del creciente 221

coste -financiero y ecolgico- de la realizacin y mantenimiento de las obras de infraestructura, las seales que reciben los agentes (tarifas muy por debajo del coste de oportunidad en el mercado) distan mucho de ser las propias de un bien escaso, costoso de obtener y por el que compiten diferentes usos cada vez con ms fuerza. Al aliento de tales incentivos y bajo una legislacin que le ha otorgado prioridad tras los abastecimientos urbanos frente a otros usos emergentes (rgido sistema de concesiones), la agricultura de regado -consumidora de ms del 80% de los recursosha experimentado a lo largo del siglo un notable desarrollo. El resultado son eficiencias de riego claramente mejorables y la reafirmacin de una posicin que resulta paradjica en una economa madura del agua como la espaola: por un lado, el derecho a un agua cuasigratuita -ya de por s arraigado en la mentalidad popular- viene avalado por ms de cien aos de polticas pblicas

respecto al agua, y por otro, la agricultura, a pesar de haber perdido una notable importancia
relativa en el conjunto de la economa y de precisar proteccin para gran parte de sus producciones de regado, se consolida con mucho como el principal consumidor de agua, a la vez que mantiene intacta su posicin privilegiada frente a otros usos a travs del sistema de concesiones. Cualquier intento de modificar el actual marco de incentivos no slo es econmicamente difcil (dada su posible repercusin sobre el empleo, la competitividad y la renta agraria>, sino tambin polticamente poco atractivo. Sin embargo, antes o despus el cambio acabar siendo inevitable, ante la imposibilidad de sostener a medio plazo un crecimiento de los requerimientos de agua al ritmo actual, incluso aunque se realicen nuevos proyectos tcnicos a gran escala; es decir, despus de un siglo de continuo aumento de las disponibilidades a golpe de infraestructuras, parece llegar el turno de los incentivos. Adems, hoy ya no se trata de afrontar el problema del agua slo en-referencia a la escasez: la degradacin de la calidad ha ~pasadoa ser un condicionante cada vez ms importante de su disponibilidad real. El objetivo de este captulo es examinar desde una perspectiva econmica el marco institucional global sobre el que se desarrollar la futura utilizacin del agua en Espaa, esto es, la vigente Ley de Aguas [1985] y el futuro Plan Hidrolgico Nacional (que tendr rango de ley>, haciendo especial hincapi en el uso consuntivo agrcola, que representa la parte fundamental del problema del agua en nuestro pas. Se pretende analizar qu tipo de incentivos y posibilidades de
actuacin (o conjuntos de eleccin> se ofrecen a los usuarios del recurso, y hasta qu punto se aprovecha el amplio margen de maniobra que tal y como se mostr en el captulo precedente

ofrecen los mecanismos institucionales a la hora de afrontar el problema de la disponibilidad de agua (tarifas, aspectos organizativos, posibilidad de introduccin de mercados, instrumentos econmicos para preservar la calidad, actuaciones gubernamentales relacionadas con la

222

informacin, formacin de los agricultores, progresiva eliminacin de subvenciones y ayudas a

productos de regado, etc.). 2. EL MARCO FSICO: RECURSOS Y DEMANDAS ACTUALES.

Como primer paso, es preciso hacer referencia brevemente a la situacin de los recursos
hdricos en Espaa, con objeto de contextualizar toda la discusin posterior sobre el marco legal-

institucional relativo al agua y las actuaciones que dentro del mismo -y con carcter de ley- se

pretenden llevar a cabo. A la vista de los datos oficiales -prcticamente la nica fuente de informacin disponible-,
una de las conclusiones que se extraen es que, a pesar de la importancia del agua para el futuro

desarrollo sectorial y regional en Espaa, an queda mucho por hacer para conocer con exactitud el estado actual de nuestros recursos hdricos -esto es, su cuanta y cmo estn siendo utilizados(Ruz 1993, p.39O). El mayor esfuerzo realizado hasta la fecha en este sentido es la Memoria del Plan Hidrolgico Nacional; pues bien, segn Mezo (1995, pp.1-2), las estadsticas oficiales que
describen la situacin actual y la posible evolucin futura presentan una escasa consistencia y

fiabilidad: son poco coherentes, raramente se explica cmo han sido elaboradas, y cuando se
hace el resultado es poco tranquilizador, puesto que evidencia serias deficiencias, cuando no puras arbitrariedades, en los procedimientos de contabilizacin. A lo largo de este captulo se volver a
Aunque con un propsito distinto, tambin es muy destacable el esfuerzo realizado por un equipo de investigadores dirigidos por J.M.Naredo y J.M.Gasc en a realizacin de las Cuentas del Agua. Se trata de sistematizar la informacin fisica y monetaria relativa al agua en un marco lomstompleto y coherente posible, de modo que ello sirva para orientar la gestin del recurso. Es decir, el objetivo es establecer vnculos entre la esfera de lo econmico y la esfera de lo natural, de forma que queden recogidas las interrelaciones ente los aspectos monetarios, de cantidad, y de calidad, considerando tanto el sistema natural como el sistema de explotacin del recurso por el hombre (Naredo 1997, p.24). Las Cuentas del Agua se componen de tres bloques (Jiliberto 1995, pp.80-82). Primero, las cuentas en cantidad que reflejan la variacin de stocks y los flujos asociados a esa variacin (ya sean naturales espontneos o de origen antrpico -presas y distribucin, o extracciones primarias-). Segundo, las cuentas en calidad, que por un lado recogen la calidad en funcin de los usos, y por otro, dan urrn medida cuantitativa -homognea y agregable- de la calidad, basada en el potencial osmtico (asociado al poder de dilucin e inverso al contenido en sales) y en el potencial hidrulico que el agua tiene en cualquier punto de la fase terrestre del ciclo hidrolgico. Por ltimo, las cuentas monetarias, que sistematiza y ordenan el conjunto de flujos monetarios asociados con el agua (gastos en gestin del recurso, fmanciacin del mismo, y su distribucin). Mientras las cuentas en cantidad siguen bsicamente la metodologa piloto propuesta por la OCDE, las cuentas en calidad y monetarias responden a metodologias especficamente diseadas al efecto. Las Cuentas del Agua constituyen el primer paso dado en Espaa en una nueva orientacin que ya comenz a reflejarse en Los organismos internacionales a mediados de los ochenta: la necesidad de llenar la laguna informativa existente respecto al medio ambiente y los recursos naturales, totalmente ignorados en el sistema convencional de contabilidad nacional, el cual no recoge el antes (los recursos naturales disponibles) y el despus del proceso productivo (materia y energa disipados o degradados). De ah los esfuerzos actuales en la creacin de sistemas de cuentas satlite, o bien de cuentas especficas de recursos naturales al modo en que venan hacindolo pases pioneros como Francia, Finlandia o Noruega.

223

hacer referencia repetidamente a cuestiones concretas relacionadas con las carencias de informacin; pero desde este momento cabe preguntarse por la validez del conjunto de ambiciosas

actuaciones previstas en el Plan Hidrolgico Nacional -sin duda entre las ms importantes de los
prximos aos-, dado que se plantean sobre una base informativa deficiente.

2.1

Recursos renovables.
Los recursos renovables de agua, o la cantidad total de agua procedente de las

precipitaciones que cada ao circula por las corrientes -superficiales y subterrneas- de un pas, se calcula restando de la precipitacin anual total la evapotranspiracin (cuadro 3 y figuras 3 a 5, anexo 1>. Espaa dispone anualmente de unos 1 14.OOQrHm3 -231 litros por metro cuadrado-, l~---~ cual, dada nuestra baja densidad de poblacin, sita la dotacin por persona (2.998 m3/hab/ao) a niveles similares a los de nuestros vecinos europeos: slo ligeramente por debajo de Francia o Italia, pero por encima de pases como Gran Bretaa o Alemania (cuadro 2, anexo 1). Sin

embargo, el problema reside en la irregular distribucin del agua en el espacio y en el tiempo. Por un lado, existen grandes diferencias entre cuencas, de forma que mientras Galicia
Costa y Norte (figura 2, anexol> cuentan con el 36% de los recursos totales con slo el 10% de la superficie y el 17% de la poblacin, la Espaa menos favorecida recibe slo el 23% de los recursos, aunque representa el 41% de la superficie y el 55% de la poblacin (en una posicin intermedia -en torno a la media nacional- estn las cuencas del Duero, Tajo y Ebro). Incluso en el interior de algunas cuencas, como la del Guadalquivir o la del Segura, tambin se observa una notable irregularidad en la distribucin espacial.
< *

Por otro lado, en concordancia con el predominio de climas xricos, el ciclo hidrolgico varia mucho estacionalmente -coincidiendo la poca de menor pluviometra y mayor

evapotranspitacin con la de mayor intensidad de las demandas para uso y consumo-, de forma que
el deficit hdrico estival es el factor limitante no slo para la vegetacin, sino tambin para los usos y para la dilucin de vertidos urbanos e industriales (Gasc y Saa Requejo 1992, p.207>. La

gran irregularidad anual se traduce en el hecho de que sin embalses el volumen anual disponible de forma regular sera slo del 8% de los recursos naturales, mientras en otros pases alcanza el 40% (cuadro 5, anexo 1). Adicionalmente, hay tambin una gran irregularidad interanual, existiendo amplias diferencias entre aos secos y hmedos en el caudal de algunos ros en una proporcin de

uno a cincuenta (Mezo 1995, pp.2-3).

224

7-

2.2

Recursos disponibles ~recursos propios. Los recursos disponibles se definen como la suma del agua regulada artificialmente, la

regulada de forma natural (que no quede incluida en la anterior), y las posibilidades de extraccin sostenible de los acuferos subterrneos2. La continua realizacin de obras de regulacin durante el presente siglo ha permitido a Espaa incrementar espectacularmente su capacidad de embalse, pasando de 100 Hm3 a finales del siglo XIX a los ms de 50.000 Hm3 actuales (cuadro 4 y figura 14, anexo 1>. Ello es el resultado de una poltica hidrulica centenaria -a la que se har amplia referencia posteriormente- que ha hecho del incremento de las disponibilidades superficiales su objetivo bsico3. Los embalses no slo han paliado en parte la irregularidad temporal, sino tambin la espacial, pues las cuencas con peor dotacin natural del recurso sontambin- las msreguladas (cuadro 5, anexo 1). En este senado, es ilustrativo que Espaa precise de una capacidad de embalse siete veces mayor que la de Francia para poder disponer de un caudal de agua similar al de este pas (Casc y Saa Requejo 1992, p.207). De hecho, hoy resulta difcil imaginarse el desarrollo

En prctica los recursos disponibles slo se contabilizan en las estadsticas oficiales como los regulados de forma artificial ms las extracciones sostenibles de aguas subterrneas que se llevan a cabo. Ello tiene una serie de inconvenientes: primero, la capacidad de embalse (que puede verse reducida por la sedimentacin) es normalmente muy superior a la cantidad de agua efectivamente embalsada; segundo, no se contabilizan los recursos subterrneos potencialessino los que estn siendo efectivamenteextrados; y tercero, se incluyen todos los caudales regulados para
2

usos hidroelctricos, aunque slo parte de ellos son tiles para usos consuntivos. Las aguas subterrneas son un preciado recurso para un pas mediterrneo como Espaa, lo que deberla traducirse en una cierta seguridad en el conocimiento de las mismas. Sin embargo, an existen importantes discrepancias entre el Ministerio y algunos expertos en lo que se refiere a la evaluacin de aspectos tales como (a> su cuanta real, (b) la cuanta de las extracciones, (c) la existencia y gravedad de los problemas de sobreexplotacin y (d) el papel que estn jugando en la satisfaccin de demandas en nuestro pas (en el cuadro 7 del anexo 1 se recoge una posicin concreta respecto a algunas de estas cuestiones). As, (a) frente a los 20.000 Hin3 de recarga media anual que dan las estadsticas oficiales para las 444 unidades hidrogeolgicas censadas (que ocupan un tercio del territorio nacional), Llamas sita la recarga en torno a los 30.000 Hm3, pues estima que junto a Las unidades identificadas hay acuiferos en el resto del territorio con unos recursos renovables de 10.000 Hm~. Adems, Llamas cree que (b> el uso directo de aguas subterrneas (mediante pozos y galeras), que la Memoria del PI-{N cifra en 5.4000 Hm3, debe estar entre 6.300 y 7.000 Hm3, ya que existen usos no contabilizados (al mismo tiempo critica el concepto de usos indirectos). Por ltimo, varios autores -entre ellos Llamas y Custodio- (c) ponen en duda algunas de las cifras sobre acuferos sobreexplotados -en muchos casos habra que hablar ms bien de explotacin intensiva- (Llamas 1995, p.l7; Custodio 1993), y (d) creen que la utilizacin que se hace en Espaa de las aguas subterrneas es escasa en comparacin con otros pases europeos (sobre todo en el abastecimiento urbano) (Mezo 1995, pp.5, 15-16; VV.AA., Las aguas subterrneas en Espaa. Importancia y perspectivas, Madrid, ITGE). Para Llamas, se ha magnificado el carcter de la ltima sequa y la sobreexplotacin de acuferos con el fin de justificar nuevas obras de regulacin y trasvase de aguas superficiales, mientras las posibilidades de la gestin conjunta de aguas superficiales y subterrneas siguen siendo ignoradas. Al finalizar las dos primeras dcadas del siglo XX la capacidad de embalse era ya de 700 Hm3. Entre 1954 y 1970 se multiplic a gran ritmo -casi 2.000 1{m3iao-, situndose al fmal del periodo en 37.000 1-fm3, con un papel destacado de las obras destinadas a hidroelectricidad. En los setenta la actividad constructora decay hasta los 450 Hin3iao, mientras en los ochenta y primeros noventa se recuper, llegando a los 850 3/ao. En cierto modo, la actividad constructora se vincula a los perodos de auge y recesin econmica (Mezo 1995, p.4).

225

de las actividades humanas en Espaa sin este amplio esfuerzo de regulacin de lt~s caudales superficiales (cuadros 8, 9 y 10, anexo 1>.
El hecho de que a la hora de contabilizar los recursos disponibles no se tenga en cuenta el

aspecto de la contaminacin del agua, resta valor a este dato, pues parte de los recursos totales quedan total o parcialmente inutilizados como consecuencia de la degradacin en su calidad. Es decir, realizar el balance hdrico de una zona sin considerar este aspecto supone ignorar una parte cada vez ms importante del problema del agua, lo que constituye otra grave laguna informativa
que arroja dudas sobre las actuaciones proyectadas para mejorar la disponibilidad del recurso4. El otro concepto que se maneja en las estadsticas oficiales es el de recursos propios, entendiendo por tales, adems de los recursos disponibles, los retornos -aguas que vuelven a sus cauces en distintas condiciones tras ser utilizadas-, los recursos reutilizados y desalados, y los recursos transferidos desde otras cuencas (para el conjunto de Espaa en el ao 1992 su valor era de 54.400 Hm3, lo que representa aproximadamente el 47% del total de recursos renovables) (Mezo 1995, p.6) (cuadro 6, anexo 1>.

2.3 Demandas actuales y balances hidrulicos.

Junto al dato de recursos disponibles, los de demandas actuales y previstas resultan fundamentales a la hora de abordar la planificacin hidrolgica, ya que en ellos se basa la estimacin de los dficit actuales y futuros de las diferentes cuencas a partir de los cuales han de plantearse las propuestas de solucin. A continuacin se har slo referencia a las demandas actuales -un dato objetivo-, dejando para ms tarde las previsiones de demanda futura (epgrafe 4.2>, que reflejan una determinada visin de lo que debe ser la poltica hidrulica. De acuerdo con la Memoria del PHN, en 1992 los recursos demandados, 37.000 Hm3, representaban un 32% del total de recursos naturales y un 69% de los recursos disponibles. En este dato se incluyen tanto usos consuntivos (agricultura, industria, abastecimientos), donde el retorno es muy pequeo o de muy baja calidad, como usos no consuntivos (refrigeracin, acuicultura,

recreativos y caudales ecolgicos), que tambin se consideran demandas porque los recursos, De hecho, como indica Ruiz (1994, p.53>, en la planificacin hidrolgica no se ha integrado el aspecto de la
cantidad con el de calidad; es decir, a pesar de que la Memoria del PI-IN aborda la cuestin de la calidad (MOPT 1993, cap.V), lo hace de forma separada de la cantidad: ni se detraen de los recursos disponibles aquellos que por su degradacin quedan inutilizados para ciertos usos, ni se considera el potencial de depuracin como una posible fuente adicional de recursos. En este mismo sentido, Ruiz (1993, p.416) afirma tambin que no ha habido una evaluacin seria de los retornos en cuantia y calidad por parte de las Confederaciones Hidrogrficas, a pesar de que stos pueden constituir un importante recurso suplementario. Ante tal actitud, el MOPT estipul en la orden 249/1992 unos porcentajes sin mencin alguna de la geologa de la zona, de los riegos, o de la calidad de los retornos; de nuevo

encontramos cierta falta de rigor en la forma de zanjar un tema tan importante. 226

aunque no se consuman, deben garantizarse -estar disponibles- en-el momento necesario-5 (cuadros 13 y 14 y figuras 6 a 9, anexo 1>. Como indica Mezo (1995, p.6-S), en la Memoria del PHN no aparece ninguna referencia
a la demanda en pocas pasadas, lo que constituye una omisin importante, puesto que nos priva de una gua imprescindible para poder juzgar las previsiones de futuro que se hacen en el Plan.

Para hacerse una idea de la evolucin creciente de la demanda de agua en los ltimos veinte aos hay que acudir a estimaciones espordicamente divulgadas por el Ministerio (en publicaciones propias o en trabajos de personas que estn en el mismo) que resultan poco fiables, pues en la mayora de los casos se recurre a un mtodo de dotaciones tericas no elaboradas por muestreo6, y
adems aparecen inconsistencias al sumar demandas totales (oscilaciones errticas, es decir,

continuidades y saltos-bruscos). Por tanto, de nuevo hay que resear la fragilidad de los datos

oficiales. Centrando la atencin en los datos sobre las demandas actuales se observan dos rasgos sobresalientes (cuadro 13, anexo 1>. Primero, el extraordinario peso global que tiene la agricultura
de regado entre los usos consuntivos (80%), si bien su importancia vara enormemente de unas

cuencas a otras (conviene recordar que esta actividad, que en los aos cincuenta representaba ms de un 15% del PID, hoy apenas es el 2,5% del PIB>7. Segundo, las llamativas diferencias existentes en el consumo urbano per cpita entre cuencas, de forma que son aquellas que poseen menores recursos las que presentan los consumos mayores (as, Jcar, Segura, Sur y Pirineo Oriental tienen consumos por habitante muy superiores a la media nacional, que est en 300 litros por persona y da8) (Ruiz 1994, p.12) (cuadro 12, anexo 1).

Precisamente, la utilizacin de agua para la produccin de energa hidroelctrica no se incluye como una demanda porque no requiere garanta de caudales especficos.
$ 6

Este mtodo consiste en aplicar a poblaciones y extensiones de regado de la cuenca dotaciones tericas (en litros

por habitante y ao, segn tamao de poblacin, para consumos urbanos; en metros cbicos por hectrea, segn cultivos, para los regados). Lo correcto sera realizar un muestreo entre los regados y zonas urbanas afectadas (Mezo 995, p.7). A nivel internacional, la demanda de agua urbana es bastante similar en todos los pases de la OCDE, con la notable excepcin de Estados Unidos, que se sita en tomo a los 218 mab/ao, frente a los 108 de Francia, los 132 dc Inglaterra y Gales, los 139 de Italia, los 132 de Japn, o los 113 de Espaa. Sin embargo, en el regado se aprecian grandes diferencias: algunos pases tienen una demanda (m3/hab/ao) muy baja o prcticamente nula, como Alemania (4), Inglaterra y Gales (3) e incluso Francia (87), mientras otros muestran demandas (m3/hab/ao) altas o muy altas, como Estados Unidos (774), Espaa (608), Italia (564), Japn (504), o Portugal (388). Unas diferencias tan enormes se explican en parte por el volumen de la produccin agrcola, pero sobre todo estn condicionadas por las caractersticas climticas de cada pas y por el tipo de cultivos que se cosechan. En el uso industrial la demanda tambin vara considerablemente de unos pases a otros, aunque en este caso es difcil delimitar con exactitud una causa, debido a que las diferencias en las tcnicas de contabilizacin son muy importantes (Mezo 1995, p.9). Con 200 litros por persona y da se consideran holgadamente satisfechas las necesidades humanas.

227

Del primer rasgo apuntado se deduce que abordar el problema del agua en Espaa supone
centrar la atencin en el el regado. El segundo nos indica que junto a los repetidamente sealados

desequilibrios en la distribucin territorial de los recursos hdricos y las precipitaciones, hay que
aadir un desequilibrio de signo contrario en los consumos urbanos per cpita, lo cual parece cuestionar a priori posibles trasvases. Por ltimo, si se comparan las demandas con los recursos (propios y transferidos> se obtiene una imagen de los balances hidrulicos de cada zona (cuadro 19. anexo 1). Aparecen as dficit abultados para las cuencas del Jcar y el Segura, y de menor cuanta en la Sur, GuadaleteBarbate, Guadalquivir, Baleares y Canarias (aunque en la Memoria se recuerda que los datos globales positivos pueden enmascarar dficit locales>.

2.4 La calidad de nuestros recursos hdricos,

Los ros espaoles tienen un caudal medio menor que la mayora de los ros europeos, llegando a ser muy pequeo en algunas pocas del ao, de forma que la capacidad de dilucin natural de vertidos es tambin ms reducida. Por esta razn, los problemas de contaminacin de las
aguas fluviales pueden verse ms agravados si no se controlan convenientemente los vertidos9.

El Indice de Calidad General (ICG> revela que el nmero de tramos de nuestros ros donde

la contaminacin es alta o muy alta es elevado, destacando en especial el Guadalquivir, toda la

cuenca del Guadiana, Llobregat, Naln, Nervin, Guadalete-Barbate, Jcar y amplios tramos del Tajo (Ruiz 1993, p.4O4. De hecho, puede afirmarse que aproximadamente un tercio de las corrientes fluviales espaolas presentan problemas serios de contaminacin, si bien no se pueden establecer criterios absolutos, sino en funcin de los usos a los que est destinado cada tramo de ro
(veas cuadro 33, anexo 1). Las fuentes bsicas de contaminacin corresponden a aquellos usos

donde se producen los mayores retornos, esto es, los asentamientos urbanos -desechos orgnicos (aguas negras sin depurar>t0 y detergentes- e industriales -con gran variedad de sustancias contaminantes, destacando la industria papelera, alimentaria y qumica-.

En los pases de la Unin Europea se obliga a depurar los vertidos aunque el ro cuente con una determinada
capacidad de dilucin natural. Es decir, en la actualidad -y despus de largos juicios al respecto- el nivel de depuracin exigido ya no depende de la capacidad de dilucin de los ros. Precisamente esto contribuye a la eutrofizacin de los embalses (se calcula que un 31% de nuestros embalses presenta problemas de eutrofizacin, es decir, un 40% de la capacidad de embalse del pas). La eutrofizacin es un proceso de fertilizacin de las aguas debido especialmente al exceso de nitrgeno y fsforo, lo que lleva a aumentar la poblacin vegetal y altera las caractersticas fisico-quimicas del agua (la mayor demanda de oxgeno puede hacer
~

que las aguas sean dainas para algunos usos) (Maestu 1995). En realidad, una evaluacin rigurosa de los recursos
disponibles debera tener en cuenta este hecho.

228

Por su parte, la contaminacin difusa procedente de la mala utilizacin de fertilizantes y

plaguicidas en la agricultura tiene especial incidencia en las aguas subterrneas, y se ve agravada

por un uso excesivo de agua en el riego que favorece la mayor infiltracin. Asimismo, los vertederos urbano-industriales incontrolados (lixiviados) y la explotacin intensiva de acuferos
costeros (intrusin marina) tambin amenazan a las aguas subterrneas, que hoy satisfacen un tercio de la demanda urbana e industrial y el 25-30% de la de regado. En un pas como Espaa,

donde la mayor parte del territorio puede considerarse rido o semirido, quizs sea la contaminacin de los acuferos el problema ms grave de calidad del agua, al mismo tiempo que el ms difcil de controlar y sobre el que los estudios son an ms escasos
3. EL MARCO LEGAL: IMPLICACIONES PARA LA GESTION DELt~~RECURSO NATURAL AGUA.

La Ley de Aguas (29/1985 del 2 de agosto> define el rgimen de aprovechamiento de este

recurso en toda Espaa, con la nica excepcin del Archipilago Canario, que posee una legislacin propia2. La Ley extraordinariamente ambiciosa en sus propsitos se articula en torno

a tres principios fundamentales: el dominio pblico hidrulico, la planificacin hidrolgica y la

preocupacin por la calidad del agua y el medio ambiente hdrico. Los tres aspectos tienen

significativas implicaciones para la asignacin y el aprovechamiento de este recurso clave en el

desarrollo sectorial y regional, pero si bien resulta evidente que los dos ltimos planificacin hidrolgica y preocupacin por el medio ambiente ligado al agua representan una importante novedad respecto a la normativa anterior (Ley dc 1879), en el caso de la declaracin del dominio

pblico hidrulico hay opiniones encontradas. Por ello, y antes de analizar por separado las
consecuencias que cada uno de los aspectos sealados puede tener en la gestin del recurso,

conviene recordar las normas que regularon la utilizacin del agua en el pasado, de forma que se pueda contemplar su actual rgimen jurdico con perspectiva histrica, esto es, viendo hasta qu punto la Ley de 1985 supone un cambio relevante respecto a la tradicin legislativa precedente.
~ El estado del medio ambiente hdrico est obviamente vinculado tanto al mantenimiento de caudales ecolgicos como al aspecto de la calidad. En el caso de los humedales, la delicada situacin que estos ecosistemas atraviesan en Espaa va estrechamente ligada a los problemas de explotacin y contaminacin de nuestros acuferos (veas Prat (1995) y Montes (1995)).

La Ley de Aguas viene desarrollada por los correspondientes reglamentos: Reglamento del Dominio Pblico Hidrulico, Decreto-Ley 89/1986, y Reglamento de la Administracin Pblica del Agua y de la Planificacin Hidrolgica, Decreto-Ley 927/1988. La necesidad de una nueva normativa se justifica en la exposicin de motivos de la Ley actual: es preciso dar respuesta a los requerimientos que suscitan la nueva organizacin territorial del estado [..], las profundas transformaciones experimentadas en la sociedad, los adelantos tecnolgicos, la presin de la demanda y la creciente conciencia ecolgica y de mejora de a calidad.

229

3.1 Los antecedentes.

De acuerdo con el Derecho Romano, el agua que flua por la tierra (el agua corriente o aqua profluens) era al mismo tiempo res communis y res publica; es decir, el agua era considerada como perteneciente a todas las criaturas, un elemento al que todos tenan acceso libremente (Prez 1993, p.24j. Sin embargo, en la Europa de la Edad Media la consideracin del agua pas a ser la de un
bien patrimonial (res in patrimonio): una pertenencia sujeta al dominio eminente del soberano
-

como individuo- que poda ser objeto de cesin, donacin o alienacin de domimio, a ttulo de derecho privado, en favor de seores,,n~onasterios, abadas, etc. El rgimen feudal del agua era enormemente complejo y dispar, coexistiendo el derecho seorial de disponer a perpetuidad (dominio eminente) con el derecho de terceros a usar (dominio til>: la patrimonializacin
comportaba la capacidad de los dueos eminentes de reservarse percepciones diversas, a su libre arbitrio, y recaudar tributos para consentir el uso a terceros. Como seala Maluquer (1983, p.83),

las aguas de un mismo trmino podan ser, a la vez, del rey -con dominio eminente [.1 mayor-, de uno o varios seores -con dominio eminente subordinado o menor-, del comn de los vecinos, del municipio y de los mismos vecinos individualmente. Cualquiera de los titulares de propiedad, eminente o til, poda enajenar, ceder, arrendar o donar sus derechos contiguos a terceros. Todo
ello configura un confuso panorama de superposicin de derechos,

en el que se combina

simultmeamente lo seorial, lo comunal y lo individual. Este complicadsimo rgimen feudal dificultaba el desarrollo de la prctica totalidad de las actividades productivas, puesto que en casi todas ellas el agua intervena como factor de produccin (riego, fuerza motriz, transporte, pesca, tintado de tejidos, etc.>; en este sentido, el rgimen feudal del agua constitua un obstculo al

crecimiento econmico

A. finales del siglo XVIII se multiplican la cantidad e intensidad de los usos del agua.
Toman especial relevancia el riego y los abastecimientos (debido al creciente grado de

~ En Espaa, durante la Edad Media, el derecho de aguas evolucion de diferente modo en Castilla por un lado, y en Catalua, Valencia y Baleares por otro, mantenimdose esta diferente orientacin hasta mediados del siglo diecinueve. Mientras en Castilla las Siete Partidas restringieron las aguas controladas directamente por el rey a los ros navegables, siendo el testo objeto de patrimonializacin por parte de los seores ribereos, en Catalua, Valencia y Baleares -quiz por influencia rabe- todas las aguas quedaron sujetas al control ejercido por el rey o en su nombre (Real Patrimonio) (Prez 993, p.24; Lpez-Camacho 1993, p.l88). Estas aguas del Real Patrimonio eran ms accesibles que las del resto de los reinos hispnicos, sujetas rgidamente a la arbitraria voluntad de los seores. La mayor seguridad en su disfrute -mediante enfiteusis- pudo haber favorecido ms los aprovechamientos productivos en Catalua, Valencia y Baleares (Maluquer 1983, p83>.

230

urbanizacin>, y, ms tarde, el agua cobra una importancia decisiva en el proceso de industrializacin. En este contexto de cambio, el rgido rgimen jurdico heredado del perodo feudal no casaba bien. Por ello, en palabras de Maluquer (1983), era precisa la

despatrimonializacin del agua: una transformacin de su rgimen jurdico anloga y paralela a la que afect a la tierra con la abolicin de seoros y mayorazgos. Se trataba de movilizar los recursos naturales con una orientacin productiva, rompiendo las rigideces e inflexibilidades del sistema feudal y fortaleciendo al mximo la propiedad privada.

El primer paso en esta direccin se da en Francia: con el decreto revolucionario de 4 de agosto de 1789 se abolen los derechos dominicales sobre las aguas; ms tarde, el Cdigo Civil
(art.598) declara bienes de dominio pblico a los cursos de agua navegables y consolida los

derechos comunales de los ribereos sobre ias aguas que no respondan a tal caracterstica. El
ejemplo francs va a cundir poco a poco entre los paises de su entorno: Espaa, gran parte de Italia, Portugal, etc. En Espaa, el decreto de 6 de agosto de 1811 (Cortes de Cdiz) suprime el

dominio eminente de los seores sobre las aguas, pasando stas a ser de dominio general; ms
tarde, un decreto de 19 de julio de 1813 extenda esta provisin a las aguas sujetas al Real Patrimonio. Sin embargo, en el inestable panorama poltico de la Espaa decimonnica, los seoros volvan a restablecerse en 1814, y de nuevo en 1823 -tras haber sido abolidos en 1820-. Por fin, en 1837 se restablecen plenamente los dos decretos de las Cortes de Cdiz de forma

definitiva, concluyendo as la labor despatrimonializadora: las aguas perdan las cargas de

naturaleza feudal que pesaban sobre ellas y las vinculaciones que las atenazaban (Maluquer 1983, pp.85-87). Ello iba a hacer que el coste del agua cayese de modo considerable. En 1860 un Real Decreto recogiendo en parte lo ya apuntado en las Reales Ordenes de 1846, 1849 y 1859, reafirmaba el dominio pblico sobre las aguas que discurriesen por cualquier tipo de corriente natural (navegable o no), ya que de hecho resultaban difcilmente imputables a fincas concretas. Este mismo principio se incorpor ms tarde en las Leyes de 1866 y 1879, que

vinieron a clarificar y consolidar toda la legislacin revolucionaria sobre aguas, formada [hasta
ese momento] por una enmaraada serie de leyes, decretos, rdenes y preceptos, que en muchas cuestiones presentaban lagunas y deban completarse recurriendo a costumbres locales (Maluquer 1983, p.91). Pero junto a la declaracin del dominio pblico de las aguas corrientes, ambas Leyes establecan que las aguas subterrneas eran objeto de propiedad privada, correspondiendo la misma

a quien las alumbrase (es decir, en ltima instancia la posibilidad de apropiacin de las aguas
subterrneas iba ligada a la propiedad de los terrenos bajo los que se ubicaban los acuferos>; asimismo, eran propiedad privada todas las aguas pluviales, manantiales o estancadas que pudieran

considerarse como adherencia a un predio -hasta el momento en que salieran del mismo-, sin otra
231

limitacin que la de no causar dao a terceros4. La Ley de 1879 -reproduccin casi exacta de la de

1866 salvo en el hecho de prescindir de las aguas martimas, y considerada modlica en su gnero y en su tiempo- iba a mantenerse vigente durante los siguientes ciento siete aos, hasta la entrada en vigor de la actual Ley de Aguas el 1 de enero de 1986 (Prez 1993, pp.24-27). Puede afirmarse que el conjunto de la legislacin liberal del diecinueve, codificada en las Leyes de 1866 y 1879,
promovi la multiplicacin de los aprovechamientos agrcolas e industriales: el agua iba a ser un recurso clave en el desarrollo industrial espaol, primero como fuerza motriz directa en molinos, y
ms tarde con la aparicin de las modernas turbinas y la hidroelectricidad. No hay que olvidar que

durante la mayor parte del siglo XIX el grueso de la actividad industrial se bas en la explotacin

de la energa hidrulica, por delante de los motores de vapor5.

misma.

Un&.vez expuesta la evolucin legislativa, se plantea un problema de interpretacin de la Para algunos estudiosos -ej. Prez (1993)- la legislacin liberal del diecinueve en materia pleno dominio pblico estatal de

de aguas supone el punto de partida de una tendencia hacia el

todas las aguas continetales, tendencia que culminara con la Ley de 1985; es decir, la Ley de
Aguas

de 1985 no implicara un cambio radical respecto a la situacin anterior, aunque a menudo

la declaracin del dominio pblico hidrulico pleno se haya pretendido presentar como un hecho

trascendental. Por el contrario, Maluquer (1983) opina que la revolucin liberal supuso en el agua como en la tierra- una consolidacin de la propiedad privada: a pesar de la dificultad de definir
derechos sobre este recurso -derivada de

sus propias caractersticas fsicas-, el ideal era en todo -compartida e inmovilizada- por la propiedad

caso sustituir las formas de propiedad imperfecta

perfecta -individual, libre y enajenable-. De acuerdo con este autor, incluso en las aguas declarada&de dominio pblico despus de 1879 es posible descubrir la impronta privatizadora: las concesiones que permitan el acceso al dominio pblico se otorgaban gratuitamente y a

perpetuidad6 (lo que conferia una seguridad similar a la del propietario), y adems, iban

En este sentido la Ley era totalmente respetuosa con los propietarios individuales en lo que se refiere a las aguas consideradas como adherencias a propiedades individuales. No ocurri as con los derechos de uso consuetudinarios de los pueblos, que no se consolidaron al desaparecer el domino eminente o dominical, ya que la propiedad comunal era considerada imperfecta por el movimiento liberal. Es decir, la legislacin revolucionaria no slo actu contra el dominio eminente seorial, sino que tambin erosin los aprovechamientos comunales.

En otro trabajo, el propio Maluquer(1990, pp.3 19-348) analiza detalladamente la enorme importancia de la fuerza hidrulica en la industrializacin catalana. Otro autor que ha enfatizado la relevancia del agua en la industrializacin ha sido Pierre Vilar.
~ 6

La perpetuidad se refiere a las concesiones para fmes agrcolas, pues las Leyes de 1866 y 1879 limitaron a 99 aos

el plazo de las concesiones con fmes industriales. Con el tiempo, ya en el presente siglo, tambin se redujo la duracin de las autorizaciones con fines agrcolas (Decreto de 14 dejunio de 1921). Ello responda por un lado a la creciente demanda y consiguiente escasez, y por otro, a la necesidad de flexibilizar la gestin de las concesiones a la vista de los nuevos requerimientos de la moderna tecnologa (Maluquer 1983, p.9 1). A diferencia de lo que sealaba el derecho espaol de aguas, en otros pases de nuestra rea geogrfica los dueos de los predios ribereos 232

acompaadas de importantes privilegios fiscales (que fomentaban y reforzaban el uso privado del agua>; todo ello acercaba al concesionario a la condicin de propietario, aunque limitado por ciertos requisitos establecidos para asegurar el aprovechamiento inmediato y continuo de la concesin. Sin embargo, tambin es verdad que exista un elemento que alejaba el sistema de
concesiones de la plena propiedad: la amplia discrecionalidad otorgada a la Administracin en las

aguas de dominio pblico, discrecionalidad que a menudo condujo a abusos, sirviendo de

instrumento al caciquismo en las zonas ms aquejadas por la escasez; es decir, el problema estribaba en las amplias facultades conferidas a la Administracin sin sujeccin suficiente a normas que garantizaran el derecho de los administrados
7

3.2 El dominio pblico hidrulico.

La Ley de 1985 reconoce que todas las aguas -superficiales y subterrneas- forman parte de un nico ciclo, esto es, estn ntimamente relacionadas, por lo cual no cabe hacer distinciones entre unas y otras ~.

Dado que se trata de un recurso bsico que debe estar subordinado al inters general

(normalmente de ros no navegables> podan aprovechar estas aguas sin necesidad de concesin o autorizacin (Prez 1993, p47). As, la Administracin tena capacidad de imponer servidumbres legales y autorizar los aprovechamientos, estableciendo -sin publicidad en la decisin- qu empresa o particular pretenda una concesin de mayor utilidad cuando concurran varios solicitantes; incluso poda declararse de utilidad pblica un aprovechamiento solicitado que resultase incompatible con otro ya existente, de fonna que se permita la expropiacin forzosa previa indemnizacin. Adems, no exista la posibilidad de revisin de estas decisiones por parte de un tribunal u organismo imparcial -- distinto de la Administracin (Maluquer 1983, p.92). En la actual Ley de 1985 srhw rntentado tliniinar la discrecionalidad administrativa en el otorgamiento de concesiones mediante algunos criterios objetivos y la tramitacin en competencia. Adems de las concesiones, la Ley de 1985 establece la necesidad de autorizacin para otras utilizaciones del dominio pblico hidrulico (navegacin recreativa en embalses, construccin de embarcaderos, aprovechamiento de pastos, etc.). Durante mucho tiempo las aguas superficiales y subterrneas frieron tratadas legal y tcnicamente como si se tratara de recursos completamente independientes. Sin embargo, la unidad e interrelacin plena de las aguas superficiales y subterrneas formando parte de un mismo ciclo (conservacin de la masa global de agua existente) ya haba sido apuntada por algunos autores en fechas muy tempranas. As, Leonardo Da Vinci afirmaba a fmales del siglo XV que el cuerpo de la Tierra, a semejanza de quel de los animales, se entreteje con ramificaciones de venas, las cuales estn todas unidas entre sy constituidas para nutricin y viv(ficacin de la misma Tierra y de sus criaturas; stas salen de las honduras del mar, a las cuales, luego de muchas vueltas, tienen que regresar por los ros creados por las elevadas rupturas de dichas venas (citado en Instituto Geogrgico Nacional 1991a, pIOl). Esta visin unitaria de Leonardo que tiene antecentes en autores de la Antiguedad Clsica como Plinio el Viejo se inscribe entre las teoras conservacionistas subterrneas, que evidentemente difieren por completo de la teora hoy aceptada sobre el ciclo hidrolgico (y que durante siglos se llam conservacionismo areo>. El conservacionismo subterrneo tuvo continuadores en figuras tan influyentes como l-looke o el mismo Descartes, quien describa as sus ideas sobre el ciclo: como bajo las llanuras y las montaas hay grandes cavidades llenas de agua, es indudable que continuamente se elevan muchos vapores. [Y aunque una parte de tales vapores] sube hasta las nubes, es indudable que en la mayor cantidad han de ascender a las montaas, ya que les es ms fcil elevarse por los poros de la tierra, cuyas partculas les sostienen, que por el aire [Ej. Una vez elevados estos vapores, entorpecida su accin por el advenimiento delfro, unindose muchas de sus partculas, vuelven pues aquellos a 233

(art. 13, y con el objeto de garantizar en todo momento el tratamiento unitario del mismo, se establece la propiedad pblica estatal de todas las aguas continentales9. Como se ha indicado con anterioridad, las aguas subterrneas eran objeto de apropiacin privada bajo la anterior Ley de Aguas de 1879. Podra pensarse entonces que al declarar la Ley de
1985 el carcter pblico de todas las aguas continentales, ello conllevara la expropiacin de los antiguos alumbradores de aguas subterrneas. Sin embargo, hay un respeto total por la situacin privada preexistente. La Ley de 1985 permite a los antiguos usuarios elegir entre dos opciones: a> la conversin al nuevo rgimen, esto es, solicitar su inclusin en el Registro de Aguas como aprovechamiento temporal de aguas privadas cuyo rgimen de utilizacin ser respetado por un plazo mximo de 50 aos, transcurridos los cuales [~1 tendra derecho preferente para la

obtencin de la correspondiente concesin administrativa; o bien, b) seguir manteniendo su

-~

titularidad con carcter indefinido con el mismo contenido que tuviera antes del 1 de enero de 1986 (con la excepcin de situaciones de urgente necesidad, o cuando el acufero haya sido declarado
tomar laforma de agua, lquido que no puede ya descender por los mismos poros por donde se elev el vapor, por ser demasiado estrechos, sino que encuentra otras vas ms anchas en los intervalos de las cortezas o capas deque esta compuesta la tierra [..]. As como la sangre de los animales por sus venas y arterias, corre tambin el agua circularmente por las venas de la Tierra y por los ros. [..] Y aunque el mar sea salado, ascienden sin embargo a las fuentes las partculas del agua dulce solamente, puesto que son tnues y flexibles, mientras que las partculas de la sal, siendo rgidas y duras, no se transforma fcilmente en vapores, ni pueden en modo alguno transitar por los torcidos poros existentes entre los granitos de arena y anlogas particulas de la tierra (Descartes, Ren, Los Principios de la Filosofia [16441, Madrid, Editorial Reus, 1925, pp.297-299). Carlos Sols (1990) describe ese apasionante episodio de la historia de la ciencia que fue el establecimiento de la idea del ciclo hidrolgico basada en la evaporacin y la condensacin frente a teorias rivales, las cuales recurran bien a la transmutacin (negando la conservacin del agua como sustancia idntica, y apoyndose en la idea de que cada uno de los elementos -agua, aire, tierra y fuego- se generan a partir de los dems o perecen para convertirse en otros distintos), o bien al conservacionismo subterrneo (afirmando la existencia de un flujo circular mar-filtraje al interior de la tierra-ascenso a corrientes superficiales-mar, aunque con versiones muy distintas sobre el ascenso y la desalinizacin del agua marina). En realidad, todas las teoras existentes pretendan responder a un doble problema: a) por qu no se agotan las fuentes, o de dnde proceden las aguas de las fuentes y los ros; y b) por qu el mar no rebosa por los aportes continuos de los ros. Ambas preguntas se plantearon desde los cominenios de la reflexin filosfio-cientifica (hace cosa de dos milenios y medio), y no se dieron por resueltas plenamente hasta comienzos del siglo XIX. Aunque la naturaleza del problema no reviste mayor complejidad, la dificultad tcnica para obtener mediciones medias fiables de un fenmeno de carcter cosmolgico mantuvo la puerta abierta durante siglos a especulaciones de todo tipo, en un claro ejemplo de indeterminacin de las teoras por los hechos disponibles. La descripcin de este largo episodio de la historia de la hidrologa sirve a Sols como un magnifico pretexto para plantear interesantes cuestiones de filosofia de la ciencia.
~

Para algunos autores como Llamas (1995), la declaracin de dominio pblico de las aguas subterrneas no era n~

necesaria ni sufiente para lograr el objetivo pretendido; este mismo autor se refiere a Francia, donde se aprob una nueva Ley de Aguas en 1992 promovida por el Partido Socialista francs, en la cual las aguas subterrneas no fueron declaradas de dominio pblico. En Alemania se respetan los derechos privados (la legislacin de los distintos estados suele ser de tradicin privatista>, pero en la prctica prima la utilidad pblica: la ley federal de aguas de 1956 vaca practicamente de contenido los derechos privados al establecer muchas limitaciones a los mismos. En Italia no se habla de propiedad sino de aguas dominiales y no dominiales; las dominiales son todas las que puedan tener un inters pblico (publificables), y son la inmensa mayora (Gallego Anabitarte eta! 1986>.

234

sobreexplotado, en cuyo caso, se modificaran necesariamente las condiciones de apr-ovechamiento del mismo y se requerir de concesin administrativa) (Prez 1993, pp.26-27; de la Cutara 1989, caps.VIII y IX). Esta ltima alternativa (b) ha sido la elegida en la mayora de los

aprovechamientos de aguas subterrneas anteriores a la Ley de Aguas de 1985; as, de los 446.000 aprovechamientos conocidos, slo 14.000 estn bajo el rgimen concesional, lo que da idea de la poca incidencia que ste tiene hoy en la explotacin de las aguas subterrneas, la cuales cubren aproximadamente el 30% de las demandas de regado y el 20% de las de abastecimiento (Maestu 1997, p.123).

3.2.1 El sistema de concesiones y las posibilidades de los mercados de agua en Espaa

A este bien de dominio pblico -el agua- se accede bajo concesin administrativa (Ley de Aguas y Reglamento del Dominio Pblico Hidrulico, cap.III). Una concesin de uso privativo del agua es un derecho de propiedad con unas particularidades (facultades) muy concretas. La concesin especifica la utilizacin a la que necesariamente ha de destinarse el agua, tiene un periodo de vigencia limitado (no superior a 75 aos>20, da derecho a utilizar un determinado caudal mximo (si no lo impide causa mayor), no est sujeta a compra-venta21, y es susceptible de ser modificada en situaciones de urgencia (sequas extraordinarias, sobreexplotacin de acuferos, Ley de Aguas, art.57.4. Adems, la concesin puede extinguirse antes del trmino del plazo si hay interrupcin del

20

uso durante tres aos consecutivos o por expropiacin forzosa.

2

Esto no es del todo exacto en la forma, aunque s viene a serlo en el fondo. En el marco legal actual, la transmisibilidad de los derechos de uso sobre el agua (concesiones) puede hacerse, pero slo si consiste en la simple sustitucin del titular, sin afectar para nada a las condiciones objetivas del aprovechamiento (caudal, plazo de la concesin, uso a que se destina el agua, etc.). Si se pretende modificar estas condiciones como parece
lgico en cualquier compra-venta es preciso contar con la autorizacin expresa de la Administracin, de forma

que la modificacin pretendida sea conforme a los criterios que presiden la gestin del agua en la planificacin
hidrolgica. Si a este hecho se aaden las facultades directivas y de control de la Administracin (tales como la capacidad de reasignacin de recursos en determinadas situaciones suspensin temporal de las concesiones, o la de modificacin unilateral o revisin del contenido del derecho de uso arts.63, 56 y 58.2), se comp/eta un panorama que poco tiene que ver con un mercado (privado) de agua (Menndez 1996, p.l67).

Por otra parte, en el espritu de la actual ley de aguas no se contempla que los ususarios tengan capacidad de decidir sobre la asignacin del recurso; la concesin (derecho de aprovechamiento de un bien ajeno) se otorga para un fin especfico, fuera del cual el derecho pierde su fundamento: si el concesionario decidiese
sobre el destino del aguay no la Administracin [..], parece que se quebrara uno de los princ~ios bsicos del sistema demanial consagrado en la legislacin vigente (Menndez 1996, p. 162). Adems, la vinculacin a la tierra de la concesin en el caso del riego (art.5l.3), uso consuntivo por excelencia, constituye un obstculo

insalvable para el establecimiento de un autntico mercado de agua. Por ltimo, conviene recordar que los lmites al establecimiento de un mercado de aguas son
prcticamente idnticos tanto en el caso de los aprovechamientos temporales de aguas privadas subterrneas

como en las aguas subterrneas privadas que estn catalogadas (pero no registradas): en este segundo caso el contenido de estos derechos est congelado, y en el primero cualquier modificacin del aprovechamiento supone la necesidad de transformar el derecho en concesin. 235

adecuacin al Plan, etc.) por el Organismo de Cueca correspondiente. En general, las concesiones las otorgan los Organismos de Cuenca bajo los principios de publicidad y tramitacin en competencia, de acuerdo al inters pblico y sin perjuicio de terceros, y teniendo en cuenta un orden de prioridad fijado por la Ley de 1985 (abastecimientos, regados, produccin de energa, usos industriales, acuicultura, etc.), donde curiosamente se otorga al regado la misma posicin que en la Ley de 1879, a pesar del notable cambio en la estructura econmica del pas. Una vez tramitadas, las concesiones quedan inscritas en un Registro de Aguas, En el caso de regado, la concesin establece un volumen de agua por unidad de superficie en funcin de las necesidades de los cultivos y de las condiciones tcnicas de obras e instalaciones vigentes en el momento de su otorgamiento. Como en muchos otros pases, el derecho de uso de agua del reganen&&nnidoalde la tierra, ya se encuentre sta en propiedad o bajo otro rgimen de tenencia (si bien en este caso debe contarse con la autorizacin el propietario): la concesin no puede transferirse separadamente del derecho sobre la tierra. Por tanto, las concesiones que permiten el uso privativo del agua son las reglas que definen en nuestro pas la asignacin del recurso natural agua. En la actualidad, dado su amplio horizonte temporal, la prctica imposibilidad de compra-venta de las mismas, su vinculacin a la propiedad de la tierra y a un empleo determinado del agua, y la prioridad administrativa de la agricultura frente a otros usos distintos del abastecimiento, tiende a perpetuarse una asignacin rgida del recurso incapaz de responder a los posibles cambios en la estructura de requerimientos. Es decir, el alto grado de proteccin (o garanta> jurdica que emana de las concesiones administrativas que desde hace ms de un siglo est en la base de la poltica de fomento del regado, hace muy difcil reconducir el agua hacia otros usos cuando el inters social o la eficiencia econmica as lo aconsejan (Embid 1992, pp.22l-226; Garrido 1995a, p.8>. As, slo en la rigidez finalista del rgimen concesional es posible encontrar hoy una respuesta satisfactoria a la impactante pregunta que plantea Maestu (1997, p. 122): cmo es posible que [en pocas de sequa] convivan demandas insatisfechas, suspensin de concesiones,
guerras de agua y racionamientos en la mitad sur de Espaa con una dedicacin del agua a pocos usos beneficiosos e incluso al despilfarro?. Sin embargo, como apunta esta misma autora, no

conviene olvidar que el rgimen concesional actual no se dise para asignar caudales dados entre usos en fuerte competencia en zonas de escasez, sino para repartir las aguas nuevas que se iban poniendo a disposicin gracias a una continua construccin de obras hidrulicas; la mayora de la poblacin viva entonces en el campo, y la apuesta por la expansin del regado -como uso prioritario- era clara; adems, no se vislumbraba an la situacin de economa madura del agua, donde los costes de construccin y mantenimiento de nuevas infraestructuras se disparan, las 236

externalidades derivadas del uso del agua son ms notorias y el coste social de .subvencioar ciertos usos es elevado. La mayora de los especialistas opina que la naturaleza jurdica de los derechos de uso que establece la Ley es totalmente incompatible con la existencia de transacciones, y por tanto, con la existencia de precios que aproximen el valor de escasez del recurso y tiendan a reflejar el coste de oportunidad del uso del agua. Es decir, el sistema concesional existente eliminara toda posibilidad de establecer mercados de aguas como una medida complementaria a otros mecanismos institucionales y a las propias obras de infraestructura, de forma que se cerrara una va adicional para racionalizar el uso y permitir una asignacin flexible del recurso22. Precisamente por esta razn, el Ministerio de Medio Ambiente pretende reformar la Ley de Aguas para que pueda venderse el derecho al uso del agua, taunque manteniendo la propiedad estatal drla- misma (El
-

Pas, 28.1.97). Como sealan Naredo y Lpez-Glvez (1997, p.l5), el actual rgimen concesional, rgidamente finalista, hace de la gestin del agua para riego un mundo aparte respecto de los abastecimientos urbanos o las aguas mineromedicinales, creando compartimentos estancos: la disparidad de precios a los que se facturan las cantidades de agua utilizada en cada uno de estos tres mundos aislados es tan grande, que parecera indicar que no proceden del mismo ciclo hidrolgico o que las separan diferencias de calidad mucho ms generales y marcadas de las que de hecho se aprecian. Es ms, ni siquiera los ingresos brutos que cosechan la mayor parte de los agricultores de regado alcanzan las doscientas pesetas por cada metro cbico de agua utilizada que se estn facturando en bastantes zonas por el agua para abastecimiento Sin embargo, a pesar de las trabas legales, en la pennsula ha habido al menos dos casos aislados de transacciones encubiertas. La primera, arropada bajo la forma de una expropiacin para uso de mayor prioridad con indemnizacin pactada (art.53.2 Ley de Aguas>, fue un acuerdo en el verano de 1994 entre la ciudad de Sevilla y los agricultores de la zona (Comunidad de Regantes del Viar), de forma que stos dejaron de regar temporalmente a cambio de una compensacin econmica (los regantes cedieron 30 Hm3 a cambio de 235 millones de pesetas, unas 7,9 ptas/m3). La segunda fue la realizacin del mini-trasvase entre el Delta del Ebro y Tarragona-Reus: hubo un acuerdo En principio, en la pennsula slo tendran actualmente cabida legal pequeos mercados ya instaurados y de carcter tradicional, como por ejemplo las subastas de agua en algunas zonas del Levante espaol (sobre todo Alicante y Valencia). As, en el Vinalop Medio viene realizndose desde hace siglos la adjudicacin de las tantas de riego mediante subastas; adems existen algunas sociedades mercantiles de explotacin de agua nacidas al amparo de la Ley de Aguas de 1879 y del Reglamento de Minas de 1905, que an hoy realizan transacciones con aguas subterrneas (Ponce Herreros 1992, p. 163). En Canarias tambin existen mercados de aguas, pero esta Comunidad tiene su propia legislacin (veas el captulo VI de esta tesis). La legislacin actual no permite que un regante transfiera a otro agua cuando no agota el caudal que tiene concedido, de forma que, al no poderse rentabilizar los posibles excedentes, no se incentiva el ahorro. Con todo, es evidente que dentro de las Comunidades de Regantes se dan de hecho algunos trueques y transferencias de agua a cambio de compensacin econmica.
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entre los r~gantes del Delta del Ebro cuyos canales de tierra perdan mucha agua y el Consorcio de Aguas de Tarragona, por el cual ste ltimo pag el revestimiento de los canales de los primeros y la construccin de un trasvase desde el Delta a cambio del derecho a utilizar el agua ahorrada (la Administracin Central actu de simple mediadora). En este ltimo caso, la ruptura de la rigidez de las concesiones finalistas fue slo supuesta, pues se promulg ex profeso una ley para hacer posible con plena legalidad una modificacin de titularidad y de destino de aguas que implicaba a dos cuencas distintas. Por contra, en el caso sevillano hubo un arreglo por mutuo acuerdo entre todas las partes interesadas que de forma deliberada se situ al margen de las regulaciones administrativas; sin embargo, en principio no parece posible construir a partir de este caso aislado un modelo homologable en nuestro actual rgimen jurdico de aguas (Erruz 1997, p.2O4). En Espaa todo parece indicar que la generalizacin de mercados de aguas seria factible. Es ms, la fuerte irregularidad caracterstica de nuestra hidrologa hace de la flexibilidad en el manejo del agua entre usuarios un elemento fundamental. Como se seal en el captulo anterior, para que el mercado pueda jugar un papel reasignador importante la productividad marginal del agua debe diferir significativamente entre los usos conflictivos, ya que de otro modo los costes de transaccin y los de transpone y almacenamiento junto a la propia oposicin de los afectados pueden hacer inviable la realizacin de transaciones. Pues bien, Garrido (1994, p. 105) afirma que, segn estudios empricos de autores como Naredo y Castro, las divergencias entre el valor del producto marginal del agua de algunos cultivos son tan amplias [en Espaa] que resulta difcil aceptar que la asignacin actual de los recursos no est remotamente alejada del ptimo? Para este autor, pueden esperarse importantes efectos positivos de la introduccin mercados de agua en nuestro pis, tales como contar con un indicador ms preciso dela escasez relativa, incentivar la inversin en mejoras tcnicas, retrasar o eliminar la necesidad de nuevas obras de regulacin, y obtener beneficios ambientales indirectos (reduccin de la contaminacin difusa) gracias a un menor uso de agua en la zwriciilflir~ Por otra parte, Garrido enfatiza en un trabajo ms reciente (1996, pp.3O8-3 11) la enorme cantidad de posibilidades de llegar a acuerdos que deparen beneficios mutuos. Al nivel ms modesto caben acuerdos entre agricultores dentro de cada una de las comunidades de regantes. En estos casos el alcance de las transacciones seria en principio limitado, si bien los regantes de una misma comunidad sobre todo si posee cierta antigUedad pueden tener estrategias muy diferenciadas: as, ante una sequa extrema el agricultor que tiene frutales puede estar dispueto a pagar bastante por metro cbico para salvar sus rboles, mientras quien slo tiene cultivos anuales podra beneficiarse de vender agua y dedicar sus tierras a cultivos de secano. Por otro lado, pueden

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establecerse acuerdos de mayor alcance con transacciones a ms alto nivel. Por ejemplo, entre comunidades de regantes no igualmente abastecidas: as, en la Cuenca Hidrogrfica del Guadalquivir hay embalses en la sierra norte y en la margen izquierda con regmenes pluviomtricos no coincidentes. Asimismo, cabe la posibilidad de mltiples acuerdos entre usuarios regulares y ocasionales, y entre agricultores individuales (o comunidades), ayuntamientos (o empresas de abastecimiento) y usos industriales. Puede pensarse incluso en medidas tales como el almacenamiento de agua en acuferos como un banco que en aos lluviosos compra agua y en los secos la vende, o el fraccionamiento de un embalse en acciones, su reparto igualitario entre los usuarios, y la posterior apertura de una oficina de intercambios o bolsa de agua. En todo caso, la introduccin de mercados del agua debe realizarse aprendiendo de la experiencia de, pases con instituciones parecidas a las espaolas, como Chile o Mxico, y de las numerosas experiencias realizadas en Norteamrica. El fin ltimo ha de ser lograr una definicin institucional adecuada en trminos de reflejo de valores sociales y efectos externos. El nivel local (entre comunidades de regantes y ciudades en forma de contrato de opcin de uso) parece el ms viable desde el punto de vista social, aunque quiz no siempre el ms atractivo desde una perspectiva economica
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.

Asimismo, la cesin temporal (no definitiva> de concesiones en

situaciones excepcionales de sequa seria segn Emilio Prez (1997> la frmula ms fcil de asumir por el actual sistema legal, sin necesidad de un cambio radical del mismo. De acuerdo con este mismo autor, slo cuando los derechos de aprovechamiento de agua estn perfectamente definidos debe permitirse legalmente que haya transacciones de agua en Espaa: es decir, el presupuesto indispensable para una flexibilizacin del sistema concesional es la actualizacin de concesiones y la inscripcin de todos los aprovechamientos en los Rgistros y Catlogos de aguas y en el Registro de la Propiedad, especificando los supuestos del derecho de uso y la posibilidad legal de revisin para su actualizacin. Todo ello implica una compleja y ardua labor sobre la que apenas se ha llamado la atencin, y que hoy difcilmente puede llevarse a cabo con los escasos medios materiales y humanos disponibles para este fin en las Confederaciones. Sin embargo, las actuales indeterminaciones relativas a los derechos de uso y la falta de concordancia entre los caudales Garrido (1995) ha estudiado la posibilidad de crear mercados de aguas a nivel local en el valle del Guadalquivir. La conclusin a la que llega es que, para que tales mercados tuviesen realmente efectos en la asignacin, deberan establecerse entre usos agrcolas y no agrcolas (por ejemplo, un mercado de opcin entre una ciudad y regantes de los alrededores), o entre usos agrcolas de zonas geograficamente lejanas (con el fin de que las diferencias en el valor marginal del agua fuesen suficientemente significativas). Por su parte, Jiliberto (1996, p.93) ha calculado la productividad del agua en la agricultura a partir del coeficiente de valor aadido por los consumos de agua de la agricultura, obteniendo un valor de 81,2 ptas/nQ para el conjunto de Espaa y lO ptas/m3 para Aragn. En el caso de las industrias crnicas el valor es 2.500 ptas/m3 y en la hostelera 4.280 ptas/m3. Estas diferencias de productividad indican que parece haber espacio para la reasignacin del agua.
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formalmente concedidos y las necesidades reales de volmenes de agua justificables, son un obstculo importante para cualquier intento de flexibilizacin del sistema concesional, pues impiden en la prctrica la plena disponibilidad legal de los derechos.

3.2.2 La ordenacin, gestin y tutela del dominio pblico hidrulico

a) Aspecto formol: participacin y descentralizacin.

La Ley de Aguas de 1985 acab con la ambigtiedad del texto constitucional en la definicin competencial en materia de aguas, aunque an hoy se producen algunas interferencias entre las distintas administraciones en menoscabo de la eficacia (Cares 1997, p.264). La Ley establece claramente los organismos que intervienen en la gestin y administracin del agua como bien de dominio pblico, delimitando sus competencias y composicin: a priori, parece primarse la descentralizacin y la participacin de las tareas de gestin. En primer lugar est el Gobierno Central, que, a travs de Ministerio de Medio Ambiente
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antes el Ministerio de Obras Pblicas, Transportes y Medio Ambiente (MOPTMA)-, se encarga de la planificacin global de los recursos hdricos, controlando la ejecucin de grandes proyectos y supervisando la actuacin de los Organismos de Cuenca o Confederaciones Hidrogrficas, en los que el Ministerio est ampliamente representad&t En segundo lugar hay que hacer referencia al Consejo Nacional del Agua, que tiene un carcter consultivo y la misin de informar sobre todas las propuestas relacionadas con los distintos Planes Hidrolgicos o cualquier proyecto deinters nacional qu afecte a ms de una Comunidad Autnoma. Este nuevo rgano fue expresamente creado por la Ley de Aguas de 1985. En l est representado el Gobierno, las Comunidades Autnomas, las Confederaciones Hidrogrficas y las organizaciones profesionales y econmicas de mbito nacional ms significativas en relacin al uso del agua (municipios, comunidades de regantes, sector elctrico [UNESA], organizaciones agrarias, expertos en materia ambiental, etc.)25. Esta variada composicin atempera el carcter excesivamente centralista que se le podra atribuir en un principio a este organismo; de hecho, el Consejo Nacional del Agua pretende ser un mecanismo para que los distintos grupos de inters
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Por su parte, otros Ministerios tienen competencias sobre aspectos concretos relacionados con el agua. As, el M0

de Agricultura en los regados, el M0 de Sanidad y Consumo en la calidad del agua para abastecimiento, y el M0 de Industria en la gestin de residuos industriales y la proteccin y estudio de las aguas subterrneas (a travs del Instituto Tecnolgico Geominero>. Adems existe una Comisin Interministerial del Medio Ambiente que coordina las actuaciones en este mbito que afectan, entre otros medios, al agua (Schwartz 1991, pS).
25

Reglamento de laAdministracin Pblica del Agua y de la Planificacin Hidrolgica (RA), capl.

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relacionados con el aprovechamiento del agua hagan valer sus posturas en lo referente a nuevos proyectos o a cualquier posible cambio en el estatus del agua como recurso. Sin embargo, algunos autores consideran excesivo el peso de la Administracin en este organismo, lo que distorsionara su finalidad original (de hecho, casi la mitad de sus miembros pertenecen -o son designados- por la Administracin). En tercer lugar estn los Organismos de Cuenca o Confederaciones Hidrogrficas, con personalidad jurdica distinta del Estado y plena autonoma funcional, que actan en las cuencas que exceden del mbito de una Comunidad Autnoma (en caso de cuencas integramente comprendidas dentro de una Comunidad Autnoma determinada, es sta la que tiene todas las competencias en la materia -ej.Sur, Pirineo Oriental o Galicia Costa-)(figura 2, anexo 13. Entre sus numerosas funciones estn las de elaborar, seguir y tevisar los Planes Hidrolgicos de Cuenca; proyectar, construir y explotar las obras, y administrar y controlar los aprovechamientos (otorgan autorizaciones y concesiones, imponen servidumbres, realizan labores de vigilancia, tienen capacidad sancionadora, cobran cnones, elaboran estudios, prestan servicios tcnicos, definen programas y objetivos de calidad de acuerdo a la planificacin hidrolgica, etc.> (Ley de Aguas, arts.21 y 22>. En la prctica, sin embargo, no se han producido los incrementos de personal en rganos de administracin, tcnicos y de gestin que seran necesarios para acometer todas las funciones asignadas por la Ley de Aguas a las Confederaciones, ni tampoco se ha diversificado la especializacin de su personal tcnico para hacer frente al carcter multidisciplinar que exige la aplicacin de la normativa (Cares 1997, p.269) Las Confederaciones Hidrogrficas nacieron en 192626 y constituyen la pieza fundamental en la administracin del agua como input productivo -en Espaa: actan como distribuidores del Las Confederaciones Hidrogrficas tienen un primer antecedente en las diez Divisiones Hidrolgicas que frieron creadas en 1865 con denominaciones de capitales de provincia, y con el objeto de propiciar estudios concretos. Los criterios para su delimitacin no frieron poltico-administrativos, sino geogrficos (la idea de recurrir a las grandes alineaciones orogrficas para efectuar divisiones de la superficie terrestre ya se recoga en los trabajos que realiz el francs Philippe Buache en la segunda mitad del siglo XVIII; sin embargo, hoy se plantea la cuestin de que los acuferos no siempre coinciden con los limites de las cuencas, ~sobre todo los calizos responden a circulaciones krsticas cuyas divisorias no concuerdan en todos los casos con las topografias superficiales (Cano 1992, p326)). Hasta la creacin de las Confederaciones Sindicales Hidrogrficas en 1926, las Divisiones Hidrolgicas sufrirn constantes avatares, siendo suprimidas y restituidas en varias ocasiones, y viendo constantemente modificado su nmero y sus competencias. Las Confederaciones Sindicales Hidrogrficas nacen en con el objetivo de elaborar de forma participada un plan de aprovechamientos coordinado y armnico para las respectivas cuencas (regado, energa, posible navegacin en tramos bajos, etc.), ocupndose adems del diseflo y la ejecucin de las obras necesarias, y de la prestacin de servicios tcnicos. Dado que la disposicin de 1926 abra la puerta a la creacin de estas organizaciones pero no obligaba a ello, stas fueron apareciendo de forma progresiva: 1926 Ebro y Segura, 1927 Duero y Guadalquivir, 1929 Pirineo Oriental, 1934 Jcar, 1948 Guadalhorce, 1953 Tajo y Guadiana, y 1961 Norte. Sin duda, la del Ebro -impulsada por Lorenzo Pardo- fue el modelo, ya que sus realizaciones fueron inicialmente las ms notables y las que cuajaron con mayor rapidez. Hasta la actualidad las Confederaciones han sufrido algunas modificaciones en sus funciones y competencias, as como en su organizacin interna, si bien no han sido cambios 241
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agua entre los usuarios,

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ya sean grandes usuarios finales

(grandes aprovechamientos

hidroelctricos> o distribuidores en baja (comunidades de regantes y empresas de abastecimiento urbano). Representan un modelo de gestin muy participativo, original de nuestro pas, que ha dado lugar a numerosos estudios y ha servido de modelo a organizaciones con fines similares de otros pases (as, por ejemplo, la Tennessy Valley Authority creada en 1932 en pleno New Deal tom no pocas ideas de la Confederacin del Ebro) (Daz Marta 1992, p.9O). Dentro de las Confederaciones encontramos rganos de gobierno (el Presidente -nombrado por el gobierno central-, y la Junta de Gobierno), de gestin (Asamblea de Usuarios, Comisin de Desembalse, Juntas de Explotacin y Junta de Obras) y de planificacin (Consejo del Agua)27. Los usuarios directos del agua estn representados en dichos rganos, y por tanto, toman parte activa en todo tipo dq~ decisiones. En principio, esta participacin es muy positiva, porque acerca la gestin a los problemas concretos y permite contar con mayor informacin en la toma de decisiones; sin embargo, dado que -como se ver ms tarde- las Confederaciones dependen del Estado financieramente (es decir, son responsables en el gasto pero no en la financiacin), este modelo participativo donde los usuarios ejercen su influencia en el gobierno del Organismo y en la elaboracin del correspondiente Plan de Cuenca, convierte a estos mismos usuarios en buscadores de rentas, especialmente en el caso de los regantes. As, las medidas institucionales destinadas a actuar sobre la demanda de agua para lograr un uso ms racional de la misma, que implicaran romper el cmodo statu quo actual (cargado de notables privilegios y derechos adquiridos), difcilmente encontrarn eco o sern promovidas motu proprio por las Confederaciones; por contra, se insistir en el aumento de las disponibilidades por va de nuevas infraestructuras (financiadas a

esenciales. As, por ejemplo, durante el franquismo las Confederaciones perdieron carcter democrtico y parte de
sus atribuciones, al mismo tiempo que la realizacin de obras se convirti en su principal objetivo en detrimento de

todos los dems (Cano 1992>.

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La Junta de Gobierno propone el plan de actuacin del organismo, formula sus presupuestos, se ocupa de las

operaciones de crdito necesarias para la gestin, adopta acuerdos relativos a actos de disposicin sobre el patrimonio del Organismo, puede declarar un acufero sobreexplotado fijando permetros de proteccin, y prepara los asuntos que luego se someten al Consejo del Agua. Al menos un tercio del total de vocales de la Junta debe corresponder a los usuarios (Ley de Aguas, arts.25-28). La Asamblea de Usuarios tiene por finalidad coordinar [a explotacin de las obras hidrulicas y de los recursos de agua en toda una cuenca, mientras que las Juntas de Explotacin ejercen este mismo papel en aquel
conjunto de ros, ro, tramo de ro o unidad hidrogeolgica cuyos aprovechamientos estn especialmente interrelacionados. Por su parte, la Comisin de Desembalse realiza propuestas Ssobre el rgimen adecuado de llenado y vaciado de los embalses y acu~feros de la cuenca, atendidos los derechos concesionales de los disitntos usuarios, A peticin de futuros usuarios de una obra ya aprobada, se podr constituir una Junta de Obras, con el fin

de que dichos usuarios estn directamente informados del desarrollo e incidencias de dicha obra (Ley de Aguas, arts.
29-32>. El Consejo del Agua es el encargado de elevar al Ministerio el correspondiente Plan de Cuenca y sus

sucesivas revisiones, pudiendo tambin informar sobre cuestiones de inters general sobre la cuenca. Los usuarios estn en l representados con al menos un tercio del total de vocales (Ley de Aguas, arts. 33 y 34). 242

travs del presupuesto pblico), manteniendo las actuales condiciones de un coste del agua fuertemente subvencionado. Por ltimo, la Ley de Aguas de 1985 se refiere a las Comunidades de Usuarios, que son Corporaciones de Derecho Pblico adscritas a un Organismo de Cuenca. En el caso del riego tienen una gran relevancia y reciben el nombre de comunidades de regantes. Esta figura, de carcter y origen consuetudinario, venia ya ampliamente recogida en la Ley de 1879 (Maestre 1969, pp.267-269). La pertenencia de un regante a una comunidad condiciona an ms el ejercicio de su derecho de uso de agua: debe participar en los gastos de la comunidad, someterse a unas reglas de funcionamiento (Ordenanzas o Estatutos, decisiones de la Junta General y de la Junta de Gobierno) y aceptar el dictamen del Jurado de Riego ante posibles conflictos. Las funciones que tienen asignadas legalmente las comunidades de regantes son las de distribucin del agua y conservacin de las infrestructuras de riego (redes de distribucin y drenaje>. En el caso de abastecerse mediante aguas subterrneas, es tambin importante la funcin de captacin a partir de pozos comunes. La base de la financiacin de las comunidades son las aportaciones de los propios comuneros, que deben contribuir en proporcin equitativa a los gastos internos (pudiendo determinarse las cuotas por hectrea, por metro cbico consumido o de forma binmica). A parte de las funciones anteriores, las comunidades de regantes cumplen una importante funcin externa: participan en el Consejo Nacional del Agua y en los Organismos de Cuenca, donde realizan propuestas sobre el rgimen adecuado de llenado y vaciado de los embalses y los acuferos de la cuenca. Slo si se tiene en cuenta que las comunidades de regantes gestionan un 80% deI agua dedicada a usos consuntivos en Espaa, puede entenderse T relevancia que estas organizaciones tienen para el buen uso de este recurso en nuestro pas. Existen cerca de 6.200 y en su mayora son de tamao pequeo o medio: de las 4.280 analizadas por Merino y Jiliberto (1997), 2.000 tenan menos de veinte componentes y slo unas 800 contaban con ins de 200 miembros. Como ya se ha indicado, la ley las define como Corporaciones de Derecho Pblico por realizar funciones de inters general, a las que estn obligados a pertenecer los regantes para el ejercicio de su actividad en tanto que propietarios de una tierra dentro de los limites de una comunidad. Adems, slo cabe legalmente este tipo de organizacin corporativa para realizar la actividad del riego. Sin embargo, la frontera entre lo pblico y lo privado no est clara, pues las comunidades de regantes responden a los intereses privados de sus miembros y su financiacin corre a cargo de stos; el Estado no manda sobre ellas ni dirige su actividad, no dependen del presupuesto pblico y no hay comunicabilidad patrimonial o financiera entre las comunidades de regantes y los Organismos de Cuenca de los que dependen. Por tanto, aunque las comunidades 243

desempean funciones pblicas, no son administracin pblica (Merino y Jiliberto 1997, pp. 189192).

Las comunidades de regantes no se rigen por el Cdigo de Comercio, no han de inscribirse en el Registro Mercantil ni deben depositar sus cuentas anuales o hacer pblicos sus presupuestos. Adems, la Ley no define cmo deben elaborar sus presupuestos o cul debe ser su contenido mnimo, y las comunidades de regantes no estn obligadas a llevar una contabilidad empresarial formalizada como la definida en el Plan General Contable (de hecho, la mayora de las comunidades de regantes ms del 50%, que tienen menos de 200 componentes lleva a cabo una contabilidad simple de caja, con una total opacidad financiera y patrimonial que hace imposible aproximarse a su estado financero). Todo esto tiene una serie de consecuencias importantes segn Merino y Jiliberto (1997, Pp. 195 y 199>. En primer lugar, las comunidades no suelen dotar una amortizacin que permita sustituir las instalaciones de riego cuando se han depreciado, es decir, no suele existir un mantenimiento adecuado de las infraestructuras, lo que obliga a menudo a intervenciones urgentes de la Confederacin Hidrogrfica correspondiente. En segundo lugar, el vaco normativo y de insuficiencia contable implica que las comunidades de regantes no pueden jugar un papel dinmico y modernizante en la gestin del agua, es decir, no pueden plantearse objetivos de futuro sin contar con una radiografa financiera detallada y precisa del presente. Por ltimo, y en tercer lugar, resulta imposible realizar cualquier valoracin econmica del lugar que ocupan las comunidades de regantes en el mbito sectorial de la gestin del agua; es paradjico que hoy resulte factible conocer el estado de cuentas de la mayora de los agentes que participan en la gestin del agua, con la nica excepcin de aquellas entidades por las que pasa el 80% del agua consumida. Por tanto, al desconocerse su potencial y estructura econmica, resulta imposible determinar qu papel podran jugar las comunidades de regantes en una hipottica poltica integrada de gestin del agua. En definitiva, existe cierta contradiccin entre la trascendencia de la funcin asignada a las comunidades en la gestin de buena parte de los recursos hdricos, y la ausencia de una normativa rigurosa y exigible respecto a la gestin tcnica y econmica de estas corporaciones. De este modo, difcilmente pueden las comunidades de regantes cumplir con el papel estratgico que les corresponde en el entramado institucional de la gestin del agua en Espaa: a pesar de la importancia que parece atribuirles la propia Ley de Aguas28, en la mayora de los casos las El Reglamento del Dominio Pblico Hidrulico (RDPI-I, art.199.2) indica que explcitamente que las Comunidades de Usuarios realizan, por mandato de Ley y con la autonoma que en ella se les reconoce, las funciones de polica, distribucin y administracin de las aguas. Tienen la obligacin de constituirse en comunidad
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los usuarios de una misma toma o concesin, as como los usuarios de un acufero que haya sido declarado sobreexplotado (Reglamento del Dominio Pblico Hidrulico, art.198.l). 244

comunidades de regantes se limitan a una mera funcin captadora y distribuidora, sin involucrarse en modo alguno en la gestin efectiva del recurso ni tomar iniciativas. Como se seal en el anterior captulo, autores especializados insisten en la importancia que esto tiene a la hora de explicar la baja eficiencia tcnica en el uso del agua en gran parte del regado espaol. Krinner (1995, p. 104) afirma que el origen de esta baja eficiencia hay que buscarlo en aspectos institucionales, organizativos y de gestin, y no en factores tcnicos. Uno de estos problemas organizativos reside en que el mbito de responsabilidad de los regantes no coincide con el de sus intereses (el funcionamiento eficaz de los canales de riego): hoy es usual que la Confederacin se encargue del mantenimiento y la gestin de la red de canales terciarios, mientras los regantes slo actan como meros receptores, de forma que su grado de identificacin con la explotacin del sistema hidrulico es muyseducido. Por su parte, Losada (1994) tambin considera que es preciso pasar a la autofinanciacin y a la autogestin activa y responsable de los sistemas de riego por parte de las comunidades de regantes, dotndolas adems de autnticos servicios de asistencia tcnica que desarrollen actividades de campo: la mejora de la eficiencia tcnica en las redes terciarias est estrechamente ligada a la conservacin, mejora y regulacin de los bienes de equipo e instalaciones por parte de estas organizaciones comunales29. Dada la larga tradicin histrica de los aprovechamientos comunales del agua, sta parece ser una forma adecuada de organizar institucionalmente la explotacin en la agricultura de este recurso de caractersticas tan peculiares. Como se ha visto, en muchos casos las comunidades de regantes tienen slo un carcter meramente formal, pero tambin es cierto que existen notables ejemplos de gestin colectiva tanto de aguas superficiales como de acuferos. Quiz, precisamente debido a sus caractersticas, el agua es el nico recurso natural en el que an hoy lo comunal
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La idea de la importancia de los factores institucionales para la mejora de la eficiencia tcnica parece venir avalada por los estudios empricos de Krinner (1995> y Garca Cantn (1993>, y por la importancia que se otorga a la organizacin y gestin del riego en las publicaciones ms recientes, en las ltimas conferencias internacionales sobre el regadio, y en los institutos de investigacin relacionados con este tema. Ello supone un cambio signticativo, ya
que tradicionalmente se consideraba que el riego era una cuestin exclusivamente relacionada con la agronoma y la ingeniera hidrulica (Krinner 1995, p.99). De hecho la eficiencia media en conduccin es en general alta, siendo

ladistribucin y aplicacin donde parecen estar los problemas. Un ejemplo notable de autntica autonoma e implicacin en el aprovechamiento del agua es el de los riegos del Postrasvase Tajo-Segura en Murcia, donde las comunidades de regantes tienen capacidad y medios suficientes para asumir plenamente las responsabilidades de la gestin del sistema de riego. Otro ejemplo es El Ejido (Almera), donde se cultivan varios miles de hectreas de cultivos hotofrutcolas protegidos mediante plstico: el agua se paga por encima de las 16 ptas/m3, cantidad a la que hacen frente ntegramente los miembros de la comunidadde regantes, y que se destina en rgimen de autogestin a financiar los gastos de operacin y mantenimiento. Gracias a la modernizacin del sistema de riego, que permite aplicar riegos por goteo frecuentes y ligeros, se producen dos cosechas anuales de hortalizas con una aportacin hdrica que no llega a los 5.500 m3/ba (Losada 1994, p.l47). Naredo tambin se refiere al caso de Almera, sealando que el comportamiento de las comunidades de regantes
como verdaderos instrumentos de los agricultores para gestionar colectivamente la atraccin y distribucin del agua, ha permitido, a 4ferencia de otras zonas, evitar la guerra de pozos y asegurar el buen estado de conservacin de las infraestructuras hidrulicas (Naredo, 1993, p. 20>.

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desbancado progresivamente desde el dieciocho en favor de lo privado o lo estatal- tiene una peso importante. Algunos autores como Aguilera (1992b> son firmes defensores de las formas comunales de gestin del agua como medios para lograr un aprovechamiento sostenible de la misma en trminos de cantidad y calidad30. b) La gestin en alta y en baja en la prctica: dependencia del gobierno central frente a descentralizacin efectiva.

La gestin del agua -construccin, mantenimiento y gestin de las infraestructuras que permiten el suministro a los distintos usuarios- supuso en 1991 un gasto de 566.863 millones de pesetas, de los cuales 163.437 correspondieron a gestin en alta -grandes estructuras de regulacin e infraestructuras de distribucin de aguas para la agricultura-y 302.966 a gestin en baja
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distribucin para abastecimiento urbano-3~ (cuadro 31 y figuras 20 y 21, anexo 1). Existe una importante diferencia entre ambas: mientras los usuarios contribuyen en una ridcula proporcin al gasto de gestin en alta, en la gestin en baja los usuarios cubren una parte importante del gasto, es decir, se est ms cerca satisfacer el principio quien utiliza los recursos paga32 (cuadro 32, anexo 1).

En muchos pases en desarrollo se puede hablar plenamente de propiedad comunal del agua con carcter tradicional no recogido de forma escrita. En Espaa hoy la propiedad del agua es pblica estatal, pero las comunidades de regantes que autnticamente ffincionan como tales -es decir aquellas que no responden simplemente a un imperativo legal- comparten los otros rasgos propios de la propiedad comunal en la gestin de los sistemas de riego. La Ley de 1879 se limit a recoger una entidad que tena carcter consuetudinario: especialmente en el Levante espaol sobreviven arreglos institucionales ancestrales que han atrado la atencin de estudiosos de otros pases (ejs. Mass y Anderson 1986, Ostrom 1990). Por su parte, la Ley de Aguas de 1985 muestra un respeto total hacia estas formas tradicionales (Ley de Aguas, art.77). Sin embargo, algunos expertos como Llamas (1995) creen que no se ha incentivado lo suficiente la creacin de nuevas comunidades de usuarios desde el gobierno, sobre todo en la explotacin de aguas subterrneas, donde ello es especialmente conveniente y sin embargo prcticamente slo existen en los casos de acuferos sobreexplotados (en los que la ley obliga a su constitucin). Jiliberto (1996), a partir de Naredo, J.M., y Gasc, J.M~. (1995), Las Cuentas del Agua en Espaa. Informe de sntesis, Mimeografiado, Madrid. El gasto medio en movilizacin del recurso es 8.8 ptas/m3: en gestin del agua para usos agrcolas es 5.8 ptas/m3 (correspondiendo 5.1 a gastos de capital y 0.7 a gastos corrientes) y en gestin para usos no agrcolas es 14.Sptas/m3 (correspondiendo 8.7 a gastos de capital y 6.2 a gastos corrientes); si de stos ltimos se excluyen los usos hidroelctricos dejando slo los usos urbano-industriales, el gasto medio es 50.4 ptas/m . Por su parte, el gasto medio en calidad supone 4.3 ptas/m3. Es curioso comprobar que en Francia el gasto en gestin del agua -1.3% PIB- es similar al de Espaa -1% PIB-. Sin embargo su estructura es muy diferente, reflejando las distintas caractersticas hidrolgicas: en Espaa el 18% deI gasto se refiere a la calidad y el 82% a la movilizacin del recurso; en Francia estos mismos porcentajes son 52.5% y 47.5% respectivamente.
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El ingreso medio por metro cbico gestionado (nc necesariamente facturado) es en la agricultura de 07ptas., mientras en los usos urbano-industriales es de 45.8 ptas. Pues bien, el ingreso unitario por usos agrcolas alcanza a 246

Tal y como se ha apuntado en la seccin anterior, de acuerdo con la Ley de Aguas la gestin en alta es formalmente participativa y descentralizada, siendo las Confederaciones Hidrogrficas su pieza central. Sin embargo, en la prctica stas carecen por completo de autonoma financiera, con lo que de hecho su actuacin queda completamente subordinada a la Administracin Central: la mayor parte del gasto de gestin en alta se financia a travs de impuestos ordinarios, y slo una pequea proporcin a travs de los cnones cobrados por las Confederaciones a los agricultores, las grandes industrias y las distribuidoras urbanas; detrs de este hecho est un rgimen econmico-financiero del agua deficiente tanto en su definicin como en su aplicacin (al que se har referencia en el siguiente apartado). As, por ejemplo, de los 163.437 millones que en 1991 cost la gestin en alta, el Ministerio aport unos 121.443 millones (la
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mayor parte administrados por las Confederaciones), mientras que la cantidad restante se reparti entre las Confederaciones y las Comunidades Autnomas. Es decir, se da una peligrosa disociacin entre la capacidad decisoria (que en gran medida recae en las Confederaciones> y la responsabilidad financiera (que en gran medida recae en la Administracin Central), cuando es obvio que slo si se hace pagar al usuario por el coste completo de la captacin y regulacin de nuevos recursos, ste tomar sus decisiones entre diferentes posibilidades de comportamiento (ahorrar o reutilizar agua, generar ms oferta) siendo consciente de las verdaderas implicaciones de las alternativas. Por eso, la reivindicacin de dotar de mayor autonoma poltica a las Confederaciones (aumentando la representacin de los usuarios, de los ayuntamientos y las Comunidades autnomas), debe ir necesariamente de la mano de una efectiva autonoma econmico-financiera. La gestin en baja (suministro de aguas para usuarios urbanos -domsticos, pequeas industrias o sevicios-> es una competencia municipal que los Ayuntamientos ejercen directamente, a travs de empresas municipales, o a travs de franquicias y otros acuerdos con empresas privadas. Es ah donde se gestiona ms del 80% del gasto en este nivel -247.535 millones en 1991-, cubriendo el resto las Comunidades Autnomas (casi un 10%> y la Administracin Central y las Confederaciones (en una pequea cantidad) (Jiliberto 1996, p.90). Al contrario de lo que sucede en la gestin en alta, la mayor parte del gasto en baja corresponde a mantenimiento y gestin del servicio, y no a gastos de inversin. El precio medio pagado por usuarios urbanos domsticos

cubrir slo un 1.7% del gasto en movilizacin del recurso, en tanto que en los usos urbano-industriales llega a cubrir el 837% del mismo (Jiliberto 1996, p93). Ello no quiere decir que en baja no se den otras incoherencias para un uso racional. Por ejemplo, el 75% de las entidades distribuidoras estn excluidas por una u otra razn del pago de cnones de utilizacin y regulacin (es decir, obtienen su materiaprima gratis o casi gratis), con lo cual no extraa que las redes de distribucin estn en muy mal estado, con prdidas entre el 25 y el 50% del suministro. Adems, los Ayuntamientos no pagan -o lo hacen de forma simblica- a las empresas distribuidoras por ciertos usos de inters pblico (como riego de parques, lavado de calles, bomberos, etc.>, que representan el 10% del consumo urbano (Mezo 1995, p.25). 247

(exclusivamente por el servicio de abastecimiento @tagua> ronda las 75 ptas/m3, que suben hasta las 100 ( 117 segn las fuentes) si se incluyen tasas de depuracin, impuestos y otros conceptos que se cobran junto al agua en otras localidades. Los ingresos as obtenidos no son del todo suficientes para cubrir los gastos de gestin en baja, pero al menos llegan a compensar entre tres y cuatro quintas panes del gasto total realizado (cuadros 29 y 30, anexo 1). En cualquier caso, parece que a los bajos niveles actuales de precios medios la demanda para usos urbanos (que representa un sptimo del total> es prcticamente inelstica33. Finalmente habra que hacer referencia al saneamiento y la depuracin, que podra considerarse un tercer segmento de la gestin (donde se incluye tambin la proteccin y gestin de la calidad de las aguas lacustres y subterrneas). Bsicamente es una competencia municipal, pero su financin est muy repartida: de los 100.005 ntllones de pesetas gastados en este conceptodurante 1991, slo algo ms de un tercio correspondi a los Ayuntamientos (37.264>, repartindose los otros dos tercios entre Comunidades Autnomas (48.316), Administracin Central (11.926), y otros organismos (diputaciones, cabildos, etc.) (2.499>.

3.2.3 El rgimen econmico-financiero del agua

Tradicionalmente las distintas exacciones establecidas por el uso del agua han recogido slo una parte muy pequea del coste del recurso. Es decir, los usuarios del agua en alta (comunidades de regantes, distribuidores urbanos y grandes productores industriales) han estado fuertemente subvencionados, y sus pagos han tenido un carcter ms bien indemnizatorio respecto a ciertos gastos e inversiones realizadas por el Estado, con poca o ninguna relacin con el volumen de agu consumido. Tanto economistas como ecologistas han sealado repetidamente las dramticas consecuencias que esto tiene para el aprovechamiento del recurso en un pas como el nuestro, Prez-Daz et al. (1 996, pp.27-28), a partir de datos de la Asociacin Espaola de Abastecimiento y Depuracin de Aguas. En otro estudio realizado en noviembre de 1993 por la Organizacin de Consumidores y Usuarios (OCU), se calcul el coste anual del agua para una familia con tres hiptesis de consumo: baja (75m3/aflo), media (lJ5mVao) y alta (300m3/ao). El resultado fue un coste medio de 7.320, 14.131 y 24.930 ptas/ao respectivamente, aunque existen grandes variaciones. As, para el consumo medio, la factura anual puede variar de las 3.250 ptas de Melilla a las 33.349 de Barcelona. Entre las ciudades ms baratas estn Huesca, Logroo, Lugo, Lrida, Orense, Pontevedra y La Corua, pero tembin ciudades con notable escasez como Jan, Castelln y Melilla. Las diez ms caras son Rirreln anagona, M~ Santa Cruz de Tenerife, Valencia, Mallorca, Madrid, GeronayCrdoba. Hay que tener en cuenta que existen grandes diferencias en precios, no slo en niveles absolutos, sino tambin en los conceptos por los que se factura (entre [osque estn el suministro, el mantenimiento o alquiler del contador, el alcantarillado, la depuracin y el saneamiento, cnones especficos por ciertas obras hidrulicas de las que se benefician las ciudades, etc.), y en el modo de facturacin (en general funciona por bloques o tramos -si bien el nmero de bloques y la cuanta de cada uno de ellos es bastante variable-, y suele existir una cuota fija por conexin independiente del consumo -aunque en algunas ciudades como Avila, Santander o Melilla da derecho a un consumo mnimo). Estas notables diferencias, hacen prcticamente imposible la comparacin estricta -tanto a nivel nacional como internacional- del tipo el agua en tal ciudad es ms barata que en tal otra (Mezo 1995, p.26). 248

coincidiendo en la necesidad de que tiendan a trasladarse al usuario todos los costes -econmicos y ambientales- relacionados con la generacin y distribucin. En consonancia con esta opinin unnime, la Ley de Aguas (ttulos VI y VII) intent cambiar tal estado de cosas, pero lo cierto es que la situacin apenas se ha modificado: en teora el canon de regulacin y las tar<fas de utilizacin deberan compensar los gastos de explotacin y mantenimiento ms la amortizacin de la inversin, [pero en la prctica] el volumen anual recaudado por estos conceptos no llega a cubrir siquiera los costes del personal asignado a estas funciones, [..] ide lo que se deriva una] nula incidencia en el ahorro de agua y [..j[una] mnima virtualidad recaudatoria (Sumpsi 1994, pS). Asimismo, la introduccin de las nuevas tecnologas del agua queda completamente desincentivadaM. Sumpsi (1994, p.67) y Cares (1997, pp.272c274) sealan las< principales deficiencias del actual rgimen econmico-financiero que recoge la Ley de Aguas, que son tanto tcnicoadministrativas como de diseo. Primero, las distintas exacciones no son de aplicacin general a todos los usarios: aquellos usuarios que han obtenido el derecho al uso del agua, superficial o subterrnea sin mediar obras del Estado no pagan por sta ningn tipo de tarifa (as, quedan fuera la mayor parte de los aprovechamientos de aguas subterrneas e hidroelctricos, ms del 75% de los suministros para abastecimientos, y los regados anteriores a las obras de regulacin existentes>. Segundo, en los cnones y tarifas no se incluyen aquellas inversiones que no son de regulacin o transporte (por ejemplo, las relacionadas con la proteccin del dominio pblico hidrulico). Tercero, no se incluyen mecanismos especficos para primar el ahorro del recurso hdrico. Cuarto, el sistema es rgido y no permite una diferenciacin en su aplicacin a los diferentes sectores de demanda. Quinto, la determinacin total de las cuantas a recaudar requiere complejos clculos, y

La Ley de Aguas establece cuatro cnones (Ley de Aguas, Ttulo VI, arts.104-106> (Sumpsi 1994, p.66). El primero es por la ocupacin y utilizacin privativa del dominio pblico hidrulico relativo a cauces y lechos de lagos, lagunas y embalses (los concesionarios de aprovechamientos quedan exentos del pago, que es el 4% del valor del bien utilizado teniendo en cuenta el rendimiento que reporte). Los ingresos que genera son muy bajos, no ya en relacin a las inversiones para la conservacin del dominio pblico hidrulico, sino incluso comparndolos con los gastos corrientes de administracin, vigilancia y control del mismo. Los dos siguientes cnones, el de regulacin y la tarfa de utilizacin del agua, tienen por objeto reembolsar al Estado las inversiones que realiza en regulacin y obras hidrulicas especificas para usos privativos (ej.transporte de agua), as como los gastos de mantenimiento y conservacin; por tanto, su cuanta la deberan fijar las Confederaciones con el fin -terico- de que lo recaudado cubriese el total de gastos de ifincionamiento y conservacin, los gastos de administracin y el 4% del valor actualizado de las inversiones realizadas (aunque ambos cnones ya existan con anterioridad, fue la Ley dc 1985 la que permiti la actualizacin del valor de las inversiones y elev el porcentaje aplicable sobre dicho valor al 4%). En la prctica, sin embargo, apenas se recaudan ocho millones de pesetas -cifra completamente irrelevante-, y estas figuras slo afectan por su propia defmicin al 50% del agua utilizada. Por ltimo estara el canon de vertido (ver epgrafe 3.4), que ha resultado un rotundo fracaso y actualmente est en proceso de revisin. Como se observa el valor de escasez atribuido al agua es cero, pues en realidad slo se intentan cargar los costes de infraestructura o mantenimiento del sistema hidrulico (Schwartz 1991, p.9). 249

la distribucin del importe total entre los usuarios en funcin del grado en que se benefician es an ms difcil, dando lugar a recursos jurdicos que retrasan la recaudacin (as, la identificacin
de los usuarios directos e indirectos en obras de regulacin realizadas para usos mixtos resulta

especialmente compleja). Y por ltimo, sexto, existen dificultades en los procedimientos de cobro y serias deficiencias en los servicios administrativos de los Organismos de Cuenca. La respuesta a por qu se mantiene un rgimen econmico-financiero en el que el agua tiene un carcter fuertemente subvencionado, hay que buscarla en los grupos de inters
relacionados con el recurso, que no estn dispuestos ha renunciar a un derecho adquirido

(aunque no consolidado> que se ha ido afianzando a medida que iba avanzando el siglo. As, hoy podra resultar polticamente suicida llevar a cabo la profunda revisin del rgimen econmicofinanciero que sera precisa para hacerlo realmente operativo35. En suma, los usuarios en alta siguen contribuyendo slo en una parte muy pequea a financiar los costes de hacerles llegar el agua, de forma que la pretendida autonoma de las Confederaciones que debera tener en el aspecto financiero una base muy slida queda en entredicho. Para Mezo (1995, p. 18) se est tratando al agua casi como si fuera un bien pblico, financindose su produccin y distribucin fundamentalmente va impuestos, cuando los usuarios son identificables y utilizan el recurso en exclusiva:
La generacin, distribucin y venta del recurso agua es lo ms parecido que tenemos en .

-.

Espaa a un sistema de produccin centralizada al estilo de los pases de economa planfficada, [..][dindose] todas las disfuncionalidades propias del [mismo]: los consumidores no tienen
incentivos para el ahorro; ni los distribuidores [las comunidades de regantes y las empresas de abastecimiento] incentivos para administrar adecuadamente sus recursos, pues casi siempre resultar ms cara la reparacin de conducciones que los recursos perdidos; ni los productores del bien [las Confederaciones] tienen los mecanismos para distinguir entre diferentes prioridades en las demandas, ni para moderar stas en funcin de diferentes situaciones.

Segn este mismo autor, el principio bsico quien utiliza los recursos paga no slo debe aplicarse a los consumidores (familias, empresas, agricultores), sino que debera impregnar de arriba a abajo todo el sistema de produccin y distribucin del bien, afectando tambin a las comunidades de regantes y a las empresas de abastecimiento urbano. Slo de este modo se garantizara que toda obra que se realiza, todo embalse que se construye responde a una
demanda verdaderamente existente que est dispuesta a pagar los costes necesarios, y que no puede ser satisfecha por procedimientos alternativos (Mezo 1995, p. 19).

Un ejemplo de la tradicional poltica pblica de poner agua a disposicin de los usuarios a precios muy bajos es la Ley de Auxilios del Estado de 1911 (que ha perdurado hasta la actualidad con diversas modificaciones), en la que se contempla una financiacin muy generosa con los regantes que puede alcanzar una subvencin del 50% de la inversin y un anticipo de hasta el 40%, reintegrable en un plazo de 25 aflos a intereses de hasta el 1,5 %.

250

3.3 La planificacin hidrolgica.

En la Carta Europea del Agua (1968) se afirma que para una adecuada administracin del agua es necesario que las autoridades establezcan el correspondiente plan
.

En lnea con este hidrolgica como

principio, la Ley de Aguas de 1985 plantea explcitamente la planificacin

respuesta a medio y largo plazo a los problemas de disponibilidad de agua: la planificacin hidrolgica, a la que deber someterse toda actuacin sobre el dominio pblico hidrulico, corresponde al Estado (art. 1.3), y ha de concretarse en la elaboracin de Planes de Cuenca (aprobados por Decreto) y un Plan Hidrolgico Nacional (aprobado por Ley)36. Tal y como queda definida, la planificacin hidrolgica no debe ser confundida con un mero catlogo de obras de infraestructura hidrulica para incrementar la oferta disponible, como ocurra con los viejos planes de obras hidrulicas. La Ley de Aguas otorga a la planificacin un cometido muchsimo ms amplio y profundo, haciendo tambin hincapi tambin en la gestin de la demanda de agua y en
sus relaciones con la oferta:

La planificacin hidrolgica tendr por objetivos generales conseguir la mejor satisfaccin de las demandas de agua, y equilibrar y armonizar el desarrollo regional y sectorial, incrementando las disponibilidades del recurso, protegiendo su calidad, economizando su empleo y racionalizando los usos en armona con el medio ambiente y los dems recursos naturales (Ley de Aguas, art.381). Por tanto, en el concepto de planificacin hidrolgica tienen cabida, en principio, todos aquellos mecanismos e instrumentos que contribuyan a economizar el uso del recurso: mejoras en las redes de distribucin que eviten las importantes prdidas que hoy se producen, reestructuracin tarifaria, mejora de aspectos organizativos, etc. (ms tarde se analizar en qu medida queda efectivamente reflejada esta declaracin de intenciones de la Ley de Aguas en el Anteproyecto del Plan Hidrolgico Nacional>.

La Ley de Aguas otorga a los Planes Hidrolgicos unos objetivos muy ambiciosos, sobre todo si se tiene en cuenta que se establecen para un horizonte muy amplio (veinte aflos). Los Flanes de Cuenca deben recoger (art.40): el
36

inventario de los recursos hidrulicos, los usos y demandas existentes y previsibles, los criterios de prioridad y
compatibilidad de usos, la asignacin y reserva de recursos para usos y demandas actuales y futuros y para la conservacin del medio natural, las caractersticas bsicas de la calidad de las aguas y la ordenacin de vertidos, las normas sobre mejoras y transformaciones en regado, los permetros de proteccin y las directrices de recarga de acuferos, los planes hidrolgico-forestales, las infraestructuras bsicas requeridas por el plan, los criterios de evaluacin de los aprovechamientos energticos, y los criterios sobre estudios, actuaciones y obras para prevenir avenidas e inundaciones. Por su parte, el Plan Hidrolgico Nacional, elaborado por el Ministerio, debe coordinar los diferentes Planes de Cuenca -dando soluciones a las alternativas que stos ofrezcan-, y prevenir y establecer las condiciones de transferencias de recursos entre diferentes mbitos geogrficos (art.43). En definitiva, la idea de planificacin hidrolgica que recoge la Ley trasciende por completo lo que han sido los diferentes planes hidrulicos del siglo XX, y por ello debe considerarse novedosa. 251

Antes de desarrollar la idea de la planificacin hidrolgica (Ttulo III>, la Ley establece en su Ttulo II que toda actuacin del Estado en materia de aguas debe regirse por los principios de

unidad de gestin, tratamiento integral, economa del agua, desconcentracin, descentralizacin, coordinacin, eficacia y participacin de los usuarios (Ley de Aguas, art. 13). Algunos
economistas -ej. Schwartz (1991, p.3)- creen que existe una clara contradiccin entre, por un lado, la nacionalizacin del recurso y la ordenacin centralizada del mismo a travs de un detallado Plan, y por otro, principios como los de desconcentracin, descentralizacin y participacin. Otros, como Mezo (1995), llegan a cuestionar la necesidad misma de planificacin, al menos en los trminos de amplitud y profundidad con que la plantea la Ley de Aguas: bastara con que se trasladasen los costes de produccin de agua (almacenamiento, transporte, etc.) a los
-

consumidores y a cada uno de los agentes intermedios (o~munidades de regantes, empresas de abastecimiento de agua, etc.), de modo que cada cual debera tomar las decisiones sobre su consumo (individual y agregado) y la forma de
satisfacerlo, segn un clculo racional de costes y beneficios. As, por ejemplo, una

Confederacin Hidrogrfica que percibiera un aumento de la demanda en su territorio debera poder decidir autnomamente si puede obtener de sus usuarios lafinanciacin para construir un embalse adicional, o si una variacin de la tarifas, o la reutilizacin por los agricultores de los recursos utilizados por la gran ciudad, podra conseguir una moderacin de la demanda global que hiciera innecesarios los recursos adicionales. Pero todo esto significara, de hecho, poner en duda la idea misma de planificacin y reducir el poder del gobierno en este rea. Su papel no seda ya el de decidir quin, czdnto y cmo va a consumir qu agua dentro de 10 y de 20 aos (vano intento, por otra parte), sino construir un sistema de instituciones y reglas de juego que permitiera que los mltiples agentes con intereses sobre el agua ajustaran sus conductas entre s y fueran respondiendo, de manera autnoma, a las necesidades del futuro, que siguen siendo, a pesar de todo, tan inciertas (Mezo 1995, p.29V7.
Sin embargo, como indica Embid (1992, p.222), la aceptacin de la idea de planificacin aplicada al agua ha sido casi generalizada:

sorprende que en unos tiempos eminentemente

desreguladores, de repliege de la actividad del sector pblico y de la intervencin de ste en la vida econmica, no haya sido discutido por nadie el hecho de que se aplique la vieja tcnica de la plan~cacin administrativa al dominio pblico hidrulico, [..] y adems, con el grado de ambicin que la Ley de Aguas pretende. Quienes apoyan la planificacin hidrolgica se refieren a las
caractersticas fsicas del recurso38, a su carcter de bien insustituible y vital, y a su importancia

Otros autores como Llamas (1995, p.26) tambin han insistido en el carcter maximalista y utpico que toma la idea de planificacin en la Ley de Aguas.
38

Como se vio en el captulo precedente, la intervencin pblica en relacin al agua -en forma de regulaciones,

inversiones y administracin- encuentra precisamente justificacin en las caractersticas fisicas de este recurso, caractersticas que hacen que no pueda ser tratada, desde el punto de vista econmico, como otros recursos naturales fcilmente sometibles a la disciplina del mercado. Entre este tipo de peculiaridades del agua pueden citarse la existencia de rendimientos crecientes en su almacenamiento y distribucin, la dificultad de delimitar con precisin

252

para el desarrollo sectorial y regional: es preciso adelantarse a los futuros requerimientos para que el agua no se convierta en un factor limitante, y partir de una visin global y coordinada de todo el sistema hidrolgico que permita proyectar con la mxima racionalidad econmica y ecolgica las nuevas actuaciones, teniendo en cuenta las complementariedades con las obras ya existentes. Es decir, los defensores de la planificacin hidrolgica sostienen que toda actuacin relacionada con un elemento esencial como es el agua (abastecimiento, prevencin de riadas, riego, etc.) no puede dejarse a la improvisacin: se trata de proyectos de gran envergadura que implican amplios estudios previos, grandes recursos financieros y humanos, dilatados plazos de ejecucin, etc. En cualquier caso, nos encontramos ante un viejo debate -el de la conveniencia de la intervencin del Estado llevada al extremo de la completa planificacin administrativa-, pero con tintes nuevos, dadas las j~eculiares caractersticas del agua como recurso natural.

3.4 La preocupacin por la calidad y el medio ambiente hdrico.

Como se seal en el captulo anterior, la preservacin de la calidad y del medio hdrico se lleva a cabo desde la doble vertiente preventiva y correctora. En Espaa la accin correctora
-

sistemas de depuracin- viene condicionada por la necesidad de cumplir con los criterios fijados en la Directiva 91/271 sobre tratamiento y venido de las aguas residuales (urbanas y de determinados sectores industriales), lo cual ha dado lugar al Plan Nacional de Saneamiento y Depuracin (19952005) (MOPTMA 1995). El estado de la depuracin hoy en nuestro pas queda lejos de los objetivos marcados por la directiva39; por ello, el Plan conleva un enorme esfuerzo inversor (por encima de los 1,8 billones de pesetas), que en pncipio debern acometer las Comunidades derechos de propiedad sobre este recurso y su consiguiente vulnerabilidad a efectos externos, el carcter de bien pblico de algunas obras hidrulicas (ej. para laprevencin de riadas, mejora de la navegavilidad, etc.), la necesidad de una gestin global del sistema hidrolgico para lapreservacin de un caudal minimo o ecolgico, la existencia de complementariedades no apropiables en el aprovechamiento conjunto de ciertas infraestructuras como los embalses, la aparicin de efectos externos en el uso consuntivo, la rentabilidad a medio/largo plazo de las obras hidrulicas, etc. Este tipo de caractersticas del agua tambin han sido esgrimidas a menudo para justificar una fmanciacin de grandes proyectos de infraestructura ms basadaen impuestos generales que en aportaciones directas de los ususarios (regantes). Sin embargo, una vez que el grueso de las obras hidrulicas bsicas de regulacin han sido realizadas en un pas, carece de sentido atribuir a los nuevos proyectos de infraestructura funciones pblicas tales como la laminacin de avenidas. De acuerdo a esta directiva en el alio 2.000 todos los municipios con ms de 15.000 habitantes tendrn que someter sus aguas residuales a tratamiento secundario; en el alio 2.005 esto debe extenderse a los municipios con ms de 10.000 habitantes y a aquellos entre 2.000 y 10.000 que viertan en estuarios y aguas dulces (MOPTMA 1995); asimismo se exigir tratamiento terciario para vertidos en zonas sensibles. Actualmente, en Espaa buena parte de las Estaciones de Depuracin de Aguas Residuales (EDAR) existentes no funciona o no lo hace correctamente, debido a la falta de mantenimiento o a una gestin inadecuada. La poblacin equivalente servida (que incluye poblacin de hecho y carga contaminante de origen industrial) es apenas el 40,7% del total, y a medio plazo, con las depuradoras en construccin, slo alcanzar un 53,7% (MOPTMA 1995). 253

Autnomas y las Corporaciones Locales, y slo de forma complementaria -25% de la inversin total- el Ministerio de Medio Ambiente (a travs de recursos propios o de Fondos de Cohesin). Con objeto de hacer frente a la financiacin, el Plan prev que las Comunidades establezcan un canon de saneamiento, cuyo objeto, adems de fomentar el ahorro, es cubrir los importantes costes de explotacin y mantenimiento de las plantas depuradoras que se establezcan. Por otra parte est el aspecto preventivo, donde, junto a las simples campaas informativas, caben dos opciones, la reguladora y la de los instrumentos econmicos. Hoy por hoy tiene mucho ms peso la primera, a pesar de las ventajas tericas que podran obtenerse de un mayor uso de los incentivos40. Dentro de la regulacin administrativa encontramos las normas de vertido y el establecimiento de objetivos de calidad acordes con las directivas de la UF (listas), y un sistema de autorizaciones de vertido4t; dentro de los instrumentos econmicos est el fracasado canon de
42

vertido y un programa de crditos subvencionados para incentivar cambios en procesos productivos que permitan la reduccin en origen de la contaminacin. En la prctica, la aplicacin

40

Este aspecto se discuti en la parte correspondiente a poltica ambiental en el capitulo 11. La regulacin de la IlE en

materia medioambental se ha ido desarrollando cada vez ms, intentando abarcar la innumerable casustica de los problemas medioambientales (as, hoy el 60% de las directivas se refieren a medio ambiente). De esta modo, la

regulacin administrativa se ha convenido en un complejo entramado de disposiciones legales cada vez ms complicado de aplicar y poco operativo, lo que hay que aadir a los inconvenientes ya tradicionales de la regulacin (rigidez, poca eficiencia, desincentivacin de la innovacin, traslado de decisiones privadas descentralizadas al sector pblico, etc.). ~ El sistema de autorizaciones de vertidos -sobre el que se basa en parte el canon- ha resultado un fracaso (el 77% de los vertidos se hacan- sin licencia). Por ello, ha aparecido un Decreto de Regularizacin de Vertidos que pretende simplificar la concesin y que la propia Confederacin pueda iniciar el proceso. Una actividad industrial podr recibir la autorizacin si presenta un plan para adaptar sus vertidos en un plazo razonable a las listas de efluentes
permitidos y -en su caso- a las necesidades de depuracin exigidas antes de verter; con objeto de mejorar el control, se crea la figura de las empresas colaboradoras, autorizadas por las Confederaciones para asesorar y hacer el seguimiento de dichos planes.
42

El instrumento econmico bsico recogido en la Ley de Aguas para controlar la calidad del agua -el canon de

vertido-, ha resultado completamente inoperativo (al igual que ocurra con las licencias, un 77% de los contaminadores no lo pagaban). El canon -que empez a funcionar en el 87- no se basaba en emisiones reales, sino en el nivel de emisin que se presume a cada tipo de fbrica; administrativamente era complejo, y resultaba muy dificil demostrar que un agente concreto estaba realizando vertidos, tal y como especificaba a ley para su aplicacin (el caso contrario, de resultados mucho ms efectivos, es el de Holanda, donde la carga de la prueba recae en las empresas, que son las que tienen que demostrar que no estn vertiendo lo que se les presupone segn su tipo de actividad). El objeto del canon eran los vertidos autorizados -el que contamina paga-, y la carga contaminante se calculaba como el volumen de vertido (m3/ao) por un coeficiente que dependa de la naturaleza del vertido y el grado de tratamiento previo. Por ltimo, hay que sealar que el canon tena como finalidad generar recursos para invertirlos en materia de mejora de la calidad de las aguas, y por tanto, no fue concebido propiamente como un instrumento econmico de control de la contaminacin. Actualmente el canon est en proceso de completa revisin al igual que el mecanismo sancionador de multas para vertidos no autorizados, con el fin de convertirlo en un

autntico instrumento de control de La contaminacin, o al menos, en una verdadera fuente de ingresos para financiar las medidas de depuracin. 254

de buena parte de estas medidas -y la capacidad sancionadora- se sustenta en la efectividad del sistema de control y vigilancia~. La importancia otorgada en la Ley de Aguas de 1985 a la calidad del agua y al medio ambiente (Ttulo V) representa una novedad respecto al marco legislativo anterior, novedad a la que hay que aadir el conjunto de Directivas europeas relativas a la calidad y los vertidos. Frente a la arraigada concepcin productivista
-

aprovechar y retener cuantas gotas caen dentro de la

el medio ambiente (caudal ecolgico) se convierte en una

pennsula sin devolver al mor una sola

-,

demanda ms -no consuntiva- que debe tenerse en cuenta (garantizarse) al gestionar el recurso (al ~ Hasta ahora el servicio de vigilancia fluvial ha sido muy insuficiente, tanto en medios como en personal. El nuevo Sistema Automtico de Informacin y Control de las Aguas (SAICA), cuyo coste ha sido de unos 10.000 millones de pesetas, puede convertirse en un potente instrumento de vigilancia una vez que est funcionando a pleno rendimiento. A lo largo de los cauces de los ros se instalan pequeas estaciones de control (autnticos minilaboratorios) que envan constantemente infonnacin va satlite sobre distintos parmetros de calidad (oxgeno disuelto, turbidez, etc.). EL SAICA va estrechamente ligado al mecanismo sancionador: no intenta hacer cumplir umbrales fijados por la UE, sino simplemente controla que no haya variaciones grandes respecto a las medias histricas en los indicadores de contaminacin de los ros. Si esas variaciones se producen, se toman muestras y se cruza esa informacin con una base de datos sobre las sustancias contaminantes que generan las actividades industriales segn sus tipos. A partir de ah comenzara un proceso de investigacin -que puede ser largo y complejopara identificar al responsable concreto del vertido. Algunos expertos como Llamas (1995) creen que antes del SAICA, o simultneamente, habra que hacer otras cosas ms sencillas y econmicas, pero tambin quiz ms rentables para el medio ambiente, como por ejemplo mejorar la coordinacin en las actuaciones ambientales, o la escasa base informativa y humana que hoy tiene el Ministerio de Medio Ambiente para enftentarse a los problemas de contaminacin de acuferos. Segn este autor, la lucha contra la contaminacin difusa debe basarse en la prevencin (defmicin de zonas vulnerables, cdigo de buenas prcticas agrarias, programas de muestreo y seguimiento, etc.). Las directivas europeas sobre agua -que van siendo bastante numerosas- se agrupan en tres bloques: las referidas a calidad del agua para consumo humano; las relativas a calidad del agua para otros usos; y las que hacen referencia a vertidos, valores limite y objetivos de calidad. Su trasposicin al derecho interno es obligatoria, as como la elaboracin de planes de actuacin que permitan ponerlas en prctica, y el control y vigilancia de su cumplimiento (sobre lo que se deber informar a la UE). La obligatoriedad de adopcin de las directivas europeas en materia de calidad de aguas es un factor institucional importante. Por un lado, es la Unin Europea la que est tirando de Espaa en la cuestin de la contaminacin de las aguas; adems, la presin que ejerce Europa legitima la actuacin del Ministerio de Medio Ambiente, ya que de otro modo, en un modelo de gestin de calidad de las aguas tan descentralizado como el espaol (en favor de CC.AA. y Ayuntamientos), la Direccin General de Obras Hidrulicas y Calidad de Aguas apenas tendra oportunidad de llevar a cabo actuaciones importantes. Sin embargo, por otro lado, las directivas europeas sobre aguas -que se concentran en el aspecto de la calidad- resultan en muchos casos inadecuadas al caso espaol en lo que a estndares de calidad se refiere, ya que la fijacin de dichos estndares se ha hecho suponiendo unos caudales medios significativos. Como ya se ha indicado, en Espaa los caudales son bastante menores y ms irregulares, con lo que la capacidad de dilucin tambin se ve reducida. Por ello, los estndares de calidad deberan ser en muchos casos ms exigentes en Espaa que en el resto de pases comunitarios. En general, la poltica ambiental espaola debe tener en cuenta el carcter diferencial del caso espaol (en cuanto a escasez y calidad de aguas, suelos y divesidad), ya que la poltica ambiental comunitaria, elaborada por los otros pases europeos para atender a sus problemas espeefleos, no se adapta a las necesidades espaolas (Gasc y Saa Requejo, 1992). En gran parte de Europa, la problemtica bsica gira en torno a contaminacin atmosfrica, deterioro quimico del suelo y problemas calidad de las aguas; la legislacin Europea viene cortada precisamente por este patrn. En Espaa, sin embargo, los problemas bsicos son la escasez de agua, el deterioro fisico del suelo (erosin) y la calidad del agua, con especial referencia a los acuferos y al caudal escaso e irregular de nuestros ros.

255

igual que la proteccin explcita de aguas subterrnea&y humedales). Es decir, el reconocimiento formal de los aspectos de calidad y medio ambiente supone -a priori- modificar la estructura de derechos implcitos preexistente. Recuerdes (cap. 1) que los derechos de propiedad -entendidos como manojos de facultades- se refieren a aquellas relaciones sociales que definen la posicin de cada individuo respecto a la utilizacin de recursos escasos (es decir, lo que cada persona fsica o jurdica puede hacer con los recursos): as, el reconocimiento formal de la importancia de la calidad y del medio ambiente hdrico supone modificar la posicin de los individuos respecto a la utilizacin del recurso agua, esto es, limitar su derecho de uso. Probablemente, los derechos de uso implcitos sobre el agua -que la Ley del 85 y las Directivas han tendido a erosionar- eran el resultado de un derecho de daos y una reglamentacin administrativa que desde el siglo XIX haba tendido a fomentar la industrializacin, favoreciendo<-~-al igual que en otros paises occidentales- la transferencia parcial a terceros de los costes ambientales generados en el proceso industrializador (es decir, una redistribucin de rentas en favor de las actividades industriales)(Cabrillo 1994, veas referencia cap.H): el Cdigo Civil espaol consagr el principio de responsabilidad por culpa (que ya antes estaba presente en nuestro derecho), mientras las normas administrativas eran tolerantes con los costes ambientales derivados de la industria. Esta orientacin proindustrial puede explicarse bsicamente, segn Cabrillo, en trminos de bsqueda de rentas, aunque tambin subyazca el triunfo de unos valores determinados
-

como por ejemplo, la fe en el progreso tcnico e industrial como motor de la prosperidad humana-. Hoy valoramos mucho unos ros limpios y saneados, lo que se ha traducido en unas regulaciones ambientales cada vez ms estrictas; sin embargo, el cambio formal de las normas sobre vertidos industriales -que pretende que las empresas internaliten parte de los costes que antes se permita externalizar- no est siendo muy efectivo a corto plazo, ya que la industria cuenta con unos derechos adquiridos y un poder de negociacin avalado por una tradicin normativa previa de casi dos siglos. Sin duda, ello contribuye a explicar -entre otras razones ya aludidas- el fracaso del canon de vertido, la inoperancia del sistema de licencias de vertido, o la casi nula efectividad de los estndares de calidad.

4. LA POLTICA DEL AGUA.

El trmino poltica hidrulica fue acuado y popularizado por Joaqun Costa, y desde entonces se ha utilizado de forma recurrente, aunque no siempre con el mismo sentido. El propio Costa atribua a la poltica hidrulica un amplio significado, definindola como una expresin sublimada de la poltica agraria, y, generalizando ms, de la poltica econmica de la nacin 256

por contra, este trmino tambin ha sido empleado con un sentido muy restringido, haciendo referencia a la mera realizacin de grandes embalses. Sin caer en estos extremos, la poltica hidrolgica45 puede definirse como el conjunto de actuaciones pblicas relacionadas con las aguas superficiales y subterrneas, materializadas en normas especficas y en obras hidrulicas de todo tipo (presas, canales, depuradoras, rehabilitacin de cauces, etc.), y cuya finalidad es -de acuerdo con la Ley de Aguas- evitar que la disponibilidad de agua -en cantidad y calidad- llegue a ser un factor limitante de las actividades humanas. A su vez, la poltica del agua -que en el futuro vendr marcada por el PHN- se inscribe dentro de un determinado marco normativo general (Ley de 1985), que delimita las posibilidades de la actuacin pblica; esto es, no pueden desligarse las realizaciones concretas del entramado institucional y organizativo en el que stas tienen lugar46. En un pas como Espaa, donde el agua- se presenta con gran irregularidad tanto espacial como temporalmente, la poltica hidrolgica tiene un papel fundamental para la ordenacin del territorio, el desenvolvimiento agrario, la poltica energtica, la preservacin de ecosistemas, el desarrollo del sector turstico, etc.; es decir, la poltica hidrolgica es un instrumento importante para la consecucin de objetivos de poltica econmica en mbitos muy diversos. Durante el siglo XX la poltica hidrulica espaola ha respondido a un planteamiento homogneo que puede sintetizarse en tres afirmaciones. Primero, su principio gua ha sido el constante incremento de las disponibilidades de agua en respuesta a unas demandas tomadas como dadas y a las que se supone un aumento lineal paralelo al propio proceso de crecimiento econmico47. Segundo (e

Dado que el trmino poltica hidrulica ha estado ligado histricamente con las aguas superficiales, puede utiliaarse el trmino poltica hidrolgica -o simplemente poltica deltagua- con un sentido ms amplio. No obstante, en adelante se emplearn indistintamente.
46

Por un lado, la Ley de Aguas deja recaer todo el peso de las actuaciones concretas en poltica del agua en el futuro

Plan Hidrolgico Nacional, tanto en el terreno tcnico como en el institucional (ej. rgimen econmico-financiero del agua). Sin embargo, por otro lado, la Ley no slo delimita perfectamente cul deba ser el contenido y los formalismos de aprobacin tanto de los planes de cuenca como del plan nacional, sino que adems -como se vio en el tercer epgrafe-, de antemano est acotando y orientando en un determinado sentido las posibilidades de actuacin en la gestin efectiva del recurso al optar por la va de la planificacin administrativa, definir el pleno dominio pblico hidrulico, establecer un determinado esquema organizativo para la administracin y tutela del mismo, reivindicar el

aspecto de la calidad del agua y el medio ambiente hdrico, etc. En este aspecto existe una clara similitud con la orientacin de la poltica energtica durante la poca franquista, esto es, los Planes Elctricos de los aos cincuenta y la planificacin indicativa de los aos sesenta plasmada en los Planes de Desarrollo Econmico y Social. As, por ejemplo, en el Primer Plan de Desarrollo se estableca una proyeccin del consumo de energa por habitante para el perodo 1964-67 a partir del objetivo macroeconmico de crecimiento del PNB y el dato de elasticidad-renta media del perodo 1954-62; una vez calculada de esta forma la demada de energa prevista, se ajustaba la oferta necesaria de las distintas fuentes energticas. A pesar de la notable desviacin a nivel agregado el consumo real estuvo muy por debajo del previsto, en el Segundo y el Tercer Plan se
siguieron utilizando procedimientos de clculo similares a los del Primero. Por fin, con la llegada de la crisis energtica se abandon el simple ajuste de la oferta a la demanda prevista, y se empez a incidir sobre la demanda futura modificada por las propias actuaciones de poltica energtica, incorporando conceptos como los de eficiencia en el uso y ahorro energtico (Cuerdo 1996, cap.V).

257

interrelacionado con el punto anterior), el peso de la promocin y financiacin de los proyectos -en su mayor parte dirigidos al fomento del regado- ha recado en el Estado, sin que el creciente esfuerzo inversor en el aumento de las disponibilidades haya sido realmente trasladado a los usuarios: por el contrario, el agua ha mantenido artificialmente el estatua propio de un recurso superabundante y fcil de obtener, un input de coste despreciable. Tercero, las actuaciones relacionadas con la calidad del recurso y el medio ambiente han estado prcticamente ausentes hasta que la Ley de Aguas los recogi de forma explcita; el mismo olvido ha afectado a las aguas subterrneas, ya que, hasta el final de los aos setenta, la atencin pblica se centr casi exclusivamente en la explotacin y aprovechamiento de las aguas superficiales. Como se mostrar a continuacin, las races de esta forma de concebir la poltica hidrulica hay qu~buscarias en el movimiento regeneracionista de finales del diecinueve, que vuelve a colocar a la promocin el regado y a las obras hidrulicas en un lugar privilegiado, sin precedentes desde los ilustrados del dieciocho. El ideario hidrulico regeneracionista iba a ejercer una poderosa influencia primero en el reformismo republicano, y ms tarde en las actuaciones de la poca franquista, que sern una recopilacin de lo realizado hasta ese momento en materia de proyectos
de obras hidrulicas; por su parte, los ltimos veinte aos, aunque con algunos matices, han

seguido marcados por la inercia del pasado en lo que a las directrices de la poltica hidrulica se refiere. Dado que el problema del agua en Espaa est en el uso agrcola del agua, se prestar especial atencin a la poltica de regados, entendida como una pieza fundamental de la concepcin global de la poltica hidrulica durante el presente siglo. El futuro vendr determinado por el Plan Hidrolgico Nacional, al que la Ley dc Aguas define como el principal instrumento de la poltica hidrulica. En primer lugar, se intentar demostrar que los ltimos Anteproyectos del Plan Hidrolgico Nacional (1993/94) suponan un continuismo en la lnea centenaria de gestin de obras hidrulicas, continuismo que finalmente result inviable: las enormes dificultades para preservar el modo tradicional de hacer y entender la poltica hidrulica acabaron imponindose. Asimismo, se presentarn una serie de propuestas para una autntica reorientacin de la poltica del agua hacia la gestin integral del recurso, donde la actuacin sobre las demandas mediante mecanismos institucionales sea un elemento fundamental,

En la actualidad, algunos ingenieros proponen aplicar a La gestin del agua las nuevas tcnicas de gestin

integral de la demanda elctrica desarrolladas en algunos paises, puesto que existen similitudes estructurales
importantes: se trata de sistemas de suministro y distribucin continua de fluidos basados enfuentes de generacin o captacin centralizadas, redes de distribucin un~flcadas, y sistemas de consumo atomizadosy muy diversWcados. Adems, ambos servicios se utilizan bsicamente para obtener determinados servicios, y no para ser consumidos directamente. servicios de iluminacin, energa mecnica, calor, etc., en el caso de la electricidad, y servicios sanitarios, de limpieza, recreativos, de riego, etc., en e/caso de/agua> (Estevan 1997, pb3).

258

~al y como prescribe la Ley48. Por ltimo, se har referencia a los proyectos del nuevo gobierno (marzo 96) en relacin al agua, que parecen ir en la direccin adecuada.

4.1 Los antecedentes histricos: la conformacin de una tradicin hidrulica.

4.1.1 Ilustracin y Regeneractonismo

a) Ilustracin. Despus de ms de un siglo de dejadez en la realizacin de todo tipo de actuaciones hidrulicas, la segunda mitad del siglo XYSJI supone un impulso importante a las mismas. De hecho, se convirtieron en uno de los principales medios del reformismo borbnico para conseguir la revitalizacin del pas. Los campos de accin ms importantes fueron la colonizacin de zonas pantanosas, la apertura de canales, la realizacin de embalses, y las reformas administrativas en los regados tradicionales. La iniciativa privada -liderada por destacados miembros del estamento privilegiado- centr sus esfuerzos en mbitos locales, con un adecuado conocimiento del medio fsico y persiguiendo objetivos modestos y razonables que sintonizaban con la realidad, y que en general se vieron realizados con xito; por contra, los proyectos promovidos directamente por los gobernantes ilustrados -con Ensenada y Floridablanca a la cabeza- adolecieron de grandiosidad y utopa, ignorando condicionamientos fsicos decisivos, lo que a menudo deriv en clamorosos fracasos (Gil Olcina 1992, Pp. 143-144). As, se pretenda construir una ambiciosa red de canales para transporte (y slo complementariamente para riego) que vertebrase la pennsula, comunicando el

Mediterrneo y el Atlntico por el Ebro de un lado, y de otro ste con las mesetas del norte y del sur, llegando hasta el Guadalquivir (Prez Sarrin 1990, p.242); adems, tambin se haba resucitado el viejo proyecto del siglo XVI de hacer navegable el ro Tajo. Finalmente, las realizaciones -que en la mayora de los casos se completaron mucho tiempo despus- quedaron muy lejos de lo proyectado, siendo los principales logros unos pequeos tramos de los canales de Guadarrama y Manzanares, el Canal de Castilla, el Canal Imperial de Aragn y el Canal de Tortosa. En realidad se pretendi imitar a otros paises europeos como Holanda o Francia, que,

48

Itecuerdes que la Ley de Aguas (art.38) no slo se refiere al incremento de las disponibilidades del recurso, sino tambin a la proteccin de su calidad, la economizacin de su empleo y la racionalizacin de sus usos en armona con el medio ambiente. La voluntad de actuar de forma nueva respecto al agua parece clara en el legislador; otra cosa es que sta quede plasmada efectivamenteen el Plan Hidrolgico. 259

partiendo de una orografa muy poco accidentada y ros caudalosos, estaban construyendo con xito canales como vas rpidas de comunicacin49. Aminorada la fiebre de los canales en el ltimo cuarto del siglo dieciocho, la atencin se va a centrar en la realizacin de algunos embalses para riego, destacando por su tamao el de Puentes -que acab rompindose- y el de Valdeinfierno. Por su parte, los intentos de reforma administrativa de los regados tradicionales (de Murcia, Alicante, etc.) consistieron, de acuerdo con el centralismo racionalista de la poca, en anular la autonoma con la que stos venan funcionando (supresin de las subastas de agua sustimidas por una tarifa, incorporacin al Real Patrimonio de las aguas de particulares, control y vigilancia del regado por la Real Empresa, etc.). Por ltimo, respecto a la colonizacin de zonas pantanosas cabe destacar el papel jugado por la iniciativa privada, firmemente apoyada y amparada legalmete por la Corona, dado que sus esfuerzos sintonizaban con el objetivo ilustrado de colonizacin interior (Gil Olcina 1992). A pesar de todas las limitaciones y errores en la concepcin de algunos proyectos, lo relevante es que los ilustrados adelantan una preocupacin por las actuaciones hidrulicas que a partir del ltimo cuarto del siglo diecinueve iba a convertirse en una constante de la poltica espaola: fueron conscientes del papel clave que el buen aprovechamiento del agua tena en el desarrollo de un pas con las caractersticas fsicas de Espaa, aunque saban que ello requera de grandes esfuerzos50. Asimismo, puede observarse que todos los proyectos ilustrados tenan en comn el productivismo (cuanto ms -poblacin, produccin, etc.-, mejor), algo que tambin iba a estar presente en casi toda la tradicin hidrulica posterior. De hecho, las consideraciones ambientales y recreativas slo han empezado a cobrar peso en tiempos muy recientes. Los obstculos a la realizacin de proyectos hidrulicos durante este perodo no slo provenan del medio fisico o de la financiacin, sino tambin de las limitaciones tcnicas. La mayora de los tcnicos eran extranjeros que no estaban acostumbrados a enfrentar unas dificultades orogrficas como las espaolas; a nivel nacional, la Escuela de Caminos y Puentes slo funcionar de forma estable a partir de 1839. Un ejemplo notable de la magnitud de los grandes proyectos ilustrados lo constituye la presa de (lasc (en el (iuadarrama), que, proyectada por Lemaur, formara parte del canal navegable que conectara Madrid y Sevilla,
utilizando numerosas esclusas para salvar los grandes desniveles. La presa, con 92 metros de altura previstos, iba a doblar el record de la poca. Tras aos de trabajos, una tormenta en 1799 provoc su derrumbe parcial, y la obra

nunca tite terminada, pero an hoy pueden visitarse los restos de este impresionante proyecto, as como los imponentes paramentos construidos aguas arriba y aguas abajo (un estudio exhaustivo de todo lo relacionado con este sueo del siglo XVIII ha sido realizado por la historiadora Teresa Snchez Lzaro para el Colegio de Ingenieros de Caminos) (El Pas, 12.V.95).
50

Esto ltimo queda perfectamente recogido en las palabras de Jovellanos, quien adverta que la ampliacin del

regado en el campo espaol era necesaria y dificil: La necesidad proviene de que el clima de Espaa en general es
ardiente y seco, y es grande por consiguiente el nmero de tierras que, por falta de riego, o no producen cosa alguna, o slo algn escaso pasto. [Pero,salvo en algunos] felices territorios, [.4 el riego no se podr lograr sino al favor de grandes y muy costosas obras [..]. La situacin de Espaa es naturalmente desigual y muy desnivelada. Sus ros van por lo comn muy profundos y llevan una corrinte rapidsima Es necesario fortttcar sus orillas, abrir hondos canales, prolongar su nivel afuerza de esclusas, o sostenerle levantando los valles, abatiendo los montes u horadndolos para conducir las agua a las tierras sedientas (Informe en el Expediente de Ley Agraria, 1795).

260

b) El regeneracionismo y los planes de obras hidrulicas de la Restauracin.

Tras un perodo relativamente amplio y poco destacable por las realizaciones en este campo, el regeneracionismo de finales del siglo diecinueve vuelve a otorgar a las obras hidrulicas un lugar muy destacado entre sus propuestas, recogiendo as el testigo dejado por los ilustrados. Como ya se ha sealado, el movimiento regeneracionista ejerci una considerable influencia en la
poltica hidrulica que se iba a llevar a cabo en nuestro pas durante la prctica totalidad del

presente siglo. De ah la importancia de analizar cules fueron sus principales directrices. El regeneracionismo encabezado por la paradigmtica figura de Joaqun Costa y representado por nombres cornoias de Ricardo Macas Picavea, Damin Isern o Lucas Mallada nace en la dcada de los ochenta y se intensifica en los aos noventa, llegando a su culminacin simblicamente cuando se produce el desastre colonial del 98. Su denominador comn es la idea de decadencia de Espaa y el deseo de regenerarla58. Al igual que haban hecho los arbitristas del siglo diecisiete (Ortiz, Fernndez de Navarrete, etc.), tambin los regenerecionistas se preguntan por las causas del atraso econmico espaol, pero stos, a diferencia de los primeros, no parten de una visin hagiogrfica y narcisista del territorio y la naturaleza espaola (Ort 1984), sino que, por el contrario, insisten en la pobreza de los suelos, el carcter torrencial de muchos ros, la difcil orografa, las adversas condiciones climticas, etc., llegando incluso a un pesimismo casi 52 Sin embargo, esta constatacin no supona caer en una actitud derrotista: masoquista

~ El regeneracionismo no slo se restringe a un amplio proyecto de restauracin productiva y econmica basado en la movilizacin de los recursos y riquezas naturales. Como dice Josefma Gmez Mendoza (1992, p.232), fue un

talante, una sensibilidad que impregn las actitudes -intelectuales, ticas y estticas- de aquella poca. As, la generacin literaria del 98 refleja muchas de las actitudes regeneracionistas, con el redescubrimlento esttico y sociolgico de la Espaa seca como una regin subdesarrollada y de inciertas perspectivas histricas (Ort 1984, pl4); incluso algunos autores -como Po Baroja en Csar o nada, o Macas Picavea con su personaje literario Manolo Bennejo-, llegarn a poner los ideales regeneracionistas en boca de sus protagonistas. Adicionalmente, el regeneracionismo conleva un espritu de revitalizacin intelectual y moral que est tras la Institucin Libre de Enseanza o la Junta de Ampliacin de Estudios, y que tambin subyace bajo la relativa mejora que conocer la ciencia espaola en el primer tercio de siglo, la cual al menos llegar a estar al tanto de lo que suceda ms all de
nuestras fronteras (as lo avalan nombres como Rey Pastor en matemticas, Blas Cabrera en fisica, Caldern en geologa o San Martn en Ciruja Experimental) (sobre estas cuestiones veas: Lain Entralgo, Pedro, Ms sobre la ciencia en Espaa, en VV.AA., Once ensayos sobre la ciencia, Madrid, Fundacin Juan March, 1971; y Marchal, Juan, El secreto de Espaa, Madrid, Taurus, 1995).
52

Para los regeneracionistas, los males de la patria tenan en primera instancia un carcter geogrfico. De ah el

nfasis en la necesidad de un conocimiento profundo de La realidad geogrfica y de las caractersticas fisicas del medio para poder actuar rectificando las adversas condiciones naturales, aunque con respeto al entorno (Gmez

Mendoza 1992, p.234 y 258). Esta idea de necesidad de informacin volver a ser subrayada por Lorenzo Pardo en su plan de 1933, y en la actualidad, cuando se est discutiendo sobre el Plan Hidrolgico Nacional, vuelve a subrayarse la necesidad de subsanar las graves carencias de informacin tcnica que persisten en muchos aspectos importantes. 261

precisamente la poltica hidrulica costiana se planteaba como el arma con la que hacer frente a una Naturaleza hstil y transformarla. Costa soaba con una amplia expansin del agua disponible para el riego mediante la construccin generalizada de canales y presas, bajo una mentalidad productivista sintetizada en la famosa frase atribuida a Medizbal: Espaa no ser rica mientras los ros desemboquen en el mor53. Para llevar a la prctica una empresa de esa magnitud, Costa reclama una actuacin pblica decidida, partiendo de una firme creencia en el carcter neutral e
instrumental del Estado como agente de reforma social y del desarrollo econmico (Ort 1984, p.55; Fdez.Clemente 1990). Tal postura contrastaba acusadamente con el Estado de la

Restauracin, prcticamente en bancarrota, maniatado por distintos grupos de inters, y poco partidario de intervenciones directas en la economa; sin embargo, tena su base en los repetidos fracasos de la iniciativa privada durante el siglo diecinueve al abordar este tipo de proyectos. Ante la crisis agraria de 1880 la respuesta iba a ser un feroz proteccionismo, que encontr un decisivo apoyo en la alianza tcita de los cerealistas castellanos y los empresarios textiles catalanes. Contrario al proteccionismo agrario, Joaqun Costa plantea la poltica hidrulica como la base para una modernizacin global del pas, a travs de la intensificacin agraria y la conversin en regado de grandes secanos; pero adems, presenta a la poltica hidrulica como el medio que, gracias a sus efectos multiplicadores, permitir aplacar el creciente conflicto social en el campo, nacido de la desigualdad y la escasez. Es decir, Costa no slo pretende que la poltica hidrulica sea un instrumento para la sustitucin del cultivo extensivo del cereal por cultivos hortofrutcolas intensivos y prados para la ganadera, sino tambin un instrumento que contribuyese a la reforma social, favoreciendo un campesinado de pequeos propietarios independientes. En este sentido, los
regeneracionistas llegan incluso a sealar a la poltica hidrulia como la nica va posible para la

resolucin de la cuestin agraria, obviando otras opciones, como la de una reforma que incida sobre la propiedad (Ort 1984, ~~i 6~y}M.

Paralelamente al patriotismo hidrulico se desarrollar el patriotismo arbreo. Mallada y el propio Costa aluden numerosas veces a la importancia de los bosques (prevencin de avenidas, freno a la erosin, etc.), lamentando ste ltimo la accin del hacha desamortizadora. Sin embargo, como seala Gmez Mendoza (1992, pp. 245-257) la escasez del presupuesto pblico va a enfrentar a polticos y tcnicos partidarios del programa hidrulico con los defensores de la prioridad forestal. Los primeros argumentaban que la poltica hidrulica proporcionaba resultados inmediatos, mientras los efectos de la repoblacin eran muy lentos; los segundos afirmaban que sin las actuaciones hidrolgico-forestales, la poltica hidrulica sera yana. Slo a partir de la creacin de las Confederaciones Hidrogrficas parecen empezar a armonizarse ambos tipos de trabajos.
~

Las propuestas de Costa fueron evolucionando desde el carcter tcnico hacia el populismo y la mixtificacin ideolgica, hacindose ms radicales -ejel colectivismo agrario- ante el fracaso poltico; asimismo, fueron generalizndose desde un mbito local -Aragn- a todo el pas. Por otra parte, los aspectos industriales no juegan en
~

ellas ningfin papel, mientras el regadio se convierte en la panacea que solventar todos los problemas del agro espaol, elevando la productividad y la capacidad de consumo de la masa campesina; as Costa llega afirmar que sin
el desarrollo de los alumbramientos y los depsitos de agua, y consiguientemente de los riegos [ji. es intil la

262

Finalmente, el regeneracionisnzo hidrulico de Costa, falto de una base social y poltica> iba a fracasar en la Espaa de la Restauracin, [si bien] dejando como herencia la conciencia y el proyecto <necesario) de un programa nacional hidrulico liderado por el Estado, y la idea de que la ordenacin hidrulica del territorio constitua [..] una necesidad bsica de la modernizacin agraria y de la propia industrializacin (Ort 1984, pp. 106 y 9). As, en la Espaa del cambio de siglo lleg a haber amplio acuerdo sobre la conveniencia de desarrollar un gran programa hidrulico: hacia 1899 tiene lugar una importante reorientacin de la poltica hidrulica, que pas de ser considerada una cuestin de la iniciativa privada a considerarse un campo para la actuacin estatal. Al disear los primeros planes, los ingenieros de caminos se volcaron en las grandes obras pblicas guiados por la idea de que el regado era siempre beneficioso en cualquier clima o lugar, y por tanto, sin nign criterio selectivo~,~~~p lo agronmico (geografa) o en lo comercial (demanda) a la hora de plantear nuevos proyectos. Sin embargo, en la prctica la preocupacin compartida por las obras hidrulicas apenas se concret en logros. El Plan Nacional de Aprovechamientos Hidrulicos de 1902 (Plan Gasset), y las sucesivas correcciones y modificaciones del mismo aprobadas en 1909, 1916 y 1919, pueden calificarse de fracaso. Primero, porque lo realizado qued muy lejos de lo previsto (segn Lorenzo Pardo no alcanz ni el 12%) (Nadal 1993, pp.49-53; Ortega 1984, p.l 16), incluso a pesar del impulso que durante la Dictadura de Primo de Rivera recibieron las obras pblicas. En los sucesivos gobiernos de la Restauracin hubo falta de voluntad poltica para llevar a cabo el ambicioso programa de Gasset, que hubiera precisado de una profunda reforma fiscal a fin de contar con garantas reales de financiacin (Snchez Illn 1997, pp.355-356). Segundo, y quiz ms importante, porque no se trataba de un verdadero plan elab6rado sobre un estudio detenido de los problemas y de las realidades fsicas de cada zona, sino simplemente de un catlogo de obras hidrulicas, un conjunto de proyectos inconexos, excesivamente ambiciosos y totalmente faltos de realismo en cuanto a las verdaderas posibilidades de la Hacienda. Habra que esperar hasta la llegada de la Repblica para poder contar con un autntico programa global de actuaciones hidrulicas, que ciertamente aprovech la experiencia derivada de los errores anteriores.

4.1.2 Del Plan Nacional de Obras Hidrulicas (1933) a la actualidad a) El Plan de 1933.
El reformismo republicano, bajo la influencia de las ideas de Costa, va a impulsar un

autntico Plan Nacional de Obras Hidrulicas (1933). Sus artfices principales son el Ministro de

mecanizacin, la instruccin agraria es ineficaz, imposible el crdito, yana y esteril la libertad (citado en Ort

1984, p.47). 263

Obras Pblicas, Indalecio Prieto, y Manuel Lorenzo Pardo, un ingeniero ya entonces muy experimentado por su destacado papel en la creacin de las Confederaciones SindicalesHidrogrficas durante la dictadura primorriverista (Decreto-ley dc 5 de marzo de 1926), y por su labor en la Confederacin del Ebro. Se crear adems un organismo especficamente destinado a elaborar el Plan, el Centro de Estudios Hidrogrficos (Decreto de 22 de febrero de 1933), que iba a trabajar bajo la minuciosa direccin tcnica de Pardo (Snchez Uln 1997, p.359). El Plan trataba de definir de forma rigurosa y coordinada las principales lneas de actuacin, algo que hasta entonces no se haba siquiera intentado. Pardo est convencido de que la poltica hidrulica slo puede basarse en un slido conocimiento tcnico de las realidades naturales que se pretenden modificar, contando con los datos y la informacin precisa sobre las mismas55. Adems, aporta una visin de conjunto, integrada, qt~e busca tomar en consideracin aspectos de-~ muy diversa ndole; as, por ejemplo, a la hora de proyectar nuevas transformaciones de regado, no slo se hace referencia a su conveniencia de acuerdo a factores fsicos, sino que se intenta relacionar las transformaciones con la posible ampliacin y mejora del comercio exterior. Su concepcin unitaria de las actuaciones hidrulicas le lleva a supeditar el inters regional a la perspectiva definida en trminos generales ; por ello, presta especial atencin a la zona
mediterrnea, por ser la verdaderamente apto para el regado (Ortega 1984, pp.137-139~6. As,

llega incluso a proponer la realizacin de trasvases desde los ros Tajo y Guadiana para resolver el desequilibrio hidrulico de esta zona, anticipndose as a la propia realizacin del Tajo-Segura y a la polmica sobre la conveniencia de los trasvases que hoy rodea al Plan Hidrolgico Nacional. El Plan vino precedido de un hito legislativo importante, la Ley de 13 de abril de 1932, que declaraba que la accin estatal no slo deba limitarse ala realizacin de grandes obras hidrulicas; sino que tambin deba afectar a los trabajos secundarios y complementarios necesarios para la puesta en marcha del regado: nivelacin de terrenos, construccin de acequias, drenajes y

~ As, el Plan se acompaa de numerosos estudios realizados por renombrados especialistas, con ttulos tales como La formacin geolgica de Espaa en relacin con el aprovechamiento de sus ros, Estudio agronmico, La repoblacin forestal en sus relaciones con el rgimen de los ros, Estudio analtico de las principales estaciones de aforo, etc. Destacan especialmente el estudio hidrogfico, a pesar de que no se contaba con series de datos suficientemente largas y precisas, y el estudio de la distribucin de las precipitaciones y la evaporacin. Las limitaciones del Plan de 1933, de las que el propio Pardo era consciente, provienen precisamente de no

poder contar con muchos datos bsicos, a pesar de todos los esfuerzos que se realizaronen este sentido. Esto iba a suscitar crticas, que apuntaban, por ejemplo, al papel excesivamente empresarial atribuido a la actuacin estatal, al escaso inters concedido a la transformacin en regado de las zonas castellanas, o a la conveniencia de distribuir las superficies regables entre las regiones con arreglo a normas de justicia, poniendo en duda laexistencia del desequilibrio hidrolgico entre las cuencas mediterrnea y atlntica que sealaba Pardo (Ortega 1984, pp.146-148; Ortega 1992, pp.359-363).
~

264

desagles, caminos de servicio,~.etc. Esta ley supuso la culminacin de un proceso en el que se fue otorgando al Estado sucesivamente un papel ms relevante en la realizacin de obras hidrulicas,
tal y como haba ambicionado Costa. Dicho proceso tuvo dos etapas previas a la aparicin de la ley

de 1932. La primera comenz en 1860, con una serie de disposiciones que pretendan estimular la iniciativa privada: el Real Decreto de abril de 1860 sobre concesiones de aguas pblicas para riegos en condiciones ventajosas, la Ley de 27 de julio de 1883 sobre auxilios del Estado para la construccin de canales y embalses, y la Ley de 7 de julio de 1905 sobre auxilio a los pequeos regados. Todas ellas dieron escasos frutos, algo que los propios regeneracionistas se encargaran de recordar una y otra vez. La segunda etapa comenz con la Ley de 7 de julio de 1911, que supona el reconocimiento de la posibilidad de que el Estado acometiera directamente las grades obras hidrulicas. Sin embarg9, la experiencia se encargada de demosar que la gran obra hidrulica poda quedar prcticamente inservible al no verse acompaada por los trabajos

secundarios y complementarios necesarios para la implantacin del regado (Ortega 1984, p.l 22), existiendo importantes diferencias entre las zonas regables (en el rea de influencia de la gran obra hidrulica construida) y las correspondientes zonas regadas (efectivamente favorecidas por el riego). Precisamente, la Ley de 1932 vino a solventar este problema, dejando ya va libre a una actuacin completa del Estado. El Plan Pardo estableca dos etapas: la de remedio, con obras de ejecucin rpida y beneficio prximo, y la de progresin
,

con obras complejas y costosas que requieren recursos

extraordinarios y que son de escasa productividad inicial. De nuevo, como en el ideario regeneracionista, el regado es el gran objetivo, muy por delante de otros subsidiarios como la generacin de energa hidroelctrica: los aspectos importantes del plan -asegura Pardo- son varios. Ninguno lo es tanto, sin embargo> como el agrcola. Este no slo es esencial. Es primario y causante (citado en Ortega 1984, p.l35).

b) Las realizaciones del franquismo y despus.

Dado el difcil escenario poltico de la Repblica, el Plan de 1933 ni siquiera llegara a aprobarse, pero sera en ciertos aspectos un modelo para algunas actuaciones llevadas a cabo durante la dictadura de Franco, y recogidas en el Plan General de Obras Hidrulicas de 1940 (del ingeniero Pea Boeuf) y en los Planes de Desarrollo57.

Dentro del marco que dibujan estos planes, tambin cabra hacer referencia a los Planes de Aprovechamiento realizados para cuencas concretas (ej. Segura 1953) o a los distintos Planes de Transformacin de Zonas Regables. 265

El Plan General de 1940, cuyo horizonte terico era 1958, presenta algunas novedadeg de

enfoque. En primer lugar, se concede cierta prioridad a los aprovechamientos industriales sobre los agrcolas (Nadal 1993, p.63). Bajo la denominacin de saltos industriales se incluan un nmero considerable de embalses exclusivamente para la generacin de energa hidroelctrica, que se dejaban a la ejecucin de la iniciativa privada, y que fueron los que realmente dieron lugar a la explosin de presas entre 1954 y 1970, perodo en que se quintuplic la capacidad de embalse; el Estado tambin construy numerosas presas con fines de riego o explotacin conjunta, pero su contribucin al incremento de la capacidad de embalse fue bastante menor (Jurez 1991, p.36V8. En segundo lugar, desaparece el espritu integrador que haba presidido la creacin de las Confederaciones Hidrogrficas (1926) y el Plan de 1933. Todo lo relacionado con el agua se divide administrativamente ep}res mundos sep4rados ligados a tres cuerpos profesionales: abastecimieiqtos y aprovechamientos hidroelctricos, Ministerio de Obras Pblicas (ingenieros de caminos); aguas subterrneas, Ministerio de Industria (ingenieros de minas); y regados y colonizacin, Ministerio de Agricultura (ingenieros agrnomos) (Nadal 1993, p.63V9. El Plan de 1940 se dividi en varias etapas de ejecucin segn prioridades, al modo del de 1933. Sin embargo, se parece ms a los planes de la Restauracin que al de Lorenzo Pardo en muchos aspectos, incluyendo su falta de realismo en los proyectos de regado y la total ausencia de ideas para la racionalizacin del uso del agua -algo que hasta entonces slo Pardo haba apuntado tmidamente-. Como seala Nadal (1993, p.64 y 68), el Plan de 1940 no aport soluciones importantes al modo de la poltica de trasvases sugerida en el Plan de 1933, ni tampoco fue pionero como el de 1902. En l se efecta [simplemente] una recopilacin de todo lo realizado [hasta la fecha] en materia de obras hidrulicas y regados. [.1 Puede definirse como un simple alargamiento del de 1902, aunque readaptado y explicitado gracias al desarrollo adquirido por la Administracinylosmediosempleados. Ms tarde, los Planes de Desarrollo seguirn la lnea marcada por el Plan de 1940 en los
referente a actuaciones hidrulicas, anunque con dos salvedades. La primera es que el II Plan de Desarrollo Econmico y Social (1967-1971) comtempla la realizacin del Trasvase Tajo-Segura,

~ Como seala este mismo autor, el aprovechamiento hidroelctrico exclusivo representa hoy ms del 40% de la capacidad de embalse existente, aunque el porcentaje ha ido variando bastante en el tiempo (en noviembre 1977 se reparta as: el 4 1,60% era de uso elctrico exclusivo, e 38,78% de uso mltiple, y sin central elctrica el 19,62%; en agosto de 1989, el 40,18% era de uso elctrico exclusivo, el 49,50% de uso mltiple y el 10,30% para el resto). Por ello, no debe calificarse la labor de regulacin para usos consuntivos como superabundante, como a veces se ha hecho; este calificativo s sera aplicable a la evolucin global de la capacidad de embalse.

~ De hecho, con la promulgacin de la primera Ley de Colonizacin y la creacin del Instituto Nacional de Conolizacin, el plan de obras hidrulicas y las leyes de colonizacin pasan a ser dos lneas de actuacin independientes, que slo en las zonas transformables encuentran cierta vinculacin (Nadal 1993, p.63). 266

que en su da haba sido ~propuesto y estudiado por Pardo. La segunda alude a la perdida de protagonismo de la generacin de hidroelectricidad, volviendo a ser el regado el centro indiscutible de la poltica hidrulica6t Tras un relativo declive de las realizaciones hidrulicas en los aos setenta -paralelo al perodo de crisis econmica-, en los aos ochenta y los primeros noventa stas conocern un nuevo auge, si bien los proyectos comienzan a ser cada vez ms discutidos tanto desde una perspectiva econmica como ecolgica. Un buen ejemplo es el embalse de la Serena, el mayor de Espaa, del que se ha llegado a decir que slo sirve para dar de beber al sol; o la presa de Riao, donde un valle de gran valor ecolgico qued inundado, reconocindose aos ms tarde desde instancias oficiales que los regados previstos eran de dudosa viabilidad (El Pas, 8.XI.92); otro ejemplo sera el trasvase de Picadas a Vamayor -construido apresuradamente en 1993-, que en los perodos de sequa difcilmente va a tener gran utilidad mientras no se realicen algunas nuevas presas para la regulacin del ro Alberche (Llamas 1994a, p. 10); por ltimo, cabria citar la polmica presa de Itoiz, donde la fuerte oposicin de los conservacionistas ha llevado a modificar sustancialmente el ambicioso proyecto original, pasando a ser una presa de reducido tamano.

4.2 La clave del problema del agua en Espaa: el regado.

Como ya se ha indicado anteriormente, cualquier tipo de solucin al problema del agua en Espaa pasa por mejorar el aprovechamiento que se hace de este recurso en la agricultura de regado, dado que sta representa ms del 80% del total de consumos. Adems, sus retornos son escasos y de baja calidad, Con lo que queda escaso margen para la reutilizacin del agua que emplea. Por tanto, es en este sector donde las medidas econmico-institucionales de ahorro y mejora asignativa pueden tener un mayor impacto, liberando cuantiosos recursos para otros usos (veans los cuadros 25 y 26 del anexo 1 para un desglose por cuencas de los consumos agrcolas).

4.2.1 La tipologa del regado espaol

En las ms de tres millones de hectreas de regado que existen en Espaa en la actualidad, es preciso distinguir tres tipos de regado diferentes en cuanto a su gestin, cada uno de los cuales
60

Dado el crecimiento de la demanda, el bajo precio de otras fuentes energticas y los intereses de ciertos grupos de

presin (Jurez 1991, p.37), en los aos sesenta se empieza a producir un cambio en la estructura energtica en relacin a la generacin de electricidad, de forma que ya en 1970 la produccin procedente de saltos de agua es menor que la de origen trmico (fueloil, carbn) y nuclear (si bien en 1977 an representa el 43% del total de la energa elctrica producida). 267

ocupa aproximadamente un tercio del total (Naredo y Lpez-Glvez 1997, pp. 15-16)

61

Los tres

grupos se solapan a veces en un mismo territorio, apareciendo curiosamente reas segregadas de gestin en una misma comarca:

En primer lugar estn los regados histricos, con infraestructuras ya amortizadas que

suelen ser propiedad de los regantes y con instituciones comunitarias ancestrales como el Tribunal de las Aguas de Valencia. En general estn localizados en zonas con claras ventajas o posibilidades para el desarrollo de esta actividad, y tienen gran arraigo en el rea del Levante. Los regantes asumen la totalidad de los costos de mantenimiento y explotacin de sus canales y acequias, aunque a menudo no afrontan la amortizacin, mantenimiento y explotacin de embalses de los que pueden beneficiarse,. alegando que sus derechos son anteriores a la construcnin de los mismos.
- En segundo lugar estn los regados surgidos por iniciativa y financiacin estatal, que son

fruto de una poltica pblica premeditada que contemplaba el regado como algo siempre socialmente deseable y merecedor de subvenciones. Las localizaciones y las producciones deben entenderse casi siempre en un contexto de incentivos artificiales (ayudas, proteccin arancelaria, etc.). Bajo el paternalismo intervencionista, se desincentiv la responsabilidad y autonoma financiera con que venan funcioando las comunidades de regantes en los regados histricos, y los agricultores utilizan estas organizaciones bsicamente para pedir ayudas y distribuir el agua recibida.
- Por ltimo estn los regados realizados a partir de aguas subterrneas. La gran mayora

fueron promovidos por la Administracin y luego cedidos a los regantes durante las ltimas dcadas (ej. Campo de Dalias, ver cap.VI). Sin embargo, en algunos casos (ej. La Mancha Occidental, cap. VI) los regados surgieron por propia iniciativa de los agricultores al margen de la Administracin, sin que necesitaran agruparse en comunidades de regantes y sin que nadie velara por la conservacin de los acuferos (guerra de pozos, incidencias en terceros, etc.); -SLO cuando los problemas se hicieron muy graves, llegaron las declaraciones de acuferos sobreexplotados para limitar las extracciones y se [crearon] de oficio comunidades de regantes y juntas de usuarios que se han revelado poco eficaces
.

En cualquier caso, en este tipo de regados los regantes asumen

todos los costos de obtencin y transporte del recurso. Si ahora consideramos lo ya sealado para

61

La distribucin geogrfica de las hectreas regado puede verse en la figura 13, y la descripcin de los grandes
.1~

grupos del regado espaol en el cuadro 23 (anexo 1); respecto a los rendimientos comparados Espaa-CEE en uviegdulu, veans las figuras 12y 17 a 19 del anexo 1. 268

el primer grupa~puede afirmarse que dos tercios del regado espaol asume en buena medida los

costes de movilizar o hacer llegar el agua.

A continuacin se har referencia a la expansin del regado en Espaa de la mano de la

promocin pblica, lo que afecta a los regados de los dos ltimos grupos.

4.2.2 La expansin del regado en Espaa durante el siglo XX

A lo largo de la ltima centuria el regado ha recibido un trato preferente en forma de proteccin externa, ayudas y subvenciones, financiacin a cargo del Estado -va impuestos- de las nuevas transformaciones, y concesiones de alta garanta jurdica que han permitido un uso privilegiado del ,agua -tras el abastecimiento urbano- a
fr

coste insignificante. Todo ello ha

redundado en una expansin muy importante. A comienzos de siglo se regaban 1,2 millones de hectreas en las vegas de los grandes ros y en los regados de origen rabe del Levante y Granada; a pesar de varios estmulos formales (Plan de 1902, Ley de 1911, creacin de las Confederaciones en 1926), hasta 1940 la superficie regable aument slo en 200.000 hectteas. A partir de 1940 la expansin es rpida, primero con la creacin del Instituto Nacional de Colonizacin y la Ley de Bases para la Colonizacin de Grandes Zonas, y ms tarde, con la creacin en 1971 del Instituto de Reforma y Desarrollo Agrario (LRYDA) y la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario de 1973. As, se alcanzan 2,6 millones de hctreas a finales de los sesenta, 2,9 a principios de los ochenta, y en la actualidad, algo ms de 3,3 millones de hectreas (el 15% de la superficie agrcola utilizable)(Atienza 1992, pp.13l6-3l7). Este trato preferente que ha recibido el regado ha respondido a razones que poco tienen que ver con la rentabilidad econmica. De hecho, una buena parte de los regados espaoles de promocin pblica han sido impulsados durante el presente siglo atendiendo bsicamente a consideraciones socio-polticas: desde la idea regeneracionista del regado como motor del desarrollo nacional, hasta el simple propsito de fijar poblacin al territorio en determinadas
regiones, pasando por el fomento del autoabastecimiento alimentario durante las dcadas de los

aos cuarenta y cincuenta. En todo caso, conviene resaltar que esas consideraciones socio-polticas han ido cambiando con el tiempo. As, inicialmente, en un pas donde el sector primario ocupaba un lugar central en la economa y donde hasta finales de los cincuenta se practicaba la agricultura tradicional62, no es extrao que el fomento del regado y el trnsito hacia una agricultura ms
62

La agricultura tradicional se caracteriza por una estabilidad en la forma de cultivar la tierra a lo largo de las generaciones, con una baja relacin capital-producto, un progreso tcnico casi imperceptible y un uso intensivo de un factor trabajo muy abundante y barato; adems, su problema bsico es lograr satisfacer una demanda de alimentos poco exigente. Con el cambio de los precios relativos factoriales -espectacular encarecimiento del trabajo debido al 269

intensiva se viese como un requisito indiscutible para la modernizacin general. Sin embargo, aunque hace ya tiempo que las cosas cambiaron profundamente por lo que se refiere a la posicin
del sector agrcola en el conjunto de la economa6, el trato preferente hacia el subsector de regado se ha mantenido en lo sustancial; de nuevo, la explicacin hay que buscarla en consideraciones

socio-polticas, pero en este caso relacionadas con el desarrollo regional, el mantenimiento de empleo agrario, etc. En definitiva, como sealan Snchez y Duarte (1996, p.1l4), el sisema de planificacin de los regados en Espaa ha asumido [tradicionalmente] que la transformacin en regado [era, en cualquier caso y por unas u otras razones,] de inters general de la Nacin. Esta consideracin, con su componente imperativo, [ha constituido] una fuerte apuesta [histrica] por el desarrollo de los regados
.

La poltica hidrulica espaola, tal y como ha sido descrita anteriormente, ha estado

siempre al servicio de dicha apuesta.

4.2.3 El mal uso del agua en el regado: incentivos perversos e informacin insuficiente.

Las tarifas actuales por el uso del agua en los regados de promocin pblica son generalmente ridculas en cuanta y se establecen en funcin de la superficie regada, por lo que no fomentan en absoluto ni el ahorro ni la inversin en tecnologas ahorradoras de agua. En las zonas de regado con aguas superficiales promovidas por el Estado, lo que en realidad paga un agricultor no llega a superar nunca las 2,5 ptas/m3, y en la mayora de los casos se sita entre 1 y 2 ptas/n13. Sin duda, esto es muy poco en comparacin con el coste real de hacer llegar el agua (coste de
inversin, explotacin y mantenimiento de la obras realizadas, y en su caso, tambin coste de la energa para la toma del canal y la distribucin)TM.

xodo rural- y la diversificacin de la demanda -acorde al crecimiento del nivel de renta per cpita- se desatar la transformacin estructural en el sector. En el ao 1964 la agricultura todava ocupaba i.m lugar central en la economa espaola: el procentaje de las exportaciones agrarias sobre el valor total de las exportaciones espaolas era del 57,1%, el porcentaje de la poblacin activa agraria respecto a la poblacin activa total era 35.7%, y la contribucin del sector al PIB a coste de los factores (precios corrientes) era del 17%. En 1992, los porcentajes correspondientes a estos mismos items eran 16.6%, 9.5% y
63

3.5% respectivamente, lo que indica un cambio sustancial (Garca Delgado, iL. [dirjj, Espatla, Economa, Madrid, Espasa-Calpe, 1993, pp.184-l86).
64

Estos valores contrastan con lo que sucede en el 25% del regado atendido por aguas subterrneas, donde los

agricultores han de correr con la mayor parte de los costes (Mezo 1995, p.22)(cuadro 28, anexo 1). 270

Dentro de la contabilidad del sector agrario, el coste del agua se incluye dentro de los gastos de fuera del sector (fertilizantes, fitosanitarios, agua, piensos, combustibles, etc.), que representan el 42% de la Produccin Final Agraria. Pues bien, el coste del agua supone slo el 0,89% de los gastos de fuera del sector agrario, el 0,37% de la Produccin Final Agraria (PEA), y el 0,65% de la Renta Agraria Nacional. Si nicamente consideramos el regado, entonces el coste del agua representa el
0,74% de la PEA de regado, el 1,6% de los gastos de fuera del subsector regado y el 1% de la

Renta Agraria del regado. Ello ilustra la poquisima importancia que -en trminos monetarios- tiene para los regantes el input agua, tan costoso de obtener en realidad en gran parte de nuestro pas (Sumpsi 1994, Pp. 70-71). Acorde con estos incentivos est una baja eficiencia tcnica global en el riego, que es sinnimo de que el agua se malgasta. Segn Krinner (1995, p. 189), esta variable tiene como lmite mximo un valor medio de 59% en los sistemas de gravedad, un 80% en aspersin y un 64% en conjunto65, lo que parece indicar que existe un potencial de ahorro importante (minimizando la evaporacin y las filtraciones en la red de conduccin, eliminando prdidas operacionales en la red de distribucin, disminuyendo la escorrenta superficial en la aplicacin, y mejorando la organizacin del riego con una mayor implicacin en la gestin del agua de las comunidades de regantes). En cualquier caso, los datos de eficiencia global son muy aproximativos, pues la base informativa respecto al uso del agua en los regados es bastante deficiente, como corresponde a un input por el que generalmente no se paga en relacin al volumen consumido. As, por ejemplo, no existen registros de aforo, ni tampoco datos precisos sobre el consumo de agua por hectrea segn tipos de cultivos en las distintas zonas. Estas graves lagunas informativas siembran de interrogantes las estimaciones y posibles actuaciones previstas en relacin al regado. En este sentido, Naredo y Glvez (1994, p.1 96) indican que la ambigedad terminolgica [de los textos oficiales] encubre la inexistencia de mediciones precisas y generalizadas de los volmenes de agua que corresponden a 1..] los [recursos] que estn legalmente concedidos, los que estn disponibles, los que son atribuidos y aplicados, los que son evaporados y transpirados (consumidos), y los que escapan como retorno final del proceso o durante el mismo (escorrentas, fugas, filtraciones) en los sistemas de distribucin y en el campo. Aparentemente, las dotaciones [tericas] [..] ms que el resultado de mediciones, parecen ser fruto de un conglomerado de estimaciones, asignaciones, negociaciones y retoques diversos, con cierta tendencia al recorte de las ms infladas, aunque tampoco de modo sistemtico

Krinner seala que, ante la falta de registros de aforo, no puede calcularse la eficiencia global como debiera, esto es, como el producto de las eficiencias parciales de conduccin, distribucin y aplicacin. Por esta razn, se utiliza el
65

ratio demanda terica neta de la zona de cultivo respecto al desembalse en cabecera del canal principal; ello da un valor mximo posible para la eficiencia global. El estudio de este autor se refiere a 39 zonas regables que abarcan el 22% de la superficie total de regado de Espaa.

271

Por ltimo, conviene recordar que, aunque la atencin suele centrarse en los factores ms directamente relacionados con el uso del agua (tarifas, organizacin de riego, informacin, etc.),
los incentivos derivados de la poltica agraria resultan igualmente fundamentales a la hora de entender la expansin del regado y la demanda de agua agrcola. Ello se ver con claridad en el siguiente apartado.

4.2.4 La viabilidad futura del regado espaol

Actualmente, la viabilidad econmica de muchas explotaciones de regado depende de modo decisivo de las diversas ayudas recibidas (respecto a precios, hectreas de cultivo, agua, etc.). Dado que la. poltjta de regados ha estado guiada por consideraciones socio-polticas, al evaluar hoy el regado espaol con otros criterios distintos ya sean estrictamente econmicos o ambientales no es extrao que los resultados tiendan a ser bastante negativos. Lo cierto es que
dichos criterios han ido ganando peso progresivamente, y parece que en el futuro su importancia ser dominante ante un marco comercial cada vez ms expuesto a la competencia y ante la evidente

necesidad de una gestin en alta mucho ms orientada a la demanda, con una clara tendencia a
trasladar el coste real del agua al agricultor,

Ante estas perspectivas, es preciso preguntarse por las posibilidades de adaptacin del regado espaol a las nuevas circunstancias, teniendo en cuenta que tanto una disminucin de las
ayudas y la proteccin (tendencia a la igualacin del precio interior e internacional) como un

incremento de las tarifas del agua (tendencia a reflejar los costes reales), pueden suponer que muchas tierras destinadas a regado dejen de ser rentables (coste variable medio mayor que precio)? Aqu aparece claramente un problema social al que ms tarde se har referencia.

a) Efectos de una disminucin de ayudas al regado: el caso aragons como ejemplo tipo.

El caso de Aragn puede ser un buen ejemplo de cul es la situacin en gran parte del regado espaol. En esta regin, como en el resto de Espaa, el regado es un voraz consumidor de agua (90% de los recursos) y un gran contaminador del suelo y los recursos hdricos (problemas de salinizacin, utilizacin intensiva de nitratos, pesticidas, etc.). Asimismo, muchos cultivos de

regado estn fuertemente subvencionados por fondos pblicos estatales y europeos, de forma que el uso del recurso natural agua acaba estando tan condicionado por las polticas agrarias (aranceles, subsidios, etc.) como por el coste despreciable que el agua tiene para el agricultor.

272

En este contexto, Snchez y Duarte (1996) estiman la capacidad de pago por el agua de la agricultura de regado aragonesa considerando tres supuestos distintos sobre la eficiencia tcnica de riego. Su objetivo es ver los efectos de las restricciones que impone el nuevo marco de ayudas comunitarias y estatales sobre el regado aragons, partiendo de que la viabilidad de los regados en la regin es muy dispar, al variar notablemente la rentabilidad del input agua segn cultivos y
66

zonas Dentro del regado aragons pueden establecerse tres grupos. Primero, el regado extensivo, centrado en la produccin de cereales de invierno (sobre todo trigo y cebada), maz, girasol y alfalfa. Se trata de producciones fuertemente afectadas por la reforma de la PAC67, con pocos requerimientos de factor trabajo y rendimientos medio-bajos. Segundo, el regado semiintensivo (frutales), cuya comercializacint~se realiza en mercados de competencia dina. Sus requerimientos de mano de obra son importantes aunque de carcter estacional y los cultivos precisan un largo perodo para entrar en fase productiva. Por ltimo, est el regado intensivo (hortalizas) muy exigente en factor trabajo y con los mayores rendimientos por superficie cultivada que tambin se encuentra muy expuesto a la competencia. Pues bien, la agricultura aragonesa de regado se encuentra claramente dominada por el primer grupo, de rentabilidades media-bajas, con cultivos que van a sufrir en gran medida las restricciones de la PAC y que en algunos casos presentan notables consumos de agua. Las conclusiones del estudio de Snchez y Duarte (1996) son muy reveladoras, y seguramente resultan en gran medida extrapolables al caso espaol en su conjunto. En el caso de los cultivos de regado mayoritarios (el trigo, la cebada, el maz y el girasol), la productividad media del agua (considerando las ayudas actuales) es baja en cualquiera de los tres escenarios de eficiencia tcnica en riego, al igual que la capacidad de pago por la misma (que no supera las 7
66

Snchez y Duarte (1996) basan su estudio en la productividad del agua por hectrea en los diferentes cultivos.

Las dotaciones tericas calculadas por el Ministerio de Agricultura se toman como las necesidades biolgicas de los cultivos; a su vez, se establecen tres hiptesis de eficiencia tcnica (100%, 55% y 45%; por ejemplo, una eficiencia del 100% significa que la totalidad del agua asignada por hectrea llega efectivamente a las plantas, sin perderse en las conducciones o en una mala aplicacin sobre el terreno). A partir de aqu, conociendo las cantidades pagadas al agricultor por la produccin por hectrea cultivada, es posible establecer cul es la productividad media del metro cbico de agua (ptas/m3) en cada escenario de eficiencia tcnica y segn cultivos. Snchez y Duarte (1996) suponen una disposicin al pago por el agua del 15% de las rentas brutas percibidas por los agricultores en cada caso (que en media se situara en torno a las 5 ptas/m3, lo cual es muy superior al 6% que se paga en Aragn en regados como los de Bardenas, Monegros, Cinca y Canal de Aragn).
67

En febrero de 1991 se plantea la reforma de la PAC, en la que se pretende pasar progresivamente de una poltica de apoyo va precios de garanta de los productos a otra ms centrada en ayudas directas a los productores (sobre todo a travs de subvenciones por hectrea). El propsito de la reforma es acabar con el grave problema de los excedentes (lograr un mayor equilibrio en los mercados agrarios) y hacer a la agricultura europea ms competitiva y adaptada a la demanda internacional, al mismo tiempo que se persigue una actividad menos intensiva y ms respetuosa con el entorno.

273

ptas/m3 en el mejor de los casos posibles, esto es, con una eficiencia tcnica del 100%). Por otra parte, suponiendo una eficiencia del 45% nivel actual en bastantes regados de la regin y una reduccin del 50% en las ayudas comunitarias, nicamente los frutales y las hortalizas seran capaces de pagar los bajsimos costes del agua que actualmente afronta el agricultor aragons (en torno a 2 ptas/n9 de media), y la situacin se agrava an ms si se supone una reduccin del 50% en todas las subvenciones comunitarias y nacionales (Diputacin General de Aragn, SENPA, diputaciones provinciales, DGPA, etc.). La conclusin de todo ello es que simplemente con que las
subvenciones actuales de la PAC dejaran de recibirse, resultara para el agricultor ms provechoso producir en secano que continuar con los cultivos de regado extensivo, incluso con los ridculos precios actuales que se pagan por el agua. Por tanto, los anteriores resultados llevan no slo a plantear la urgente necesidad de mejoras aziel nivel de eficiencia tcnica, sino, sobre todo, una

profunda reconversin de cultivos para adecuarlos a las caractersticas geoclimticas de las zonas y a las posibilidades de mercado.

1) Efectos de un aumento del coste del agua.

Una elevacin sustancial de las tarifas por el uso del agua en la agricultura se enfrentara a la mentalidad popular, que identifica naturalmente al agua con un recurso cuasigratuito, y suscitara
adems la firme oposicin del poderoso grupo de inters regantes, difcilmente dispuesto a

renunciar a cualquiera de los derechos adquiridos que son fuente de rentas (agua a muy balo coste, obras bsicas de infraestructura financiadas por el Estado, abultados consumos, subsidios a cultivos de regado, etc.). Pero al margen de la oposicin social ante una medida de este tipo, interesa ver
cules seran sus efectos economicos. Sumpsi (1994) ha realizado un estudio con el fin de analizar el impacto de un incremento de las tarifas, tomando una muestra de regados por gravedad y por elevacin (bombeo) en cincuenta fincas de la vega del Guadalquivir y diez cultivos diferentes. Considera dos escenarios posibles: la hiptesis de que el coste del agua aumentase hasta 5,7 ptas/m3 (cifra obtenida aplicando estrictamente la Ley de Aguas pero manteniendo una subvencin del 40% sobre los costes de las obras), o que se incrementase hasta 10 ptas/nQ (resultado de aplicar la Ley sin subvenciones, es decir, trasladando todos los costes a los agricultores). Su conclusin es que sobrepasar las 5,7 ptas/m3 supodra daar hondamente la competitividad internacional del regado espaol. Sin embargo, el estudio de Sumpsi es slo una primera aproximacin, ya que, ante la ausencia de datos de elasticidad, no tiene en cuenta la reaccin del agricultor reduciendo sus consumos de agua por hectrea (que es precisamente lo que se pretende con la elevacin de

274

tarifas); adems, sus conclusiones estn sacadas, a partir de un determinado tipo de regado, y puede que no fueran generalizables a los regados mediterrneos (ms competitivos) y a los regados de las mesetas -cuencas del Duero, Tajo y alto Guadiana- (que plantean mayores problemas que los regados de los valles perifricos de la meseta en las cuencas del Ebro, Guadalquivir y Guadiana, donde la diversificacin de cultivos es mayor gracias a una menor altura
y a una mejor climatologa). Por tanto, la capacidad de adaptacin de la agricultura a mayores

costes del agua posiblemente sea bastante mayor de lo que cabra pensar a partir del estudio de Sumpsi. En todo caso, siempre cabria la posibilidad de minimizar el impacto del incremento del coste del agua escalonndolo en el tiempo, diferencindolo geogrficamente, o incluso, manteniendo un pequeo porcentaje del coste total subvecionado.
Pero tambin es posible experimentar otras alternativas: el propio Sumpsi apunta que-quiz

sea mucho ms eficaz en sus efectos sobre el ahorro un simple cambio en la forma de tarificacin (cobro por agua realmente consumida y no por hectrea regable), que un fuerte aumento del coste del agua. Recuerdes lo que se indic en el captulo anterior: los estudios empricos -como el de Garca Cantn (1993)- sealan que las zonas con tarifas binmicas (superficie y volumen consumido) mejoran notablemente sus eficiencias de riego y disminuyen el suministro bruto medio necesario. Sin embargo, no debe olvidarse que la cuestin clave al hablar de tarifas por volumen es la del coste de medir el agua consumida, es decir, el coste de los contadores; con todo, siempre cabra la posibilidad de instalar contadores por grupos de parcelas, en vez de individualmente. Por otra parte, conviene recordar una vez ms que, an siendo la pieza fundamental para la racionalizacin del uso del agua en la agricultura, no basta con alterar su rgimen econmicofinanciero, tambin son precisas otras medidas institucionales adicionales como la reordenacin de las concesiones o la modificacin de su naturaleza jurdica (que permita algn tipo de intercambio en favor de cierta flexibilidad asignativa), la mayor implicacin de las comunidades regantes en la gestin efectiva del recurso, la mejora del marco informacional (aforos, prdidas de aplicacin,
etc.), los incentivos a la mejora y modernizacin de los regados existentes (fomento de la

reutilizacin, introduccin de nuevas tecnologas de riego, etc.), la formacin de los agricultores,

etc. El caso de Almera (cap. VI) es un buen ejemplo de concurrencia de factores favorables que

no se limitan slo a unas mayores tarifas.

c) Cambio de incentivos y problema social.

El problema social derivado de un marco internacional cada vez ms competitivo y una gestin del agua cada vez ms orientada a la demanda toma diversas dimensiones. Por un lado, se 275

plantea un problema parecido al de la minera de Hunosa, que hay que encarar tarde o temprano: la prdida de empleo (ficticio) asociada a la desaparicin de muchos regados que slo se sostienen gracias a las ayudas estatales y de la PAC, es decir, que no son viables en condiciones de mercado competitivo, incluso manteniendo los actuales precios del agua fuertemente subvencionados. Por otro lado, estn cuestiones como el despoblamiento agrario o la posible erosin de tierras abandonadas, problemas que afectan al campo espaol en general, y donde la discusin sobre el
regado entra slo como un elemento ms a considerar,

En ningn caso cabe justificar polticas como la tradicional PAC o el proporcionar agua a
Los regantes en condiciones de cuasi-gratuidad, ya sea sobre la base de argumentos como el apoyo a un grupo de renta baja (los agricultores) o por favorecer el desarrollo regional. La distorsin de incentivos que suponen este tipo de polticas ocasiona unos costes ingentes y difcilmente

cuantificables. Por intentar lograr determinados objetivos sociales se generan unos problemas
enormemente graves y complejos, cuya solucin -a la larga- acaba siendo siempre dolorosa.

Simplemente en el caso del agua, incentivos supuestamente de contenido social han llevado a un autntico disparate: la malversacin de un recurso escaso y muy costoso de obtener, con todas las implicaciones ambientales y socioeconmicas que ello conleva. Todo esto no quiere decir que no
deban tenerse en cuenta criterios sociales en la gestin del agua, sino que stos no deben imponerse

en detrimento de cualquier otro tipo de consideracin, como ha venido ocurriendo en la poltica de

regados espaola.

En definitiva, la reconversin del regado espaol es inevitable a medio plazo, y ello implicar costes sociales. Lo nico que puede hacerse es intentar minimizar el impacto de los
cambios mediante su introduccin progresiva, La creacin de alternativas (ej: fomento del turismo rural), o el apoyo tcnico a los agricultores.

4.2.5. Regado y bsqueda de rentas

Al describir la situacin actual del regado en Espaa, ha aparecido claramente aunque de modo implcito la idea de bsqueda de rentas: utilizacin de recursos (dinero, tiempo, etc.) para la obtencin y mantenimiento de privilegios especiales a travs del proceso poltico, de forma que la
lesin que se causa a los intereses de otras personas quiz sea mayor que la ganancia de aquellos que obtienen las rentas (Tullock 1995, p. 130). Como se acaba de ver, el problema del regado en nuestro pas no puede reducirse slo a una mera bsqueda de rentas : hay otras consideraciones que tambin deben tenerse en cuenta a la hora de explicar cmo se ha formado y mantenido el marco de incentivos que hoy rodea al regado (convicciones ideolgicas sobre lo que deba ser la 276

poltica de regados, problemas sociales, etc.). Sin embargo, es evidoa~e que la bsqueda de rentas

juega un papel fundamental. Por tanto, con objeto de ordenar algunas de las afirmaciones que se han realizado con anterioridad, puede resultar interesante hacer ahora explcita dicha idea. Las posibilidades de una accin colectiva eficaz han sido analizadas por Olson (1971[1965]). En grupos relativamente pequeos, bien cohesionados y homogneos socialmente, existen sencillos mecanismos de censura interna para quienes no asumen su parte de carga en la accin colectiva; as, este tipo de grupos, capaces de organizarse con facilidad y caracterizados por acusadas preferencias en lo referente a polticas especficas, tienen posibilidades de demandar
con xito en los mercados polticos, alejando los resultados de las expectativas del votante medio68. Por el contrario, los grupos grandes no actuarn corno grupo de inters si no existen claros poderes

coercitivos incentivos selectivos positivos y negativos que permitan 5uperar los graves problemas de ftee-riding. Los regantes, a pesar de lo que en un principio pueda parecer, encajan ms en la primera caracterizacin que en la segunda: es cierto que globalmente considerados son un grupo
relativamente numeroso a nivel nacional (representado en el Consejo Nacional del Agua y en las organizaciones agrcolas), pero un grupo que en realidad est constituido por muchos pequeos grupos privilegiados que actan bsicamente a nivel autonmico y de cuenca. A este respecto,
conviene recordar que las Confederaciones Hidrogrficas dependen por completo en lo financiero de los presupuestos generales del Estado, si bien cuentan con una importante capacidad de decisin (diseo de planes de cuenca, administracin y control de aprovechamientos, etc.): como ya se indic (aptdo.3.2.2), el que las entidades fundamentales de la gestin en alta sean en buena medida
-

responsables del gasto pero no de la financiacin, hace que la particij~acin de los usuarios en la toma de decisiones de los Organismos de Cuenca se traduzca en claras oportunidades de obtencin

de rentas.
68

Segn Tullock (1995), el proceso poltico es, en s mismo, endgeno al proceso de bsqueda de rentas. As, el proceso poltico est claramente sesgado a favor de los votantes que se concentran y estn bien informados sobre los temas que son significativamente relevantes para ellos, y en contra de los votantes dispersos y poco informados acerca de temas que les ataen menos directamente. Los polticos con el propsito bsico de asegurarse la reeleccin se harn eco de esas opiniones bien asentadas, y prometern conceder sencillos y fcilmente predecibles beneficios a los pequeos grupos, [intentando] cargar con sutileza los costes de tales politicas al electorado ignorante y casualmente informado. [Asimismo], buscarn el acceso a los medios de comunicacin de masas, afin de influir sobre dichos votantes para que voten por sus plataformas polticas (p.157). Por otra parte, una vez conseguido un privilegio por presiones sobre el gobierno es muy dificil suprimirlo, incluso despus de que haya dejado de producir claramente beneficios. En todo caso, su eliminacin implicara prdidas para los que ahora tienen el privilegio, y stos lucharn por retenerlo. Adems, los polticos se muestran muy renuentes a inflingir prdidas directas a sectores concretos del electorado una estrategia que inevitablemente supone prdida de votos (p. 191). Para un completo anlisis de los diferentes aspectos de la relacin entre mercados polticos y bsqueda de rentas veas Rowley, C.K., Tollison, R.O., y Tullock, G.(eds.)(1988), Pie Political Economy ofRent Seeking, Boston, Kluwer Academic Publishers, pp.241-31 1.

277

En cualquier caso, la capacidad de presin de los regantes parece ms que probada. As qued reflejado, por ejemplo, en las abultadas previsiones de nuevas transformaciones en regado
de la Memoria del PIN de 1993, o en el hecho de que en dicho documento no se abordase la

espinosa (pero absolutamente necesaria) modificacin del rgimen econmico-financiero del agua (aptdos. 3.2.3 y 4.3.1 .c). Seguramente, esta notable capacidad de presin volver a dejarse sentir
tambin en el nuevo proyecto del PIN.

Los privilegios adoptan en este caso la forma de subsidios a los cultivos en el marco
general de la poltica agraria europea, fuertes subvenciones al coste del agua en los regados de promocin pblica (aptdos.4.2.3 y 4.2.4), y derechos de uso del recurso (concesiones) con un alto nivel de garanta jurdica y orden de prioridad dos. Es claro que el mantenimiento de todos estos

privilegios se hace a costa de imponer prdidas a otros miembros de la sociedad, que pueden llegar
a ser muy importantes. Por poner slo dos ejemplos especialmente llamativos, puede hacerse referencia al ya aludido embalse de Plao y al maz cultivado en La Mancha a gran escala hasta fechas recientes. En el primer caso, un valle de gran valor ecolgico qued inundado con objeto de

regar con agua fuertemente subvencionada unos cultivos de muy dudosa viabilidad en
condiciones competitivas. En el segundo caso, se cultivaba un producto subsidiado, fuertemente

excedentario y muy exigente en agua; dado un contexto de indefinicin efectiva de derechos de

propiedad, los incentivos establecidos por la Administracin llevaban al rpido agotamiento del acufero 23, amenazando la supervivencia de zonas de gran valor ecolgico (veas la seccin 5 del cap.VI). 4.3 La poltica del agua en el siglo XXI: el futuro Plan Hidrolgico Nacional. Como ya se ha sealado, la Ley de Aguas de 1985 establece la obligatoriedad de someter a
planificacin administrativa cualquier actuacin sobre el dominio pblico hidrulico, de forma que el mbito de sta es muy amplio y ambicioso. En abril de 1993, tras ocho aos de trabajo y en

cumplimiento del imperativo legal, apareci una primera versin del futuro Plan Hidrolgico Nacional (en adelante PIN), un proyecto de planificacin a veinte aos vista. Esta primera versin levant tantas crticas que slo once meses despus -en marzo de 1994- se present al Consejo Nacional del Agua una segunda versin que incorporaba algunas modificaciones significativas, y a la que ste dio el visto bueno (por 53 votos contra 19, con el voto en contra de las comunidades castellanas, las asociaciones de regantes y los grupos ecologistas).

278

Sin embargo, en 1994 el Congreso aprobaba una mocin exigiendo que el PIN incluyese un Plan Nacional de Regados que justificase las previsiones de demanda para riego y especificase medidas de ahorro y reutilizacin, as como los cultivos viables de acuerdo con el GATI y la participacin financiera del sector privado; en este mismo ao, el Senado aprobaba una resolucin que exiga que todos los Planes de Cuenca estuviesen aprobados antes de que se presentase al Congreso el proyecto de ley del PIN69. Pero tales obstculos formales representaban slo la punta del iceberg: exista todo un conjunto de factores que ponan en tela de juicio la forma tradicional de entender y llevar a la prctica la poltica hidrulica consagrada en los Anteproyectos del PIN 93/94. La respuesta ministerial ante tales impedimentos fue simplemente parchear su posicin inicial, en vez de apostar por un cambio completo de orientacin. Por fin, el cambio de gobierno (marzo 96) parece haber trado el abandono definitivo de la concepcin de oferta. En este sentido, es interesante analizar cmo y por qu se va modificando la formulacin de una
poltica pblica de la

importancia de la del agua, en la que estn en juego derechos adquiridos y mltiples intereses (rentas, votos, reivindicaciones ecologistas, posibilidades desarrollo regional y ordenacin territorial, etc.).

4.3.1 Los anteproyectos del PIN70 de 1993/4: el ltimo eslabn de una larga tradicin hidrulica

La presentacin de materias en el ndice de la primera versin de la Memoria del PIN (1993) pareca traslucir la intencin de redrientar la poltica del agua hacia una autntica gestin del recurso, ms all del tradicional enfoque tcnico. Sin embargo, la lectura del contenido mostraba inequvocamente que el paradigma de la poltica del agua en Espaa [era] todava el de un estado
que acta como si el recurso fuera infinito, y por tanto su misin consistiese en satisfacer las

69

El procedimiento de aprobacin que recoga el Reglamento de la Administracin Pblica del Agua y de la

Planificacin Hidrolgica era diferente: los proyectos de Planes de Cuenca servan de base a la elaboracin del proyecto del PI-lN, y una vez informado ste por parte del Consejo Nacional del Agua y aprobado por ley en las Cortes, se aprobaran por decreto los Planes de Cuenca, acomodndolos a las previsiones finales del PHN. Antes de las elecciones de marzo de 1996 ya se habla aprobado el Plan Nacional de Regados, y slo faltaban por presentar al Consejo Nacional del Agua los Planes de Cueca del Tajo, Segura y Jcar. Asimismo, el gobierno saliente haba elaborado dos documentos que complementaran al actual anteproyecto del Pl-fN: un plan de ahorro y uso eficiente del agua, y un estudio con todas las alternativas a los trasvases previstos. Sin embargo, el nuevo ejecutivo, en vez de continuar la tramitacin del texto de Borrel, ha optado por hacer tabla rasa, elaborando un nuevo anteproyecto que estar listo para 1998 (veas apartado 4.2.4). Cuando se habla del anteproyecto del PIN, o simplemente del PIN, en realidad se est haciendo referencia a los dos documentos que lo conforman: la Memoria y el Anteproyecto de Ley. 279

demandas indefinidamente crecsnes de los dferentes sectores, que se tomaran como dadas.

[1[Es decir,

seguamos estand ante] un modo de hacer poltica que ignora los lmites que los

recursos naturales imponen al desarrollo (Mezo 1995, p.fl, y que ha contribuido a que no haya una verdadera conciencia de escasez, ante la creencia de que todo es superable a golpe de
infraestructura.

Probablemente, la explicacin a este intento de continuismo haya que buscarla en la inercia administrativa~~, en los intereses de distintos grupos (regantes, constructoras, etc.), e incluso en la rentabilidad que ofrecen las obras hidrulicas en el mercado poltico comparadas con las medidas econmico-institucionales, poco llamativas y frecuentemente impopulares. Sin embargo, a partir del anteproyecto de 1993, y ante las numerosas criticas, el Ministerio comienz a matizar su postura inicial con un mayor nfasis en el ahorro, aunque manteniendo -en lo sustancial una orientacin tradicional de oferta: ejemplos de ello son, primero, el anteproyecto de 1994, luego el Plan Nacional de Regados, y ms recientemente, los dos documentos complementarios (plan de ahorro y uso eficiente del agua, y estudio de las alternativas a los trasvases) que el equipo de Borrel dej preparados justo antes del relevo gubernamental.

a) Previsiones sobre la demandafutura.

Como ya se ha indicado, las previsiones sobre demanda futura suponen la clave de la planificacin, pues a partir de ellas se estiman los futuros balances hidrulicos y se proponen soluciones. Por supuesto, la forma de estimar las demandas futuras condiciona la cuanta y la lbcalizacin de los dficit previstos. Los datos sobre demandas futuras delatan que el APHN segua siendo un proyecto tradicional de oferta (cuadros 15 y 17, anexo 1): la previsin de las demandas futuras (en la versin de 1993 y de forma algo menos acuasada en la de 1994) se basa en la asuncin no explcita de que las condiciones econmicas e institucionales se van a mantener en el futuro como hasta

ahora

y ello a pesar de que en la propia Memoria (en la seccin dedicada al rgimen econmico-

financiero) se reconoca que el sistema actual es incompatible con un buen aprovechamiento del

Tras ms de un siglo gestionando y planficando obras hidrulicas es problemtico exigir a los tcnicos y organismos implicados que se dediquen ahora, de la noche a la maana, a gestionar el uso del agua como recurso. Tal cosa requiere, adems de cambios administrativos, una profunda reconversin mental que no cabe improvisar El principal problema del anteproyecto del PHN es que, como era de esperar, no pudo adaptarse a los nuevos propsitos con la agilidad que demandaban unos pazos tan perentorios: ni el aparato conceptuaL ni la informacin

estadstica, ni elmarco institucional pudieron ponerse a punto para responder al nuevo reto, vindose desviado de
su metapor la inercia delpasado (Naredo 1995, pp.1-2).

280

recurso72. Es decir, se ignoraban de hecho las posibilidades reales de gestin de la demanda y se

pospona una modificacin sustancial de los mecanismos econmico-institucionales que resultaba muy delicada polticamente. Tres aspectos arrojaban sombras sobre las estimaciones de demanda futura del APHN 93, que se supone que incorporaban ya -descontadas- las posibles reducciones debidas a la promocin del ahorro, la modernizacin de regados, la disminucin de prdidas en las redes de distribucin, etc. En primer lugar, estas posibilidades de ahorro parecan fuertemente subvaloradas: se estimaban en menos del 3% del consumo que se producira sin ellas en el ao 2012, es decir, unos 1.190 Im3 (Baltans 1993, pp.221-223). En segundo lugar, como ya se indic, es difcil evaluar los incrementos de demanda previstos ante la ausencia de series oficiales de datos sobre las demandas de agua en dcadas anteriores. Y en tercer lugar, no se informaba sobre la metodologa de clculo; slo se indicaba que se haban aceptado sin reservas las directrices recogidas en los proyectos de las Confederaciones para abastecimiento urbano e industria -que representaban el 37%
72

En el captulo III de la Memoria del PIN se afumaba que lafalta de un sistema adecuado de precios del agua
conduce a la internalizacin por el sector privado de plusvalas generadas por actuaciones e inversiones de las administraciones pblicas [..] La ineficiencia en el uso del agua es consecuente con la ineficiencia en el uso de los recursos econmicos pblicos destinados a conseguir su disponibilidad El rgimen econmicofinanciero [.1 debe asignar precios a la unidad de agua realmente consumida que refleje los costes reales de su obtencin, de la proteccin y restauracin de la calidad del aguay el medio ambiente y de la explotacin de los sistemas hidrulicos.

Paralelamente debe ser un elemento disuasorio de los abusos en la utilizacin del recurso (MOPT 1 993a, pp.4041).

En concordancia con lo anterior, la Memoria de 1993 inclua inicialmente un capitulo especifico (VI, pp.229-238) titulado Revisin del rgimen econmico-financiero (y cuyas propuestas frieron en parte recogidas ms tarde en el artculo de Sumpsi 1994), capItulo que sin embargo lite eliminado de versiones posteriores y no lleg a circular de modo oficial debido a distintas presiones. En l se propona, primero, una exaccin por el agua utilizada, de aplicacin generalizada a todos-los usuario* del recurso- (se beneficiaran o no directamente de obras concretas), con el fin de contribuir a los gastos de vigilancia, control, mantenimiento y conservacin del dominio pblico hidrulico; segundo, otra exaccin aplicable slo a los beneficiarios de obras concretas, que contribuiran as al coste de su construccin, explotacin y mantenimiento (coste que se va haciendo creciente a medida que se va intensificando el uso del agua); y finalmente, una exaccin ligada a los costes de depuracin (inversin, mantenimiento y conservacin) que se cargara a los titulares de los vertidos (pudiendo aminorarse segn tipo dc vertido y grado de depuracin). Por lo tanto, en la Memoria de 1993 se reconoca la necesidad de actuar sobre la demanda, pero se renunciaba de antemano a intervenir en cuestiones econmico-institucionales, con lo que toda la planificacin quedaba distorsionada, pues las previsiones de demanda se realizaron bajo el supuesto implcito de que se
mantendran en el futuro las condiciones econmico-institucionales vigentes, que se tomaban como un dato. (En relacin al rgimen econmico-financiero existente, su grado de cumplimiento y su anlisis desde un punto de vista econmico, recuerdes lo sealado en el apartado 3.2.3 y 3.2.1) En el anteproyecto de 1994 se retomaba la cuestin del rgimen econmico-financiero, y aparecan algunas propuestas para incentivar el ahorro (reduccin de cnones de regulacin para aquellos usuarios que consumieran menos del 80% de la dotacin a la que tuvieran derecho, o imposicin de un nuevo canon para aquellos usuarios que excedieran la dotacin prevista). Sin embargo, de acuerdo con Mejo (1995, p.20), eran insuficientes: primero, porque no se abordaba la cuestin bsica de la autonoma econmica de las Confederaciones, con lo cual las dotaciones

fijadas por stas -de cuya cuanta dependa en ltima instancia la efectividad de las medidas anteriores- tenderan a ser generosas; y segundo, porque este tipo de propuestas, que establecen un precio por volumen slo por encima de los consumos razonables desaprovechan la capacidad de los precios parafavorecer mejoras en la eficiencia de manera indefinida. 281

del incremento total previsto-, mientras que se> haban reducido los incrementos propuestos para riego a un mximo del 18% en cuencas normales y a un 14% en las deficitarias (sin que se diera ninguna justificacin a tales medidas). En la nueva versin del Anteproyecto del PUN presentada en 1994, se redujeron de forma significativa las previsiones de crecimiento de la demanda para usos consuntivos, pasando de un incremento de ms de 5.700Hm3 a 4.081 Hm3; de nuevo tal reduccin pareca arbitraria, sin una fundamentacin explcita (cuadro 16, anexo 1). Entre las cuencas con mayores crecimientos de demanda previstos estaban varias de las que ya utilizan una mayor proporcin de los recursos propios (Pirenaica, Guadiana, Canarias y Sur), lo que implicaba un agravamiento en el futuro del problema del agua en estas zonas, dado que los recursos
disponibles estn cerca de la utilizacin plena o incluso existe sobreexplotacin (cuadro 19, anexo

1).

b) La correccin de los deficit hidrulicos previstos.

Una vez calculados los futuros balances hidrulicos, para la correccin de los dficit slo caban medidas de tipo tcnico-infraestructural, puesto que los datos de demanda prevista ya incluan -descontados- los posibles ahorros. La primera opcin era el aumento de los recursos propios (embalses, incremento de la extraccin de acuferos, desalacin, etc.), y la segunda, para
aquellas cuencas en las que las posibilidades de aumento de los recursos propios no consiguen

paliar su dficit, los trasvases.

El aumento de recursos propios previsto se estimaba en 8.300 Hm373, y se lograria

bsicamente a travs de nuevas obras de regulacin (cuadro 18, anexo 1). A pesar de un

incremento previsto de los recursos propios tan importante (siete veces mayor que la previsin de ahorro -1.190 Hm3-, lo cual parece corroborar una vez ms la idea de que el nfasis se pone claramente en la oferta), varias cuencas continuaran siendo deficitarias. Por ello, sera preciso recurrir a los trasvases, equilibrar hidrulicamente la pennsula74: es lo que en la Memoria del Plan se conoca como Sistema Integrado de Equilibrio Hidrulico Nacional (SIENHA), un gran
sistema de tuberas y canales que comunicara prcticamente todas las cuencas, llevando agua de

La inversin para el aumento de recursos propios segn la memoria debera ser de 700.000 millones de pesetas: 560.000 para presas y equipamiento de acuferos, 40.000 para desalacin y reutilizacin de retornos, y 100.000 para sistemas de distribucin en alta (MOPT 1993a, p.l3).
~

~ La ambigua idea de equilibrar hidrulicamente las distintas cuencas aparece en la exposicin de motivos del

Anteproyecto de Ley del PI-fN de 1993 y en su artculo 2. Como indica Ruiz (1994, p.13), tal y como se plantea, seria un grave error justificar esta idea a travs del principio constitucional de solidaridad colectiva (arts.45 y 128.1) o con el argumento de equilibrar el desarrollo regional (art.131.l). 282

las ms excedentarias (Norte, Duero y Ebro)75 a las deficitarias, con un coste estimado de 750.000 millones de pesetas; en cada caso, el Anteproyecto del Plan estableca los volmenes mximos transferibles. Adems, el sistema seria susceptible de aprovechamientos hidroelctricos que podran compensar los bombeos, aunque no se evalu el balance energtico (cuadro 20, anexo 1). Esta propuesta de grandes trasvases se mantena en la versin de 1994, ya que se segua considerando necesaria a medio plazo; pero dado que en esta versin se redujeron levemente las previsiones de crecimiento de las demandas, la transferencia prevista de volmenes de agua disminua desde los 3.770 Hm3/aflo recogidos en el Anteproyecto de 1993 hasta 3.210 Hm3/aiio. A su vez, el ltimo documento del desaparecido MOPIMA al que se ha hecho referencia -un plan de ahorro y uso eficiente del agua y un estudio de las alternativas a los trasvases- representaba una nueva
1--

matizacin de la postura regs~gida en el Anteproyecto original. La simple posibilidad de trasvases ha suscitado una notable polmica poltica, que tambin ha involucrado a ecologistas, tcnicos y economistas. Los ecologistas critican el impacto ambiental de las obras necesarias, abogando adems por un cambio en los modelos de desarrollo agrcola y turstico, ya que afirman que en algunas zonas de la Espaa mediterrnea ni el ms estricto ahorro y reutilizacin permitiran el autoabastecimiento6. Respecto a los economistas, la postura favorable a los trasvases se apoya tanto en estudios aplicados como tericos. Entre los primeros cabe citar el trabajo de Jurez (1991), que analiza pormenorizadamente la repercusin favorable del Tajo-Segura en los distintos sectores econmicos de la zona litoral del Postrasvase. Entre los segundos, es representativo el trabajo de Gonzlez-Romero y Rubio (1993a), quienes partiendo de un modelo economtrico referido a las cuencas del Jcar y del Segura (en el que la variable bsica es el coste de transporte), llegan a la-conclusin de que, desde el punto de vista del bienestar, los trasvases son la mejor respuesta al problema bsico al que se enfrenta a corto y medio plazo Espaa, esto es, el gran desequilibrio entre cuencas y la acusada estacionalidad de los ros de la vertiente mediterrnea (pues a largo plazo el problema no sera tanto de escasez como de calidad de las aguas). Aguilera (1993), por su parte, critica esta visin que ve la escasez slo como un problema de origen fsico, es decir, como el resultado de la diferente distribucin espacio-temporal de la oferta y la demanda de agua, olvidando el posible origen econmico de la misma (fruto de un comportamiento despilfarrador basado en unos incentivos inadecuados). Para Aguilera, el problema no est en

La evapotranspiracin potencial es mayor que la precipitacin en todas las cuencas salvo en la Norte: es decir, si se cubriera todo el territorio de vegetacin la disponibilidad neta sera negativa; se requerira aumentar la precipitacin un 19%. Por tanto, en trminos estrictos, la nica cuenca autnticamente excedentaria sera la Norte (Jiliberto 1996).
76

Cooordinadora de Organizaciones de Defensa Ambiental (CODA), Incidencia ambiental y social de la poltica

hidrulica en Espaa, Madrid, 1993, citado en Mezo (1995). Tambin veas CODA (1995).

283

garantizar el abastecimiento a las cuencas con dficit, sino en descubrir las causas de ese dficit y, slo despus de haber hecho esto, buscar soluciones; por ello, no puede hablarse del problema de la escasez sin hacer referencia, entre otras cosa=,a la eficiencia tcnica en el uso agrcola del agua, a la cuestin de su asignacin, o a las importantes prdidas de las redes de distribucin (entre 25 y 30% en zonas urbanas, y entre 40 y 50% en zonas rurales, llegando al 80% en algunos casos). Segn Aguilera (1994, pp. 124-125), antes de acometer un trasvase deberan considerarse tres aspectos. Primero, hay que demostrar que el trasvase es la alternativa ms barata para suministrar la misma cantidad de agua a los usuarios (as, habra que comparar el coste futuro del
m3 trasvasado con el coste del m3 de agua residual depurada, con el coste del m3 ahorrado en redes urbanas, con el coste del m3 obtenido gracias a una mayor eficiencia tcnica en el riego, con el coste del m3 de agua desalinizada, etc.)77. Segundo, los beneficios del trasvase deberan superar a

los costes econmicos, sociales y ambientales. Y tercero, nadie debera quedar en peor situacin despus del trasvase. La magnitud de estas tres condiciones depender de lo que consideremos un
coste, lo que a su vez depender del marco institucional en que nos movamos. En cualquier caso,

los impactos sobre terceros que pueden llegar a considerarse son muchos y de muy variada naturaleza (veas Aguilera 1997, p.253), lo que indica que los trasvases son complejos, multidimensionales, mucho ms all de la simple perspectiva econmico-monetaria,

c) El consumo de agua en la agricultura: el problema pospuesto. Como ya se ha sealado, el anteproyecto del PHN, en la versin oficial de 1993, eludi por completo el problema de la modificacin del rgimen econmico-financiero, al mismo tiempo que contemplaba un notable aumento de la superficie de regado. A este respecto, las pretensiones iniciales de los regantes a nivel regional eran muy considerables. La propia Memoria indicaba que las zonas sobre las que existan estudios y declaraciones de inters (del Estado y las CC.AA.) superaban los 2 millones de hectreas. Esta cifra exhorbitante no resulta extraa, ya que bajo el supuesto del mantenimiento de las condiciones institucionales en las que se ha desarrollado hasta la fecha el regado, su extensin abre claras oportunidades de obtencin de rentas: ms regado hoy
significa, en vez de una agricultura ms productiva, una posicin negociadora mejor maana -ante
___________________________

~ Gonzlez-Romero y Rubio (1993b) contestan a esta objecin de Aguilera insistiendo en que defienden los

trasvases como la mejor solucin desde el punto de vista econmico no por ser la opcin ms barata, sino por ser la que maximiza el bienestar social; en su opinin, slo en el caso de que los costes de transporte fueran lineales o el
coste medio de transporte fuese superior al de equilibrio, los trasvases no serian socialemente deseables (hay que tener en cuenta que estos autores hablan de demandas y precios del agua con su sentido habitual, algo que en Espaa no existe en trminos estrictos en relacin a este recurso). En todo caso, sorprende lo pretencioso de sus conclusiones

teniendo en cuenta la simplicidad del modelo utilizado 284

la evuitual necesidad de aceptar sacrificios cuando lleguen tiempos difciles-, subvenciones mayores a cultivos ms productivos, y derechos a posibles indemnizaciones en los aos -cada vez ms frecuentes- de sequa catastrfica. Finalmente, el anteproyecto de 1993 restringi el aumento de la superficie regada al 18% -600.000 ha- sin desagregarlo por cuencas, fijando un incremento del 14% en el suministro de agua para atender a los nuevos regados (en ambos casos los incrementos propuestos eran arbitrarios, ya que no se daba ninguna razn a por qu tenan que ser exactamente de esa cuanta, y no mayores o menores). La versin de 1994 matizaba la postura anterior: mantena la cifra de 600.000 ha en veinte aos, pero revisables en cada uno de los planes plurianuales (5 6 aos) en los que se pretenda dividir la ejecucin del PHN. Adems se hablaba tmidamente de reordenacin de concesiones y se haca mayor hincapi en la mejora y modernizacin de regados (as, por ejemplo-, pre.vo$a la firma de convenios entre Administracin y Comunidades de Regantes para la subvencin de inversiones, a cambio de la consecucin de logros en la racionalizacin del uso del agua, lo cual parece el reconocimiento explcito del papel clave que deben jugar las Comunidades de Regantes -los aspectos de administracin y organizacin- en la mejora de la eficiencia tcnica). La nueva PAC y los acuerdos de la ltima ronda del GATT, que crean una agricultura cada vez ms expuesta a la competencia y menos intervenida, plantean interrogantes sobre la viabilidad de las nuevas transformaciones propuestas por el PHN, e incluso de los regados ya existentes. Ti (1994, pp.53-56), aunque no llega a abogar por la congelacin definitiva de la superficie de regado, no cree que sea factible un crecimiento importante de la misma, bsicamente debido al incremento de la competencia internacional. Para este economista, el objetivo debera ser la consolidacin de las cuotas de mercado de los productos espaoles tanto en el interior como en el exterior, y por tanto, la actuacin pblica debera centrarse en mejorar y dotar adecuadamente a los regados ya existentes (tanto en los cultivos sujetos a restriccin de produccin o superficie, como en los de agricultura mediterrnea); es decir, la poca de las grandes transformaciones habra pasado, requirindose como alternativa para determinadas zonas una diversificacin de las actividades rurales78. Por su parte, los ecologistas (CODA) van ms lejos: no slo afirman que el aumento de 600.000 ha es inviable, sino que adems creen que algunos cultivos como el maz, la

Segn Ti (1994), en cuencas deficitarias como Jcar o Segura no deberan plantearse de ningn modo nuevas transformaciones (cuadro 24, anexo 1). En caso de proponer -siempre con mucha pmdencia- nuevos regados hortofrutcolas, sera ms conveniente pensar en Extremadura, Andaluca o incluso valle del Ebro. Por su parte, los nuevos regados sujetos a cuotas o superficies de referencia, deberan proyectarse en el contexto de programas ms amplios de ordenacin rural y prever la desafeccin de otras tierras hoy cultivadas que pudiesen transferir sus derechos a producir; pero, en todo caso, es dudoso que estos regados, con los mayores costes que implican, friesen ms rentables que los secanos en produccin extensiva, dado que el ifituro traer precios ms bajos -prximos a los precios mundiales-.
78

285

cebada, la alfalfa y el trigo de regado, que actualmente superan el milln de hectreas, tendrn graves dificultades en el futuro en los mercados europeos y mundiales, dando lugar a notables reducciones en la superficie cultivada y a ahorros de agua (figura 16 y cuadro 27, anexo 1); ahora bien, ninguno de estos cultivos con peores perspectivas es importante en las zonas con mayor escasez de agua, por lo que la reduccin de tierras regadas para dichos productos tendra poco impacto en los problemas de dficit hidrulico de ciertas zonas de la Espaa mediterrnea79 (Mezo 1995, p.24Q. Por ltimo, hay que hacer referencia al reciente Plan Nacional de Regados (en adelante PNR), realizado por mandato del Congreso. Este documento, aunque ya fue aprobado por la Cmara Baja, ha sido desestimado por el nuevo gobierno (3.96), que pretende elaborar otro propio. Con-todo, merece la pena analizar el diagnstico de la situacin y las soluciones que propone. El NR intenta abordar el problema bsico del uso del agua en la agricultura, inexplicablemente relegado en los anteproyectos del PHN (93/94) a pesar de reconocer su

existencia80. El PNR pretende justificar la demanda de agua para riego y el crecimiento de la superficie de regado (que establece en unas 200.000 has. hasta el ao 2.005), teniendo en cuenta las posibilidades de mejora de eficiencia tcnica que ofrece la modernizacin de este sector, los retos que plantean unos mercados ms competitivos (reforma de la PAC y acuerdos de la Ronda Uruguay), y la necesidad de respeto al medio ambiente; al mismo tiempo, plantea preservar el importante papel que ocupa el regado dentro del sistema agroalimentario espaol. Junto a las inversiones para la modernizacin y mejora (que afectaran a 1 milln de ha), el PNR contiene interesantes propuestas de gestin que van en buena direccin: indicaciones para la modificacin deT ~gimeY econmico-financiero, posibilidad de cesin concesional (que pdra ser el embrin de un futuro mercado de aguas), mejoras de la informacin sobre las necesidades hdricas (segn cultivos, suelos, etc.), introduccin de sociedades pblicas y privadas de gestin del agua de riego, etc. Queda por ver si finalmente las actuaciones se restringirn slo a lo que est presupuestado
(aspectos tcnicos de modernizacin y mejora), quedando el resto de propuestas sobre la gestin

Los ecologistas tambin insisten en que se deberan tener ms en cuenta los efectos ambientales a la hora de hablar

de nuevos regados, que generalmente tienden a obviarse: as, por ejemplo, la profunda transformacin (homogeneinizacin) del paisaje con sus efectos en flora y fauna, la erosin y salinizacin del suelo por prcticas inadecuadas, o el deterioro de la calidad del agua de drenaje (contaminacin por fertilizantes, pesticidas, etc.) (Atienza 1994, pp.322-323). As, por ejemplo, la Memoria (MOPT 1993, p.59) se refiere a consumos superiores a los tericamente necesarios en cuencas como Ebro, Duero, Tajo y Norte, aduciendo infraestructuras inadecuadas, precios bajos, indefinicin de los trminos de la concesin, sistemas de gestin defectuosos, hbitos de riego incorrectos, etc. 286

como un conjunto de buenas intenciones, o si, por el contrario, las propuestas se traducen en realidades. En cualquier caso, el PNR es un paso claro hacia un nuevo paradigma hidrulic&.

~ El Plan Nacional de Regados (en adelante PNR) (MAPA 1995, 1996) comienza dando una serie de cifras bsicas sobre el regado: representa el 60% de la produccin final agraria y el 13% de la superficie cultivada; proporciona unos 600.000 empleos tericos, y cada hectrea es de media 7 veces ms productiva que una de secano; produce ms del 50% de los cultivos forrajeros para la ganadera y un porcentaje importante de los cereales pienso; adems, es el proveedor bsico de materias primas para la agroindustria; actualmente existen aproximadamente 3,4 millones de hectreas de regado, y se estima que 9,9 millones son potencialmente regables. De acuerdo con el PNR, la situacin de partida respecto al uso del agua es la de unos regados tradicionales y de promocin estatal dominados por el riego a gravedad (64% de la superficie de regado en 1989), con una
parcelacin para un uso del 70% de distribucin excesiva (2,2 ha de media y un elevado nmero de parcelas de menos de 1 ha, lo cual es un obstculo racional del agua y tambin para la competitividad), y unas infraestructuras antiguas y obsoletas (ms las redes de riego tienen ms de 20 aos y el 29%..ms de 200; ms de 100.000 Km. de redes de terciaria presentan mltiples deficiencias -disefios anticuados para nuevos cultivos y mtodos de riego,

mal estado de conservacin, altos consumos de energa para riego a presin, canales de tierra, etc.-). Lo anterior, junto con otros factores, propicia una baja eficiencia global de riego del 47%. An as, la Memoria del APHN 1993 considera que existen 1,3 millones de hectreas local o globalmente deficitarias -Canarias, Guadalquivir, Segura, SurOriental, medio alto Guadiana, y parte del Jcar-. Segn el PNR, el ahorro bruto potencial de un incremento de la eficiencia (a travs de cambios en tcnicas de riego, mejoras en infraestructuras y en la gestin, etc.) es de 4.380 Hm3 para 1.470.000 ha Sin embargo, el ahorro bruto estimado en las reas estructuralmente deficitarias -aquellas enclavadas en cuencas globalmente deficitarias- no cubre el dficit hdrico con carcter general, por su cuanta o por su distribucin territorial. Adems, el PNR plantea transformar para el alo 2.005 179.735 nuevas hectreas desagregadas por CC.AA. (de las cuales 23.212 ya estn en ejecucin), que requerirn de una inversin de 178.826 millones y de nuevos suministros hdricos. Por todo ello, en el PNR no se descarta la necesidad de trasvases y otras obras de infraestructura. Las actuaciones que propone el PNR van en una triple direccin: (1) mejoras en la gestin, (2) mejora y modernizacin de regados, y (3) reutilizacin y aprovechamiento de recursos alternativos (aunque en este ltimo punto no hay propuestas concretas). (1) Entre las propuestas de mejora en la gestin estn: potenciar las comunidades de regantes (especialmente en aguas subterrneas); introducir sociedades pblicas y privadas de gestin del agua de riego (dado que muchas comunidades de regantes carecen de medios tcnicos- y tcbnniico?paraellj;abrit la posibilidad de cesin concesional (una renuncia temporal y voluntaria a los derechos de uso -a cambio de compensacin- en favor de un tercer agricultor -o incluso de otro tipo de usuarios-, sin por ello generar derechos a los perceptores, y afectando slo a un porcentaje limitado de los regados de las comarcas cedentes; y, por ltimo, crear una red de evaluacin de las necesidades de agua de riego (RENAR) que facilite la toma de decisiones en el reparto volumtrico y espacial del agua (entre sus objetivos estara el seguimiento y cuantificacin a corto y medio pazo de las necesidades de agua de riego en cada momento y zona regable, adecuar las producciones a los recursos hdricos disponibles, crear una red de recogida de datos bsicos, realizar un seguimiento de las producciones de la PAC en relacin a las producciones de regado, y promover el mantenimiento de los humedales).
Respecto al rgimen econmico-fmanciero del agua, se considera necesaria su modificacin siempre que se preserve un equilibrio entre el oso eficiente del agua de riego y la viabilidad de las explotaciones agrarias; ello es complejo, pues como se afirma en la Memoria (MAPA 1995, pp.l19-120), la curva de demanda presenta un primer

tramo inelstico, de forma que para obtener efectos en el ahorro de agua las tarifas deben ser elevadas (15-20 ptas/m3). El sentido de la reforma debera ser el establecimiento de tarifas de tipo binmico, diferenciando su cuanta geogrficamente segn tipos de regados y con un perodo de adaptacin (implantacin progresiva, acompasada a la modernizacin del regado); adems, se habla de establecer mecanismos para penalizar el excesivo consumo,
fomentar la formacin en el manejo del agua, y llevar a cabo un amplio programa de 10(tecnologas de riego,

respuestas a modificaciones del precio del agua, curvas dotacin-produccin segn climas-suelos-cultivos, etc.). (2) La mejora (reposicin, ampliacin e impermeabilizacin de infraestructuras) y modernizacin de regados (innovacin en sistema de riego) afectarn a 1.069.000 ha Las zonas de mejora y modernizacin se han elegido con un criterio mltiple (baja eficiencia, viabilidad de las explotaciones, reas con dficit hdrico, producciones estratgicas, solidaridad interregional, inters de los agentes pblicos y privados por el proceso, etc.). La inversin pblica estimada es de 430.752 millones y la privada de 184.607 millones. 287

4.3.2 Los obstculos al continuismo

Prez-Daz, Mezo y Alvarez-Miranda (1996) hablan de bloqueo de decisin para referirse al clima de oposicin que rode a los dos primeros anteproyectos del PHN. Los planteamientos originales recogidos en la versin de 1993 -que representaban en estado puro el modo tradicional de hacer y entender la poltica del agua- fueron lo suficientemente cuestionados
(por tcnicos, economistas, polticos, ecologistas, etc.), como para poner en duda la conveniencia

de seguir adelante en esta lnea con un proyecto de tal envergadura. Sin embargo, como ya se ha indicado repetidamente, el Ministerio opt por mantener su propuesta en lo sustancial (APHN 94), aunque con concesiones (matizando ciertos aspectos, dando mayor nfasis a otros, y modificando algu~determinadas cifras y previsiones). Segn los citados autores, dos razones subyacen bajo las enormes dificultades que encontr este plantemiento continuista en poltica del agua: (1) se ha erosionado el consenso y la coordinacin entre los agentes que antes participaban de forma exclusiva en la elaboracin de la poltica hidrulica tradicional, y al mismo tiempo, (2) han perdido legitimidad las propias premisas en las que se basaba dicha poltica, enfrentadas a nuevos argumentos que antes, o bien no se consideraban, o permanecan en un segundo plano. (1) La primera afirmacin viene refrendada por tres aspectos. En primer lugar, la gestin unificada, coordinada e indiscutida de la poltica del agua que ejerca la Direccin General de Obras Hidrulicas (DGOH), ha ido diluyndose poco a poco82. En segundo lugar, la -En definitiva, se pretende pasar de la tradicional poltica de regados (encaminada al aumento de produccin y la colonizacin y asentamiento de nuevas zonas, y basada en un incremento constante de disponibilidad de agua fuertemente subvencionada), a una nueva poltica de regados que persiga consolidar sistema agroalimentario, mantener la poblacin rural, y hacer un uso racional y ahorrador del agua, garantizando calidad de los retornos.
22

la
la

el
la

En primer lugar, (a) este organismo fiJe perdiendo competencias en los aos ochenta a causa de distintas

reorganizaciones administrativas dentro del ministerio; este hecho se hizo ms patente cuando en los primeros
noventa la nueva Direccin General de Calidad de las Aguas y la Direccin General de Poltica Ambiental quedaron bajo una Secretara de Estado -de Medio Ambiente y Vivienda- diferente a la que corresponda a la DGOH -de Poltica Territorial y Obras Pblicas-, actuando ambas con el respaldo de la normativa europea sobre evaluacin de impacto ambiental. Es decir, la DGOH ha ido perdiendo su antiguo monopolio, enfrentndose a una diversidad de opinin y a una competencia en la decisin final dentro del Ministerio respecto a la definicin de la poltica a seguir, tanto en el aspecto ambiental, como en el econmico (ejemplos de esta diversidad de opinin seran la cancelacin de proyectos como Cerros Verdes [Badajoz], Omafias [Len] o Vidrieros [Palencia]).A ello hay que sumar la cesin de competencias a las Comunidades Autnomas en Medio Ambiente y ciertas obras hidrulicas. (Aunque desde mayo de 1996 todo lo relacionado con la poltica del agua se ha traslado al nuevo Ministerio de Medio Ambiente bajo una Direccin General de Obras Hidrulicas y Calidad de las Aguas dependiente de la Secretara de Estado de Aguas y Costas-, esto no parece haber supuesto la vuelta a una gestin unificada y coordinada al modo tradicional).

Por otra pai-te, (b) la DGOH se ha ido distanciando del gabinete de estudios del Centro de Estudios Hidrogrficos -desde 1991 la mayora del trabajo tcnico relacionado con el PHN se ha encargado a consultoras externas-, con lo que ha perdido el liderazgo tcnico, al mismo tiempo que han ido surgiendo diferencias de opinin entre los cuerpos profesionales vinculados a la poltica del agua (hidrogelogos, ingenieros de caminos, etc.). 288

democratizacin del pai~, el desarrollo de la lgica de competencia de partidos y la descentralizacin poltico-administrativa han servido para activar la opinin pblica, dando lugar a la aparicin de nuevos actores con voz en el debate pblico sobre el agua (ecologistas, intereses locales, consumidores, colegios profesionales, asociaciones cientficas, etc.). Por ltimo, los grupos ms interesados a priori en la realizacin de un plan basado en grandes obras de regulacin
y distribucin superficial, esto es, agricultores y constructores, ya no muestran una cohesin tan

clara y rotunda. As, muchas constructoras han diversificado su negocio hacia actividades y
servicios municipales, y ven que sus oportunidades en relacin a la poltica del agua no se

restringen slo a Ja construccin de canales y grandes embalses, sino que tambin estn en la realizacin de desalinizadoras, redes de colectores, depuradoras, actividades de mantenimiento y conservacin, etc.; as, los documentos oficiales del SEOPAN, la~EEOE y la Confederacin

Espaola de la Construccin muestran cierta ambigtiedad a la hora de valorar una futura poltica hidrolgica de corte tradicional. Por su parte, los agricultores, se muestran divididos en lo que se refiere a la realizacin de trasvases, segn pertenezcan a zonas geogrficas donantes o receptoras. (2) Por otra parte, han ido apareciendo nuevos argumentos que llevan a cuestionar la bondad de una poltica de oferta, hasta hace unos aos indiscutida y calificada de de inters generalt. Desde el punto de vista econmico se pone en duda que los beneficios derivados del incremento de las disponibilidades de agua justifiquen los gastos a realizar en obras de regulacin y trasvase, no slo porque los nuevos regados debern competir en el marco dibujado por la nueva PAC y la Ronda de Uruguay, sino porque las previsiones de gasto en trasvases del anteproyecto del PHN podran estar bastante subvaloradas, como aleg en su da el Ministerio de Hacienda. Desde el punto de vista ambiental, las organizaciones ecologistas, con sus crticas a las preVisiones del APHN (en cuanto a hectreas de regado, previsin de demandas, impacto ambiental de las obras, etc.) y su enumeracin de errores pasados, han contribuido a acumular evidencia contra el paradigma tradicional y a dar publicidad a valores de conservacin y ahorro, [..][introduciendo] incertidumbre en la opinin pblica y los miembros de la comunidad hidrulica tradicionalt.
Finalmente, desde el punto de vista poltico, se observa indecisin -en mayor o menor grado- en

todos los partidos respecto a la poltica del agua, como reflejo de los intereses encontrados a los que los mismos deben responder. En concreto, en el partido socialista, bajo el que se gestaron los dos anteproyectos del PHN (93/94), es destacable la escasa resistencia mostrada al bloqueo en la

Por ltimo, cabe sealar (c) la prdida de coordinacin entre el antiguo MOPTA4A y otros ministerios, en concreto Agricultura (ej. el retraso en la presentacin del Plan Nacional de Regados y la diferente naturaleza de sus

medidas ante la ltima sequa), y Economa y Hacienda (ej. las alegaciones presentadas al API-UN criticando las proyecciones de demanda realizadas bajo el supuesto de que el comportamiento de consumo era inalterable) (PrezDiazetaL 1996, pp.45-5l). 289

tramitacin parlamentaria del Plan, y las diferencias existentes entre lderes territoriales en defensa
de intereses regionales. En este sentido, si los parcos volmenes transferidos en el Tajo-Segura

llegaron a provocar un conflicto interregional calificado de guerra del agua, es fcil imaginar las enormes dificultades con que topara un proyecto de la magnitud del SIEHNA. Asimismo, conviene recordar las suspicacias de Portugal ante el PIN, dado que numerosas obras de regulacin previstas afectan a ros comunes.

4.3.3 Propuestas para una nueva poltica del agua

De acuerdo con Prez-Daz el al.(1996) para avanzar en la definicin de una nueva poltica del agua sera preciso convertir da situacin de bloqueo del PHN que suscit una considerable
-

ampliacin de la oferta de ideas respecto a la poltica del agua en una oportunidad de aprendizaje un autntico cambio de orientacin, del mismo modo que los regeneracionistas aprendieron de
los errores del pasado cuando definieron el paradigma hidrulico que ha llegado hasta nuestros

das82.
Como se ha apuntado a lo largo del texto, el cambio de orientacin aludido debera

consistir en pasar desde una posicin que pone el nfasis en la generacin de nuevos recursos hdricos (y en las aguas superficiales) y en su traslacin a grandes distancias (que es la postura de los dos anteproyectos del PIIN). hacia una posicin ms equilibrada entre una poltica de oferta (que aproveche aguas superficiales y subterrneas, junto a mecanismos de desalacin y reutilizacin) y una poltica de contencin de la demanda (que pondra el acento en la asignacin y en el ahorro, [buscando un mejor aprovechamiento del recurso a travs de mecanismos econmicoinstitucionales]) Prez-Daz et al.(1996. p.77). Esta nueva poltica del agua que aprovecha al mximo las posibilidades de demanda -hasta ahora ignoradas- sera ms compatible con criterios ecolgicos, econmicos y polticos. As, desde el punto de vista ecolgico, junto a la reduccin de
vertidos contaminantes, el ideal es utilizar los menores recursos posibles obteniendo de ellos el

mximo aprovechamiento -es decir, la preferencia por el ahorro (y la eliminacin de prdidas en distribuicin), la reutilizacin y el reciclaje (por este orden)-. Desde el punto de vista econmico, adems de mejorar la utilizacin del agua en usos concretos, cl objetivo (condicionado por la
definicin institucional de coste) es mejorar la asignacin de los recursos existentes entre usos, y en su caso, conseguir nuevos recursos al menor coste posible. Y por ltimo, desde el punto de vista Como indican Prez-IJaz el aL(1996, pb), aprendieron de la experiencia del antiguo rgimen y del siglo XIX tres cosas: a hacer una obra tcnicamente bien hecha (frente a los arbitrismos improvisados del pasado); a usar el estado para llevar a cabo esa tarea (legislas fianciar, realizar); y a dotar a esa politica de continuidad a lo largo del tiempo y sus vicisitudes,

290

poltico, el propsito es lograr una gestin del recurso ms participativa -de abajo a arriba-, con preferencia por soluciones de mbito local. Tanto para incentivar el ahorro, la reutilizacin y el reciclaje, como para permitir la reasignacin del recurso, se requieren autnticos cambios -y no simples declaraciones de intenciones- en el sistema de gestin y en marco institucional del agua. A continuacin se har referencia brevemente a algunos posibles cambios que resultaran convenientes a la luz de la propia experiencia espaola (estas propuestas podrn completarse con matizaciones, nuevas ideas, etc. a partir del anlisis institucional comparado del prximo capitulo):
-

El primer paso para una gestin integral del recurso es elaborar un marco de informacin

mucho mt amplio, complejo y fiable que el que se venia manejando con la planificacin de obras hidrulicas, donde las supuestas demandas se tomaban como dadas y siempre erecientes. Sera preciso contar con una estadstica peridica del agua en Espaa desglosada por territorios recogiendo, por ejemplo, precipitaciones, evapotranspiraciones de los cultivos, prdidas medias en redes de distribucin, gastos de gestin, recarga de acuferos, niveles de calidad, eficiencias de diferentes prcticas de manejo (respecto al abastecimiento, riego, cultivo, actuaciones sobre el suelo y el ambiente, etc.), consumos actuales por usos, etc. (las Cuentas del Agua podran ser el modelo a seguir). Adems, debera precisarse la procedencia de la informacin, distinguiendo

entre verdaderas medidas, estimaciones tericas y simples conjeturas.

En el caso de los sistemas agrarios hay un desconocimiento estricto de su comportamiento fsico, limitndose la informacin disponible a inputs y producciones objeto de transaccin mercantil. Sin embargo, slo si se captan diferentes interacciones y perspectivas (monetarias y comerciales, fsicas, ambientales, etc.), es posible evitar autnticos despropsitos como los extensos cultivos de maz en La Mancha.
-

Autonoma poltica y financiera de las Confederaciones Hidrogrficas, lo que significa

dar mayor peso a usuarios y administraciones locales (ayuntamientos y comunidades autnomas) en la administracin de recursos hidrulicos, pero hacindoles responsables de las consecuencias de

sus decisiones, es decir, que las Confederaciones se hagan cargo -a travs del cobro de cnones a
los usuarios- de la financiacin de las nuevas obras hidrulicas y del mantenimiento y administracin de las existentes. De este modo, al decidir sobre cmo mejorar la disponibilidad del recurso, se tendrn en cuenta las distintas alternativas (nuevos embalses, eliminacin de prdidas, reutilizacin, elevacin de tarifas, desalacin, trasvase, etc.>. Esta descentralizacin y autonoma frente a las vicisitudes que se fuesen presentando, hara innecesaria una planficacin con el nivel

de profindidad y ambicin que pretende la Ley de aguas (algo para lo que de hecho no existe una
base informativa suficiente).
291

La autonoma financiera de las Confederaciones requiere la reforma completa del rgimen

econmico-financiero del agua: adems de mejorar la definicin y aplicacin de los cnones existentes, Prez-Daz a al.(1996) proponen un canon de uso, a pagar por todos los ususarios en
alta (empresas de abastecimiento, regantes, usos industriales) de acuerdo al volumen consumido, y que sea diferente entre cuencas y uniforme dentro de cada cuenca en cuestin, en funcin de los gastos realizados especficamente en cada una de ellas (en su caso, tambin podra establecerse el correspondiente canon de trasvaseVt Para evitar brusquedades, un primer paso hacia la completa autofinanciacin podra ser que la financiacin estatal de las Confederaciones se redujese en un
50%, y que esa financiacin tuviese carcter de transferencia genrica, es decir, no ligada a obras

de inters general. En la agricultura Ja- prioritario es el establecimiento de tarifas binomias, mientras el incremento de su cuanta podra diferirse en el tiempo, diferenciarse geogrficamente o mantener un pequeo nivel de subvencin segn las zonas, con el fin de reducir al mximo el impacto de la
medida. Sin embargo,

en baja -donde el nivel de cobertura ya es bastante elevado-, deberan

aumentarse las tarifas de modo inmediato hasta cubrir el total de costes de produccin, distribucin
y depuracin.
-

Eliminacin progresiva de subvenciones y ayudas a determinados productos de regado.

En general, a la hora de buscar un uso ms racional del agua, servir de poco intentar acercar al agricultor el coste real del recurso si -por otro lado- se le estn proporcionando unas seales completamente distorsionadas respecto a la conveniencia de cultivar ciertos alimentos. El ejemplo
ms ilustrativo en este sentido es el del maz en la Mancha Occidental, que se analizar a fondo en

el prximo captulo,
-

Actualizacin de concesiones e inscripcin de todos los aprovechamientos como

presupuesto indispensable para una flexibilizacin del sistema concesional: los derechos de aprovechamiento de agua deben estar perfectamente definidos.

Las allernativas a una tarifa de cuenca, son una tarifa individualizada y una tarifa nica para todo el territorio

nacional. En el primer caso, se tratara de establecer una tarifa lo ms cercana posible al coste efectivo para el usuario o usuarios de una zona determinada; sin embargo, a parte de la dificultad administrativa, sera inviable (desde el punto de vista de la percepcin social) que hubiese enormes diferencias a nivel nacional en el coste de un bien de dominio pblico como el agua. La segunda opcin, una tarifa nica comn para todo el territorio que permitiera que el complejo hidrulico en su conjunto fuera autosuficiente, supondra un sistema oculto de subvenciones cruzadas, pues lo pagado por cada usuario seria en algunos casos mucho ms y en otros mucho menos que el coste de producir el agua que l utilizase. En ciertos servicios pblicos como electricidad, gas o telfono se sigue esta segunda opcin de una tarifa nica a nivel nacional; sin embargo (1) se subvencionan ms como servicios bsicos para una calidad de vida mnima que como medios de produccin, (2) los ms subvencionan a los menos, pero los menos son pequeos consumidores de los bienes, y (3) los costes de produccin no varan excesivamente de unas zonas a otras del pas. Por tanto, en el caso del agua la tarifa nica, ms all dc la solidaridad interregional, acabara distorsionando el principio quien utiliza los recursos paga (Prez-Daz el al. 1996, pp.99-104). 292

Reforma de la Ley de Aguas para permitida realizacin de transacciones de derechos de

uso sobre el agua (en forma de cesin temporal) dentro de cada una de las Confederaciones; esto
es, se trata de potenciar una asignacin flexible del recurso al mismo tiempo que se incentiva el ahorro. Podra adoptarse un sistema de acuerdos directos entre usuarios arbitrados por este organismo pblico (valores ambientales, efectos sobre terceros, etc.) o bien la creacin de un banco de aguas al modo de California. En todo caso, como se mostr en el captulo anterior, aunque los mercados de aguas tienen muchos atractivos, su definicin y establecimiento son muy complejos (fijacin de niveles de intercambio, reparto inicial de derechos, problemas tcnicos de transporte de agua, forma de considerar valores de no mercado y efectos externos en uso -con su efecto en los costes de transaccin-, etc.). Aqu el aprendizaje institucional a partir de la -experiencia de otros pases es imprescindible, pues una delimitacin inadecuada del mercado puede agravar ms los problemas que contribuir a resolverlos; en este sentido, hay que tener presente que la idea de eficiencia debe contextualizarse para un marco institucional concreto.
-

Las Comunidades de Regantes son propietarias de una parte de la infraestructura

hidrulica y administradoras ltimas de las cuantiosas aguas de riego (80% de los usos consuntivos) una vez que entran en sus redes de distribucin. Por tanto, resulta bsico potenciar el papel de las

comunidades de regantes como autnticos gestores del recurso y no como meros captadores y distribuidores. Es decir, hacer coincidir su mbito de responsabilidad y su mbito de intereses,
dado que la motivacin de los individuos involucrados en la gestin juega un papel decisivo en la eficiencia tcnica global de riego. En este sentido, es preciso establecer una normativa rigurosa y

exigible respecto a la gestin tcnica y econmica de estas corporaciones. Es decir, deben

establecerse normas para la elaboracin de presupuestos y la obligatoriedad de una contabilidad ajustada al Plan General Contable, donde se dote regularmente una amortizacin para cubrir la depreciacin de las instalaciones de riego. Es preciso que las comunidades de regantes sean realmete autnomas en lo financiero, y que el mantenimiento y mejora de la infraestructura hidrulica no tenga que ser delegado en las ya sobrecargadas Confederaciones Hidrogrficas. Adems, una radiografa financiera detallada y precisa de las comunidades de regantes permitira plantear de forma realista futuros objetivos de mejora de la gestin del agua, y realizar una valoracin econmica del lugar que ocupan estas entidades en el mbito sectorial de la gestin del agua. Por ltimo, debera fomentarse ms la creacin de comunidades de usuarios de aguas

subterrneas -hoy poco frecuentes ms all de los acuferos declarados sobreexplotados, donde su constitucin es obligada.

293

Otras medidas complementarias: programas de formacin tcnica de agricultores para el

mejor uso de agua, crditos blandos a la incorporacin de nuevas tecnologas del agua,
regulaciones diversas (sobre drenajes, material de fontanera,..), campaas educativas, etc.
-

Respecto a la calidad del agua,

potenciar el aspecto preventivo y dentro de l los

instrumentos econmicos, dadas sus ventajas tericas sobre la regulacin (la reforma del canon del
agua, apoyada por nuevos instrumentos de control -SAICA-, apunta en esta direccin>. En zonas especialmente problemticas cabra experimentar con el mecanismo de permisos de vertido transferibles partiendo de la experiencia estadounidense. En el caso de las regulaciones y estndares, que en general vienen cortadas por el patrn comunitario, deberan ser ms exigentes

para adaptarse a la realidad espaola (caudales escasos y muy irregulares).

-

En 1 aspecto poltico, un tema de la importancia de la poltica del agua requiere de un

debate mucho ms continuo, abierto y transparente del que ha acompaado hasta ahora a los
anteproyectos del PIN, porque de no lograrse un amplio consenso, lo proyectado (embalses, trasvases, etc.) encontrar constantes obstculos para su realizacin, convirtindose el agua en constante motivo de conflicto; esto es, en vez de resolverse un problema, se estar generando otro mayor. En una sociedad democrtica y en un modelo de estado descentralizado

administrativamente, la poltica del agua no se puede realizar como antao, de arriba a abajo; hay que ampliar el concepto de usuario y dar voz a nuevos actores (ecologistas, intereses locales, colegios profesionales, asociaciones cientficas, etc.), dado que los intereses relacionados con el agua son hoy mucho ms amplios que los de la Espaa agraria de principios de siglo. Frente a la tradicional discusin en el marco de un proceso administrativo, controlado y predecible, o en mbitos reducidos, se requiere una verdadera deliberacin pblica. En concreto, Prez-Daz et al. (1996, Pp.1 16-129) proponen un amplio proceso de
audiencias o hearings en distintas partes del pas, donde expertos de diferentes tipos, grupos de

inters y asociaciones locales, expusiesen sus opiniones sobre el conjunto del proyecto o los aspectos que les afectasen ms directamente. Pero para que estos procesos de expresin de la diversidad realmente premitan el aprendizaje, deberan tener lugar antes, y no despus, de que la administracin se haya comprometido pblicamente en una lnea de actuacin (con un anteproyecto de carcter oficial); es decir, la discusin pblica debera tener lugar sobre un Libro Blanco de amplia difusin, en el cual la Administracin presentase sus datos, sus argumentos, sus criterios y sus propuestas con carcter de base para el debate.

Por ltimo, cabra proponer una reduccin del peso de la Administracin en el Consejo
Nacional del Agua, as como de su poder de control sobre las Confederaciones (designacin del presidente y representacin en rganos de gobierno). 294

4.3.4 Las intenciones del nuevo gobierno

El nuevo gobierno (surgido de las elecciones de marzo de 1996) pretende una profunda reorientacin de la poltica del agua hacia la demanda, en la lnea propuesta en el apartado precedente y abandonando por completo las directrices del anterior ejecutivo recogidas en los anteproyectos del PHN de 1993 y 1994. A partir de diferentes informaciones aparecidas en la prensa85, pueden sealarse dos objetivos genricos. Primero, reducir el papel gestor y tutelar del Estado, lo que significa favorecer una mayor participacin de los usuarios y las administraciones locales y autonmicas en la gestin del agua, y dar entrada a la inicitiva privada en la realizacin de infraestructuras hidrulicas. Segundo, flexibilizar la asignacin del agua y acercar su coste real al usuario en alta. Estos dos objetivos genricos se concretan a su vez en dos medidas especialmente llamativas:
-

La primera se refiere a la declaracin y financiacin de las obras de inters general. Las

obras que por su envergadura y trascendencia requieran de la intervencin estatal no sern declaradas de inters general por iniciativa del gobierno, sino que debern ser los propios usuarios o las administraciones locales y autonmicas las que justifiquen la necesidad y protagonicen la solicitud (el Estado slo lo har en casos excepcionales). En cuanto a la financiacin de las grandes obras hidrulicas, se adopta un sistema similar al que se utiliza en las autopistas de peaje: la ejecucin y explotacin de las obras de infraestructura se otorga a concesionarios privados, de forma que sea la iniciativa privada quien se encargue de construir desaladoras, presas, canales, etc, y cobre por su uso unas tarifas especificadas en los contratos de concesin (que no sern superiores a 75 aos)86. Tambin se propone el modelo alemn de pago diferido (acompaado de anticipos estatales>: la imputacin de la mitad del coste de las infraestructuras se retrasa a ejercicios posteriores (bien hasta la recepcin efectiva de la obra terminada o bien al cabo de 15 aos), y la otra mitad se imputa

~ El Pas (26.1, 28.1, 18.3, 20.3, 15.4, 28.4, 11.5,16.5, 22.5)y ABC (28.1, 22.5, 12.9) del ao 1997. De hecho, este sistema de financiacin consistente en ofrecer la licitacin de obras en modalidad de concesin (con anticipos del Estado para garantizar el equilibrio financiero de las empresas concesionarias) ya se ha utilizado en 1997 en algunas obras hidrulicas por valor de 97.393 millones de pesetas: las desaladoras de Cartagena, Alicante, Almera y Melilla; las presas de Santa Liestra (Huesca), la de Corumjoso (Huelva), la de Melonares (Sevilla), y la remodelacin de la de Campitos (Tenerife); el sistema de reutilizacin de aguas urbanas de Las Palmas; y otras obras de menor calibre (revestimiento de canales, construccin de depsitos, etc.). Una vez operativas, las concesionarias repercutirn en los usuarios su coste, los gastos de explotacin y los beneficios
86

correspondientes (El Pas, 28.4.97, p.13 1>.

295

directamente a los usuarios. En ambos modelos de financiacin se mantiene la propiedad

pblica estatal de la obras hidrulicas. Asimismo se darn incentivos a la inicitiva privada

mediante aportaciones estatales al capital de empresas mixtas.
-

La segunda medida hace referencia a una reforma del Reglamento del Dominio Pblico Hidrulico (que afecta a la Ley de Aguas), de forma que en perodos de sequa se permita la venta a terceros del derecho de uso sobre el agua, es decir, la transferencia de concesiones por mutuo acuerdo mediante un contrato que quedar inscrito en un registro llevado por las Confederaciones (las cuales tendrn derecho de compra preferente): <en situaciones de

sequa y catstrofe y en las zonas que autorice especJ2camente el Ministerio de Medio

Ambiente, se podrn celebrar contratos entre particulares, que tendrn carcter temporal, respetarn la prelacin de. usos establecida por la ley, y estarn sometidos a normas que impidan la creacin de nuevos regados y el uso especulativo del agua (al vincular las cesiones a usos reales previos). Los contratos de cesin quedarn sometidos en defensa del inters general a los derechos preferentes de adquisicin, retracto o suspensin de eficacia por parte de la Administracin (ABC 12.9.1997, p.4S). La propiedad del agua continuar

as siendo pblica estatal, pero se flexibilizar la asignacin del recurso para adecuar la
estructura de usos del agua a los requerimientos reales en perodos de sequa. Asimismo, con carcter excepcional ser posible establecer bancos de aguas administrados por las Confederaciones (que podrn realizar ofertas pblicas de adquisicin de derechos de uso para su posterior venta a otros usuarios>; el modelo a imitar es el Banco de Aguas de California (veas cap.IV, 4.3.3.e). Por otra parte, se van a agilizar los trmites administrativos para desalizacin de agua del mar, y se incentivar la reutilizacin de aguas residuales al permitir que quien asuma la labor de depurar las aguas de otro adquiera el derecho a usarlas sin necesidad de nueva concesin.

Junto a estas medidas, otros objetivos inicialmente propuestos eran: agilizar el

funcionamiento administrativo de las Confederaciones, aumentando los poderes y competencias de las Juntas de Gobierno en materia de presupuestos y reforzando la participacin de los usuarios; lograr una mejor coordinacin (no solapamiento) entre la administracin estatal del agua y las

Comunidades Autnomas; obligar a la constitucin forzosa de comunidades de usuarios en el caso

de las aguas subterrneas; implantar la Autogestin de Acuferos por parte de las propias

comunidades (de forma que, por ejemplo, las Confederaciones cedan a los usuarios el control del
rgimen de explotacin de acuferos sobreexplotados); crear la obligacin general de medicin de

consumos de agua (implantacin de contadores>, lo que a su vez permitira incentivar el ahorro a travs de bonificaciones y penalizaciones (previo establecimiento de consumos de referencia para
296

regados segn zonas y tipos de cultivos); regular lajibertad de acceso a la informacin (sobre planes y programas de gestin hdrica, calidad del aguas, etc.); imponer un canon de uso aplicable a todos los usuarios (regantes, elctricas, distribuidoras urbanas, etc.); mejorar sustancialmente a travs de una redefinicin del Reglamento del Dominio Pblico Hidrulico la aplicacin de los cnones ya recogidos en la Ley de Aguas (canon de vertido87, regulacin, ocupacin, etc.); y por ltimo, reforzar la consideracin medioambiental en la gestin del agua (limitando los vertidos en funcin de los objetivos de calidad en cada tramo de ro, exigiendo a todos los proyectos de inters general el estudio de evaluacin de impacto ambiental, o haciendo preceptiva para el otorgamiento de concesiones y autorizaciones la presentacin de un informe que acredite la ausencia de efectos nocivos para el medio). La base de discusin de todas estas propuestas gubernamentales ser el borrador de la reforma de la Ley de Aguas y el Libro Blanco del Agua, donde tambin aparecer una nueva evaluacin de los recursos hdricos espaoles. Para el ao 1998 se prev la aparicin del nuevo Anteproyecto del Plan Hidrolgico Nacional (El Pas y ABC, 22.5.97). Las primeras reacciones -de muy distinto signo- no se han hecho esperar. En respuesta al objetivo del gobierno de favorecer la iniciativa privada en la gestin de obras hidrulicas, el Sindicato Central de Regantes del Acueducto Tajo-Segura (que agrupa a 40.000 agricultores del sureste peninsular) se ha ofrecido al Ministerio de Medio Ambiente para gestionar la mayor obra hidrulica del pas (con 286 Km de infraestructuras entre Entrepeas-Buenda y el embalse de Talave en Albacete); los regantes estn convencidos de ser capaces de gestionar mejor y ms barato que las Confederaciones, y entre sus propuestas est la de aprovechar los 400 metros de desnivel
-

del Acueducto dn minicentrales elctricas (El Pas, 11.5.97, p.23). Por otra parte, el Grupo Socialista duda de la efectividad de las nuevas frmulas de financiacin, sobre todo en el caso de
inversiones prioritarias desde

-.

el punto de vista medioambiental (restauracin de cauces, control de los usuarios; tambin se critica desde la oposicin la
2

avenidas o vigilancia de la calidad del agua), en las que resulta difcil rentabilizar la inversin
privada mediante la repercusin de su coste a supuesta ralentizacin del Plan Nacional de Depuracin de aguas residuales, as como las frmulas

recogidas en el borrador de reforma de la Ley de Aguas para movilizar las concesiones8 (El Pas
87

Se pretende hacer cumplir de forma efectiva el principio quien contamina paga. Todos los vertidos se van a

gravar con un canon que se destinar a la proteccin y mejora del medio receptor. Con el antiguo canon de vertidos slo pagaban los vertidos autorizados; ahora se pretende que paguen todos los vertidos legalizables hayan pedido autorizacin o no, con los correspondientes retrasos, indemnizaciones y sanciones. Adems, la gestin del cobro de todos los cnones correspondientes al Rgimen Econmico-Financiero la realizar directamente la Agencia Tributaria.
88

Segn Cristina Narbona, las propuestas del Partido Popular se inspiran en el ejemplo del Banco de Aguas de

California, donde las transacciones apenas afectaron al 2% del consumo total de agua del estado y los efectos

297

20.3.97, p.30). Por su parte, la FederacinNacional de Comunidades de Regantes -representante

de un grupo de inters de probada capacidad de presin- ha emplazado al Ministerio de Medio

sobre el sector agrcola (y derivados) de las zonas cedentes fueron bastante negativos (para una amplia discusin del mercado de aguas de California veas el apartado 4.3.3.e del captulo IV de esta tesis). Los paralelismos hidrolgicos entre Espaa (505.000 Km2) y California (411.000 Km2) son tan importantes que hacen a los dos territorios perfectamente comparables desde este punto de vista. La poblacin ser similar en los dos estados dentro de 20 aos, el consumo agrcola est en ambos casos cerca del 80% (77% en California), la superficie de regado supera los 3 millones de hectreas (3,8 en California) y el nmero de presas se sita en torno a los 1.200, siendo la capacidad de embalse de 52.700 Hm3 en Espaa y de 51.300 Hm3 en California. Asimismo, hay similitud en los datos fisicos: la distribucin espacial de los recursos hdricos disponibles es desigual y con una marcada irregularidad temporal; en Espaa, la pluviometra media anual es 672 litros/m2, la evapotranspiracin media es del 66%, y los recursos hdricos renovables 114.000 Hm3/ao, mientras en California estos mismos datos son respectivamente 600 litros/m2, 60% y 105.000 1Am3 lao. Sin embargo, a pesar de los parecidos hidrolgicos, los modelos de gestin son diferentes desde hace aos. En la dcada de los s~tenta, en California se vivi un profundo d1iat~ sobre el coste presupuestario, el impacto ecolgico y la rentabilidad econmica de las obras hidrulicas, debate que llev a abandonar la estrategia puramente ingenieril en favor de criterios de ahorro y eficiencia, lo que se bautiz como new era. En Espaa, por el contrario, ese debate se ha producido en los noventa, con veinte aos de retraso. El anteproyecto del plan hidrolgico de Borrel prevea an ms de 100 nuevos embalses para los 30 aos siguientes y un incremento de la demanda del 25%, mientras en California las mismas cifras previstas son respectivamente 2 y 3,5%. En este estado norteamericano el nfasis se est poniendo en la modernizacin de regados (con el objetivo de reducir los consumos un 7% en los prximos 30 aos) y en los reglamentos tcnicos sobre uso industrial del agua y nuevas construcciones urbanas; adems, se aplica estrictamente una ley federal sobre ros escnicos que establece tramos sagrados de ros, cuya nica funcin es ser ros, y donde no puede haber ninguna captacin de aguas para usos consuntivos (Fdez. de Castro 1997; El Pas, 6.10.96, p.28, a partir de datos del profesor Pedro Arrojo). Junto a los parecidos hidrolgicos, tambin conviene resaltar que el tratamiento institucional del agua es sinillar en California y en Espaa: en ambos casos el agua es un bien pblico estatal, y el control de la distribucin en alta de las aguas superficiales es de la Administracin. Adems, hasta la dcada de los ochenta flincion en California el use it or lose it, de forma que el derecho de uso privativo del agua obligaba a emplear el recurso para un uso concreto y de una forma continuada en el tiempo, tal como ocurre hoy en Espaa con las concesiones. Sin embargo, en California los derechos de uso privativo del agua son muy heterogneos: existe un mosaico de derechos de distintas pocas y con distintas prioridades y limitaciones, lo que constituye un autntico laberinto juridico; as, por ejemplo, aunque a partir de 1923 se abandon la doctrina de los derechos ribereos en favor de la doctrina de apropiacin, se respetaron los derechos ya adquiridos. Adems, desde 1928 todos los derechos de uso privativo estn limitados por lo que se considere un uso razonable, algo que -de acuerdo a la jurisprudenciaha ido cambiando con el tiempo con el fin de proteger actividades como la navegacin, la pesca o los valores ambientales. A pesar de todas las similitudes sealadas, existe tina importante diferencia entre Espaa y California: nuestro pas, con la excepcin del Trasvase Tajo-Segura, carece de elementos de conexin a gran escala entre cuencas; por el contrario, las infraestructuras de trasvase de California constituyen un gigantesco entramado construido a lo largo de siglo y medio, que permite pensar en una reasignacin de agua a nivel estatal y en sentido norte-sur. Los dos complejos de infraestructuras ms notables son el Central Valley Project (CVP) y el State Water Project (SWP), y actan como vendedores al por mayor a distritos de riego y municipios, con contratos a largo plazo. El CVP, dependiente del Buerau of Reclamation, permite regar 1,2 millones de hectreas (/3 de la superficie de regado del estado), y el SWP, dependiente del Dpto. de Recursos de Agua, consiste en una serie de acueductos que llevan agua desde el Delta a la Baha de San Francisco y a todo el sur del estado. El Delta, situado aproximadamente en el centro del estado en la confluencia de varios ros, funciona como una estacin central para traspasos de agua; tanto el CVP como el SWP aprovechan los ros naturales para conducir las aguas hasta el Delta, y desde all las bombean hacia el sur. Los impactos ambientales en el Delta -disminucin de aves y peces, aumento de salinidad, etc.- han sido muy importantes (Bauer 1996, pp.182196; para un tratamiento mucho ms amplio de la comparacin Espaa-California veas el reciente libro de Arrojo, Pedro, y Naredo, Jos Manuel (1997), La gestin del agua en Espaa y Calijrnia, Bilbao, BakeazCoagret, serie La Nueva Cultura, vol.3).

298

Ambiente a que d marcha atrs a su propuesta de reforma de la Ley de Aguas, en referencia al canon de uso que pretende aplicar a todos los usuarios en alta (El Pas 15.4.97, p.21). Por ltimo, los grupos ecologistas (agrupados en la Coordinadora de Organizaciones de Defensa Ambiental) critican especialmente tres aspectos: primero, el rgimen abierto de reutilizacin de las aguas residuales (que en su opinin implica la privatizacin defacto de las mismas)89 y el hecho de que se haga extensivo el canon de vertido a los vertidos no autorizados (lo que segn los ecologistas equivale a legalizarlos); segundo, temen que el sistema de compra-venta de concesiones no respete caudales ecolgicos; y tercero, piensan que al definir el derecho a uso privativo del agua sea o no consuntivo el Estado regalara a las compaas elctricas las mejores aguas las de cabecera de los ros para que comerciasen con ellas (El Pas 18.3.97, p.25). Est por ver en que medida influyen algunas presiones interesadas en las intenciones iniciales del Ministerio de Medio Ambiente. De momento, en el borrador oficial de la reforma de la Ley de Aguas presentado a la consideracin de las organizaciones profesionales agrarias, ya ha desaparecido la idea del canon de uso y la pretensin de obligar a la implantacin de contadores a todos los usuarios agrarios (El Pas 16.5.97). As, lo que en principio pareca un giro decidido hacia la gestin de la demanda puede quedarse en una mera solucin de compromiso.

5. CONCLUSIONES.

En el presente capitulo se ha abordado un anlisis crtico del marco institucional en el que se inscribir el aprovechamiento del recurso natural agua en Espaa durante los prximos aos. El objetivo b~ico ha sido estudiar las implicaciones que estas reglas del juego tienen en la gestin del recurso, en tanto que las mismas configuran unos incentivos determinados para los agentes, abriendo ciertos conjuntos de oportunidades de actuacin y cerrando otros. 1. La pieza bsica del entramado institucional relativo al agua es la Ley de 1985, que vino a sustituir a una normativa ms que centenaria. La configuracin de las reglas que consagra dicha ley -una entre las muchas posibles- orienta en un sentido muy concreto la gestin y el aprovechamiento del recurso; es decir, caben otras opciones institucionales distintas que abriran unas posibilidades de gestin muy diferentes, como puede deducirse de un anlisis institucional comparado (cap.VI). Las principales opciones efectivamente adoptadas y sus consecuencias en la gestin del recurso pueden sintetizarse en el siguiente cuadro:

~ As, el Ayuntamiento de Madrid podra cobrar a los regantes de aguas abajo del Jarama por los 530 Hm3 que depura al ao, y otro tanto sucedera en Barcelona aproximadamente con otros 479 Hm3. 299

Opcin Institucional - Ley de Aguas 1985

PLENO DOMINIO PBLICO HIDRAULICO

Consecuencias para la gestin del recurso

Marco Legal anterior

(diferencias con el actual)

* Elimina a priori la posibilidad de establecer

* Las aguas subterrneas eran

cualquier tipo de mercado de aguas (opcin, banco de aguas, etc.) que permitiera introducir el coste de oportunidad en las decisiones.
* Asignacin a travs de un rgido sistema de

apropiables por alumbrase.

* Gran

quien las

discrecionalidad

en el

concesiones administrativas que, por sus caractersticas, contribuye a perpetuar una asignacin del agua muy sesgada hacia el regado, la cual no responde a los cambios en la estmctura de usos.
* Necesidad de fijar un sistema de tariths por

otorgamiento de concesiones para la explotacin de aguas superficiales

el uso del dominio pblico hidrulico: Ja Ley

mantiene un rgimen econmico-fmanciero del agua deficiente en su definicin y aplicacin,

con mnima capacidad recaudatoria y efectos nulos sobre el ahorro. No se trasladan al usuario los costes -econmicos y ambientalesrelacionados con la generacin y distribucin del recurso.
* Mayor facilidad, en principio, para controlar

las extracciones de aguas subterrneas y las posibles guerras de pozos apoyadas en los - avances tcnicos de bombeo.
-

PLANIFICACIN HIDROLGICA GLOBAL

Serios problemas de informacin, sobre todo si se tiene en cuenta la amplitud de

*
-~

No se recoga en la Ley de 1879.

*

materias tratadas, el horizonte temporal de la (Los planes llevados a la planificacin, yto ambicioso de los objetivos. prctica durante el siglo eran simples catlogos de obras * Posibles distorsiones en la fijacin de hidrulicas y no se realizaron objetivos y medios debidas a la actuacin de por imperativo legal: la grupos de presin. planificacin alcanzar rango de ley por primera vez por inridato de la Ley de Aguas * Se otorga una enorme relevancia a la Administracin en la gestin cotidiana del de 1985). dominio pblico hidrulico: resulta preocupante que sta no sea capaz de cumplir en la prctica las numerosas funciones que la ley le encomienda por falta de medios tcnicos y humanos.

300

MODELO
PARTICIPATIVO de ADMINiSTRACIN

Las funciones y competencias de los distintos a los problemas concretos y permitiendo rganos estaban expresadas contar con una mayor informacin en la toma con menor precisin (pero el modelo era esencialmente el de decisiones. Pero es slo formal: en la prctica las mismo: unidad de cuenca Confederaciones carecen por completo de hidrogrfica, participacin de autonoma financiera, y por tanto, dependen los usuarios, y asignacin del decisivamente de la Administracin Central agua mediante concesin
A priori es positivo: se descentraliza la administracin del agua, acercando la gestin
* *

Se facilita as la accin de bsqueda de rentas de grupos de inters (especialmente los regantes), dado que la participacin en las decisiones de gestin de las Confederaciones no va acompaada de responsabilidad financiera respecto a las necesidades de gasto que dichas decisiones implican.
*

administrativa).

Las Comunidades de Regantes actan en general como simples captadoras, sin involucrarse en la gestin activa y responsable del recurso (ste es uno de los factores explicativos de la baja eficiencia tcnica de riego). El mantenimiento y mejora de las instalaciones se delega en las ya sobrecargadas Confederaciones. Existe un vaco nonnativo de graves consecuencias respecto a la gestin tcnica y econmica (insuficiencia contable) de estas entidades.
*

RECONOCIMIENTO LEGAL del ASPECTO CALIDAD y MEDIO AMBIENTE

* El medio ambiente

(caudal ecolgico)

se

* No

exista

anteriormente.

convierte en una demanda ms -no Tampoco se recogan las consuntiva-, que debe tenerse en cuenta al ideas de eficacia, economa gestionar el recurso (al igual que laproteccin del agua y tratamiento integral explcita de aguas subterrneas y humedales). del recurso que enfatiza la ley de 1985.
* El reconocimiento formal por ley de los

aspectos de calidad y medio ambiente supone a priori- modificar (limitar) la estructura de derechos de uso preexistente.

2. En segundo elemento configurador del marco institucional ser el futuro Plan Hidrolgico Nacional, que, con carcter de ley y an en fase de anteproyecto, nacer en cumplimiento del mandato expreso de la Ley de Aguas. A dicho plan deber someterse cualquier tipo de actuacin sobre el dominio pblico hidrulico durante los prximos veinte aos (conviene aqu insistir en la amplitud y profundidad que se confiere a la planificacin del recurso agua, en claro contraste con unos tiempos de signo desregulador y creciente protagonismo del mercado). Es decir, el PHN se convertir en el instrumento bsico de la poltica del agua, con unas pretensiones que van mucho ms

301

all de los pianes anteriores, que, en general, fueron simples catlogos de obras hidrulicas (con excepcin del Plan Pardo de 1933). La poltica del agua en un pas mayoritariamente rido como Espaa es fundamental en mbitos muy diferentes (ordenacin del territorio, desenvolvimiento agrario, preservacin de ecosistemas, desarrollo del sector turstico, poltica energtica, etc.). Durante el siglo XX, la poltica hidrulica espaola -tributaria en buena medida del pensamiento de Costa- se ha centrado en el constante incremento de las disponibilidades de agua (embalses, redes de distribucin secundaria, canales, etc.>, en respuesta a unas demandas tomadas como dadas y a las que se supone un aumento lineal paralelo al propio proceso de crecimiento econmico (es llamativa la gran similitud con la poltica energtica de los aos sesenta). El peso de la promocin y financiacin de los proyectos -en
-buena parte inversor contrario, de obtener, dirigidos al fomento del regadoha recado en. el Estado, sin que el creciente a los usuarios. superabundante esfuerzo Por el y fcil si fuera y slo que las

en el aumento

de las disponibilidades artificialmente

haya sido realmente el estatus propio

trasladado

el agua ha mantenido

de un recurso

un input de coste despreciable; fnancindose

o, en otros trminos, su produccin

el agua se ha tratado como y distribucin Por ltimo, han va impuestos, cabe destacar estado

un bien pblico, marginalmente actuaciones ausentes aguas

mayoritariamente

a travs de las aportaciones con la calidad

directas del recurso

de los usuarios. y el medio

relacionadas

ambiente

prcticamente a las casi

hasta que la Ley de Aguas ya que, hasta

las recogi el final de

de forma explcita; los aos setenta,

el mismo la atencin

olvido ha afectado pblica se centr

subterrneas,

exclusivamente

en la explotacin

y aprovechamiento la pregunta

de las aguas superficiales. respecto al futuro desde PHN es hasta qu punto se gestin de obras

A la vista de lo anterior, pretende apostar

inmediata

por una reorientacin

de la poltica

hidrolgica

la tradicional la postura

de infraestructura

hacia una gestin integral en el paradigma poltica de llevar

del recurso.

Inicialmente,

oficial (Anteproyecto administrativas a los derechos esta de

de 1993) fue perseverar y a la impopularidad adquiridos postura 1994, de grupos

hidrulico a cabo

heredado,

quiz debido a inercias que afecten

cambios

institucionales

de presin.

Sin embargo, incidiendo

ante las fuertes crticas

y obstculos (ej s.:

encontrados, Anteproyecto del agua,

inicial fue matizndose, Plan Nacional de

algo ms en aspectos sobre ahorro

de demanda y uso

Regados, de gobierno

documento (3.96),

eficiente

etc.). parece

Finalmente,

con el cambio

la reorientacin

hacia la gestin

de la demanda

an ms decidida, con esta tortuosa formulacin

lo que habr de plasmarse evolucin, poltica tiene especial pblica

en un nuevo Anteproyecto

del PIZIN (1998).

En relacin la el

inters el anlisis

de cmo y por qu se va modificando en la que estn en juego

de una

de la importancia

de la del agua,

conjunto definen

de derechos la posicin

de propiedad

(entendidos agentes

en sentido

amplio

como

las relaciones natural

sociales agua),

que y por

de los distintos

respecto

a la utilizacin

del recurso

302

tanto, mltiples intereses (rentas, votos, reivindicaciones ecologistas, posibilidades de desarrollo regional y ordenacin territorial, etc.). El Anteproyecto de 1993, aunque presidido por una voluntad de cambio, estaba a todos los efectos en la lnea de la tradicin hidrulica centenaria inspirada en el regeneracionismo: se trataba de un proyecto de oferta, de gestin de obras hidrulicas. As lo delataba claramente su contenido: las estimaciones de las demandas futuras -a las que se previa un crecimiento sostenido- se realizaban sobre el supuesto explcito de que el rgimen econmico-financiero se iba a mantener en el futuro, esto es, como si no fuera posible actuar sobre la demanda; a su vez, las posibilidades de ahorro (reutilizacin, eliminacin de prdidas, etc.) -que se incluan descontadas en las demandas- parecan muy subvaloradas. As, a pesar del importante incremento previsto de recursos propios

(fundamentalmente a travs de nuevos embalses), no se conseguia satisfacer las abultadas demandas; de forma que el futuro se dibujaba con importantes dficit hidrulicos en varias cuencas (Jcar, Segura, Guadalquivir, etc.>. Para cubrirlos se propona un gigantesco sistema de tuberas que cubriese toda la pennsula, trasvando agua desde las cuencas ms excedentarias a las deficitarias; es decir, en la lucha contra una escasez a la que pareca atribuirsele exclusivamente un origen frsico, otra vez el protagonismo volva a recaer en la gran obra hidrulica. Mientras tanto, la parte fundamental del problema del agua en Espaa el desproporcionado consumo agrcola y la base econmicoinstitucional que lo sustenta era literalmente ignorada: no slo se renunciaba de antemano a modificar el rgimen econmico-financiero del agua, sino que se propona un aumento considerable de la superficie de regado de muy dudosa viabilidad, dado el nuevo escenario competitivo derivado de la nueva PAC y los acuerdos de la Ronda Uruguay. Por su parte, el Anteproyecto de 1994 reproduca el mismo esquema bsico que acaba de exponerse, si bien de forma menos acentuada (reduccin de demandas previstas, disminucin de las cantidades trasvasadas, revisin periodica del crecimiento de la superficie de regado, etc.). Slo el ms reciente PNR elaborado por el MAPA pareca apuntar hacia un nuevo paradigma hidrulico, que deber verse confirmado en el nuevo Anteproyecto del PUN (1998). Dos cosas destacan en los dos primeros esbozos del PHN (93/94). Primero, las notables deficiencias informativas, es decir, la fragilidad de los datos sobre los que se justificaban los grandes gastos que conllevaban los planes (ejs.: existen importantes interrogantes sobre las estimaciones de los recursos subterrneos, sobre la forma de contabilizar los recursos disponibles, sobre las cifras de demanda actual, etc.; slo se conocen con periodicidad anual los consumos urbano-industriales; no se cuenta con una red de medida adecuada de evapotranspiracin, sino slo con estimaciones puntuales; la informacin sobre prdidas en suministro y depuracin es mnima; etc.). Segundo, la falta de un

303

debate pblico lo suficientemente amplio sobre un proyecto que, por su magnitud, requerira de un amplio consenso para poder llevarse a la prctica con garantas.
Una vez desestimados los dos Anteproyectos previos, las intenciones del nuevo gobierno van en la direccin de reducir el papel gestor del Estado y favorecer una asignacin ms flexible del

agua. Dos son las medidas ms relevantes que se proponen. En primer lugar, se pretende modificar el modelo de declaracin y financiacin de las obras hidrulicas de inters general, dando mayor protagonismo respectivamente a los usuarios directos y a la iniciativa privada. En segundo lugar, se va a reformar la Ley de Aguas para permitir el intercambio de derechos de uso sobre el recurso. Adems, podran llevarse a la prctica otras medidas adicionales, tales como mejorar la definicin y aplicacin de los cnones existentes, aumentar la participacin de los usuarios en las Juntas de Gobierno de las Confederaciones, avanzar en la medicin precisa de los consumos de agua,
fomentar el papel de las comunidades de usuarios en la gestin de acuferos, o incentivar la

reutilizacin de aguas residuales (permitiendo que quien asuma la labor de depurar las aguas de otro adquiera el derecho a usarlas sin necesidad de nueva concesin). Estos nuevos criterios de gestin relativos al recurso agua habrn de reflejarse en el tercer anteproyecto del PHN (previsto para 1998), cuya base ser la discusin pblica del Libro Blanco del Agua. Sin embargo, modificar la orientacin que ha tenido hasta ahora la poltica del agua no ser fcil. Es cierto que perseverar en el paradigma hidrulico tradicional parece inviable, no slo porque existen unos lmites fsicos que imposibilitan el incremento indefinido de las disponibilidades de agua mediante nuevas obras hidrulicas limites que en el caso de una economa madura del agua como la espaola estn ms cercanos, sino tambin porque las bases sobre las que se ciment histricamente esta poltica se han ido resquebrajando (se ha erosionado el consenso y la coordinacin entre los
agentes que antes participaban de forma exclusiva en el diseo de la poltica hidrulica, y adems, han

perdido legitimidad las propias premisas sobre las que se basaba dicha poltica, enfrentadas a nuevos argumentos antes ignorados o en segundo plano). Por otra parte, sin embargo, el necesario trnsito hacia un nuevo paradigma hidrulico que ponga el nfasis suficiente en la gestin de la demanda (water conservation) se enfrenta con grandes obstculos (grupos de inters, problema social
asociado al regado, inercias administrativas, impopularidad poltica de ciertas reformas

institucionales, etc.>. Al fmal, probablemente se adopte una va intermedia o de compromiso,

perdiendo la gran obra hidrulica el protagonismo de antao, pero lejos de aprovechar por completo
el amplio margen de actuacin que permite la opcin institucional. En todo caso, si la futura poltica

hidrolgica no est ampliamente consensuada, cada actuacin concreta (trasvase, construccin de nuevos embalses, elevacin tarifaria, etc.) se enfrentar a un bloqueo particular, mientras los perodos de sequa convertirn al agua en un motivo de conflicto cada vez ms importante. 304

Por ltimo, cabra recordar aquellos cambios en el modeloinstitucional y de gestin en alta que parecen ms urgentes, y que en algunos casos parecen haber sido asumidos formalmente por el nuevo ejecutivo: la necesidad de un marco de informacin ms amplio, complejo y fiable; la plena autonoma econmica y poltica de las Confederaciones Hidrogrficas (que conleva una profunda revisin del rgimen econmico-financiero del agua tanto en su definicin como en su aplicacin y hace innecesaria una planificacin de la amplitud y profundidad pretendida en la Ley); la potenciacin del papel gestor de las comunidades de regantes; el fomento del aspecto preventivo de la preservacin de la calidad del agua, y dentro de l, de los instrumentos econmicos; la reordenacin de concesiones y la reforma de la Ley de Aguas para permitir cierto tipo de transacciones, flexibilizando la asignacin del recurso; el establecimiento de instancias para un debate pblico continuo, abierto y transparente que, por un lado, posibilite un amplio consenso sobre~ las modificaciones -actuales y futuras- de la poltica del agua, y por otro, facilite el aprendizaje a partir de la experiencia institucional pasada -propia y ajena-; y, finalmente, medidas de carcter complementario (como programas de formacin para los agricultores, condiciones favorables de fianciacin de nuevas tecnologas del agua, regulaciones tcnicas diversas, campaas educativas, etc.).

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ABRIR 2 PARTE - CAPTULO VI.