Terremotos: una oportunidad para avanzar la agenda de cada gobierno?

Ricardo Lagos Escobar

Terremotos: una oportunidad para avanzar la agenda de cada gobierno? Ricardo Lagos Escobar

ricardo lagos ESCOBAR Abogado, Universidad de Chile, 1960. Doctor en Economa, Universidad de Duke (1966). Secretario General de la Universidad de Chile entre 1969 y 1971. En 1973 pasa a desempearse como Secretario General de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) con sede en Buenos Aires. En 1974 se traslada a Estados Unidos para ejercer como Profesor Visitante en la Universidad de Chapel Hill (Carolina del Norte). Entre 1990 y 1993 se desempe como Ministro de Educacin bajo la presidencia de Patricio Aylwin. Entre 1994 y 1998, durante el mandato de Eduardo Frei RuizTagle, ocup la cartera de Obras Pblicas. El 16 de enero de 2000 fue elegido Presidente de la Repblica, cargo que desempe hasta el 11 de marzo de 2006. El 13 de marzo de 2006 crea la Fundacin Democracia y Desarrollo (FDD), de la cual es su presidente.

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NADIE SABE CUNDO OCUrrIr un terremoto. Los sismlogos pueden anunciar posibles impactos, dados los desplazamientos de las placas tectnicas, pero no existe an el sistema de alerta temprana y precisa. Lo que s se sabe es que un terremoto reclamar respuestas inmediatas frente al desastre y obligar a gastos extraordinarios para el retorno a la normalidad1. En la historia de Chile la devastacin, la intensidad y la sorpresa de los terremotos ha sido una constante. Pero las continuidades que los terremotos representan en nuestra historia desde la Colonia, por lo menos, no comienzan ni terminan en su frecuencia ni en su poder destructivo. Los terremotos generan siempre en Chile otro tipo de constantes: surge un sentimiento de unidad nacional frente a la catstrofe. La ciudadana tiende a ordenarse en torno al Jefe del Estado. As, a lo largo del siglo XX cada gran tragedia de esta naturaleza provoc una suerte de suspensin en la pugna poltica. Por ejemplo, cuando en 1960 tuvo lugar el terremoto ms grande de los registrados por la humanidad, transformando drsticamente la geografa del sur de Chile, se declar expresamente una tregua poltica por parte de todos los partidos, desde comunistas a conservadores. El Partido Comunista, que haba presentado una acusacin constitucional en contra de los ministros de Economa y Hacienda del presidente Alessandri, procedi a retirarla en aras de la unidad nacional. En esos momentos todos los sectores entendan que era necesario deponer las banderas propias y buscar el inters comn para enfrentar la catstrofe de la naturaleza. Ello ha ido formando una suerte de gran resiliencia por parte de la sociedad chilena. No es que sea posible acostumbrarse a los terremotos, porque es sencillamente imposible. Pero s hay un entendimiento de que as se ha ido construyendo nuestro pas a lo largo de la historia. El ritual es el mismo: sacar los escombros los primeros das, luego, la bsqueda de habitaciones de emergencia (algunas de las cuales duran hasta 20 aos o ms), y despus la mirada larga para una reconstruccin que se engarza con el desarrollo de Chile.
1. Ricardo Lagos. Chile respira profundo y encara la catstrofe. Clarn, Buenos Aires, marzo 7 de 2010.

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As ha sido siempre. Lo que parece interesante analizar es que el terremoto en general contribuye a generar condiciones propicias para que el gobierno en ejercicio pueda avanzar en sus propios programas. Este es el anlisis que se hace de una manera somera, pero a modo de hiptesis en las siguientes lneas. Seis son los principales momentos de la historia de Chile que sern abordados en este anlisis: el terremoto de 1906 en Valparaso; el de 1928 en Talca; el de 1939 en Chilln; el de 1960 en Concepcin y Valdivia; el de 1985 en el puerto de San Antonio y Melipilla; y el de 2010 en Cobquecura, que abarc desde la Regin Metropolitana hasta la Regin de la Araucana.

VALPARASO, 16 DE AGOSTO DE 1906 Grado: 8.6 Hora: dos movimientos sucesivos antes y despus de las 20 horas Vctimas: 2.300 muertos. Este gran terremoto fue similar por su intensidad y su localizacin prxima al Pacco al sismo que el ao anterior haba ocurrido en San Francisco, Estados Unidos. El terremoto de 1906 se produce en pleno desarrollo del periodo conocido como Repblica Parlamentaria, donde la rotacin ministerial era intensa. Son los das nales del gobierno del presidente Germn Riesco, y Pedro Montt, que asumir en septiembre de 1906, ya es presidente electo. Las medidas ms urgentes, por cierto, son asumidas por Riesco. El gobierno consider necesario declarar de inmediato el Estado de Sitio y, para mantener el orden pblico, entreg el control de la ciudad al Capitn de Navo Luis Gmez Carreo, quien se caracteriz por una mano extraordinariamente rme: para evitar los saqueos decret fusilamientos en el acto o en un Tribunal Militar constituido de inmediato. Se habla de ms de 2.300 muertos, de 20 mil heridos y toda la ciudad de Valparaso destruida, incluidas las instalaciones portuarias. Todos los servicios bsicos quedaron interrumpidos y a poco andar el terremoto fue seguido de numerosos incendios. El telegrama del intendente Enrique Larran al Ministro del Interior el da 18 de agosto es muy descriptivo de los dramticos momentos que se haban y se estaban viviendo2. Despus del terremoto de Valparaso, la reconstruccin no se aborda desde el punto de vista de una poltica scal. No obstante la cuanta de las prdidas (30

2. Alfredo Rodrguez Rozas y Carlos Gajardo Cruzat. La catstrofe del 16 de agosto de 1906 en la Repblica de Chile, Santiago, Imprenta y Litografa Barcelona, 1906, p. 180 y 55.

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millones de libras esterlinas de la poca, en la estimacin de Luis Zegers)3, no hay legislacin especial, ni el Ejecutivo toma medidas al respecto. Se subentiende, en consecuencia, que los procesos de reconstruccin se abordarn con los recursos normales del Estado. Es cierto que en Valparaso se constituy una Junta de Reconstruccin y adems se obtuvo un prstamo en Inglaterra. Sin embargo, como veremos a lo largo de este estudio, cada vez que se recurre a prstamos sin indicar la forma en que sern cancelados, signica que a la larga se pagarn con cargo a los ingresos scales del pas. En consecuencia, no existe una poltica para enfrentar esta emergencia extraordinaria con recursos extraordinarios, cosa que s ocurrir ms adelante. Pareciera, entonces, que el nanciamiento de la reconstruccin posterremoto cada cierto tiempo debe hacerse con cargo a los ingresos generales del pas, lo cual obviamente signica postergar algn otro tipo de obras de adelanto que se pudieren hacer con dichos ingresos scales. Hay ac una concepcin implcita de que estas catstrofes obligan a un mayor esfuerzo, a una reasignacin de recursos, pero no a la elaboracin de polticas concretas para enfrentarlas. Pero s hubo otro tipo de experiencias que se pueden extraer. En septiembre de 1907 el gobierno de Pedro Montt contrat al sismlogo francs conde Fernando De Montessus de Ballore como profesor y Jefe del Servicio de Observaciones Sismolgicas. Se instalaron diversos observatorios sismolgicos donde se generaran informes para el gobierno de Chile, y adems se capacitara a algunos cientcos chilenos en esta especialidad. Con ello se funda el Instituto Sismolgico, la institucin ms importante que deja el terremoto de 1906. El otro elemento signicativo es que antes del terremoto, en febrero de 1906, se dicta la Ley 1.838 de habitaciones obreras4. Esta ley era producto de un largo debate en el parlamento sobre la llamada Cuestin Social. Permita resolver el problema del hacinamiento en los conventillos en los cuales viva buena parte de la naciente clase obrera en los inicios del proceso de urbanizacin en Santiago, Valparaso, Concepcin y otras ciudades. La utilizacin de esta ley permiti, luego del terremoto, iniciar una tarea muy importante: A raz del terremoto en 1906, en Santiago y Valparaso, hace crisis el problema de la insalubridad de la vivienda y el Congreso Nacional decide la promulgacin de la ley N 18.366 que marca el comienzo de una intensa labor scal que iba a ser un hito en Amrica Latina. Al amparo de esta ley se crea la Caja de Crdito

3. Luis L. Zegers. El Terremoto del 16 de agosto, Anales de la Universidad de Chile, Tomo CXIX, julio-diciembre 1906. 4. Chile, un siglo de polticas en vivienda y barrio. Ministerio de Vivienda y Urbanismo, diciembre de 2004, p. 60.

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Hipotecario (futuro Banco del Estado) que ejecuta entre 1911 y 1918 la poblacin modelo Huemul en una zona industrial de Santiago. El proyecto del arquitecto Ricardo Larran Bravo interviene simultneamente la divisin predial, el diseo de la vivienda y del equipamiento, con una coherencia y cualidad ambiental que hasta ahora es digna de aprecio. Su planicacin inclua 157 viviendas, escuela, biblioteca, teatro, iglesia, policlnico y plaza de juegos. El diseo del barrio sigue la matriz de una mini ciudad, donde estaban integradas a la vivienda las funciones de servicio y de trabajo, a diferencia de los barrios jardn que vendran a inuir el diseo urbano habitacional en dcadas posteriores. Con la creacin de la Caja de la Habitacin Popular en 1936 se da un nuevo impulso a la participacin del Estado en la construccin de viviendas econmicas5. Esta ley permiti, de acuerdo con Ferrada6, la construccin de viviendas para las clases trabajadoras tanto en Valparaso como en Via del Mar, que fueron un elemento importante en el proceso de reconstruccin tras el terremoto de 1906 extendiendo, de paso, el radio urbano de Valparaso. La Ley 1.838 estableci el Consejo de Habitacin para Obreros, que tena atribuciones porque era un organismo constructor. Sobre esta base se materializ una diversidad de tipologas como el conventillo, la cit, el pasaje y otros. Esta normativa tuvo un rol muy importante en la nueva conguracin de la ciudad de Valparaso, y bajo su amparo, como seala Ferrada, se implementaron los primeros esquemas de poblacin bajo un modelo planicado, masivos e higinicos7. Adems, inmediatamente producido el terremoto, el 3 de septiembre el Gobierno dispuso la formacin de una comisin para estudiar la estabilidad en las futuras construcciones, para lo cual se comision al Director General de Obras Pblicas. Los resultados de este estudio se publicaron recin en 1913 en el Boletn del Servicio Sismolgico. Es esta una constante que se repite luego de cada terremoto: el analizar por qu las viviendas no resistieron, y cmo se puede hacer una construccin assmica que resista futuros movimientos. Este primer informe es precursor de los trabajos que se desarrollarn, intensamente, como resultados de los siguiente terremotos.

5. Humberto Eliash y Manuel Moreno, Ciudad latinoamericana: espacio de incomunicacin? El caso chileno, en <www.dialogosfelafacs.net/dialogosepoca/pdf/23-07HumbertoEliash.pdf>, sitio web de Dilogos, Revista Acadmica de la Federacin Latinoamericana de Facultades de Comunicacin Social. 6. Ferrada, Mario, Valparaso, 16 de agosto de 1906: El desastre que sirvi como motor de desarrollo, en Revista Ciudad y Arquitectura, N 126, agosto-septiembre de 2006, en <www.revistaca.cl>. 7. Ferrada, op.cit.

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TALCA, 1 DE DICIEMBRE DE 1928 Grado 8.0 Hora: minutos despus de las 00:00 horas Vctimas: 300 muertos. Por primera vez luego de un sismo de esta naturaleza, el gobierno (Carlos Ibez del Campo, en su primera administracin) dispuso una vacunacin general contra la ebre tifoidea. Al igual que en 1906, no hubo una ley especial para abordar la catstrofe. Se hizo una colecta en donde la ciudadana cooper con algo ms de 4 millones de pesos, comenzando con el Presidente de la Repblica y los funcionarios de la administracin pblica que cooperaron con un da de sueldo. La ayuda inmediata estuvo coordinada por el Ministerio del Interior. Luego, nada ms. Es cierto que se orden la realizacin de un estudio para determinar por qu la destruccin fue tan masiva. La conclusin fue que la magnitud de la destruccin se debi a la debilidades de las construcciones, ms que a la violencia del sismo8. Este informe fue importante para dictar en enero de 1929 la Ley N 4.563 que autorizaba al Presidente de la Repblica para establecer las ordenanzas generales conteniendo las normas de construccin de los edicios, para poder enfrentar de una mejor manera futuras calamidades. Sin embargo, la losofa fue la misma del terremoto de Valparaso: no hay razn para tomar medidas especiales que apunten hacia una poltica general del Estado.

CHILLN, 24 DE ENERO DE 1939 Grado 8.0 Hora: 23:32 Vctimas: 5.685. La prensa habla de 20.000 y otros aun de 30.000. Apenas un mes despus de asumir como presidente, Pedro Aguirre Cerda debi enfrentar el terremoto de Chilln. Lo hizo con un patrn distinto. Decidi insertar el proceso de reconstruccin en un plan ms general a partir de su concepcin de lo que deba ser el desarrollo futuro de Chile. Es la primera vez que de un modo explcito las tareas de la reconstruccin pasan a formar parte de un plan general de desarrollo, a partir de las consecuencias del terremoto y ante la necesidad de superar el drama de las provincias devastadas.
8. Rosa Urrutia, Carlos Lanza. Catstrofes en Chile 1541-1992. Santiago, Editorial La Noria, 1993, p. 210.

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Como resultado de esta decisin se establece una nueva institucionalidad. Se crean la Corporacin de Reconstruccin y Auxilio y la Corporacin de Fomento de la Produccin (CORFO). El gobierno de la poca hizo un enorme esfuerzo para tener promulgada la legislacin correspondiente en un periodo de dos meses, en abril de 1939. La Ley 6.334 del 29 de abril de 1939 establece que la Corporacin de Reconstruccin y Auxilio dependiente del Ministerio de Hacienda sera la encargada de reconstruir el sistema habitacional. Esta corporacin tena tres grandes objetivos: 1) la edicacin de viviendas, otorgando prstamos a los damnicados para reconstruir o reparar edicios, o bien construyendo ella misma o a travs de terceros mediante propuestas; 2) las obras de emergencia tales como pabellones y barracas para albergar a la poblacin, servicios pblicos y municipales de la zona afectada; y 3) las obras pblicas municipales. La corporacin se complement ms adelante con la Ley de la Caja de la Habitacin (1943), dependiente del Ministerio del Trabajo. Se levant en las provincias de Talca a Malleco inclusive, 274 pabellones para viviendas conteniendo 2.113 departamentos, los que pese a su carcter de emergencia subsistieron como alternativa habitacional hasta al menos 20 aos ms tarde9. La CORFO es sin duda la institucin seera que aparece como resultado del terremoto de 1939. La idea de una Corporacin de Fomento es anterior, por cierto, al terremoto y al gobierno de Pedro Aguirre Cerda. Anbal Pinto seala que ello fue resultado de largas discusiones en el Instituto de Ingenieros de Chile, que comenzaron en el ao 1935 o 1936. Fueron los miembros de esa institucin quienes concibieron un proceso de industrializacin como nica salida para la crisis de 1929, planicando lo que seran los elementos bsicos: la necesidad de energa elctrica, la necesidad de provisin de acero, y la necesidad de otros elementos energticos como el petrleo. El debate entre los ingenieros hizo que la idea de una Corporacin de Fomento apareciera como relativamente madura para su incorporacin en el proceso de reconstruccin a partir del terremoto. Es sabido que dicha legislacin se aprob con un solo voto de mayora en el parlamento. Habra sido posible impulsar una reforma de esta envergadura, que implicaba un cambio fundamental en la orientacin de la poltica econmica, si no hubiese ocurrido el terremoto de Chilln con todas sus consecuencias econmicas y sociales? El debate en el parlamento es muy interesante, en tanto deja clara la lnea divisoria entre quienes pensaban que para impulsar las labores de

9. Citado por Ministerio de Vivienda y Urbanismo, Chile, un siglo de polticas en vivienda y barrio, p. 83-84.

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industrializacin era indispensable una palanca en manos del Estado, y quienes conaban nicamente en el mercado interno. Es desde la Corporacin de Fomento que se planica la creacin de la Empresa Nacional de Electricidad, una empresa de carcter pblico para llegar con energa elctrica a la inmensa mayora del territorio nacional donde no exista inters por parte del sector privado. El sector privado (con capitales extranjeros) estaba concentrado en proveer la energa elctrica para las grandes ciudades como Santiago, Valparaso y Concepcin, donde era un negocio rentable: la CORFO viene a romper ese esquema. A partir de la CORFO tambin se echan las bases de la gran industria del acero, la que tena una incipiente fundicin en Corral, y se traslada a las actuales instalaciones en la zona de Concepcin. Y es tambin esta corporacin la que crea la Empresa Nacional de Petrleo una vez que se descubre petrleo en Magallanes. Estamos, por tanto, frente a un caso clsico del terremoto reconvertido en oportunidad. Habra sido posible para Pedro Aguirre Cerda obtener las mayoras parlamentarias para una legislacin de esta envergadura? Seguramente no. En este caso, la tesis de este artculo en el sentido de que todo terremoto es una oportunidad, se demuestra plenamente. Al igual que en Valparaso en 1906, adquiere importancia la necesidad de un cierto planeamiento urbano: frente al terremoto de 1939, el Ministerio de Obras Pblicas asume un papel pionero. Particularmente en el caso de Chilln, la denicin de uso del suelo y la necesidad de trasladar la ciudad hacia su actual emplazamiento, obligan a una planicacin urbana que en el pasado era prcticamente desconocida. Se comienza a hablar de los planos reguladores, a denir cules debieran ser los centros poblados y sus caractersticas. Esto tendr un nuevo desarrollo a partir del terremoto de 1960. La Ordenanza General de Construcciones, que se haba elaborado en 1932 como una forma de sistematizar las normas de la construccin en el pas, es modicada a partir de lo ocurrido en el terremoto de 1939, y un decreto de 1942 incluye especicaciones mucho ms exigentes que las contenidas es la ordenanza original. Para concluir, la visin de Pedro Aguirre Cerda que le permiti plasmar las bases del desarrollo futuro de Chile a travs de una nueva institucionalidad como es la CORFO, es resultado directo del terremoto de 1939. Los autores coinciden en que sin esta catstrofe, ello habra sido imposible. Adems, se fortalece la idea que en el proceso de hacer ciudad debe haber elementos reguladores y de planicacin por parte de la autoridad central o comunal. Estos dos elementos van a marcar el desarrollo posterior, tanto en el terremoto de 1960 como en los de 1985 y 2010.

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CONCEPCIN, 21 DE MAYO, y VALDIVIA, 22 DE MAYO DE 1960 Grado 7.3 y 9.5, respectivamente Hora: Concepcin a las 06:02 y Valdivia a las 15:11. Vctimas: entre 2.000 y 12.000 muertos. Otras informaciones de prensa hablan de hasta 20 mil10. Como se sabe, el terremoto de 1960 es el sismo de mayor intensidad registrado en la historia. El subdirector del Instituto de Sismologa de la Universidad de Chile de la poca, Edgar Kausel, seal que entre el 21 de mayo y los primeros das de junio se registraron 9 terremotos con epicentro en Chile, a lo que se sum por cierto el devastador maremoto que ocurri poco despus de las 4 de la tarde del 22 de mayo. Luego, como resultado de un deslizamiento de tierra producido en el ro San Pedro, se interrumpi el desage del lago Riihue, lo que oblig a una operacin de ingeniera que impidi el desborde de las aguas. Se haba establecido una cierta institucionalidad respecto de las catstrofes y exista ya el mtico 2% constitucional que poda girar el gobierno respecto del presupuesto nacional vigente. Fue precisamente lo que se hizo: el gobierno gir ms de 4 millones 84 mil escudos de la poca11. Una parte de esos fondos se pusieron a disposicin de intendentes y gobernadores. Tal como haba hecho en otras oportunidades, el presidente Alessandri actu a ttulo personal: don mil colchones, mil frazadas y 5.900 chalecos de lana como forma de incentivar los aportes voluntarios12. El terremoto de 1960 demuestra tambin que el planeta se achica como consecuencia de los avances tecnolgicos, y aparece la idea de la solidaridad mundial, idea propia de un mundo que comienza a globalizarse. Se establece un gigantesco puente areo: Einsenhower, presidente de Estados Unidos, se dirige al pueblo norteamericano para que demuestre su generosidad con Chile y llegan entonces cerca de 30 globemasters directamente desde las bases estadounidenses en el Caribe, que transportaron cuatro hospitales desarmables, helicpteros, ambulancias, toneladas de alimentos, ropa y medicinas. Entre los helicpteros tambin se contaron dos aeronaves argentinas que sobrevolaban la zona del cataclismo, y los aviones Britania trajeron desde Gran Bretaa toneladas de artculos para la emergencia. Desde Mendoza y Bariloche llegaron tambin grandes apoyos por parte del gobierno argentino. Lo mismo hizo Per, Cuba y muchos otros pases.
10. La cifra de 12.000 muertes corresponde a AA.VV., Terremotos en Chile. Valparaso, Chilln, Valdivia, Museo Histrico Nacional de Chile, Santiago, 2009, p. 118. Otras fuentes establecen un aproximado de 2.000 muertos. 11. Un escudo equivala a un dlar de Estados Unidos. 12. El Mercurio, Cuerpo I, Donacin Particular Hizo S.E, martes 24 de mayo, 1960, p. 1.

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En poltica exterior, la solidaridad se expres a travs de una iniciativa sui generis, notable para la poca. El presidente de Venezuela, Rmulo Betancourt, propuso que todos los pases de Amrica contribuyeran con una ayuda de envergadura para Chile. Varios pases adhirieron. Era sin duda una iniciativa compleja y difcil, pero ella habla de la forma que estaba tomando la ayuda internacional. Prcticamente todos los pases se hicieron presentes. Alemania occidental plante su particular inters en la reconstruccin de Valdivia. El Ministro del Interior de la Repblica Federal de Alemania Gerhard Schrder lleg a Chile y se traslad de inmediato a esa ciudad. Fue el inicio de la ayuda internacional con motivo de las catstrofes despus de la Segunda Guerra Mundial. El planeta apareca ahora como uno solo. Cada uno aportaba lo que poda: la Cuba de Fidel Castro ofreci azcar y el representante hind en nuestro pas seal que Nehru saba que el pueblo chileno pasaba sus penas con una tacita de t. Por ello el gobierno de India quera saber cul era el consumo de t en las provincias castigadas, para poder obsequiar a sus habitantes el consumo de t por un ao. Al igual que Pedro Aguirre Cerda, Alessandri propuso una legislacin especial para enfrentar el terremoto. Como resultado de esta legislacin especial y tras encendidos debates en el Congreso, se lleg a establecer un conjunto de impuestos que en total implicaron una recaudacin superior a los 100 millones de dlares. Al mismo tiempo, se autoriz al gobierno para endeudarse hasta por 500 millones de dlares, en tanto haba conciencia de que los 100 millones recaudados por la va scal seran insucientes para paliar los costos de la reconstruccin. Para tener una idea de lo que implican 500 millones de dlares de la poca parece til recordar que el total de las exportaciones de la gran minera del cobre el ao 1960 equivala a 160 millones de dlares. Segn el Banco Central de Chile, el Programa de Reconstruccin integrado en el plan general de desarrollo econmico (que deba durar tres aos), implicaba un costo de reposicin de los bienes destruidos avaluado en 425 millones de escudos. Para los efectos de los crditos se estableci que los intereses devengados de los bonos estaran exentos de cualquier gravamen scal. En virtud de esta ley, se autoriz al Presidente de la Repblica a contratar directamente con gobiernos, organizaciones estatales, instituciones bancarias o nancieras, extranjeras o nacionales, prstamos a largo o corto plazo. Tambin se autoriz a emitir obligaciones de Tesorera a corto plazo, emitir bonos a corto y largo plazo y a otorgar la garanta del Estado a los prstamos o crditos que contraten en el exterior la CORFO o las municipalidades. Todo esto da cuenta de que la forma de nanciar la reconstruccin en 1960 fue, bsicamente, el crdito.

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La ley otorgaba tambin otras facultades de carcter social al Presidente de la Repblica. Por ejemplo, conceder subsidios mensuales por el monto de hasta un sueldo vital mensual del Departamento de Santiago a las familias de personas fallecidas a causa de los sismos de mayo de 1960, u otorgar durante los siguientes cinco aos becas en los internados y medio pupilaje de los establecimientos scales de educacin a los postulantes domiciliados en la zona de la catstrofe, aunque no reunieran los requisitos establecidos en los reglamentos vigentes para optar a dichas becas. Todo ello se estableci en la Ley 14.171 que, como se indic, fue promulgada tras un largo y difcil debate el 20 de octubre de ese ao. Como la ley demoraba en salir y era indispensable tomar algunas medidas de carcter urgente, Alessandri desglos algunos artculos, lo que dio origen a la Ley 14.009 autorizando a ciertos institutos de previsin para conceder a sus imponentes prstamos de auxilio con motivo de la emergencia. Hubo tambin un prstamo de dos millones de dlares para la reconstruccin, aprobado a partir de un informe que fue elaborado por CEPAL con datos de la CORFO y otros organismos pblicos y privados. La Ley 14.171 modic las normas del Ministerio de Economa y lo transform en Ministerio de Economa, Fomento y Reconstruccin, atribuyndole la tarea de: promover y coordinar la accin estatal para la elaboracin de proyectos de fomento y desarrollo de las actividades del pas y de los planes de reconstruccin de las zonas devastadas; promocin y coordinacin de la inversin de los recursos scales, de administracin autnoma y empresas del Estado, para orientarlas hacia los nes de reconstruccin; determinar el orden de prioridades de los planes de inversin del sector pblico13. Como se ve, hay una cierta continuidad con el planteamiento de Aguirre Cerda. No obstante el pensamiento ms liberal en lo econmico del presidente Alessandri, este entenda que deba haber un ente orientador para el sector privado, pero que fuese norma jurdica para el sector pblico respecto de la accin de inversin que se deba realizar. Al mismo tiempo, entenda que la reconstruccin estaba inserta en una forma ms amplia de entender el desarrollo del pas, y con ese n se cre tambin el COPERE (Comit de Programacin Econmica y de Reconstruccin), integrado por los ministros de Economa, Hacienda, Obras Pblicas, Minera, Agricultura, Vicepresidente y Gerente de CORFO, el Vicepresidente de la Corporacin de la Vivienda y el Director de Presupuesto. Ntese que en esta enumeracin de instituciones aparecen organismos nuevos de enorme poder como es el caso del Director de Presupuesto y el Vicepresidente de la Corporacin de la Vivienda, continuadora
13. Rosa Urrutia, Carlos Lanza. Catstrofes en Chile 1541-1992. Santiago, Editorial La Noria, 1993, p. 301.

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de los ingentes esfuerzos que se venan haciendo en materia habitacional desde la ley de Habitaciones Obreras de 1906. Producto del terremoto de 1960, se modic tambin la Ley de Seguridad Interior del Estado, entregando al Presidente de la Repblica la facultad de declarar Estado de Emergencia en zonas afectadas por graves desastres naturales o calamidades pblicas, por una sola vez y por un plazo de hasta seis meses. Y se modic tambin, por primera vez, la Ley de Donaciones: pareca absurdo que cuando el sector privado quera hacer aportes para enfrentar la catstrofe, tuviera adems que pagar impuestos por su donacin. En el gobierno del Presidente Alessandri se haba dictado, en 1959, el Decreto con Fuerza de Ley N2 para construcciones econmicas destinadas a los sectores medios. Esta ley se acomod como resultado del terremoto y permiti acelerar la construccin de viviendas. Tenemos, entonces, dos caractersticas muy ntidas. Primero, hay un esfuerzo, tmido, es cierto, por recurrir al sistema tributario como una forma de nanciar aproximadamente un 20% del total del costo de la reconstruccin, en palabras del Ministro de Hacienda de la poca. El resto se nanciara por la va del emprstito, y como ya hemos anotado, el emprstito implica transferir la carga a las generaciones futuras: ellas debern pagarlo. Por la va del emprstito se prorroga el costo de la reconstruccin, pero salvo que a futuro haya nuevos recursos tributarios para pagarlo, ello se har con cargo a las recaudaciones normales del Estado. En otras palabras, todos los chilenos deben pagar los costos de la reconstruccin, y no hay sectores obligados a pagar ms en razn de su mejor situacin. Hay, as, una clara orientacin de poltica econmica que implica una mejora en tanto, por primera vez, hay un esfuerzo tributario. Pero las dimensiones del esfuerzo no se condicen con las necesidades globales generadas por la catstrofe.

SAN ANTONIO Y MELIPILLA, 3 DE MARZO DE 1985 Grado 7.7 Hora: 19:47 Vctimas: ms de 170 muertos. La institucionalidad frente a las emergencias contina su desarrollo. As se crea la Ocina Nacional de Emergencia (ONEMI) en 1974, que depende del Ministerio del Interior y es la responsable de coordinar los distintos ministerios, servicios e instituciones voluntarias. Para efectos de este terremoto se cre un Cuartel General de Emergencia a cargo del Ejrcito. En los das siguientes al sismo hubo ciertas resistencias por parte del Ministerio del Interior y de los gobiernos regionales hasta

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que se logr compatibilizar el rol de ese Cuartel de Emergencia con los funcionarios civiles de esas reparticiones pblicas. Lo anterior fue una buena demostracin de cmo el rgimen militar se haca cargo de una emergencia de ese tipo. Por cierto, se mantuvo el Toque de Queda que ya rega en gran parte del territorio nacional. Al momento de producirse el terremoto estaba en pleno desarrollo una discusin que haba comenzado a partir de la gran crisis econmica del 1982. Era un fuerte debate entre sectores que propiciaban polticas ms proteccionistas y aquellos encabezados por el futuro ministro Hernn Bchi, que proponan entregar al mercado las grandes decisiones en el mbito econmico. Una buena parte de estas pugnas se vivi en el periodo de la apertura dirigido por el ministro Sergio Onofre Jarpa y donde el Ministro de Economa Luis Escobar Cerda se alineaba en el bando de los proteccionistas. Sin embargo, a partir de 1984 empiezan a tomar preeminencia las opiniones del Ministro de Hacienda Hernn Bchi. Ese ao estableci una profunda modicacin tributaria que, con el objeto de aumentar la inversin, estableca que el impuesto de las empresas se pagara sobre las utilidades distribuidas y no sobre las utilidades efectivas o devengadas. De esta manera se induca a las empresas a no pagar impuestos reinvirtiendo las utilidades o parte de estas. As naci el Fondo nico Tributario (FUT) que subsiste hasta hoy. Algunas estimaciones sealan que el FUT alcanza a ser el equivalente a un producto nacional bruto de Chile durante un ao. Una cifra monumental. En su momento fue una iniciativa llamada a tener xito. Se trataba de recuperar la conanza luego de la crisis, se trataba de que los inversionistas volvieran a creer e invertir en Chile, para sacarlo de la profunda cada que la economa chilena haba tenido en las crisis de 1982. Hay que recordar que ese ao el producto bruto cay un 14% y el desempleo lleg a cerca del 20%. Es aqu donde el ministro Bchi habra visto que la oportunidad para avanzar en la agenda liberalizadora era precisamente el terremoto de marzo de 1985. Se trataba, como ha escrito un conocido periodista de la poca, de la oportunidad en medio del desastre. La necesidad de enfrentar la reconstruccin y al mismo tiempo continuar reactivando la economa, deben haber inuido en sostener que, as como la reforma tributaria ayudaba, tambin ayudaba la forma en que se poda nanciar la reconstruccin. Las discusiones terminaron. Como dice el columnista, el sector proteccionista fue desplazado y todo lo que hasta entonces haba parecido demasiado audaz o demasiado liberal adquiri una inesperada vigencia14. Esto fue lo que permiti avanzar en las privatizaciones en un nmero grande de empresas pblicas. Las que se haban concretado antes del terremoto haban
14. Ascanio Cavallo, La oportunidad en medio del desastre, en <www.uai.cl/201003096157/columna-de-opinion/columnas-opinion/la-oportunidad-en-medio-del-desastre>.

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avanzado lentamente. Ahora, so pretexto de buscar recursos para la reconstruccin, se pens que si los privados podan realizar determinadas actividades, nada mejor que enajenar esos activos. Y por ello grandes empresas que estaban en poder de la CORFO, como la empresa de electricidad Endesa, ENTEL, Soquimich, Enaex, Laboratorio Chile, Iansa y CAP fueron traspasadas al sector privado. El terremoto se abord y se enfrent sobre la base de avanzar rpidamente en las privatizaciones. Tan rpidamente que ellas fueron objeto de gran debate tanto en el formato (la conveniencia de las mismas) como de la forma poco transparente de hacerlas. Muchos sectores productivos eran considerados estratgicos por parte de muchos militares. Pero en ese contexto, oponerse ya no fue posible. De igual manera, sectores que segn algunos defendan privilegios corporativos y que se oponan a ello, tambin quedaron en el camino. Es tal vez el ejemplo ms concreto de cmo las polticas pblicas despus de un terremoto normalmente ayudan a aquellos que, desde el gobierno, plantean la necesidad ante la emergencia de tomar medidas extremas. En 1985 la convocatoria a la unidad nacional no se hizo esperar, y en esta oportunidad Mario Kreutzberger, Don Francisco, lider la campaa Chile ayuda a Chile. Era la emergencia de una nueva forma de enfrentar estos desastres: surga la solidaridad masiva a travs de grandes campaas mediticas, y en especial, a travs de la televisin.

REGIN DEL MAULE Y CONCEPCIN, 27 DE FEBRERO DE 2010 Grado 8.8 Hora: 03:34 Vctimas: 521 muertos y 56 desaparecidos15. Al igual que en el terremoto de 1906, el de febrero de 2010 ocurre cuando ya hay un presidente electo que asume casi dos semanas despus de acaecida la catstrofe. Luego de las labores de emergencia, las nuevas autoridades, encabezadas por Sebastin Piera, inician un debate sobre la catstrofe y la forma que adoptar la reconstruccin. La toma de posesin del nuevo Presidente implic una oportunidad para hacer un llamado a la unidad nacional ante la magnitud de la catstrofe: se trataba del quinto terremoto ms fuerte del mundo. Sin embargo, la extensin del rea donde se entenda que la placa Sudamericana haba chocado con la de Nazca era superior a 350 km, y eso explica que el 8.8 de magnitud en Concepcin llegara a ser 7.8 y en algunas partes cercanas a 8 en la Regin Metropolitana. El
15. ADN Radio Chile, 15 de mayo de 2010, Gobierno dio nueva cifra ocial de 521 muertos por el terremoto y tsunami <http: //www.adnradio.cl/nota.aspx?id=1298952>.

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mayor nmero de muertos fue resultado del maremoto que se produce despus del terremoto, arrasando sectores enteros de la Regin del Maule y de Concepcin. Las discusiones sobre la forma de abordar la reconstruccin y su nanciamiento surgieron casi de inmediato. La propuesta original de la Concertacin fue la necesidad de crear una agencia que se encargara de la reconstruccin, similar a la de 1939, la Corporacin de Reconstruccin y Auxilio. El gobierno entendi que la institucionalidad existente era suciente, y que a ello se sumara la habitual coordinacin entre los ministros. Por tanto, la idea de una institucionalidad especial para la reconstruccin fue desechada, y la discusin se centr en el nanciamiento del proceso de reconstruccin. De acuerdo a las estimaciones del gobierno, los daos eran superiores a los 20 mil millones de dlares. De estos, sin embargo, aproximadamente 8.500 millones de dlares es el costo que tendr la reconstruccin desde el punto de vista del dao scal. El proyecto de reconstruccin enviado por el gobierno implicaba un aumento de los sistemas tributarios transitorios ms una disminucin de los impuestos, todo lo cual, de acuerdo a las cifras del gobierno debiera apuntar a 3.500 millones de dlares. Estos 3.500 millones de dlares se lograban mediante un aumento del impuesto que pagan las empresas de un 17% a un 20% por un ao y medio. Conjuntamente con ello, haba una disminucin de carcter permanente del impuesto de timbres y estampillas, lo cual tambin fue objeto de un intenso debate. En efecto, la discusin del impuesto de timbres y estampillas vena de largo y en consecuencia haba una disposicin a disminuir el impuesto a la mitad. Adems, el gobierno propona aplicar un royalty a la gran minera del cobre y otras actividades mineras a partir del royalty que se haba establecido en el ao 2005. Esto implicaba que, como una forma de contribuir a la reconstruccin, se pagaba un royalty aumentado durante tres aos y, a cambio de esto, se extenda la invariabilidad del sistema tributario desde el ao 2017 al 2025. Ambos temas eran controversiales. En lo tributario, porque la carga tributaria que ya es baja en Chile volver a bajar, pues la reduccin de impuestos es permanente y el aumento de impuestos es transitorio. En el royalty, en tanto ste grava el uso de un recurso que pertenece a todos los chilenos, lo lgico es que el destino del mismo sea la inversin, de suerte que cuando el recurso natural se agote las futuras generaciones de chilenos cuenten con una previsora inversin generada por el gravamen impuesto a dichos recursos naturales. Si se usan hoy para nanciar el actual terremoto, cmo se nanciarn los terremotos futuros, si ya se han agotado los recursos naturales? La oposicin entendi que las cantidades que se pretendan recaudar eran insucientes. Lo que estaba implcito era que los 5 mil millones de diferencia entre lo que se recaudara por las nuevas disposiciones legales y el costo que la

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reconstruccin tena para la caja scal, deba nanciarse mediante prstamos nacionales o externos, expresados en moneda nacional o moneda extranjera. En otras palabras, esto signicaba que a la larga esos 5 mil millones deban ser pagados por el presupuesto corriente de la nacin. Como se indic anteriormente, el sistema tributario chileno en lo esencial mantena la concepcin de 1984 planteada por Hernn Bchi: los impuestos de las empresas se pagan sobre las utilidades distribuidas y no sobre las utilidades efectivas. Como resultado de ello, el sistema tributario chileno es absolutamente neutral. Esto es, la distribucin de ingreso en Chile permanece prcticamente inalterada antes y despus del pago de impuestos. Esto es absolutamente distinto de lo que ocurre con los pases de la OCDE, organizacin de la cual Chile hoy forma parte, en donde la distribucin de ingresos antes y despus del pago de impuestos cambia drsticamente. En los pases de la OCDE la distribucin del ingreso antes del pago de impuestos es un GINI de 0.49 y despus de impuestos es un GINI de 0.30. Es aqu (donde 1 es la desigualdad absoluta y 0 es la igualdad perfecta: cada 1% del ingreso lo recibe el 1% de la poblacin) donde est uno de los elementos que explica la desigual distribucin del ingreso en Chile: un sistema tributario inadecuado. Sin embargo, como lo dice muy bien la propia OCDE, es en el gasto scal donde se hace la diferencia. Por ejemplo, en 2006 el ingreso neto de mercado del 10% de las familias ms ricas fue 31 veces superior que el del 10% de las familias ms pobres, pero slo 12 veces mayor si se toma en cuenta su consumo de servicios sociales, salud y educacin de nanciamiento pblico16. En otras palabras, el gasto scal es un elemento central en la poltica para mejorar la distribucin de ingreso en Chile. Dicho de otra manera, a partir de la forma de enfocar las polticas pblicas por la Concertacin en 1990 el gasto scal es el elemento que permite mejorar la distribucin del ingreso, que se traduce en un aumento del gasto scal en salud, educacin, prestaciones sociales, etctera. Por lo tanto, el futuro nanciamiento para pagar los crditos contratados por la va del presupuesto ordinario, querr decir que se est impidiendo el progreso del pas respecto de los sectores ms necesitados. O a la inversa, si el gasto scal va en benecio de ellos, y ese gasto scal ser para nanciar el terremoto, querr decir que en ltimo trmino el nanciamiento de esta catstrofe est en los sectores ms dbiles, que son los que se benecian del gasto scal. Este es el punto de divergencia entre gobierno y oposicin. Digamos tambin que, al plantear el nanciamiento con la privatizacin de algunos activos, se apunta en la direccin incorrecta. Si hay privatizacin de activos es para seguir
16. OECD (2010), Mejores Polticas de Desarrollo. Perspectivas OECD sobre Chile. OECD Publishing. <http: /dx.doi.org/10.1787/9789264095755-es>.

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invirtiendo y no para nanciar terremotos, pero si entendemos el nanciamiento del terremoto como una inversin, estamos equivocados, porque los terremotos terminan siendo un gasto corriente cada 20 aos, pues estos ocurren cada tanto. Por ello no es adecuado nanciar el terremoto con activos prescindibles que no estarn disponibles para nanciar el prximo terremoto. En suma, la discusin sobre el nanciamiento del terremoto de 2010 es ilustrativa. Los sectores de la oposicin plantearon la necesidad de mayores recursos como, por ejemplo, el aumento del royalty que al nal se aprob, de manera que el gobierno no tuviera que prescindir de activos, vale decir privatizar, ni incrementar el endeudamiento pblico, porque a la larga este se paga con los ingresos scales de futuros presupuestos. Se impide, as, aumentar el gasto para satisfacer las necesidades crecientes de la poblacin. Por ello, cuando el gobierno del presidente Piera plantea la necesidad de privatizar algunas empresas o algunos activos del Estado para nanciar el terremoto, est avanzando su propia agenda, la que en su momento plante al pas. Una vez ms el terremoto es una oportunidad para poder plantear las polticas pblicas que el gobierno que est en el poder y que debe tomar las decisiones del caso, desea impulsar. Pero no nos equivoquemos. La orientacin de las polticas publicas, el diseo de los programas de gobierno, las tendencias en poltica econmica y la estrategia para enfrentar los problemas de desigualdad social, gasto scal, rol del mercado, etctera, se denen independiente de las catstrofes, naturales o humanas, que puedan afectar al pas. Sin embargo, cuando la tierra se remueve de manera tal que casi todo lo que estaba en pie se derrumba, no es sensato oponerse tenazmente a un programa de reconstruccin. La exacerbacin de ese sentimiento de unidad nacional inunda todos los rincones de la ciudadana, y la urgencia se impone ante cualquier idea de principio poltico. Por eso la idea de los terremotos como oportunidad, porque la urgencia y emergencia es lo nico que se respira en los das posteriores a los terremotos, y el programa que est disponible y que tiene los medios polticos y econmicos para implementarse es el del gobierno. Este ejecuta lo que siempre dese hacer, solo que en estos casos se revisten con el caos y el desastre como escudo infranqueable. Visto en perspectiva, lo ms lgico es que ello se haga en funcin de un proyecto de futuro del pas. Es esta visin de largo plazo lo que justica al terremoto como una oportunidad.
Agradezco la colaboracin de Alfredo Riquelme, Brbara Silva y Joaqun Fernndez en la investigacin previa a la escritura de este artculo. Por supuesto, esa colaboracin no los hace responsables de las conclusiones que aqu se obtienen.

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