I CONGRESO NACIONAL DE AUDITORA EN EL SECTOR PBLICO

Luciano Faria Conselleiro Maior Consello de Contas de Galicia

El sistema de Control Externo en Espaa. Situacin y perspectivas. Las relaciones entre los Ocex. Relaciones con el Tribunal de Cuentas Espaol y Europeo.
I. INTRODUCCIN

Las sociedades modernas tienen establecida su articulacin mediante la figura que conocemos con el nombre de Estado. A los efectos de su organizacin bsica pueden reconocerse tres funciones nucleares: la funcin de establecer las normas a que han de ajustarse las conductas de sus integrantes, sea considerados individualmente, sea agrupados en variadas formas asociativas, distinguindose entre aquellas normas que contienen las reglas bsicas (norma de normas o constitucional) y aquellas otras reguladoras del posterior funcionamiento y desarrollo (normas ordinarias); la funcin de dirigir los destinos de esa misma sociedad, sealando las grandes lneas de actuacin y fijando los objetivos a alcanzar, disponiendo al mismo tiempo de los instrumentos necesarios para ejecutar las acciones precisas; la funcin de dirimir los conflictos que puedan suscitarse entre los miembros de la colectividad. Son las tres funciones que conocemos como legislativa, ejecutiva o de gobierno y judicial, que aparecen, a su vez, atribuidas a otros tantos rganos: legislativo (Parlamentos, Asambleas legislativas), ejecutivo (Gobierno) y tribunales de justicia. Entre las dos primeras existe una ntima relacin, puesto que el gobierno habr de estar sustentado en el legislativo, que ostenta de modo ms directo e inmediato la representacin de la ciudadana. Representacin que viene a suponer una delegacin exigida por razones obvias (nmero de poblacin, necesidad de comunicacin mas prxima, examen y discusin de los asuntos entre un nmero de personas mucho ms reducido que la totalidad de la poblacin, etc.). Los objetivos aparecen dirigidos a la satisfaccin de las necesidades, que en una sociedad moderna son ingentes y de muy variada ndole y naturaleza, y al mismo tiempo costosas en trminos econmicos. De aqu que los ciudadanos hayamos efectuado una delegacin en el rgano de representacin para que fije cul haya de ser la cuota de aportacin para allegar los recursos precisos; de donde se deriva la consecuencia de exigir rendicin de cuentas de la aplicacin de aquellos. La Declaracin de los Derechos del Hombre y del Ciudadano prevea que Todos los ciudadanos tienen el derecho de comprobar, por s mismos
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o por sus representantes, la necesidad de la contribucin pblica, de consentirla libremente, de vigilar su empleo y de determinar la cuota, la base, la recaudacin y la duracin1, y que La sociedad tiene el derecho de pedir cuentas de su administracin a todo agente pblico2. Si pasamos desde estos principios e ideas bsicas hasta situarnos en nuestro conjunto normativo, aqu y ahora, aqullos aparecen recogidos en la Constitucin Espaola. Nuestra norma constitucional establece el principio de representacin residencindolo en las Cmaras legislativas, y atribuye a stas la potestad legislativa y el control de la accin del Gobierno3; establece la obligacin general de los ciudadanos de contribuir al sostenimiento de los gastos pblicos, lo que se efectuar con arreglo a la ley4; establece que el Gobierno dirige la Administracin, dispone de la iniciativa legislativa5, y queda sometido, como se seal, al control de las Cmaras. Control de la accin del Gobierno; gastos pblicos; conceptos en estrecha relacin en el tema que nos ocupa. En el foro en que nos encontramos resulta obvio advertir que nos estamos refiriendo al control pblico de lo pblico (bien que en algunos casos se produzcan situaciones de incursin en lo privado, pero ello es slo consecuencia de que, en tales casos, los agentes privados son destinatarios o beneficiarios de fondos pblicos, y en razn de que la asignacin o atribucin de dichos fondos obedece a finalidades originariamente propias del sector pblico). El control de la accin del Gobierno puede calificarse de integral, y dentro del mismo
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adquiere especial relieve el que afecta a la actividad econmico financiera. Para el ejercicio de este control los ordenamientos vienen reconociendo la existencia de rganos o instituciones que se sitan en la rbita del poder legislativo y que ilustran a ste desde el punto de vista tcnico acerca de la accin y ejecucin de dicha actividad econmico financiera correspondiente.
II. SITUACIN ACTUAL DE LA ESTRUCTURA ORGANIZATIVA DEL CONTROL EXTERNO EN ESPAA 1. Preceptos constitucionales. Legislacin ordinaria posterior. Doctrina del Tribunal Constitucional.

1.A).- Preceptos constitucionales La regulacin actual, que arranca de la Constitucin Espaola de 1978, permite observar la existencia de los siguientes rganos de control externo: Tribunal de Cuentas e instituciones de control externo de Comunidades Autnomas, referidas a aqullas que las tienen previstas y ya establecidas y en funcionamiento. Su articulacin suscita una rica y variada problemtica cuyo planteamiento, contemplacin y anlisis constituye precisamente el objeto de esta ponencia. La Constitucin establece en su art. 136, dentro del Titulo VII (Economa y Hacienda) lo siguiente: 1. El Tribunal de Cuentas es el supremo rgano fiscalizador de las cuentas y de la gestin econmica del Estado, as como del sector pblico. Depender directamente de las Cortes Generales y ejercer sus funciones por delegacin de ellas en el examen y comprobacin de la Cuenta General del Estado.

Art. 14. Art. 15. 3 Art. 66 CE. 4 Art. 31 CE, que precisa que el sostenimiento a los gastos pblicos se realizar de acuerdo con la capacidad econmica mediante un sistema tributario justo inspirado en los principios de igualdad y progresividad que, en ningn caso, tendr alcance confiscatorio. 5 Vid. Art. 87.1 CE. La iniciativa legislativa se reconoce tambin al Congreso y al Senado, segn los reglamentos de las Cmaras; no obstante lo cual, en la prctica la situacin ms frecuente es que sea el Gobierno quien lleve a cabo mayor nmero de iniciativas en la produccin legislativa. 26

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La redaccin del art.136 CE plantea algunas dudas ya que parece permitir diferenciar entre Estado, por una parte, y Comunidades Autnomas y Corporaciones locales, por otra, al referirse en un caso al Estado y sector pblico, y en otro caso a cuentas del Estado y del sector pblico estatal, as como a la Cuenta General del Estado. De otro lado, el art. 153, apartado d), parece una reiteracin del anterior. Quiz pudiera pensarse que no existe tal reiteracin, porque el precepto citado, al situarse dentro del Ttulo VIII, es un norma especial que regula especficamente el control econmico y presupuestario de las Comunidades Autnomas por el Tribunal de Cuentas, en tanto que el art. 136 se est refiriendo concretamente a la Cuenta General del Estado. 1.B).- Legislacin ordinaria posterior El primero de dichos preceptos vino a tener su continuacin en la Ley Orgnica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas, cuyo art. 1 establece: 1. El Tribunal de Cuentas es el supremo rgano fiscalizador de las cuentas y de la gestin econmica del Estado y del sector pblico, sin perjuicio de su propia jurisdiccin de acuerdo con la Constitucin y la presente Ley Orgnica.- 2. Es nico en su orden y extiende su jurisdiccin a todo el territorio nacional, sin perjuicio de los rganos fiscalizadores de cuentas que para las Comunidades Autnomas puedan prever sus Estatutos. Depende directamente de las Cortes Generales. Notemos que en esta Ley Orgnica se contiene referencia expresa a los rganos fiscalizadores de cuentas de las Comunidades Autnomas. Pero no fue sta la primera vez que se contemplaba esta posibilidad; dos aos antes, el art. 22 de la Ley Orgnica 8/1980, de Financiacin de las Comunidades Autnomas, haba establecido que adems de los sistemas e instituciones de control que pudieran adoptar en sus respectivos Estatutos, y en su caso las que por ley se autorizaran en el territorio comunitario, al Tribunal de Cuentas corres27

2. Las cuentas del Estado y del sector pblico estatal se rendirn al Tribunal de Cuentas y sern censuradas por ste. El Tribunal de Cuentas, sin perjuicio de su propia jurisdiccin, remitir a las Cortes Generales un informe anual en el que, cuando proceda, comunicar las infracciones o responsabilidades en que, a su juicio, se hubiere incurrido. Por otra parte, el art. 153 CE, dentro del Ttulo VIII (De la Organizacin Territorial del Estado) establece que el control de los rganos de las Comunidades Autnomas se ejercer: (...) d) Por el Tribunal de Cuentas, el econmico y presupuestario.

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ponde ...6. Como tiene sealado Valles Vives, la particularidad de esta norma reside en el hecho que, tambin mediante una ley estatal, y no slo mediante un Estatuto de Autonoma, se podra prever la creacin de rganos autonmicos de control externo; quien aade, como conclusin podemos afirmar que el marco constitucional y legislativo permite la creacin de rganos de control externo autonmicos en sus respectivos mbitos territoriales, tanto si han sido previstos en sus Estatutos de autonoma como si han sido creados con posterioridad, mediante una ley ordinaria7. La Ley 12/1983, de 14 de octubre, de armonizacin del proceso autonmico, estableci en su art. 14 que el Tribunal de Cuentas, rgano supremo de control externo de la gestin econmica y financiera del sector pblico, establecer secciones territoriales para el ejercicio de las funciones que le asigna su Ley Orgnica en el mbito de cada Comunidad Autnoma. Como esta Ley es temporalmente posterior a la LOTCu, que ya contemplaba la posible existencia de rganos de control externo de las Comunidades Autnomas, y tambin es posterior a la aprobacin de Estatutos de Autonoma que haban creado esos rganos de control, el aludido precepto vino a suponer el implcito reconocimiento de la existencia de una duplicidad en la fiscalizacin de las CCAA, a cargo de dichas secciones territoriales del Tribunal de Cuentas, y al mismo tiempo de sus respectivas instituciones fiscalizadoras.
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Aunque no tenemos noticia de que llegasen a operar dichas secciones territoriales, es lo cierto que el precepto se mantuvo vigente durante cinco aos, hasta su derogacin expresa y directa por la Ley de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas. Su Exposicin de Motivos declara a este respecto que la Ley asegura la indispensable coordinacin del Tribunal con los rganos de ... control externo que puedan existir en las Comunidades Autnomas, haciendo innecesarias las Secciones Territoriales que, lejos de conducir a una fiscalizacin eficaz, supondra en la mayor parte de los casos, una concurrencia de competencias y una antieconmica duplicacin de esfuerzos en materia de control. Esta declarada voluntas legislatoris constituye el reconocimiento de la concurrencia de la fiscalizacin de dos rganos de control externo sobre una misma actividad econmico financiera de un mismo ente del sector pblico, y el reconocimiento tambin de la inconveniencia e inoportunidad de esa concurrencia y duplicidad. De aqu que el art. 27.1 de la Ley de Funcionamiento establezca que cuando la fiscalizacin externa se realice por rganos de las Comunidades Autnomas en el mbito de sus competencias, el Tribunal de Cuentas informar a las Cortes Generales, partiendo de dichas actuaciones y de las ampliaciones que tuviese a bien interesar. Sin embargo parece observarse un cierto temor o cautela en llegar a agotar las posibilidades que aquella voluntad del legislador permita atisbar. En

El texto ntegro del precepto es el siguiente: Adems de los sistemas e instituciones de control que pudieran adoptar en sus respectivos Estatutos, y en su caso las que por Ley se autorizaran en el territorio comunitario, al Tribunal de Cuentas corresponde realizar el control econmico y presupuestario de la actividad financiera de las Comunidades Autnomas, sin perjuicio del control que compete al Estado en el caso de transferencias de medios financieros con arreglo al apartado dos del artculo ciento cincuenta de la Constitucin.- Este precedente legislativo aparece expresamente invocado en la Exposicin de Motivos de la Ley 1/1988, de 17 de marzo, de la Cmara de Cuentas de Andaluca: No contempla nuestro Estatuto la existencia de un rgano tcnico de control externo que, dependiendo directamente del Parlamento de Andaluca, auxilie a ste en su labor de controlar el ejecutivo en materia econmico-presupuestaria. Pero tal silencio estatutario no se opone a su creacin (...).Extraestatutariamente encuentra cobertura jurdica en la Ley Orgnica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiacin de las Comunidades Autnomas, al disponer en su art. 22 .... 7 Vid. VALLES VIVES, Francesc. El control externo del gasto pblico. Configuracin y garanta constitucional. Colec. Estudios constitucionales. Centro de Estudios Polticos y Constitucionales. Madrid, 2003. Pg. 275.

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el apartado 2 del mismo art. 27 se prev que el Tribunal de Cuentas podr recabar y utilizar, para el ejercicio de la funcin fiscalizadora, los resultados de la fiscalizacin externa de los correspondientes rganos de las Comunidades Autnomas en la forma establecida por la presente ley. 1.C).- Doctrina del Tribunal Constitucional La posicin del Tribunal de Cuentas fue contemplada por el Tribunal Constitucional en su Sentencia 187/1988, de 17 de octubre8, declarando lo siguiente: La interpretacin de dicho art. 136.1 CE, pfo. 1, puesto en relacin con el resto del precepto, permite llegar a las siguiente conclusiones: a) Que si bien la funcin fiscalizadora del Tribunal de Cuentas puede extenderse a todo el sector pblico, incluidas las Corporaciones locales, el mbito principal y preferente de su ejercicio es el de la actividad financiera del Estado y del sector pblico estatal. b) Que si bien el Tribunal de Cuentas es el organismo fiscalizador de la actividad financiera pblica, no tiene por qu ser nico. Lo que exige el art. 136.1 CE es que, de existir diversos rganos fiscalizadores, el Tribunal en cuestin mantenga frente a los mismos una relacin de supremaca. c) Que, por lo tanto, en cuanto al control financiero de las Corporaciones locales que ahora nos ocupa, es conforme al art. 136.1 CE la existencia de otros rganos fiscalizadores de la actividad financiera de las Corporaciones locales, distintos del Tribunal de Cuentas, aunque con la condicin ya sealada de que este ltimo mantenga su posicin de supremaca frente a los primeros. Aadiendo que el art. 1.2 (de la LO 2/1982) califica al Tribunal de Cuentas como nico en su orden. Pero tal califica8

tivo, inexistente en la Constitucin y de oscuro significado, ha de ser interpretado conforme a la misma. nico en su orden no puede significar nico rgano fiscalizador del sector pblico, pues en tal caso carecera de sentido el rango de supremo que el art. 136.1 CE y el art. 1.1 de la misma Ley Orgnica atribuyen al Tribunal (F D Octavo). Este criterio del Tribunal Constitucional fue confirmado en la Sentencia de 31 de enero de 1991, en relacin con competencia en materia de enjuiciamiento contable del Consello de Contas de Galicia9. La sentencia viene a confirmar el reconocimiento de la existencia de rganos de fiscalizacin externa de las Comunidades Autnomas, sealando: el Tribunal de Cuentas es supremo, pero no nico, cuando fiscaliza, y nico, pero no supremo, cuando enjuicia la responsabilidad contable (FJ 2, in fine); la Constitucin no exige que el Tribunal de Cuentas sea el nico rgano fiscalizador de la actividad financiera pblica, aunque s que mantenga una relacin de supremaca frente a otros rganos fiscalizadores. La existencia de stos, pues, y la extensin de sus funciones a diversos mbitos del sector pblico, no transgredir el reparto constitucional y estatutario de competencias en tanto dispongan de habilitacin estatutaria y no impidan la actividad fiscalizadora del Tribunal de Cuentas en dichos mbitos, o contradigan la posicin de supremaca del Tribunal al respecto. El art. 136.1 CE y el art. 1.1 de la Ley Orgnica 2/1982 define al Tribunal de Cuentas como supremo rgano fiscalizador del sector pblico, y el art. 4 de la Ley Orgnica establece que las Comunidades Autnomas se integran en ese sector. Ahora bien (...) ello no implica una reserva en exclusiva a favor del

Dicha sentencia fue dictada en recurso de inconstitucionalidad nm. 426/1984, promovido por el Gobierno de la Nacin contra determinados preceptos de la Ley 6/1984, de 5 de marzo, del Parlamento de Catalua, de regulacin de la Sindicatura de Cuentas de Catalua. Se refera principalmente a preceptos relativos a las competencias de fiscalizacin de la Sindicatura de Cuentas en relacin con las Corporaciones locales de la Comunidad Autnoma de Catalua, as como sobre competencias de la Sindicatura en materia de enjuiciamiento de responsabilidad contable. 9 Recurso de inconstitucionalidad nm. 890/1985, promovido por el Gobierno de la Nacin contra determinados preceptos de la Ley 6/1985, de 24 de junio, del Parlamento de Galicia, del Consejo de Cuentas: el Tribunal declara la inconstitucionalidad y consiguiente nulidad del inciso instruir el oportuno procedimiento jurisdiccional del art. 5.1 de la mencionada Ley, y desestima el recurso en todo lo dems.

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Tribunal de Cuentas de la fiscalizacin del sector pblico ni, en consecuencia, de las Corporaciones de Derecho Pblico o Administracin Corporativa que quedan incluidas en el mismo (FJ 6). En resumen, segn el Tribunal Constitucional: el Tribunal de Cuentas es supremo rgano fiscalizador de la actividad financiera pblica; las Comunidades Autnomas pueden establecer rganos fiscalizadores de su actividad; el Tribunal de Cuentas mantiene una posicin de supremaca respecto de los segundos10; el mbito principal y preferente de la fiscalizacin del Tribunal de Cuentas es la actividad financiera del Estado y del sector pblico estatal.
2. Consideraciones que sugiere la articulacin del Estado autonmico; creacin de los rganos de control externo de las Comunidades Autnomas.

El texto constitucional estableci una determinada organizacin territorial del Estado: municipios, provincias y Comunidades Autnomas (art. 137); pero no determin, ab initio, cules haba de ser las Comunidades Autnomas, stas seran las que se constituyan, como el propio precepto establece. S seal cul era el procedimiento que se seguira para el establecimiento de las que hubieran de constituirse, as como las reglas para la distribucin de competencias entre el Estado y las Comunidades Autnomas (vid. Arts. 143 y siguientes). Ante el desconocimiento
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de la situacin real que luego se producira, parece comprensible que no quedasen sentadas las bases acerca de posibles competencias concurrentes en la materia que aqu nos ocupa. Con el paso del tiempo, y, sobre todo, transcurridos ms de 25 aos de vigencia de la Constitucin, con la experiencia acumulada que ello supone, los criterios que se mantenan en el ao 1982 probablemente hayan de ser analizados a la luz de la situacin existente en el ao 2004. Los Estatutos de Autonoma son la norma institucional bsica de cada Comunidad Autnoma, y siendo cierto que es as dentro de los trminos de la Constitucin, tambin lo es que el Estado los reconocer y amparar como parte integrante de su ordenamiento jurdico (art. 147.1 CE)11. Competencia principal de cada Comunidad Autnoma es la organizacin de sus instituciones de autogobierno, y reconocido que las Comunidades Autnomas gozarn de autonoma financiera para el desarrollo y ejecucin de sus competencias (art. 156.1 CE), habr de extraerse la conclusin de que cada Comunidad Autnoma podr disponer de una institucin fiscalizadora propia con un mbito de competencias que vendr determinado por el respectivo sector pblico autonmico12. Por otra parte, no podr dejar de reconocerse al Parlamento autonmico la facultad de control del respectivo rgano de gobierno. No parece que exista relacin de subordinacin o jerarqua entre

En la sentencia dictada en el recurso de inconstitucionalidad 890/1985, el TC, reiterando la doctrina de la Sentencia 187/1988, seala que la actividad de control realizada por las Comunidades Autnomas no excluye la que pueda ejercer el Estado a Travs del Tribunal de Cuentas en el mbito de sus propias competencias sobre la materia. Ambos controles sobre la actividad financiera de las Corporaciones Locales no tienen por qu excluirse mutuamente, sino que pueden coexistir y superponerse. Y ello sin perjuicio de la relacin de supremaca establecida constitucionalmente entre el Tribunal de Cuentas y los dems rganos fiscalizadores. 11 La STC de 31 de enero de 1991 citada, seala que en esta materia integran el bloque de constitucionalidad el art. 136 de la Constitucin y la Ley Orgnica 2/1982, del Tribunal de Cuentas, as como las disposiciones estatutarias por las que se creen los correspondientes rganos autonmicos (en este caso el art. 53.2 del Estatuto de Autonoma de Galicia) (FJ 2, prrafo segundo). 12 La STC 76/1983, de 5 de agosto, con expresa invocacin de las Sentencias 4/1981, de 2 de febrero y 6/1982, de 22 de febrero, tiene declarado que es preciso tener presente que la autonoma exige en un principio, a su vez, que las actuaciones de la Administracin autonmica no sean controladas por la Administracin del Estado, no pudiendo impugnarse la validez o eficacia de dichas actuaciones, sino a travs de los mecanismos constitucionales previstos. Por ello el poder de vigilancia no puede colocar a las Comunidades Autnomas en una situacin de dependencia jerrquica respecto de la Administracin del Estado, pues ... tal situacin no resulta comparable con el principio de autonoma y con la esfera competencial que de ste deriva. 30

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Parlamentos Autonmicos y las Cortes Generales; cada uno tiene sus propias competencias, cuya delimitacin provendr, tambin de las reglas de distribucin de competencias resultantes de la Constitucin y de la asuncin que se hubiera hecho en cada uno de los Estatutos de Autonoma vigentes. Podra aadirse incluso que la misma aprobacin de los Estatutos de Autonoma (leyes orgnicas aprobadas por las Cortes Generales) viene a constituir una autolimitacin del propio Estado que reconoce, desde ese momento, dentro de las previsiones constitucionales, las facultades normativas correspondientes, y por tanto tambin las potestades ejecutivas, que a las Comunidades Autnomas incumben. Debe observarse que en la fecha de promulgacin de la Ley Orgnica del Tribunal de Cuentas se haban promulgado ya los Estatutos de Autonoma de Catalua13 y de Galicia14 en cuyos textos se creaban sus respectivas instituciones de fiscalizacin. Con posterioridad a la LOTCu se aprobaron el Estatuto de Autonoma de la Comunidad Valenciana15, la Ley de Reintegracin y Amejoramiento del Rgimen Foral de Navarra16, el Estatuto de Autonoma de Canarias17, el Estatuto de Autonoma para las Islas Baleares18, el Estatuto de Autonoma de la Comunidad de
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Madrid19, y el Estatuto de Autonoma de Castilla y Len20, que tambin crean la respectiva institucin fiscalizadora. Otras Comunidades Autnomas han procedido a su creacin mediante la aprobacin de leyes de sus respectivos parlamentos autonmicos21. De modo que, en el momento actual, se encuentran en funcionamiento las instituciones fiscalizadoras de las Comunidades Autnomas de Catalua, Galicia, Navarra, Pas Vasco, Comunidad Valenciana, Andaluca, Castilla-La Mancha, Canarias, Madrid, Islas Baleares y Castilla-Len.
3. mbito y alcance de la fiscalizacin. Particular referencia al aspecto subjetivo.

La fiscalizacin externa comprender el examen y aprobacin de la Cuenta General correspondiente, el anlisis de la situacin del patrimonio pblico y sus variaciones, as como todas las modificaciones de los crditos presupuestarios iniciales. Por lo que se refiere a su contenido, versar sobre los siguientes extremos: Verificacin de la legalidad: observancia de la Constitucin, de las leyes reguladoras de los ingresos y gastos del sector pblico y, en general, de las normas que afectan a la actividad financiera del mismo;

Ley Orgnica 4/1979, de 18 de diciembre, de Estatuto de Autonoma de Catalua. Art. 42. Su regulacin est contenida en la Ley 6/1984, de 5 de marzo, de la Sindicatura de Cuentas de Catalua. 14 Ley Orgnica 1/1981, de 6 de abril, de Estatuto de Autonoma para Galicia. Art. 53. Su organizacin y funcionamiento estn regulados en la Ley 6/1985, de 24 de junio, del Consejo de Cuentas de Galicia. 15 Ley Orgnica 5/1982, de 1 de julio, de Estatuto de Autonoma de la Comunidad Valenciana. Art. 59. Su regulacin est contenida en la Ley 6/1985, de 11 de mayo, de Sindicatura de Cuentas de la Comunidad Valenciana. 16 Ley Orgnica 13/1982, de 10 de agosto, de Reintegracin y Amejoramiento del Rgimen Foral de Navarra. Art. 18. Su regulacin est contenida en la Ley Foral de 20 de diciembre de 1984, de la Cmara de Comptos de Navarra. 17 Ley Orgnica 10/1982, de 10 de agosto. Art. 61. Su regulacin est contenida en la Ley 4/1989, de 2 de mayo, de la Audiencia de Cuentas de Canarias. 18 Ley Orgnica 2/1983, de 25 de febrero. Art. 46. Su funcionamiento y organizacin se regulan por Ley 1/1987, de 18 de febrero, de Sindicatura de Cuentas de la Comunidad Autnoma de las Islas Baleares. 19 Ley Orgnica 3/1983, de 25 de febrero, art. 44, redaccin vigente segn Ley Orgnica 5/1998, de 7 de junio. La regulacin de la Cmara de Cuentas de Madrid se encuentra contenida en la Ley 11/1999, de 29 de abril. 20 Ley Orgnica 4/1983, de 25 de febrero. Art. 51. 21 Pas Vasco: Ley 27/1983, de 25 de noviembre, de Relaciones entre las Instituciones Comunes de la Comunidad Autnoma y los rganos Forales de sus Territorios Histricos, y Ley 1/1988, de 5 de febrero, del Tribunal Vasco de Cuentas Pblicas.Andaluca: Ley 1/1988, de 17 de marzo, de la Cmara de Cuentas de Andaluca.- Castilla-La Mancha: Ley 5/1993, de 27 de diciembre, de la Sindicatura de Cuentas de Castilla-La Mancha. Auditora Pblica n 33 (2004) p.p. 25-38 31

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Cumplimiento de las previsiones y la ejecucin de los Presupuestos generales de las Administraciones pblicas territoriales y de las dems entidades sujetas a rgimen presupuestario pblico; Racionalidad en la ejecucin del gasto pblico basada en criterios de eficiencia y economa; Ejecucin de los programas de actuaciones, inversiones y financiacin de las sociedades estatales y de los dems planes o previsiones que rijan la actividad de las empresas pblicas, as como el empleo o aplicacin de las subvenciones con cargo a fondos pblicos. Expresiones todas ellas extradas de la LOTCu y que son de aplicacin general a todo el sector pblico. La actividad fiscalizadora de los rganos o instituciones de control externo versa sobre la actividad econmica, financiera, patrimonial y contable de quin? La respuesta es inmediata: de aquellos sujetos de carcter pblico que desarrollan tal actividad. La figura del Estado tiene particular trascendencia en el orden externo, en las relaciones con otros Estados, como individualidad que diferencia a un Estado de otro; hacia el interior su consideracin adquiere otra dimensin. Quiz sea esta la razn por la que Cazorla Prieto emplea la expresin Estado en sentido estricto22, pudiendo as distinguirse Estado versus Comunidades Autnomas. Ciertamente que las Comunidades Autnomas tambin son Estado, as se deduce claramente del art. 137, pero
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ello debe considerarse en las relaciones ad extra; en las interiores, como decimos, aparecen netamente diferenciados23. Esta diferenciacin se manifiesta tambin en la existencia, segn se deduce de la propia Constitucin, de diversas administraciones con base territorial: local (comprensiva, a su vez, de la municipal y provincial), autonmica y estatal. Bien significativa es la rbrica del Titulo VIII: De la organizacin territorial del Estado. La existencia de estas administraciones pblicas adquiere especial importancia en el tema que estamos tratando. La fiscalizacin versa sobre la gestin econmica y financiera de la Administracin Pblica. Es la Administracin la que viene a personificar la estructura jurdico poltica no solamente en las relaciones con los ciudadanos, sino tambin de las diversas instituciones pblicas entre s24. El sujeto fiscalizado es la administracin pblica correspondiente, as como los entes y organismos de ella dependientes. Con ello se llega al concepto de sector pblico, concepto que, como sabemos, emplea el art. 136 CE. Solamente en otros dos preceptos constitucionales se contiene esta expresin: en el art. 128.2, para establecer la posibilidad de que se pueda reservar al sector pblico recursos o servicios esenciales, lo que habr de hacerse mediante ley; y en el art. 134.2 al disponer que los Presupuestos Generales del Estado ...

Vid. CAZORLA PRIETO, Luis Mara. El control financiero del gasto pblico en la Constitucin. Presupuesto y Gasto Pblico, n. 2, pgs. 81 a 101. A propsito del mbito subjetivo de la actuacin del Tribunal de Cuentas, escribe que dicho mbito subjetivo se extiende al Estado en sentido estricto, nmero 1 del artculo 136 del texto constitucional, a las Comunidades Autnomas artculo 153, apartado d)y al sector pblico de ambos (...). Aadiendo a continuacin, al comentar las vicisitudes en la elaboracin del citado art. 136, que el sentido general de la norma era el mismo; es decir, el empleo del concepto de Estado, lo era restringidamente, excluyendo a las Comunidades Autnomas (...). Esto adems se confirma en el nmero 2 del artculo 136,2, que al contemplar la censura se refiere nicamente a las Cuentas del Estado y del sector pblico estatal, en particular. 23 El Presidente del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autnoma ostenta en sta la representacin ordinaria del Estado (art. 152.1 CE). 24 Vid. GARRIDO FALLA, Fernando. Tratado de Derecho Administrativo. Ed. Tecnos. 11 Edicin. Volumen I; principalmente pgs. 307 y ss.- Determinadas instituciones cuya funcin principal y primigenia no es la de administrar, pinsese en la caso del Congreso de los Diputados, en un Tribunal de Justicia, desempean tambin una funcin administrativa o gubernativa que queda sujeta a las normas que regulan la administracin en general, y desde este punto de vista estn sometidos, tambin, a la actividad de control externo en su gestin econmico financiera, patrimonial y contable. 32

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incluirn la totalidad de los gastos e ingresos del sector pblico estatal .... Ninguna aclaracin existe, en los preceptos constitucionales, acerca de su respectiva delimitacin. Para ello habremos de acudir a otras normas. El art. 4.1 de la LOTCu que contiene una enumeracin general y genrica de la composicin del sector pblico25. La legislacin vigente admite la posibilidad de que tanto las Comunidades Autnomas como las Provincias y Municipios, puedan crear, en sus respectivos mbitos, organismos autnomos as como participar en el capital de sociedades mercantiles, incluso crear fundaciones. Todo ello nos lleva a la conclusin de que, atendida la distribucin territorial del Estado, pueda distinguirse un sector pblico estatal, autonmico y local, cuya delimitacin vendr determinada por el respectivo mbito, estatal, autonmico o local. La reciente Ley General Presupuestaria delimita, a su efectos, el sector pblico estatal, enumerando los entes y organismos en general que lo integran, y que pueden resumirse en Administracin General del Estado, organismos autnomos y entidades pblicas empresariales dependientes de aquella, sociedades mercantiles, fundaciones y entidades de derecho pblico distintas de las anteriores26; para a continuacin incluirlos en la clasificacin trimembre que establece: sectores administrativo, empresa25

rial y fundacional, atendiendo a la respectiva naturaleza jurdica de los distintos entes27. Esta Ley tiene por objeto la regulacin del rgimen presupuestario, econmico financiero, de contabilidad, intervencin y de control financiero del sector pblico estatal, como expresamente reconoce su Exposicin de Motivos. La lectura de su articulado pone de manifiesto que est directamente dirigida a la regulacin, en el mbito que le es propio, del sector pblico estatal28. Significativa es a estos efectos, la regulacin contenida en sus arts. 127 y siguientes, referidos a la informacin contable, as como los arts. 137 a 139, sobre la obligacin de rendicin de cuentas y determinacin de los cuentadantes, todo ello referido al sector pblico estatal. El art. 130, relativo a la Cuenta General

Segn el precepto citado, integran el sector pblico: a) la Administracin del Estado; b) las Comunidades Autnomas; c) las Corporaciones Locales; d) las entidades gestoras de la Seguridad Social; e) los Organismos Autnomos; f) las sociedades estatales y dems empresas pblicas . 26 Vid. Art. 2 Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria (BOE nm. 284, de 27 de noviembre). Esta Ley entrar en vigor el 1 de enero de 2005, con la salvedad de los preceptos concretamente citados en su disposicin final quinta, que entrarn en vigor el 1 de enero de 2004, entre los cuales se encuentra el art. 2 a los efectos de la elaboracin de los Presupuestos Generales del Estado para 2005. 27 Vid. Art. 3 Ley 47/2003, General Presupuestaria. 28 ... la ley procede a la ordenacin econmica y financiera del sector pblico estatal y sistematiza sus normas de contabilidad y control ....- La Ley general Presupuestaria es el documento jurdico de referencia en la regulacin del funcionamiento financiero del sector pblico estatal. ... La Ley General Presupuestaria completa en el mbito econmico financiero la regulacin que en materia de organizacin y funcionamiento de la Administracin General del Estado y los entes vinculados o dependientes de ella, se contiene en la Ley 6/1997, de 14 de abril.- La ley adems incluye en el sector pblico estatal las entidades de derecho pblico con rgimen jurdico diferenciado, as como a los consorcios con otras Administraciones, en que la aportacin del Estado sea mayoritaria y pertenezca a ste su control efectivo. Las frases reproducidas son suficientemente significativas y refuerzan lo expresado en el texto. 33

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del Estado, seala su contenido formado por documentos referidos exclusivamente al sector pblico estatal. Una de las escasas referencias a las comunidades autnomas29 se contiene en el art. 133, dentro de la Seccin que lleva por rbrica informacin sobre el objetivo de estabilidad y equilibrio financiero, estableciendo la obligacin a cargo de aqullas de suministrar la informacin necesaria para la medicin del grado de realizacin del objetivo de estabilidad presupuestaria con arreglo al procedimiento previsto en la Ley Orgnica 5/2001, de 13 de diciembre, complementaria de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria.
III. PROBLEMTICA QUE SUSCITA LA SITUACIN ACTUAL. PERSPECTIVAS

El resumen de la situacin actual sera: La Constitucin establece una distribucin de mbitos territoriales de actuacin, en cuya virtud aparecen tres estratos de administraciones pblicas: estatal, autonmica, local. Las Comunidades Autnomas, dentro del marco estatutario, tienen competencia exclusiva para la organizacin de sus instituciones de autogobierno; a su amparo tienen establecidas y en funcionamiento instituciones de control externo. La Constitucin contempla, de modo expreso la existencia del Tribunal de Cuentas como supremo rgano fiscalizador de las cuentas y de la gestin econmica del Estado y del sector pblico. El Tribunal Constitucional tiene reconocido al
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Tribunal de Cuentas competencia para la fiscalizacin del sector pblico autonmico. De ello deriva una concurrencia competencial que pudiera producir efectos no deseables que habrn de ser evitados. En cada una de las tres administraciones pblicas sealadas concurren notas comunes: la existencia del instrumento presupuestario; su inspiracin en unos mismos principios bsicos, tanto en su concepcin como en su estructura y en la operativa para su ejecucin, incluidas las modificaciones de sus previsiones iniciales; la finalidad que mediante el presupuesto trata de alcanzarse, que estando en directa relacin con la base territorial de actuacin de la administracin, tiene su razn de ser en el respectivo mbito competencial. El presupuesto puede ser definido de modo general como la expresin cifrada, conjunta y sistemtica de los derechos y obligaciones a liquidar en cada ejercicio por cada uno de los rganos y entidades que forman la respectiva administracin30. As concebido es un instrumento tcnico, pero es principalmente un instrumento poltico que contiene la manifestacin de los objetivos fijados por quien ejerce el gobierno. Desde el punto de visto tcnico, esos objetivos quedan expresados en el estado de gastos: cuanta (importe de los crditos) y programas, mediante la conjuncin de la triple clasificacin econmica, orgnica y funcional. La capacidad para su cumplimiento, desde el punto de vista cuantitativo, viene

Otra de estas referencias se contiene en el art. 130.1, a). Despus de establecer que uno de los documentos que debe comprender la Cuenta General del Estado es la Cuenta general del sector pblico administrativo, que se formar mediante la agregacin o consolidacin de las distintas cuentas de las entidades que integran dicho sector (lo que debe entenderse referido al sector administrativo estatal), aade que asimismo se acompaar la cuenta de gestin de los tributos cedidos a las comunidades autnomas conforme a lo preceptuado en el artculo 52 de la Ley 21/2001 de 27 de diciembre, de medidas fiscales y administrativas del nuevo sistema de financiacin de las comunidades autnomas de rgimen comn y ciudades con estatuto de autonoma. 30 En estos trminos, y referido al sector pblico estatal se expresa el art. 32 de la Ley 47/2003, de 23 de diciembre, General Presupuestaria. En parecidos trminos el art. 21 de la Ley Orgnica 8/1980, de 22 de septiembre, respecto de las Comunidades Autnomas (redaccin segn Ley Orgnica 5/2001), y la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, en relacin con las entidades locales. 34

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determinada por las previsiones contenidas en el estado de ingresos. La asignacin de competencias y las normativa reguladora de los ingresos pblicos, principalmente los tributarios31, origina una sucesiva concatenacin entre los presupuestos de las tres administraciones pblicas: partidas del estado de gastos del Presupuesto General del Estado tienen una exacta correspondencia con correlativas partidas del estado de ingresos de los Presupuestos de las Comunidades Autnomas (tributos cuyo rendimiento est total o parcialmente cedido a las CCAA; participacin en los ingresos del Estado); a su vez, partidas del estado de gastos de los presupuestos de las CCAA tienen su correspondencia en partidas de ingresos de los presupuestos de las Corporaciones Locales. Esta ntima interconexin e interrelacin entre las administraciones pblicas territoriales es no solamente un dato de hecho, sino una necesidad impuesta por la pertenencia a una estructura que acta unitariamente en las relaciones internacionales y, en el caso de Espaa, en esa relacin tan intensa que es la Unin Econmica y Monetaria, cuyo marco afecta a todas las administraciones pblicas espaolas; buena muestra de ello es la normativa reguladora de la estabilidad presupuestaria contenida en la Ley 18/2001, de 12 de diciembre32 y en la Ley Orgnica 5/2001, de 13 de diciembre, aplicables a los sectores estatal y local y autonmico, respectivamente. Sentada la identidad de funcin que incumbe a los rganos de control externo; la identidad de
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los objetivos de las distintas administraciones pblicas (segn sus respectiva competencias); la interrelacin entre sus presupuestos, y la integracin en un superior e intenso espacio econmico financiero, es necesario que la actuacin fiscalizadora de los distintos rganos o instituciones concurrentes aparezca integrada de tal modo que pueda obtenerse lo que podramos llamar la fiscalizacin integral del sector pblico total, permitiendo una agregacin, si no una consolidacin, de aqulla. Y est tambin impregnada de esa racionalidad, economa y eficiencia que nos permitimos hacer observar a las administraciones fiscalizadas. Se impone afrontar la tarea, y hacerlo con premura, si no queremos vernos sustituidos. Hagamos propuestas y tengamos la osada de ponerlas en prctica. 1 Urge tomar decisiones para que las fiscalizaciones de todas las instituciones sean coherentes entre s. La normativa impone en determinados casos fiscalizaciones concretas, recurrentes en cada ejercicio. Establzcase un programa de trabajo que sincronice con exactitud la realizacin de los trabajos de campo y la elaboracin de los informes. Los presupuestos tienen captulos de gastos que podramos calificar de cautivos; tal es el caso de los gastos de personal y los gastos corrientes de funcionamiento general. Establzcanse protocolos rutinarios que permitan un anlisis rpido, incluso con muestreo simultneo a la ejecucin del

Vid. Art. 133 CE: 1. La potestad originaria para establecer los tributos corresponde exclusivamente al Estado, mediante ley.2. Las Comunidades Autnomas y las Corporaciones Locales podrn establecer y exigir tributos, de acuerdo con la Constitucin y las leyes.- 3. Todo beneficio fiscal que afecte a los tributos del Estado deber establecer en virtud de ley. Vid. tambin la Ley Orgnica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiacin de las Comunidades Autnomas (LOFCA), con las modificaciones introducidas por la Ley Orgnica 7/2001, de 27 de septiembre (BOE nm. 313, de 31 de diciembre), as como la Ley 21/2001, de 27 de diciembre, por la que se regulan las medidas fiscales y administrativas del nuevo sistema de financiacin de las Comunidades Autnomas de rgimen comn y Ciudades con Estatuto de Autonoma (BOE nm. 313, de 31 de diciembre). 32 Ley 18/2001, de 12 de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria (BOE nm. 298, de 13 de diciembre), y Ley orgnica 5/2001, de 13 de diciembre, complementaria de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria (BOE nm. 299, de 14 de diciembre). La razn de que la segunda sea una ley orgnica obedece exclusivamente al objeto de su regulacin, el mbito de las Comunidades Autnomas. 35

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gasto. Podran sealarse determinados servicios para su control continuado a lo largo del ejercicio, de modo que a su conclusin la fiscalizacin est rpidamente completada. Realcense actuaciones en aquellos captulos de gastos cuyos proyectos no sean recurrentes. Se sugiere la conveniencia de profundizar en el campo de la auditora operativa con vistas a un ms eficiente aprovechamiento de los recursos pblicos en ejercicio futuros. 2 Urge el establecimiento y adopcin de criterios para llevar a cabo la fiscalizacin: tcnicas de muestreo, sealamiento de muestras semejantes que puedan resultar significativos en funcin de cuantas de gasto y tamao de rganos gestores. Con el expreso compromiso de su aplicacin inmediata por todos. 3 Sera conveniente la realizacin de estudios para la obtencin de estndares, parmetros, ndices, que permitan emitir opinin fundada acerca de la eficiencia.
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4 Establzcanse procedimientos normalizados de general aplicacin por todas las instituciones fiscalizadoras. 5 Deben disearse protocolos comunes para el requerimiento de informacin de tal modo que cada institucin, cerca del mismo sujeto fiscalizado, y en cada rea concreta, obtenga siempre datos de la misma naturaleza y en la misma forma, de modo que los resultados obtenidos puedan ser comparables y la opinin que se obtenga permita derivar consecuencias provechosas para los gestores afectados. 6 Habr que normalizar el contenido de los informes, incluso desde el punto de vista estrictamente formal. La coherencia metodolgica es obligada. El propio informe ha de ser por s mismo, por su mero examen y observacin exterior, un modelo para el ente fiscalizado. 7 El persistente proceso de descentralizacin mediante la creacin de organismos autnomos y la constitucin de empresas bajo la forma jurdica mercantil con participacin de capital pblico, disponiendo en ambos casos de cuantiosos recursos pblicos, obliga a extremar la fiscalizacin en este sector. Parece conveniente la necesidad de creacin de un registro de cuentas pblicas que permita verificar de inmediato el cumplimiento de la obligacin de rendicin de cuentas a cargo de dichos organismos y entes, as como su examen y censura. 8 Exigencia de un plan de actuaciones a realizar por el conjunto de las instituciones fiscalizadoras que permita su actuacin en los sectores pblicos de preferente atencin (estatal y autonmico) y la distribucin de los comunes (local). Pero en este punto surgen algunas dificultades que ser preciso superar y que provienen, principalmente, de una interpretacin rgida de la respectiva posicin institucional, y de una trasposicin, probablemente mimtica pero no acertada a nuestro juicio, de las facultades normativas que el Estado se reserva por la va de la denominada legislacin bsica, al mbito de la actividad econmico financiera

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en su vertiente de ejecucin presupuestaria. La legis- A) Coordinacin.Segn sus trminos literales, el precepto contielacin promulgada con tal carcter de legislacin ne un mandato directamente dirigido a los bsica se agota en la produccin normativa, pero no OCEX de las CC.AA.: parece que pueda fundamentar, por s solo, la atribustos (los rganos de control externo de las cin de competencia en materia de fiscalizacin. Comunidades Autnomas) coordinarn su actiLa posicin de supremaca del Tribunal de Cuentas, vidad con la del Tribunal de Cuentas; mantenida por el Tribunal Constitucional, y la, a Cmo? Mediante el establecimiento de criteveces, posiblemente acusada autonoma mostrada por rios y tcnicas comunes de fiscalizacin; las instituciones fiscalizadoras de las Comunidades Para qu? Para garantizar la mayor eficacia en Autnomas, deben ser atemperadas a la luz del princilos resultados y evitar la duplicidad en las pio de lealtad institucional. En sus relaciones, princiactuaciones fiscalizadoras. palmente en los casos de concurrencia, las institucioLa redaccin suscita algunas dudas que habrn nes fiscalizadoras han de aplicar, al igual que cualesde ser disipadas. Como es bien sabido la coordinaquiera administraciones pblicas, este principio. cin exige reconocer facultades de direccin en Objeto de la atencin doctrinal33, ha venido a ser definido legalmente en el art. 183 de la Ley del alguien35; en el supuesto de que ese alguien fuera, Patrimonio de las Administraciones Pblicas34, segn en este caso, el Tribunal de Cuentas, la expresin el cual se cumplir tal principio cuando se observen directa de esta situacin sera la siguiente: el las obligaciones de informacin mutua, cooperacin, Tribunal de Cuentas coordinar la actividad de los asistencia y respeto a las respectivas competencia, y se OCEX; sin embargo esa misma redaccin parece ponderen en su ejercicio la totalidad de los intereses sugerir que los OCEX actuarn de tal modo que la pblicos implicados. actuacin de cada uno sea la misma que la del La legislacin vigente trata de resolver las relaciones Tribunal de Cuentas. entre el Tribunal de Cuentas y los rganos de control El instrumento o medio en que esta posicin externo de las CCAA con las previsiones contenidas en habr de materializarse ser el establecimiento el art. 29 de la Ley de Funcionamiento de dicho de criterios y tcnicas comunes de fiscalizacin. Tribunal. Los criterios y tcnicas de fiscalizacin equivalSegn el tenor literal del precepto esas relaciones dran a lo que se conoce como criterios de audise articulan por una triple va: tora generalmente aceptados. Los criterios y las A) coordinacin, tcnicas de auditora han adquirido ya un cierto B) remisin de resultados al Tribunal de Cuentas, poso que permite su objetivacin; en este sentiC) posible realizacin de encargo de fiscalizaciones do el precepto resultara superfluo. Quiz lo que concretas. ha querido expresar es que aquella actuacin de
En Alemania el principio de lealtad constitucional fue desarrollado por el Tribunal Constitucional para su aplicacin a las relaciones entre la Repblica Federal y los Lnder. 34 Ley 33/2003, de 3 de noviembre (BOE nm. 264, de 4 de noviembre). 35 SANTAMARA PASTOR, Juan Alfonso (Principios de Derecho Administrativo. Editorial Centro de Estudios, pg. 397) seala la diferencia cualitativa entre las figuras de cooperacin y coordinacin; la cooperacin acte en pie de igualdad; en la coordinacin en cambio, un ente superior hace uso de su posicin de supremaca para lograr autoritariamente la coherencia de la actuacin de los entes territoriales inferiores con el inters superior que aqul defiende. La coordinacin, sin embargo, ha de operar sobre entes dotados de autonoma, lo cual entraa el lmite de que la coordinacin no pude perseguir la unidad o uniformidada de accin de todos los entes pblicos, sino meramente a su coherencia o compatibilidad, de manera que la eficacia del conjunto no se vea gravemente perturbada. 37
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consuno habr de llevarse a cabo previa la fijacin, en los respectivos mbitos de actuacin, de los mismos objetivos, semejanza de los entes a fiscalizar, las mismas reas, etc., incluso contenido del informe y resultados del mismo en tal forma que puedan ser agregados o consolidados. As podrn alcanzarse los fines que el propio precepto seala: eficacia en los resultados y exclusin de duplicidades. Duplicidad que solamente podra existir en el caso de concurrencia de dos entidades fiscalizadoras sobre la misma realidad a fiscalizar. B) Remisin al Tribunal de Cuentas de los informes de fiscalizacin realizados por los OCEX de las CC.AA.Esta remisin habr de realizarse (el precepto contiene tambin un mandato dirigido a los mismos OCEX: los rganos de referencia remitirn al Tribunal de Cuentas ...), a los mismos efectos, es decir, para la mayor eficacia en los resultados y la exclusin de duplicidad de actuaciones. Los Informes o Memorias habrn de remitirse acompaados de los antecedentes y el detalle necesarios al objeto de que el Tribunal de Cuentas pueda examinarlos, practicar, en su caso, las ampliaciones y comprobaciones que estime necesarias, e incorporar sus propias conclusiones, si resultara procedente, a la Memoria anual a remitir a las Cortes Generales o a las Asambleas Legislativas de las CCAA. El precepto, que contiene tambin un mandato (habrn de remitirse), atribuye al Tribunal de Cuentas facultades de reexamen de los informes realizados por los OCEX. Si tenemos en cuenta que tales informes solamente deberan ser remitidos al Tribunal de Cuentas cuando hayan sido debidamente aprobados, y por lo tanto cuando hayan sido ya presentados ante la Asamblea Legislativa de la CC.AA., no encontraramos con que, por obra de este precepto, ese informe podra ir acompaado de conclusiones diferentes que, admitamos la posi38 Julio n 33-2004

bilidad, se podran encontrar a disposicin de la Asamblea Legislativa, con un sentido diferente al de su propio rgano de fiscalizacin. C) Posible realizacin de encargo de actuaciones concretas.Finalmente, el artculo establece que el Tribunal de Cuentas, mediante acuerdo plenario, podr solicitar de los rganos de fiscalizacin externa de las CC.AA. la prctica de concretas funciones fiscalizadoras, tanto si se refieren al sector pblico autonmico como al estatal. Ciertamente el precepto prev la posibilidad de la existencia de una solicitud, que podra no ser aceptada. Y tambin es cierto que reconoce al Tribunal de Cuentas una facultad de iniciativa de fiscalizacin sobre el sector pblico autonmico, en este caso, parece que sin conocimiento previo de la respectiva Asamblea Legislativa. La cuestin sera perfectamente admisible en el caso de solicitud de encargo de fiscalizacin referida al sector pblico estatal, por ejemplo, respecto de rganos territorialmente descentralizados de la Administracin General del Estado, o de Organismos pblicos vinculados o de ella dependientes. Quiz el precepto no sea, hoy da, el instrumento adecuado para conseguir la finalidad que se pretende, ni tampoco colme las expectativas de las instituciones afectadas. La doctrina, e incluso el propio ordenamiento positivo ofrecen instrumentos que permitan superar las dificultades prcticas que se presentan; esos instrumentos son los que se concretan en las distintas modalidades de las denominadas tcnicas orgnicas y tcnicas funcionales de cooperacin. El camino de una posible modificacin legislativa es lento para la urgencia de la respuesta que hemos de ofrecer. Una actuacin inmediata que permita empezar la puesta en prctica de las medidas necesarias ya en el ao 2005, es ineludible. Todos tenemos la palabra, ... y la accin. Res, non verba.